公共管理现象篇（1）

一、公共管理中的人格化现象

公共管理中的人格化现象是指与封闭性的、小群体性的农业文明社会相对应的，以“人情一身份”关系为隐性规则，建立在特殊主义取向的制度基础之上，缺乏明确的、显性的理性规则，或即使具备一定的明确规则，但在真实的管理过程中由于“熟人社会”的影响力而导致理性规则失效的现象。公共管理中的人本文由收集整理格化现象具有明显的非理性、不确定性、无序性。公共管理中的非人格化是理性的，以效忠组织或国家为基础，个人的服从对象是个人拥有的特定职务；入职分离，个人只是某一特定职位的责任人，个人手中的权力只是公共权力在其身上的一种体现。而公共管理中的人格化是非理性的，以效忠某个特定的人为基础，即个人的服从对象是拥有特定职务的个人人、职不分，职位的公共权力被异化为个人的私权，用来为个人、谋取私利。

在人格化的公共管理模式中，官员的任免和升迁是由统治者个人的意志决定的，官员为了获得和维持手中的权力，会竭尽全力地效忠和讨好统治者，由此形成对统治者的人身依附关系，沦为统治者的统治工具。公共权力在行使过程中，时常受到血缘、地缘和人情关系的影响，导致法规制度的执行因人而异。因此，公共管理就会呈现出非理性和不稳定性，主要表现为理性规则的缺失和理性规则的失效。目前，人格化现象在我国公共管理中普遍存在。例如，国家以惠民为目的的保障性住房政策，执行下来却被披露存在大量以权谋私现象，很多保障性住房被一些官员或者官员的亲戚和朋友非法占有；看病就医等公民理应享有的权利，却因为没有“熟人”操办也许很难实现；购买紧俏商品、分房、申领中意车牌、违章处罚等，甚至在法律执行过程中都存在着因人而异的不公平现象。

二、公共管理中人格化现象的负面影响

（一）独断专行

由于人格化的公共管理实行集权化的领导和专制化的决策，独断专行的情况变得非常普遍。一方面，官员的角色身份是统治者进行统治的工具，无条件地依附于统治者，是他们获得和保存权力的前提条件。另一方面，官员的权限难以受到限制，官员占有职位和实际的行政管理资源为自己和统治者谋取利益。

（二）管理随意

由于缺乏理性规则和有效制约，人格化的公共管理中充满了随意性和不稳定性。机构设置存在随意性，人员使用存在主观性，规则稀缺；职责一权利一义务关系不明确；公共管理中血缘、地缘、人情关系时常支配着公共权力行驶的方向，致使法律、规则因人而异；小团体主义盛行，部门主义、地方主义、个^、主义、本位主义泛滥。

（三）法制缺位

由于相关法律法规不健全，法律执行过程中统治者将个人意志凌驾于法律之上，加之特殊主义取向使得法律法规的执行结果因人而异，人格化公共管理中的不公现象突出，法制严重缺位。

（四）效率低下

由于官员的任免是依靠人情关系，并不考虑实际能力的，因此官员普遍缺乏行政管理知识和技能，加上小团体主义盛行，官员为了一己私利各自为政，导致资源浪费和管理效率低下。

（五）腐败滋生

权力的高度集中，使官员手中垄断着大量的公共资源，加上法律监管和道德约束的双重缺失，导致公权被私用，腐败滋生。

三、公共管理中人格化现象负面影响的防治措施

鉴于上述负面影响已经严重妨害我国社会主义现代化建设和国家民族的发展，探讨如何防治公共管理中的人格化现象的负面影响就有着重大的现实意义。可以从以下六个方面考虑相应的防治措施。

（一）培育公共理性精神

要防治公共管理人格化现象导致的公共管理的随

意性和不稳定性，实现由人格化向非人格化转化，需要在公共管理中培育公共理性精神。公共理性精神体现在民主、法治、规范、高效、普遍主义、实事求是和轻人情重契约的价值取向上，具体表现为公共管理制度的规范化，公共管理行为的专业化和中立化，以及官员任免和升迁的功绩主义原则等。

（二）构建市场化公共管理模式

传统的政府单中心治理模式已经难以适应当今复杂多变的环境，它还为公共管理的人格化提供了体制土壤。因此，需要在契约精神的基础上，构建由政府、社会、企业、公民组成的多中心的市场化公共管理模式，在原有治理手段的基础上借助包括私域治理工具在内的各种手段，以应对各种公共难题，增强公共管理的合法性和科学性，从而达到有效防治公共管理中人格化现象负面影响的效果。

（三）完善公共管理组织结构

新公共管理学理论所提供的组织理论，对于完善我国公共管理组织结构有一定启发：由金字塔结构向扁平结构转化，由权力中心主义向服务中心主义转化，由集权向分权转化。按照任务目标原则，专业分工与协作原则，指导统一原则，有效管理幅度原则，责权利相结合的原则，集权与分权相结合的原则，稳定性和适应性相结合的原则，精简机构的原则等组织结构设计原则，努力理顺各公共管理组织的组织结构和各岗位职责，合理分工，明确职责。

（四）加强民主法制建设

必须坚定人民是国家的真正主人的信念，坚决把人民利益摆在第一位，坚持全心全意为人民服务的宗旨，真正做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋。公职人员应该正确认识和摆正自己的位置，真正成为人民谋福利、为人民服务的社会公仆。强调依法行政，切实做到有法必依，执法必严，违法必究。通过建立健全法律法规，以立法的形式明确各级公共管理组织和各级工作人员的责权利，制定各项日常工作制度和行为规范，大大降低公共管理中的随意性。通过完善人员编制法、行政程序法等控制机构膨胀，解决公共管理中程序缺失的问题。

（五）建立健全监督机制

公共管理现象篇（2）

    一、公共资金管理人员职务犯罪的特点

    (一)犯罪主要发生在三大领域。从前文公共资金的范围看,公共资金有十数项,但从目前暴露的或检察机关查处的案件来讲,公共资金管理人员犯罪主要集中在三大领域。一是医疗保险领域。二是住房公积金领域。三是农村养老保险领域。如上海社保基金案、原湖南郴州市住房公积金管理中心主任李树彪贪污、挪用案被称为“中国住房公积金第一案”、云南省红河州民政局挪用6000万农村养老金建豪华“民政社区”案,就是发生在上述三个领域的典型案件。

    (二)犯罪的手段主要是贪污和挪用,而挪用又占绝大比例。从公共资金管理人员犯罪的手段上看,往往是贪污行为和挪用行为相伴随,但是如果从单一作案手段角度讲,贪污案大概占三分之一,而挪用案大概占三分之二。

    (三)犯罪的主体大都是公共资金管理部门的负责人及其上级管理部门官员、财务人员和受委托管理公共资金的金融单位的人员。公共资金管理人员犯罪的主要集中在“三类人员”身上。首先是各种公共资金管理部门的负责人及其上级管理部门的官员,包括社保局长、住房公积金管理中心主任、农村社会保险处处长等等,这些人是易发职务犯罪的高危人群。其次是各种公共资金管理部门的财务人员,主要是指会计。如,原广西贺州市住房公积金管理中心富川管理部副主任兼会计廖某(女),在先后担任富川瑶族自治县房改办会计和贺州市住房公积金管理中心富川管理部副主任兼会计期间,伙同先后担任富川瑶族自治县房改办出纳、会计的唐某(女)多次以支付业务费、经费款项为名,开具现金支票从中国工商银行富川县支行住房公积金专户中领取现金不入单位财务帐并占为己有,后通过涂改银行对帐单并依据假的银行对帐单来记帐,从而隐瞒她们在住房公积金专户提取现金的事实。最后,廖某被判无期徒刑,唐某被判有期徒刑15年。这个案例告诉我们,不要忽视公共资金管理部门的小人物,小人物也能做大案。三是受委托管理公共资金的金融单位管理人员。在实践中,有的地方政府将公共资金委托某个金融机构进行管理,所以这些受委托的金融机构的公共资金管理人员也会发生贪污、挪用公共资金的职务犯罪。如 ,原中国农业银行宁阳县支行营业部客户经理靳恩河,利用担任客户经理和经办社保基金的职务之便,采用销毁转帐支票、偷盖公章、私刻公章、伪造虚假现金缴款回单和虚假进账单、对帐单等手段,先后31次骗取、窃取宁阳县机关事业单位社会保险事业处、宁阳县社会劳动保险事业处、宁阳县社会保险费征缴管理中心等单位公款共计1160万元。

    (四)犯罪的数额巨大,影响恶劣。公共资金管理人员职务犯罪案件,一个个触目惊心,涉案的数额一般都比较巨大,几十万、上百万、超千万,甚至是过亿元,而且涉案资金绝大部分被挥霍掉,造成无法弥补的损失,严重损害了广大民众的利益,撞击了社会保障的根基,损害了党和政府的形象和威信。

    二、公共资金管理人员职务犯罪的原因

    公共资金管理人员职务犯罪的原因是多方面的,或是人性的贪婪所致,或是制度的缺失使然,或是监度不力引发,或是发案率较低怂使,抑或、抑或等等。在本文中,笔者重点探讨两个方面:

    从主观方面讲,公共资金管理人员职务犯罪是因为人性的贪婪所致。诺贝尔奖得主弗里德曼曾精辟论述过花钱的4种模式:“花自己的钱办自己的事,最为经济;花自己的钱给别人办事,最有效率;花别人的钱为自己办事,最为浪费;花别人的钱为别人办事,最不负责任。”我非常赞成这一观点,“花别人的钱为别人办事,最不负责任”的确是洞悉人性本能和体制弱点的至理名言。问题恰恰是,公共资金的管理者们正是“花别人的钱为别人办事”最为典型不过的代表,因此,从人性的角度出发,无论是当局者,还是普通民众,根本不用相信,如果没有强有力的监督,这些“花别人钱为别人办事的人”会管理好、善待好、呵护好这笔钱。而大量的案件事实正好从相反方向证明了这一点,这些管理者中的部分利益熏心者会把公共资金当成“唐僧肉”,恣意蚕食,甚至鲸吞。所以,当前,在公共资金领域,有这么多大小“老鼠”或“硕鼠”被查处,就不足为怪了。而让我们胆战心惊的是,现在正有多少“蛀虫”钻在“公共资金的身体里”在美滋滋的“汲取营养”,而且即将或已经就是“肥猪”,但是他们不用怎么担心“被捉”或“被杀”,所以他们中的胆大者,终将会成为“老虎”,我不再“蚕食”你,而是直接“吃掉你”。

    从客观方面讲,公共资金管理人员职务犯罪是因为监督疲软导致。 “我是‘新生儿’,你要管我,得摸着石头过河。”无论是社保制度,还是住房制度,抑或是其他制度,这些都是我们党和国家保民生、抚民心、安社稷的重要的国家保障和福利制度。但是这些举措和制度也是近年来才被越来越重视,越来越被关注,越来越被强化。在我们国家,社会保障显然还是初始阶段,其保障体系、管理手段和监督措施仍处于摸索阶段。所以,一些“精明”的公共资金管理者会很清楚的看到这一点,所以就趁着制度不健全“赶快捞吧”。 “我是‘混血儿’,你要管我,有那份闲心吗”。目前,公共资金的来源大概有几部分组成,包括国家拨付、单位配给和个人缴纳,当然还有其他情况,这不是本文研究的重点。笔者研究的重点是,既然是这点钱(比如住房公积金)是来自不同部分,我们就要研究一下各自的心理。首先,分析个人缴纳者的心理,或许是“我出的是对我来说是小钱,所以就懒得关心或经由”,或许是“我想管,可是我太渺小了,还是让别人去管吧,事不关己,高高挂起吗”。在这种心理的作用下,民众对公共资金的监督或弱化、或经不起风霜、或虚无缥缈。其次,在分析一下缴存单位的心理。一种是怠于管理,有的单位,特别是企业,本来就“躲着缴”、“懒得缴”,就根本谈不上去管了。另一种是疏于管理。反正是职工自己的事,既然有管理部门去管了,自己图省心,一般情况下不会去过问“养老金”、“保险金”、“公积金”的事。在这种情况下,缴存单位对公共资金的监督就抛到九霄云外了。最后,我们再看一下各级政府的心理,相比个人和单位,政府是最为“操心”和“精心”,让我们很感动。但是也存在问题:一是“过于相信自己的孩子”,公共资金管理部门相对于政府,在某种程度上,就是“孩子”,可是如果放松管理或是不闻不问,孩子就会“出轨”,干出胆大包天的事来。二是政府太大、太忙、太累,就你那么一个小事,随便管管,应付应付得了,是有心无力啊。所以,有时,在公共资金领域,政府监管就显得很松,监督只涉及皮毛,伤及不到筋骨。“我是‘乖巧儿’,你要管我,我就蒙住你的眼睛”。我们可以想一想,公共资金的管理部门,要么是级别、编制比较小的“二级局”,那么就是什么管理中心或是什么管理部,更小的就是某职能局的下属处科室,可以说都是“小庙”,不会有“大佛”来拜。可是,“庙宇虽小,却能养大和尚”、“池塘虽小,却能养大鱼”。所以,在公共资金领域的贪污挪用行为,作案跨度时间长,造成的后果更加严重,但往往不容易被发现或暴露, 查处率较低。

    三、公共资金管理人员职务犯罪的预防对策

    从公共资金管理人员职务犯罪的特点和原因分析中,我们可以得出这样一个结论,要想遏制、减少公共资金管理人员职务犯罪的最根本、最管用的措施就是完善和强化监督。因此,在本文中,笔者就如何强化对公共资金和公共资金管理人员的监督谈自己几点看法,供深入探讨。

公共管理现象篇（3）

一、公共管理学研究中理论假说引入的必要

公共管理学研究目的是要揭示公共管理活动、公共管理现象的内在本质规律，而任何公共管理活动、公共管理现象的本质规律都不可能自动呈现在研究者面前。因此，要揭示其内在规律，就不能将公共管理学研究仅仅停留在收集文献资料或对事实材料的外部描述上，而必须借助于逻辑思维，从个别推断出一般，从偶然推导出必然，对公共管理活动、公共管理现象的内在机理先形成一种探索性的说明方式———公共管理学理论假说，然后对其进行检验，才能逐步实现对公共管理活动、公共管理现象的规律性认识。

此外，当人们在公共管理学研究中还没有取得足以揭示公共管理活动、公共管理现象的内在本质规律所需要的全部必要材料时，或者当研究者还难以采取精准的研究手段对某种研究结论的可靠性进行验证时，也不得不采取公共管理学理论假说的形式去推测公共管理活动、公共管理现象的本质规律。尤其在当代公共管理学前沿，即发展速度快、探索性较强的一些领域，由于其内在机理极为复杂，仅靠对为数不多的公共管理活动、公共管理现象的观察和分析，往往不能做出十分肯定的结论，而只能是假说。因而借助公共管理学理论假说，研究者可以不断积累研究材料，增加假说中的科学性成分，减少假定性内容，逐渐建立起正确反映公共管理活动、公共管理现象内在规律的公共管理学理论，这是公共管理学研究的切实可行的路径。

由此可见，公共管理学理论假说是从表面、直观的文献资料与事实材料到达公共管理学理论的重要中介和沟通环节。在公共管理学研究中，许多被实践证明为正确合理的理论成果，在其正式被人们认可前的一定历史时期，往往以假说的外观出现。如，里格斯的“行政生态学理论”、布坎南公共选择理论的“政府失败说”、奥斯本的“企业家政府理论”等莫不如此。

从这个意义上讲，没有公共管理学理论假说的提出，也就没有公共管理学理论的建立。所以，从公共管理学文献资料与事实材料到达最终的公共管理学理论并不是径直的通道，而必须通过公共管理学理论假说尝试性的推测或猜测，以不断试错、不断修正，最终达到具有较强科学性的公共管理学理论的确立。

二、公共管理学研究中理论假说的基本特征

公共管理学理论假说的第一个特征是假定性或推测性，该特征是由两方面的因素决定的。一方面，公共管理学理论假说的提出要受到公共管理科学的发展水平与研究者本人认识水平的限制，这种限制决定了研究者所获取的有关公共管理活动、公共管理现象的文献资料或事实材料在丰富程度、有效程度上是相对的，既然如此，那么当文献资料或事实材料还不足以完全揭示公共管理活动、公共管理现象的内在奥秘时，研究者对公共管理活动或公共管理现象的内在规律只能给予猜测性说明。另一方面，公共管理学理论假说，是在文献资料或事实材料基础上，通过思维加工、提炼而形成，即是说，公共管理学理论假说是一种主观思维的产物，而一切思想观念必须经过实践检验才能确定其正确与否。因此，公共管理学理论假说，在没有接受实践检验之前，无论它赖以形成的依据如何充分可靠，但就其正确性程度而言是不得而知的。既然如此，那么公共管理学假说中包含有假定与推测性成分也就在所难免。

公共管理学理论假说的第二个特征是客观性与科学性，即它是根据客观文献或事实所作出的具有一定科学性的推测或预见。在公共管理学研究中，要求研究者以一定的文献资料或事实材料为基础，围绕特定的公共管理学问题进行理性思索，证据、逻辑和现实情境的约束始终在发挥作用。一个好的公共管理学理论假说应能为解释广泛的公共管理活动或公共管理现象提供一种逻辑上浅显明了的说明方式，这种说明方式应当比它所要取代的旧理论具有更大的科学性和说服力。

公共管理学理论假说的上述特征，对于公共管理学研究具有重要的现实价值。它不仅是推动公共管理学研究向纵深发展的动力，也是研究者从事研究的指导性思想。一般而言，公共管理学研究须遵循以下研究程序：先进行资料收集、事实观察等，然后在获取丰富的公共管理学文献资料与事实材料的基础上，利用思维方法对文献资料和事实材料进行整理与加工，最后对研究结果作出理论解释。

为此，当研究者围绕研究课题收集一定数量的文献资料或事实资料时，他需要在一定的理论原则指导下，遵循着一种假定或推测，有目的、有选择地收集文献资料或事实材料。如果文献收集与事实观察中不以一定的理论假说作为引导，那么文献收集与事实观察将会成为盲目的活动，这样获取的公共管理学文献资料与事实材料只能是杂乱无序的。

三、公共管理学研究中理论假说的生成步骤

对众多的公共管理学理论假说的形成过程加以分析与概括，可以发现形成一种公共管理学理论假说大体要经过三个步骤：

第一步，寻找已有公共管理学理论与现有公共管理活动、公共管理现象之间的“冲突地带”，这是形成科学性假说的起始步骤。因为，一切公共管理学理论假说都起源于已有的公共管理学理论和现有的公共管理活动、公共管理现象之间的矛盾与冲突。如果已有的公共管理学理论与现有的公共管理活动、公共管理现象完全契合，即现有的公共管理活动、公共管理现象都能被已有的理论给予充分、圆满的解释，而已有的理论也都得到现有公共管理活动、公共管理现象的验证，那么公共管理学研究就没有必要再去建立任何理论假说了。

但实际上，已有的公共管理学理论与现有的公共管理活动、公共管理现象之间要达到这种完全的契合是不可能的。任何一种经过实践检验而建立起来的公共管理学理论，尽管能准确、广泛地说明特定历史时期、特定空间范围的公共管理活动与公共管理现象，但理论对公共管理活动、公共管理现象的解释或说明不可能百分之百的精准。这是由于特定时代的公共管理学研究者的认识水平与研究实践在特定历史条件下只能达到一定高度；用以验证理论的研究方法、研究手段与研究工具在特定的背景下同样只能达到一个有限的水平。因此，从这一意义上讲，旧的公共管理学理论与新的公共管理活动、公共管理现象之间的矛盾终究会发生，这种矛盾逐渐发展出明显的“冲突地带”也是一种必然趋势。当然，要从已有的理论和现有的公共管理活动、公共管理现象之间找出这种“冲突地带”并不容易，它要求研究者要有充分的知识积累、敏锐的洞察能力与较强的分析能力。尤其要有对权威理论的反思精神，面对已有的公共管理学理论与自己由分析、观察所获得的结论不一致时，绝不为传统权威理论所束缚，不轻易相信现实难以证实的理论。

第二步，提出推测性构想，这是形成科学性假说的核心步骤。公共管理学理论假说的提出是为了改善和消除已有公共管理学理论和现有公共管理活动、公共管理现象之间的冲突状态，所以发现已有公共管理学理论和现有公共管理活动、公共管理现象之间的矛盾之后，必须在充分尊重已有的公共管理学理论和现有的公共管理活动、公共管理现象的基础上，进行推测性构想，以便使已有的公共管理学理论与现有的公共管理活动、公共管理现象协调起来。这种推测性构想往往不是单一的，可能有几种供选择的假定，这种情况下，研究者就必须对它们加以甄别，从中选择一个最合逻辑、最可能成立的假设。

第三步，作出各种预见，这是形成完整性假说的必备步骤。提出推测性构想后，还要以这个构想为线索，尽可能运用现有的公共管理活动、公共管理现象做论证和补充，使构想更为完整和严谨，并从构想的基本命题出发作出各种预见，去预言未知的公共管理活动或公共管理现象。总之，一个完整的公共管理学理论假说一般由两部分组成：一是假说的核心部分，它是为解决旧理论和新活动、新现象的“冲突”而推测出来的基本构想；二是假说的预见部分，它是用假说的基本观点去解释现有的公共管理活动、公共管理现象或预测未来的公共管理活动、公共管理现象。

四、公共管理学研究中理论假说的提出方法

根据公共管理学理论假说的生成步骤，可以发现公共管理学理论假说的提出，主要可采用以下一些方法：

（一）逻辑方法

在提出公共管理学理论假说的过程中，所采纳的逻辑方法主要包括：归纳法、演绎法和类比法等。

1.归纳法

归纳是提出公共管理学理论假说的重要方法，它主要包括材料整合和结论推理两部分。材料整合是对公共管理学文献资料和事实材料的整理、综合，而结论推理则是在材料整合的基础上，对公共管理活动或公共管理现象本质规律的普遍性判断。因此，归纳是从个别到一般的逻辑方法，即从个别文献或事实中推出一般性原理的方法。当我们研究某一类公共管理活动或公共管理现象时，往往只能获得有限的文献资料或事实材料，即便这些文献资料或事实材料是基本准确的，但以其为出发点，推出的一般性结论却不一定准确可靠，正是这一特征，使归纳法成为提出公共管理学理论假说的方法之一。此外，归纳有各种不同的形式，不同形式的归纳提出的假说其可靠性程度各不相同。完全归纳法推出的结论可靠性程度较高，但实际运用的可能性不大。

不完全归纳尽管推出的结论不够准确，但它却比较符合公共管理学从个案研究总体的常规思路，因此，它是提出公共管理学理论假说的基本方法。因归纳的根据不同，不完全归纳又可划分为简单列举归纳法与因果判断归纳法。简单列举归纳法是通过对公共管理学文献资料或事实材料的观察，发现某类公共管理活动或公共管理现象都有同一属性，而又没有相反的属性时，即可做出结论：该类公共管理活动或公共管理现象都有某属性。简单列举归纳法的优点是运用方便，只要根据少数文献资料或事实材料就能推导出公共管理学假说；它的缺点在于不能保证结论的正确性，带有很大的或然性。简单列举归纳法的可靠性完全建立在列举事例的数量上，当列举事例的数量不断增大时，结论的可靠性就会有所增大。但即使列举的事例很多，其可靠性仍然不是绝对的，只要出现一个相反的例证，其结论就会被。所以，该方法只能为我们提供或然性结论，不能提供确定性结论。因此，为了提高假说的可靠性，最根本的是要收集大量材料，进行大量观察，收集的材料越多，考察的范围越广，结论的可靠性程度就越高。因果判断归纳法是根据因果规律的特点，在前后相继的一些公共管理活动或公共管理现象中，通过公共管理活动或公共管理现象间的相关变化来推出活动或现象间具有因果联系的方法。由于公共管理学研究的主要任务是探索公共管理活动、公共管理现象发生、发展的规律，而规律是现象间的必然联系，因而要掌握公共管理活动、公共管理现象的规律就必须借助于因果分析，即根据公共管理活动、公共管理现象的外在表现，去推测公共管理活动、现象的内在规律。所以，因果判断归纳的方法在公共管理学研究中具有明显的功用。因果判断归纳法包括五种具体方法：

一是“共同情境查找法”。它的主要内容是：如果所研究的公共管理活动或公共管理现象出现在两个或两个以上的情境中，只有一个情境是共同的，那么这个共同的情境就与所研究的公共管理活动或公共管理现象之间有因果关系。一般认为，应用“共同情境查找法”的可靠性程度与文献中所记录或实际所观察到的情境数有关，也和各个情境中不同情况之间的差异性程度有关。如果文献中所记录或实际所观察到的情境数越多，各种不同情况之间的差异性越大，运用“共同情境查找法”就越可靠。

二是“不同情境比较法”。它的主要内容是：如果所研究的公共管理活动或公共管理现象出现的情境与它不出现的情境之间只有一点不同，即在一个情境中有某个情况出现，而在另一个情境中这个情况不出现，那么，这个情况与所研究的公共管理活动或公共管理现象之间就有因果关系。同时，“不同情境比较法”也会出现错误，因为“不同情境比较法”要求正反情境中只有某一点不同，但在实际研究中很难遇到除一个情况外，其他一切情况都相同或相似的两个情境。如果正反情境除某一点不同外，正面情境还存在反面情境所没有的另一些独有的情况，而且另一些情况又被研究者忽视的话，那么使用“不同情境比较法”所推出的结论就会产生错误。

三是“查找比较并用法”。这是“共同情境查找法”与“不同情境比较法”的综合运用。其内容是：如果在所研究的公共管理活动或公共管理现象出现的几个情境中，都存在一个共同情况；而在所研究的公共管理活动或公共管理现象不出现的几个情境中，都没有这个情况，那么这个情况与所研究的公共管理活动或公共管理现象之间就有因果关系。使用“查找比较并用法”可分为三步：（1）把所研究的公共管理活动或公共管理现象出现的那些情境加以比较；（2）把所研究的公共管理活动或公共管理现象不出现的情境加以比较；（3）把前两步比较所得到的结果再加以比较。

四是“紧随变化关注法”。其内容是：如果某一公共管理活动或公共管理现象发生一定程度的变化时，另一公共管理活动或公共管理现象也随之发生一定程度的变化，那么这两个公共管理活动或现象之间有因果关系。运用“紧随变化关注法”来判明两个公共管理活动或公共管理现象是否存在因果关系时，要注意两点：（1）涉及两个公共管理活动或现象的紧随变化关系时，其他公共管理活动或现象在不同情境中应无明显变化。如果其他活动或现象也在发生变化，而我们又忽视了那些正在变化之中的活动与现象，那么“紧随变化关注法”推出的结论就可能有错误。（2）两种公共管理活动或现象的紧随变化关系常常仅反映在一定的限度内，超过这一限度，它们的紧随变化关系就会消失，或者表现为一种相反的紧随变化关系。因此，我们必须正确把握公共管理活动与现象间的紧随变化范围，把握住最佳范围，才能运用“紧随变化关注法”推出符合客观实际的结论。

五是“其余推论法”。其主要内容是：如果已知某一公共管理活动或现象是另一公共管理活动或现象的原因，同时已知前一公共管理活动或现象中的某一部分是后一公共管理活动或现象中某一部分的原因，那么前一公共管理活动或现象的其余部分与后一公共管理活动或现象的其余部分有因果关系。

上述因果判断归纳法是提出公共管理学假说的主要方法，然而它们却存在一定的缺陷和不足。这是因为该类方法仅适用于研究单因素的因果关系，即作为原因的各个公共管理活动或现象都是相互独立，彼此之间并不发生作用。在这一假定之下，研究者在分析中把其他公共管理活动或现象理解为静止不动的，而只观察其中某一公共管理活动或现象的变化。但事实上，作为原因的公共管理活动或现象间却往往是相互关联、相互制约、相辅相成的，它们之间的这种交互作用是因果判断归纳法无法解决的难题，即该类方法在具体使用中无法考虑“相关因素”对结果的影响作用。

2.演绎法

演绎是从一般性原理出发推导出个别结论的方法。演绎推理中，只要前提正确，推理的形式合乎逻辑规律，演绎出的结论总是可靠的，所以，演绎是一种确定性推理。既然演绎所得结论具有确定可靠的性质，那么为什么演绎所得出的结论仅仅是公共管理学假说，而不是公共管理学理论？这是因为，通常作为演绎出发点的原有公共管理学理论，受其产生时的认识水平和研究条件的限制，可能包含有错误和不足，原有理论和现有公共管理活动与现象间的完全适切是很难达到的。因此，从这种理论前提出发，通过演绎推出的具体结论是不可能绝对可靠和科学的。从这一意义上讲，演绎推理也可作为提出公共管理学理论假说的方法。在公共管理学发展的历史进程中，从已有的公共管理学理论出发，运用演绎方法，许多研究者成功地提出了公共管理学理论假说。如，巴纳德在“传统组织理论”的基础上提出了“系统行政组织假说”；西蒙在“行为主义理论”的基础上，提出了“管理即决策假说”，等等。

3.类比法

类比是根据两个或两类公共管理活动、公共管理现象之间在某种属性或特征上的相同或相似推出它们在其他属性或特征上也可能相同或相似的方法。在公共管理学研究中，为了要认识未知公共管理活动、公共管理现象或某一公共管理活动或现象的未知方面，往往把未知公共管理活动、公共管理现象和已知公共管理活动、公共管理现象进行比较，从中找出两者的共同点，再利用这些共同点作为中介去推测未知公共管理活动或现象。在公共管理学研究中运用类比推出的假说不一定可靠，多半带有或然的性质。其原因在于：一是类比的客观基础限制了类比结论的可靠性。因为进行类比的两个公共管理活动或现象之间既有同一性也有差异性。同一性提供了类比的根据，而差异性则限制了类比结论。如果根据相似的属性进行类比时，推出的属性正好是两者的差异性，那类比的结论就容易发生错误；二是类比的逻辑根据也是不充分的。类比是以公共管理活动或现象间的某种相似为依据，但两个公共管理活动或现象间的某些属性上的近似和相同，并不能因此得出两者在其他方面也必然相似和相同。因此，为提高类比结论的可靠性程度，应注意两点：一是用作类比的两个公共管理活动或现象的共有属性越多，推出结论的可靠性程度就越高；二是类比时以公共管理活动或现象间的本质属性为推理的依据，才便于推出可靠性较高的结论，因为在公共管理活动或现象的诸多属性中，本质属性是决定性的。

（二）数理方法

数理方法作为提出公共管理学理论假说的方法，主要有以下两种：一是利用统计方法推导出公共管理学理论假说。统计方法是在随机抽样的基础上，以局部资料推断出整体特征的方法。运用统计方法进行公共管理学研究时，须从整体中选取样本，然后以对样本的统计资料为基础，进行分析，并对公共管理活动或现象的某种整体特征作出推论和判断。二是通过建立模型提出公共管理学理论假说。所谓模型就是以简化的图形或公式语言对一种公共管理活动或现象的本质特征或基本过程进行形象化的描述。它是依据文献资料或事实材料，经过抽象而得出的反映公共管理活动或现象运动规律的图形或公式。利用模型可以把一个公共管理学问题高度抽象化，把对公共管理活动或现象的研究转化为应用量化工具对模型的研究，并通过对模型的修正逐步对某一公共管理活动或现象作出某种推测性理论概括。

（三）直觉方法

在公共管理学研究中，应充分发挥思维的能动作用，创造性地运用多种方法以达到研究的目的。有时对已有的文献资料或事实资料进行分析时，甚至可以不受固有的逻辑路径的限制而直接去揭示某种公共管理活动或现象的本质规律。这种直接揭示公共管理活动或现象本质规律的思维方式，称为直觉思维。直觉思维有多种表现形式，而最重要的是创造性想象。创造性想象是根据一定的目的和任务，在已有文献资料或事实材料的基础上，通过新的排列组合，而独立地提出新设想，以揭示公共管理活动或现象本质和规律的方法。以上三种公共管理学研究中理论假说的生成方法，在实际的公共管理学研究中往往是相互补充的，很难说某一公共管理学理论假说的提出仅用了一种方法。所以，熟练掌握提出公共管理学假说的各种方法，对于我们提出合理的相对准确的公共管理学理论假说是不可或缺的。

五、公共管理学研究中理论假说的验证路径

要确定以推测形式表述出来的公共管理学理论假说的可靠性程度，就需要对理论假说进行验证，而验证的标准只能是现实的公共管理活动或现象，即当现实的公共管理活动、公共管理现象满足了假说所设定的条件后，如能获得假说所预见的结论，即可认为该理论假说具有一定的科学性与准确性。验证公共管理学理论假说一般有两种基本路径：一是直接验证路径。

公共管理现象篇（4）

中图分类号：D631 文献标识码：A 文章编号：1674-1723（2013）03-0028-02

一、前言

改革开放以来，从整体方面衡量，我国的社会信任水平处于下滑趋势，越来越严重的信任危机对我国的政治稳定、经济增长构成了危机，制约到社会的发展。公共管理失范在一定程度上纵容了社会信任危机的加速。导致公共管理失范的原因有很多，包括公共权力的监督力度不够、行使不规范、制度建设不完善等，要想减少社会信任危机，优化公共管理决策，就必须从公共管理的各个方面出发，构建完善的政府信用体系，培育公共管理精神，规范执政行为，建立完善的社会管理机制。

二、公共管理失范的表现

在社会生活中，人们为了达到目标，往往淡化规范，通过不合法的方式来实现目标，非道德现象增多，导致公共生活中的信任危机现象越来越多，最终破坏社会的道德秩序，使社会健康状况越来越恶化。

在社会生活中，公共管理失范的表现通常有以下几个方面：政府部门对待政治行为懒怠，常常忽视应有的义务和正常的程序，没有认真贯彻并落实国家政策，没有及时解决下级反应的情况，遇事拖延推诿，懒政怠政现象严重。例如一些地方政府在人事变动时期，新上任的领导不承认之前的旧账，群众的利益无法保证，政府信用度越来越低。其次，一些政府领导不认真履行自己的职责，徒有虚名，没有做到尽职尽责，严重损害到国家和人民的利益。地方政府在做出重要决策时，随意性较大，决策事项在执行过程中受到阻碍，预定目标无法达到，群众对政府的满意度越来越低。再次，在公众的内心里，政府领导已经成为受贿、贪污腐化、的典型代表，所谓廉洁执政不复存在，政府人往往是不给好处不办事，给了好处乱办事，公共管理失范现象严重加剧。一些政府干预经济活动的现象增多，常常以公有资金为企业做担保，举债营建政绩工程。最后，我国公共管理人员出现两面执政现象，台上一套、台下一套，对待上级和对待下级的态度和方式完全不同。例如一些地方政府常常欺上瞒下，领导言行不一、口是心非，执法监督不力，加剧社会信任危机的产生。

三、公共管理失范诱发社会信任危机

所谓公共管理，是本着对公民负责的态度，以公共、组织的身份，为公民提供各种公共产品和公共服务，它担任着重要的社会职责，人们对公共管理的依赖性较大。公共管理失范现象弥散在社会生活中的各个方面，包括各类人群和阶层等，失范行为的增多，严重加剧社会信任危机，形成连锁反应。

（一）公共管理失范诱发公共信誉危机

公共管理失范，监督机制不健全、力度不够，制度不完善等将直接诱发公共信誉危机。公共管理的名誉和信用即为公共信誉，公共服务信誉危机、公共设施信誉危机和公共政策信誉危机是公共信誉危机的构成要素。社会服务中存在的不公正现象、服务水平不高、态度不好、效率低下等，都会导致公共服务信誉危机，它集中体现在和行业腐败上，政府人员的办事效率不高，现象增多，道德水平低下。公共设施信誉危机主要表现在公众对产品质量的怀疑，目前我国社会公共设施中道路、桥梁、楼宇建设等出现很多豆腐渣工程，导致建设事故频频发生，严重威胁到人们的生命财产安全，这是人们目前反映最强烈的问题。公共政策信誉危机则表现在我国政府在决策制定中的不公平现象中，政策的制定存在地方保护主义和本位主义现象，在政策的执行过程中，常常忽视规范，忽视法律，形成上有政策下游对策的不良现象。

（二）公共管理失范纵容商业信誉危机越来越严重

目前我国市场环境变化莫测，市场经济体制还处在不断的改革和完善过程中，一切还不成熟，在规范市场行为和活动的过程中，主要是通过无形的手，即政府来进行宏观的指导和控制。而由于公共管理失范，以营利为目的的商业活动逐渐失去控制，商业信誉危机越来越严重。商业信誉危机主要包括商品信誉危机、服务信誉危机以及契约信用危机三个方面。目前我国市场上假冒伪劣商品在急剧增加，这种现象的泛滥，不仅存在于中小型企业中，一些大型的龙头企业也在制假、售假的范围中，很多国家免检产品出现质量问题，严重加剧了我国的商业信誉危机。市场服务中出现的消费陷阱和霸王条款等都属于服务信誉危机，卖家先承诺，后失信，服务信誉严重受损。在市场交易活动中，常常出现合同欺诈、债务纠纷等问题，这些都构成了契约信用危机，人们对预期交易的信誉度急剧下降，产生恐惧，本来适应社会经济体系的契约链，却转化成一条解不开的债务链。这些商业信誉危机归根到底是由于公共管理失范造成的。

（三）公共信誉危机、商业信用危机，纵容了人际信任危机

每一种信任关系的建立都需要一个漫长的过程，它不是一个人或一方就能够建立而成的，它需要个体间的共同努力，形成相对稳定的信任关系。然而，这种信任关系中，任何一方出现失信行为，另一方都将立即终止这种信任关系，信任关系的建立尤其不易，而失去信任关系后，再想重新建立，可能性几乎为零。公共信誉危机和商业信用危机严重影响到和谐社会的建立，它急剧冲击着政府和市场，导致人际信任水准不断下降，人际关系变得更为复杂，人际信任危机越来越严重。

（四）公共管理失范最终导致社会价值信仰危机

我国社会中存在的公共信誉危机、商业信用危机和人际信任危机，最终动摇了人们的社会价值，在混乱的社会制度中，形成致命的社会信任危机。当一个地区的政府说出的话，做出的决策，群众不相信、不执行，而小道的流言，群众却都相信，那么政府职能将无法执行，一系列不良效应将会日益增多。社会价值信仰危机是所有危机中最致命的，而我国公共管理失范现象的增多，会日益加剧社会价值信仰危机，给整个社会带来不安全因素。

三、克服公共管理失范的对策

（一）强化公共管理意识

公共管理失范现象的增多，最重要的因素之一是由于公共管理人员缺乏最基本的公共管理意识。从公共组织的精神面貌来讲，公共管理意识不但能够提高公共组织的创造力，增强公共组织的凝聚力，而且还能够进一步规范公共组织的行为。在应对公共管理失范问题上，首先应当强化公共管理意识。公共管理意识主要包括公共管理人员的公正心态、责任意识、工作效率以及创新能力等。责任意识主要是指服务于公共利益的义务以及对公共负责的态度；公正心态是指公共管理人员在分配社会资源、执行社会职能时，要秉承公正的原则，促进社会公平；公正效率是指公共管理人员要合理利用拥有的社会资源，实现最大化的公共利益；创新能力则是指在执行任务时，要灵活运用各种手段，利用与时俱进的方式来解决新问题。通过加强公共管理意识，提高公共管理人员的目标感和责任感，从而提升我国的社会信任度，减轻社会信任危机。

（二）构建合理的社会信用体系

对于整个社会来说，信用体系包括多方面的系统，社会信用体系是消除社会信任危机的前提条件。在执行公共管理职责的过程中，必须要建立完善的社会信用体系，在完整的体系制约下，不断规范公共管理行为，减少社会信任危机。我国要重视政府信用制度的规范化建立，协调好信用信念与信用体系直接的关系，促进政府与行业的自律。本着以人为本的原则，在执行各项决策时，都要保证政策的公平、合理性，保证政策能够被公众接受并认同，进而才能让公众自觉的去维护。在行政中要做到科学、民主与合法，不能因为领导人的改变而变化政策法则，不能因为领导人注意力和看法的改变而更改政策法则。不断完善公共管理的服务方式，降低管理成本，提高管理效率，优化公共管理方案，合理分配公共管理资源，真正做到服务于公民、便利于公民。

（三）建立完善的公共管理监督体系

任何管理体制的执行，都需要在完善的监督体系下进行，只有加强监督力度，才能促进管理体制的价值发挥。完善公共管理监督体系，要提高公共管理主体自身的防范体系，在执行工作的过程中，要坚持经济价值优先的原则，坚持市场机能在监督体系的制约下，促进社会公正、社会稳定和社会秩序。强化外部监督体系，通过司法监督、政党监督、媒体监督以及公民和社会组织监督等，实现监督客体与主体之间的平衡，使得社会公众与政府、社会组织、媒体等相互配合，实现多元化的监督体系，一旦发生违法、违规行为，要严惩不贷。通过建立完善的公共管理监督体系，来规范公共管理行为，保证公共管理活动的公平性和公正性，促进公共管理价值的发挥。此外，还要加强依法行政机制，充分发挥依法行政的作用，从根本上抓住依法行政的关键，落实各项政策要求。

四、结语

总而言之，公共管理失范将直接诱发社会信任危机。目前在我国的公共管理体系中，有很多导致公共管理失范的因素，我国公共管理人员要认真研究公共管理失范的形成原因，从整体角度出发，构建出完善的社会信用体系，加强对公共权力的监督，完善各种社会管理制度，对违法违纪人员严惩不贷。政府部门要认真贯彻国家政策方针，廉洁执政、依法执政，保证每个执法行为的规范性和合法性。国家要完善各种相关的管理体制，规范管理者的行为，从各方面出发，保证公共管理行为规范化运作，最终实现公共管理的价值目标。

参考文献

[1] 卢汉桥，刘超，周巍.提升政府公信力，建设公信政府[J].湖南行政学院学报，2004，（4）：123-125.

[2] 贺培育，殷为.提升政府公信力：问题、意义与对策[J].湖南城市学院学报，2007，（1）：137-139.

[3] 邓研华.生态文明语境中的政府公信力建设[J].中共成都市委党校学报，2009，（1）：176-177.

[4] 吕军.我国公共管理失范的原因与社会信任危机策略[J].才智，2012，（5）：172-173.

公共管理现象篇（5）

1.公共关系学的核心问题是形象问题

从公关的发轫看，是从形象建设开始的。1903年“公关之父”艾维.李之所以要成立第一家公关专门机构正是为了解决当时“扒粪运动”给很多大企业带来的形象损失问题。这些企业的形象受损，需要有相应的机构来做修复。用今天的术语，是危机公关让公关有机会得以产生。危机公关的核心就是为了修复受损的形象。即使追溯到19世纪处于萌芽状态的“便士报运动”和“报刊宣传运动”，其实也是围绕组织形象而展开的。

公共关系的目的是为了塑造组织的良好形象。“公共关系传播的主要目的是塑造组织形象”、“公共关系的主要任务是塑造形象”[1]组织的形象是组织行为在公众心目的再生和重现，在公众中塑造、建立和维护良好的形象是公共关系活动的根本目的。失去了公众的支持和理解，组织难以生存下去。知名度和美誉度是衡量组织形象的两个尺度。

公共关系的所有活动都是围绕“形象”而展开的。公共关系不是一种政治关系，也不是一种经济关系，评价尺度不是政治立场，也不是经济指标而是知名度、美誉度。所以组织形象是公关活动的轴心，所有的公关活动都必须围绕这个轴心，离开了这个轴心，公关活动就偏离应有的轨道。

2.公共关系活动的本质是管理

国内外的学者都认可公共关系的“管理属性”。不同的是：有人认为公关是一种管理哲学，有人认为公关是一种“特殊的管理”活动，有人认为是关系管理，有人认为是传播管理、也有人认为是危机管理。

正是认识到公关活动的管理属性，所以很多人都从管理学的角度去探讨和认识它。最典型的是很多人都从“管理职能”角度去给公共关系下定义。如美国著名的公关学者斯科特.M .卡特利普(Scott.M.Cutlip)、和阿伦.H.森特（AllenH.Center），格伦.M.布鲁姆（GlenM.Broom）在其合著《有效的公共关系》(Effective Public Relations)(第8版)一书中“公共关系是这样一种管理职能它建立和维护一个组织和决定其成败的各类公众之间的互利互惠的关系。”[2] 《有效的公共关系》这本书在西方国家久负盛名，在很多高校被当教科书使用，被“誉为公共关系的百科全书”，可见“管理职能论“在西方国家公关界是深入人心的。国际公关协会在给公关下的定义则是明确地肯定公共关系的管理属性：“公共关系是一项经营管理职能”至今未有任何人对这一定义提出异议，说明公共关系的管理属性是被全球范围的学者默认了的。

国内学者持此观点的也不是少数，汪秀英在《公共关系学原理与应用》中说“公共关系是一个社会组织的管理职能和传播活动。” [3] 除此以外，还有香港中文大学的潘光迥、台湾的祝振华、李茂振， 大陆的学者王乐夫、廖为健、肖志成等。[4]

国内公关学界公认公关是“内求团结，外求发展”经营管理艺术[5]。这种观点在各种教材和文章中屡见不鲜。

随着对公共关系认识的加深，近年来有不少的学者把研究视角转移到“公共关系管理”上了，代表性的书籍有：郭文臣的《公共关系管理》、徐美恒的《公共关系管理》、张宁的《公共关系管理(e时代公共关系丛书)》等一般理论。还有具体到行业部门的，结合行业特性来谈公共关系的如：王方华主编的《工商企业公共关系管理》、张东娇的《公众事务与形象：学校公共关系管理导论》、国外引进的则有由（美）斯托尔特（Stoldt，G.C.），（美）迪特默（Dittmore，S.W.），（美）布兰韦尔（Branvold，S.E.）编著的、而由易剑东、王晓禹谢敏等译《体育公共关系：组织传播管理》一书。不仅仅表现在专著上，近几年来直接论述“公共关系管理的”论文已有69篇。

在原有的“公共关系”后加上“管理”二字，表明公共关系的研究发生了可喜的变化。找到了正确的方向。然而遗憾的是他们还没有触及公共关系的核心，因而没有产生“完美的结合”。

3.形象管理学是公共关系学发展的逻辑必然

前面我们论述了公关的核心问题是形象问题和公关活动的的本质是管理活动，顺利成章地我们可以推出一个结论：公共关系所要探讨的是形象管理的问题，是对组织形象的管理。所以把公关向前推进到形象管理学既是合符逻辑的，也是对公共关系认识深入之必然结果。下面再从实践层面论述形象管理学建设的必然性

3.1时代的需要。和传统的资源型经济增长方式不同，今天无形资产这种软实力在企业成长过程中已经越来越重要了，无形资产主要指的是品牌、商誉、企业形象、创新能力等因素。硬件只要有钱可以购进，技术可以复制，唯有企业形象等软件难以模仿和复制，它是别人学不到、盗不走的又确实能给企业带来利润的资产。

3.2社会组织管理实践的需要。从现实中看，各种社会组织在管理活动中都是非常重视自己的形象建设的。从国家、城市、企业到各种社会团体，都在有意无意设计、传播、维护自己的形象、甚至弄虚作假也要给公众一个虚假的“好印象”。这是因为好的形象确实能给组织带来实惠。然而由于没有一套系统的、成熟的形象管理理论作为指导，致使有些人在实践过程中走了不少的弯路。社会上很多“形象工程”、“面子活”的广泛存在就是明证。一方面、形象建设、形象管理的的重要性已经深入人心，另一方面却是这方面理论的空白，这种矛盾必须得到解决，也应该得到解决。恩格斯说过“社会一旦有技术上的需要，则这种需要就会比十所大学更能把科学推向前进。” [6]

3.3公共关系学自身发展的需要。公共关系进入到中国大陆已经快三十年了，这三十年除介绍和引进西方的公关理论以外，虽然也产生了不少立足于自己本土的理论，但是总的来讲，公关的发展和社会的需求相比还是滞后的。公关在高等教育中是“豆芽”课，学科层次偏低、学术阵地狭窄，国内至今没有一本真正的公共关系学术型刊物。公关必须开辟一片新的领域，这个领域应该具有广泛社会基础，在这个领域的学者内能明确自己的方向。笔者认为这个领域不是别的就是形象管理。

4.把公共关系学推进到形象管理学的重要意义

4.1更能明确该学科的学科定位。公共关系的到底属于哪一学科门类?恐怕连今天教公关的老师大多弄不不清楚，公关长期以来被边缘化，好像不能堂而皇之的摆上桌面，今天很多学校只是把公关当做一门选修课，开设这门课程大多是是在职业技术学院这一层次。到今天为止，发表有关的公关论文有4000多篇，但是全部分散在各种杂志上，都是在这些杂志上寻找那么一点点生存空间，是人家挤出来给你的一点点地盘。这说明做公关研究的人找不到属于自己的学术阵地，面对潜藏大的巨大的市场需求，公关的生存空间却如此狭窄，这不能不说是一种莫大的悲哀。当形象管理学建成之后，作为管理学的一个分支，它和财务管理、战略管理、生产运作管理、人力资源管理、营销管理、教育管理、军事管理、工程管理一样，属于管理学的子学科，在管理类学科体系的位次明显提高。

4.2有利于公关理论的传播。由于中国的特殊国情，使用“公共关系”这一名称很容易遭到误解，误以为这门课程是教大家去“拉关系、走后门的”把戏，把公关理解成人情“攻关”。社会上大量的业广告都称为“女公关”，使公关蒙羞，如果使用形象管理学这一名称，则开宗明义，不会让人望文生义、产生误解。开设管理专业的学校领导有动力、学生也有愿望学习“形象管理学”理论。打通了这一关节后，原公关的理论必然得到广泛的传播。

4.3有利于公共关系学学科群建设。有了形象管理学做为理论基础，再结合各行业的行业特性， 就可以产生一系列的行业形象管理学了，比如：高校形象管理学、政府形象管理学、企业形象管理学、军队形象管理等等。

参考文献：

[1]李兴国.公共关系实用教程[M].北京.高等教育出版社2000年:25-30.

[2]转引自李道魁 现代公共关系学[M].北京. 中国对外经济贸易出版社.2002年:3.

[3]汪秀英 公共关系学原理与应用[M].北京.中国商业出版社.1991年.

公共管理现象篇（6）

美国联邦政府人事管理署网上政务公开的实践表明，要搞好公共部门人力资源管理事务1网上公开，关键是要弄清楚公开什么，即公开的内容，怎样公开，即公开网站的形式建设，如何为公开营造良好环境等一系列问题。在中国，公共部门人力资源管理事务网上公开的内容主要包括信息公开、办事公开和决策公开三类，其载体主要是各级公共人力资源管理部门网站，其保障机制主要包括技术、管理体制、法规制度等方面。发展中国公共部门人力资源管理事务网上公开，就是要以政务公开和电子政务的相关政策法规为依据，以不断加强公共人力资源管理部门网站建设和相关保障机制建设为途径，逐步拓展公共部门人力资源管理事务公开的广度和深度，提高公共人力资源管理部门政务公开的效率与效能。

一、确立基本原则，明确网上公开的发展定位

根据公共人力资源管理部门进一步推行政务公开和电子政务建设的相关规定，发展公共部门人力资源管理事务网上公开应明确以下几项基本原则。

⒈以公开对象为中心

坚持以服务对象为中心是发展公共部门人力资源管理事务网上公开的根本要求。首先，强化以对象为中心符合公共行政改革的一般规律。当前，强化政府的公共服务职能，建设以公众为导向的服务型政府是世界公共行政改革的潮流，也是中国进一步深化行政体制改革的努力方向和重要任务。因此，公共人力资源管理部门也必须加快职能转变，强化其服务取向和对象取向，为建立“服务型政府”提供强有力的公共人力资源保障。其次，强化对象取向是发展公共人力资源管理部门信息化的必然选择。电子政务相对于传统政务的突出优势就是其管理与服务的个性化、实时性和便捷性，其最终目标是为公众提供基于网络的“一站式”管理与服务。再次，坚持对象取向是推进公共部门人力资源管理事务网上公开的必然要求。公共部门人力资源管理事务网上公开的根本目的是落实服务对象的知情权、参与权与监督权，为此，推行公共部门人力资源管理事务网上公开必须从服务对象出发，从其能切实履行民利的角度公开公共部门人力资源管理事务。

总之，发展现代公共行政、推进公共部门人力资源管理事务网上公开与建设公共部门人力资源管理信息化在发展取向上具有一致性，即都以服务对象为中心。在发展公共部门人力资源管理事务网上公开的过程中，应着重从以下几方面体现以公开对象为中心的原则：

⑴公共部门人力资源管理事务网上公开要从公开对象的实际需要出发，围绕公开对象的利益关联程度、公开对象的关心程度等，来设定网上公开内容的优先次序，把过去那种“政府认为应公开什么，就提供什么”的观念转变为“服务对象需要什么，政府就应该提供什么”。

⑵公共部门人力资源管理事务网上公开的形式建设要本着信息有用、分类与展示清晰、易理解和易获得、对象有良好心理体验等理念进行设计，树立公开对象在政务公开中的主体地位。

⑶公共部门人力资源管理事务网上公开的效果要接受广大服务对象的评价和监督，公开对象的满意度是衡量网上政务公开效果最具说服力的评价指标。

简言之，在公共部门人力资源管理事务网上公开中，以公开对象为中心就是要充分提升公开对象在政务公开中的主体作用和优先地位，并促使其成为网上政务公开工作的出发点和落脚点。

⒉统筹协调，系统推进

公共部门人力资源管理事务网上公开是一项复杂的系统工程，必须协调推进。

⑴公共部门人力资源管理事务网上公开要与现行的公共人力资源管理部门政务公开政策、制度和管理体制相适应。公共人力资源管理部门政务公开的有关政策、制度和管理体制是公共部门人力资源管理事务网上公开得以健康发展的基本依据。因此，公共部门人力资源管理事务网上公开要在公共人力资源管理部门政务公开的大框架下进行，要遵循其基本原则，服从其总体目标和发展战略，要与已有公共部门人力资源管理事务公开的管理体制相适应，搞好衔接。

⑵公共部门人力资源管理事务网上公开要与全国整体的网上政务公开水平相适应。这是发展公共部门人力资源管理事务网上公开的大趋势。目前，中国网上政务公开已经成为政务公开的一种重要形式，并且发展势头迅猛，地位与日俱增。因此，公共部门人力资源管理事务网上公开也应顺应形势，抓住机遇，加大其网上政务公开的力度。

⑶公共部门人力资源管理事务网上公开要与公共人力资源管理部门自身的电子政务发展程度相适应。政府网站建设只是电子政务建设的一部分，除此之外，电子政务还包括内网、数据库、业务应用系统等方面的建设。实践证明，政府网站建设、网上政务公开的发展水平要与电子政务建设的整体水平相适应，既不能过于超前，以受到其他电子政务发展条件的制约；也不能相对滞后，而影响网上政务公开向纵深发展。

公共部门人力资源管理事务网上公开发展的协调性要求，使其在建设和发展过程中，必须秉承系统推进的建设理念，立足全局，加强配套，协调发展。

⒊突出重点，以点带面

任何事物的发展从总体上看都是系统全面的，但从具体发展阶段上看又都是有所侧重的。坚持突出重点、以点带面的发展路径符合事物发展的一般规律，也是当前发展公共部门人力资源管理事务网上公开的理性选择。首先，从公共部门人力资源管理事务网上公开的现状来看，它正处于全面发展的起步阶段，技术、制度、管理等保障机制等都还有待进一步完善。因此，在建设过程中，采取突出重点、以点带面的发展方式是较为现实的选择。其次，从公共部门人力资源管理事务网上公开的内容来看，它基本涵盖了公共人力资源管理部门的所有职能和业务。基于成本和管理等方面的考量，各级公共人力资源管理部门不可能在短时间内把所有的业务信息都在网上公开。在发展初期，抓住重点，进而以点带面，不断拓展网上政务公开的广度和深度是一种可行的发展策略。最后，从公共人力资源管理部门服务对象的偏好来看，大多数人都只关心与切身利益密切相关的事情，而对其他则缺乏兴趣。因此，公共部门人力资源管理事务网上公开必须根据服务对象的偏好来确定公开的重点，并采用各种方式和手段加以突出，以最大限度地满足服务对象的需求。

对于如何确定公共部门人力资源管理事务网上公开的重点，应从总体上着重考虑以下两方面因素：一是必须与公共部门人力资源管理事务网上公开的重点保持高度一致，即要以服务对象普遍关心、涉及服务对象切身利益的问题作为公开的重点。二是必须与服务对象中网民群体的关注点保持高度一致。具体而言，现阶段公共部门人力资源管理事务网上公开的重点主要包括：

⑴政务公开的重点。从网上公开的内容建设来看，在继续发展信息公开的基础上，要着力发展办事公开和决策公开。从网上公开的努力方向来看，要逐步实现信息公开、办事公开与决策公开的均衡发展。

⑵信息公开的重点。从网上信息公开的内容建设来看，一是公共人力资源管理方面的政策法规信息；二是公共人力资源考录与选拔配置信息；三是公共人力资源薪酬待遇信息；四是各类公共人力资源考试培训信息；五是具体办事信息。从网上信息公开的努力方向来看，不断提高信息公开的全面性、丰富性和及时性是今后一段时期的重要任务。

⑶办事公开的重点。从网上办事公开的内容建设来看，应尽快实现各类公共人力资源管理与服务事项的在线办理。从网上办事公开的努力方向来看，要不断提高在线办事的程度与透明度，最终实现“一站式”办公。

⑷决策公开的重点。从网上决策公开的内容建设来看，一是与公众切身利益密切相关的公共人力资源管理与服务重大事项，应公开向社会征询意见；二是建立健全社会各方面意见的汇集和分析系统；三是建立政策执行的反馈通道。从网上决策公开的努力方向来看，要不断拓展决策公开范围，完善决策公开过程，逐步提升决策的科学化和民主化水平。

⒋追求效能，优化网站建设

公共部门人力资源管理事务网上公开是最高效的公共人力资源管理部门政务公开模式。发展公共部门人力资源管理事务网上公开，核心目标是实现公共部门人力资源管理事务网上公开的高效率与高效能。这种高效特征源于其网络属性，源于对既定公开内容的合理管理与高效开发。因此，发展公共部门人力资源管理事务网上公开必须确立网站在政务公开中的重要地位，并不断优化网站的内容供应机制和形式建设水平。为此，应注重以下几方面：

⑴加强公共人力资源管理部门网站建设，使其逐步成为公共部门人力资源管理事务网上公开的重要渠道。

⑵突出公开内容的公共人力资源管理部门职能属性，并在保证公开内容全面、丰富、深入的基础上，追求公开的时效性，充分发挥电子政务的超时空优势。

⑶优化网站的信息组织、标识、导航与搜索功能，使网上政务公开的内容有用、清晰、易理解，并使公开对象在获取公开内容时具有良好的心理体验。

二、加强网站内容建设，满足日益增长的网上公开需求

就公共部门人力资源管理事务网上公开而言，网站内容建设应着力解决公开内容定位以及公开内容全面性、丰富性、深入性和时效性等方面的问题。

⒈不断健全公开项目，丰富和拓展公开范围

⑴不断完备公共部门人力资源管理事务网上公开的具体项目。目前，网上政务公开主要包括信息公开、办事公开和决策公开三大类。完备公开政务的具体项目，主要是指完善三类公开中的具体公开项目，其重点是围绕公共人力资源管理部门的职能工作，增设机构运行状况与成效等信息公开专栏；逐步实现全部办事职能上网；重大或专业性决策全部实现网上征询意见。要充分发挥网络优势，提升公共人力资源管理部门的管理、服务能力与水平。

⑵丰富网上公开的信息量。在逐步完备政务公开具体项目的基础上，严格按照公共人力资源管理部门公布的信息公开目录，梳理政务信息，查缺补漏。一方面，力求将能公开的都要在网上公开，另一方面，增加网站链接，整合相关信息，扩充同类信息容量。通过不断增加网上公开的信息数量，使网站上公开的公共人力资源管理与服务信息尽可能丰富。

⒉逐步挖掘公开内容的深度，突出公开重点

不断挖掘公共部门人力资源管理事务网上公开的深度，以实现信息公开的高延展性、办事公开和决策公开流程的完整性为目标。

⑴对于信息公开，一是加强相关信息的背景链接；二是充分整合办事公开与决策公开信息，加强相关信息分析，适时综合开发信息。

⑵对于办事公开，要紧密围绕办事的整个流程提供相应信息服务，实现从办理告知、具体办理、进程追踪、结果反馈、总体分析等各个环节都能在网上实现。

⑶对于决策公开，要紧密围绕决策出台的全过程提供相应的信息服务，包括决策的需求调查、决策方案意见征集、决策公示、执行结果反馈等环节都能在网上进行。

⑷对于信息公开、办事公开和决策公开中的热点和重点问题组织公开专题，加强背景、环境与历史演进等方面的信息供应。

⒊及时更新内容，保证公开时效性

目前，中国的人事制度改革正处于深化时期。这是新问题、新观念、新政策不断出现的时期，也是公共人力资源服务诉求急剧增加的时期。此时，提高公共部门人力资源管理事务网上公开的及时性尤为必要。

⑴从网上政务公开的内容更新来看，应尽快建立公共部门人力资源管理事务网上公开优先级机制，设置信息更新的硬性指标，以加快信息更新速度。

⑵从网上政务公开的内容跟踪管理来看，及时更新或替换公众点击率比较低的信息，或将其放在网站相对不重要的位置。

⑶从网上政务公开的内容补充来看，加强新业务、新政策、新动态方面的信息补充，以保证公众能够及时了解和掌握公共人力资源管理部门的最新动态和政策走向。

三、优化网站形式建设，提高公众获取网上信息的效率

优化网站形式建设，就是要通过优化网站的信息组织系统、标识系统、导航系统和搜索系统等的设计，将信息组织好；通过清晰的结构、良好的界面展现信息，使公开对象用尽可能少的步骤和时间，找到目标信息，完成所要办理或参与的业务。具体来说，要达到上述目标，应着重做好以下几方面工作。

⒈进一步合理组织信息

要在网上公开的公共人力资源管理信息十分丰富，如何使这些信息在网站上得以有序展现，关键在于信息组织的合理有效。

⑴尽量简化首页信息，充分体现其网站信息入口和管理与服务窗口的定位。一是尽量明确首页功能分区，确定政务公开内容的核心位置。二是整合首页公开内容，简化公开模块设置。其中，公开模块设置可有不同分类标准，如可参照美国联邦政府人事管理署的方式设置最新工作安排、当前工作专题、综合业务浏览与办理、机构运行情况等模块。三是将公共部门人力资源管理事务网上公开的重点内容放在首页显著位置，以便于公开对象浏览、使用和参与，在具体实践中，可根据服务对象的点击率和关注程度来确定公开内容的重要程度和放置位置。目前，应将在线办事和在线参与的内容放在重要位置，而不是新闻类信息。四是增加网站的相关链接。

⑵网站首页与二三级页面的内容按照分级分类相结合的原则进行组织，页面的层级设置最好不超过三层。一是每层页面最多可平铺显示三级信息；二是可采用多级分类菜单与快捷按钮相结合的方法，也可采用快速搜索与分类菜单显示相结合的方法展示信息；三是信息纵向层次架构划分标准要统一。

⑶网站的页面布局要尽可能舒适。一是页面布局要条块直观、清楚，易于阅读；二是同级页面，其设计要具有一致性；三是页面信息尽可能分区安排，分为功能区、浏览区等；四是页面的信息密度要适中，留有适当空白；五是页面中要尽量减少图片信息，多使用文本信息，以提高浏览速度；六是页面的布局、色彩、构图等要与公共人力资源管理部门业务内容、对象特点、实现目标等相符合。

⒉进一步规范信息标识

信息标识的作用是给每一个公开信息与事务的类别以合适的名称，规范、准确、一致是其基本要求。为了使服务对象能够准确找到信息模块包含的公开内容，公共人力资源管理部门网站应建立一套统一的标识系统，并对信息标识的基本含义进行明确界定和规范。

⑴关于标题标识。标题标识的确定要符合大众的日常语言习惯，避免出现线上语言与线下语言的差异造成的理解障碍，也避免出现名实不符的现象和空模块。标题标识还要能准确涵盖该类别下所有项目的内容，并能与其他标识有所区别。标题信息标识尽可能用文字来表示，以提高其可理解性。同时，文字标识要尽量用词汇，以避免因使用语句标识而导致信息内容表达不清、形式不规范等弊端。

⑵关于链接标识。要为标题标识设计导航链接方式，以使服务对象能够清楚了解网站上某一符号、图形、文字等所代表的内容。

⒊进一步明了信息导航路径

信息导航的基本作用是使使用者在浏览网站过程中不迷失，并且可以方便地回到网站首页以及进入其他相关页面，即回答使用者在访问网站时，“我在哪”、“我去过哪”和“我能去哪”等问题。目前，完善公共人力资源管理部门网站的导航系统，重点应从以下两方面入手：

⑴提供多种导航手段。目前，实际应用较为普遍的导航形式主要有三种：一是设置主导航条，通常是在网站的栏目上设置链接，使用者通过点击某一栏目就可进入相应的页面。这种形式可以回答“我能去哪”的问题，因此，主导航条的设计要遵循明显、有吸引力、可扩展等原则。二是通过在各个栏目的主菜单下设置一个辅助菜单来说明服务对象目前所在网页在网站中的位置。其表现形式比较简单，一般形式为：首页一级栏目二级栏目三级栏目内容页面。这种形式可以回答“我在哪”的问题，并且可以随时返回上几级页面。三是采用颜色来区分是否曾经浏览过该信息，未被点击的是一种颜色，点击过的则是另一种颜色。这种形式可以回答“我去过哪”的问题。除此之外，其他导航手段，如站点地图、索引、目录等，都有助于使用者在网站中保持良好的方向感。公共人力资源管理部门在设计网站的导航系统时，应提供多种导航手段，尤其是随着网站信息量的不断增多，多种导航手段并用则更为必要。

⑵导航的路径要明了。如果要查找的内容隐藏过深，可能会使使用者没有耐心访问，也可能导致其漫无目的地浏览，因此，有必要对公共人力资源管理部门网站的导航系统进行优化，减少打开页面的层次，尽可能使页面递进，以避免使用者“迷航”。

⒋进一步强化信息搜索

搜索功能是确保网站使用者快速获取所需信息的一个重要途径。目前，搜索功能不足是公共人力资源管理部门网站的通病，强化公共人力资源管理部门网站的搜索功能，应主要从以下两方面入手：

⑴在关键词搜索的基础上，增设高级搜索功能，力求提供多种搜索通道。

⑵根据页面具体情况，增设页面搜索功能。

四、强化保障机制建设，营造网上公开的良好环境

在中国，公共部门人力资源管理事务网上公开的发展水平和程度往往受两种因素的制约:一种是硬条件，主要是指网站前台和后台建设；另一种是软条件，主要是指制度、管理体制和机制等方面的建设。这两种因素都会对公共部门人力资源管理事务网上公开的发展产生重要影响，但相比较而言，前者的影响往往是直观的、效果是立竿见影的；而后者的影响则相对隐蔽，效果显现需要一定的过程，但影响通常是更为关键和深远的。因此，发展公共部门人力资源管理事务网上公开，不仅要用信息化手段构建网上政务公开的载体――网站，更要重视和加强保障机制建设，以更深入地推动公共部门人力资源管理事务网上公开的发展。

⒈加强信息化建设，提供网上公开技术保障

发展公共部门人力资源管理事务网上公开必须根据相关方针政策的有关规定，一是加强各级公共人力资源管理部门网站建设，保证有条件的地市级以上公共人力资源管理部门都建立起自己的部门网站；二是加强基础数据库建设；三是逐步健全基于网站的应用软件开发。

⒉加强组织建设，提供网上公开管理体制保障

⑴实行首长负责制，强化公共部门人力资源管理事务网上公开的领导体制。应赋予政务公开领导小组以专门的网上政务公开决策职能，并以一定形式加以强调，如在其中设置专门职位或由专人负责该项工作的决策和协调工作，以充分提升网上政务公开在领导决策中的地位。

⑵整合信息资源管理与开发机构，优化公共部门人力资源管理事务网上公开的职能配置。一是将政务公开领导小组和信息化领导小组的职能进行整合，可考虑建立网上政务公开办公室之类的机构，变多头管理为统一管理；二是理顺现行公共人力资源管理部门政务公开工作办公室、公共人力资源管理部门信息化办公室、信息化技术保障部门及其他信息资源管理与开发责任机构之间的职能关系，避免出现职能真空与职能交叉。如政务公开工作办公室主要是围绕政务公开的内容供应，进行载体选择、制度建设等。信息化工作办公室则应为信息化责任部门，在公共部门人力资源管理事务网上公开领域主要围绕网站管理与形式建设等开展工作。信息化技术保障部门则主要负责网站的日常管理与维护。

⑶加强协调，优化公共部门人力资源管理事务网上公开的责任关系。一是本部门内部的信息化与政务公开责任机构都应向政务公开领导小组负责，彼此之间的事务合作与责任协调工作由政务公开领导小组的专门领导承担。二是明确本机构内各部门在公共部门人力资源管理事务网上公开中的责任分工。三是各级公共人力资源管理部门的政务公开领导小组中专门负责网上政务公开的领导对下一级机构的网上政务公开有业务指导关系。

⒊加强运行机制建设，提供网上公开管理机制保障

⑴完善内容供应和形式建设制度。建立公共部门人力资源管理事务网上公开调查、预先审查和依申请公开制度；进一步完善网站建设与管理、电子政务项目管理等制度；完善公共部门人力资源管理事务网上公开目录；确定公共部门人力资源管理事务网上公开内容优先级别；建立具体业务工作与政务公开、公共部门人力资源管理事务网上公开之间的联动关系；健全公共人力资源管理部门网站建设标准；完善公共部门人力资源管理事务网上公开的形式建设框架与规范；建立公共部门人力资源管理事务网上公开的工作程序与工作流程。

⑵建立绩效评估制度。公共部门人力资源管理事务网上公开绩效评估制度包括评估主体、内容、指标体系、评估周期、评估程序、结果运用等内容。评估应从推动公共部门人力资源管理事务网上公开的角度，而不是从发展电子政务的角度进行，即评估强调的是公共部门人力资源管理事务网上公开在提高公共人力资源管理部门政务公开效率与效能方面的作用与效果。评估的指标体系应围绕网上公开内容建设、网站形式建设、保障能力建设等维度来设计，其中公开的内容包括信息公开、办事公开和决策公开。与一般网站评估相比，公共部门人力资源管理事务网上公开的绩效评估更关注网上政务公开内容的全面、丰富、深入与及时程度，更关注网站形式建设，更关注公开对象的体验和感受。评估责任主体应是上一级公共人力资源管理部门的信息管理与开发机构，评估主体是网上政务公开对象和第三方机构，评估周期可为每个年度一次，评估可采取问卷调查、网上监测等方式进行。

⑶建立行政责任追究制度。应根据公共部门人力资源管理事务网上公开责任制和绩效评估结果进行相应的责任追究，这主要是行政惩戒层面的制度安排。责任追究制度关键是要解决责任追究主体与对象、责任范围及其情节判定、责任处理程序、责任追究结果运用等方面的问题。责任追究行为主要应依据以下三种情况产生：一是机构内履行行政监督职能的人员与机构的监督；二是各类公开对象的监督，主要通过举报、、质询、行政复议、行政诉讼等方式进行；三是有关职能主管部门的工作监督，主要通过工作检查等方式进行。责任追究的处理结果应包括责令改正及各种行政处分。责任追究的主体是本机构的责任部门，责任追究的对象是公共人力资源管理部门网上公开的责任人员与机构。

⑷建立司法救济制度。主要通过行政诉讼或刑事诉讼进行。司法救济行为的产生与行政责任追究行为的产生一致，主要针对严重侵害公开对象权益行为和违法犯罪行为进行。司法救济行为的主体是司法机构，司法救济行为的对象是公共人力资源管理部门网上公开的责任人员与机构。

⒋加强政策法规建设，提供网上公开制度保障

⑴健全政策法规体系。从横向上看，公共部门人力资源管理事务网上公开的政策法规体系主要由与公共人力资源管理部门相关的政务公开和电子政务两方面的法规和政策组成，包括公共部门人力资源管理事务网上公开的内容、主体、对象、载体、程序、管理体制、运行机制、约束机制等方面的规定。从纵向上看，各级公共人力资源管理部门都应制定相应的网上政务公开政策，从而形成公共部门人力资源管理事务网上公开从宏观到微观各个层次的具体规定，建立合理的政策法规内容层次。目前，中国公共部门人力资源管理事务网上公开的一些规定，基本上处于“元规定”与“元标准”阶段，亟待细化。根据公共部门人力资源管理事务网上公开发展的需要，各级公共人力资源管理部门应尽快健全关于公共部门人力资源管理事务网上公开的内容供应、形式建设、安全保障、制度约束、管理体制等方面的规定，填补相关政策法规空白。

⑵提升政策法规的有用性。一是政策法规的制定要有的放矢，提高政策法规的针对性；二是注重明确责任、细化程序、规范流程，提高政策法规的可操作性。

⑶提高政策法规的法律层次。在国家层面政务公开与电子政务法律法规建设的大框架下，针对公共部门人力资源管理事务网上公开的规定法律层次低、多为规范性文件的现状，应尽快将公共部门人力资源管理事务网上公开规定上升为行政法规，逐步形成从中央到地方公共部门人力资源管理事务网上公开法律、行政法规、规范性文件分布相对合理的政策法规位阶层次。

参考文献：

1 周晓英. 政府网站的信息构建[EB/OL]. [2008-07-28].new.省略/echinagov/yanjiu/2006-5-8/4216.shtml

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5 姚国章.政府电子化服务的国际经验及借鉴[J].科技与经济，2004（4）

公共管理现象篇（7）

政府形象是公众对政府行为及政府人员的总体评价，良好的政府形象对优化政府行为具有重要作用，优良的政府行为又是有效政府能力的保障。可以说，政府形象是一种的能力资源，对化解风险起着非常重要的作用。因此，政府要在日常生活中培植和塑造一种诚实、负责任、廉洁和高效的形象，在危机管理中有效发挥这笔无形资源的积极作用。

首先，政府形象反映的政府信誉、威信是一种精神资源，能激励公众共同应对危机。政府信誉是社会公众对政府的一种良好印象和评价，是政府服务于民，取信于民而树立良好形象的表现，是全心全意为人民服务宗旨的集中体现，是一种无形的政治资源。政府信誉的树立，能够促进政府的勤政建设，促使政府系统改进作风，提高政府造福于社会、谋利于人民的能力。政府信誉增强政府组织的内聚力与外张力，政府信誉反映了广大政府公务员共同的价值观，必然对政府系统内的全部成员有一种强烈的感召力，激发出士气高昂、奋发进取的精神状态，激励公众共同克服危机。

其次，政府形象决定的政府影响力、凝聚力和号召力是一种能力资源，能动员公众共同应对危机。政府形象是构成政府影响力的基本要素之一，政府影响力体现着政府与公众之间双向互动的心理关系，它是决定政府政策能否为公众所接受或在多大程度上被接受的一项重要因素，并直接影响着公众对政府政策的心理、行为或行为倾向。政府凝聚力是指民众对政府的认同感和信任感。这种凝聚力可以使公众与政府情感容易沟通，关系容易协调，问题容易得到解决，进而能创造出一个政通人和、国泰民安的大好局面，为国家和社会的发展创造良好的社会环境，是构成政府权威合法性基础。政府号召力，即政府号召全国人民同心同德，同舟共济，战胜困难，夺取胜利的能力。因此，政府形象是政府在推行政策、实现既定目标可资利用的能力资源，当公共危机发生时，它能动员公众共同应对公共危机。

二、公共危机对政府形象建设的挑战

(一)社会公众期待政府形象的理想性

由于政府在防范并化解社会危机方面处在关键地位，发挥主导作用，公共危机发生时，社会公众对政府的期待是理想的。公众所期待的政府形象主要有:

1.诚信形象。政府是社会最具公信力的组织，它对社会诚信系统建设具有根本的引导与示范作用。树立诚信的政府形象，首先要使政务公开，只有实行政务公开，才能使政府提高信息的透明度;只有实行政务公开，才能使政府在管理公共事物过程中保持中立和公正、维护公平竞争的秩序。并以此来营造一种“守信为荣，失信为耻，无信为忧”的社会环境。

2.服务形象。随着社会主义市场经济的逐步建立和完善，随着国际竞争日益激烈，改革政府管理方式，构建服务型政府已成为实现行政现代化的必然选择。服务型政府借助市场、社会的力量管理国家。既节省了政府开支，又使政府真正实现由“划桨人”向“掌舵人”的转变，实现从部门利益向公共利益的转变，谋求公共利益的最大化是政府行为的出发点和归宿。同时，要彻底根除官本位思想，树立以民为本的意识，由“为民做主”转变为“由民做主”，淡化为官思想，强化职业意识，做人民公仆。

3.责任形象。所谓责任政府，是指一种政治原则，以及建立在这种政治原则基础上的政府责任制度。政府把老百姓的利益看成是最高点，真正从公共利益出发，善于倾听民众的呼声，了解百姓的疾苦，及时解决公众的实际问题，最大限度地满足他们对政府的信任感，增强政府的责任心，从而有效的推进政府工作，真正树立起“创新、务实、廉洁、高效”的新形象。

(二)危机处理结果的不确定性

危机既可能是衰亡的开始，也可能是走向新阶段兴盛的契机。获得哪种结果，既取决于危机环境的压力状况，更取决于危机管理主体的状况和能力，后者起着决定性意义。

任何组织在经历危机状态的过程中，都可能面临着三种截然不同的结局(政府作为一种代表公共利益、提供公共产品和公共服务的特殊公共组织，也不例外):一是组织无法承受危机的沉重打击，组织在危机中全面崩溃，不复存在;二是组织在危机中虽然存活下来，但是，由于没有及时采取适当、有效的管理危机对策，尤其是没有及时想办法得到公众的理解和支持，在危机后，组织形象严重下降，极度损坏了它在社会中原有的威信和地位;三是在危机中，组织不仅经受了危机带来的各种压力，而且由于它采取了积极、有效的危机管理措施和危机问题解决对策，使组织进一步巩固了社会地位和竞争优势。在公众心目中的良好形象也大幅度提高。

我国当前政府形象总体良好，但也存在一些问题。我们应以处理公共危机为契机，推进政府形象建设，完善原有的政府形象。重新塑造良好的政府形象。

三、危机管理中的政府形象建设

(一)通过信息公开塑造政府诚信形象

信息公开是保证人民群众在知情前提下实现民利的需要。在知识经济和信息时代知情权显得尤为重要，尤其是在危机来临时，由于危机不确定性影响已大大超乎事件的本身，对社会运作体系、生命财产安全产生威胁，一般公众很难对危机做出全面的分析，大多都会倾向于将危机发生的主要责任归结到管理部门。公开实情并采取有效行动，是政府的基本义务，人们有权利要求获得及时的、真实的信息。因此建立公众沟通机制就显得尤为重要，政府就是完备的信息沟通和管理机制的领导者和指挥者。政府部门的高度关注、及时解释和公开相关的准确信息将会有利于危机事件向好的方面转化，公众在了解真相后会更多地表现出宽容和理解，这对危机的控制有至关重要的作用。在全球化进程中，如果不提高危机信息的透明度，只会起到相反的作用。

危机发生时，市民对政府信心指数的增减，主要与政府的危机反应能力和处理能力密切相关，宣传报道的及时性和真实性也是决定因素之一。面对突如其来的重大灾害、危急事件，如果政府信息不公开、不透明，各种谣言、小道消息就会趁虚而入，扰乱人心，只能造成更大的不稳定。政府定时向社会危机信息，积极引导舆论，让民众远离谣言，克服恐惧心理，减少不安定因素，形成政府与民众的良陛互动，增强政府在公众中的凝聚力和美誉度。信息的及时公布和公开，在政府与民众之间建立了良好的沟通，增加公众对政府的信任感，公众的知情权得到满足，激发战胜危机的信心。敢于公开危机信息，是一个负责任的政府的能力和信心的具体体现。政府进行开诚布公的对话与合作，有利于塑造诚信形象。

(二)通过指挥和组织处理危机来塑造政府服务形象

在突发公共危机事件处理上，政府必须建立突发公共危机事件应急反应机制，建立一套完善的危机预警系统和管理系统，将部门协调行动制度化以及建立统一协调机构，以保障各个部门及各级领导者能在第一时间对危机做出判断，迅速反应，政令畅通，统一指挥，统一行动，各部门协调配合，确保我们在各种危机面前转危为安。危机管理就是要最大限度地减少危机的潜在伤害，控制危机局面，尽最大可能保护民众的安全和社会的安定。

建立一个完善的危机处理系统，确保民众的安全和社会的安定。建立预警机制和危机识别体系，

及时收集各种信息，并对信息进行分析、辨别，对危机的后果事先加以估计和准备，有效察觉潜伏的危机，敏锐地洞见危机中隐藏的机遇，为危机处理赢得主动。危机发生前的预防是危机管理的重点，预防与控制是管理中成本最低、最简便的方法。预先制定科学而周密的危机应变计划，分析预计危机情景，建立一套规范、全面的危机管理预警系统，明确组织、责任、措施、资源、训练，一旦危机发生之后，这些系统就会快速地做出反应。

建立快速反应机制，强化危机发生后政府处理危机的能力，把人民群众的损失降到最低限度。及时掌握危机信号，分析事故原因，果断地采取措施，实施应变方案，明确指挥、协调和控制的组织与责任，实施危机评估，落实资源保障措施，强化沟通与媒体管理，从经济、社会、国际、国内等各方面减少危机的负面影响，并在危机处理过程中不断完善解决方案，尽可能把危机造成的损失控制在最小的范围内，树立全心全意为人民服务的政府形象。

公共管理现象篇（8）

1.1 公共关系的内涵

公共关系，简称公关，也称PR。它是一个社会组织为了塑造自己的良好形象获得公众的支持与信任，通过传播沟通手段来影响公众的科学艺术活动。一般而言，公共关系是一种以社会公众为对象、以诚实信用为原则、以持续顺畅沟通为手段、以提升企业形象为目标的活动。

1.2 公共关系的特点

（1）以公众为对象。公共关系是一定的社会组织与其相关的社会公众之间的相互关系。社会组织必须着眼一自己的公众，才能生存和发展。公共关系活动的策划者和实施者必须始终坚持以公众利益为导向。

（2）以美誉为目标。塑造形象是公共关系的核心问题，在公众中树立组织的美好形象是公共关系活动的根本目的。

（3）以互惠为原则。公共关系是以一定的利益关系为基础的。一个社会组织在发展过程中要得到相关组织和公众的长久支持与合作，就要奉行互惠原则，既要实现本组织目标，又要让公众得益。

（4）以长远为方针。一个社会组织要想给公众留下不可磨灭的组织形象，不是一朝一夕之功所能及的，必须经过长期的、有计划、有目的的艰苦努力。

（5）以真诚为信条。以事实为基础是公共关系活动必须切实遵循的基本原则之一。社会组织必须为自己塑造一个诚实的形象，才能取信于公众。

（6）以沟通为手段。没有沟通，主客体之间的关系就不会存在，社会组织的良好形象也无从产生，互惠互利也不可能实现。要将公共关系目标和计划付诸实施，只有双向沟通的过程，才是公共关系的完整过程。

2.公共关系在现代企业管理中的作用

（1）塑造良好的企业形象，从而增加企业凝聚力

毋庸置疑，良好的企业形象可以为企业带来诸多方便，无形中为企业创造利益。公共关系能通过传播、沟通等手段来影响公众，为企业塑造良好形象。

（2） 处理危机，帮企业渡过难关

在公关学中公共关系危机是指突然发生的，严重损害组织形象、给组织造成严重损失的事件，如公众的指责批评、恶性事故等。危机使组织面临严重的困难，使组织陷入舆论压力之中，使组织失去公众的信任，进而影响组织的生存和发展。所以公共关系危机预防对组织具有很重要的意义。虽然有时危机是难以预料的，但有效的危机预防，可以及时发现产生危机的“萌芽”；即使危机真的出现，也能相对从容地采取有效措施。

（3）处理好与消费者的关系

企业公关部门要为企业塑造一个为顾客服务的形象，加强与顾客的信息来往，提供优质的配套服务，尤其要妥善处理好顾客的投诉。

（4）建立良好的新闻媒介关系

一般而论，为新闻媒体所熟悉的企业，或者说与媒体的亲密程度较高的企业，从传播工具中往往反映出对企业有利的一面，往往带有较大效应，对企业不利的一面，往往淡化处理。

（5）与政府建立良好的关系

政府对于企业的评判和社会公众一样，具有一定的倾向性。因此，协调好企业与政府之间的关系，是企业公关部门的一项重要内容。和政府建立良好的关系，常常会给企业带来意想不到的好处。

（6）处理好同行业公众关系

好的企业应尊重同行，在同行中塑造一个良好的形象，变对手关系为伙伴关系，求竞争道德，光明正大，诚实信用；求共赢。

（7）能为企业经营管理活动广集信息、预测动向

企业经济活动是否顺利，经济利益的高低，取决于这个企业是否能达到有效的信息沟通从而做出正确的决策。信息沟通是现代公共关系的主要特征，企业要发达，就得依靠公共关系来沟通更多有用的信息。

3.现代企业管理中如何有效运用公共关系

当今企业处于一个庞大的现代经济网络之中，传统的企业管理模式已不适应现代经济发展的要求。因此，加强公共关系在企业管理中的应用，提高企业管理水平是形势发展的客观需要，也是我国企业市场经济条件下自身生存与发展的需要。第一，培养全员公共关系意识，为企业目标的实现奠定思想基础。第二，实现全员公共关系管理的关键在于领导者要有公关意识，并让公关意识体现在企业管理活动中。第三，合理设置企业公共关系机构，为做好企业公共关系工作提供组织保证。第四，重视做好企业内部公共关系，为企业开展外部公共关系打好基础。第五，努力搞好企业外部公共关系，为企业发展营造最佳的社会经营环境。主要包括消费者关系、新闻媒介关系、供销商关系、社区关系、政府关系、竞争者关系、国际公共关系等。

具体来说企业要有效的运用公共关系应该做到：（1）充分利用并发挥日常事务型公共关系的作用。它具体要求在日常运行的整个环节、各个渠道都时时注意形象问题，处处给人留下好感，从而在内外公众中留下好的印象；（二）传播信息。企业要以各种传播媒介为工具，围绕某个特定的主体向公众有意识地传播相关信息，如通过记者招待会、展览会、赞助、对外开放参观、宴会庆典活动等向公众介绍自身，从而创造有利的社会舆论环境；（三）应对意外事件。公关部门应对提前有可能发生的危机事件作出一份比较全面的预测和处理方案：1、预测和分析2、制定应急计划。3、要采取通俗易懂的方式向职工介绍应急计划。4、确定发言人5、对主要职工进行培训。6、做好与新闻界的联系。7、安慰受害者及其家属；（四）主动制造新闻。公关人员可以有计划地、主动地制造一些新闻，以吸引新闻界和社会公众的注意，从而达到提高企业知名度、树立良好形象的目的。

4.结束语

总而言之，作为一门新兴的管理学科———公共关系学，其“内求团结、外求发展”的方针恰恰顺应了市场经济这个时代要求，它的应用，必将给我国企业管理工作注入新的生机。因此，正确有效地运用公共关系理论和手段，提高我国企业管理水平，势在必行。

参考文献

[1] 杨俊主编.公共关系[M].合肥工业大学出版社，2005.08.

[2] 粟玉香主编.公共关系学教程[M].经济科学出版社，2004.06.

[3] 张荷英：现代公共关系学，首都经济贸易大学出版社2002年版.

作者简介

公共管理现象篇（9）

一、公共危机管理和政府形象的概念

公共危机管理，指的是一种有组织、有计划、持续动态的管理过程，通过预防、预警等或协调、处置、恢复、重建、反馈、评估、奖惩等措施，对潜在的威胁或者正在发生的危机采取最大限度化解矛盾、减少损失、维护稳定的一系列措施和行动，以防止危机扩大、维护正常社会秩序的一系列管理和运作过程。

按照胡宁生教授在《中国政府形象战略》一书中对政府形象的界定：政府形象是政府这一巨型组织系统在运作中即在自身的行为与活动中产生出来的总体表现与客观效应以及公众对这种总体表现与客观效应所作的较为稳定与公认的评价。

对政府而言公共危机既是挑战也是契机。在危机即将或正在发生的时候，政府的态度、措施、指令等反映出政府组织的管理能力和效力，公共危机是检验政府能力的重要标准，是对政府形象的重要考验。另一方面，良好的政府形象可以增强公民对政府的信任度，保障政令畅通，有利于化解危机；不良的政府形象则会瓦解公众对政府的信任，给政策运行带来负面的影响，甚至可能导致危机升级。

二、公共危机管理中政府形象塑造不足的表现

（一）政府危机公关意识淡薄

政府形象的构建是政府在努力优化组织管理的基础上，通过塑造和传播政府形象，在政府与社会公众之间架构起互动的关系，实现有效地沟通与反馈。公共关系作为一门现代管理科学与艺术，其使用范围不仅仅局限于公司，而是广泛地渗透到各个领域。对于中国政府来说，政府公关是个“舶来品”，部分政府工作人员对于公共关系的基本原理、基本原则、手段技巧不懂或者不感兴趣，轻视与公众、媒体的沟通和协调，公关意识还不强，在政府活动中，没有认识到政府工作人员的一言一行代表的是政府形象，政府的每一项举措都受到公众的密切关注。危机公关的最终目标是在危机管理的过程中对政府形象进行挽救、修复和重塑，必须注重时效性，把握好恰当的时机。如果没有良好的危机公关意识，那么不仅不能及时妥善地帮政府解困于危难，还会使政府的公信力和权威性大大降低。

（二）政府危机管理主体单一

近几年来，危机事件尤其是人为因素导致的危机事件呈现出高频次、反复性的态势，这迫切要求政府能在第一时间做出快速反应。但是目前我国危机管理的主体单一，仍以政府为主体，社会非政府组织、公众的参与明显欠缺，“98洪灾”、“非典”、“禽流感”等一系列危机事件就印证了这一点。

（三）政府危机管理方式陈旧

我国危机管理中实行的由上而下的管理模式，这种体制在应对某些交叉问题时，存在不能迅速有效应对危机的问题。有效的沟通可以增强公众对政策的了解，可以提高政府职能部门的工作效率，有利于政令的传达和贯彻实施。但是目前一些职能部门“官本位”思想尚存，政府横向与公众、媒体、非政府组织沟通渠道不畅，缺乏必要的联系与交流，导致危机信息不能有效共享，不利于危机管理的开展；政府纵向与上下级部门的政策传达不准确、信息传递不及时，导致危机信息不能快速、准确传递和公布，引起公众的猜疑和恐慌，形成不必要的骚乱。

（四）政府公务员示范作用减弱

政府在危机事件的管理全过程中处于主导的地位，政府公务员作为公共危机管理的具体执行者，其言行即是政府形象的表现。目前，我国政府在危机管理过程中存在的形象构建不力的状况，如权力异化造成的腐败、寻租等问题的存在，相当一部分源于行政道德示范作用的减弱。一些公务员在公共危机发生时不恰当的言行或者是不作为的表现，不仅没有充分展示人民公仆的服务特质，反而以一种居高临下的姿态作威作福，使得政府好不容易建立起来的负责任的形象在不恰当的危机处理中受到损害。

三、公共危机管理中政府形象塑造存在问题的原因分析

（一）政府危机管理意识不足

事实上，越是非常时期，政府形象越是受到公众的关注。危机意识是危机管理的起始点，危机意识所体现出的应是主体的主动性和预见性。危机意识要求政府作为公共危机管理的主体，能从长远、战略的高度出发，前瞻性地从心理和物质上预测、组织、准备各种可能发生的紧急情况，以期能在危机发生的第一时间给予应对。但是危机意识作为一种主观的形态，只是一种隐约的感觉或者模糊的认知，如果不能准确把握，可能出现两种情况：一种是过度的惧怕危机的侵袭，另一种则是低估危机的危害性。不管怎样，政府特殊的地位决定了政府及其公务员必须提高对危机的敏锐度，即为了公众利益而自觉地增强危机感，表现为对危机准确的预测、有效的监控、及时的应对。而目前我国政府和公务员在自觉增强危机的积极性上还有欠缺，对危机的认识还停留在传统狭隘的认知层面，对待危机的灵活性、应变性、策略性还不够。在危机潜在存在或发生初期，抱着侥幸心理，以为通过行政命令可以封锁信息，但是现代社会迅捷且多元的传播方式让事盖弥彰，不仅不利于及时解决问题，还可能引发潜在的。

（二）危机管理的透明度不高、信息沟通不畅

公民对于政府的重要事务以及与普遍公民权利和利益密切相关的重大事件有知情权，公开、透明是对政府履行公共服务职能的基本要求。但在我国的行政体制中，政府掌握了信息的主动权和主导权，信息公开更多依赖于政府主动释放信息。如果政府官员由于害怕承担责任而人为地隐瞒事实真相，刻意压制他们认为会有损政府形象的事件而不进行报道，那么公众就难以获得全面、准确的信息，一旦权威信息不明或失真，公众就有会陷入流言的恐慌之中。典型例子是“非典”危机爆发之初，政府工作人员瞒而不报，在情势蔓延升级之后，政府才迫不得已进行表面的报道。滞后的信息导致政府失去了来自公众的信任，精心建立起来的政府权威和良好形象受到损害。因此，政府应该本着公开、透明的原则，统一管理信息的同时，掌握危机管理的主动局面，增加公民危机化解的参与度。另外，我国在公共危机管理中，政府信息公开缺少明确的法律制度的约束。我国到目前为止还没有一套完整的信息管理保障。

（三）政府问责制度不健全

在一些不可抗力的公共危机中，政府虽然对于危机本身的发生不承担责任，但是对于危机的预警却承担着重大的责任；在认为因素导致的公共危机中，比如在矿难及类似的公共危机中，政府本身就承担着不可推卸的责任。为了有效规避危机的发生，对于人为因素导致的公共危机，应该坚决进行问责。但是目前我国公共危机管理中的问责制度尚不健全，一是问责的主体具有很大的局限性，我国经常是上级直接主管部门对下级进行问责，因为存在隶属关系，所以由他们来核查公共危机的责任认定，很难有说服力。二是政府问责停留在表面，有些问责不是政府主动行为，而是受外界压力下逼不得已的问责，是为了平息公众的愤怒和恐慌而做出的暂时性妥协。这样的问责往往只是走走过场，没有起到实质性的作用。这种不完善的问责制度不仅严重损害了政府的形象，而且在下一次发生类似事件时很难获得公众的信任的理解和支持。

四、公共危机视角下的政府形象建设的途径

（一）政府及时公开信息

在公共危机管理中，政府信息的公开透明可以获得公众对政府的信任，同时信息的公开和阳光下的运作可以有效的避免政府腐败。首先，政府要给予准确及时的公布关于危机的实际情况。隐瞒、虚假、失真的消息更容易导致不必要的猜测、怀疑和莫名的恐慌；相反，政府越是公开透明，谣言越是无处可存。其次，公共危机中行政程序必须公开透明。在危机管理中，政府必须将危机信息的搜集、处理、公布等一系列的机制完善，做到公开透明。程序的公开便于政府接受严格的监督和管理，可以最大程度鼓励民众的参与，有效的加强政府行政过程的监督。另外，政府的公共危机管理部门可以通过多种形式，如政府文件声明、新闻会、记者见面会、媒体专访、官方微博等实时更新信息，从而达到维护政府形象的作用。

（二）鼓励多元主体参与

在政府宏观调控的基础上，可以倡导与鼓励其他主体主动参与到危机管理中来，最大程度地吸收和聚集社会资源，鼓励他们发挥各自的优势来共同应对危机事件，形成政府、社会公众、社会媒体、非政府组织等多元主体参与的危机应对网络。

多元化参与主体主要包括以下几个方面：社会公众是基础，公民作为社会的组成，如果能积极参与到危机应对中，，便可以积沙成塔，汇聚小力量为大能量，同时公民的参与可以使危机更透明。但是公民的参与要注意用科学合理的方式加以组织和引导，避免一团散沙的情况。非政府组织是辅助，通过调动非政府组织的积极性，可以积极促使公众自发形成良好的互助和自救，并培养其良好的社会责任感，有利于共同应对危机。媒体是桥梁，媒体借助传播媒介能把政府信息广泛地传递给公众，也能把公众的诉求及时反馈给政府，同时媒体还可以对政府行为起到舆论监督的作用。当然，在这些主体的参与下，必须注意各主体间的协同合作，即在强调政府主导责任的情况之下，充分依靠多元社会力量的广泛参与和社会联动，既重视规范性行动又重视志愿性行动，以形成一种有序、联动的危机治理模式。

（三）完善政府问责制度

良好的政府形象要求政府首先是一个负责任的政府。在公共危机发生之后，如果事件处理不当，损害了政府的形象，那么有必要通过建立有效的公共危机责任追究机制对相关责任予以追究来挽救政府形象，并以儆效尤，杜绝类似事件重复发生。一是完善对危机处置行为的调查和评估。在危机结束后，应该对设计政府危机管理的过程、环节、运作进行详细的评估。具体内容包括：政府的相应职能部门是否及时防控，决策者的效能是否科学，与公众和媒体的互动是否及时、透明，有无瞒报的情况，应对措施是否有效等等。二是要拓宽评价主体，问责的评价不仅包括上级部门的考核，还有公民、媒体、第三方组织的监督，实现从上级评价到共同评价、从同体制评价向异体制评价的转化。三是要逐步完善公共危机管理中的问责制的法律制度。只有在法制监督下的问责制度，才能让公共危机中的问责在阳光下进行。四是加强公共监督。通过社会公众和媒体的监督，才能更好地督促政府在危机管理中自觉发挥主观能动性，更好地预测和解决危机，从而达到有效维护政府高效、负责任形象的目的。（作者单位：中共乐山市委党校）

参考文献：

公共管理现象篇（10）

[中图分类号]D63

[文献标识码]A

[文章编号]1671-5918（2015）13-0066-02

近年来，我国进入了公共危机的高频率发生期。这些公关危机种类繁多，既有传统的自然灾害危机，也有事故灾难、公共卫生事件以及社会安全方面的危机性事件。这些公共危机是有目共睹的，而各种事故灾难更是触目惊心。如今，危机已不再是一个“是否”发生的问题，而是一个“何时”发生的问题。每一次危机的爆发都会给国家经济、社会稳定、公众生命以及政府形象带来巨大损失和影响。

一、公共危机管理中维护政府形象的必要性

（一）良好的责任的政府形象可以获得公众的了解与支持，有利于加速转机的出现

公共危机的有效处理离不开群众的支持，特别是规模较大的公共危机，群众的作用尤为突出。当政府树立起责任形象和服务形象时，公众就会坚信，无论发生何种危机，政府都会担负责任，从公众利益出发，及时解决问题，并由此坚定地站在政府的一边，支持和配合政府的行动。如此一来，危机很快就会出现转机。比较典型的案例如汶川地震后的政府行为。由表一可以看出，在地震后，对政府行为持非常满意和满意态度的公众总数超过了调查总人数的98%，其中，持非常满意态度的公众超过了总调查人数的80%。政府及时公布信息，抢占了舆论的制高点。非执政因素引起的公共危机可以引发强烈的爱国情感，政府在此时承担起有效的政府职责，及时公布相关信息，与公众及时互动，塑造良好的政府形象，全国人民会在共同的利益面前团结一致，共同对抗公共危机，会加速转机的出现。

汶川地震中人民满意度调查中调查总人数为1021人，非常满意的有821人，满意的的185人，不满意的15人。

（二）良好的政府形象有利于提升政府的公信力，从而加快公共危机的处理

政府公信力是政府依赖于社会成员对普遍性的行为规范和网络的认可而赋予的信任，并由此形成的社会秩序。它是人民群众对政府的评价，反映了人民群众对政府的满意度和信任度。（此解释来源于百度百科）公信力在政府公共事务管理能力体系中占据着重要的位置，尤其是在公共危机事件对于社会生活的影响日益突出的局面之下，作为公共危机管理的当然主体和主导性力量，政府公信力水平的高低，将直接决定着其能否凝聚社会力量，平安度过危机。良好的政府形象说明政府是负责任的政府、是以公共利益最大化为追求目标以公民为本位的服务型政府、是依法行政透明的政府，这就提升了政府的公信力，而一旦政府拥有了强大的公信力，政府的行政能力将会得到大幅度的提升，政府的政令也会得到很好的贯彻执行。因此，强大的公信力会对公共危机的处理起到很好的促进作用，要想有效快速的处理公共危机，我们必须塑造好良好的政府形象。

（三）良好的政府形象能增强政府自身的内聚力，有利于危机的妥善处理

公共危机发生之时，人民群众的凝聚力是绝对保障，政府自身的内聚力是必要条件。我国正处在公共突发事件的多发期，加强政府公共危机管理迫在眉睫。危机管理是对政府管理能力的全面考察与综合鉴定，是衡量和反映政府管理能力的重要方面。越是在危机时刻，越是能够显示出一个政府机构的整体素质和综合实力。公共危机发生之时，需要政府不同职能部门的相互配合，在最短的时间内形成处理危机的“信息网”。此时，内聚力起到了催化剂的作用。强大的内聚力能激发出高昂的士气、奋发进取的精神，让政府各职能部门团结一心，共克时艰。这种士气和精神对广大公众和各种社会力量产生感染和激励作用，促使他们以极大的热情和干劲参与到公共危机治理中来，政府与公众劾力同心，危机自然会被有效处理。

二、公共危机情况下我国政府形象建设出现的问题

政府形象建设的过程也就是不断改善政府行为、提高政府效率的过程，是政府为社会提供优质服务和产品的过程、随着行政体制改革的深化和民主政治的日益发展，政府不断提高在人民心目中的信任度，取得了很大成果。但是，我国政府形象建设仍然离“以民为本”、“侧重服务”的要求差很远。主要表现为以下四个方面：

（一）政府公关理念不足，形象意识淡薄

维护政府形象是政府公关的重要目标，在危机事件所引起的公共危机中，涉及许多不同的利益，利益分歧和冲突也愈发激烈，甚至会危及整个社会的稳定。机关工作人员作为政府公关主体在现代社会一直是人民群众关注的重点，也引发了许多关注。各级机关工作人员在工作中所体现出来的形象也代表着政府公关主体的形象，而各级机关工作人员所体现出来的公关意识与政府组织的形象息息相关。2008年的贵州瓮安县“6.28”事件就是群众对当地政府的不信任导致事件恶化并最终演变成公共危机事件。如果当地政府意识到这次事件的严重性及时运用公关理念并采取有效措施，此次造成的公共危机或许可以避免。

（二）危机管理信息公开滞后、信息沟通渠道不畅

公共危机事件发生后，人们最迫切的需求是了解事件真相和事态发展。在当前传播格局深刻变化、获取信息渠道日益多样的情况下，要通过社会舆论稳定民心，及时信息，赢得公众理解。由于历史和现实原因，在危机发生之时，政府不愿意及时准确的公布危机信息。危机信息公开的滞后会导致信息沟通渠道的不畅。公共危机处理过程中的信息沟通是政府个人、群体和组织之间就危机问题交换信息和观点的互动过程，我国政府信息沟通不畅表现如下：首先，政府各部门之间信息沟通不畅，上下级之间存在误报、瞒报的现象。其次，政府与公众缺乏有效的沟通，由于部门间信息沟通效率的低下，不能及时准确地与公众进行沟通。最后，政府与媒体之间缺乏有效的沟通。危机发生之时，政府与媒体沟通的欠缺会让失真信息泛滥，无法对媒体进行正确的舆论引导，从而失去把握舆论动态的良机。

（三）政府对大众媒介的管理及认识存在误差

国民素质的提高，就会产生维护自己合法权利的意识和要求，这是社会的进步，也是改革开放的成就，在这样的大环境下，如果党和政府还以过去旧的媒介管理思维严格控制媒介，公众、媒体缺乏知情权，那么政府的形象就会被损害。笔者总结出当前我国政府管理大众媒介存在的如下问题：第一，传媒管理存在问题。在我国，没有具体的传媒法来规范传媒活动，传媒被中共中央宣传部所管理，隶属于党的组织。这就导致了媒介的“政治功利型”，即媒介是反映政治意志，政策注解的喉舌工具。我国传媒即肩负着从市场求得生存的经营压力，又要服从事业单位的管理模式。这种双重身份必然导致媒介经营理念模糊，市场调配边缘化。第二，对舆论监督的认识存在误区。许多地方政府和官员常把“与党中央保持一致”当成教条，拒绝或阻碍舆论监督，常常使媒介在做舆论监督时遇到不少问题，甚至举步维艰。

三、危机公关中重塑政府形象的相应对策

（一）培养政府公关理念，强化形象管理意识

理念是思想与观念的结合，由于受几千年封建传统的影响，“治民”的行政思想成为有效展开政府公共关系的绊脚石。塑造政府形象是政府公关的目的，以人为本是政府开展公共关系活动的首要原则。公关意识作为一种深层次的思想，引导着一切公共关系行为，这种公关意识主要体现在塑造和维护政府形象的自觉性上，政府的工作人员在面对外部公众的过程中要谨言慎行，以良好的个人形象反映良好的政府形象，在与媒体打交道的过程中，要树立公共传播主体的意识，为整体的政府公关活动提供必要的支持。只有具备了这种公关意识，才能真正地搞好政府公关工作，以达到塑造政府形象的目的。

（二）及时公开信息，畅通沟通渠道