篇（1）

一、公共政策的价值定位

一般说来,学术界对公共政策的概念性界定主要有以下几种:其一,认为公共政策是一种政治行为,是政府选择的作为或不作为。其代表人物是托马斯.戴伊;其二,认为公共政策是一个复杂的政治过程,是一个有目的的活动过程,而这些活动是由一个或一批行为者,为处理某一问题或有关事务而采取的。其代表人物是詹姆斯.安德森;其三,认为公共政策是对全社会的价值所作的权威性分配。其代表人物是戴维·伊斯顿;其四,认为公共政策是主体与主体以及主体与周围环境之间的一种关系,它是集体成员之间的一种默契,是鼓励良性社会期望行为的刺激源,其代表人物是卡尔.弗里德里希等。尽管角度各异,见仁见智,但其核心要素只有两个:价值蕴涵和利益诉求,无论公共政策是一种政治行为、政治过程、政治关系,抑或是一种政治规范,但它总是和一定的核心价值相关联,并且总是以公共利益的诉求为旨归。所谓公共利益就是指在特定社会条件下,能满足作为共同体的人生存和发展的各种资源和条件的总和,即具有共享性的社会整体共同利益。具体来说,以公共利益价值取向下的公共政策的制定和执行应该遵循公正、公平、公开的原则。

首先,公正性是指公共政策的合理性、合法性。理性是现代公共政策的基本概念之一,也是公共政策所追求的基本价值之一。理性而又科学的决策是公共政策决定和政策合法化的基础和前提。美国政治学家P.狄辛曾描述了公共政策所追求的五种理性:技术理性、经济理性、法理理性、社会理性、实质理性。按照理性的原则制定公共政策时,要求制定者重视“分析”的作用,占有充分的信息,重视数据和资料,建立数理模型,进行严密的逻辑推理,以降低未来预测的不确定性;同时,公正性也反映在公共政策的合法性上。合法性包括内容合法性和形式合法性。内容合法性指公共政策所做出的决定符合社会上多数人的利益,能被公众认可和接受,而不仅仅是维护一部分人的利益。形式合法性则指公共政策的制定过程严格遵守法定程序,.并且是由特定的法定主体做出的,形式上的合法性也是公众认可和接受公共政策的不可或缺的条件。没有公正性,也就无从谈起合法性,没有合法性,那当然就缺失公正性,公共政策也就丧失了存在的基础。

其次,公平性指公共政策体现出来的公平价值观。公平是现代社会个人拥有的基本权利,这种权利是与生俱来的,而不受制于政治的交易和社会利益的制约,同时,公平已不仅是一种伦理价值,而且也是法律、社会制度和社会结构的一种理性追求。美国政治哲学家罗尔斯在《正义论》中指出,作为一种公平的正义观包括两个最基本的原则,第一个正义原则,每个人对与所有人所拥有的最广泛平等的基本自由体系相容的类似自由体系都应有一种平等的权利(平等自由原则);第二个正义原则,社会的和经济的不平等应这样安排,使它们:在与正义的储存原则一致的情况下,适合于最少受惠者的最大利益(差别原则);系于在机会公平平等的条件下职务和地位向所有人开放(机会的公正平等原则)。公平在公共政策中是调节社会成员权利与义务、贡献与报酬的基础性价值。

再次,公开性指公共政策在制定过程中的开放性和透明度,尤其是公民的参与程度。在公共领域和公共事务中,公民通过自我理性,而不是单纯的个人偏好,对公共事务进行关注和公开讨论。现代社会的一个重要特征就是,民主政治的发展,民众政治参与的扩大。公民具有对公共政策的基一切重大社会公共事务的知情权、参与权与监督权。公共政策的公开性价值标准体现了公共政策的“政治性”,民主社会中很少有人全然希望放弃他们在政策制定中的政治作用及其利益。为了保证公共政策的公正性价值标准,我们要在公共政策的制定过程中提高公民的参与程度,具体说来,可以增强公民的组织性,拓宽公民政治参与的渠道等等。总之,只有具备了一定的公开性,公民及公民团体才可能了解公共政策是否合理、合法和合公众利益。从一定的意义上讲,公共政策就是公众政策,它是公众的愿望和要求在公共领域上的公开表达。

二、转型期公共政策价值的偏离

通过上面的分析,我们知道公共政策应该恪守“公共精神”,体现公共利益。然而,由于中国社会正处于整体的转型过程中,这是是一种全方位的社会转型。经济上,逐渐由计划经济体制向社会主义市场经济体制过渡;政治上,政府的结构、功能在随着市场经济改革的深入不断调整、转变;文化上,出现了文化价值多元化的现象,这些既存在冲突和摩擦的一面,也存在逐渐走向整合的一面。在这种背景下,公共政策在和制定执行过程中普遍存在着价值偏离的现象。这主要表现在以下三个方面:

第一,对公正性的偏离。一方面,转型期的社会环境处在不断的变化之中,社会环境较之以往更加复杂。因此,政策制定者在制定公共政策的过程中,由于信息的不对称,很难对社会环境的变化做出正确的判断。此外,政策制定者往往是根据以前的经验判断去制定政策,而对当前社会的现状缺乏足够的认识和深入调查,因此,如果没有一套行之有效的政策体制和深入调查分析的情况下,单纯从主观出发制定出的政策往往缺乏合理性。在现实执行中,政策的效力就会大打折扣。另一方面,由于当前我国法制的不健全,政策制定过程中缺乏监督机制和责任机制,造成在公共政策的制定往往具有很大的随意性,程序不合法的情况屡见不鲜。

第二,对公平性的偏离。公平性在我国当前阶段主要表现在“效率”和“公平”的价值权的权衡上。我们当前采取的是“效率优先,兼顾公平”的政策,甚至为了效率而在一定范围内可以牺牲公平。比如,中国实行改革开放政策以来,政府给与东南沿海地区较多政策优惠,使其自我积累和发展的能力大大增强。这种“政策倾斜”在推动经济成长的积极作用方面显而易见。但是东部地区经济成就是以西部地区继续沿用计划经济体制下的旧政策为前提的,结果是西部的企业和税收受损从而制约了西部的发展。从长远看,共同富裕是政府公共政策的目标,政府希望通过东部沿海地区的率先富裕来带动西部地区的发展,而现实情况是在东部得到发展的情况下,区域经济发展中的“扩散效应”并未出现。这种由功利主义原则导致的区域间发展的不平衡无疑是对公平的一种偏离。

第三,对公开性的偏离。公开性要求政策执行者和公众之间有充分的互动,要求一套健全的信息沟通机制来确保公众对政策的了解和参与。在这个过程中,信息发挥着至关重要的作用。信息子系统作为现代政策系统的基础部分,它的主要功能就是通过各种渠道沟通领导者和执行者,政策主体和政策客体或政策执行系统和社会的关系。从信息论的角度看,公共政策执行就是一个信息的发散和汇集的过程:一方面,政策执行者向社会或某些社会团体释放和传递有效的信息;另一方面,也在设法不断地从社会摄取必要的有利于政策执行的大量信息。沟通在政策执行过程中具有举足轻重的地位,以至于有的学者甚至将其比作“政府的神经”。但当前由于我国信息沟通机制不健全,政策的制定与政策执行时缺乏公众参与机制,这导致公共政策透明度低,政策接受者在政策实施时往往对政策内容和目标一无所知,或者道听途说,一知半解,因而难以在短期内认同这一政策,政策执行难度和风险当然加大。

三、公共政策价值重塑的措施

上述问题都是公共政策在制定和执行过程中对其价值的偏离,这种偏离既是公共政策有效执行的一个障碍,也是社会和谐发展的一大隐患。因此,我们必须采取行之有效的措施来纠正这种偏差,重塑公共政策的价值。

篇（2）

“新公共行政”出现在一个标志着社会骚动、对政府持不信任且持敌视态度的时期，即20世纪60年代末。新公共行政记录了历史的呼声：要求进行行政改革以使公共行政更为“合法化”。它在学者与行政官员如何看待管理及评估公共政策的征途上投射了新的理念。它的思维方式从本质上讲不强调技术，而偏重于人本主义。

新公共行政重视社会公平、代表性、响应、参与及社会责任感。它支持公民更多地参与公共政策（及公共服务）的发展、管理与评估以确保更高程度的社会公平。社会公平被定义为“包括这样一些活动，这些活动旨在提高（处于不利条件的）少数民族政治权力和经济状况”(Frederickson,1974)。新公共行政的焦点是以改革为契机，重新分配政治权力。

新公共行政识别并澄清了公共行政学所要研究的方向，带来了包括公共行政的目的、领导艺术、经济有效性、管理和评估系统、人事管理、教育和培训、以及公共领域中的相互影响与关系等方面的变化。新公共行政的价值观及思维方式逐渐渗透到二战后的政府机构中并影响了政府职能履行的方式。

本文试图阐释新公共行政诞生的历史背景，它的理论框架以及受其影响公共行政在两次密鲁布诺克(Minnowbrook)会议(1968,1988)之间所产生的变化。

第一次密鲁布诺克会议：新公共行政的诞生

20世纪40年代伊始，公共行政的理论与实践强调决策制定、理性系统分析、管理科学和运筹学。公共管理者的职能是经济效率——即以最少的费用完成最多的工作。60年代前，不平等与不公正的问题在公共行政学理论中没有起到作用，或作用微乎其微。60年代民权运动的直接卷入导致了这一“管理主义”时期公共行政观点的演变。作为这一时期公共行化的结果，新公共行政出现于60年代末与70年代初。

1967年，锡拉丘兹大学麦克思韦尔公民与公共事务学院(MaxwellSchoolofCitizenshipandPublicAffairsatSyracuseUniversity)的瓦尔多教授认识到：由于这些骚动的年代，公共行政已经发生变化。他希望更好地理解这些变化对公共行政造成的影响，以及这些变化与二战后60年代前的变化有何不同。瓦尔多感兴趣于比较两类人在价值观和看问题的角度方面的趋势和差异：一是60年代进入公共行政领域的人，二是那些经历了30年代大萧条、二战、朝鲜战争和实用政府的人。瓦尔多得到他的年青同事夫里德利克圣、马诺力(Marini)和莱牧布莱特(Lambright)的支持。为了更好地了解青年学者看问题的角度，他们所组织的密鲁布诺克会议只邀请60年代进入公共行政领域的学者和官员(Frederickson,1989,p.94)。

瓦尔多让12位参会代表提交论文，以便讨论和分析当代公共行政面临的问题。会议在锡拉丘兹大学的密鲁布诺克会议中心召开，时间是1968年9月3日至7日。参会代表辩论、批判和分析源于这些论文、会议和讨论所产生的不同主题。会议结束后的几年时间里这方面的著述增多，讨论持续不断地进行，开辟了公共行政新的角度和眼界。这些论文和书籍现在被统称为新公共行政。会议的成果后来被称为密鲁布诺克视野。会议抓住了青年学者理论探讨和研究角度的实质，这些学者察觉到美国民主的失败。

马诺力(Marini,1971)在《迈向新公共行政：密鲁布诺克视野》一书中编选了会议的论文总结、评论和注释，强调了会议出现的主题和观点。瓦尔多著述了《骚乱年代的公共行政》。夫里德利克圣写了许多文章论述密鲁布诺克会议的结果，最有影响的是《新公共行政与新公共行政连接》。

新公共行政的观点源于60年代末与70年代初公众关于社会公平与人权的价值观。它认识到20世纪后半叶社会价值观念的转变以及政府积极地响应这些新的价值观的重要性。密鲁布诺克会议与新公共行政所认识到最为显著的价值观有社会公平、代表性、响应、参与和社会责任感(Frederickson,1974)。

社会公平

社会公平有多重定义。然而，它重点强调所有公民平等的政治和社会机会。它同样代表着对所有公民而不是对公共机构负责，以及对公共部门经理决策和实施项目负责。按照夫里德利克圣的观点，社会公平意味着一系列组织机构设计和管理风格的优先权取向。社会公平赋予公共行政这样一门既有理论特色又是实践性很强（重视解决现实问题）的交叉学科以新的研究和教育方法(Frederickson,1980,6)。

新公共行政提出公共行政是实现社会公平的阵地。然而，公共行政的等级制权威结构需要作出调整以鼓励这种新的思维方式。通过采纳一种组织的“联合”模式，公务员能够在更大程度上控制他们自己的行为，并且提供公平的公共服务。

代表性

代表性是讨论的一个重要话题，密鲁布诺克参会者对此分歧较大，柯克哈特(Kirkhart)提出了一个组织重建的模型提倡“社会多元化”。柯克哈特关于组织的联合模式基于暂时的等级制、情景领导和项目小组的灵活权威。

密鲁布诺克参与者讨论了这样的代表性是否真正代表了公众，考虑到公众并没有影响代表决策的直接权力。然而，欧轮·怀特（OrionWhite，一个密鲁布诺克的参会者）指出代表性官僚机构本身并不能确保公务员会自动受其代表的公民所约束，或者公众的需要会通过这种关系而绝对地被代表。怀特认识到代表性肯定是新公共行政的重要组成部分，但不是唯一的激励因素，需要考虑其它价值观以增加积极参与。

响应性

作为新公共行政新出现的价值观念的结果，一种新的理念即“变化而不是成长”变得更为重要。政府需要更多地响应公众的需求。伴随着变化的发生，一些机构将会成长，而另一些机构将不再必要。变化被看做是有效性的重要方面并成为评估政府业绩的一项标准。为了使政府响应公众，就必须理解公众需求什么。这被密鲁布诺克会议的追随者看作是需要实现的一个目标，通过公民直接参与公众评论委员会、临时项目以及从顾客群体中广泛招募人员来实现这个目的。

参与

新公共行政提供在公共事务中广泛程度的公民与公务员参与。它寻求增加在组织机构事务和公共政策形成过程中所有公共部门员工的参与，这种参与通过新公共行政的联合模型和冲突模型来实现。它鼓励公民以个体或集体的形式广泛地参与公共行政，从而使公共行政更响应公众呼声和以顾客为中心。密鲁布诺克作者采用和强调“顾客”的术语以表示公民和行政官员在新公共行政中的重要性。瓦尔多注意到“顾客导向”是密鲁布诺克会议六个主题之一(Marini,1971,p.8,15&169)。通过能动的冲突关系，公务员与公民合作并发展为积极的联合体。

社会责任感

美国人生活的质量和稳定性取决于公务员的辛勤工作。因此，公务员不应当对公众的需求漠不关心或一无所知。对政府官员的道德水准和社会责任感的要求比60年代以前要高。根据密鲁布诺克的观点，公共管理者应当有道德意识。公务员应当以公众利益为准绳，履行他们的誓言和民事责任。通过公共服务的道德和民事责任，应当体现出社会责任感。

密鲁布诺克作者亦讨论了行政自和法律责任的问题。公务员应当享有不服从不合宪法命令的权力，这极为重要。公务员应当成为公众的服务员，理解公众的需求并为实现这些需求而有道德地工作。

公共管理者被视作以公众的利益而不是他们的自我利益去创造高效率同时又是平等的服务。公务员不再被看作如50年代那样仅仅是固定政策和决策的实施者。恰恰相反，他们应当是因为代表公众利益才有权力而又为公众提供有效率和公平的服务。道德与其它价值观如社会公平、代表性和响应性等成为新公共行政观念的基础。

1968年第一次密鲁布诺克会议之后至1988年之间公共行政的变化

新公共行政所提出的价值观念不仅给公共行政打上了深深的烙印，而且也改变了公共行政。几乎所有的主要大学都开设公共行政教育项目，硕士点相继设立，并且成为那些欲在政府中谋职者的敲门砖。新的杂志创办了，分支领域的研究也变得繁荣。公共行政领域的重心也从机构的管理转移到政策科学。政策问题与政府机构的效率同等重要（甚至更为重要）。公共政策的研究繁荣起来并在政府内获得了动力。

1974年，《公共行政评论》组织了“社会公平与公共行政专题论文集”，以期增加人们对社会公平的理解。这里，社会公平作为民主社会的基础、人类行为的基础以及作为分配的公共服务的法律和现实基础。撰稿者认为对这个主题的研究和分析是一项挑战。然而，社会公平的定义仍然不明确。社会公平(socialequity)与社会平等(socialequality)操作上无法区别开来。

新公共行政的倡导者所强调的“顾客”这个术语同样在公民与公共行政管理者中带来了混乱(Radin&Cooper,1989,p.167)。“顾客”的使用是用来指出迈向民主行政的步骤并降低封闭型官僚机构的控制作用。它指出公民是公共行政官员技术专长的直接消费者，而不是有权力和义务去构造公共行政职能的群体。“公民”这个概念更贴切地阐明了公众在民主政体中的关系。

公共行政显然在促进消极的代表性方面做了认真的努力。这是由功绩制的内涵和公共服务对象的变化所引起的。在整个70年代，公务人员的变化趋势是代表性政府机构。1978年，公务员改革法案制定了联邦从业人员必须反映国家多元化的就业政策。

为了执行新公共行政关于响应性的观点，公共服务专业人士将需要与非职业人员分担责任以确保顾客得到最负责任的服务。这就导致了从顾客群体中聘用新人员进入组织的需求，并改变了聘用的方式。英格拉姆与罗森布卢牧(Ingraham&Rosenbloom,1989)建议当政府机构雇用全日制公民参与专家组织和促使公民参与行政决策制定时，应该有内部和外部的参与联合发生。纽约州环境保护局(TheNewYorkStateDepartmentofEnvironmentalConstruction)在80年代在全州范围内聘用了17位这样的专家以协助其项目能够得到直接的公民参与并决定公众利益。

分权被看作是加强公共服务与公民之间连接的手段。分权寻求公民参与行政事务、咨询团体、董事局，并鼓励公民更多地控制服务提供的过程。那时，郝伯特·考夫曼(HerbertKaufman)主张分权不仅是对更大程度代表性行政的响应，而且亦是对更大程度上责任感和控制的响应(Ingraham&Rosenbloom,1989,p.121)。按照密鲁布诺克及后来支持者的观点，分权免除了选举官员决策制定与资源分配的行政权力，而将这些权力交给公共行政官员(publicadministrator)以及公众。当然，选举官员反对分权，他们不愿意行政权力被分散出去。

对政府采取玩世不恭和不信任的态度在尼克松执政时期，尤其是水门丑闻(WatergateScandal)后达到了高潮。在这一“大兄弟”政府时期，增加公民参与的努力受到限制。尼克松总统认为，政府的秘密动作对于保护公民和他们的社会经济状况是必需的。这与约翰·肯尼迪(JohnF.Kennedy)总统在几年前所示范的公共服务的观点大相径庭，与新公共行政的价值观念也相去甚远。尼克松的总统竞选反对新公共行政的许多价值观念和目标。对公共服务消极的看法持续到卡特(Carter)和里根(Reagan)总统时期。公共服务被看作是一个问题，而不是解决办法。

政府没有成为新公共行政所寻求的响应性机构。在70年代末期，公众对限制和改革政府的观点失去兴趣。如此，人们除了想到精简政府机构以外，别无良策。

新公共行政的观念并没有如密鲁布诺克参会者所期冀的那样捕获住了公众或学术界的注意力。新公共行政并没有成为管理或新政府的具体的组织形式。然而，社会公平与响应性仍然是这一时期的重要价值观。

第二次密鲁布诺克会议：1988年的新公共行政

第一次密鲁布诺克会议20年之后，另一群学者与研究人员聚集在密鲁布诺克会议中心重新审视60年代的观点。评论这20年的变化以及对公共行政当前和未来的影响。1987年春，在波斯顿(Boston)召开的美国行政学年会上，第一次密鲁布诺克会议的参加者讨论了组织第二次密鲁布诺克会议的设想。所有第一次密鲁布诺克会议的参会者都受到了邀请，并邀请了这20年间对公共行政学领域作出杰出贡献的人士。1988年密鲁布诺克会议有66人参加，其中30人在60年代（即公众利益时期）进入公共行政领域（本文作者霍哲教授受邀参加了会议），其余的参加者在80年代（即私人利益时期）进入公共行政领域。

1988年9月举行的第二次密鲁布诺克会议提供了比较60年代与80年论与研究视角异同的良好机会，并且讨论和决定了这些对比的观点是如何影响这一时期的公共行政行为的。60年代与80年代群体的主要差异被认识到。80年代的女性人数明显增加。1968年只有1名女性参会，而1988年有14名女性参会。这一变化被认为是肯定行动的结果。不过，少数民族的代表人数在1988年下降了。参会者的年龄也有较大的差异。68年参会者的年龄在35岁左右，88年参会者的年龄大都在40多岁至50多岁。这表明不少人是在别的领域工作一段时间后再进入公共行政领域。他们受教育的背景也不尽相同。60年代群体主要是学政治学出身，而80年代群体的学业背景差异较大，包括政策科学、经济学、城市研究和法律。

1988年没有大的社会变化和争论，不象1968年那样。但1988年的确标志着里根行政以及长期的鞭挞官僚机构(BureaucraticBashing)的结束。自1968年之后，新公共行政产生的公共行政的乐观想法和见解逐渐消失。公众对公共行政的信心在下降、对私有化的兴趣在上升、税收下降、公共行政的通才没有具体化、公共行政的学员人数有所下降。

“就研究范围来说，80年代和90年代的问题或许没有60年代那样严重。但过去的乐观主义——即公共机构能够解决重要社会问题的信心——却很匮乏”(Holzer,1989,p221)。改革的动力“已经失去，有时归咎于理论与学术的模糊”(Holzer,1989,p221)。同一时期，过去十年的资本主义和私人利益的价值观受到质疑。对政府的讥讽与不信任、缺乏社会目的和方向感、公民与政府官员缺乏社会责任感等问题均暴露出来。

这次密鲁布诺克会议与1968年的会议是不一样的。它没有1968年那种炽烈的革命性和冲突性，没有那么强烈的火药味。这也是源于会议的安排。1988年，24篇文章及对应的评论提交给会议，没有正式的论文宣读，会前论文就已经分发给参会者以便进行会期4天半的讨论和辩论(Mayer,1989,p.218)。第一天分小组讨论，对论文进行评论。第二天致力于集体讨论一些专题，如政府机构、民主、领导、道德和组织理论。第三天会议分成两组，一组代表60年代群体，另一组代表80年代群体。第四天选代表讨论他们的结论和观察。

1988年会议包括了许多同样的主题，主要有道德、社会公平、人际关系与民主的协调以及对整个领域的关心。其它题目不象1968年那样鲜明，如领导艺术、宪法性、合法性、技术、政策与经济观点。与1968年会议不同，第二次密鲁布诺克会议有意总结、比较并得出结论(Frederickson,1989,p.100)。

第二次密鲁布诺克会议所考虑的十一个主题代表了公共行政历史的一个片段。根据1988年《公共行政评论》(PublicAdministrationReview)作者的意见，与1968年第一次密鲁布诺克会议相比，公共行政似乎在平和地加固自己的核心价值观、相关性以及目的。对民主价值观和社会公平的接受变得明朗。所提交的论文渗透了这些观点，即通过公务员有意识的努力和公共服务的良好形象改善公共服务。然而，在如何执行及公共服务在市场份额下降和全球化经济时代如何管理方面却没有什么努力。

密鲁布诺克会议的主题可分为两部分。前五个主题提供了历史地与密鲁布诺克会议对照的观点。后六个主题集中于当时(1988)和未来公共行政的见解(Guy,1989,p.219)

1.1968年所出现的不满足于现状的见解不再是临时性的。对社会公平的见解相似，并且接受这样的看法，即社会公平与现实接近。

2.强烈关注民主价值及其在公共行政的核心地位。

3.持续进行价值观与行为观的争论。

4.社会多元化并体现于就业构成的观点成为本次会议的基本价值取向。性别多元化清晰地成为1988年的主题。

5.本次密鲁布诺克会议的声音是乐观的，对比于60年代感觉无希望的处境，参会者感觉到了在90年代“有限的希望”(Holzer,1989,p221)。

6.对近期的看法和革新的预期更符合现实。

7.公共行政在处理其多学科根基的问题上遇到了障碍，并辨论了公共行政职业中民族中立的问题。

8.尽管接受了私有化的观点，资本主义（商业和企业）却受到藐视。

9.对公共人事系统限制的不耐烦情绪比较明显。

10.不愿意涉及技术及进步，认为技术进步是一种错误而不是改善公共服务的一种工具。

11.尽管是公共行政在政策制定中的作用，参会者不愿意进一步探讨政府该做什么。政治与行政的二分法仍然有其市场(Guy,1989,p.219-220)。

依据霍哲(1989)的观点，密鲁布诺克会议追求了两个主要观点：第一，公民呼吁参与社区，强调个人价值而不是个人所得。第二，公务员被看作是解决社会问题的重要纽带。在会议的众多主题中讨论了社会的日趋复杂性。80年代的社会问题与60年代的社会问题不同。无家可归、贫困、爱滋病、酸雨、核废物、预算赤字和贸易赤字无疑是一个健康社会的障碍(Cleary,1989,p.227&Holzer1989,p.223)。60年代之后的技术迅猛发展产生了新的问题。会议认为技术不是解决公共问题的重要手段。

霍哲(1989)认为，如果政府要成为加强社会的工具，那么公共行政就将需要重塑自身的能力以适应未来，并连接理论与实践。坡特(Porter,1989)指出，1988年的参会者对于考虑需要多少工作去获取资源、并实施创新和新项目方面显得更为成熟(p.233)。

与第一次密鲁布诺克会议积极地向社会问题挑战的态度相对照，本次会议采取的方式有所不同。他们在认识上重新审视民主、道德、责任感、哲学和经济。参会者更为冷静(Bailey,1989,p224)。参会者一致认为70年代和80年代的事件增加了社会的复杂性。因而，政府面临更加复杂的社会问题。依据贝利(Bailey,1989p.224)的观点，如果密鲁布诺克会议抓住了一个主要问题，“那就可能是每一种解决办法都创造了新的问题”

会议参与者不再认为所有的社会问题都可以得到解决。然而，如1968年那样，他们认为公共行政提供了解决这些问题的重大可能性。参会者支持这种观点，但整个会议的感觉是不完整(Bailey,1989,p224)。他们感到公共行政的“谜”仍然没有得到解决。

本次会议关注的一个重要问题是公众需要与可用资源的不平衡以及资源如何被用来解决社会问题。一些参与者呼吁公共行政官员尽最大努力去重视对话并取得一致意见(Cleary,1989,p.226)。第二个重点是行政官员通过在他们的工作中采用民主的过程去保护民主和推动民主的作用。

结束语

新公共行政对社会公平的寻求不仅在于确保社会项目被平等地分配给那些需要者，同样在于改革公共政策制定的方式。社会公平是制定公共政策、发展项目、执行和评估这些项目的优先权。新公共行政为政府探寻新的目的。尽管寻找独立于其它代表性民主机构的社会公平的基本原则在过去30年中未能被实施，公共服务所发生的大多数变化构筑在新公共行政的准则之上。

因为几项主要的障碍，社会公平未能达到新公共行政拥护者所期冀的顶巅。首先，民主和人道主义与资本主义相联系的价值观有冲突。一项由麦克柯录斯基(McClosky)和左勒(Zoller)于1984年所主持的研究发现资本主义价值（利益的最大化、私有财产神圣不可侵犯和自由市场）与民主价值（自由、平等、社会责任感和普遍的福利）的矛盾继续存在。这些相反的价值取向互相限制。美国人渴望资本主义，但同样主张自由、平等和人权。民主价值的极端形式并不支持资本主义，反之亦然。这种两难的处境提出了许多问题如美国政府如何在同一政府框架里同时管理或保留资本主义与民主的权利。

亚瑟·施勒新基(ArthurSchlesinger,1986)辨护了这样的假说，即在公共目的与私有利益之间国家参与有一个持续的转移。施勒新基所描述的美国在一个时期受资本主义价值观的影响，而另一个时期受民主价值观的影响。正是这种公众利益与私人利益持续不断的紧张关系向美国的民主提出了挑战。除非这些民主价值观变得根深蒂固并且比资本主义价值观更有市场，美国的行政机构将会继续奋斗以树立这些价值观念。

第二，“社会公平”从来没有十分明确的定义。这也对它的成就构成了威胁。社会公平是指无论需要、种族、收入、政治倾向而给所有人分配同样的权力和服务吗？或是给每人提供同样的机会(Okun,1975,p.3)？在社会公平成为所有公共行政与民主行动的基础和度量标准前，社会公平必须被定义、理解、接受和重视以使社会公平的价值超越资本主义的经济效率。

第三，新公共行政模型的执行需要更广泛的制度变化。首先，结构变化要求决策分权和提供服务的分权以及将权力和权威从选举官员那里转移给行政管理者和公民。组织的联合模型允许更为灵活和自主的决策权以便帮助新公共行政达到社会平等的目的。然而，联合模型从来没有被广泛地接受成为公共行政的模式。这也可能是因为公共管理者不认为联合模型能成为他们获取私利的方式，无论是利用机构的缺陷和漏洞去谋取经济利益或是政治权力。即使是那些将公众利益放在心上的行政管理者也可能会无意地破坏对社会公平的追求——通过允许等级制结构以限制他们的决策。

与第二次密鲁布诺克会议的参与者意见合拍，公共管理者必须把眼光投向其它学科以发现与自身相关的主题。要构筑一门新的学科，它自身的定义和理论必须转化成实践者的实际应用。如果缺乏对该领域持续不断的兴趣和研究，新公共行政的观念将永远不会有机会物化为实践的方法论。多数社会公平的理论工作都是破坏性的，未能重新建筑为公共行政理论(Hart,1974,p.351)。社会公平的理论框架需要重建以使其成为公共行政工作和文化的核心框架。理论与政策分析方法论工具的有机耦合将有助于检阅利益的分配以促进公平和信息全面的决策。直到公共管理者像重视效率和经济那样来理解和重视社会公平，这将是一项十分艰巨的任务。新理论必须定义和预测政策备选方案的功效，新的组织结构以及那些在公共服务中培育公平的管理风格。

如果民主价值要被吸纳入公共行政的所有准则中，就要求对公共行政的宪法性和合法性有更深刻的理解，以及民主价值如何能有说服力地进入政治文化(IngrahamandRosenbloom,1989,p.123)。出于这个原因，公共行政必须回到奠基的价值观念。

“如果行政的确是当代政府的核心，那么21世纪的民主理论必须拥抱行政”(Waldo,1952,p81)。“信念的失败将使得任何民主都在权力的腐败面前显得脆弱”(Hart,1989,p101)。由于一些原因，公共行政是取得这个结果的最佳手段。首先，那些选择在公共服务部门工作作为职业的男女愿意为公共利益效劳，同时他们也有权力和自主决策权这样做。第二，行政在变化的党派政治中是一个常数，为公务员所提供的环境可能会孕育支持民主价值。

21世纪的到来可能会是公共角色和公共服务重新成为公众注意中心的良机。这是公共行政领域告知公众其行动价值的时机。如果不能真正理解民主价值和美国人的价值观，不能将这些价值观很好地融入政府的工作，公共服务的复杂性和重要性就不会有代表性、响应性或平等。公共管理者需要重新敞开他们研究的大门以寻求能推动管理向前迈进的目的并激发他们的员工。公共行政的活动应该主要针对满足广大公众的利益。

美国人生活的可行性和稳定性依赖于公共服务的质量。因此，公务员必须重温公共服务的誓言（公开或不公开均可）以及他们的民事义务。通常的情况是这些承诺被忽略、公共责任被等同于私有企业雇佣，唯有效率受到重视。公众舆论可能不呼吁效率，而是民主价值。按照公民人道主义的传统，政府在本质上是“公民的伙伴”(Pocock,1985,p.37)。政府也必将具备新公共行政的精神。

【参考文献】

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22Shafritz,JayM.&Hyde,AlbertC.ClassicsofPublicAdministration..JayM.Shafritz&AlbertC.Hyde(eds.).HartcourtBraceCollegePublishers.FortWorth:Texas.1997.

篇（3）

世纪之交，西方政府改革的浪潮日益高涨。在西方各国旷日持久的政府改革过程中，公共部门管理研究领域也取得了突破性的进展，以威尔逊、古德诺的政治与行政的二分法和以马克斯·韦伯的科层制理论为基础的官僚制的传统公共管理理论被以现代经济学和私营企业的管理理论与方法为基础的新公共管理理论所取代。故“新公共管理”(NPM:New Public Management)或“管理主义”( Managerialism)的范式就成为当代西方政府改革最基本的趋向和实践模式。本文拟从公共管理模式殖变背后的哲学基础的向度进行阐释，以求对当代中国的政治体制改革提供有益的理论启迪。

(一)

自从人类社会出现了利益分化和阶级分化以来，就有了公共管理的问题。但是，在传统的阶级统治模式中，公共管理是附属于阶级统治的。近代以来，阶级统治变得越来越隐蔽，而公共管理却日益彰显，人们到处可见的是政府对社会的公共管理。特别是在二战以后，这种状况愈加明显。公共管理从隐到显的殖变，不仅是管理行为量的增加，也不仅仅是管理活动范围的拓展，而是管理模式的变革，是从以统治为主导的模式向以管理为主导的模式转化的过程。人类社会早期的公共管理在运用行政的和宣传教化的手段对社会实施管理时，往往诉求于强制性的措施，管理行为自身未得到充分自觉。近代社会的公共管理在许多领域中无疑也包括强制性的行为，带有传统的统治性的特征，但是在许多领域，公共管理日益趋向采用民主和参与等方式。这就使得公共管理具有了更多的公共性，淡化了服务于政治统治的终极目的，渗透到社会生活的诸多层面。马克斯·韦伯的“官僚制”管理模式就是其代表。它的基本特征是:政府是公共管理的唯一主体;政府的公共管理泛化到社会的各个层面;政府的公共管理职能迅速分化为许多专门领域;政府机构日益膨胀;政府公共管理职能运行的高成本、低效率。总之，传统的公共管理模式是与西方工业社会的政府管理相适应的。但是，随着西方各国由工业社会向后工业社会的转变，这种理论及其模式就显得力不从心，无法适应迅速变化的信息社会之需要，其基本的理论假设和原则均受到普遍的怀疑与严峻的挑战。具体表现在:

其一，作为传统的公共行政基石的官僚体制已被证明是一种过时的、僵化的和无效率的政府体制模式。这种等级划分、权力集中、控制严密的官僚体制的组织模式在二十世纪50-60年代的工商管理中率先被打破，继而在70和80年代的公共部门逐步被学习型组织模式所取代。

其二，政府部门作为公共物品及服务的提供者的垄断地位已被动摇。政府通过补贴、规划与合同承包等方式间接运行，各种私人公司、独立机构和社会团体参与了公共物品及服务的提供;不同的政府机构也为提供相同的公共物品及服务而展开竞争。与此同时，私人部门发展起来的管理方法和技术也被公共管理部门所借鉴。市场机制在公共部门发挥了日益重要的作用。

其三，政治与行政的二分法被人们批评为是一种不真实的假定，而且，在现实的生活中政治事务与行政事务是难以真正分开的。

其四，公共人事管理的体制及模式也发生了重大的转变。公务员的永业观念已被打破;业绩评估和绩效工资制成为一种主要的报酬方式;传统的片面强调对人的控制的人事管理模式正在被注重人才的培养与开发、以人为本的人力资源管理模式所取代。

由此可见，在现实的公共生活中，传统的公共管理模式已经失去了它的生命力，由于科技革命浪潮的影响，各国政府迫切需要建立一种适合本国经济与社会发展需要的政府管理模式。这就导致了西方政府公共管理模式的全新变革，催生了“新公共管理模式”的降生。

(二)

“新公共管理”作为一种理论，起源于二十世纪70-80年代的英国、新西兰、澳大利亚等国，并迅速扩展到西方其他国家。1979年撒切尔夫人上台，在整个80年代，英国采取一系列改革措施:开展反对浪费和低效益运动，成立了效率工作组，对政府的有关项目计划和工作进行效率审计;大力改革公共部门的工会;实行大规模的私有化，将英国的石油、电讯、钢铁、航空等40多家主要国有企业卖给私人;对地方政府的预算开支实行总量控制;要求所有的地方建筑和公路建设项目实行公共部门与私营部门公开竞标。特别值得关注的是，根据效率工作组1988年提出的报告《改善政府管理:下一步行动》，英国政府开始将提供公共服务的职能从政府各个部门中分离出来，成立专门的半自治性的“执行局”来承担这种职能。部长同执行局在谈判的基础上就该局要完成的任务及其在具体运行方面的灵活度达成协议，也即绩效合同。这样，部长们主要只关注预算总额和最终的结果，而各局在预算支出、人事安排等具体事项上具有很大的自主权。尤其是执行局的局长是由公开竞争产生，三年必须重新申请一次，不实行终身制。到1996年，英国有近75%的公共服务是由执行局来承担的。

继英国之后，在澳大利亚和新西兰，随着两国工党分别于1983年和1984年上台执政，也开始了大力的公共行政改革。其中，新西兰的改革因其力度大并且具有系统性而备受人们的关注，被学术界称作“新西兰模式”，新西兰财政部于1987年末出版的《政府管理》一书被誉为新公共管理的宣言。

美国的“新公共管理”改革尽管不像英国那样，有明确的起点和目标，但似乎开始得更早，可以追溯到1978年卡特政府实施的“文官制度改革法案”，而且带有更明显的管理主义倾向。里根政府大规模削减政府机构和收缩公共服务范围，当时负责推行改革的格鲁斯委员会的基本职责是将私人部门成功的管理方法引入公共部门管理领域之中，来提高政府效率。格鲁斯委员会诊断出美国政府公共部门管理低效率的重要原因是:其一，国会对联邦政府机构的日常管理干预太多;其二，人事特别是高层人事缺乏连续性;其三，缺乏追求高效和经济的诱因;其四，会计和管理信息系统不完善;其五，缺乏有力的中央财政和会计管理。1993年克林顿上台后，开始了大规模的“重塑政府”改革运动。其目标是创造一个少花钱、多办事的政府，并坚持顾客导向、结果控制、简化程序和一削到底原则;改革的基本内容是精简政府机构、裁减政府雇员、放松管制、引人竞争机制以及推行绩效管理。这场改革的一个纲领性文献就是戈尔所领导的国家绩效评价委员会的报告《从过程到结果:创造一个少花钱多办事的的政府》，简称“戈尔报告”。“戈尔报告”指出:从本世纪30年代到60年代，美国建立了庞大的、自上而下的、集中化的官僚体制来处理公共事务，这种体制以那时的公司结构为模式，采用分等级的科层制形式进行管理。由于对标准化程序的先人之见、垂直的指挥链条和标准化的服务，这些官僚机构是稳定的，但与此同时也造成机构膝肿和反应迟缓。当代迅速变化着的世界、闪电般的信息技术、全球性竞争和需求式的顾客，使得庞大、自上而下的官僚体制(无论是私人的，还是公共的)己经失效。该报告提出政府改革的四项主要原则:消除繁文缚节，由注重过程的系统转变为注重结果的系统;把顾客放在首位;授权雇员以取得成果;一削到底，并创造出一个少花钱多办事的的政府。

欧洲大陆各国(德国、法国、荷兰、瑞典等国)的公共行政管理改革有所不同，它不具有英国、美国、新西兰和澳大利亚等国的行政改革的那种系统、全面、连续和激进的特点。但是欧洲大陆各国的行政改革同样带有明显的管理主义色彩，因而具有“新公共管理”的取向。比如，在德国，70年代末到90年代初的行政改革采取了非连续性渐进主义模式。其改革的基本内容:调整公共事业、削减公共服务人员、压缩公共人事开支、转变公共组织结构等均是在某种程度上以管理主义为价值取向的。特别是在90年代，借鉴了荷兰的经验，推行地方政府改革，实行“地方治理模式”，与英、美等国的“新公共管理模式”有异曲同工之妙。 新公共管理思想在西方的出现并不是偶然的，它有其深刻的经济、政治和社会背景。首先，自20世纪70年代石油危机之后的经济衰退，公共财政也因为收人减少和福利开支过大等原因出现了连续的赤字，各国政府都面临着财政紧张的困境。按照奥斯本和盖布勒在《改革政府》一书中的观点，解决财政赤字问题从原则上讲有三种途径:一是限制开支和公共任务的终结;二是增加收人，特别是税收;三是用较少的开支来实现公共使命，即“少花钱多办事”。由此可见，只有第三条道路才是较好的选择。“新公共管理模式”的出现就成为各国政府的自然选择。其次，第二次世界大战以后，由于政府职能的不断扩张，政府的规模也在逐渐扩大。这使得西方各国政府普遍臃肿、效率低下，传统的科层制受到了严重的挑战。正如奥斯本和盖布勒在《改革政府》中所说:“工业时展起来的官僚体制，专注于各种规章制度及其层叠的指挥系统，已不能有效运转;它变得机构臃肿、浪费严重、效率低下;它在变化迅速、信息丰富、知识密集的90年代已不能有效地运转了。”再次，由于科技革命，特别是信息技术革命的出现，促使各国政府迫切需要建立一种适合本国经济、社会发展需要的政府管理模式。信息时代的来临以及“数字化生存”方式要求政府对瞬息万变的经济迅速作出反映，同时它打破了长期以来政府对公共信息的垄断。新通讯技术以及接触政府信息的便利使公民和社会团体更容易参与公共管理活动。这要求对政府组织及其运作过程作出变革与调整。最后，经济的全球化对政府的公共管理提出了更高和更新的要求。全球化的趋势加强了西方各个国家对本国经济竞争力的高度重视，政府能力是一个国家的综合国力与竞争力的重要因素。“经合”组织把政府改革当作其成员国在国际市场上进行竞争的一个重要途径，认为顺应经济发展的全球化和保持国际竞争力的内在需要，为公共部门改革提供了新的强大动力。

(三)

综观西方社会的这场声势浩大的行政改革运动，由于操作上的需要而表现出政府继续充当运动主体的角色，每项改革措施也不得不基于现实而表现出对管理行政模式的妥协，但就这场改革运动的发展趋势而言，无疑包含了如下的意蕴:即对近代以来的公共行政管理化倾向进行全面的检讨。虽然检讨的结果仍然是以“新公共管理”命名，但它与传统的公共管理已经有着较大的差异。从哲学的向度来看，它是中心边缘化与边缘中心化的双向整合与建构的过程，其实质是管理主体的单一化向管理主体的多极化的转化。

篇（4）

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篇（5）

关键词：以人为本，公共政策，价值取向

改革之初，为了抓住机遇促进发展，我国公共政策采取“效率优先，兼顾公平”的原则。这一政策取向打破了“大锅饭”、“平均主义”的僵死局面，调动了全国人民的积极性、主动性和创造性，促使我国改革开放取得了举世瞩目的成绩，同时也使得自然生态矛盾突出，人口、资源、环境之间的关系极不谐调。这些冲突和矛盾是公共政策在社会全面改革和转型过程中的价值偏颇的集中体现。面对改革开放进程中出现的新情况、新问题，公共政策的人本价值取向的重要性日益凸显。党的十六届三中全会明确指出，要“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”，第一次把以人为本提升到了公共政策核心价值的地位，明确了我国公共政策必须坚持以人为本的价值取向。

一、我国公共政策人本取向的理论与现实依据

第一，“以人为本”是马克思主义哲学的基本思想，是对马克思主义哲学的总概括，是马克思主义的实质和精髓。马克思主义哲学蕴含着丰富的人本思想。在马克思主义哲学视野中，人是世界之“本”，认为人是世界的本质和终极本质；人是价值之“本”，认为人是世界上最有价值意义的生命存在；人是历史之“本”，认为历史是人的活动史，人是历史的主体，人类创造并主导着历史。

第二，以人为本的公共政策价值理念，是全面建设小康社会的内在要求。改革开放以来，经过全党和全国人民同心协心、共同奋斗，我国已经实现了现代化建设“三步走”战略目标的第一、第二步，人民生活总体上达到了小康水平。其实，这种小康只解决了人民的物质层面的需求，是低水平的、不全面的、不平衡的小康。而要实现全面建设小康社会的战略目标，仅仅满足了人民的物质方面的要求，是远远不够的。所以，以人为本的公共政策，在提高人民群众物质文化生活水平的同时，又要以丰富人民群众精神文化生活为目的，实现人的全面发展，才能达到全面建设小康社会的要求。

第三，以人为本的公共政策价值取向，是落实科学发展观的客观要求。科学发展观把以人为本置于首位，强调把人民群众的利益作为一切工作的出发点和落脚点，强调把满足人的全面需求和促进人的全面发展作为公共政策的终极目标。这就要求我国的公共政策从人民群众的根本利益出发谋发展、促发展，不断满足人民群众追求物质生活、政治生活和精神生活的愿望，切实保障人民群众的经济、政治和文化权益，让发展的成果惠及全体人民。

第四，公共政策秉持以人为本的价值理念是构建社会主义和谐社会的必然要求。我国提出了建设社会主义和谐社会的目标，和谐社会的内涵就是要让社会各成员、群体、阶层、集团之间的关系融洽、协调，没有根本的利害冲突，人与人之间相互尊重、相互信任和相互帮助，气氛良好。当前我国社会正处于由传统社会向现代社会的转型时期，这一过渡和变革时期的一个显著特点就是利益主体多元化、利益取向多极化、利益差别显性化、利益矛盾尖锐化。在这样一个不稳定的特定状态下，如何有效整合社会各成员、各阶层、各利益群体、各地区之间的利益关系，实现社会和谐，关键在于我国公共政策秉持以人为本的价值理念。

“以物为中心”的公共政策的弊端

第一，城乡差距不断扩大。目前，无论从人均收入水平、消费水平、城乡劳动生产率、工农技术装备水平等经济差距看，还是从教育、卫生、社会保障等社会差距看，我国城乡差距都很大，并且呈现出继续扩大的趋势。衡量城乡差距是否适度的标尺，通常是基尼系数。据国家统计局公布的数据，我国城镇居民基尼系数和农村居民基尼系数均在波动中呈现扩大的趋势。1990年，我国农村居民基尼系数为0.31，城镇居民基尼系数为0.23；到2002年，我国农村居民的基尼系数上升到0.365，城镇居民的基尼系数为0.32，从中可以看出扩大的趋势是十分明显的。

第二，地区差距不断扩大。我国实施经济体制改革和对外开放政策以来，实现了国民经济持续、高速增长，取得了举世瞩目的经济和社会发展成就，但由于自然禀赋、历史基础、区位条件、政策取向等种种差异，我国地区经济发展仍然是不平衡的，地区差距不断扩大。我国东、中、西三大地带间的差距主要表现在：经济增长速度的差距在不断扩大；东中西部地区人均GDP和人均可支配收入差距也明显扩大；东中西部地区的工业化和城市化水平差距也在拉大。

第三，强势群体与弱势群体失衡。随着市场经济体制的逐步确立与市场机制作用的强化，社会公众的利益正在分化，有些人成为市场化的正收益者，有些人则成为市场化的负收益者。因此市场机制在某种意义上可以实现资源配置的效率最优，但无法矫正由自身引起的不同利益群体利益失衡，具体表现为强势群体与弱势群体利益失衡。在现实中，强势利益群体已经结成正式的或非正式的团体，有能力利用各种资源，以各种形式诉求自身利益，影响公共政策制定。有些强势利益集团在某些地方政府决策中甚至会影响政府，使得政府决策向强势利益集团偏向。但另一方面，弱势群体自身既没有资源，也没有能力利用资源，缺少有效途径和渠道来诉求利益，他们在公共政策过程中往往被边缘化。弱势群体本来在市场机制过程中利益已经受损，而其利益诉求在某些公共政策过程中又不能得到反映，因此社会利益格局愈发失衡。

二、人本思想在公共政策中的具体应用

(一)建立“以人为本”的公共政策决策机制

公共决策要坚持以人为本就要改革和完善决策机制，健全深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力的决策机制，推进决策科学化、民主化，笔者认为要做到以下几方面：首先，决策目标人性化。决策目标人性化就是决策目标不仅要满足人民群众的物质需求，而且也要满足人民的社会生活、精神生活等各种需求，切实关心人民群众的切身利益，必须把维护好、发展好人民的利益作为公共政策的出发点和归宿，使人民不断获得经济、政治、文化利益，为人民群众造福。

其次，决策程序民主化。决策程序民主化，是公共决策以人为本的关键之所在。所谓决策程序民主化，就是在整个决策过程中充分发扬民主，调动全体决策参与者的积极性和创造性，实现正确决策。无数的事实证明，凡是坚持以人为本，按民主集中制进行的决策，决策方案一般来讲是正确的或比较正确的，即使有了缺点或错误也比较容易发现和纠正；而凡是搞家长制、“一言堂”、个人专断所作出的决策，由于没有决策的民主化，决策的原材料不足，信息不够，决策过程简单，缺乏科学可靠的依据，主观随意性大，根本谈不上科学，决策失误就在所难免。

再次，决策主体群众化。长期以来，我国公共决策一直实行“精英”决策模式，公共决策由少数人操纵，而普通人民群众被拒之门外。这种不民主的决策作风，必然导致决策失误。所以，公共决策必须坚持人民群众的主体地位。只有这样，才能克服决策中的主观主义、唯意志论、独断专行的作风；才能真正反映人民的意志。笔者强调人民群众是决策的主体，并不是否定领导者在决策中的重要作用，其在决策中的“拍板定案”的作用是其他任何人都不能替代的。我们只是想通过强调人民群众在决策中的主体地位，使领导者在深入了解民情、广泛集中民智的基础上作出的公共决策能充分反映人民群众的利益。

(二)构建“以人为本”为核心价值的公共政策制定模式

这就意味着制定任何公共政策时，都必须把尊重人民群众的意愿、实现人民群众的利益、维护人民群众的权利作为根本前提。

首先，公共政策的制定要彰显公共利益取向。公共政策作为对社会利益的权威性分配，集中反映了社会利益，从而决定了公共政策必须反映大多数人的利益才能使其具有合法性。因而，许多学者都将公共政策的目标导向定位于公共利益的实现，认为公共利益是公共政策的价值取向和逻辑起点，是公共政策的本质与归属、出发点和最终目的。“对于公共政策应该与公共利益还是私人利益保持一致这个问题，绝大多数人将选择公共利益。”坚持公共利益取向，就是制定公共政策必须反映、综合、表达绝大多数人们的利益，满足绝大多数人们的利益需要，必须从维护和谋取人民的利益出发。只有符合人民利益的政策，才能得到人民群众的认可和接受，才能调动人民群众执行政策的热情，才能维护社会稳定，才有利于社会主义事业的发展。

其次，探索公民参与公共政策制定的方法和渠道。“以人为本”的公共政策将更加重视人在政策制定过程中的作用，充分尊重人的知情权、表达权、参与权和监督权，在民主基础上通过充分讨论来完成政策制定过程。随着公民社会的发展，公民的独立自主意识、政治参与意识以及政治民主化的要求不断增强。一方面，探索公民参与公共政策制定的方法，如政府组织中加入公民代表、公民训练、基层意见搜集法、听证制度和网上公开征求民意等；另一方面，探索公民影响公共政策制定的渠道，如利用政府门户网站、个别接触、舆论扩散、集体推动、游说工作等政策参与渠道。

(三)以人为本的公共政策应弘扬公平原则

公平是公共政策的基本价值，公共政策是实现公平的媒介、手段。公平主要包括两个方面内容：一是代内公平，即当代人之间的公平，它要求消除不同阶层之层、不同地域之间在机会选择和成果占有上差别悬殊和两极分化现象，尤其把消除贫困作为优先考虑的问题。二是代际公平，即当代人与后代人之间的公平。代际公平强调，人类赖于生存的自然资源是有限的，所以，当代人不要为自己的发展和需要而掠夺式地使用资源，从而损害后代人发展和需要的条件，要给世世代代以公平利用自然资源和环境的权利。因此，这就要求政府在利用公共政策落实科学发展观的过程中要在其目标取向上做到：以横向的代内公平，促进经济社会现实的发展；以纵向的代际公平保障经济社会未来不间断的发展。公共政策要以立体公平为目标，促进和保障经济社会持续发展。

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篇（6）

二、公共管理价值取向的发展

(一)传统的公共管理价值取向

传统的公共管理提出目的主要是为了提高人们的工作效率，提高社会生产力从而推动社会经济建设的发展。美国著名的管理学家弗雷德里克·温斯洛·泰勒曾提出:“与管理最紧密相关的就是效率，只有提高了工作效率，才会衍生出管理。”“管理是为了让雇主的的经济利益得到最大化的提升，同时也提高雇员的生活水平，实现利益的双赢。”这一理论明确的将公共管理的价值取向定位为效率的提高，除了工作效率和企业效率，还包括了政府的效率，“政府在处理公共事务之前

应该考虑要如何在节省

成本的同时提高工作完成的的质量，缩短工作时间。”因此，从《科学管理原理》的提出上看，传统的公共管理价值取向注重于效率的提高。(二)新的公共管理价值取向与延伸随着时间的迁移，民营化的逐渐兴起，越来越多的人在重视效率的同时越来越注重人民群众的需要，只有保证效率，提高经济发展，从人们的需求出发才能让生活更好，有学者曾经提出，“效率、经济以及成果是新的公共管理价值取向的要求。”这一理论是在传统的价值取向中发展而来，赋予了效率更多的含义，将成果是否满足人民群众融进了效率的理论当中，扩大了理论的价值范围，不过新的公共管理价值取向主要还是以重视“效率”为主，“公平”为辅，但是“公平”理念的提出仍是公共管理理论发展的一大跨越。新的公共管理价值的优点构建出了一个新的公共服务价值管理理论，这一理论是新的公共管理价值的延伸与发展。新的公共服务价值取向的提出完全摒弃了传统公共管理价值取向的理念，提出了新的以“公平”为主的价值观。

三、公共管理价值取向的确立

(一)公共管理的本质

公共管理是对公共事务做出管理，以促进社会利益得到发展，其本质就是公共性。因此，为了更好的在管理事务中体现公共性，就要求公共管理在实施中维护国家和人民群众的利益，追求公平、公正的处事原则，协调社会各方的关系，以社会的利益为制定政策的出发点，这样才能使公共管理发挥效力。正是因为公共管理的公共性，要求了在实施中坚持“以人为本”，因此公共管理的价值取向则必须以“公平”理念为主。

(二)公共管理所处的环境

自新中国成立以后，我国的民主法治制度代替了传统的封建制度，在倡导着“人人平等”的时代，无论是资源的分配还是法律的制定都坚持着“以人为本”，以人民群众利益为先，做到一切尽量公平公正公开，以维护大众的利益。在这个民主环境的大背景下，公共管理的实施势必要以“公平”为主，否则反倒其行，只会让公共管理的发展困难重重，没有“人心”的支持最后也只能走向末路，因此“效率”的理念注定要被“公平”历年所代替。

篇（7）

中图分类号：D523　文献标识码：A　文章编号：1007-1369(2008)6-0093-08

当前西方政府管理改革的基本问题是价值选择问题，它在实践中表现为政府实践和理论研究两个层面。本文从当代西方政府管理改革价值选择实践中的现实困境、价值选择中的理论冲突两个层面展开论述。作为价值选择的困境主要表现在：在政府实践上的定位问题、公共价值弱化与政府行为失范问题；在理论上表现为公域与私域、公平与效率、制度与技术等一系列的冲突。

政府管理改革价值选择的现实困境

当代西方政府管理改革实践中的价值困境是当代政府改革面临的价值问题在事实层面的一个重要反映。这种困境具体有三种表现：一是政府定位的模糊化。改革前传统的有限责任政府定位是与市场相分离的公共领域，大政府的价值定位是将公共领域向私人领域延伸。现在的政府改革对大政府的理论提出了质疑，但是又不是要回到原来的政府与市场互不干涉的状态，因而产生了一个重新确立当代西方政府管理价值定位的问题。由于在市场化的政府改革中用市场来改造当代西方政府管理的运作模式而引发价值定位的模糊，在政府改革的实践中就造成了当代西方政府管理改革价值上的第二种困境，即公共精神的流失。这种公共精神的流失在当代西方政府管理实践中主要是由于通过市场信号来确立政府管理的事务、通过回应顾客要求来确定政府行为的重点以及通过市场竞争来进行公共利益的运作的模式，从而造成了公共利益的受损和公共精神的流失。政府价值定位的缺位导致当代西方政府管理改革实践的价值困境的另一个方面就是：政府行为的失范。

1　政府定位的模糊

在当代西方以新公共管理运动为主导的改革深刻地影响着各国的政府治理和改革实践的同时，人们对这场运动的评价也贬褒不一。或者从另外一个角度说，对新公共管理理论及其所引导的政府改革实践作出全面客观的评价或对其有效性作最终评判还为时尚早，因为缺乏充分评价的理论和事实依据。正如米洛格(Martin Minogue)所指出，新公共管理是一个强有力的模式，对于所有那些面临着政府负担过重、财政紧张等类似问题的政治领导人来说，这个模式具有很大的吸引力。但这种模式也存在明显的局限性，到目前为止，还没有确凿的证据说明新公共管理与经济改善或效率提高之间存在必然关系，特别考虑到高效率并不意味着削减成本时则更是如此。理论的争论和实践的经验也表明，新公共管理和其他任何一种理论工具一样并非完善，它有着自身的局限性。事实上，也正是新公共管理改革的市场化和管理主义的基调决定了在政府管理改革中一味地追求效率，从而忽视了公共精神，造成政府定位的价值缺位，在实践中主要表现为三个方面：

第一，在政府改革的实践中，以科学和理性为指导原则，追求效率的最大化成了最高的目标，从而忽视和弱化了其他社会价值。以市场化为取向的政府改革体现了改革者对市场价值和市场机制的崇拜，是一种新的“市场神话”，那就是认为政府公共部门施政的价值和努力都是为了实现“三E”；经济(economy)、效率(efficiency)与效能(effectiveness)。在价值取向上从传统的官僚制体制强调代议制的民主责任以及效率、有效性与经济性，偏向更强调行政中的成本――效益、竞争结构、诱因机制及市场取向等价值。在理论上，通过大量使用治理、全民质量、企业家精神和再造等符号，试图将基本政治问题边缘化，湮没公共行政的价值。然而，价值是公共行政的灵魂(Cooper，1990)。在实践中，则试图寻找既适用于企业(或私人)管理，又适用于公共行政管理的普遍法则。研究的重点在于“技术的合理性”和“工具的合理性”，完全忽视了“目的的合理性”，完全忽视了公共行政与社会之间的互动和关连性。它们倾向于去发现事实，寻找通则，而发现事实和寻找通则的目的是什么?对于这样的重大问题，始终是模棱两可，含糊不清。质言之，忽略了公共行政最重要的方面――“公共”的层面。也就是说，在以市场化为取向的政府管理改革的过程中淡化了对公共精神的追求，一味地强调效率，而忽视了政府改革的终极价值目标。

第二，以市场化为取向的政府改革过程中注重市场价值，而忽视了非市场价值。在改革的实践中，将经济、效率和效能作为价值基础，强调企业价值的优先性和工具理性，特别是强调管理中的绩效考核、绩效责任和诱因控制，这在一定程度上忽略了诸如人民、公民权利、人性尊严、社会公正、公共利益、社会责任等多元的非市场价值。正是因为过分强调对效率和工具理性的追求，使公共行政囿于新泰罗主义的偏狭，无暇顾及公共行政及公共服务的根本价值和目的，将其变为执行与管理的工具，不仅无力担负捍卫民主政治价值的责任，也无法实现提升公民道德水准的使命。上述的矛盾反映了市场化改革取向的政府在市场价值与非市场价值之间的价值徘徊，在改革的实践中又最终倒向了市场价值的怀抱。这在本质上也是市场化取向的政府管理改革面临着的一个基本价值困境。

第三，对两类价值关系没有作出明确的规范与说明。在市场化取向的政府改革中，正是由于对市场价值的崇拜和对非市场价值的漠视，才导致了对市场价值和非市场价值没有作出界定。如果说，新泰罗主义的倾向明确了以效率、效能为中心的市场价值的主导地位，那么在一定程度上就忽略了其非市场价值，这实质上是公共行政的核心价值――以民主为基础，强调追求人民、社会公正、公共利益和社会责任等。戴维・G.马希尔森(David G.Mathiasen)则从根源上找到了忽视非市场价值的原因，“复杂的契约规则、详细的授权规定、集中控制的资金以及大量类似的事物都是新公共管理的阻碍。它们也都被看作是贯彻伦理或道德原则的手段，而伦理或道德原则是现代民主社会的基石”。表面上看，这似乎是新公共管理重视效率而忽视民主等价值取向的原因。实质上，根本的原因是对这两类价值关系的模糊，特别是市场价值与以民主为核心的非市场价值的关系定位以及对这种关系应然状态的必然性的认识方面。正是这种认识上的模糊，导致了以效率为核心的市场价值与以公平为核心

的非市场价值的冲突与失衡，甚至导致了这种价值关系的颠倒，以至于本该是工具价值的市场价值变成了终极价值。

2　公共价值的弱化

市场是一种配置社会资源的运行机制和体制。在西方市场经济发展的早期，人们一般认为，市场本身能有效配置各种社会资源。这种市场神话在1929―1933年的世界性经济大危机中彻底被打破了，人们才逐步认识到市场机制本身的局限性。正如萨缪尔森所言，“市场不是理想的，存在着市场失灵”。对于市场的缺陷，众多的经典经济学家们对此有精辟的论述，主要集中在以下三个方面：第一，市场机制无法克服外部效应的存在对资源配置的扭曲；第二，市场机制不能有效提供公共产品；第三，市场机制导致收入分配不公平。

以市场化为取向的政府改革正是用这种在经济领域公认存在着缺陷的市场模式来指导政治领域中公共管理的改革，这必然在公共管理领域重演市场失灵的悲剧，这种影响则比在经济领域更广泛、后果更严重，从而引发公共价值的弱化等问题。沃尔多早在1948年就指出，公私通则性忽略了公共行政的根本，即忽略了源于民主政治理念的公共本质。因此，公共部门引进竞争机制存在着很大的限制，公共部门又不能将市场无法运作而交到公共部门手中的工作再丢回市场管理。

正是由于市场本身的缺陷和私人部门与公共部门的异质性，在公共管理领域的市场化改革的过程中重演了市场失灵的悲剧，譬如公益的丧失、为局部人服务、进行政治交易、社会领域成本增加等问题。沃尔希(Kieron Walsh)在专门研究了公共服务与市场机制的关系后比较客观地指出，政府管理运用市场机制目前尚处于初期阶段，市场化有利有弊。当把市场机制完全引用到政治领域中，其局限性和危害性是显而易见的，主要表现在以下几个方面：第一，“经济人”假设前提可能会在政治领域进行政治交易，导致为局部人服务的后果；第二，造成公共利益的丧失；第三，导致社会成本的增加；第四，对社会公平的损害。在以私有化为主要手段的改革中，虽然有助于精简机构，增强公共部门的活力，但是却损害了公民参与，淡化了政治导向，损害了社会公平。

3　政府行为的失范

在上文已经分析了市场是有缺陷的，市场机制并不是万能的。实践上证明，它在微观上会导致外部性、垄断、不能有效地提供公共物品等现象，从而产生资源配置的低效率；在宏观上则会导致贫富的巨大差距和经济的周期性波动等现象，这也就是市场失灵。市场失灵的客观存在往往成为对市场进行政治干预的理由。但是，政府在弥补市场的缺陷时是不是完美无缺呢?最近几十年各国的经济发展的事实表明，政府在矫正市场失灵的过程中也会失败，这也就是所谓的“政府失灵”。正如查尔斯・沃尔夫所指出，并非在任何时候自由放任的不足都是能够由政府的干涉弥补的。政府失灵的现象在凯恩斯主义大力推行以后就逐渐凸显出来，以西方国家上个世纪70年代出现的经济“滞胀”现象为标志达到了巅峰状态，实质上这是政府干预不当的必然结果和伴生物。然而上个世纪七十年代末在西方国家兴起的以效率为导向、以市场为工具模式的市场化政府改革运动，则是强调放松政府规制、减少政府的干预，这种在市场化改革中产生的“政府失灵”与处于政府全面干预市场的大政府时代是有所不同的。一般意义上的政府失灵主要是指政府对经济活动的干预和调节在微观上不仅没有使资源配置优化，反而使之更加恶化；在宏观上不仅没有有效地抑制通货膨胀，减少贫困和失业，反而带来滞胀和新社会不平等。这主要表现在以下几个方面：第一，政府在试图纠正市场缺陷、限制外部性时产生无法预见的副作用，带来了派生的外在性；第二，政府控制垄断导致新的垄断；第三，公共服务的浪费减少了公共福利；第四，政府的宏观财政政策和货币政策不仅不能有效地遏制通货膨胀现象，反而进一步加深了经济停滞和增加了失业现象；第五，消除不平等的政府干预行为造成了新的不平等。此外，政府在制定具体的公共政策的过程中，各种利益集团在博弈后的结果会偏向那些有话语权的利益集团，弱势群体的利益不能有效地得到保护，这也进一步加剧了社会的不公平。

当然，在市场化政府改革过程中，政府失灵不仅存在，在某种程度上在市场化改革的理念上有其特殊性。由于市场化政府改革理论的缺陷，这些价值冲突在实践中造成政府行为的左右摇摆，进而造成政府的不规范行为或者说是政府行为的失范：在改革中不知要不要讲公共性，也不知如何实现公共性；在市场化的理念下造成政府行为的市场化倾向；在实践中造成政府行为边界的模糊，不能进行准确地定位，导致不能有效地满足市场与社会所提出的各种正当需求等等。在市场化的政府改革中，传统的政府管理的行为模式已经打破，而市场操作的行为模式又面临着重大的缺陷，因此，政府行为实际上是处于一种无所适从的失范状态。这种失范状态主要表现在以下几个方面：

第一，政府行为的市场化倾向是政府行为失范的总体趋势。在市场化的政府管理改革的指导思想下，政府行为自然而然也会打上市场价值的烙印。第二，政府行为的缺位是政府失范的具体表现。在上文我们已经探讨了政府对经济的不适当干预而导致政府失灵。然而，在市场化的政府改革中，政府由于市场手段的引入而导致政府行为发生新的变化，也就是新的条件下的政府失灵。第三，公共性的损失是政府行为失范的必然结果。在政府行为市场化的趋势下，这种以结果和绩效为导向的目标取向的政府行为与政府的公共性要求越行越远，导致公共利益的受损和公共福利的降低以及公共责任的丧失，损害民主政治的根基。市场化倾向的政府行为却是过分强调对效率和工具理性的追求，不能及时反省公共服务的根本价值和目标，因此在实践中沦为执行与管理的工具。特别是在市场化的政府改革的过程中不知如何维护和弘扬政府行为的公共性的认识徘徊中又进一步加剧了政府行为的失范。

政府管理改革价值选择的理论冲突

与当代西方政府管理改革实践中的价值困境并存的是理论上的冲突。在当代西方政府管理改革中产生了两种重要的理论流派：一是新公共行政学派，它要求恢复与弘扬政府传统的公共精神；二是新公共管理学派，它要求运用传统的属于私域的市场机制来提高当代西方政府管理的效率。由于价值定位的不同，当代西方政府管理改革的理论在理论基础、理论目标和理论工具三个层面上面临着事实上的分裂：一方面是公域与私域的关系问题，新公共行政学派重视的是公共领域，新公共管理学派看重的却是私域的市场机制；另一方面，在公平与效率的关系上，新公共行政学派强调公平，新公共管理则突出效率；第三，在制度与技术的关系上，新公共行政学派重视制度理性，新公共管理学派则重视技术理性。由于这些理论上的分歧与争议，对上述的当代西方政府管理改革的价值实践产生了重大的影响。

1　公域与私域的界线

在市场化的政府管理改革的理论和实践中，政府价值定位的核心问题聚焦到一点上：公共领域与私人领域的关系，这也是困扰当代西方政府管理改革价值选择的理论基础。传统的政府理论对于公共领域与私人领域的界线是有明确规定的，即在私人领域之外，也就是说政府只能在公共领域里活动，不能越雷池一步，否则就有侵害个人自由的嫌疑。大政府理论在凯恩斯主义的引导下，政府的公共部门在纠正市场失灵的旗帜下介入私人领域，私人领域的空间变得越来越小，政府“看得见的手”无处不在。然而在市场化政府管理改革的实践中，又高举市场化的工具对公共领域进行改造，政府在市场的进逼下步步退缩，但是又不知道公共领域的最后底线究竟在哪里?事实上，公共领域与私人领域的关系的本质是个人、社会与政府三者的关系。简而言之，这三者的关系可以理解为：个人组成了社会，每个人又授权将本属于自己的权力委托给政府来管理社会事务。国家和政府与个人和社会之间存在着一定的权力界限，这种权力界限将社会生活分成两个组成部分：私人领域和公共领域。理想的政治模式是在于划分个人自由与政府权威的合理比例，在公共领域和私人领域之间确定一个恰当的分界线。

凯恩斯主义的兴起则构成了对有限政府理论的有力挑战，在凯恩斯主义的指导下，政府功能不断膨胀，对市场进行全面的干预和调节。在市场化的政府改革中，政府充分利用市场工具来提供公共产品和公共服务，公共领域的边界在逐步缩小。这种将私人领域可引进公部门之中的理论假设是：公共部门管理与私人部门的管理不存在差异，存在着一种跨越公私情境的一般管理。认为通过市场化手段可以强化政治控制、削减预算，以及半竞争型的机制可以避免官僚体制天生的无效率。正是在这种意识形态下，亲市场、反国家的信念大行其道，公共行政求助于市场或者类似市场的解决之道，几乎成为一种不容置疑的选择。然而，公共管理与私人管理有着本质的差异。这种分歧与争论集中体现在实践中如何确定政府管理改革中政府作用的领域和边界上，在学术思潮中也就表现为新公共行政学派和新公共管理学派对公域与私域的争论之中。新公共行政学派强调的是通过公共领域自身的机制来弘扬社会公平，而新公共管理学派则强调利用私人领域的市场机制来追求政府管理的效率。H.乔治・弗里德里克森对新公共行政学与新公共管理的比较中反映了两个学派对公共领域与私人领域关系的各自主张。这些差异主要体现在以下几个方面：

第一，对官僚制的不同态度体现了对公域与私域的不同偏好。新公共行政学派认为解决官僚制问题的根本途径还是在于官僚制或组织化，通过对官僚制度本身的进一步完善来更好地提供公共服务，增进社会公平。而新公共管理理论认为政府本身就是问题的制造者，坚持改革的方案不再依赖于官僚制或组织化，而是通过授权和减少内部规制等市场化的措施来改造官僚制，在实践中通过绩效预算、内部企业化管理、社区治理机构等市场力量，看重的是私人领域中市场机制的效率。

第二，对回应对象的不同界定反映了两种理论深层次的冲突。新公共行政学和新公共管理都强调回应性，但是对两者的回应对象、方式以及价值取向都有所不同。这关键在于两者在假设和哲学层面上对回应的对象看法不一：新公共行政强调的回应对象是公民，而新公共管理强调的回应对象却是顾客；新公共行政强调公民广泛参与公共活动的目的是对政府与公共行政方面有着比个体和自我服务更多的兴趣，并且关注超越个人利益的公共利益，主要是涉及公共领域；而新公共管理使用顾客隐喻的观点，借助功利主义的逻辑、公共选择模式和政府经济学的观点分析问题，认为授权顾客的目的在于使个人或家庭能在竞争的市场中作出自己的选择，以打破官僚服务的垄断。

第三，对提供公共产品的不同认识体现了公域与私域的本质差异。新公共行政致力于提供有效而公正的公共服务，因此强调履行公共政策所应担负的个人和集体的行政责任，促使行政伦理尤其是人本主义的伦理和社会公正伦理得以张扬。而在新公共管理中，服务是供被授权作出决定的公民和被授权的公职人员选择的商品。

由于新公共行政与新公共管理对公共领域与私人领域的不同认识和主张，新公共行政重视公共领域，而新公共管理青睐私人领域。在西方的政府管理改革的实践中市场化的选择又占了上风，市场开始全面地介入公共领域，但是由于公域与私域本质的巨大差异，两者之间的合理边界也就成了理论界争论不休的焦点问题。或许两者关系的最佳模式应该像世界银行在《1990年世界发展报告》中所指出的那样：“竞争性市场是人类迄今为止发现的有效进行生产和产品分配的最佳方式，但是，市场不能在真空里运转，它们需要只有政府才能提供的法律与规章制度体系。所以，二者都有巨大的、不可替代的作用。经验表明，二者协调一致地运行时，经济社会就会取得惊人的成就；而二者相互对立时，就会给经济社会带来灾难性的后果。经济发展的一般过程已经说明，政府干预不是越多越好，过多的干预取代的市场的作用，使经济发展反而变得缓慢。正确的态度是：要求政府在某些方面减少干预，而在其他方面则要多些干预，即让市场在它们可以运行的方面运行，并立即有效地介入市场力所难及的方面。历史经验表明：这是一条尽快提高生产力，增加收入和持续发展经济的最可靠的途径。明智的看法是，将政府干预看作为一种特别稀缺的资源，必须谨慎地、节约地、适时地使用这种资源”。

2　公平与效率的冲突

公平与效率问题是一个极为古老的命题，早在几千年前的柏拉图、色诺芬时代，就已成为人们关注并讨论的话题。关于两者的关系问题一直是理论界争论不休的主题，美国经济学家阿瑟・奥肯在其扛鼎之作《平等与效率》一书中作了经典的解读，认为“市场需要有一定的位置，而且市场需要受到约束，但是必须给它足够的活动范围来完成它本能胜任的许多事情”。当然，它不可能一劳永逸地解决这个难题，因为平等和经济效率之间的冲突是无法避免的。在西方政府管理改革的实践中政府终极价值目标的定位问题，体现在两大学派在理论上的分歧和争论是：新公共行政强调以社会公平和正义为中心，而新公共管理则强调以效率和效能为中心。

新公共行政出现在一个标志着社会骚动、对政府持不信任且持敌视态度的时期，即20世纪60年代末。新公共行政记录了历史的呼声：要求进行行政改革以使公共行政更为“合法化”。它在学者与行政官员如何看待管理及评估公共政策的征途上投射了新的理念。它的思维方式从本质上讲不强调技术，而偏重于人本主义。新公共行政学派则提出了自己的目标：也就是这种服务是否增强了社会公平?社会公平价值的提出，在某种程度保证着公共行政典范的变化。当然，新公共行政也不是完全抛弃了效率取向，而是通过对社

会公平的价值观的倡导来建立一种公平与效率相协调的公共行政新规范，即社会性效率。新公共行政对社会公平的寻求不仅在于确保社会项目被平等地分配给那些需要者，同样在于改革公共政策制定的方式。社会公平是制定公共政策、发展项目、执行和评估这些项目的优先权。也就是说，通过公共政策的公平运作来实现这种社会性效率。

新公共行政不仅期待政府能够通过观念与行为转换解决社会存在的尖锐矛盾，更期待着公共行政发展进入到一个全新的领域，即在当代民主社会中，建立民主行政之模型。新公共行政的这种主张入世的公共行政思想使得它没有停留在理论的思辨和假说中，而是积极投身到政府管理改革的实践中去。但事实证明，社会公平理念并未能达到新公共行政拥护者所期冀的顶巅。尽管寻找独立于其他代表性民主机构的社会公平的基本原则在过去30年中未能被实施，公共服务所发生的大多数变化构筑在新公共行政的准则之上。20世纪70年代，西方各国政府面临着无法回答和解决的危机，如政府财政危机，社会福利政策难以为继，政府机构效率低下，公众的政府能力丧失信心，“政府失灵”论开始占主导地位。然而，以社会公平为目标的新公共行政理论更是无法解决这种政府效率低下的问题。在这种背景下，传统管理主义的效率导向重新获得审视，新公共管理理论应运而生。

新公共管理受管理主义传统的影响，将经济、效率和效能作为价值基础，强调企业价值的优先性和工具理性，特别强调管理中的绩效考核、绩效责任和诱因控制，在一定程度上忽略了公平、正义等价值。在实践中，新公共管理通过民营化、市场化、竞争、质量管理、组织创新、绩效等手段对政府进行再造，以追求实现效率的最大化。新公共管理理论认为政府关注的重点不是管理中严格的程序、过程、规章制度等的投入，而是管理活动的产出与绩效，关心公共部门直接提供服务的效率与质量，能够主动、灵活、低成本地对外界的变化以及利益需求作出回应。在新公共管理的实践中，尽管人们把公正和公平视为民主政体最基本的决策标准，但治理却并不强调公平和公正。这说明了新公共管理对这种民主价值的认同，但是实践中却很少考虑制度并且回避政治问题，一味地追求效率。当然，对效率的标准可能会与我们评价公共组织工作的其他标准――比如，正义原则和参与原则――相抵触。

从传统的有限政府到大政府，公平与正义等民主价值一直是政府管理追求的核心价值。诚然，效率也是政府管理中的核心价值，传统的韦伯的理性官僚制就是实现效率的制度保证。然而，到了当代的市场化政府管理改革，则是以效率为头号公理，公平与正义等民主价值次之。这种理论上的冲突集中体现在新公共行政和新公共管理的不同价值追求上。新公共行政更关心人道主义和民主行政，更关心制度建设和职业能力，更为直接地关注政治问题和在广泛的社会公平的标签下的正义与公正问题。新公共管理则更倾向于个体选择、刺激措施、竞争效用和政府的市场化。在这种背景下，在政府管理改革中如何平衡效率与公平的关系就是理论界和实践界面临的难题。

3　制度与技术的关系

篇（8）

中图分类号：C931 文献标识码：A 文章编号：1008-7508（2016）06-0140-03

对于公共管理的研究历来就没有间断过，国外西方国家的学者在不同的时代背景下，对公共管理提出了不同的论述和看法，由20世纪70年代的新公共管理运动到现今的21世纪新时代，涌现出了对于新公共管理运动的反思和声音，它突破了新公共管理运动的理论基础，汲取了公共价值理论、协同理论、网络化治理理论、整体政府理论，具有其核心的理念和价值观，并借助现代信息技术等手段，对新公共管理的实践进行了三个方面的突破和修正，实现了现代意义下的跨越和创新。本文主要探讨后新公共管理在继新公共管理之后的突破与创新，在阐述其核心价值观的基础上，进行突破和创新。

一、后新公共管理运动兴起的缘由及成因分析

在20世纪70年代，不同寻常的公共行政改革正在由英国不断蔓延，这即是新公共管理运动，它是在特定的国际竞争加剧的背景下，西方国家为了摆脱财政困境，提高政府工作效率而兴起的政府变革运动。他们向私营企业学习管理经验，对行政组织进行了不同程度的解构和重组，通过精简、专业、竞争型的行政系统完成了企业型政府的重塑。然而，新公共管理运动的核心主题，即：分权、竞争、激励却在变革的进程中带来了意料不到的政策灾难。于是，许多质疑和批评的声音纷至沓来，指出新公共管理运动的本质是一种市场教条主义，它只关注结果，而忽略了公共服务过程，使其脱离了广义上的社会、政治、文化大环境，由此，新公共管理运动开始沉寂，代之而起的是后新公共管理价值及理念，它在某种程度上是新公共管理运动的修订和再创。后新公共管理的兴起，除了新公共管理的严重问题之外，还有其他的原因：

1、风险社会的来临

现代社会所面临的风险由以往的自然风险演变为人类社会的不确定性带来的风险，而这种风险日趋制度化。

2、信息技术的发展

电子计算机技术和网络技术的进步，极大地推动了人类社会的发展，也带来了新的政治管理手段，如：电子政务、数字化政府等。

二、后新公共管理运动的核心理论阐述

政府重大的变革性运动仅有现实的呼唤是远远不够的，它还必须有坚强的理论作为其基石，相较于新公共管理运动而言，它汲取了一些主要流派的理论，其中，起支撑作用的核心理论包括：

1、公共价值管理理论

这一理论在不同的学者眼中具有不同的含义，但是学者们普遍认为公共价值是一个多维度的建构而存在，它是指对民众所具有的效用。他们认为，政府公共行政者的重要活动内容即是对公共价值的创造，与新公共管理相比，它不局限于政治，而是对整个管理的调整，具有关键的三个元素：一是服务的价值；二是产出的价值；三是信任与合法性。公共价值管理理论奠定了后新公共管理的重要理论基础，为政府行为提供了一个全新的视角，具有创新的实践意义：首先，扭转了政府公共管理的行政思路。在后新公共管理的公共价值理论下，政府行政者不必像新公共管理行政那样致力于具体的执行事务，而是要在政府行政过程中，根据环境的发展变化，定义和创造公共价值，要用战略的眼光确定“怎样做才是有价值的”，要注重自己行动的有效性和秩序性，成为公共管理行政内容和方式的创新者。其次，审视政治在公共管理过程中的创新评估。在新公共管理运动中，对于政治与行政都是二分的概念，政治被规避和限制在一定的范围内不能逾越。而在后新公共管理的研究学者认为，政治正适合于当今充满不确定和不可预知的时代，它可以通过其有效的社会调解机制，应对公共价值创造中的各种应急变化。再次，有效地缓解了民主和效率之间的矛盾。在新公共管理运动中，民主是用政治的方式来加以解决，这必然与行政效率相矛盾。而后新公共管理的公共价值理论则融合了民主与效率，极大的超越了传统的政治民主概念，因为后新公共管理的公共价值理论认为，行政分配效率和技术效率都需要注入民主的意愿，在公共管理过程中，行政者需要与公众共同磋商，在对话和探讨的过程中使得效率与民主达成了合作伙伴关系，较好地调和了矛盾。

2、协同理论

在协同理论的观点之下，它被认为能导致整体价值大于各独立组分的简单总和，协同理论基于三论：系统论、信息论、控制论，它重点研究如何将低层次的混沌状态整合进入高层次的有序状态。在后新公共管理之中，它强调政府在国家治理活动中的整体性和效率，这是对新公共管理运动的又一次跨越，是对新公共管理运动中政府行为碎片化倾向的一种克服。

3、网络化公共管理治理理论

网络化治理不仅局限于理论，更为许多欧洲国家所实践，并被普遍认为是在复杂、碎片化、剧烈变动社会中的有效治理机制。它不同于新公共管理运动中的市场治理机制，它是建立在水平的、多方主体的网络关系之上，可以进行自我协调和平衡，通过网络的互动与协作，参与治理的各主体之间产生了信任和社会资本，从新公共管理运动的有限资源开放到后新公共管理的网络信息充分共享，有利于重构“公共道德”和凝聚性文化，可以产生正和博弈的结果，成为解决问题的有效手段。

4、整体政府理论（又称整体性治理理论）

这一理论是针对新公共管理运动中的政府功能碎片化和分裂的状态而产生的，认为新公共管理运动中所产生的严重问题，如：机构各自为政、协调无能、冲突加剧等，都必须通过整体性治理予以解决。这是一种新的思路，是一种新型的社会公共治理模式，它有助于汲取公共资源，有效地将各功能实现整合，完成效能和效率化的公共管理治理效果。

5、无缝隙政府治理理论

这一理论的观点认为，在这个理论支持下，政府需要打破内部条块分割，通过内部资源的整合，消弭不同层级和机构之间的壁垒，对原有的官僚组织结构体系进行重构，通过纵横向维度的不同联合而减少中间管理层级，从而直接供给公共管理服务，化解推诿、互为肘挈等不良现象。

三、后新公共管理的超越创新

后新公共管理源于新公共管理运动，但是具有重大的理论创新，并在以下各方面有不同程度的超越：

1、核心价值理论的超越与重塑

新公共管理运动建立于经济学和管理学的理论之上，后新公共管理对此持评判的态度，它认为经济学是一门有缺憾的社会学科，不适于应用到公共管理部门，而且经济学和管理学的人性预设有一定的狭隘含义，不利于研究人性的复杂性。因而，从本质上，新公共管理运动存在的理论基础将效率优先，其他公共管理价值如：公平、正义、参与等便除出了议程之外，后新公共管理理论则汲取了众多理论之精华，摈弃了原有的价值理念，超越了新公共管理的效率价值理念，以公共价值管理理论为主要的基础，强调政府行政行为的公共责任、代表性回应和民众意愿导向等民主内涵，从效率和民主两个维度进行了超越。

2、权力适度集中的超越与重构

受国际竞争等因素影响，新公共管理运动变革的重要举措是以市场化、责任化为导向，将政府权力实行分权，这种分权化改革尽管带来较大的机构管理效益提升，却导致了政治权力的削弱和政治控制的弱化。后新公共管理延缓分权化趋势，主张中央政府的适度集权，通过更多的政治控制实施统一决策，在加强对公共管理部门、私人部门和社会民众之间的协同上，完成公共管理整体化部署。后新公共管理对于政治权力的重新调整并不是为官僚制张本，也并没有消除组织层级制度，而是寻求政府之间组织权力的某种平衡，目的是对新公共管理运动中的分权化趋势进行修正和扭转，使中央政府和其他组织层级重新达成一种平衡状态。其重点是：（1）要强化法律制度的保障性作用。通过法律制度的规范性保障，规范并确定中央和下级层级之间的权力配置。（2）强化政治机构对权力的监督。由于权力配置在失衡的状态下难于控制，因而，要强化中央政治机构对下属层级的监督机制，在尽量少的直接干预下确保下属层级的公共管理服务事务。（3）要完善相关权力配置的系统性建设。公共管理运动的变革是一项复杂而系统化的工程，必须要有相应的配套措施作保障，形成一套系统化的建设。

3、层级结构的重组式跨越

在新公共管理运动中，政府公共管理行政行为处于碎片化倾向，这种“部门优化主义”的严重的条块分割，已经严重影响到了公共管理服务。后新公共管理意识到组织机构的功能化、分布化是不可回避的现实，因此，基于无缝隙政府理论的观点，后新公共管理尝试运用组织之间的协作与整合，以克服和解决机构裂化和公共管理服务碎片化的问题，它倡导新型的网络结构和协作机制，在对政府自身的功能定位前提下，提升不同组织机构和部门的协作水平和整合功能。对于层级结构的重组，其突破式的跨越在于：（1）组织内部的协作。注重建设柔性的内部组织文化，在信息共享机制的前提下，整合价值观念，构建新型的协作机制加以实现。（2）组织外部的协作与整合。它是一种跨组织之间的新型协同，表现在对公共管理事务决策权力的共享、多方参与联队等。（3）新型的责任机制和激励机制。在后新公共管理服务实践中，力求避免机构的责任机制模糊状态，提倡目标分享、责任绩效评估等。（4）注重民众参与的提供服务方式。在新型的网络信息时代里，后新公共管理必然要以公众关注的焦点为中心，联合民众参与服务界面。

四、结束语

继新公共管理运动之后出现了后新公共管理，我们且不说后新公共管理是否为新公共管理运动的终结，但是，这里，不可否认的是，后新公共管理是基于更好地为民众提供公共管理服务的理念，对新公共管理运动提出了修正和克服，在一定程度上是一种创新和跨越，使新公共管理运动中存在的严重问题加以缓解和解决，在整体的、协同式的、多元化的国家治理中，以网络治理为核心，实现公共管理服务的价值。

参考文献：

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[3]温志强,滑冬玲.公共危机管理研究综述[J].人民论坛.2011,(34).

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中图分类号:C931 文献标识码:A 文章编号:1008-7508(2016)06-0140-03

对于公共管理的研究历来就没有间断过,国外西方国家的学者在不同的时代背景下,对公共管理提出了不同的论述和看法,由20世纪70年代的新公共管理运动到现今的21世纪新时代,涌现出了对于新公共管理运动的反思和声音,它突破了新公共管理运动的理论基础,汲取了公共价值理论、协同理论、网络化治理理论、整体政府理论,具有其核心的理念和价值观,并借助现代信息技术等手段,对新公共管理的实践进行了三个方面的突破和修正,实现了现代意义下的跨越和创新。本文主要探讨后新公共管理在继新公共管理之后的突破与创新,在阐述其核心价值观的基础上,进行突破和创新。

一、后新公共管理运动兴起的缘由及成因分析

在20世纪70年代,不同寻常的公共行政改革正在由英国不断蔓延,这即是新公共管理运动,它是在特定的国际竞争加剧的背景下,西方国家为了摆脱财政困境,提高政府工作效率而兴起的政府变革运动。他们向私营企业学习管理经验,对行政组织进行了不同程度的解构和重组,通过精简、专业、竞争型的行政系统完成了企业型政府的重塑。然而,新公共管理运动的核心主题,即:分权、竞争、激励却在变革的进程中带来了意料不到的政策灾难。于是,许多质疑和批评的声音纷至沓来,指出新公共管理运动的本质是一种市场教条主义,它只关注结果,而忽略了公共服务过程,使其脱离了广义上的社会、政治、文化大环境,由此,新公共管理运动开始沉寂,代之而起的是后新公共管理价值及理念,它在某种程度上是新公共管理运动的修订和再创。后新公共管理的兴起,除了新公共管理的严重问题之外,还有其他的原因:

1、风险社会的来临

现代社会所面临的风险由以往的自然风险演变为人类社会的不确定性带来的风险,而这种风险日趋制度化。

2、信息技术的发展

电子计算机技术和网络技术的进步,极大地推动了人类社会的发展,也带来了新的政治管理手段,如:电子政务、数字化政府等。

二、后新公共管理运动的核心理论阐述

政府重大的变革性运动仅有现实的呼唤是远远不够的,它还必须有坚强的理论作为其基石,相较于新公共管理运动而言,它汲取了一些主要流派的理论,其中,起支撑作用的核心理论包括:

1、公共价值管理理论

这一理论在不同的学者眼中具有不同的含义,但是学者们普遍认为公共价值是一个多维度的建构而存在,它是指对民众所具有的效用。他们认为,政府公共行政者的重要活动内容即是对公共价值的创造,与新公共管理相比,它不局限于政治,而是对整个管理的调整,具有关键的三个元素:一是服务的价值;二是产出的价值;三是信任与合法性。公共价值管理理论奠定了后新公共管理的重要理论基础,为政府行为提供了一个全新的视角,具有创新的实践意义:首先,扭转了政府公共管理的行政思路。在后新公共管理的公共价值理论下,政府行政者不必像新公共管理行政那样致力于具体的执行事务,而是要在政府行政过程中,根据环境的发展变化,定义和创造公共价值,要用战略的眼光确定“怎样做才是有价值的”,要注重自己行动的有效性和秩序性,成为公共管理行政内容和方式的创新者。其次,审视政治在公共管理过程中的创新评估。在新公共管理运动中,对于政治与行政都是二分的概念,政治被规避和限制在一定的范围内不能逾越。而在后新公共管理的研究学者认为,政治正适合于当今充满不确定和不可预知的时代,它可以通过其有效的社会调解机制,应对公共价值创造中的各种应急变化。再次,有效地缓解了民主和效率之间的矛盾。在新公共管理运动中,民主是用政治的方式来加以解决,这必然与行政效率相矛盾。而后新公共管理的公共价值理论则融合了民主与效率,极大的超越了传统的政治民主概念,因为后新公共管理的公共价值理论认为,行政分配效率和技术效率都需要注入民主的意愿,在公共管理过程中,行政者需要与公众共同磋商,在对话和探讨的过程中使得效率与民主达成了合作伙伴关系,较好地调和了矛盾。

2、协同理论

在协同理论的观点之下,它被认为能导致整体价值大于各独立组分的简单总和,协同理论基于三论:系统论、信息论、控制论,它重点研究如何将低层次的混沌状态整合进入高层次的有序状态。在后新公共管理之中,它强调政府在国家治理活动中的整体性和效率,这是对新公共管理运动的又一次跨越,是对新公共管理运动中政府行为碎片化倾向的一种克服。

3、网络化公共管理治理理论

网络化治理不仅局限于理论,更为许多欧洲国家所实践,并被普遍认为是在复杂、碎片化、剧烈变动社会中的有效治理机制。它不同于新公共管理运动中的市场治理机制,它是建立在水平的、多方主体的网络关系之上,可以进行自我协调和平衡,通过网络的互动与协作,参与治理的各主体之间产生了信任和社会资本,从新公共管理运动的有限资源开放到后新公共管理的网络信息充分共享,有利于重构“公共道德”和凝聚性文化,可以产生正和博弈的结果,成为解决问题的有效手段。

4、整体政府理论(又称整体性治理理论)

这一理论是针对新公共管理运动中的政府功能碎片化和分裂的状态而产生的,认为新公共管理运动中所产生的严重问题,如:机构各自为政、协调无能、冲突加剧等,都必须通过整体性治理予以解决。这是一种新的思路,是一种新型的社会公共治理模式,它有助于汲取公共资源,有效地将各功能实现整合,完成效能和效率化的公共管理治理效果。

5、无缝隙政府治理理论

这一理论的观点认为,在这个理论支持下,政府需要打破内部条块分割,通过内部资源的整合,消弭不同层级和机构之间的壁垒,对原有的官僚组织结构体系进行重构,通过纵横向维度的不同联合而减少中间管理层级,从而直接供给公共管理服务,化解推诿、互为肘挈等不良现象。

三、后新公共管理的超越创新

后新公共管理源于新公共管理运动,但是具有重大的理论创新,并在以下各方面有不同程度的超越:

1、核心价值理论的超越与重塑

新公共管理运动建立于经济学和管理学的理论之上,后新

公共管理对此持评判的态度,它认为经济学是一门有缺憾的社会学科,不适于应用到公共管理部门,而且经济学和管理学的人性预设有一定的狭隘含义,不利于研究人性的复杂性。因而,从本质上,新公共管理运动存在的理论基础将效率优先,其他公共管理价值如:公平、正义、参与等便除出了议程之外,后新公共管理理论则汲取了众多理论之精华,摈弃了原有的价值理念,超越了新公共管理的效率价值理念,以公共价值管理理论为主要的基础,强调政府行政行为的公共责任、代表性回应和民众意愿导向等民主内涵,从效率和民主两个维度进行了超越。 2、权力适度集中的超越与重构

受国际竞争等因素影响,新公共管理运动变革的重要举措是以市场化、责任化为导向,将政府权力实行分权,这种分权化改革尽管带来较大的机构管理效益提升,却导致了政治权力的削弱和政治控制的弱化。后新公共管理延缓分权化趋势,主张中央政府的适度集权,通过更多的政治控制实施统一决策,在加强对公共管理部门、私人部门和社会民众之间的协同上,完成公共管理整体化部署。后新公共管理对于政治权力的重新调整并不是为官僚制张本,也并没有消除组织层级制度,而是寻求政府之间组织权力的某种平衡,目的是对新公共管理运动中的分权化趋势进行修正和扭转,使中央政府和其他组织层级重新达成一种平衡状态。其重点是:(1)要强化法律制度的保障性作用。通过法律制度的规范性保障,规范并确定中央和下级层级之间的权力配置。(2)强化政治机构对权力的监督。由于权力配置在失衡的状态下难于控制,因而,要强化中央政治机构对下属层级的监督机制,在尽量少的直接干预下确保下属层级的公共管理服务事务。(3)要完善相关权力配置的系统性建设。公共管理运动的变革是一项复杂而系统化的工程,必须要有相应的配套措施作保障,形成一套系统化的建设。

3、层级结构的重组式跨越

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当前，我国正处在转型时期。随着我国经济改革的发展，行政改革也在不断的推进中，但是与此同时，矛盾也日益暴露，房价的急速提升、物价的飞速上涨、官员对公民的安全权及生命权漠视的现象屡见不鲜，民众的呐喊声一波高过一波，作为权利意识日益高涨的公民试图用各种方式来实现自己的利益诉求，希望能得到政府的关注，而社会矛盾却在进一步升级，在近几年的发展中，政府关注民生与公平的声音在现实中近乎被淹没，公共行政价值的目标出现了异化现象，而公共行政的出发点和归宿都是人，以人为本是现代公共行政的主导理念，是确立公共行政价值作为行政改革发展的必然要求，如何在现实中实现公共行政改革的目标、推进公共价值的新的发展取向是公共行政学界值得探讨与研究的课题。

一、西方公共行政价值的历史演变

学术界认为西方公共行政理论主要经历了传统公共行政理论、新公共行政理论、新公共管理理论和治理理论四个阶段。在传统公共行政理论阶段，由于受政治—行政二分思想的影响，公共行政管理活动被认为是执行性活动，而不是社会性活动，而且，行政管理学研究也被看成是一个应该坚持价值中立的研究领域。但在实践中则表现出“效率至上”的公共行政价值取向[1]。然而随着传统公共行政强调“效率至上”的缺点的暴露，新公共行政出现了，提出了“社会公平”的观点。这一观点在强调公平的同时，并没有排斥经济和效率价值，可以说是管理传统上的一大进步。到了20世纪70年代，西方政府面临的各种危机使其掀起改革的浪潮，新公共管理运动应运而生，新公共管理运动以追求经济、效率和效益为目标，有明显的管理主义倾向，也显示出其固有的缺点，它的理论主旨又被人们视为传统公共行政学“效率至上”价值的回溯[2]。20世纪90年代，随着经济全球化的发展，西方政府的治理模式受到挑战，传统的管理理论不再适应，治理理论随之产生，该理论强调“以人为本”的价值，突出公平、民主、责任、服务理念。因此政府的基本价值理念也由权力行政向服务行政转变，确立了民本行政理念。[3]在公共行政学这百余年的发展历程里，其价值取向也经历了由效率——公平——效率——人本价值理念的发展。这一发展趋势，使得民生、注重公平的呼喊声也越来越高，政府公共行政价值取向也发生转变，建设服务型政府成为我国的必然趋势。

二、我国公共行政价值的异化现象

公共行政价值的应然状态是，公共行政人员在进行公共行政活动的过程中，处理好人与社会、人与自然的关系，达到一种和谐的可持续的发展，真正实现公共行政的价值，但这只是一种应然；而从实然的角度来看，由于人的观念、意识的不同，角色、权力以及利益之间的冲突等原因，公共行政价值的实现却存在着异化现象。公共行政价值的异化主要是指在公共行政活动过程中偏离公共行政价值目标的一种状态或现象，最主要的体现是在公权力的运作上，体现在公权力的滥用与膨胀上，从这个意义上来说，最终带来的是对人的异化，中国一直强调以人为本，坚持全面协调、可持续的科学发展观，把人一直摆在很重要的地位，但是这种理论与现实的反差却如此的鲜明，公共价值异化的潜在威胁也体现得更加明显。公共行政价值的异化首先是体现在公共权力的运作中，公共权力是公众让渡的，它仅仅是权力的一种派生，它的行使必须以公共利益为目标。由委托理论可知，公共权力只是掌握在少数精英的手中，作为委托人的人民，需要的是人的服务和管理才能，但人具体掌管着事务，掌握的信息更多，使得他有条件来获得更多的私人利益，从而给委托人造成损失。而且在理论上和实践上都表明了握有公共权力的这部分人会利用手中的权力为自己谋利，在缺乏监督的情况下会使权力无限制地膨胀，偏离公共行政价值的最终目标，最终异化为自身谋利益的工具。这样人本理念就被现实无情地吞噬，而基于卢梭的社会契约论，公共权力是公众让渡给政府的，政府利用权力进行管理以保护公众利益，公共行政权力本身是一个实现利益的工具，它并不存在自行异化的威胁。但是在其运行过程中，目标与手段的置换会最终带来实现目标的手段成为了实现的目标。公共行政权力导致的将是权力所有主体与权力使用主体的背离。[4]公共行政价值的异化主要表现在权力的运作上，然而权力在运作上的异化导致的结果是：首先是对人的彻底的异化、对人本理念的颠覆，从公务人员自身来看，有些公务人员缺乏其应有的责任感，虽然传统文化在国人的心目中根深蒂固，但是作为官僚阶层却对传统中国文化比较忽视，传统的“为民服务”“公仆意识”的理念没有完全建立起来，功利主义的思想侵蚀着行政人员的价值观念。同时又由于其对权力的欲望比较强，导致权力的滥用及膨胀，致使权力部门化、部门利益化、利益法制化，最终带来的是这种以自我为中心理念的膨胀，而以人为本的理念遭到颠覆；而从公民方面来看，作为人的公民，虽然从理论上来说，是权力的让渡者，但是实践中却没有得到权力的保护，从三鹿奶粉到问题疫苗，从列车脱轨到动车追尾，再到一幕幕的血色校车等等事件，不仅体现了政府的渎职、失职，更体现了公共行政价值的异化带来的对人的异化，完完全全没有体现以人为本、以民为本的理念。其次，公共行政价值的异化带来的是政府官员的责任性的缺失、公民权利的丧失，官员以自我为中心，因手中握有重大权力，但是在完成职责之后，政府官员并没有为出现的差错与损失承担应有的责任，公民的应有权利没有得到很好的保障，在委托的关系中，人民是权力的委托人，政府是人，人民赋予政府官员以重大的权力，政府当然需要用手中的权力为民众服务。这种人民赋予的权力本身应该为民服务，但是却反过来损害了民众的利益，这种异化现象使得理论与现实的反差如此之鲜明。公共行政价值的异化也会带来公平性的缺失，从传统的公共行政理论到新公共服务理论再到治理理论，公平性由忽视到得到重视，对公平的追求和这种价值取向也逐渐渗透到人们的心中。从理论上来讲，公平是公民的要求，但是在实际操作中，公平性仍然没有得到保证，房价的一度上涨，贫富差距、收入差距的进一步拉大，都体现了公平性的缺失，虽然我们的社会一直在强调“要更加注重公平”，理论上将使我国行政改革的价值取向进一步明确，可现实的差距却依然明显，来源于人民的权力并没有真正地为人民所用，异化的现象在生活中的表现还是如此的鲜活。

三、公共行政价值的发展取向

从公共行政理论发展的阶段，并结合国内外学者的研究成果来看，我国的公共行政的价值在追求高效率的同时，应该向服务行政、责任行政转变，更加注重社会公平。服务行政是我国公共行政价值取向的必然趋势，公共行政学的发展由不注重人逐渐向“以人为本”的过程转变。服务行政也成为当今我国政府行政价值的基本理念之一。这一价值取向的发展从实践层面来讲，是根源于社会要求的，也是构建社会主义和谐社会的必然要求。为人民服务是政府的责任，建立服务型社会就要求政府树立为人民服务的理念。但是，正如张康之所说：公共行政的领域是权力运行的领域，行政人员处在代表国家执行公务的特殊职位上，拥有特殊的权力，也就是说，行政人员的手中都或大或小地执掌着公共权力。对于缺乏服务精神的人来说，就很容易改变权力的服务内容。所以，这就要求行政人员在行政改革的进程中加强自我道德修养、建立职业道德意识、遵行“廉洁奉公、勤政为民”的理念，以服务精神去迎接行政现代化，[5]真正做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋。责任行政也是我国政府的发展取向，是公共行政的要求，这一理念是由我国政府与人民的关系所决定的，根据委托理论的要求，政府作为人民的人，人民赋予其管理国家的权力，但是权力与责任从来都不是单独存在的，二者相辅相成，所以政府在行使权力的同时，也需要承担起与权力相对应的义务和责任，对人民负责，人民有权利对政府的行为进行监督，可以追究政府不法或不当的行政行为，要求政府为其行为负责，可以说责任的承担是权力有效运行的保证。公平行政也是公共行政的核心价值观。公平主要指的是国家或政府在管理社会事务的过程中，公平地行使权力，维护社会的公平，实现社会公平和正义。而传统的公共行政机关在执行立法和提出计划时，常常以牺牲社会的公平来实现效率和节约，与其说它照顾一般利益，还不如说它照顾特殊利益，它以争取公众福利和民众的面貌出现，但实际上却常常反其道而行之[6]。传统的仅仅重视效率的公共行政模式已经不适应现代社会发展的要求，因此，要实现公共行政价值观的彻底转向，就要倡导公共行政的社会公平，在公平中实现效率，真正走出传统的观念与模式，最终实现公共行政价值的目标。总之，公共行政价值的问题是一个值得探讨的现实问题。正如中国人民大学张康之教授所说：在二十一世纪，公共行政价值论的研究将被提到中心位置。然而公共行政价值的异化导致对人的忽视以及对以人为本的理念的颠覆，我国公共行政范式要真正走出传统行政官僚式的局面，就需要把握公共行政价值的核心与正确的发展取向，掌握发展趋势，在运用权力的过程中，杜绝权力的滥用与膨胀，从根本上避免公共行政价值失范现象的出现，防止公共行政价值的异化，真正实现公共行政价值的目标。

参考文献：

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