行政决策机制篇（1）

一、概述

法治是现代化文明国家的基本标志。与人治相比，其具有根本性、全局性、稳定性和长期性等特征。依法行政是依法治国的核心内容，而行政机关则是依法治国的直接参与者，行政机关进行依法行政首先必须做到依法决策。这不仅是依法治国的需要，也是建设社会主义法治国家的必然要求。

研究依法行政决策机制，首先应理解何为依法行政、依法决策。根据相关学者观点，依法行政是依法治国基本方略的重要内容，是指行政机关必须根据法律法规的规定设立，并依法取得和行使其行政权力，对其行政行为的后果承担相应的责任的原则。落实依法行政要求国家行政机关严格依法决策，从源头上践行依照法律规定来办理国家事务。依法行政的实施离不开依法决策。依法决策是按照相关法律法规的规定，在法律的框架和允许范围内做出的决定。依法行政的实施离不开依法决策，依法决策是依法行政的前提。

二、依法行政决策的意义

国家行政机关是国家法律法规和政策的重要执行者、重大决策的做出者，国家行政机关的具体行政行为关乎人民群众切身利益、党和政府的形象。切实推进依法决策不仅可以增进行政决策规范化和法治化，有效规范和约束行政机关的行政决策权，而且还对促进政府对整体行政行为的规范化和法治化、加快建成法治政府具有非常重要的意义。1

（一）依法行政首先应依法决策

行政机关的行政决策是行政行为的起点，只有行政机关依法决策，保证决策程序和决策结果的合法、合规，才能使得后续的行政行为沿着良好的程序进行。在贯彻依法治国的方针以来，我国的行政决策的法治化水平不断提高，但其中也存在一些问题，例如群众参与度不高，拍板决策、超权力决策等，不仅损害了国家形象，更有可能侵害了人民合法权益。

依法决策要求在决策中要提高决策质量，控制决策风险，及时纠正违法不当决策，决策过程程序化、规范化，结果合法化。这对后续的行政行为提供合规合法的依据和行动指南，避免行政机关枉法行为。

（二）依法决策是依法治国、实现法治国家的必要要求

邓小平同志曾指出，制度问题带有根本性、全局性、稳定性和长期性。 加强社会主义民主法制建设，首先就是要加强法制的建设，法制是民主的保障。为了更好地维护最广大人民的根本利益，协调、兼顾各方面群众的具体利益，调动和发挥群众的积极性、主动性和创造性，必须进一步加强社会主义法制建设，依法决策的实施就是我国法制建设的体现，也是实现法治国家的必要要求。实现国家统一、民族团结和社会稳定、经济社会不断发展，都需要法制的实现做基础。建设社会主义法治国家要求国家机关严格依法行政，依法作出决策，保障广大人民群众的根本利益，维护国家的长治久安。

（三）依法决策能够维护人民权益、实现社会公平正义

宪法的基本原则是一切国家权力属于人民、保障公民权利和义务，建设社会主义法治国家。这就要求国家行政机关在行使行政权时要以人民的利益为出发点，依照规定做出符合宪法精神的行政行为。随着我国经济社会的不断发展，社会矛盾也随之增加，但人民的法律意识还比较淡薄，解决社会矛盾的方式也比较单一，这就要求行政机关从行政决策开始严格依法办事，从源头上防止违法现象的发生。国家的行政机关是人民利益的维护者，若不代表最广大人民的利益，就会使得人民丧失对国家行政机关的信任感，从而损害政府的公信力与权威。

三、依法行政决策机制的完善

政府重大决策关乎经济社会发展，涉及人民群众切实利益。为提高政府依法决策水平，要采取多种措施，不断完善依法行政决策机制，使得行政决策制度化、规范化，有力提高政府机关决策能力和工作效率。

（一）严格遵循依法决策机制的法定程序

党的十八届四中全会提出“把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序”，这是对健全依法决策机制主要内容提出的明确要求。

1.公众参与

行政机关进行依法决策时，决策中的公众参与工作做得越实越细越透，越能夯实决策的社会基础，越有利于决策后的执行和实施。2实现公众参与可采取多种方式，例如听证会的召开、通过网络进行社会调查、在相关媒体上公开征求意见、进行实地走访等形式，走进人民群众当中，让群众了解涉及自己切身利益的政策，并把人民群众的意见作为行政机关作出决策的重要参考依据。对于公众的参与要及时予以反馈，让人民群众全面了解决策的制定程序。

2.专家论证

行政机关工作人员在涉及社会生活的各领域事件时，并不能做到事事通，这就需要具备专业素质的专家予以论证，行政机关作出行政决策时可采用“专家库”的形式，从选择到聘用都严格按规定进行。一旦遇到疑难问题，可从“专家库”中选聘相关的专业人员进行科学论证。此外还应保证专家论证制度公开，通过公开机制促使专家客观、独立、科学地提出论证意见，并充分尊重专家的论证成果。

3.风险评估

行政决策的风险评估是对行政机关的某一行政决策进行合理的评估，减少决策结果风险的发生。经评估认为风险可控，可以作出决策的，要把握时机，把风险防范和化解处置的责任与措施落实在决策之前，最大限度地减少行政决策带来的负面影响，避免造成重大损失。3

4.合法性审查

把合法性审查列入重大行政决策法定程序是依法治国的重要体现，行政机关行使行政职权时要先经过合法性审查，对不符合法律规定的及时修改，否则一律不予实施。合法性审查要求审查机关不仅实体审查，还要审查程序性。

5.集体讨论决定

集体讨论决定是实现民主决策的重要表现形式。行政机关坚持集体讨论决定，就必须做到广泛参与、集思广益，防止一人决策、秘密决策。目前，我国行政机关基本都做到了集体的广泛参与讨论，重要事项须经过全体会议或领导会议决定，在会议中还要充分听取各方意见、记录在案，做到程序与实体的统一。

（二）履行政府信息公开制度

阳光是最好的防腐剂。健全政府信息公开制度，公开透明，将确保行政权力运行规范化、公开化。完善依法行政决策机制，需要政府严格履行信息公开制度，除涉及国家秘密等不便公开的事项外，行政机关在研拟方案、协商协调、听取意见、论证评估、审议决定、贯彻执行、调整纠错等各个环节都要坚持依法及时向公众公开相关信息及进程，切实提高决策质量，保证公众的参与度和决策的公信力、执行力。

（三）建立重大决策终身责任追究制度

重大行政决策一般均影响深远、极富复杂性和挑战性，最需科学明智和正确安全，若程序有漏、任意践法，就会产生更严重的后果。4法律的基本内涵就是权责相统一，建立严格的责任追究制度，明确奖惩标准和程序，使得行政决策者在做出决策时考虑全面、衡量各方利弊。一旦出现决策失误给社会、人民群众造成不利的影响，就要承担行政处罚或由此带来的法律责任。这对决策权的行使将实现强有力的约束，使决策者在用权决断时不得不全面的予以考量，从而保持对权力的高度谨慎与敬畏。

我国的法制建设不能一蹴而就，在依法治国、建设社会主义法治国家的大背景下，需要我们循序渐进的完善依法行政决策，把权力关进制度与法律的笼子里；最终推进依法决策和法治政府建设。

注释：

[1] 邱霈恩 。《依法决策是依法行政的起点》，中国党政干部论坛

行政决策机制篇（2）

一、专家参与机制的功能定位

根据《现代汉语词典》的解释，“专家”即为“对某一学问有专门研究的人”，在听证过程中，他们依托专业知识，提出对决策事项的意见。将专家引入行政决策听证制度，对促进听证制度发挥其在行政决策中的功能至关重要。专家参与机制在听证制度中的功用主要体现于技术和政治两方面。

技术功能。在技术上，专家参与机制在听证中发挥“技术安全阀”的作用。一方面，有利于明确听证争议焦点。听证各方的意见可能是激烈而不成熟的，有的甚至缺乏科学依据。听证设计中通过将不同界别的专家引入听证会，发表其专业意见，使听证参与人员明确听证各方的主要分歧为何以及相关观点是否于理有据，这有助于听证各方理解并接受最终的决策。另一方面，有利于科学决策。“术业有专攻，闻道有先后”，尤其是在专业分工程度不断加深的背景下，“术业专攻”更体现它的优势。行政机关是决策的制定者，但其专业能力往往难以应对某些重大复杂决策的技术要求，专家参与可以有效解决这一问题，使行政机关的科学合理决策成为可能，为决策质量保驾护航。

政治功能。首先，促进民主进程。在物质生活极大丰富的同时，公民开始越来越关注精神世界的追求，对政治的参与意愿也愈加强烈。但由于专业知识的限制，公民不能很好地发挥其在听证制度中的作用。专家的存在可以有效弥补公众专业知识不足的缺憾。同时，专家作为公民，本身便拥有参与听证的权利，专家参与有助于提高公众在决策中的影响力，促进民主决策进程。其次，监督作用。相较公众，行政机关在信息、政策制定上均有绝对优势，这可能出现行政机关利用其占有的优势资源“愚公众”的行为。专家的存在可对行政机关进行监督，防止这类行为的出现。从听证信息的真实性、行政机关陈述观点的合理性、到最终决策的科学性进行全过程监督，制约行政机关的恣意行为。最后，中和作用。在官民冲突不断加深的今天，不排除有些听证参加人带有强烈的感情色彩来参与听证会。专家的存在可以对听证会中出现的不合理声音或者过激情绪做出科学性的中和，使超越理性辩论的意识形态攻击得以减少，源自听证会的政治或个人冲突，就会被调校到最低点。

二、专家参与机制中存在的问题

我国尚未出台行政程序法典，对于行政决策听证制度中的专家参与机制的规定多零星见于单行法律、法规和规章之中。尽管中央一再强调专家参与机制在行政决策中的重要性，但在实践中，这一制度并未被很好地落实。有些享有立法权限的主体出台的关于行政决策听证制度的规范性文件中，甚至没有“专家”的身影，如《广东省重大行政决策听证规定》（2013年出台）。

目前行政决策听证制度中的专家参与机制主要存在以下几方面问题：

第一，筛选标准未明确。专家的筛选标准影响其在听证中的独立性，进而对决策产生影响。参加听证会的专家应当是与利益无涉的、持公正态度具有专业知识的人员。在实践中，某一专家能否参与听证会最终由行政机关拍板，拍板的依据为何公众无从知晓。行政机关应当根据公开的标准筛选专家，而不是仅凭个人喜好和需求，选择“听话的”专家参与听证。倘若这样，听证制度中的专家参与机制也便毫无意义。

第二，地位、身份未列明。专家作为听证会参与者之一，应当以其专业知识，发挥有别于其他听证参与者的作用。但已有的文件中并未对此进行明确，在已出台的规范性文件中并未发现对专家地位及身份进行述及的专门条款。以享有立法权限的珠海市人民政府于2014年1月颁布的《珠海市重大行政决策听证办法》为例，其第十一条规定：听证参加人应当具有广泛性和代表性，可以通过个人自愿报名遴选、委托相关组织推选、听证组织机关邀请等方式产生。该条第3款规定“熟悉决策事项的行业专家学者、专业技术人员、相关企业和技术部门的代表”在听证参加人之列，而在随后的条款中，均以“听证参加人”统一进行表述。这就意味着，听证中的专家和其他听证代表在地位和身份上完全相同，权利和义务上也未见任何差别，这显然有违在听证制度中引入专家参与机制的初衷。

第三，权利义务未规定。“有权必有责，权责需对等”，这是现代管理学必须遵循的一条铁律。目前，专家团体处于一种高度功能定位与低度实际权利的尴尬境遇。一方面，社会对专家参与机制赋予很高期待；另一方面，专家所拥有的权利不足以实现其功能定位。伴随着行政决策程序化的深入，行政决策听证制度中专家权利的扩张是必然趋势。当然，在增加权利的同时也应明确专家在听证中应当履行的职责，毕竟高度的功能定位需通过履行具体职责来实现。

三、完善专家参与机制的建议

目前，虽有 关各方对行政决策听证中的专家参与机制的作用予以肯定，但这一机制在实施中面临的问题仍很棘手。笔者以为，主要可从以下几方面入手，来完善行政决策听证制度中的专家参与机制。

第一，建立专家库、确立异地专家交流制度。在对政府不信任感日益加剧的今天，如何选择听证专家以保证其地位的独立性，进而消除公众的合理怀疑，是摆在听证制度设计者和组织者面前的一大难题。“他山之石，可以攻玉”，在公务员招录中，确定面试考官环节的经验可为这一问题的解决提供一定借鉴。面试考官确定中坚持两大举措，分别是：建立考官库制度与确立考官交流制度。前者是预先设定一定标准，将符合条件的人员纳入考官库；后者是从外省或本省其他地市的考官库中任意选择人员，担任本地方的面试考官。实践证明，这一做法成效显著，可以很好的避免徇私舞弊行为的出现。相应的，在行政决策听证的专家参与机制中也可考虑此种做法。首先，建立专家库。明确入库标准，根据标准将符合标准的人员纳入专家库。依据专家研究方向及其所属领域的不同，进行科学分类。应当保证入库专家量少而质精，在各自领域内有一定的影响力，否则就丧失建立专家库的意义。其次，建立异地专家交流制度。从外省或本省其他地市的专家库中随机抽取特定类别的专家，邀请其参与听证会。这样可以避免行政决策机关以其无形的行政权力对专家施加影响。

第二，明确身份定位。听证代表和听证专家虽同属听证参与人，但两者具有显著差别。一方面，选择的前提不同。听证代表中既有与决策事项有直接利害关系的公民，又有热心于公共决策的一般公民。而选择专家的前提条件便是独立性，与决策事项无直接利益关联。另一方面，职责不同。听证代表在听证中发挥的主要职责是表达不同主张，让决策者知晓针对某一决策事项有多少种主张。同时听证代表还需尽可能使自己的观点有理有据，扩大观点影响力。专家的职责除表达自身观点外，还应包括对听证代表提出的主张在可行性与科学性上给出建议、对听证陈述人的陈述进行合理质疑、与听证主持人共同汇总听各方观点，提出初步建议并且在听证报告书中署名等。听证专家在听证中的身份明显不同于听证代表，应在定位上将其与听证代表进行区分。这样既有助于提高行政机关对专家参与机制的重视程度，也有助于专家在听证中更好发挥作用。

第三，规定各阶段职责与权利。听证准备阶段的首要任务是保障听证参加人的信息知情权，行政机关需将背景材料寄给听证参加人。但大多数听证参加人是专项问题的“门外汉”，面对专业性极强的背景材料往往是“丈二的和尚——摸不着头脑”。专业性与通俗化并不必然矛盾，这需要专家为非专业人士制作背景材料，化晦涩的专业论述为平实的通用语言，以便公众了解真实情况。与此同时，专家也需要对行政机关公布的信息进行监督和检查，防止行政机关利用自身掌握的信息公开主动权，将某些影响最终决策的核心信息不予公布的情况的发生。听证进行阶段，专家针对听证各方提出的观点给出看法、从专业角度对各方提供的证据的合理性提出质疑与解释、对各方意见的可行性和科学性进行说明，将听证维持在理性辩论的范畴。听证善后阶段，专家应当在对各方观点总结分析的基础上，向决策机关提出建议。决策机关应当对听证结果进行说明，对听证中的意见和建议的尤其是采纳情况不予采纳的理由用通俗的语言进行阐述，向听证参加人与公众进行信息反馈，保障公民知情权。

参考文献：

彭宗超，薛澜，阚珂.听证制度——透明决策与公共治理.清华大学出版社.2004年版.

李楯.听证：中国转型中的制度建设和公众参与.知识产权出版社.2008年版.

王锡锌. 公共决策中的大众、专家与政府 以中国价格决策听证制度为个案的研究视角.中外法学.2006.

行政决策机制篇（3）

【中图分类号】 D630.3 【文献标识码】A

近年来，随着公共管理思想理论的发展，世界各国在探索建立责任型、服务型政府的实践中取得长足进步。中国正处于社会转型期和矛盾多发期，国内外政治、经济等矛盾错综复杂，社会利益关系相互交织，各项改革进入深水区、攻坚期。如何进一步加强执政能力建设，健全行政管理体系，提高行政机关的服务水平和责任意识，是执政党不容回避的命题。2011年，同志与中央党校学员座谈时就提出，党员干部要树立四种意识，其别提及责任意识，“在干事创业中要勇于负责、敢于负责、善于负责，……做到敢抓敢管、勇于担当，……真正把应承担的任务承担好，把应完成的使命完成好”①，党的十八届三中全会中明确提出要致力于实现国家治理能力和治理体系现代化，就是要求各级行政机关善于负责，治理体系现代化更是要求行政机关完善决策责任机制，避免“看摊子、守位子”、“功劳大家抢、过失人人推”。

行政决策责任的相关研究可追溯到20世纪30年代美国学者巴纳德和斯特恩关于分权问题的论述，而后西蒙对决策程序进行了深入研究，提出“决策”这一概念和理性决策模式，奠定了现代决策学。②一般认为，“所谓问责制就是在某项活动中针对相应的权力明确相应的责任，有权力就应有对等的责任，并对相应责任履行进行严格地科学考核，及时察觉失责，依据相应的法规对当事人追究和惩罚，靠‘问’的‘制度化’来保证‘权责对等’实现的一种机制”。③“行政决策主体在制定和实施行政决策的过程中，由于错误或不当决策而导致社会经济、政治发展的不良后果，侵犯了公众利益和公民的基本权利，决策者必须为此承担相应的责任。”④

行政决策涉及方案的提出、论证、决议、执行、反馈等一系列环节，是国家治理程序中的核心环节，是国家权力机关履行职能的前提条件。提高国家治理能力和官员责任意识，最重要的就是统一行政决策责任的科学内涵和外延，厘清权利和责任关系，完善行政决策程序。

中国行政决策责任制建设历程

新中国建立后，囿于当时的社会形势和行政环境，行政决策责任制并未得到有效完善和贯彻。随着后来一系列政治运动的开展，虽然在当时环境下对惩治腐败、反对浪费、打击等产生了一定的积极作用，但这种在政治斗争和人治的基础上实施的运动，问责机制背后承载着特殊的政治使命，造成法治精神遭到破坏，国家行政管理体系和法律体系秩序紊乱，进而对行政决策责任制正常运转造成巨大障碍。

改革开放以后，中国逐渐摆脱计划经济体制和“运动思维”的束缚，领导人开始提倡“依法治国”理念。邓小平指出：“为了整顿党风、搞好民主，先要从我们高级干部整起”⑤，随后在“党和国家领导制度的改革”讲话中进一步指出：“要有群众监督制度，让群众和党员监督干部，特别是领导干部，凡是搞特权、特殊化，经过批评教育而又不改的，人民就有权依法进行检举、控告、弹劾、撤换、罢免，要求他们在经济上退赔，并使他们受到法律、纪律处分”⑥，行政决策责任制得到重新确立。但在20世纪80年代，因中国正处于计划经济向市场经济转轨的初始时期，理论上需要打破固有思维框架，实践要本着“摸着石头过河”的勇气去探索，所以对行政权力的监管相对宽松，各级党员干部在行政决策中有较大自，有一定“试错”空间，并未严格责任认定和追究，即使是重大决策失误、用人失察等重要问题也未进行积极审核，行政决策责任追究的制度化水平明显较低。⑦

随着市场经济体制的逐步确立，与市场经济相对应的法治精神、法律体系和行政管理体系建设越来越重要，与此同时，行政决策责任制度建设不断加强。十四大修订中就强调了完善责任制度建设，并据此制订了一系列相应的规定，如《关于实行党风廉政责任制的规定》等，特别是“十五大”报告中明确指出：一切政府机关都必须依法行政，切实保障公民权利，实行执法责任制和评议考核制，为完善责任机制确定了方向，并在此前《中国共产党纪律处分条例（试行）》，明确指出了责任制度的指导思想、适用范围、追究原则和认定标准。

进入21世纪后，中国共产党更加注重现代政治伦理建设，大力倡导加强“执政能力”和行政问责制建设，并在2003年“非典事件”中对因知情不报、处理不力而导致疫情蔓延的多名行政官员（含省部级官员）进行责任查处，堪称改革开放以来最大规模的问责事件。行政决策责任追究制是指行政决策主体在决策活动中，所应履行的社会义务以及没有履行或者是没有很好地履行决策义务所应受到的谴责和制裁的总称⑧，也有观点认为决策责任追究制度是决策者决策失误所应该承担责任的制度。⑨笔者认为行政决策责任主要针对拥有公共权力的党和国家各级行政机构，要求其对参与治理国家事务的完整过程中所作出正确或错误行为进行责任承担。

中国行政决策责任制存在的问题及其原因

虽然中国行政决策责任制已经建立并发挥实际作用，但由于长期以来重人治、轻责任的历史原因，以及经济社会形势变革较快的现实，决策责任制并未能起到彻底整肃风气、树立责任意识的重要作用，在国家权力机关内部还存在一些与建立责任型政府相悖的现象，主要包括以下几个方面：

一是存在主观性决策，决策责任意识淡薄。中国数千年历史积淀形成的行政文化中缺乏契约精神和责任意识，对公共权力运转的监督力度和意识较弱，造成部分行政决策当事人对决策责任重视不足，甚至越过调研、论证环节，仅凭书面材料和口头汇报，匆匆决策，负责人意识淡薄。

二是存在随意性决策，造成决策责任隐患较大。决策者在面对有较大进退余地的事件进行决策时，通常依照个人喜好判断，认为只要不违法、不上访就万事大吉，对一些棘手的社会问题放任不管，随意性较强，从而导致行政决策责任制对于决策失误、决策不及时、约束不到位。例如，仅2009年1月～11月，就查出违规问题金额2347亿元，损失浪费问题金额高达163亿元。⑩

三是存在自利性决策，体现决策责任制度缺陷。部分行政决策当事人因未受到强烈责任约束，进行决策时难免掺杂个人私利和小团体利益，引导公共决策往少数人有利的方向靠近，即西蒙所论述的“满意”概念，决策者倾向于追求自己满意的结果。但事实证明，因行政决策责任缺乏有效监督和评估，这类自利性决策往往不易被及时发现，体现出决策责任制的缺陷。考察决策责任终身追究制的完整性主要集中在下列几个方面：主体和客体两个构成要素，通过责任追究实现权责一致、在明确问责关系的前提下实现问责行为的规范化和制度化，问责过程中问责机制可以细分为不同的制度。

上述问题的产生，究其原因，主要是当前决策责任追究制度还只能针对执行责任，表现在对有令不行和执行不力上，对决策当事人及拍板决策的责任追究仅停留于文件和口头上，不能切实执行，因此决策责任负责制度只能停留在“治标不治本”的层面，不能从决策提出、拍板的源头进行有效监督。具体来说，就是责任主体范围模糊，责任内容不明晰，评估体系配套性弱，实际追责缺乏刚性。

责任主体范围模糊。强化行政决策责任制的首要任务是明确责任主体的资格和范围。目前中国主要实行行政首长负责制，即治理公共事务过程中，对于出现的问题最后都由行政首长来负责，本意就是要加强各级“一把手”责任范畴，增加“一把手”的绝对权威和决策资格；但另一方面，中国行政决策模式被要求遵循“民主集中制”原则，重大事项决策既要保持集中优势，又要体现民主性，要求领导班子集体决策，实质上形成“集体负责制”。

行政首长负责制是世界各国通行的责任原则，而“民主集中制”是我党多年来的根本组织原则，设计适当的责任机制将两者有机结合，能为发展中国特色社会主义提供好的领导制度。当前的行政决策责任制实际上不能很好地将这两者进行融合，致使有的行政决策责任依照行政首长负责制进行追责，有的行政决策责任按照“民主集中制”下的“集体负责制”原则进行追责，没有清晰、细致的准则，所以从公众角度来看，有的社会现实问题由分管某一领域的副职承担，有的问题因性质严重由行政首长负责，不能明确其中界限，混淆公众视野，并且难免出现行政责任推诿，行政失误不能被提前预防。

现行行政决策责任机制主要是针对各级行政机关，要求对其行为承担政治、法律和行政方面的责任，并未就行政机构内公务人员是否作为责任主体进行有效界定，明确描述公务人员在一定时间范围内对某一决策承担一定程度的责任等。如遇某项行政决策失误，参与行政决策的公务人员已退休、离岗特别是提拔升迁时，责任追究往往因无相关法律法规难以进行。

责任内容亟待明晰。行政决策责任制建设的中心环节是设定决策责任范围和内容，以此为依据考量决策主体需要对哪些行为负责的具体方式、程度等细节。但目前行政决策责任制度供给明显不足，一方面针对行政决策权利的表述相对较为细致，另一方面对行政决策追责的描述则亟待进一步改进，一般都只作“承担责任”、“严厉追究责任”等相对笼统的描述，使得行政决策追责在执行中缺乏实际、细致的操作细则。同时，现行行政决策责任制侧重于明确行政机构决策行为失误的法律责任，疏于对因错误决策而遭受权益侵犯的自然人、法人进行相关补偿。如此，责任制内容缺乏完整性，致使现实中公众和公务人员都对决策行为法律责任认识不足，行政对象在就错误决策造成影响进行合理维权时，不能得到法律法规有效支持。如多地曾出现因政府决策导致的“烂尾楼”现象，或是因部分多头管理、责任不清造成，或是因行政决策失误造成资源浪费，鲜有因此获罪的相关责任人，也未得到因决策影响造成权益受损的公民取得赔偿的信息，其原因就是因为行政决策责任制中对行政决策追责的描述不清晰，直接或间接受到权益侵害的公民难以找到依据进行维权。

评估体系配套性弱。责任评估体系是行政决策责任制关键环节，在明确责任主体、内容后，应当对决策责任进行科学评估，才能确定是否需要进行责任追究，目前责任评估体系建设还不完善，也是导致决策责任制失灵的关键原因。

行政决策一般涉及重要公共事务，其后果的范围、程度将涉及整个社会，必须建立科学、民主、实际的决策责任评估体系，依据责任制的主体、范围、内容等，全方位、多层次衡量公务人员进行某项决策的责任程度，才能分清楚下一步进行责任追究的方向和力度。随着中国行政管理体系多次重大调整，已在实践中初步形成了不少责任评估的有效办法，诸如政府报告制度、人大代表审议制度、上级机关审查制度和监督制度等，但这些办法缺乏整体配套性，相互联动性不强，难以发挥应有作用。

实际追责缺乏刚性。在对决策责任进行科学评估之后，就应当对科学认定的责任人进行严格追究，这是行政决策责任制得以贯彻的有力保障。

在公共行政和私人部门行政的所有词汇中，责任一词是最为重要的。目前已建立的官员问责制、工作考评末位淘汰制等系列奖惩制度对严格进行决策责任追究起到了一定推动作用，但在具体执行过程中，仍然存在过分强调客观因素，以“交学费”等为借口逃避追责现象，与对公务人员贪污受贿行为的严厉惩罚相比，有的行政决策失误造成数千万元、数亿元公共资源损失，却没有人承担失误责任，这体现出决策责任制度缺乏刚性。中国学界对于行政决策责任制的诟病分析中，频繁提及“缺乏责任心”，从表象上看是由于行政机构中未建立完整的责任意识，实则是因为缺乏严格、高效的决策责任追究办法，甚至有执行细则却未能认真执行，形成“有规不依”、“执法不严”，本该严肃处理的相关责任人没有收到相应惩罚，对培养社会中的责任意识造成严重障碍。

完善行政决策责任制的根本途径

2013年，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（下称《决定》）中提出，要“建立生态环境损害责任终身追究制”，在中央纪委监察部的关于《决定》的解读中，则明确提出“实施责任追究应该终身追究，无论领导干部工作岗位或者职务有什么样的变动，该追究责任的都要追究”。

责任终身追究制在西方民主国家进行了成功实践，是加强民主化、科学化行政体制建设的必然要求，是一项基本的政治常识。中国要加强行政决策责任制度建设，必经路径就是实施行政决策终身负责制。行政决策具有全局性、长期性，有的重大决策失误带来的公共利益损失甚至是难以弥补的，通常这类重大决策的成效或问题并不能在短期就显现出来，而是要经过一段时间才能得到客观评价，如果不能在责任主体、内容、评估和追责方面贯彻终身负责制，难以保证决策责任能够得到公正体现，“责任主体可以在不完善的问责纠错机制中找到自我利益最大化的弹性空间”。

行政机构中的公务人员经常面临岗位轮换，同一职位最长任期亦不过十年时间，如若不实行终身追究，一旦行政机构人员退休或调离，就不能准确追踪相关责任人，致使部分公务人员在进行决策时，并未认真考核决策科学程度，而是怀有侥幸心理，寄希望于任期内不要出现问题即可，更遑论保证决策有效性。特别是中国行政诉讼时效是自知道具体行政行为之日起3个月内，一旦超过了行政诉讼时效，检察部门就不能依法对公务人员的违法公务行为提讼，责任追究制度大打折扣”。

实施行政决策责任终身制具有必要性，它是向责任制政府转型的必然路径，是倡导廉政勤政文化的本质体现，是提升行政决策效率的内在要求和公务人员作风建设的有效方法。

首先，实施行政决策终身制是向责任制政府转型的必然路径。近年来，社会各界越来越关注责任型政府建设，促进权利型政府向责任型政府转变已成为趋势。

建立责任型政府，是发展民主政治的必然要求，要求行政机构切实履行社会管理、公共服务、市场调控等职能，并且具备责任意识，接受公众监督，承担相应的政治、法律、行政责任。因此，行政决策责任终身制是进一步建立现代责任型政府的有效途径，能够从源头上着力，提高公务人员承担责任的自觉性。

决策责任终身制的第一步就是确定责任主体和责任内容，根据工作岗位明确各级行政机构对国家和人民负有哪些类型的义务，使得每项决策、每项工作都能落实到个体，这样就促使决策者更加自觉地投入到工作中，以负责任的态度来进行科学决策，减少决策失误。由于追责期限明显延长，能够保证政府从容履行责任追究，具备充裕时间依照责任范围、内容，评估决策的科学性、合理性，探究“公仆”是否存在“行政乱作为、行政不作为”，对于错误或不当的决策能找到相应责任人。总之，推动责任理念深入政府公务人员，加快转变工作作风。

其次，实施行政决策终身制有利于倡导廉政勤政文化。党的十以来，党中央、国务院对于惩治腐败的决心极大提升，反腐败力度之大，达到建党以来最高程度，并公开表示要“老虎”、“苍蝇”一起打，集中、迅速、严厉惩治一大批腐败官员，净化了党风和社会风气。自2012年底以来，一大批官员遭到纪检部门的调查，其中不乏已经退休、离任的高级干部，这是中央带头用实际行动践行决策责任终身制。党和政府投入巨大人力、物力进行反腐败，并非仅仅是要遏制当前的腐败现象，更主要的是通过“治标”为“治本”赢得宝贵时间，通过制度建设，铲除腐败产生的环境因素，让公务人员“不能腐败”、“不敢腐败”，最终达到“治本”的目的。

实行行政决策责任终身制，正是剥除腐败滋生土壤的有力措施。权力具有强制性、扩张性，如果约束力度较弱，极易在自利心理引导下运用失范，达到满足自身利益的目的，或出现越权违规行为，并引起公共利益受损。当前对公共权力的约束表述，一般重在规定某项权力能够在某种范围内作出决策，而对此项权力做出决策的责任范围界定不明确，致使权力主体只知“权力多大”，不知“责任多大”，对权力运用缺乏敬畏心理，一朝大权在握，就敢于、权力寻租。责任终身制能够抑制权力扩张，用制度刚性规范权力主体的决策行为。

决策责任终身制不仅体现了制度监督、纪律惩戒的体制作用，还有利于推动高效的竞争淘汰机制，拓宽公务人员职位变动的空间，破除长期以来“能上不能下”的陋习，它意味着公务人员对做出的每一项行政决策要长期负责，终身负责，加大了决策失误成本，有利于敦促公务人员树立认真、勤勉行使决策权力的工作习惯。

再次，实施行政决策终身制是提升行政决策效率的内在要求。随着行政管理体制改革的深化，行政决策效率和能力取得明显进步，但要实现中华民族伟大复兴的中国梦，仍需进一步加强决策能力培养。目前决策能力和效率不高的关键原因并非是公务人员个人素质低下或能力培养体系有缺陷，体制内聚集着最优秀的社会精英，而是由于行政机构中权责不清，公务人员责任约束感不强，加之受到其他权力、人情等因素影响，有时“有权难用”、“使用不当”，不能够客观、严谨地进行决策，表现出决策能力、效率不足。

决策责任终身制，是快速提升决策能力和效率的重要手段。要提高决策能力、效率，实现决策科学化、民主化，必须有一系列制度为保障，如若缺乏强有力的长期性责任追究的压力，就无法严厉约束决策主体的行为，控制决策过程朝着合理的方向发展，就会导致决策者对可能出现的决策后果抱有“事不关己”的退缩心态，对决策论证的投入不足，自然效率难以提高。只要明确决策责任终身负责，决策主体即使个人决策能力不足，也会迫于追责压力，广泛动用专家学者、社会公众的智慧共同参与决策，最大化提高决策正确性，进而保障决策效率。

最后，行政决策责任终身制是加强公务人员作风建设的有效方法。行政决策责任终身制明确广大公务人员的职责所在，从规定每个个体必须对决策负责，倒逼公务人员加强个人素质培养、务实个人工作作风，有利于引导党员干部深入学习党的“群众路线”，牢固树立执政为民理念，坚持从群众中来、到群众中去，密切联系群众、时刻关注群众需求，倾听群众利益诉求，重视群众最关注、最热心的各类问题，以维护公众合法权益。对行政决策终身负责任，归根结底就是对社会公众的切身利益和实际需求终身负责任。行政决策责任终身制有利于各级行政机关切实贯彻民主集中制，约束有的行政首长、“一把手”的“一言堂”、“家长制管理”等不良作风，同时要求行政首长提升自身敢担当、敢负责的能力和魄力。

囿于中国实际情况，实施责任终身制的还存在一些挑战。一是责任终身制能否做到“全国一盘棋”，公务人员工作岗位经常面临跨省、跨地区调动，人员交流越来越频繁，责任终身制建设如不能在全国范围内按照统一标准展开，就会极大降低制度生命力，而设计全国性的责任追究制度需要中央部门的权威机构耗费巨大的人力物力成本，才有可能完成；二是行政决策责任终身制能否做到“人人平等”，这是人们拭目以待的。中国数千年来“官本位”思想和“讲人情”风气较浓，行政决策责任终身追究制在具体操作过程中，面对已退休、调离工作岗位的，特别是提拔升迁至上级部门的公务人员时，需要做到铁面无私，拿出敢于硬碰硬的勇气才有可能达到目的；三是行政决策责任终身追究能否做到合理、有效，需要认真研究。有的决策是否正确需要较长一段时间才能进行公正评估，如果一段时期之后发现责任主体某项决策失误，需要承担相应责任，但是滞后的责任追究对责任主体当下的工作必然造成影响，是否会引起额外损失需要正确考量。

注释

《强调“四种意识”为班子建设“定路标”》，中国共产党新闻网，。

黄孟藩：《现代决策学》，杭州：浙江教育出版社，1998年，第12～17页。

陈志斌：《问责机制与内部控制制度的有效实施》，《会计研究》，2004年第7期。

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中共中央文献研究室：《十六大以来重要文献选编》（中），北京：中央文献出版社，2006年，第7页。

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钱振明：《促进政策决策机制优化的制度安排》，《政治学研究》，2007年第6期。

《审计署：今年1至11月全国查出违规问题金额2347亿元》，人民网，。

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汪杰贵、周生春：《城市公共服务问责机制的构建》，《城市问题》，2010年第9期。

[美]特里・库珀：《行政伦理学――实现行政责任的途径》，北京：中国人民大学出版社，2001年，第2页。

《三中全会〈决定〉解读之六：进一步落实党风廉政建设责任制》，中央纪委监察部网站，。

行政决策机制篇（4）

关键词：政治家行为；预算最大；尼斯坎南模型；公共决策完善

一、政治家行为阐述

从管理学的理论看，政治家应该是负责任的“企业经理和管理人员”，只不过政府提供的是公共产品，而企业提供的是私人物品。由此看来，他们两者是具有相同行为基础的。然而，有所区别的是，私人机构的经理能够索取由于效率的提高而产生的利润的一部分，而政治家们（官僚）的薪水要么与效率的改善无关，要么与它无直接关系，甚至也许具有反向的关系（丹尼斯·缪勒 1978）。因此政治家为了追求自身效用的最大化，达到提高政绩和自身地位，实现当选或连任等目标，会以牺牲效率为手段，倾向于扩大公共支出的规模，追求预算的最大化。

公共选择学说是运用经济学理论来解释和解决公共决策问题的一门科学。而在政治学和经济学之间架起桥梁、建立公共选择学说的学者中，布坎南可以说是最为著名和最具影响力的一位，被称为“公共选择理论之父”。在他看来，公共支出的增长是政策决策过程失灵的一个重要外在表现。而作为公共决策的决策者，政治家又具有扩大公共支出的潜在激励。政治家行为在很大程度上无疑是造成公共决策机制缺陷的重要原因。

二、政治家行为原因分析

（一） “经济人”假设是前提。

布坎南认为，政府的政策制定者（政治家）同经济人一样是有理性的、自私的人，他们就像在经济市场上一样在政治市场中追求着他们自己的最大利益——政治利益，而不管这些利益是否符合公共利益，尽管他们可能有反映“公共利益”的愿望，但这种愿望也不过是许多愿望之一罢了。执行决策的政治家为了扩大公共项目的规模，干更多的事，其追求的就是预算最大化，

（二） 处于非竞争环境，拥有很大的自由度，政治家无压缩预算成本的动力。

由于官僚机构与市场环境之下的企业不同，它相对稳定，约束政治家个人活动的限制体制不以营利为目的，提供公共服务的部门之间不存在竞争。且政府机构由于薪金福利等与效率无关，它不能像私营企业一样把利润作为硬性指标来使用，所以上岗和职务的晋升没有明确的一套考核指标，政治家没有竞争意识和压力，却拥有很大自由度，因此部门容易产生更多的预算松弛。

（三） 信息不完全

从理论上看，政治家必须服从选民代表的政治监督，提高预算的使用效率和效用。然而事实上，政府官员可以利用垄断地位封锁一部分关于公共产品生产职能以及资源成本等信息，从而使监督部门和选民无法了解真实成本和预算使用去向，从而无法正确评价运行效率。在预算拨款者、监督者与使用者的博弈中，使用者——政治家往往利用这种信息不完全而获取最大化的预算。

三、 尼斯坎南官僚行为模型

1971年，尼斯坎南发表了《官僚机构与代议制政府》，提出了官僚预算最大化理论，即官僚是追求总预算规模最大化的。这一模型可以说是研究政治家行为的一个很重要的出发点。总结和评估尼斯坎南模型能够对我们从政治家行为角度研究、完善公共决策机制给予启示和帮助。

尼斯坎南对官僚预算行为的分析有几大基本观点：（1）政府预算有膨胀趋势，在失去约束前提下，追求预算最大是常见行为。这是基本假设。薪金、津贴、声誉、权力、恩惠、产出这些因素都是预算的正向单调函数。因此，我们可以得到预算越大，官僚们的效用越大。（2）官僚在与拨款者进行预算谈判时占有信息优势，因而多能实现目标。而信息不对称主要基于两个原因：1.拨款者缺乏充足的动机去运用他的潜在权力。2.拨款者对官僚机构的生产过程缺少必要的知识和信息。

尼斯坎南官僚行为模型曾被看做是“关于官僚行为的最精致全面的理论分析”（Miller，1977），可以说它还是较好地在理论层面上对政治家追求预算最大化进行了解释。然而在官僚行为研究的不断深入过程中，该模型也遭到了一定的争议和质疑。比较有代表性的意见有如下几点。

（1） 唐莱威（1991）认为，该模型非常不准确，严重简化了政治家的预算决策问题。官僚是否追求预算最大化要取决于三个条件：官僚的等级和预算的类型、设计的机构类型、实践中的变化等。在他看来，预算最大化并非政治家追求自身效用最大的唯一途径，他们也可以通过重塑官僚机构来实现。

（2） 威尔逊（1989）认为，官僚预算最大化的理论假设忽略了一个事实：官僚及官僚机构常常要在更多的预算和机构的自之间进行权衡。在其他因素都不变的情况下，对政治家来说，当然是预算越多越好。而问题的关键是，其他条件并非固定不变，官僚机构的自主性就是其中一个非常重要的变量。

尼斯坎南的官僚行为模型必然是不完善的，它假设所有的官僚机构都是一样的，而现实中官僚机构有很大的复杂性。但它依然对分析政治家趋向于公共支出规模扩大这一行为有一定的指导意义。

四、从改进政治家行为角度完善公共决策机制

（一） 建立官员的激励机制，使其有缩减预算成本、做出更公正决策的动力。

一方面，上岗和职务的晋升都要有竞争性，使职务与能力相称。另一方面，制定相应的行政奖惩制度，建立错误责任制，把决策失误的责任落实到个人。而尼斯坎南曾提出，通过把生产成本节余的一部分转让给官僚们来增加对他们的激励。这些都可以改善内部激励微弱的状态。

（二） 完善社会公众和预算资助者对政治家的监督机制。

由于在预算拨款者与使用者的博弈中，使用者往往利用拨款者的信息不完全获取最大预算。因此，完善监督机制是非常有必要的。首先，可以加强财政预算法制建设，强化预算约束，使政治家的预算行为能够有法可依。其次，可以进行预算方法的创新，实行绩效预算等。（作者单位：重庆工商大学财政金融学院）

参考文献：

行政决策机制篇（5）

行政决策系统运作模式不健全

作为行政决策主体的政府及其工作部门通常既是决策的制定者，又是决策的执行者，而各级人大在实际决策中所发挥的作用相对较小。“身兼两职”、缺乏行政决策的公共权力和非公共权力监控体系等现实情况都不利于形成行政决策执行和监督的相互制的机制。

追求政绩导致盲目决策和草率决策

在政府重大行政决策中，某些决策者由于盲目追求目标，往往只看到决策的积极结果，而忽略乃至漠视决策可能带来的负面效应。如广东亚运会期间免费公交政策，政府的出发点是好的，但产生的负面效果却是当时决策者未预料到的。一些地方政府为了追求政绩，对一些重大决策项目更是不经充分论证就匆匆拍板，导致有的工程投资了几个亿，却在实施过程中半途而废。

行政决策失误的法律责任

追究制度缺失

行政决策失误的责任主体不明确，权力和责任相分离是普遍存在的问题。提倡集体决策是民主的体现，但也可能造成集体负责而实质上却无法负责的状况。决策的成败未与决策者个人荣辱得失、升迁降免直接联系，决策失误责任追究不严格，这往往都导致决策者以经验缺乏为理由，不经慎重论证作出决策。

要保证政府行政决策，尤其是重大行政决策合法、科学和民主，减少决策风险，推进“创新驱动，发展转型”，必须避免政府行政决策的盲目’性，提高行政决策的效率。

为此，我们建议：建立完善行政决策的风险评估机制，避免政府重大行政决策产生失误。

明确界定行政决策风险评估的范围

规定凡涉及当地经济社会发展的战略举措、发展规划和重大影响的重要政策，涉及公共利益或与人民群众密切相关的重大行政决策及全局性、战略性、基础性的经济调节、市场监管、公共服务等政务事项，都应列入风险评估范围，具体如：政府重大投资项目、重大公共设施建设、土地征用、房屋拆迁、环境保护、公用事业价格调整、教育医疗和社会保障制度的改革等。

详细规定行政决策风险评估的实施

建议通过调查问卷、专家访谈、公众听证会等方式，从公共财政风险、社会稳定风险和环境生态风险三个主要领域详细分析决策的正反面效果，以此作为政府行政决策的重要依据。其中，公共财政风险评估主要考量政府财政的承受力；社会稳定风险评估聚焦相关利益群体的生存保障构成因素；环境生态风险评估旨在检测决策是否对环境产生不良影响。

行政决策机制篇（6）

 

随着经济的发展、政府财力的加强，政府决策涉及的范围和金额不断增大。政府决策的目的是为了发展经济和改善民生，但决策实施的结果往往有不确定性，未必产生预期的积极效果，有的甚至会产生负面影响。

目前，政府行政决策的主要问题有：

1．行政决策系统运作模式不健全

作为行政决策主体的政府及其工作部门通常既是决策的制定者，又是决策的执行者，而各级人大在实际决策中所发挥的作用相对较小。“身兼两职”、缺乏行政决策的公共权力和非公共权力监控体系等现实情况都不利于形成行政决策执行和监督的相互制的机制。

2．追求政绩导致盲目决策和草率决策

在政府重大行政决策中，某些决策者由于盲目追求目标，往往只看到决策的积极结果，而忽略乃至漠视决策可能带来的负面效应。如广东亚运会期间免费公交政策，政府的出发点是好的，但产生的负面效果却是当时决策者未预料到的。一些地方政府为了追求政绩，对一些重大决策项目更是不经充分论证就匆匆拍板，导致有的工程投资了几个亿，却在实施过程中半途而废。

3．行政决策失误的法律责任追究制度缺失

行政决策失误的责任主体不明确，权力和责任相分离是普遍存在的问题。提倡集体决策是民主的体现，但也可能造成集体负责而实质上却无法负责的状况。决策的成败未与决策者个人荣辱得失、升迁降免直接联系，决策失误责任追究不严格，这往往都导致决策者以经验缺乏为理由，不经慎重论证作出决策。

要保证政府行政决策，尤其是重大行政决策合法、科学和民主，减少决策风险，推进“创新驱动，发展转型”，必须避免政府行政决策的盲目性，提高行政决策的效率。

为此，我们建议：建立完善行政决策的风险评估机制，避免政府重大行政决策产生失误。

1．明确界定行政决策风险评估的范围

规定凡涉及当地经济社会发展的战略举措、发展规划和重大影响的重要政策，涉及公共利益或与人民群众密切相关的重大行政决策及全局性、战略性、基础性的经济调节、市场监管、公共服务等政务事项，都应列入风险评估范围，具体如：政府重大投资项目、重大公共设施建设、土地征用、房屋拆迁、环境保护、公用事业价格调整、教育医疗和社会保障制度的改革等。

2．详细规定行政决策风险评估的实施

建议通过调查问卷、专家访谈、公众听证会等方式，从公共财政风险、社会稳定风险和环境生态风险三个主要领域详细分析决策的正反面效果，以此作为政府行政决策的重要依据。其中，公共财政风险评估主要考量政府财政的承受力；社会稳定风险评估聚焦相关利益群体的生存保障构成因素；环境生态风险评估旨在检测决策是否对环境产生不良影响。

行政决策风险评估主要评估的是决策的不可行性，根据内容的不同可分别由相关政府机关联合专家、专业风险评估机构实施。对于存在一定风险但仍属于可实施范围内的行政决策，应把握好出台时机，提前制定预防应急措施和应急处置预案，将风险防范的责任和措施落实在决策之前，尽可能减少负面影响，避免造成重大损失甚至引发社会不稳定。

行政决策机制篇（7）

近年来，在江苏省委、省政府的正确领导和积极推动下，江苏在重大决策合法性审查方面进行了许多有益的探索，取得了一定的进展。

重大行政决策合法性审查制度初步建立。一是从省级层面看，江苏省政府制定出台了《2015年江苏省行政程序规定》（省政府100号令），其中有专章对重大行政决策制度进行了规定。二是从省辖市层面看，苏州、无锡、镇江、扬州、常州、淮安、连云港等市先后出台了重大行政决策程序的相关规定，对重大决策合法性审查工作提出了明确要求。其中苏州市以政府规章的形式出台了重大行政决策程序规定，将重大决策事项、决策程序和决策责任等上升到了“法定”层面。三是从县级层面看，许多县级政府也逐步建立了重大行政决策合法性审查制度，如吴江区区、镇两级全部建立了重大行政决策项目年度申报、审查、立项和实施的整体运行机制;如皋市2011年出台了重大事项决策规程和决策失误责任追究制度。

重大行政决策合法性审查工作逐步推动。一是将重大行政决策合法性审查与依法行政工作同步部署。2004年，江苏省政府在贯彻国务院《纲要》的意见中提出：“要建立健全法制机构协助本级政府和本部门依法做出决定、进行合法性评价的行政决策辅助机制。”同时修订政府工作规则，增加了决策合法性审查内容。2008年，江苏省政府在贯彻国务院《决定》的实施意见中，专门明确了“市县政府法制机构及部门法制工作机构在重大行政决策合法性审查中的主体地位”。自此，各市县政府开始全面推行重大行政决策合法性审查工作，普遍修订了政府工作规则，增加了依法决策的相关内容。二是运用考核等多种手段推动。从2009年起，江苏省政府将重大行政决策合法性审查纳入年度依法行政工作要点和依法行政考核，每年年初部署，年底检查督促，通过下发整改意见书和工作通报等多种手段，引导和推动各地落实重大行政决策合法性审查工作。目前，借助“江苏省依法行政工作统计报送电子平台”，基本实现了重大决策合法性审查情况的日常化报送。三是大力培育领导干部依法决策意识。通过“宪法日”活动、领导班子集体学法、依法行政知识轮训、开办讲座等多种形式，各级政府不断提升领导干部的法律素养，强化了依法决策的意识和能力。政府法制办主任列席政府常务会议，把重大决策事项交给法制机构进行合法性审查，已成为江苏各地的普遍做法。

重大行政决策合法性审查范围不断拓展。近年来，重大行政决策合法性审查的范围正在不断扩大，从以往主要审查政府立法、规范性文件制定和审批制度改革中的重要决策事项，扩大到政府重大投资（建设）项目、政府对外合作、历史遗留问题处理、公共资源配置、重大行政合同、维稳事件处理以及涉诉和非诉业务处理等方面，政府法制机构均开始介入并提出法制审查意见。如南京市举办青奥会期间，从重要制度制定、涉外合同起草、行政执法规范、综合环境整治等各个方面，政府法制机构都全程参与并提供法律服务。再如在苏州市轨道交通建设和环古城河综合改造工程、常州市的青果巷历史文化街区征收拆迁、镇江市三轮车退市、淮安市出租车扩容和天然气调价等政府重大决策中，政府法制机构参与合法性审查都是必不可少的环节。此外，在国有土地征收、道路改建、出租车扩容、涉及民生的物价调整等重大决策中，由各地法制机构进行合法性审查已成为常态。

重大行政决策合法性审查方式逐渐多样。伴随着重大行政决策合法性审查范围的不断拓展，政府法制机构由原先的形式审查为主，逐步向实质性审查转变;由自己审查为主向借助专业力量审查转变;审查的手段也在不断改进。如扬州市政府法制办2014年对29件政府重要文件进行了合法性审查，内容涉及公司债券发行、企业股份合作、国有资本经营预算等社会经济领域的各个方面，决策审查的专业性要求非常高。有的还通过购买服务、组织专家咨询论证等多种形式，充分借助“外脑”，提高合法性审查的质量。无锡市积极发挥法律顾问团的作用，引进律师参与政府决策，全年接收法律意见书34份，有效防范了政府决策风险。江苏省工商局专门建立了合同格式条款审查专家咨询委员会、省消协汽车消费争议专家委员会和家居木业消费争议专家委员会，通过精细化的法律服务，提升了合法性审查的专业化和规范化水平。

随着全面推进依法治国步伐的不断加快，对政府重大行政决策进行合法性审查具有重要意义。一是建设法治政府的迫切需要。行政决策作为政府管理的重要方式，合法性是其根本属性。保证行政决策依法做出，减少决策失误，是推进依法行政、建设法治政府的重要内容。一些地方发生的表明，通过合法性审查有助于规范政府决策行为，最大限度地降低决策风险。二是政府治理方式转变的必然要求。传统管理模式强调政府主导一切，一些重大行政决策法律基础不牢，导致政府“缺位”、“越位”、“错位”和“不到位”问题较为普遍。而在现代治理模式下，政府要充分还权于市场，还权于社会，追求政府与市场、政府与社会、政府与公民之间的良性互动。这就要求完善合法性审查机制，保障政府重大决策严格遵守法定程序，避免行政机关随意决策、想当然办事。三是维护人民权益、实现公平正义的重要保障。当前，随着经济社会的快速发展，各种利益冲突和社会矛盾凸显，决策中妥善处理各方利益诉求的挑战和困难明显加大。这就要求政府决策要把维护人民权益和实现公平正义摆在更加突出的位置，保证决策能够得到广大人民群众的普遍认同和支持，保证改革发展成果能够公平惠及人民群众。四是防止行政权力腐败的重要举措。合法性审查有利于建立责任追究制度，使违法决策、、暗箱操作的腐败现象得到制止，让错误决策付出代价，有利于促进依法行政、慎重决策。

二、重大行政决策合法性审查存在的主要问题及其原因分析

江苏的重大行政决策合法性审查工作仍处于起步阶段，推进这一工作还面临着不少困难和问题，主要表现在以下几个方面：

领导干部依法决策和合法性审查的意识还不够强。一些地方和部门对依法决策、合法性审查的认识不够充分，有些地方领导在行政决策中法治意识不强，对法律缺乏敬畏之心，“以言代法”、“以权压法”现象仍然存在。有的地方认为依法决策影响行政效率，束缚手脚、干不成事，因而对推动合法性审查不积极。2014年，江苏全省受理2万多件行政复议和诉讼案件，行政复议案件数量同比增长10%，行政应诉案件数量同比增长65%，行政复议直接或间接纠正率达22%，行政诉讼一审行政机关败诉率达17%。行政机关因违反法定职权被判决败诉196件，占败诉案件总数的36.5%。这些从一个侧面反映了行政机关违法行政、违法决策问题仍然存在。

重大行政决策的范围还不确定。近年来，在国务院、江苏省政府出台的一系列关于法治政府建设的重大文件中，对重大行政决策的范围都没有明确界定。实践中，各地重大行政决策事项的范围标准不一，有很大的差异，有的虽然做了列举式的规定，但是大多定义笼统，界定模糊，由于没有量化标准，对照落实很难操作。有的将列入政府常务会议讨论的事项都视作重大行政决策;甚至一些县级人民政府将政府签订的重大合同和重大的行政许可、行政处罚等行政执法行为也列入重大行政决策范围。

合法性审查的程序不统一。一是审查程序的启动较随意。目前法制机构参与合法性审查一般都是以政府领导或政府办公室交办的形式，由于很多事项法制机构并没有前期参与因而比较被动。二是审查时限难保证。有些非常复杂的事项，从交办到提出审查意见，有的领导要求几个小时或者半天时间就要完成，不能保证合法性审查的质量。还有许多只是在政府常务会议上临时征询法制机构负责人的意见，这种意见征询不能代替合法性审查。三是提供的审查材料不完整。一般合法性审查要求提供重大决策方案及相关说明、决策依据、相关征求意见的材料等，但实践中承办单位常常只提供决策方案，需要法制机构自己查找上位法和政策依据，合法性审查的工作量和难度很大。当遇到重大疑难复杂问题时需要决策承办单位到会说明，也常常因种种原因难以落实。

有些地方的合法性审查流于形式。合法性审查制度的设立还没有起到应有的作用，各级政府和部门做重大决策只是形式上经过这道程序，一些事项的合法性审查，都是领导临时交办，没有规范的审查程序、刚性的审查机制、合理的审查时限，不能保障合法性审查的效果。还有些地方的合法性审查工作没有正常开展。2014年，中国政法大学法治政府研究院对全国100个地方政府进行了第二轮法治政府评估，据公布报告称，100个城市平均得分为62.01，“过半数的市级政府法治水平处于不及格状态”，其中重大决策合法性审查实施情况的均分仅为38.4。2012年启东市群体抗议王子纸业修建排污设施事件，2010年苏州通安因征地补偿款引发的征地拆迁等的发生，都与当地政府没有遵循包括合法性审查在内的相关行政决策程序有关。

法制机构设置人员力量难以满足合法性审查的需要。特别是县级政府法制机构，人员力量薄弱不足尤为突出。据统计，江苏县级政府法制机构目前仅有14家是单设机构，其他的均为合署办公或挂牌机构。目前县级政府法制机构平均5人，还有不少是兼职，有的实有人数仅为一人。基层政府法制机构人员力量队伍还存在知识结构不合理、流动性大等等问题，与重大行政决策合法性审查的要求不相适应。此外，由于法制办主任兼任政府办副主任，过多地参与到具体行政决策中，合法性审查的社会公信力往往不足。

产生上述问题的原因是多方面的，主要有以下几个方面：一是制度建设滞后。目前关于行政决策合法性审查的规定散见于各地的政府规章和规范性文件中，在国家和省级层面尚未有统一的、专门的规范。市县政府出台的相关规定，内容过于简略、粗糙，许多没有结合自身实际，可操作性不强，难以发挥相应的作用。如：对于重大行政决策合法性审查主体、审查内容、审查方式、审查时限、审查结论的形式和审查结论如何运用等基本问题缺乏明确规定，容易带来审查过程的随意性。二是推进机制不健全。包括合法性审查在内的行政决策是一个系统工程，涉及多层次和多系统，需要强有力的组织发动和广泛的宣传动员，还要有相应的改革配套措施，有序推进。目前在重大行政决策方面明显还缺少相关顶层设计，系统推进不足，对推进工作中遇到的问题不能及时研究解决，导致工作进度滞缓。三是监督制约缺位。对违反重大行政决策合法性审查制度，未经合法性审查直接决策，或者未采纳合法性审查意见决策的，监督制约很少，同时对承担什么责任，如何追究责任，缺乏明确的规定。重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制也未建立。

三、完善江苏省重大行政决策

合法性审查机制的建议

在全面推进依法治国、实现国家治理体系和治理能力现代化的大背景下，建立健全一套刚性的重大行政决策合法性审查机制已经成为当前加快建设法治政府的当务之急。基于此，从制度、机制和法制层面提出以下建议：

加快制度建设，构建对重大行政决策合法性审查的统一规范。当前，制度供给不足、刚性约束不够是推进重大行政决策合法性审查工作中的突出问题，也是造成实际工作中决策随意性大的重要原因。江苏省正在组织起草《江苏省完善规范性文件和重大行政决策合法性审查程序规定》，对重大行政决策合法性审查的程序、标准和方式等进行统一规范，为在全省范围内推动重大行政决策合法性审查工作提供制度规范。一是建立健全合法性审查程序规则。严格按照“未经合法性审查或经审查不合法的，不得提交讨论”的要求，重大决策提交讨论前由政府办将重大决策方案及相关材料交由法制机构进行合法性审查，合法性审查结果作为重大行政决策的重要依据。合理确定合法性审查时限，由省级层面统一规定审查机构接到决策审查申请后15日内完成审查工作;情况复杂的，经决策机关批准，可以延长10个工作日。建立法制机构前期参与机制，对于专业性较强、重大复杂的决策事项，审查机构可以参加重大决策事项的前期调研、论证工作。二是统一合法性审查标准。重大行政决策合法性审查应是以合法性标准衡量，但不包括合理性、科学性标准。具体包括：（1）职权标准，即决策权限是否于法有据。经审查认为不属于决策机关法定职权范围内的，建议不决策或按照规定提请有权机关进行审批或依法授权。（2）程序标准，即决策程序是否依法进行，是否经过了公众参与、专家论证、风险评估等必经程序。未履行法定程序或履行程序不符合规定的，建议补正或重新履行相关规定。（3）实体标准，即决策内容是否依法合规。决策方案内容不符合有关法律、法规、规章及国家政策规定的，建议进行修改或者不决策。三是明确合法性审查方式。现有的重大行政决策合法性审查方式主要以书面审查为主，但对于一些涉及专业性较强的重大决策，建议根据实际需要可综合采取书面审查、调查研究、征求意见、专家咨询等多种审查方式，必要时可通过召开座谈会、论证会、听证会、协调会、公开征求意见等形式听取社会公众意见。但在审查方式的选择中，应当兼顾效率原则，避免因审查程序冗长而影响决策的时效性。

明确审查主体，建立法制机构主导多方参与的合法性审查机制。《国务院关于加强法治政府建设的意见》提出，重大决策事项应当在会前交由法制机构进行合法性审查，确立了法制机构的审查主体地位。但这并不意味着整个合法性审查过程只是法制机构的独角戏，尤其是在当前法制机构任务繁重、人员力量相对薄弱的现状下，充分发挥政府法律顾问和社会第三方的作用，构建多方参与的审查机制，对于提高审查的质量和效率，具有积极的作用。一是有效发挥法制机构主体地位作用。法制机构作为政府依法行政方面的参谋、助手和顾问，在行政管理与法律专业技能的结合上，具有独特优势，能够在法律的框架下准确把握决策意图，降低决策失误风险。因此，要加强合法性审查队伍能力建设，要将政治思想好、业务能力强、法律素质高的人员充实进来提供履职保障。建立部门法制机构审查和政府法制机构审查相结合的双重审查机制，重大决策报送政府法制机构审查前，由承办单位法制机构就重大决策合法性进行初审。同时，政府法制机构要善于整合资源，借助外力，邀请部门法制机构、法学科研机构等实际工作者和专家学者，成立合法性审查专家组，对重大行政决策进行合法性审查。二是充分发挥政府法律顾问的积极作用。目前江苏正在组建省政府法律顾问委员会，并在全省全面推行政府法律顾问制度。要充分发挥法律顾问的作用，通过法律顾问委员会，为政府重大行政决策、推进依法行政提供法律咨询和服务。同时，借鉴深圳、三亚等地做法，积极探索政府法律顾问雇员制度，通过签订劳务合同的方式，聘用一定数量的专职法律顾问助理，协助承担重大决策合法性审查等工作。三是探索委托第三方审查。重大行政决策往往涉及利益广泛，对一些重大、疑难、复杂、专业性强的决策事项，探索通过政府购买服务的方式委托专业机构、社会咨询机构、研究机构等社会第三方进行合法性论证。合法性论证结果是法制机构提出合法性审查意见的主要依据，法制机构就合法性审查意见承担审查责任。

行政决策机制篇（8）

一、政府经济决策机制的规定性

政府经济决策，作为一项中国特色的政府职能，是指国家行政机关配置、调控经济资源和建立经济交易规则的行政行为，是各级政府行政权行使的方式之一。经济决策是经济建设成败的关键，决策正确可以使经济建设取得成功，决策失误可以使经济建设遭到失败。

根据国家全面推进依法行政和推进行政决策民主化的蓝图设计，政府决策应以科学化、民主化为其指导思想。同志在2009年2月23日进行的政治局集体学习时再次强调，“我们一定要增强忧患意识和机遇意识。审时度势、科学决策、周密部署、扎实工作，继续推动经济又好又快发展。”而政府经济决策目标的实现是离不开政府经济决策机制的科学建构，并与后者的法制化水平紧密相关。政府经济决策机制的实质在于决策主体的权限划分和运行机制的优化，内核是民主决策、科学决策。党的十六大报告指出，“要完善深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力的决策机制，推进决策科学化民主化。”可见。我们的目标应是建立起多元主体参与的公共服务型政府经济决策机制。

在理解和建构这一决策机制的过程中，必须明确：

1　应当确认和保障公众对决策的知情权、动议权、参与权、结社权、表达权和监督权，形成法制化的民主决策制度。

2　扩大咨询、听证、论证等范围，发挥专家组织作用，形成法制化的科学决策制度。

3　国外影响政府决策的有效方式，如游行和抗议、媒体舆论压力、宗教影响、利益集团利益等，不能引入或完全引入中国，要符合我国基本政治制度，要防止金钱和特殊利益团体左右政府决策及低效率等弊端。形成中国特色行政决策机制。

4　区分中央与地方不同决策角色及机制。在“公共管理模式”的中央一地方关系基础上。中央政府以直接决策为主，并充任监督者；地方政府作为“授权”机构，更多以“契约”方式，通过与各种企业组织、中介组织订立合同方式委托它们提供服务、参与决策。

二、政府经济决策机制不足的表现

党的十一届三中全会召开以来的30年间，我国逐步建立了比较完备的政府经济决策机制，从组织上有力地保证了经济决策科学化民主化的实现。但是，受各种因素影响，仍然存在诸多问题，表现在：

(一)公众有效参与不够充分

重大经济决策必然涉及人民群众切身利益，理应实行公示和听证制度，这是经济决策公开化民主化的必然要求。但是，长期以来，政府对经济决策的结果公开得多，但是对决策过程公开得少，导致民众“知其然，不知其所以然”，更谈不上参与到决策中来。很多地方的重大决策虽然已经采用了公示、听证的方法。但多流于形式。

(二)专家咨询作用发挥不够

专家咨询论证已经成为科学民主决策的一个基本环节。但是，现在的专家咨询论证，越来越成为形式主义。咨询研究机构作为“思想库”、“智囊团”不仅独立性不够，更缺乏独立性的民间咨询机构，专家责任也难以追究。

(三)程序和制度不够完善

必要的程序制度，如经济决策的决定制度、说明理由制度、决策评估、反馈制度及决策责任追究制度等还不够完善，在实践中，决策者的自由度很大。甚至“权力寻租”现象时有发生。此外，经济决策受部门利益影响较为严重，甚至一些大的垄断性利益集团，明目张胆地对政府相关决策部门施加影响，导致了“行政权力部门化，部门权力个人化，个人权力商品化”的怪现象。

(四)约束与责任追究机制不健全

经济决策作为一种政府活动方式，必然存在违法运用、不当运用或出现失误的可能，尤其是政府经济决策失误所造成的影响往往是全局性的，因而需要加以约束和设定补救办法。但是，在我国，经济决策失误造成的重大损失屡见不鲜，事中的评估机制并不完善，事后对经济决策失误的责任追究更加困难。

三、完善政府经济决策机制的对策

建立较为完备的决策机制是经济决策民主化科学化的保证，本文认为，完善政府经济决策机制应着重从以下几个方面进行：

(一)加强并完善政府经济决策中心地位及内在机制

首先，能否实现经济决策民主化科学化，关键在于领导班子，其中关键的关键是领导班子中的“班长”，即主要负责人。为此。领导班子负责人要选配那些具有较高综合素质和民主法制观念的干部。领导班子成员的决策责任更要有制度加以保障。第二。建立决策权、执行权、监督权相互分离的权力运行机制。党的十七大报告提出。要“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”。因此，应该按照这一思路推进决策权、执行权、监督权相互区分、相互制约的机构改革，转变政府职能，探索相对集中经济决策权的改革。第三，实行经济决策过程中的“谋”、“断”分离。政府只担任经济决策处断职能，方案由咨询机构提出。第四。坚持重大经济问题的集体决策机制。政府的决策活动和决策过程必须贯彻实行民主集中制的原则。重大经济决策问题上必须摒弃个人决策行为，而要采取一种在相关经济咨询机构提出方案后由领导集体投票表决的方式进行决策，在表决之前应该由经济咨询机构做出说明并允许每个决策人充分表达个人意见。第五，完善相关立法。目前我国对行政决策权的授予和划分依据主要是《国务院组织法》和《地方政府组织法》，但由于其规定过于原则和笼统，导致权限不清或者权限交叉，阻碍了经济决策权的有效实施。有必要加紧对上述两法修改。

(二)健全科学民主决策机制

目前。在我国普遍采取的是经济问题的行政决策过程，其他机构很少或基本不参与决策过程，这也是我国各级政府出现众多短期行为和形象工程的根源。因此，要充分发挥和利用社会主义民主制度的优越性，不断健全经济决策科学民主机制。

首先，吸收人民政治协商会议和参政党参与重大的经济决策的讨论，虚心倾听人大代表和政协委员们的意见和建议，使决策贴近民情民意。这是决策民主化不可或缺的重要一环。其次，应当就重大经济决策向社会公开，以利益征求民众意见。比如制定城市经济发展总体规划、区域经济发展规划、社区发展规划、产业布局、基础设施建设规划，以及，上述等规划的实施方案，应当在决策环节，征求社会意见，以供社会对规划和方案的科学性和财政可行性，进行社会评判和意见整合。再次，建立较完备的“外脑”体系，借此最大限度地放大决策中心的智力。要注意发挥独立咨询机构作用，经济咨询机构提出的经济决策方案和提出的相关政

策建议政府部门一般不能否决，而政府所要提出的经济决策必须经过经济咨询机构的技术、经济、法律、政策方面的审议同意后方可执行。第四，扩大政府研究课题数量及公开范围，组织推动相关研究。

(三)完善政府决策程序制度

从一定意义说，政府经济决策就是按程序决策。政府经济决策成功的关键，就在于决策必须按照民主、科学、法制的规范化程序进行。这是因为，政府经济决策尤其是重大经济决策，多属风险型决策。总是伴随着一定的风险。为使决策符合客观规律。符合实际，必须制订政府重大经济决策的基本程序。规范经济决策行为。

从程序上讲，由于政府经济决策种类不同、性质各异。应相应建立普通决策程序、简易决策程序、重大应急决策程序三种模式。这里的重大应急决策程序是指当遇到突发性事件(如特大金融危机等)或属于事关国计民生重大事项，政府可不按正常的程序决策，在法律允许的范围内作一定的变通。从制度规则上讲，还要完善政府决策的具体制度，包括预告和公示制度、决策听证制度、专家咨询制度、决策合法性论证制度、决策集体决定制度、评价反馈制度、责任追究制度等。

(四)强化经济决策责任制度

“决策失误”决不能成为国家资金白白损失的借口。一项决策失误造成的经济损失，往往数额巨大。绝非一般行为所能比。所以，必须追究“失误者”的责任。确定政府经济决策责任的困境在于集体行为及导致的责任主体不明确、与政治责任不分等问题。要按照“谁决策、谁负责”的原则。建立健全决策责任追究制度，实现决策权责的统一。

为此，一是厘清责任，明确主体，问责制。政府决策责任属于法律责任而非政治责任，既包括集体责任也包括个人责任。但集体责任要尽可能转换成个人责任以利于追究。二是建立健全政府决策责任追究机制。明确责任追究的主体、机制、程序以及不同主体的担责条件、责任方式。追究原则上不应以决策结果作为惟一的确定依据，而应当坚持程序违法与主观过错相结合。参考决策结果原则。三是明确专家组织、咨询主体的法律责任及相关法规。

行政决策机制篇（9）

一、行政决策的概念以及定性分析

（一）行政决策的含义分析

行政决策，又称政府决策，是决策领域的一个子系统。对于行政决策概念的界定，学术界有很多不同的阐述。有学者认为"行政决策是行政机关采取行动之前的意志反映，是行政机关为达到某一目的选择的一种解决办法"⑴；有学者认为"行政决策专指国家行政机关在其管辖权限内所制定的决策，是国家行政机关及其领导者在行政管理过程中为履行自己的职能，依法处理行政事务而进行的决策活动"⑵。

从以上对行政决策定义的分析中可以看出，这些定义的基础是行政学而非法学，若是从法学角度、特别是行政法学方面对行政决策做一定性并作为分析论证的起点，目前比较完备且获得众多呼声的是"行政决策主要是指国家机关为了贯彻执行权力机关的意志，在行政职权范围内，依照法定程序就国民经济和社会发展计划、预算、国家和社会管理事务、立法事务、重大方针、政策的制定、重要建设项目等所作的调研、论证、咨询、评估、选择以及决定的活动和过程。"⑶笔者认为，此定义可以从以下几个方面理解：第一，行政决策主体，既包括享有行政决策决定权的主体，也包括对行政决策的影响主体；第二，行政决策对象，指政府的决策行为能对之施加影响的事、物、人；第三，行政决策的目的是对利益的整合。

（二）行政决策的特征性能把握

行政决策具有一般决策的共性，同时，由于行政权力运行的特殊性，又决定了行政决策的特别之处，行政决策的特征主要有以下三个方面：

第一，职权性。行政决策作为行政权力运行的表现形式，必须是行政决策机关在其职权范围内作出的，其"本质哲学意义，正在于在主观与客观、理论与实践这个矛盾统一体的不断运动、变化和发展过程中主观对客观世界的认识能力以及对于未来世界的驾驭能力"⑷

第二，动态性。由于现代社会行政事务的复杂性以及相互之间的复杂关系，使得行政决策往往包括许多环节，决非是一个简单、瞬间可以完成的行为，而是行政机关的一种动态的活动。美国著名学者安德森从活动的角度，就把决策过程分为五个环节，即问题的形成阶段、政策方案的制定阶段、政策方案的通过阶段、政策方案的实施阶段和政策的评价阶段。⑸

第三，权威性与强制性。行政决策是由依法享有行政决策权的行政决策机关以国家的名义做出的，代表国家的意志和利益，以国家权力为后盾，以国家强制力为保障，具有权威性。权威性决定了行政决策的强制性，行政决策无须争得相对人的同意，相对人必须服从和配合，不得以未经其同意为由拒绝执行，否则，就有可能导致强制执行。

二、我国现阶段行政决策程序制度的缺失和不足

由于我国缺乏行政程序的统一法典，行政决策之程序在法律层面并没有受到统一的规制，决策程序法制尚不健全、不完善。决策民主化虚弱、决策成本高昂、决策失误事件频发、决策资源浪费，甚至还夹杂决策腐败等负面效应，直接暴露了我国行政决策程序的三大主要缺陷：察觉机制不健全、公众参与不充分和专家论证走过场。

（一）行政决策程序察觉机制不健全

控制论的创始人维纳说："信息这个名称的内容就是我们对外界进行调节并使我的调节为外界所了解时而与外界交换来的东西。"⑹信息是科学决策的基础，然而，我国现行信息机构及有关制度还存在信息机构及其人员总量仍显不足、信息收集能力较弱、信息传达缺乏制度规范等缺陷。这些要素之缺乏，觉察机制势必失灵，从而产生信息不对称。在信息不完全的条件下，决策失误是在所难免的。

（二）行政决策程序公民参与不充分

我国的领导决策虽然有"民主集中制"原则，但在实际决策中，由于缺乏具体的可操作性，决策时基本上还是领导一把手独断决策，决策中的"民主化"未能得到真正的贯彻执行。行政决策者在行政决策过程中，往往将个人权力凌驾于行政领导集体之上，用个人意见代替集体智慧，用领导经验代替科学决策，致使民主虚弱，公众参与不充分。从而导致社会团体没有现实可行的参与决策的途径，民众缺乏表达意见的机会--决策中民主参与的缺乏尤其是利益相关群体的空缺也必然导致决策的价值偏向和公平正义的缺失。

（三）行政决策程序专家论证走过场

"决策过程中尽管可以看到公众和专家的身影，但他们对决策的参与，更多是点缀性的、符号化的，并不能形成对政府行使决策权的理性化制约"⑺。在中国，专家论证和咨询制度遭遇了公众参与不充分的同样尴尬。引入专家咨询和论证制度，原本是为了克服决策者有限理性之缺陷。然而，由于长期决策者的家长制作风，专家咨询与论证并没有起到其应有的作用。

正是由于行政决策存在上述三个方面的问题，致使决策程序缺乏统一权威的制度保障，从而使得决策失误频发，决策成本增高，腐败现象难治⑻等一系列问题展现在国家和社会面前。

三、完善我国行政决策程序制度的思考和建议

行政决策程序是行政决策的关键环节，它对于制约行政权力的滥用，防止决策失误和腐败，保障公民的合法权益以及实现社会公共利益至关重要的作用，然我国现行行政决策程序法制尚不完善，并造成了一系列的负面效应。为减少和消除这些不良影响，针对上述论及的三个方面的主要问题，结合我国行政法制建设的具体实践，笔者提出了完善我国行政决策程序的具体对策。

（一）扩大公民参与，完善听证制度，增加行政决策制定主体的基数

公民参与的理论先驱安斯坦（SherryR.Arnstein）认为："公民参与是一种公民权力的运用，是一种权力的再分配，使目前在政治、经济等活动中，无法掌握权力的民众，其意见在未来能有计划地被列入考虑"。⑼基于公益，社会公众参与公众决策，这是公众的本性，只有公益目标的实现，社会公平的价值目标才能实现。西方国家的行政决策过程通过制度安排释放了公众的这种本性。"为了增进公众对政策结果的接受，为了加强公众对本身就是一种产品的政府行政的参与感和责任，某种促进广泛参与--无论是直接参与还是通过代表的参与的机制可能是行得通的。"⑽正是这种观念的促导，西方国家建立了我们所知晓的社会方案、分区制、达成共识制度和协商决策模式，并且在协商民主复兴的浪潮中，将公民参与的程序性权利推向协商民主本身所蕴含的实质性权利，如公共对决策目标、议题的主动提出等实质性进步。我国行政决策中的公众参与主要以听证会的形式表现，但总体上我国公民参与，尚缺乏一套能使其得以实现的有效机制，主要表现为：公众直接参与政府决策的途径和机会较少，公众直接参与决策的渠道不畅，间接参与难以真正落实等。笔者认为，完善公民参与机制大致有三条路径：一是保障公众的程序性权利；二是引入协商民主，保障公众的实体性权利；三是在具体制度层面完善已有的听证制度，切实保障公众程序性权利。

（二）建立完善的专家咨询系统，对行政决策的科学性进行有效地论证

众所周知，行政决策需要综合考虑来自各方面的利益和压力，需要比较复杂的经验和科学的知识，这种要求使决策者本身的知识和能力捉襟见肘，因而需要引入专家参与决策。专家论证在我国行政决策中作出了不可磨灭的贡献，然而，近些年来专家咨询却饱受垢病。专家咨询实际上成为一种"摆设"，"决策过程中尽管可以看到公众和专家的身影，但他们对决策的参与，更多是点缀性的、符号化的，并不能形成对政府行使决策权的理性化制约"⑾针对我国现阶段的实际，笔者认为可以从以下几个方面入手：第一，实现行政决策专家咨询的程序化、制度化。政府应制定《重大行政决策专家咨询制度》或《行政决策咨询程序条例》等类似的规章制度为专家咨询提供法规和制度依据；第二，以制度保障专家咨询机构的独立性。咨询机构人员只向合同约定的条款负责，不用看一把手的脸色行事，这样就可使咨询人员独立地开展调查研究、论证以及方案的设计等活动；第三，构建多层次、多元化的决策咨询体系，提高专家系统的整体素质。

（三）加强监督，建立三位一体的程序监控模式

我国实行议行合一的体制，人民代表大会是国家的权力机关，行政机关则是执行机关，人大通过立法监督和制约行政机关的权力运行。当前，我国绝大多数行政机关所作出的行政决策并没有经过人大是审查，就交付执行。针对这种现状，笔者认为，首先，重大行政决策和与公共利益密切相关的公共决策必须接受人大的批准和监督，这是我国建立行政决策程序监控模式的第一步。其次，我国的行政决策程序监控模式应该接受人民群众、社会团体和新闻媒体的监督。最后，司法应有条件地对行政决策权力进行审查。因此，我国理想的行政决策程序监控应该是"三位一体"的模式：作为权力机关的人大对重大行政决策和与公共利益密切相关的决策进行授权批准，司法机关对作为具体行政行为的行政决策享有司法审查权，公众对所有的行政决策行使监督权，使行政决策置于人大、法院和公众的三种监督和制约之中。

结 语

我国现行行政决策程序法制存在很大的缺陷，统一的行政程序法典是其硬伤，公众参与和专家论证或多或少，成为高傲的行政权力的"点缀"，使得行政决策程序法制民主性相当虚弱。为此，本文提出了三条具体对策，即扩大公众参与，健全专家咨询系统，建立程序监控模型，这对于我国完善行政决策程序法制提供了一个思考的方向和一定程度上的启示。然而，毕竟这还很不够，行政决策程序法制之完善还有很多可以论证的视角，还存在很多可供深挖的理论资源，这需要我们在以后的研究中继续深化。

注释：

⑴米哈依.T奥洛维亚努：《国家行政管理学概论》，北京：中国人民人学出版社，1998年版，第107页。

⑵贺善侃，黄德良主编：《现代行政决策》，上海大学出版社，2001年版，第12页。

⑶袁曙宏主编：《全面推进依法行政实施纲要读本》，法律出版社，2004年版，第127页。

⑷李忠尚：《现代决策论-软科学与科学决策研究》，中国青年出版社，1995年版，第108页。

⑸【美】詹姆斯・安德森：《公共决策》，华夏出版社，1990年版，第28贞。

⑹王惠岩：《马克思主义认识论和科学决策》，载《社会科学战线》，1997年版，第4期，249页。

⑺王锡锌《公众参与和行政过程》，中国民主法制出版社，2007年版，238页。

⑻汪永泉、彭忠益：《试论行政领导决策机制缺陷及其应对之策》，载《行政与法》，2006年第3期，32页。

⑼李艳芳：《公众参与环境影响评价制度研究》，中国人民大学出版社，2004年版。

行政决策机制篇（10）

中图分类号 D0

文献标识码 A

文章编号 1004-4434（2013）01-0048-06

现代政府决策面临着前所未有的复杂局面，使当今的时代成为一个“决策时代”。正确的决策是各项事业成功的前提与关键。科学化与民主化则成为现代政府决策发展的两个基本特征。关于如何实现决策的科学化、民主化，这是政府决策研究中比较集中的一个问题。研究者主要从决策者能力、决策机制和程序、决策思维与方法等方面人手，研究解决决策科学化、民主化问题。这些研究结论对于确保政府决策的科学化和民主化起到了明显的理论引导作用；但是，由于现实问题繁多琐碎，且学界对实现决策科学化和民主化的目标研究又缺乏理论统领，故提出的对策比较凌乱，不成系统。鉴于此，文章基于西蒙内容合理性和程序合理性的理论指导，对现实问题进行了归类，并根据问题的具体情况有针对性地提出了较为全面和系统的对策，构建出了政府决策科学化和民主化的制度创新体系。

一、政府决策科学化和民主化的制度创新价值

中国科学技术信息研究所副所长赵志耘在科技日报2009年1月4日第2版指出：“推动我国科学决策的四大关键问题，综合型人才的培养和使用、科学决策制度的规范化、运用信息技术支持决策信息管理和决策分析、加强软科学研究等四个关键方面。”可见，制度创新研究在推动政府决策科学化和民主化的过程中，仍然是一个瓶颈。加强对这一问题的系统性研究，既是对以往研究成果的继承和创新，又是对政府决策实践经验教训的总结和突破。

（一）理论价值

1 政府决策科学化和民主化制度创新研究以西蒙的内容合理性和程序合理性为理论统领。西蒙的决策技术和理论已经被广泛运用于行政决策领域，内容合理性和程序合理性就是其中较为经典的理论之一。在一定条件下，为达到一定目标而采取的合理行动就是内容合理性。与内容合理性相反，在人们的选择作为通过适当的审查之结果而产生的时候，把这种合理性称为程序合理性。根据西蒙提出的内容合理性和程序合理性的相关概念，我们可以在决策过程中引入手段和目标的关系函数来决定选择两个合理性以确保决策质量的情景。这里可以分为两种情况，即一是手段到目标关系很明确；二是手段到目标关系不明确。在第一种情况下，由于存在明确的因果关系，所以确保决策质量的要素就是内容合理性；在第二种情况下，由于不存在明确的因果关系，所以确保决策质量的要素就是程序合理性。

2 政府决策科学化和民主化制度创新研究设计出了政府决策科学化和民主化的制度创新体系。该体系涉及两个角度，即内容合理性和程序合理性；四大块内容，即决策的重新分类、科学决策程序的法定化、创新民主决策的保障机制、创新政府决策体制；八项具体措施，即提倡主动决策、重新划分决策类型、相关政府决策程序立法、建立合法性审查制度、创新社会听证制度、创新政府决策的中枢系统、创新政府决策的信息系统、创新政府决策的咨询系统。该体系有两大理论优势：一是拉网式地补救中国政府现实决策过程中在制度建设上出现以及有可能出现的问题，涉及面广泛，而且相对系统集中；二是最终提出的八项具体措施极富于针对性，其内容微观可操作。

（二）实践价值

1 政府决策科学化与民主化的制度创新研究是对党和政府在确保政府科学民主决策上的一次系统性总结。中国共产党在1927年修改的中将“民主集中制”界定为党的“指导性原则。学者普遍认为，自1983年孟繁森发表文章，明确提出要建立一门研究党和国家生命的科学——政策学后，决策科学化、民主化的研究正式开始起步。接着，1984年李铁映发表题为《决策研究》的论文，文章呼吁加快决策科学化的步伐。随后科学决策和民主决策的问题，引起了党和国家最高决策层的高度重视。1986年万里同志代表中央、国务院发表了《决策民主化和科学化是政治体制改革的一个重要课题》的重要讲话，首次提出决策科学化、民主化。十四大提出决策的科学化、民主化是社会主义民主政治建设的重要任务。此后，决策科学化、民主化的历程研究主要以党的几届代表大会为主线。总书记在党的第十五报告中指出，“逐步形成深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智的决策机制，推进决策科学化、民主化，提高决策水平和工作效率。”十六大报告提出：“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定。”同时指出要完善“了解民情、反映民意、集中民智、珍惜民力”的决策机制。十七大报告提出：“推进决策科学化、民主化，完善决策信息和智力支持系统”。可见，政府决策的科学化和民主化始终是党和政府高度关注的核心问题。

2 政府决策科学化与民主化的制度创新研究是系统解决政府决策风险和失误的一次全面性攻坚。在党的核心领导下和各级政府的努力下，中国政府决策取得了不少成果，如改变了长期政府决策中“一言堂”、“个人说了算”的习惯思维定式，逐步形成了“不经过深入的调查研究不决策，不经过系统的咨询论证不决策，不充分征求各方面意见不决策”的“三不决策”原则；改变了过去大量行政事务长期由党委包揽、实行“一元化”领导的状况，现在基本实现了政府决策，还政于政；以决策子系统为核心，以信息、咨询、执行、监督等子系统为支撑的现代化的政策决策体系初步形成等。但当前中国政府决策过程中还存在诸如重大项目决策程序欠法制化的规定、中国政府专业信息机构建设不足、政策方案设计专业化程度低、政策咨询机构的发育不足以及独立性弱等致命问题，系统性地解决这些问题需要政府决策科学化与民主化的制度创新研究。

二、政府决策科学化和民主化推动过程中的问题

建国60多年以来，我国政府在政府决策科学化和民主化问题上进行了很多有益的探索，相对形成了有中国特色的决策思路、方法和制度体系，如“实事求是”的思想路线、社情民意的监测机制和协商民主制度等；但现实政府决策的失误率依旧很高，地方政府不断出现类似“三拍决策”的失误。给公公利益造成极大损害。现将主要问题总结如下：

（一）决策分类对于指导现实政府决策意义不大。当前学术界对于政府决策的分类依旧停留在一般管理决策分类的层次上。例如按照依据的手段分为科学决策和经验决策，按照问题出现的重复程度可以分为程序化和非程序化决策等。其它观点都和上述观点相似。这种分类对于指导决策意义有限，因为现实决策需要从行为角度去弄清楚怎样进行科学和民主决策，比如在不同决策下程序和制度的设计应该有什么不同。

（二）科学政府决策程序的法制化问题。近几年学界和各国政府也非常关注该问题。例如廖小军主张将不可行性研究纳入政府重大决策程序，并使之规范化、制度化。美国政府已将咨询作为决策过程的法定程序，政府项目的论证、投资、运作、完成等各个阶段，都要有不同的咨询报告。行政机关重大决策程序暂行规定目前在上海市、广西壮族自治区、青海省、江西省以及一些重要城市如西安等地方政府已经出台。政府决策随意性与没有一部公开的、统一的立法规定有着直接关系，但前提是立法中必须设定科学的决策程序。

（三）政府决策民主化的保障机制问题。这里主要有两个问题，即合法性审查缺位和社会听证程序混乱。

1 国务院于2010年11月8日关于加强法治政府建设的意见，其中指出要求政府规范行政决策程序，重大决策事项应当在会前交由法制机构进行合法性审查，未经合法性审查或者经审查不合法的，不能提交会议讨论、作出决策。这标志着中国的合法性审查制度已经初步成型并具有了法律效力。合法性审查的部门，应当是各级政府的法制机构。但除了体制内审查外，还应该有体制外的合法性审查，比如同级人大和政协机构的合法性审查。建立全面的第三方性质的合法性审查更有实际价值，不然还会沦为形式主义的陷阱。

2 社会听证制度一直都是学界公认的确保决策科学化和民主化的保障机制。最近几年，听证会的召开频率很高，它已经成为政府搜集民意的主要手段。但其中的问题依然突出，如听证过泛劳民伤财、听证代表素质低、结构不合理、缺少记录备案制度等。这些问题使得很多听证会的召开流于形式，没有发挥预期效果。

（四）决策体制的问题。决策体制就是决策过程中各种机构和人员的构成的组织体系；健全的决策体制是政府决策科学化和民主化的重要保障。关于当前决策体制的问题，有的学者认为主要是决策权限划分模糊，决策体系不健全、决策辅助机构功能的缺失等。文章认为当前中国政府决策体制的问题主要是：

1 中枢系统科学决策的素养较低、意识淡薄。中枢系统是政府决策系体制中的最高决策机构。当前我国决策者的主观性和随意性较强、科学决策的意识淡漠、决策的非公共利益取向等问题突出，尤其是在市县乡三级政府中。例如，最近被央视曝光的安徽全椒为减排强制拉闸限电、保海螺水泥项目的案例就是典型，政府决策为完成上级任务，取悦上级，应付评估而影响百姓的日常供电。

2 信息系统建设相对滞后。一方面专业信息机构建设不足。我国政府的专业性信息机构主要包括政府内设的统计局、信息中心和政策研究机构，但这些机构的人员往往偏少。如我国信息中心只有300人，整体国家信息系统从业人员不过13000多人。而美国的联邦调查局一个信息机构就27800多人，其中总部达9800多人。不仅如此，信息机构还承担着诸如替领导写讲话稿等严重错位的职能。另一方面，情报信息系统对电子计算机和现代通讯技术的运用程度较低，影响了我国情报信息系统的现代化程度。

3 政府咨询系统不完整、独立性较差。中国政府决策咨询系统的不完整首先表现为对民间思想库的不均衡利用，西方国家的思想库民间的居多，而且被高度重视，如兰德。其次就是市县乡三级政府的咨询系统相对中央和省级人民政府而言发育严重滞后。还有政府智囊团的人员素质构成不完整。如兰德公司现有雇员近千人，其中500多名研究人员是各方面的专家，全部是大学本科以上学历。而我国思想库的人员结构文科偏多、学历偏低的问题突出，以及官方和半官方思想库的独立性较差。这些和政府存在千丝万缕关系的政府智囊机构往往由于利益关系无法进行独立客观的研究。

三、政府决策科学化和民主化的制度创新体系设计

中国政府决策过程中的问题非常繁杂、琐碎。文章基于西蒙内容合理性和程序合理性的角度将问题分成两大类，并提出较为系统、具体的解决对策，形成了当代中国政府决策科学化和民主化的制度创新体系，如图一。下面将分角度、分方面、分举措地对该体系进行阐述。

（一）基于程序合理性的创新

1 决策的重新分类

（1）奥斯本和盖布勒在《改革政府》一书中提出了未来很长时间内关于建设什么政府是最好政府的有效观点，即重塑政府的十个经典原则；其中一个观点是“有预见的政府：预防而不是治疗”，提高政府的预见力成为当代政府建设的重要课题。传统上政府决策很多都是被动做出的，因为面临问题，所以很仓促地做出决策，这样使得决策的质量很低。为此，笔者主张政府增加主动决策减少被动决策。

（2）不同的决策类型为确保其科学性需要的程序应该不尽相同。为此，笔者根据决策所需程序的不同，将决策分为四种类型，见图二。考察很多地方的重大行政决策程序规定。一般重大行政决策事项大体可归为如下八类：一是政府立法和文件制定类事项；二是规划和计划类事项；三是财政资金安排、使用以及国有资产处置类事项；四是市场监管、资源利用与保护类事项；五是城乡建设、社会管理和公共服务类事项；六是应急类事项；七是行政机构改革和人员管理类事项；八是改革类事项。一般程序化决策和一般非程序化决策在这里不容易列出，但对于决策主体而言应该非常清楚。重大程序化决策应该包括八项中的第四类和第五类，其余均归到重大非程序化决策的范畴。

2 科学决策程序的法定化

政府决策客观上都要经过西蒙的所谈的四个程序，即情报、设计、抉择、审查，但由于决策类型的不同，决策者在四个程序上做出的努力不同，主要表现为程序不同和单一程序上的内容不同。据此文章设计出了各级政府的科学决策程序，见图三。几点说明：一、为提高行政决策效率，对于一般程序化和非程序化决策一般采用首长负责制的方式。二、在抉择阶段，例外和重大决策只要占其一，则采用集体决策制度，以防止长官意志给决策造成的损失。三、合法性审查的问题。体制外的审查主体为同级人大和政协机关，审查深入，但可能延误决策效率，所以对重大程序化决策，不设置体制外合法性审查的环节。四、后评估制度的设置。对重大行政决策的实施情况进行后评估，这是及时发现并纠正决策中存在的问题、提高决策质量的手段。后评估既可以由决策机关自行完成，也可以授权负责内部监督的机关或者机构及决策的执行部门进行，还可以委托社会上的专业机构进行。

（二）基于内容合理性的创新

1 创新民主决策的保障机制

（1）建立健全合法性审查制度。

根据对重大行政决策的分类，笔者主张设置两类合法性审查，即体制内和体制外合法性审查。体制内的合法性审查主体就是各级政府的法制机构，体制外的合法性审查主体为同级人大和政协。对于重大程序化决策仅仅要求设置体制内的合法性审查程序，原因是为了提高对常规重大问题的决策效率；但是对于重大的非程序化决策则要求经过双重的合法性审查，行政决策除经过同级法制机构的合法性审查外，还要在决策过程中主动听取同级人大常委会和人民政协意见，并向其报告决策的有关事项，这有利于进一步保障决策的科学化和民主化。

（2）创新社会听证制度。

根据我国政府决策实施社会听证的问题，文章对听证程序实施了再造。具体阐述如下：第一、行政决策听证的程序总共分为听证启动、全方位讨论、形成主导方案和吸纳民意的公示四步。第二、行政决策启动社会听证的前提是问题具有关联性和分歧性，这样有助于解决泛听证化的问题。第三、通过360度的方法全方位地设置听证代表，包括政策出台方、利益相关者人群的优秀代表、人大政协代表和以第三方身份参与的相关政策专家，这样有助于确保听证过程取得实效。第四、形成主导方案的过程中，要注意公平合理地主持四方代表参与讨论。确保利益相关者人群代表有和政府决策方充分博弈、辩论的机会。另外，为了确保利益相关者人群的合理意愿有效被吸纳在政策中，程序还要创设完备严格的记录备案制度和吸纳民意结果的公示制度。以解决长期以来“听而不证”的问题。

2 创新政府决策体制

（1）创新政府决策的中枢系统

首先，提高党政一把手的决策素养。中国目前实施的是首长负责制，行政导向明显偏向效率，这跟中国国情十分相洽。在中国各级政府的中枢系统中。核心和关键是各级政府机关的党政一把手，尤其是各级党委书记。曾经说过，方针路线确定之后，一切依靠干部。鉴于地方政府决策失误频现的现状，文章认为应该加强对党政一把手决策素养的培养力度。如增强科学化、民主化、法制化决策意识、掌握科学的决策方法等，使得我国各级政府党政一把手具备较高的决策素养，成为专业的决策阶层。

其次，重大决策引入集体决策制度。2008年，国务院《关于加强市县政府依法行政的决定》明确提出，要坚持重大行政决策集体决定制度，重大行政决策应当在深入调查研究、广泛听取意见和充分论证的基础上，经政府及其部门负责人集体讨论决定，杜绝擅权专断、滥用权力。从国务院这一系列报告和文件要求不难看出，集体决定已经成为行政首长负责制背景下保障科学民主决策的重要制度选择。

（2）创新政府决策的信息系统

陈云同志说过：“领导机关制定政策，要用90%的时间做调查研究工作，最后讨论决定用不到10%的时间就够了。”可见信息对于决策的重要性。当前中国信息机构建设面对着诸如专业机构和专业从业人员偏少、信息机构发展资金不足。普及率不高，现代信息资源建设开发人才知识结构不合理，信息机构反馈意识不强，政府信息资源的开发利用缺乏灵活的机制信息搜集和沟通体制落后等问题。创新现有的政府决策的信息系统，主要可以围绕两个方面展开：

第一、按照大部制的改革思路，对现有各类信息机构、人员进行有效整合，增设信息机构的同时，重点是充实现有信息机构，增加信息机构的人员编制，调整其信息搜集范围，建立类似美国FBI的专业化情报部门。同时，加强信息机构的能力建设，特别是要改进信息搜集的方法，更多地采用抽样调查方法，并将这种方法与填写汇总统计报表、典型调查等方法结合起来，以增强信息的准确性、降低信息搜集的成本、提高信息搜集的效率。

第二、加紧建立相应的信息传达制度，对于哪些信息应传达、应通过什么渠道传达、传达到什么机关、信息传达的时限等做出明确的规定。融入电子计算机和现代通讯技术，形成全方位、多层次的联机系统和电子计算机网络，建立高度自动化的高级情报信息系统；使得各级政府及其职能部门能够高效共享各类信息，并为决策提供有力支持。

（3）创新政府决策的咨询系统。针对前面所谈中国政府决策咨询系统不完整、经费紧张和独立性较差的问题，特做出如下创新：

一是大力发展民间思想库，完善政府决策咨询系统的构成。中国政府决策咨询系统应该包括三个部分，即以政府内设政策研究机构为主的官方思想库，如国务院研究室；以事业单位为主的“半官方思想库”，如国务院发展研究中心和中国社会科学院；以民办非企业法人、企业和高校研究机构为主的“民间思想库”，如北京大学经济研究中心、天则经济研究所等。各级政府对官方和半官方的思想库咨询较多，但因其中的利益关系，这些咨询机构容易迎合长官意志，所以各级政府应该大力发展民间思想库，加强对民间思想库的开发利用和合作。