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随着现代社会法制观念的普及，公民的权利意识也越来越强，武警部队日常执行安全保卫任务中频繁地与人民群众接触，必然需要一定的法律规制，一方面使得武警部队行政权向有利于权力行使的方面发展，一方面从法律角度维护行政法律关系双方的利益。通过分析，当前武警部队行政权运行中存在以下问题。

一、武警部队行政权缺乏具体的法律规范

《人民武装警察法》作为武警部队行政权最直接的法律依据，其中与行政行为相关的规定，并不能解决执勤中实施行政行为的具体问题，而涉及具体行政行为的法律规范都包含在武警部队内部军事规章中，如《执勤规定》、《处置突发事件规定》等。随着武警部队编制体制的调整、部队任务的变化，这些内部军事规章与实施行政行为相关的规定缺乏具体的行为规范，而《人民武装警察法》中有关行政权行使的规定也没有相应的法律解释。具体体现在以下几方面：

首先，具体如何实施行政行为的法律规范较为模糊。目前，武警部队行使行政权最直接的法律依据是《人民武装警察法》，其次是部队内部军事法规和规章，以及一些法律规范性文件。从这些法律规范来看，《人民武装警察法》中并没有对如何实施行政行为做明确的规定，如第9条第一款：“对进出警戒区域的人员、物品、交通工具进行检查，对按照规定不允许进出的，予以阻止；对强行进出的，采取必要措施予以制止。”其中并没有对如何“阻止”、“制止”做规定，具体用什么方法进行阻止，相对人的违法行为达到何种程度时以口头阻止、以暴力制止或者何种情况下使用警械武器都很模糊。另外，规范武警部队执勤的《执勤规定》中也缺乏明确规定，如第73条第四款中“制止”和“扣留”究竟应当如何实施，具体用何种方法制止和扣留，扣留程序如何，扣留在何处及扣留时间等都缺乏明确规定。以上这些问题给执勤官兵实施行政行为造成一定阻碍，如处理不当，将造成违法行政。

其次，行使行政权时警械武器的使用没有进行系统规范。《人民武装警察法》中规定武警部队使用警械武器，依照人民警察使用警械和武器的有关法律、行政法规的规定执行，武警部队虽然在一定程度上遵循人民警察使用警械武器的原则，但二者执行任务的性质不同，在使用警械武器的种类、情形等方面存在很大区别，因此武警部队无法在具体使用警械武器上完全遵循人民警察的有关法律规定。武警部队使用警械和武器有专门的内部规范，但这些规定并没有对使用警械武器的具体实施进行规范。在使用非杀伤性武器及警用器材上，武警部队既无实体性法律规范，也无程序性规范，在执勤中具体何种情形可以使用非杀伤性武器也没有明确的法律依据。

再次，行使武警部队行政权的权限不清。武警执勤人员对社会实施行政管理必须符合行使行政权的条件，但其具体权限如何，哪一级武警部队的组织能够享有哪些行政权仍不清楚，武警执勤部队中的干部和战士所行使的行政权究竟属于哪一级组织，他们具有行政权的权限是否相同，以及执勤人员与权力所属单位所构成何种行政法律关系，这些问题应该进行研究和讨论，而目前这种模糊的权限必然导致执勤人员无法合法实施行政行为，进行必要的自由裁量。

二、武警部队行政权的行政主体存在缺陷

第一，行政主体资格不明确。从武警总部、各地方总队到支队、大队、中队，是否这其中的每一级单位组织都能够成为行政主体，或者究竟哪一级具有行政主体资格的疑问仍未解决。这里仅能排除的是，武警部队实施行政行为的人员，不论干部、战士，还是参加执勤的军校学员都不可能成为行政主体，更不可能代表武警部队行使行政权；同时，武警部队内部的司、政、后部门，也不能是行政主体。这种职能部门既不能够以自身名义实施行政管理活动，也不享有独立的行政职权，更不具备独立承担法律责任的资格。由于武警部队承担法律责任的方式比较特殊，哪一级单位具备独立承担法律责任的能力尚未进行过清楚的讨论。

第二，执法主体缺乏与行使行政权相应的法律素养。武警部队点多、线长、面广，各级单位执勤人员所具备的法律素养参差不齐。总体来看，《人民武装警察法》颁布之后部队整体树立法律意识的观念较颁布之前有所增强，但就目前状况来说，武警部队各级执勤人员距离行使行政权所应具备的法律素养仍相差很远。一是与人民警察不同，武警部队人员基本未接受系统的专业法律培训，实施行政行为时不知采取什么手段，是否可以使用警械，甚至不能对出现的复杂情形是否合法做出判断，对其具有多少自由裁量空间很模糊等。二是混淆服从命令与遵守法律的界限，武警执勤人员不论干部、战士，从入伍、入学就开始接受部队内部教育，服从命令的纪律条令意识长时间扎根于思想深处，实际服从命令本身并没有错误，只是一些人错误的理解了服从命令，误认为无论何时上级下达的任何命令都是法律，只要服从命令，其造成的法律责任就由上级承担，这种错误的思想影响了行使武警部队行政权的法律意识。三是学习法律知识，了解法律常识流于形式，基层单位通常以组织法律知识问答活动来提高学法、懂法的兴趣，但多数战士将死记硬背作为主要学习方法，认为以文字性的知识记忆就能学会学懂，而结果却造成理论与实践的严重脱节。

第三，处理与实施行政行为相关纠纷的水平偏低。武警部队行使行政权必然广泛接触人民群众，一方面实践中武警执勤人员不懂如何运用法律知识来捍卫自身权益；另一方面在实施行政管理中，武警执勤人员还十分欠缺合法处理与公民发生法律纠纷的实践经验。武警部队较多执勤点地处大城市的繁华地带，周围人群性质复杂，由于武警执勤人员接受的法律知识有限，真正与人民群众发生纠纷时，其具备的法律知识并不能有效地捍卫自身的合法权益。

三、权力运行的监督救济不健全

行政权的运行必须有健全的监督救济机制，一方面控制行政主体滥用手中的权力，另一方面保护行政相对人的合法权益。《人民武装警察法》第31条规定：“人民武装警察执行任务，应当接受人民政府及其有关部门以及公民、法人和其他组织的监督。公民、法人和其他组织对人民武装警察的违法违纪行为，有权向县级以上人民政府及其有关部门或者人民武装警察部队检举、控告。”单从法条来看，国家权力机关、地方政府、部队上级机关以及社会群众对武警部队具有监督权，同时也有权对武警部队违法行使行政权的行为向政府部门检举和控告。武警部队内部有专门的军事法院、军事检察院，武警部队的刑事案件不归地方公、检、法部门管辖，而武警执勤人员具体实施的行政行为是否合法，也只是因行政相对人认为其合法权益受到侵害向地方政府控告后而确定的，并没有合理的机制能够直接制约武警执勤人员行使的不当行为，就算相对人不追究责任，发生损害相对人合法权益的事实不可改变。

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［摘要］行政事业单位随着改革开放以及社会经济的发展逐步进行着改革。对于任何部门来说，固定资产的管理是改革的重中之重，各部门预算的问题与固定资产的管理息息相关，在这个背景之下，行政事业单位部门预算的问题也日益凸显并引起重视，本文将对行政事业单位部门预算管理存在的问题进行探究，并结合笔者的观点以及实际情况提出对策。

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关键词 ］行政事业单位；问题及对策；预算管理

［DOI］10.13939/j.cnki.zgsc.2015.13.064

效率的高低往往是评价一个部门优秀与否的重要标准之一。为了提高行政事业单位部门的固定资产的使用效率，我们必须加强重视与之有着密切关系的预算管理。目前的行政事业单位部门预算管理面临着管理意识薄弱，由于基本没有监管机构，所以管理较为松散、随意，预算管理也没有严格遵照现有管理制度进行管理，使行政事业单位无法充分发挥其自身的能动作用等问题。下面将详细分析这些问题并提出相应的对策。

1行政事业单位部门预算管理的概述

行政事业单位部门预算主要指的是经过一系列科学、系统的方法编制的支出与收入预算计划。预算计划是行政事业单位部门完成目标，实现计划，进行一系列活动的重要支撑。预算管理是一个单位部门提高行政效率的重要评判指标之一，预算管理的科学，可以协调各部门的关系，增加向心凝聚力；提高资金的使用效率，增强部门实力，符合科学发展观，顺应时展的潮流。一旦预算管理存在疏漏，行政事业单位部门的损失将是极大的，而且这种损失是随着时间的流逝逐渐加大的、不易察觉的，它将极大地降低行政事业单位部门的核心竞争力和工作效率，我们必须予以重视。

2行政事业单位部门预算管理存在的问题

2.1预算管理意识薄弱

我国行政事业单位仍处于发展阶段，部分单位领导人还没有正确树立预算管理意识，没有理解预算管理对于单位发展的重要性，更没有形成专门、专业的预算管理的组织机构，往往流于表面，仅仅对于收支进行简单预算。而预算管理的人员对于预算管理的积极性不高，没有进行过相关培训，缺乏专业性、科学性，进而不能充分发挥其自身的创造性和主观能动作用，缺乏与其他部门进行沟通与合作的意识。这些就直接导致了在行政事业单位进行预算管理时简单、随意填写，或者形成实际情况和预算大比例不相符合的情况，大大降低预算管理的作用，使预算管理难以执行。

2.2预算管理松散随意

近几年来，预算管理部门由于重视程度不够、资料缺乏、成员缺乏专业能力、积极性不高等原因，预算管理松散随意。在预算形成之前，由于预算编制的时间过短，很难对每个部门、每个部分的预算进行细分，往往并没有充分进行调查，获取相关资料，与各部门进行沟通，了解情况，导致预算与部门情况不符、虚报资料、隐瞒情况、预算编制质量不高的问题。在预算形成之后，行政事业单位并不完全按照预算进行拨款，而各部门按照自身发展和利益往往多报支出预算或对预算进行随意更改。

2.3预算管理制度不完善

我国处于并将长期处于社会主义初级阶段，而我国的行政事业单位也仍处于发展阶段。这就意味着行政事业单位部门预算管理制度仍不完善、不规范。制度的不完善以及不能严格遵照预算管理制度进行管理，使得预算管理缺乏科学性、准确性、公平性。行政事业单位的预算管理的过程中对于各部门的上报的项目支出等无法做出分辨以及细化，对于各基层部门的预算无法落实到实处，这样大大降低了预算的合理性和科学性，并将引发各单位部门之间的矛盾。而做出预算后，由于管理制度存在漏洞，各部门为了自身利益，利用漏洞随意修改预算，提高了预算管理执行的难度。

2.4预算管理监管不严格

当前行政事业单位部门预算管理存在极大的监管不严格、监管缺失的问题。由于各单位部门重视经济效益而忽视预算管理，使得预算管理存在极大的人为性，预算管理的监管力度不足、预算管理执行科学化程度较低的问题。而监管人员由于缺乏监管经验和监管意识使得其监管技术水平较低、缺乏监管水准。对于预算的制定、执行、管理、总结的重视程度缺失以及缺乏理论性、系统性、科学性的监管过程和组织，直接导致预算监管的力度不够。

3行政事业单位预算管理存在问题的对策

3.1提高预算管理意识

首先，要加强各部门领导对于预算管理的意识，要使其意识到预算管理的重要性和必要性，从根本上加强各部门以及各部门员工的沟通与协调，共同进行编制预算等活动。其次，通过对《预算法》的宣传与普及，进一步加强员工对于预算管理重要性的认识，提高员工的职业道德修养，积极主动配合预算的编制、执行和监管，充分发挥其主观能动性和创造性。最后，增加预算管理人员的经验，进行相关的技能培训，树立正确管理意识，学习相关财务、审计知识，明确相关法律法规。

3.2加强预算管理

首先，调整预算编制的时间，给予更多的完善预算时间，避免由于时间紧张而导致的预算管理存在漏洞，浮于表面的问题。其次，收集各种资料，加强与各部门、部门员工的沟通协调，了解其内部情况，根据实际情况编制预算，减少因人为导致的不公平的现象，增加预算管理的科学性。再次，确保按照预算进行资金的分配，保障预算制作后资金的到位，保证资金落实到各个部门，随时掌握各部门资金的使用情况。最后，按照现行的预算管理制度进行严格的管理，责任细分化，将责任落实到人，对于违反预算管理制度的部门或成员予以惩罚。

3.3完善管理制度

首先，使用更加行之有效的编制方法，发挥员工的创造意识，利用各种先进技术如电子信息技术等，完善编制方法，提高预算编制质量和水平。其次，树立学习意识，积极主动学习国内外其他部门管理制度的经验，引进先进的培训方法。最后，完善预算管理制度，减少制度缺漏。根据实际情况进行制度的调整和制定，及时更新，紧跟党和时代的脚步。对管理制度进行宣传普及，严格按照管理制度进行管理，奖罚分明。

3.4严格监管预算管理

一是根据预算管理制度进行严格的监管，提高管理制度的执行强度。二是设立专门且专业的预算管理监管机构，保障预算管理制度的执行，在预算管理过程中一旦出现问题，快速高效的解决，对于各部门进行突击检查，实时监管其资金的使用，评估各部门的资金使用效率，进行综合评比，给予奖励和惩罚。三是加强监管的公开透明度，增加监管部门的信服度，开展各种监管活动，缓解各部门之间的矛盾。四是加强预算编制、管理、监管的系统性、整体性、科学性，对监管的制度、方法和手段实时更新和完善。五是对监管人员进行培训，与其他部门的监管机构进行交流，学习经验，聘请外部经验丰富的监管人员进行讲座，充分与财务人员和审计人员进行配合，提高监管人员的监管水平和专业水准。提高监管人员的监管意识，树立预算管理重要性的观念。

4结论

随着经济的发展和社会的进步，我国的行政事业单位也在不断地进步。为了进一步提高行政事业单位的发展水平和工作效率，发现行政事业单位部门预算管理存在的问题和疏漏刻不容缓。而面对着这些预算管理的问题，如何实施行之有效的解决方案是提高行政事业单位发展水平，提高行政效率必须面临的问题。我们只有提高预算管理意识，完善预算管理制度，随时进行严格的预算管理监管才能顺应时展的潮流，实现自我的进一步飞跃。

参考文献：

［1］李玮娜.行政事业单位部门预算管理存在的问题及对策［J］.中国集体经济，2014（33）：127-128.

［2］汪铭.行政事业单位部门预算管理中存在的问题及对策［J］.中国经贸，2014（18）：238.

［3］王颖.我国行政事业单位预算管理存在的问题及对策［J］.经济视野，2013（8）：69.

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税务内部行政管理是相对税收业务管理而言，税务机关为保障税收职能正常运转而开展的行政管理活动，主要包括对税收业务的整体目标、具体落实措施、工作成果进行部署、监控、考核和奖惩。近年来，各地税务机关逐步将科学化、精细化的管理理念融入内部行政管理工作中，行政管理效能不断提高。但随着税务事业的不断发展，我们也清醒的看到内部行政管理工作中制约和束缚税务整体提升的问题也日益凸显，在一定程度上影响了税务水平的提升，只有理性的认识内部行政管理工作中存在的问题，因情施策、超前谋划，才能下好先手棋、打好主动仗。当前内部行政管理工作中存在以下几个方面问题。

（一）行政管理制度不够健全。近年来，各地税务部门对加强内部行政管理工作的重视程度逐步提高，积极修订完善相关制度规范，强化工作措施，在一定程度上促进了本地区税务工作的发展。但有些制度办法繁冗纷杂，现实操作随意性强、系统性差，没有形成一个科学完整的制度体系。

（二）思想重视程度不够高。受公务员制度影响，部分行政管理工作人员存在相互观望、得过且过的思想，致使基层内部行政管理难以创新和突破。少数干部职工重业务轻管理，认为做好税收业务是实，干好行政管理是虚，只要完成收入任务就能“一俊遮百丑”，思想重视程度不够高，行政管理措施在落实上难免会出现不到位、运行不畅的现象。

（三）工作落实不到位。少数工作人员对上级领导布置的任务敷衍塞责，既无行动也无回应。一些内部部门之间推诿扯皮、缺乏有效沟通，不能做到信息共享、政令畅通，正常工作安排各自为政，部门之间我行我素的现象时有发生，工作措施落实起来往往出现看法不统一、行动不一致、人员不到位、责任不明确等问题，工作落实少、落空多。

（四）监督考评机制不完善。由于行政管理一些岗位职责界定模糊，没有科学的绩效考评标准，执行中人为因素影响在所难免。精神鼓励多、物质奖励少，轻负面惩处的多、重正面激励的少，检查监督与考评机制不衔接、不完善等现象的存在，致使绩效考评效果不佳，督促检查流于形式难以取得实效。

二、加强和改进内部行政管理工作的建议

综上所述，以上问题存在的原因有客观的、主观的、历史的、当下的，追根溯源，主要是部分工作人员对内部行政管理工作在思想上缺乏正确的理解和应有的重视，内部行政管理工作本身出现不适应税务工作新要求。这就促使我们在健全体制机制、完善规章制度，提高思想认识、制定针对性措施等方面下功夫，进一步加强内部行政管理工作，提高服务保障能力。

（一）健全管理体制。要进一步规范基层机构设置，做到机构设置职能化、岗位责任具体化，因事设岗，依岗定责，准确界定各机构职能，防止各科室之间因职能重叠交叉、工作量分摊不均而影响工作的正常运转。明晰岗位责任，制定科学、具体、精细的岗位职责说明书，进一步明确各岗位在内部行政管理中的职责、权利和义务，督促各岗位人员按照岗位设置抓好内部行政管理工作。要根据工作重心变动与发展的需要，不断调整岗位职责，防止管理工作出现“断层”或“空白”，以确保各项管理工作有人抓，建立一套规范科学的内部行政管理体系。

（二）提高思想认识。思想是行动的先导，树立科学、现代的内部行政管理理念是推进税务部门内部行政管理规范化的前提条件。围绕内部行政管理工作，从解决人的思想观念、认识水平入手，坚持解决思想问题同解决实际问题相结合，以理想信念教育为核心，以思想道德建设为基础，调动全局干部职工的积极性、主动性和创造性，教育每个干部职工树立忧患意识、责任意识，不折不扣地对待上级的要求和决定，尽职尽责努力完成交办的各项任务。细节决定成败，要关注细节，克服粗放式的作法，实行精细化管理，把工作做实、做细、精益求精。

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行政事业单位是我国重要的服务机构，对于国家经济建设起着非常大的促进作用。对其进行内部控制，主要是为了保证行政事业单位资产的安全和完整性，从而以最少的花费来实现最大的社会效益，这样才能促进行政事业单位的进一步发展。

一、行政事业单位内部控制存在的问题

（一）体系制度不健全

我国的行政事业单位内部控制管理体系，目前执行的基本是沿用企业的内部控制制度，大多数都是不健全的，其中主要体现的就是经济设置是比较不合理的，协调是不够完善的，大多数的是办事效率比较低的。在这方面是很难适应经济的快速发展，与此同时， 行政事业单位在内部控制中缺乏专门的、相关的规定，所以在某种程度上一定要进行完善。行政事业单位在进行内部控制管理时，如果内部控制出现问题，就会导致行政事业单位的资产安全和效益低下，甚至滋生腐败问题。因此，完善行政事业单位内部控制制度，加强资金及会计信息的安全管理，是适应新形势下对会计管理工作提出的新的要求。

（二）人才的缺乏

大多数行政事业单位内部控制信息化的水平是比较低的，并且大多数的行政事业单位进行内部控制管理人员的观念是比较落后的，在实际的控制和管理过程中，很难做到较好的控制，同时还没有合作的思想观念，这样就导致了实际的工作效率降低，很多需要完成的工作无法落实到位。

（三）内部控制目标不明确

内部控制管理人员往往忽视管理的重要性，并且存在目标不明确的情况，这样很多人往往凭自己的经验等进行内部控制管理工作，过一天算一天。怎样能够实现对行政事业单位的有效管理，降低运营成本的风险和投资的风险，从而有效的提高行政事业单位的管理水平和管理的能力，是行政事业单位面临的重要的课题。

二、解决措施

（一）建立健全管理体系制度

行政事业单位要建立科学的内部管理制度，吸收能才，提高人员业务素质，在内部控制中创文明和先锋。行政事业单位要充分的利用国家给予的政策进行规范化的管理，同时也要保证对外信息具有一定的真实性，这样对于建立现代化的管理制度以及管理理念有着很强的促进作用。建立符合现代化的管理模式和管理制度。首先，很有必要完善行政事业单位内部控制的相关制度，行政事业单位要提升对于财务管理的重视程度。行政事业单位应当成立独立的审计部门，审计工作应当由具备专业化知识背景的人员来从事，并且要杜绝由领导直接任命的形式。同时，行政事业单位内部对于财务管理的方法与模式，以及一些具体的需要执行的工作内容要有明确界定与划分，要让每一项工作都落实到位。

（二）加强内部控制管理人员的专业性

对于一些财务管理知识落后的工作人员在工作的过程中由于自身经验以及专业化水平的落后。行政事业单位财务人员要学习专业的职业技能，加强财务人员在会计知识方面的更新，做到与时俱进的发展理念。作为一名优秀的财务人员，不仅在专业技能上有着丰富的经验，也要在面临新问题时，给行政事业单位做出相对正确的决策。加强行政事业单位财务人员的管理制度，控制财务管理成本规范。行政事业单位的财务部门以及各个部门在经营目标以及财务保证方面要建立符合财务管理的规范制度，这样能够保证行政事业单位财务信息真实性和有效性，能够通过战略手段加强管理，这样可以将行政事业单位的管理制度进行更新和完善，从而增加管理理念，完成市场信用度。这样对于消除自身形象提供准确的信息和市场信用度是有着积极意义。

（三）明确内部控制目标

行政事业单位内部控制目标一是合理保证单位经济活动合法合规二是资产安全和使用有效行政三是财务信息真实完整四是有效防范舞弊和预防腐败五是提高公共服务的效率和效果。行政事业单位在发展的过程中做好内部控制是非常重要的，进行内部控制是实现行政事业单位利益最大化的有效手段。行政事业单位加强内部控制是有利于在某种程度上提高行政事业单位的经济效益，进一步的减少行政事业单位的成本支出。同时还可以提业价值链，有利于行政事业单位的健康发展，在一定程度上是可以避免行政事业单位发展的盲目性。

（四）增强单位职工对内控的正确认识，强化单位负责人的内控意识及执行力

行政事业单位的内控建设是一个漫长且艰巨的过程，需要财政部及各级财政机关加大力度，宣传和普及内部控制知识，形成“人人学内控，处处讲内控”的良好氛围。可以通过对行政事业单位内会计人员开展后续教育专题培训宣传内控政策、开展内控知识竞赛、内控有奖征文活动、内部控制专业人才专题培训等活动，普及内控知识，做到“宣传无死角、培训无盲区”，从而树立单位职工对内控的正确认识，调动职工参与内控建设的积极性。与此同时，单位的“一把手”要对本单位的内部控制的建立和完善承担责任。

三、结束语

综上所述，对于行政事业单位来说，做好其内部控制工作意义重大。而要想做好这方面的工作，不仅需要有完善的内部控制体系作为基础和前提，同时还需要有专业的工作人员进行内部控制和管理，并且还需要做好相应的监督和管理工作。只有这样，才能确保行政事业单位内部控制工作井然有序的进行，最终取得更好的成效。

参考文献：

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关键词 ：行政事业单位；内部控制；问题；建议

一、引言

为了进一步加强我国行政事业单位内部控制制度建设，国家财政部于2011 年11 月向全国发布了《行政事业单位内部控制规范》（征求意见稿），经过一年的讨论和实地调研，于2012年11月29日正式发布了《行政事业单位内部控制规范（试行）》（财会[2012]21 号），规定于2014年1月1日开始在全国范围内的行政事业单位中正式实施。基于之前对行政事业单位所作的调研工作，本文针对我国行政事业单位普遍存在的问题提出相关建议。

二、存在的问题

(一)组织层面

内部监督方面，薄弱的内部监督制度本身就是行政事业单位会计信息失真和人员舞弊犯罪的诱因。内部控制过程中通常会因为以下两种原因而导致控制失效：一是单位内部控制制度的设计本身存在漏洞；二是内部控制的执行实施过程中出现问题。

目前，我国行政事业单位的监督机制主要存在以下几个问题：(1)监督的内容和方式仍然以直接检查为主，大多是针对事后的财务会计结果进行处理，而缺乏事前和事中监督；(2)监督偏重财务会计处理等方面的监督，忽视预算批复、预算执行、决算和绩效考核等；（3）监督与管理脱节。而在风险评估方面，单位不具有专业人员组成的风险分析团队，未能严格按照规范的程序开展工作。

(二)业务层面

1.收支控制。岗位设置不合理、岗位职责不清，收款、开票与会计核算等会计岗位未有效分离；违反“收支两条线”管理规定，截留、挪用、私分收缴收入。各项收入不入账或设立账外账，导致“小金库”的形成和资金体外循环；对于各类票据的保管、申领、启用、核销、销毁等缺乏有效控制；各项支出申请不合理或不必要；各项支出未经适当的审批程序，尤其是重大支出未经集体决策程序；各项支出的票据虚假或不符合财务管理要求。

2.采购控制。采购需求部门提出的采购需求不公允，未得到上级领导的审批也未经专业的评审机构进行评审，也未有专门的采购小组进行校验。招标代理机构与采购需求部门串通，选择有倾向的专家或者在招标过程中设置不公允条款和标准，人为影响中标结果；对采购需求价格未建立第三方机构询价机制；超标采购屡禁不止。

3.项目建设控制。建设项目管理缺乏可行性研究、可行性研究流于形式或可行性研究的深度达不到质量标准的实际要求，可能导致无法为项目决策提供充分、可靠的依据，决策不当将使得预期效益难以实现，甚至项目失败；在招标的过程中未做到公平合理，都可能导致中标价格失实，中标人实质上难以承担工程项目；竣工验收不规范，质量检验把关不严，可能导致工程交付使用后存在重大隐患。

4.资产控制。当前行政事业单位“重资金分配、轻资产管理”等现象依然比较严重，行政事业单位在运营过程中，如果对事物资产更新改造不够、维护不当，可能导致资产价值贬损、使用效能低下、安全事故频发或资源浪费等风险。

5.合同控制。未订立合同、未经授权对外订立合同、合同对方主体资格未达要求、合同内容存在重大疏漏和欺诈、可能导致单位合法权益受到侵害；合同未全面履行或监控不当，可能导致单位诉讼失败、经济利益受损；合同纠纷处理不当，可能损害单位利益、声誉和形象。6.会计控制。固定资产管理混乱，存在账外资产。有的单位固定资产账上有，但实际上已经不存在了，而实际使用着的某些固定资产却尚未作价入账，形成账外资产。另外也存在着不同单位的资产转移，却未办理相应手续，也未反映到业务台账中的现象。

三、建议

( 一)组织层面

为优化决策，降低风险，更合理的进行有限资源的合理配置，行政事业单位应建立专家论证制度，即对业务或项目的可行性进行分析论证并将论证结果作为决策的依据之一；行政事业单位应当制定内部控制监督制度，明确内部审计机构（或经授权的其他监督机构）和其他内部机构在内部监督中的职责权限，规范内部监督的程序、方法和要求。

(二)业务层面

1.收支控制：企业应当建立健全收入内部管理制度；单位的各项收入应当由财务部门归口管理并进行会计核算，其他部门和个人未经批准不得办理收款业务，严禁设立账外账和”小金库”；确保银行账户的开立、变更、撤销均经过适当的授权与审批；严格执行“收支两条线”管理规定，确保按照法定项目和标准及时、足额上缴国库，不得以任何形式截留、挪用、私分或者变相私分收入；确保印签章有专人负责保管，并得到有效控制，确保印签章的使用均得到适当的授权与审批。单位应当合理设置岗位，明确相关岗位的职责权限，确保支出申请和内部审批、付款审批和付款执行、业务经办和会计核算等不相容岗位相互分离。

2.采购控制：凡达到额定金额以上的大额采购项目，由采购办提交采购小组审定；采购需求单位设立专人专岗对采购支出的历史数据进行汇总，在政府规定的最短采购周期内，审查品目，名称相同的采购事项的出现次数；上级单位要监督下级的违规外包行为，下级单位获取财政性资金后，如果要服务外包则要履行政府采购手续；建立需求评审专家数据库，并辅以专家库的随机抽取机制；应设立专人专岗或聘请专业评估机构对招标要素设置的合理性和公允性进行审核，消除歧视性条款和主观倾向性。

3.项目建设控制：通过项目立项与可行性研究，确保项目决策的科学性和合理性；严格审查设计单位证书的等级，择优选取具有相应资质的设计单位并签订合同；通过招标程序选择优质优价的建设单位，确保工程质量，控制投资成本；及时组织设计、施工、监理、对建设项目进行竣工验收，确保建设项目质量符合设计要求。

4.资产控制：建立行政事业单位资产管理责任机制，实行单位主要领导人为全面责任人、分管领导为主要责任人、使用部门负责人为直接责任人的三级管理责任制，明确相关责任人的职责范围，将资产管理责任落实到人，定期考核责任履行情况。

5.合同控制：在签约前确定签约主体是否合格、是否有履约能力；在谈判过程中，利用专家并加强保密工作，建立严格的追究制度；对合同履行情况实施有效监控，一旦发现有履约可能，应当及时提示风险；明确规定合同纠纷的处置方法；

6.会计控制：建立资产台账，加强对实物资产的管理；有资产清查小组定期进行账实核对；建立现金清查制度，盘点账款是否相符，有无白条抵库，有无私借挪用公款，有无帐外资金。

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近年来，行政事业单位财务管理水平和经济活动的合规合法性总体上得到不断提升。但是，部分单位仍存在管理制度设计不完善，实际执行不到位，监督走过场等问题。具体表现为内控意识相对薄弱、预算编制和执行脱节、资产管理无序、责、权、利划分不明确，基建管理混乱等。2010年4月，财政部、证监会等五部委联合了《企业内部控制配套指引》（以下简称《指引》），它对企业的会计信息质量，保护企业资产安全、完整，确保有关法律法规和规章制度在一起的贯彻执行起着至关重要的作用，但由于行政事业单位与企业存在明显差异，该《指引》对行政事业单位的适用性不强。为此，如何切实加强和改进行政事业单位的内部控制是当前事业单位面临的重要问题。

一、行政事业单位内部控制存在的问题

随着我国市场经济的不断发展健全，行政事业单位财务管理方面的内部控制也在不断的发展、健全，但仍存在着一些突出的问题，主要表现在以下几个方面：

（一）内控意识相对薄弱，　特别是“一把手”的内控意识淡薄

首先，由于事业单位职工对内部控制知识的缺乏，往往认为内部控制主要是财务部门的事，与己无关，造成内部控制意识薄弱；其次，大多数行政事业单位处于传统的管理方式，习惯于行政指挥，一般都是“一把手”说了算。尤其是在资金运作方面，完全根据“一把手”的意愿进行安排，在工作中无章可循或有章不循。再者，有些行政事业单位领导认为内部控制是对自己的控制，有了内部控制就是对自己的缚手缚脚，不能再一个人说了算。所以，不支持或不愿支持单位的内部控制建设。另外，内部控制不能直接创造效益，还要占用人员，增加成本，因此，对内部控制不是十分重视。

（二）预算编制和预算执行相脱节

事业单位实行预算制度，而编制单位预算的主要部门是财务部门。一些单位因缺乏预算监督机制，财务管理者在编制预算时不是结合本单位的实际，而是结合考核目标和领导业绩等因素在上年的基础上按比例编制，从而造成预算编制与单位实际支出相脱节；一些单位，财务管理者未能有效掌握预算编制技术，为了应付差事，糊乱编制预算，从而造成预算编制失去了其应有的效用，单位实际支出与预算严重脱节；一些单位，一些领导对下年度工作方向和意图没有在预算编制时得到很好的反映，一些重要工作没有考虑进去，当开展这些工作时，不是缺项漏项，就是安排经费不足；还有一些单位，应急工作量逐年增大，在编制预算时无法预计。

（三）资产管理无序，责、权、利划分不明确，造成国有资产流失

事业单位实行政府集中采购制度后，固定资产的购置得到了有效控制，杜绝了暗箱操作现象，提高了财政资金的使用效益，但由于事业单位会计核算的基础是收付实现制，单位在购置资产借记事业支出，贷记银行存款或现金，从而造成了购入的资产在账面上没有权责发生制为基础的企业会计制度记载的明确。如果事业单位不设置专门的备查账薄和设置专人管理，就造成大量的账外资产处于无序管理中，各部门人员不是依章，而是按照领导意志去管理资产，造成国有资产流失。

（四）基建投资管理混乱

由于事业单位财务人员对基本建设管理和会计核算方面知识了解较少，工程的进展情况、合同签订的过程，财务人员均不能有效参与，因此，财务所能发挥的作用仅仅是核算功能，财务的监督和控制功能不能得到有效发挥。加之事业单位基建项目不经常发生，财务人员的继续教育也很少涉及对基建知识的培训，一旦有基建项目发生，财务人员无从下手。

二、完善行政事业单位内部控制的对策建议

针对上述财务管理方面内部控制存在的突出问题，为了有效的防止国有资产的流失，杜绝贪污、腐败，可以从以下几方面入手：

（一）强化单位负责人的内控意识，增强内控人员素质

针对行政事业单位内控意识薄弱问题，首先，财政部门应牵头对事业单位负责人内部控制制度建设方面的知识进行培训，提高事业单位负责人对内控制度建设必要性的认识，强化单位负责人的内控意识，取得他们的支持。其次，加强队伍建设，提高内控人员素质，尤其是财务人员的素质。内部控制制度建立后，要靠人来执行，因此，内部控制能否得到执行或有效执行，关键在于人员的素质，尤其是财务人员，在内部控制中承担着重要责任，要敢于监督，使单位的内部控制得到有效执行。

（二）成立预算委员会，有效监督预算的编制和执行

事业单位应成立由单位领导者、各部门主管、关键岗位员工、财务部门员工组成的预算委员会，监督预算的编制和执行。预算的编制应该有效的组织全员参与，先由各部门编制部门预算，报送到财务管理者、单位领导者处审查，审查通过后由财务部门进行汇总编制。编制后经预算委员会审核通过后报送国家财政部门，由财政部门审核通过后执行；在预算执行过程中，预算委员会的相关人员应按照预算制度的规定监督预算的执行情况，定期汇报预算执行过程中出现的偏差30%以上的情况和原因，从而让单位预算的编制与实际相差不大，预算的执行有效执行。

（三）建立有效的资产管理体系，防止国有资产的流失

因单位规模的不同，内部控制的设置亦有不同，但总的方面而言，应该从以下两个方面加强内部控制：

（1）设置专门的资产管理部门和资产保管场所。单位应根据自身的规模设置至少两人以上的资产管理部门，并制定资产管理制度，明确资产管理人员的责任，在关键控制点上保证资产管理人员互相监督。另外，良好的资产保管场所，也是确保资产的安全的重要措施。

（2）建立完善的资产管理系统、培养高素质的资产管理人员。科学的资产管理系统和高素质的资产管理人员，是资产安全、完整的保证。随着计算机技术的发展，科学的资产管理系统已不是人们的幻想，完善的资产管理系统，不仅通过口令的设置，明确资产管理人员的权限，清晰的显示资产的收、发、存状况，而且可以让各技术部门通过系统查询到本部门的资产管理状况，让财务管理者和单位领导者时刻知道本单位的资产状况，从而为单位的资产购置提供科学的决策依据。而高素质的资产管理人员则是上述目标实现的保证。

（四）建立基建内控制度

高素质的基建财务人员是基建内控的基础，严格的资金支出审批制度是基建内控的保证。建立登记记账、出纳、银行印章保管分离的岗位责任制度，是基建内控的基石，在此基础上配置高素质的财务人员，就为基建的财务管理打下了坚实的基础；基建资金的支出应有严格的审批制度，对基建资金应设置不同限额，在不同限额范围内由相应的管理者进行审批，100万元（含100万）以内的支出由主管基建的单位领导签字，超过100万元的支出应该由单位领导班子开会决定，并形成相应的审批文件方可执行，同时国家的财政部门要进行加强监督，防止腐败行为的产生。

（五）建立完善的内部审计监督机制

针对目前行政事业单位未设置独立的审计部门情况，首先，除要设立独立的审计部门外，还要聘用专业的审计人员，定期对单位的各项业务活动进行审计。其次，加强对内部审计人员的培训，不论是有实际经验的老内部审计人员还是刚走上工作岗位的新内部审计人员，都面临着内部审计知识更新的挑战。所以需要不断进行学习培训，才能对财务及会计核算上出现的新问题、新情况有正确的认识，才能提出科学、合理的审计结论。

总之，行政事业单位内部控制的建设任重道远，随着经济的不断发展，也会不断产生新的问题，内部控制亦要不断加强和发展。只要本着经济有效的原则，建立有效的内部控制制度，设立关键的内部控制环节，配置相互牵制的管理人员，形成相应的内部控制证据，就能明确相关人员的责任，实现有效的内部控制。

参考文献：

[1]李连杰.浅析行政事业单位内部控制制度建设 财会通讯 2011年第11期（中）101-102

[2]施晓玲.论如何加强行政事业单位内部财务控制　管理视野　2011年第8期　120-121

[3]罗之复.浅谈如何加强行政事业单位的内部控制　北方经济　2012年第2期　109

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doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2015.18.029

[中图分类号]F810.6 [文献标识码]A [文章编号]1673-0194（2015）18-00-02

随着行政事业单位的改革，民主化的社会经济发展形式逐渐成为核心内容，社会公众对事业单位信息的公开程度更为关注。但是，在现阶段我国行政事业单位的建立及发展过程中，内部控制制度的实施仍存在缺陷，严重制约我国行政事业单位的发展，同时，也降低了公共服务的公信力和执行力。行政事业单位要想完善自身的制度管理，就应该优化内部控制，为行政事业单位的发展营造良好的空间，奠定坚实的基础。

1 行政事业单位内部控制的意义及必要性

1.1 行政事业单位内部控制的意义

内部控制管理理念的建立，有利于提高企业的内部管理水平，为企业的发展奠定坚实基础。首先，在《行政事业单位内部控制制度》建立的同时，应充分考虑行政事业单位的活动特点，将内部控制的管理理念与单位的实际状况紧密结合，建立健全制度管理体系，提高单位资金的使用效率。其次，内部控制制度的建立，需充分分析自身状况，梳理工作流程，分析经济活动中存在的风险因素，从而为内部控制的管理提供有效保证。最后，《行政事业单位内部控制制度》的建立，可有效防止单位内部人员的贪污、腐败现象，同时也可规范资金管理，达到收支平衡。

1.2 行政事业单位中内部控制建立的必要性

行政事业单位内部控制制度的建立及管理与企业存在一定差异，财政部门出台的内部控制管理体系，主要是为了在发展过程中，降低行政事业单位中资金运行的风险，为单位发展提供经济效益。与此同时，通过内部控制制度财务信息的控制，可保证信息质量，优化行政事业单位中的内部管理体系，从而建立健康的内部管理体系。

2 行政事业单位内部控制的基本现状

2.1 内部控制的目标

不同的行政事业单位，其制度执行过程中所承担的职责存在一定差异，而且，工作形式也各不相同，因此，各行政单位应根据自身状况制定内部控制管理体系，不应直接照搬《行政事业单位内部控制规范（试行）》中的相关内容。但现阶段的很多事业单位，在内部制度建立的过程中，并没有充分考虑制度改革的意义，没有有效预防现象，影响内部控制目标的实现。

2.2 内部控制的主、客体

行政事业单位内部控制制度建立的过程中，很少围绕企业主体探究问题。在实际工作过程中，推动行政事业单位发展的是内部控制管理制度，因此，在控制过程中也就不需考虑事业单位的主管部门。对于行政事业单位而言，控制客体主要是指财政部门的《内部控制管理制度》，该制度规定，应着重防控的风险有人事管理、财务管理、资产管理以及内部审计等内容。现阶段行政事业单位应通过建立业务活动内容来进行内部控制及管理，为单位的发展奠定良好基础。

2.3 财务内部控制体系薄弱

在一些行政事业单位中，对于资金的收支以及印鉴保管并没有建立严格的控制管理制度，例如，原始凭证的建立并没有按照规定填写、现金的收入没有定期存入银行以及所取得的发票存在不合理现象等。而且，一些单位会将空白支票以及财务章交由一个人管理，这种现象违反了会计出纳分设的原则，制约行政事业单位的财务管理工作。

3 行政事业单位内部控制的应对措施

3.1 强化事业单位负责人的内部控制意识

首先，行政单位内部控制管理制度的开展，在一定程度上由事业单位负责人的态度所决定。负责人的道德素质、知识水平以及行为能力对事业单位的发展有着十分重要的影响，所以，在选择负责人时，应将职业道德水平以及专业能力作为考虑的标准，通过培训提升负责人的专业态度。其次，在我国行政单位内部控制理念建立的过程中，应逐渐提升责任人的法律认识，严格制度规定，完善内部控制体系，从而逐渐强化行政事业单位管理人员对内部控制的态度，为内部控制制度的建立提供充分保证。

3.2 完善人力资源的管理营造良好企业文化

行政事业单位的内部控制体系主要是对人的控制，因此，应逐渐优化人力资源的政策管理，以提高企业内部控制的管理效率及管理效果。在制度实施的过程中应做到以下几点：第一，通过人才选拔，选取道德素养高、职业技术精的人才，为内部控制管理建立专业队伍；第二，如果在内部管理的过程中出现权责不对等以及岗位不明确的现象，会导致行政工作效率低下，或出现现象，因此，在行政单位的管理中，应明确各岗位职责，保证不相容岗位之间的相互分离，明确工作人员的基本职责，建立健全岗位责任制度；第三，在事业单位的发展中，较容易产生岗位疲劳的现象，这会导致事业单位的发展面临风险，因此，应建立关键岗位定期轮换制度，提高岗位工作人员的风险防范意识。

3.3 完善风险评估管理体系

随着事业单位内部管理制度的建立，应逐渐完善风险评估工作，通过目标的设定、风险的识别以及风险的分析应对，建立健全风险评估管理体系，在制度完善的过程中应做到以下几点。

首先，风险的出现是由于内部控制目标的出现所产生的，因此，行政事业单位在识别风险的过程中应采取有效的风险防控措施，制订科学的内部控制目标，分析企业的风险承受能力，从而为行政事业单位的风险应对提供充分保证。

其次，通过管理层级分析，可发现行政事业单位在发展过程中，面临的风险有单位层面的风险以及业务层面的风险两方面。因此，在风险评估制度建立的过程中，应针对这两种风险分别制定风险的识别、分析以及应对措施。在风险识别时，应注重提高负责人的风险意识，健全组织结构、提高员工素质以及丰富单位文化等。在业务管理过程中，应侧重预算执行中存在的差异问题，注重资金的管理及运行，优化项目建立中风险因素的分析。在风险分析时，行政事业单位应将风险出现的可能性以及影响程度作为分析的主要内容，针对重大的风险内容提出相应的应对策略。

最后，通过风险评估体系的建立，健全风险评估报告，并交由专业的负责人员进行管理，根据风险评估的结果，有针对性地优化策略分析，从而为内部控制体系的建立营造良好的发展空间。

4 结 语

随着现阶段社会经济的逐渐发展，行政事业单位要提高自身的经济文化，就应建立健全内部控制管理体系。在制度建立的过程中，管理人员应充分认识到内部制度建立的核心内容，以及影响内部控制的核心因素，并提出有效的解决措施，为行政事业单位的资金运行奠定良好基础。与此同时，也应完善风险监测制度，通过发展目标、风险评估等内容的建立，为行政事业单位的发展奠定良好基础。

主要参考文献

[1]白蕾蕾.论行政事业单位内部控制存在的问题及应对措施[J].行政事业资产与财务，2013（20）：117.

[2]牛佰合.事业单位财务体系内部控制若干问题的分析[J].价值工程，2010（3）：22-23.

篇（8）

（一）内部控制意识不强。有的单位员工根本不了解内部控制的含义，也不知道内部控制制度具体包括哪些内容。单位也不开展内部控制制度方面的全员业务培训，甚至内部控制关键岗位人员也没有定期接受培训，及时全面掌握国家有关预算、收支、政府采购、资产和债务、基本建设、经济合同管理、会计核算等各项规定以及单位相关的内部控制制度。内部控制有效实施情况也没有纳入单位内部相关部门及分管领导的考评体系。有的单位没有建立内部监督机制，对经济活动的重要环节未开展定期和不定期检查，也没有开展对内部控制设计和运行的有效性的评价。有的单位对外部和内部监察以及经济活动风险评估中所发现的本单位存在的问题也不及时按要求进行整改。

（二）制度不健全或执行不力。有的单位制度缺失或碎片化，部门各自为政，不成体系。有的制度超过多年未及时更新，甚至还停留在80～90年代，与现代管理制度严重脱节或者没有形成适合本单位的独立制度，以参照执行上级单位制度来敷衍了事。有的单位制度形式化，束之高阁，日常工作凭经验，有的制度竟然没有落款时间，没有印章，实施日期无从查起，制度形同虚设。有的单位制度教条化，条款生搬硬套，不符合自身特点，操作性差。有的单位岗位责任制和议事决策机制，经济活动的决策、执行、监督有效分离机制不健全。有的单位内部控制关键岗位人员轮岗制度没有得到有效实施。

（三）会计基础管理存在漏洞。有的单位不相容职责未分离，相互制约关系失效，关键岗位人员离岗存在工作交接不清和相关资料丢失等情况。支出流程和审核、审批不严密，存在使用虚假发票套取资金的情况。有的单位没有健全印章和票据管理制度，没有按照规定设置票据专管员、建立票据收、发、存台账。有的单位由出纳人员开具销售发票。有的单位出纳人员没有从业资格证书，入职两年仍未取得上岗证。有的单位预算编制部门与预算执行部门、资产管理部门之间的沟通协调不够，单位在预算执行中存在无预算、超预算支出及预算执行进度明显滞后或超前的情况。有的单位合同管理不够规范，业务部门合同签订后没有及时提交财会部门，没有定期对合同进行统计、分类和归档。

（四）资产管理有待加强。有的单位采购业务不合规，资产管理的各项机制不健全，很薄弱。固定资产管理没有实行“一物一卡”，固定资产清查盘点清单没有实行联签并存档，没有定期及时处理账实不符的情况，员工退休或离岗没有办理资产移交的书面记录。有的单位对外投资后续跟踪管理不够，每年没有收到对外投资项目单位年报及审计报告。有的单位建设项目的立项、概预算编制和招标不合规，记录不全面，竣工后没有按规定组织竣工决算审计，建设项目竣工决算审计过程没有盘点实物资产，没有按规定办理资产移交。

二、行政事业单位内部控制审计重点

根据《规范》规定，单位要建立适合本单位实际情况的内部控制体系，梳理单位各类经济活动的业务流程，明确业务环节，系统分析经济活动风险，确定风险点，选择风险应对策略，在此基础上建立健全各项内部管理制度并督促执行。因此，在审计过程中，审计人员要关注被审单位是否通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控。具体如下：

（一）建立与实施内部控制原则是否遵循。

主要查看单位建立与实施内部控制是否遵循四大原则，即全面性、重要性、制衡性和适应性原则。如内部控制是否贯穿单位经济活动的决策、执行和监督全过程，实现对经济活动的全面控制，有无内部控制的盲区;在全面控制的基础上，是否突出重点，关注单位重要经济活动和经济活动的重大风险;在单位内部的部门管理、职责分工、业务流程等方面是否形成相互制约和相互监督;内部控制是否符合国家有关规定和单位的实际情况，并随着外部环境的变化、单位经济活动的调整和管理要求的提高，不断修订和完善。内部控制是否有效实现了合理保证单位经济活动合法合规、资产安全和使用有效、财务信息真实完整，有效防范舞弊和预防腐败，提高公共服务的效率和效果等目标。

（二）风险评估机制是否建立。

主要查看单位是否建立风险定期评估机制，对经济活动存在的风险进行全面、系统和客观评估。经济活动风险评估是否做到至少每年进行一次;外部环境、经济活动或管理要求等发生重大变化的，是否及时对经济活动风险进行重估。单位开展经济活动风险评估是否成立风险评估工作小组并由单位领导担任组长。经济活动风险评估结果是否形成书面报告并及时提交单位领导班子，作为完善内部控制的依据。风险评估主要分单位层面和经济活动业务层面。

1.单位层面的风险评估。应当重点关注以下几个方面：（1）内部控制工作的组织情况;（2）内部控制机制的建设情况;（3）内部管理制度的完善情况;（4）内部控制关键岗位工作人员的管理情况;（5）财务信息的编报情况。

2.经济活动业务层面的风险评估。应当重点关注以下方面：（1）预算管理情况;（2）收支管理情况;（3）政府采购管理情况;（4）资产管理情况;（5）建设项目管理情况;（6）合同管理情况。

（三）内部控制关键点。

主要查看单位预决算业务控制、收支业务控制、政府采购业务控制、资产控制、建设项目控制、合同控制以及内部监督等经济活动的内部控制关键环节。

1.预决算业务关键控制点。主要包括是否建立健全预算编制、审批、执行、决算与评价等预决算内部管理制度。

（1）预算管理。是否合理设置岗位，明确相关岗位的职责权限，预算编制、审批、执行、评价等不相容岗位是否相互分离。预算编制是否做到程序规范、方法科学、编制及时、内容完整、项目细化、数据准确。是否建立内部预算编制、预算执行、资产管理、基建管理、人事管理等部门或岗位的沟通协调机制，并按照规定进行项目评审，根据工作计划细化预算编制。是否根据内设部门的职责和分工，对按照法定程序批复的预算在单位内部进行指标分解、审批下达，规范内部预算追加调整程序。是否建立预算执行分析机制，以定期通报各部门预算执行情况，召开预算执行分析会议，研究解决预算执行中存在的问题，提出改进措施。

（2）决算管理。决算是否真实、完整、准确、及时，是否实施决算分析工作，强化决算分析结果运用，建立健全单位预算与决算相互反映、相互促进的机制。是否实施预算绩效管理，建立“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的全过程预算绩效管理机制。

2.收入业务关键控制点。主要包括是否建立健全收入内部管理制度;是否合理设置岗位，明确相关岗位的职责权限，收款、会计核算等不相容岗位是否相互分离。

（1）收入核算管理。各项收入是否由财会部门归口管理并进行会计核算，有无设立账外账情况。业务部门是否在涉及收入的合同协议签订后及时将合同等有关材料提交财会部门作为账务处理依据。财会部门是否定期检查收入金额与合同约定相符;对应收未收项目是否查明情况，明确责任主体，落实催收责任。有政府非税收入收缴职能的单位是否按照规定项目和标准征收政府非税收入，按照规定开具财政票据，并及时、足额上缴国库或财政专户;有无以任何形式截留、挪用或者私分的情况。

（2）票据管理。是否建立健全票据管理制度。财政票据、发票等各类票据的申领、启用、核销、销毁是否履行规定手续。是否按照规定设置票据专管员，建立票据台账，做好票据的保管和序时登记工作。票据是否按照顺序号使用，有无拆本使用情况，是否做好废旧票据管理。负责保管票据的人员是否配置单独的保险柜等保管设备，并做到人走柜锁。是否存在违反规定转让、出借、代开、买卖财政票据、发票等票据，擅自扩大票据适用范围的情况。

3.支出业务关键控制点。主要包括单位是否建立健全支出内部管理制度，确定单位经济活动的各项支出标准，明确支出报销流程，按照规定办理支出事项。是否合理设置岗位，明确相关岗位的职责权限，支出申请和内部审批、付款审批和付款执行、业务经办和会计核算等不相容岗位是否相互分离。是否按照支出业务的类型，明确内部审批、审核、支付、核算和归档等支出各关键岗位的职责权限。

（1）审批审核管理。是否明确支出的内部审批权限、程序、责任和相关控制措施，审批人是否在授权范围内审批，有无越权审批情况。是否全面审核各类单据，包括单据来源是否合法，内容是否真实、完整，使用是否准确，是否符合预算，审批手续是否齐全。支出凭证是否附反映支出明细内容的原始单据，并由经办人员签字或盖章，超出规定标准的支出事项是否由经办人员说明原因并附审批依据。

（2）支付管理。是否明确报销业务流程，按照规定办理资金支付手续。签发的支付凭证是否进行登记。使用公务卡结算的，是否按照公务卡使用和管理有关规定办理业务。实行国库集中支付的是否严格按照财政国库管理制度有关规定执行。财会部门是否根据支出凭证及时准确登记账簿，与支出业务相关的合同等材料是否提交财会部门作为账务处理的依据。

（3）债务管理。举借债务的单位是否建立健全债务内部管理制度，明确债务管理岗位的职责权限，有无由一人办理债务业务全过程的情况。大额债务的举借和偿还属于重大经济事项，是否对其进行充分论证，并由单位领导班子集体研究决定。是否做好债务的会计核算和档案保管工作。是否加强债务的对账和检查控制，定期与债权人核对债务余额，进行债务清理。

4.政府采购业务关键控制点。主要包括是否建立健全政府采购预算与计划、政府采购活动、验收管理等政府采购内部管理制度。是否明确相关岗位的职责权限，政府采购需求制定与内部审批、招标文件准备与复核、合同签订与验收、验收与保管等不相容岗位是否相互分离。

（1）预算和计划管理。是否建立预算编制、政府采购和资产管理等部门或岗位之间的沟通协调机制。是否根据本单位实际需求和相关标准编制政府采购预算，按照已批复的预算安排政府采购计划。

（2）采购活动管理。是否对政府采购活动实施归口管理，在政府采购活动中建立政府采购、资产管理、财会、内部审计、纪检监察等部门或岗位相互协调、相互制约的机制。是否加强对政府采购申请的内部审核，按照规定选择政府采购方式、政府采购信息。对政府采购进口产品、变更政府采购方式等事项是否严格履行审批手续。

（3）项目验收管理。是否根据规定的验收制度和政府采购文件，加强对政府采购项目验收的管理;是否由指定部门或专人对所购物品的品种、规格、数量、质量和其他相关内容进行验收，并出具验收证明。

（4）记录和统计管理。是否加强对政府采购业务的记录控制。是否妥善保管政府采购预算与计划、各类批复文件、招标文件、投标文件、评标文件、合同文本、验收证明等政府采购业务相关资料。是否加强对政府采购项目的安全保密管理。对于政府采购项目，是否与相关供应商或采购中介机构签订保密协议或者在合同中设定保密条款。是否定期对政府采购业务信息进行分类统计，并在内部进行通报。

5.资产管理关键控制点。主要包括是否对资产实行分类管理，建立健全资产内部管理制度。是否合理设置岗位，明确相关岗位的职责权限。

篇（9）

中图分类号：F810.6 文献标识码：A 文章编号：1009-914X（2014）23-0155-01

2012年财政部制定了《行政事业单位内部控制规范（试行）》（以下简称《内控规范》），规定从2014年1月1日起施行。内部控制制度是单位管理的重要组成部分，是堵漏洞、强管理的基础。行政事业单位内部控制，是指单位为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控。内部控制是否得当直接影响到行政事业单位的社会形象。

一、加强行政事业单位内部控制的必要性

（一）有利于提高单位内部管理水平。单位通过执行切实的内部控制可以进行自我约束和管理，有效实现政府职能，同时通过内部控制强化对内部各职能部门进行高效监管和考核，确保单位内部各业务和管理活动的妥善开展。

（二）有助于提高单位会计信息质量。内部控制制度的有效实施可以保护单位资产的安全运行、保值增值，保证单位会计信息的完整性和可靠性，避免会计信息失真问题。

（三）有利于促进单位廉政风险防范机制建设。内部控制作为行政事业单位廉政建设的有力武器，可以有效防止腐败现象，确保单位各项活动有章可循，促使单位人员廉洁从政，有利于从本质上和制度上治理腐败行为。

二、行政事业单位内部控制存在的问题

（一）内部控制的意识比较薄弱，特别是缺少“一把手”内在的自觉性。良好的内部控制意识是其重要的因素，以确保内部控制制度的建立和有效实施。“一把手”缺乏了解，不理解建立和完善内部控制制度的重要性和现实意义，抱着一种无所谓的态度；一些单位对内部控制知识的欠缺，甚至单位负责人会简单地认为财政部门预算控制等于内部控制，甚至干脆拒绝建立内部控制制度。

（二）财务管理制度不健全。在有效的管理上奠定了坚实的基础，但行政事业单位财务会计基础工作依然薄弱，还需要进一步加强。有的单位没有建立独立的内部财务管理制度，管理随意性较大，有的单位缺乏岗位责任明确制度措施，财务人员对未知的职位职责内容的系统，权限不明确，责任不明确，程序不规范，造成会计财务管理失控及混乱。

（三）资产管理和控制制度必须加强。一些行政事业单位的财务部门不能真正履行《会计法》赋予的职能职责，通常只会“核算”“付款”当机器人，对业务的收支，特别是对单位重要事项的决策、实施过程和结果均不参与也不了解。随着《政府采购法》的实施，虽然新购置的固定资产得到有效控制，但在资产的使用上缺乏监督管理，有的资产账上有，账下无实物。行政事业单位债权、债务长期不核对，不清理清收，会计人员只是在业务发生时将其登记到账簿上，但对后期是否发生坏账、减值等了解很少，加上行政事业单位领导调动频繁，很多成为呆账死账。

（四）预算控制缺乏约束力。预算控制是内部控制的关键和重点，部门预算程规范核算严格，是行政事业单位内部控制的重要环节。近年来，行政事业单位虽然实行了部门预算改革，但预算编制仍采用“基数法”进行核定，预算编制不合理、不规范、不科学，有的部门预算甚至只是一种形式，根本不起作用。部门预算执行缺乏硬约束，执行结果不公开、不透明，调整预算、追加预算不按法定程序执行，随意性因素较多。

（五）没有固定的财务岗位。一个单位的财务管理岗位非常重要，没有固定的财务管理单位，不配备专职的财务人员，很难监管单位财务。因行政事业单位编制少，人员不够，岗位安排不尽合理，有的单位将财务岗位安排在机关办公室，指定一人代管财务。记账人员、保管人员、经济业务决策人员及经办人员没有很好地分离制约，存在出纳兼复核、采购兼保管等现象，出现管理漏洞，致使职务重叠或者越权行事，为弄虚作假、营私舞弊提供了可乘之机。

三、行政事业单位内部控制的改进措施

根据《行政事业单位内部控制规范》，为强化行政事业单位内部控制，提高管理水平，保证单位经济活动执行制度，按规定办事，确保资金安全，资产保值增值，财务核算真实可靠，财务信息公开透明，有效堵塞漏洞预防腐败，提高公共服务的效率和效果，各行政事业单位应当在遵循全面性、重要性、制衡性、适应性原则下，建立、健全和实施内部控制制度。

（一）提高单位内控意识，强化单位内控管理。行政事业单位内部控制主要在提高单位所有人的意识，形成齐抓共管的良好局面，提高单位“一把手”的内控意识是核心是关键。首先，行政事业单位“一把手”在内部控制的执行过程中认识要到位、带头执行，单位内部的其它环节就不得观望等待，也无法钻空子，出漏洞；其次，强化干部职工教育学习也很重要，单位应对全体员工进行内控教育和培训，使全体员工深入了解内部控制的内涵，明确各个岗位在内部控制执行过程中职责权限。

（二）健全财务管理制度，用制度管人管事。行政事业单位应按照《行政事业单位内部控制规范》规定，结合单位实际，合理设置内设单位，明确岗位职责，建立严格可操作的内部控制体系，认真组织实施。建立健全的内部控制体系应包括梳理单位各类经济活动的业务流程，明确业务环节，系统分析经济活动风险，确定风险点，选择风险应对策略，在此基础上根据国家有关规定建立健全单位各项财务管理制度并督促相关工作人员认真执行。应从单位和业务两个层面建立内部控制关键岗位责任制度、关键岗位工作人员轮岗制度、预算内部管理制度、收入支出内部管理制度、招投标内部管理制度、合同内部管理制度等，且各职能部门都应参与到控制活动中。

（三）规范会计基础工作，提高财会人员素质。《行政事业单位内部控制规范》要求进一步提高行政事业单位内部管理水平，规范会计基础工作，提高财会人员素质。要选择一套适合单位自身的会计核算制度，建立从会计凭证、会计账簿、会计报表、财务分析等的处理程序，严格执行，实现监管到位，不留死角。建立教育培训长效机制，提高单位财会人员素质。会计人员要增强紧迫感和责任心，主动学习新知识、新技能；单位应提供必要的物力、财力，支持会计工作；财政部门要加强会计业务培训，建立个人、单位、财政三位一体的会计人员教育培训长效机制，保证会计工作的质量。

（四）加强预算管理，强化预算执行的约束力。行政事业单位管理的核心是预算管理，只要在预算管理上管住了、管好了，就堵塞了漏洞。行政事业单位必须建立健全一套完整可操作的预算内部管理制度。预算的编制要细、要准，该预算的一分不漏，不该预算坚决不预算；在预算执行过程中一定要按程序，减少随意性，同时，要增加预算编制和执行的透明度，特别是“三公”经费的使用上更要公开透明。

（五）建立单位内外部监督机制，保障内控制度实施。行政事业单位应建立健全内外部监督制度，充分发挥内部审计、纪检监察等部门在内部控制中的作用，加强外部社会监督，内外监督形成合力，保障单位内部控制制度执行到位。充分发挥行政事业单位内部审计的作用，在实施内部审计过程中，审核单位内部控制制度的完整性、有效性。相关政府部门和中介机构则利用其相对独立的身份和专业的技能，对各行政事业单位进行外部监督，评价单位内控体系的完整性和有效性。

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一、行政事业单位内部审计的基本概念

（一）行政事业单位内部审计的主要内容

按审计目的不同划分为：财务收支审计、经济效益审计、国有资产增值保值审计和内部控制制度审计。财务收支审计的目的主要是判断被审计单位的经济活动包括财政和财务收支活动的真实性、合法性和会计处理方法的一贯性；经济效益审计的目的主要是评价被审单位或项目的经济效益的优劣，以利于不断提高企业的经济效益。国有资产增值保值审计的目的是通过对单位进行内部审计，找出单位在资产管理方面的欠缺，阻止国家财产的流失；内控制度审计的目的是促进各单位内控制度的制定与完善以及内控制度的落实。

按被审资金来源及用途的不同可分为：预算拨款审计、预算外资金审计、营业收支审计和基建投资审计。预算拨款审计能反映出单位的业绩和对社会做的贡献；预算外资金审计能有效的防止个别单位预算外资金被滥用或者私吞，及时阻止不法行为；基建投资审计能监督并控制建造项目的实际情况，从而使建造项目的工程质量得到保障；营业收支进行审计能促进单位提升经营管理，改进经营方式，从而使经营效率得到上升。

（二）行政事业单位内部审计方法和流程

1.审计方法。（1）深入调查研究、了解实际情况，进行抽样审计。对其经营管理活动及内部控制的适当性、合法性进行有效测试。（2）运用观察、询问、计算、函证和分析性复核等方法，获取适当充分、相关、可靠的审计证据，用来保证审计结论和建议的正确完整。（3）积极利用计算机进行辅助审计。在计算机信息系统下进行审计时，不用改变原来内部审计确定的目标和范围。（4）把审计程序的执行过程及收集和评价的审计证据，记录于审计工作底稿。

2.审计流程。行政事业单位审计的程序主要包括：审计目标和范围的确立；审计方案的制定和审计预算的编制；审计人员的安排与确立；相关的管理系统与管理程序的检测和试验；最终审计结论和建议草稿的制定；与被审项目有关部门进行协商，帮他们领会审计报告的内容；提交最终审计报告。

（三）行政事业单位内部审计风险

1.局限性风险，行政事业单位一方面要维护国家利益，另一方面要维护单位利益，其内审机构的人员受本单位领导管理，对本单位领导负责，具有一定的局限性。2.审计范围的风险，企业单位的经营活动为了自身的利益可能和国家利益不一致，内部审计机构无法扮演两个监审角色。3.人员素质风险，审计人员的数量较少，结构不稳定而且其人员流动较快，有的安于现状，这大大降低了内审工作的质量和效率。4.信息风险，内部审计获取的信息不完整或信息反馈错误。5.审计手段风险，分析手段落后，结论缺少科学性、正确性。6.会计电算化风险，许多痕迹在电算化下消失，一些传统审计线索逐步消失。

二、行政事业单位内部审计存在的问题

1.对内部审计实施的认识不到位，不够全面。很多行政事业单位的领导对内部审计工作的认识不到位、不全面，认为内部审计是纪检监察部门的事，行政事业单位不需要再开展内部审计，于是对内部审计实施认识错误的认识。2.岗位设置不合理3.目标不明确。内部审计工作应紧紧围绕本单位的目标原则执行，但有的单位不能按照本单位的目标进行内部审计，从而降低了工作效率，降低了工作的准确性。4.内审工作人员的专业素质不高，不能满足内部审计的要求。5.预算控制比较薄弱。

三、加强行政事业单位内部审计的对策

（一）完善审计制度，明确审计部门的责任

要强化内部审计制度的监督，首先要把审计与经济监督管理结合，然后确定审计工作内容，明确工作职责，规范审计规章制度，强调内审工作的重要性，最重要是提高对审计工作的认识，只有这样才能更好地发挥出内部审计监督的作用。

（二）保持内部审计的独立性，完善审计机构设置

审计部门的独立性应与纪检监督部门想分离，内部审计机构应当受单位最高领导人直接领导，不受其他同级部门的干预。内部审计部门还要有明确的宗旨、责任，完善内部审计工作制度，规范工作流程，提高工作效率。加强内部审计人员的思想道德建设，保持诚信公正的工作态度，提供正确的审计信息。

（三）加强内部审计人员的专业素质