一、公共政策的价值定位
一般说来,学术界对公共政策的概念性界定主要有以下几种:其一,认为公共政策是一种政治行为,是政府选择的作为或不作为。其代表人物是托马斯.戴伊;其二,认为公共政策是一个复杂的政治过程,是一个有目的的活动过程,而这些活动是由一个或一批行为者,为处理某一问题或有关事务而采取的。其代表人物是詹姆斯.安德森;其三,认为公共政策是对全社会的价值所作的权威性分配。其代表人物是戴维·伊斯顿;其四,认为公共政策是主体与主体以及主体与周围环境之间的一种关系,它是集体成员之间的一种默契,是鼓励良性社会期望行为的刺激源,其代表人物是卡尔.弗里德里希等。尽管角度各异,见仁见智,但其核心要素只有两个:价值蕴涵和利益诉求,无论公共政策是一种政治行为、政治过程、政治关系,抑或是一种政治规范,但它总是和一定的核心价值相关联,并且总是以公共利益的诉求为旨归。所谓公共利益就是指在特定社会条件下,能满足作为共同体的人生存和发展的各种资源和条件的总和,即具有共享性的社会整体共同利益。具体来说,以公共利益价值取向下的公共政策的制定和执行应该遵循公正、公平、公开的原则。
首先,公正性是指公共政策的合理性、合法性。理性是现代公共政策的基本概念之一,也是公共政策所追求的基本价值之一。理性而又科学的决策是公共政策决定和政策合法化的基础和前提。美国政治学家P.狄辛曾描述了公共政策所追求的五种理性:技术理性、经济理性、法理理性、社会理性、实质理性。按照理性的原则制定公共政策时,要求制定者重视“分析”的作用,占有充分的信息,重视数据和资料,建立数理模型,进行严密的逻辑推理,以降低未来预测的不确定性;同时,公正性也反映在公共政策的合法性上。合法性包括内容合法性和形式合法性。内容合法性指公共政策所做出的决定符合社会上多数人的利益,能被公众认可和接受,而不仅仅是维护一部分人的利益。形式合法性则指公共政策的制定过程严格遵守法定程序,.并且是由特定的法定主体做出的,形式上的合法性也是公众认可和接受公共政策的不可或缺的条件。没有公正性,也就无从谈起合法性,没有合法性,那当然就缺失公正性,公共政策也就丧失了存在的基础。
其次,公平性指公共政策体现出来的公平价值观。公平是现代社会个人拥有的基本权利,这种权利是与生俱来的,而不受制于政治的交易和社会利益的制约,同时,公平已不仅是一种伦理价值,而且也是法律、社会制度和社会结构的一种理性追求。美国政治哲学家罗尔斯在《正义论》中指出,作为一种公平的正义观包括两个最基本的原则,第一个正义原则,每个人对与所有人所拥有的最广泛平等的基本自由体系相容的类似自由体系都应有一种平等的权利(平等自由原则);第二个正义原则,社会的和经济的不平等应这样安排,使它们:在与正义的储存原则一致的情况下,适合于最少受惠者的最大利益(差别原则);系于在机会公平平等的条件下职务和地位向所有人开放(机会的公正平等原则)。公平在公共政策中是调节社会成员权利与义务、贡献与报酬的基础性价值。
再次,公开性指公共政策在制定过程中的开放性和透明度,尤其是公民的参与程度。在公共领域和公共事务中,公民通过自我理性,而不是单纯的个人偏好,对公共事务进行关注和公开讨论。现代社会的一个重要特征就是,民主政治的发展,民众政治参与的扩大。公民具有对公共政策的基一切重大社会公共事务的知情权、参与权与监督权。公共政策的公开性价值标准体现了公共政策的“政治性”,民主社会中很少有人全然希望放弃他们在政策制定中的政治作用及其利益。为了保证公共政策的公正性价值标准,我们要在公共政策的制定过程中提高公民的参与程度,具体说来,可以增强公民的组织性,拓宽公民政治参与的渠道等等。总之,只有具备了一定的公开性,公民及公民团体才可能了解公共政策是否合理、合法和合公众利益。从一定的意义上讲,公共政策就是公众政策,它是公众的愿望和要求在公共领域上的公开表达。
二、转型期公共政策价值的偏离
通过上面的分析,我们知道公共政策应该恪守“公共精神”,体现公共利益。然而,由于中国社会正处于整体的转型过程中,这是是一种全方位的社会转型。经济上,逐渐由计划经济体制向社会主义市场经济体制过渡;政治上,政府的结构、功能在随着市场经济改革的深入不断调整、转变;文化上,出现了文化价值多元化的现象,这些既存在冲突和摩擦的一面,也存在逐渐走向整合的一面。在这种背景下,公共政策在和制定执行过程中普遍存在着价值偏离的现象。这主要表现在以下三个方面:
第一,对公正性的偏离。一方面,转型期的社会环境处在不断的变化之中,社会环境较之以往更加复杂。因此,政策制定者在制定公共政策的过程中,由于信息的不对称,很难对社会环境的变化做出正确的判断。此外,政策制定者往往是根据以前的经验判断去制定政策,而对当前社会的现状缺乏足够的认识和深入调查,因此,如果没有一套行之有效的政策体制和深入调查分析的情况下,单纯从主观出发制定出的政策往往缺乏合理性。在现实执行中,政策的效力就会大打折扣。另一方面,由于当前我国法制的不健全,政策制定过程中缺乏监督机制和责任机制,造成在公共政策的制定往往具有很大的随意性,程序不合法的情况屡见不鲜。
第二,对公平性的偏离。公平性在我国当前阶段主要表现在“效率”和“公平”的价值权的权衡上。我们当前采取的是“效率优先,兼顾公平”的政策,甚至为了效率而在一定范围内可以牺牲公平。比如,中国实行改革开放政策以来,政府给与东南沿海地区较多政策优惠,使其自我积累和发展的能力大大增强。这种“政策倾斜”在推动经济成长的积极作用方面显而易见。但是东部地区经济成就是以西部地区继续沿用计划经济体制下的旧政策为前提的,结果是西部的企业和税收受损从而制约了西部的发展。从长远看,共同富裕是政府公共政策的目标,政府希望通过东部沿海地区的率先富裕来带动西部地区的发展,而现实情况是在东部得到发展的情况下,区域经济发展中的“扩散效应”并未出现。这种由功利主义原则导致的区域间发展的不平衡无疑是对公平的一种偏离。
第三,对公开性的偏离。公开性要求政策执行者和公众之间有充分的互动,要求一套健全的信息沟通机制来确保公众对政策的了解和参与。在这个过程中,信息发挥着至关重要的作用。信息子系统作为现代政策系统的基础部分,它的主要功能就是通过各种渠道沟通领导者和执行者,政策主体和政策客体或政策执行系统和社会的关系。从信息论的角度看,公共政策执行就是一个信息的发散和汇集的过程:一方面,政策执行者向社会或某些社会团体释放和传递有效的信息;另一方面,也在设法不断地从社会摄取必要的有利于政策执行的大量信息。沟通在政策执行过程中具有举足轻重的地位,以至于有的学者甚至将其比作“政府的神经”。但当前由于我国信息沟通机制不健全,政策的制定与政策执行时缺乏公众参与机制,这导致公共政策透明度低,政策接受者在政策实施时往往对政策内容和目标一无所知,或者道听途说,一知半解,因而难以在短期内认同这一政策,政策执行难度和风险当然加大。
三、公共政策价值重塑的措施
上述问题都是公共政策在制定和执行过程中对其价值的偏离,这种偏离既是公共政策有效执行的一个障碍,也是社会和谐发展的一大隐患。因此,我们必须采取行之有效的措施来纠正这种偏差,重塑公共政策的价值。
世纪之交，西方政府改革的浪潮日益高涨。在西方各国旷日持久的政府改革过程中，公共部门管理研究领域也取得了突破性的进展，以威尔逊、古德诺的政治与行政的二分法和以马克斯·韦伯的科层制理论为基础的官僚制的传统公共管理理论被以现代经济学和私营企业的管理理论与方法为基础的新公共管理理论所取代。故“新公共管理”(NPM:New Public Management)或“管理主义”( Managerialism)的范式就成为当代西方政府改革最基本的趋向和实践模式。本文拟从公共管理模式殖变背后的哲学基础的向度进行阐释，以求对当代中国的政治体制改革提供有益的理论启迪。
(一)
自从人类社会出现了利益分化和阶级分化以来，就有了公共管理的问题。但是，在传统的阶级统治模式中，公共管理是附属于阶级统治的。近代以来，阶级统治变得越来越隐蔽，而公共管理却日益彰显，人们到处可见的是政府对社会的公共管理。特别是在二战以后，这种状况愈加明显。公共管理从隐到显的殖变，不仅是管理行为量的增加，也不仅仅是管理活动范围的拓展，而是管理模式的变革，是从以统治为主导的模式向以管理为主导的模式转化的过程。人类社会早期的公共管理在运用行政的和宣传教化的手段对社会实施管理时，往往诉求于强制性的措施，管理行为自身未得到充分自觉。近代社会的公共管理在许多领域中无疑也包括强制性的行为，带有传统的统治性的特征，但是在许多领域，公共管理日益趋向采用民主和参与等方式。这就使得公共管理具有了更多的公共性，淡化了服务于政治统治的终极目的，渗透到社会生活的诸多层面。马克斯·韦伯的“官僚制”管理模式就是其代表。它的基本特征是:政府是公共管理的唯一主体;政府的公共管理泛化到社会的各个层面;政府的公共管理职能迅速分化为许多专门领域;政府机构日益膨胀;政府公共管理职能运行的高成本、低效率。总之，传统的公共管理模式是与西方工业社会的政府管理相适应的。但是，随着西方各国由工业社会向后工业社会的转变，这种理论及其模式就显得力不从心，无法适应迅速变化的信息社会之需要，其基本的理论假设和原则均受到普遍的怀疑与严峻的挑战。具体表现在:
其一，作为传统的公共行政基石的官僚体制已被证明是一种过时的、僵化的和无效率的政府体制模式。这种等级划分、权力集中、控制严密的官僚体制的组织模式在二十世纪50-60年代的工商管理中率先被打破，继而在70和80年代的公共部门逐步被学习型组织模式所取代。
其二，政府部门作为公共物品及服务的提供者的垄断地位已被动摇。政府通过补贴、规划与合同承包等方式间接运行，各种私人公司、独立机构和社会团体参与了公共物品及服务的提供;不同的政府机构也为提供相同的公共物品及服务而展开竞争。与此同时，私人部门发展起来的管理方法和技术也被公共管理部门所借鉴。市场机制在公共部门发挥了日益重要的作用。
其三，政治与行政的二分法被人们批评为是一种不真实的假定，而且，在现实的生活中政治事务与行政事务是难以真正分开的。
其四，公共人事管理的体制及模式也发生了重大的转变。公务员的永业观念已被打破;业绩评估和绩效工资制成为一种主要的报酬方式;传统的片面强调对人的控制的人事管理模式正在被注重人才的培养与开发、以人为本的人力资源管理模式所取代。
由此可见，在现实的公共生活中，传统的公共管理模式已经失去了它的生命力，由于科技革命浪潮的影响，各国政府迫切需要建立一种适合本国经济与社会发展需要的政府管理模式。这就导致了西方政府公共管理模式的全新变革，催生了“新公共管理模式”的降生。
(二)
“新公共管理”作为一种理论，起源于二十世纪70-80年代的英国、新西兰、澳大利亚等国，并迅速扩展到西方其他国家。1979年撒切尔夫人上台，在整个80年代，英国采取一系列改革措施:开展反对浪费和低效益运动，成立了效率工作组，对政府的有关项目计划和工作进行效率审计;大力改革公共部门的工会;实行大规模的私有化，将英国的石油、电讯、钢铁、航空等40多家主要国有企业卖给私人;对地方政府的预算开支实行总量控制;要求所有的地方建筑和公路建设项目实行公共部门与私营部门公开竞标。特别值得关注的是，根据效率工作组1988年提出的报告《改善政府管理:下一步行动》，英国政府开始将提供公共服务的职能从政府各个部门中分离出来，成立专门的半自治性的“执行局”来承担这种职能。部长同执行局在谈判的基础上就该局要完成的任务及其在具体运行方面的灵活度达成协议，也即绩效合同。这样，部长们主要只关注预算总额和最终的结果，而各局在预算支出、人事安排等具体事项上具有很大的自主权。尤其是执行局的局长是由公开竞争产生，三年必须重新申请一次，不实行终身制。到1996年，英国有近75%的公共服务是由执行局来承担的。
继英国之后，在澳大利亚和新西兰，随着两国工党分别于1983年和1984年上台执政，也开始了大力的公共行政改革。其中，新西兰的改革因其力度大并且具有系统性而备受人们的关注，被学术界称作“新西兰模式”，新西兰财政部于1987年末出版的《政府管理》一书被誉为新公共管理的宣言。
美国的“新公共管理”改革尽管不像英国那样，有明确的起点和目标，但似乎开始得更早，可以追溯到1978年卡特政府实施的“文官制度改革法案”，而且带有更明显的管理主义倾向。里根政府大规模削减政府机构和收缩公共服务范围，当时负责推行改革的格鲁斯委员会的基本职责是将私人部门成功的管理方法引入公共部门管理领域之中，来提高政府效率。格鲁斯委员会诊断出美国政府公共部门管理低效率的重要原因是:其一，国会对联邦政府机构的日常管理干预太多;其二，人事特别是高层人事缺乏连续性;其三，缺乏追求高效和经济的诱因;其四，会计和管理信息系统不完善;其五，缺乏有力的中央财政和会计管理。1993年克林顿上台后，开始了大规模的“重塑政府”改革运动。其目标是创造一个少花钱、多办事的政府，并坚持顾客导向、结果控制、简化程序和一削到底原则;改革的基本内容是精简政府机构、裁减政府雇员、放松管制、引人竞争机制以及推行绩效管理。这场改革的一个纲领性文献就是戈尔所领导的国家绩效评价委员会的报告《从过程到结果:创造一个少花钱多办事的的政府》，简称“戈尔报告”。“戈尔报告”指出:从本世纪30年代到60年代，美国建立了庞大的、自上而下的、集中化的官僚体制来处理公共事务，这种体制以那时的公司结构为模式，采用分等级的科层制形式进行管理。由于对标准化程序的先人之见、垂直的指挥链条和标准化的服务，这些官僚机构是稳定的，但与此同时也造成机构膝肿和反应迟缓。当代迅速变化着的世界、闪电般的信息技术、全球性竞争和需求式的顾客，使得庞大、自上而下的官僚体制(无论是私人的，还是公共的)己经失效。该报告提出政府改革的四项主要原则:消除繁文缚节，由注重过程的系统转变为注重结果的系统;把顾客放在首位;授权雇员以取得成果;一削到底，并创造出一个少花钱多办事的的政府。
欧洲大陆各国(德国、法国、荷兰、瑞典等国)的公共行政管理改革有所不同，它不具有英国、美国、新西兰和澳大利亚等国的行政改革的那种系统、全面、连续和激进的特点。但是欧洲大陆各国的行政改革同样带有明显的管理主义色彩，因而具有“新公共管理”的取向。比如，在德国，70年代末到90年代初的行政改革采取了非连续性渐进主义模式。其改革的基本内容:调整公共事业、削减公共服务人员、压缩公共人事开支、转变公共组织结构等均是在某种程度上以管理主义为价值取向的。特别是在90年代，借鉴了荷兰的经验，推行地方政府改革，实行“地方治理模式”，与英、美等国的“新公共管理模式”有异曲同工之妙。 新公共管理思想在西方的出现并不是偶然的，它有其深刻的经济、政治和社会背景。首先，自20世纪70年代石油危机之后的经济衰退，公共财政也因为收人减少和福利开支过大等原因出现了连续的赤字，各国政府都面临着财政紧张的困境。按照奥斯本和盖布勒在《改革政府》一书中的观点，解决财政赤字问题从原则上讲有三种途径:一是限制开支和公共任务的终结;二是增加收人，特别是税收;三是用较少的开支来实现公共使命，即“少花钱多办事”。由此可见，只有第三条道路才是较好的选择。“新公共管理模式”的出现就成为各国政府的自然选择。其次，第二次世界大战以后，由于政府职能的不断扩张，政府的规模也在逐渐扩大。这使得西方各国政府普遍臃肿、效率低下，传统的科层制受到了严重的挑战。正如奥斯本和盖布勒在《改革政府》中所说:“工业时展起来的官僚体制，专注于各种规章制度及其层叠的指挥系统，已不能有效运转;它变得机构臃肿、浪费严重、效率低下;它在变化迅速、信息丰富、知识密集的90年代已不能有效地运转了。”再次，由于科技革命，特别是信息技术革命的出现，促使各国政府迫切需要建立一种适合本国经济、社会发展需要的政府管理模式。信息时代的来临以及“数字化生存”方式要求政府对瞬息万变的经济迅速作出反映，同时它打破了长期以来政府对公共信息的垄断。新通讯技术以及接触政府信息的便利使公民和社会团体更容易参与公共管理活动。这要求对政府组织及其运作过程作出变革与调整。最后，经济的全球化对政府的公共管理提出了更高和更新的要求。全球化的趋势加强了西方各个国家对本国经济竞争力的高度重视，政府能力是一个国家的综合国力与竞争力的重要因素。“经合”组织把政府改革当作其成员国在国际市场上进行竞争的一个重要途径，认为顺应经济发展的全球化和保持国际竞争力的内在需要，为公共部门改革提供了新的强大动力。
(三)
综观西方社会的这场声势浩大的行政改革运动，由于操作上的需要而表现出政府继续充当运动主体的角色，每项改革措施也不得不基于现实而表现出对管理行政模式的妥协，但就这场改革运动的发展趋势而言，无疑包含了如下的意蕴:即对近代以来的公共行政管理化倾向进行全面的检讨。虽然检讨的结果仍然是以“新公共管理”命名，但它与传统的公共管理已经有着较大的差异。从哲学的向度来看，它是中心边缘化与边缘中心化的双向整合与建构的过程，其实质是管理主体的单一化向管理主体的多极化的转化。
[3]卓越，赵蕾.公共部门绩效管理：工具理性与价值理性的双导效应[J].2006.
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二、公共管理价值取向的发展
(一)传统的公共管理价值取向
传统的公共管理提出目的主要是为了提高人们的工作效率，提高社会生产力从而推动社会经济建设的发展。美国著名的管理学家弗雷德里克·温斯洛·泰勒曾提出:“与管理最紧密相关的就是效率，只有提高了工作效率，才会衍生出管理。”“管理是为了让雇主的的经济利益得到最大化的提升，同时也提高雇员的生活水平，实现利益的双赢。”这一理论明确的将公共管理的价值取向定位为效率的提高，除了工作效率和企业效率，还包括了政府的效率，“政府在处理公共事务之前
应该考虑要如何在节省
成本的同时提高工作完成的的质量，缩短工作时间。”因此，从《科学管理原理》的提出上看，传统的公共管理价值取向注重于效率的提高。(二)新的公共管理价值取向与延伸随着时间的迁移，民营化的逐渐兴起，越来越多的人在重视效率的同时越来越注重人民群众的需要，只有保证效率，提高经济发展，从人们的需求出发才能让生活更好，有学者曾经提出，“效率、经济以及成果是新的公共管理价值取向的要求。”这一理论是在传统的价值取向中发展而来，赋予了效率更多的含义，将成果是否满足人民群众融进了效率的理论当中，扩大了理论的价值范围，不过新的公共管理价值取向主要还是以重视“效率”为主，“公平”为辅，但是“公平”理念的提出仍是公共管理理论发展的一大跨越。新的公共管理价值的优点构建出了一个新的公共服务价值管理理论，这一理论是新的公共管理价值的延伸与发展。新的公共服务价值取向的提出完全摒弃了传统公共管理价值取向的理念，提出了新的以“公平”为主的价值观。
三、公共管理价值取向的确立
(一)公共管理的本质
公共管理是对公共事务做出管理，以促进社会利益得到发展，其本质就是公共性。因此，为了更好的在管理事务中体现公共性，就要求公共管理在实施中维护国家和人民群众的利益，追求公平、公正的处事原则，协调社会各方的关系，以社会的利益为制定政策的出发点，这样才能使公共管理发挥效力。正是因为公共管理的公共性，要求了在实施中坚持“以人为本”，因此公共管理的价值取向则必须以“公平”理念为主。
(二)公共管理所处的环境
自新中国成立以后，我国的民主法治制度代替了传统的封建制度，在倡导着“人人平等”的时代，无论是资源的分配还是法律的制定都坚持着“以人为本”，以人民群众利益为先，做到一切尽量公平公正公开，以维护大众的利益。在这个民主环境的大背景下，公共管理的实施势必要以“公平”为主，否则反倒其行，只会让公共管理的发展困难重重，没有“人心”的支持最后也只能走向末路，因此“效率”的理念注定要被“公平”历年所代替。
中图分类号：D523 文献标识码：A 文章编号：1007-1369(2008)6-0093-08
当前西方政府管理改革的基本问题是价值选择问题，它在实践中表现为政府实践和理论研究两个层面。本文从当代西方政府管理改革价值选择实践中的现实困境、价值选择中的理论冲突两个层面展开论述。作为价值选择的困境主要表现在：在政府实践上的定位问题、公共价值弱化与政府行为失范问题；在理论上表现为公域与私域、公平与效率、制度与技术等一系列的冲突。
政府管理改革价值选择的现实困境
当代西方政府管理改革实践中的价值困境是当代政府改革面临的价值问题在事实层面的一个重要反映。这种困境具体有三种表现：一是政府定位的模糊化。改革前传统的有限责任政府定位是与市场相分离的公共领域，大政府的价值定位是将公共领域向私人领域延伸。现在的政府改革对大政府的理论提出了质疑，但是又不是要回到原来的政府与市场互不干涉的状态，因而产生了一个重新确立当代西方政府管理价值定位的问题。由于在市场化的政府改革中用市场来改造当代西方政府管理的运作模式而引发价值定位的模糊，在政府改革的实践中就造成了当代西方政府管理改革价值上的第二种困境，即公共精神的流失。这种公共精神的流失在当代西方政府管理实践中主要是由于通过市场信号来确立政府管理的事务、通过回应顾客要求来确定政府行为的重点以及通过市场竞争来进行公共利益的运作的模式，从而造成了公共利益的受损和公共精神的流失。政府价值定位的缺位导致当代西方政府管理改革实践的价值困境的另一个方面就是：政府行为的失范。
1 政府定位的模糊
在当代西方以新公共管理运动为主导的改革深刻地影响着各国的政府治理和改革实践的同时，人们对这场运动的评价也贬褒不一。或者从另外一个角度说，对新公共管理理论及其所引导的政府改革实践作出全面客观的评价或对其有效性作最终评判还为时尚早，因为缺乏充分评价的理论和事实依据。正如米洛格(Martin Minogue)所指出，新公共管理是一个强有力的模式，对于所有那些面临着政府负担过重、财政紧张等类似问题的政治领导人来说，这个模式具有很大的吸引力。但这种模式也存在明显的局限性，到目前为止，还没有确凿的证据说明新公共管理与经济改善或效率提高之间存在必然关系，特别考虑到高效率并不意味着削减成本时则更是如此。理论的争论和实践的经验也表明，新公共管理和其他任何一种理论工具一样并非完善，它有着自身的局限性。事实上，也正是新公共管理改革的市场化和管理主义的基调决定了在政府管理改革中一味地追求效率，从而忽视了公共精神，造成政府定位的价值缺位，在实践中主要表现为三个方面：
第一，在政府改革的实践中，以科学和理性为指导原则，追求效率的最大化成了最高的目标，从而忽视和弱化了其他社会价值。以市场化为取向的政府改革体现了改革者对市场价值和市场机制的崇拜，是一种新的“市场神话”，那就是认为政府公共部门施政的价值和努力都是为了实现“三E”；经济(economy)、效率(efficiency)与效能(effectiveness)。在价值取向上从传统的官僚制体制强调代议制的民主责任以及效率、有效性与经济性，偏向更强调行政中的成本――效益、竞争结构、诱因机制及市场取向等价值。在理论上，通过大量使用治理、全民质量、企业家精神和再造等符号，试图将基本政治问题边缘化，湮没公共行政的价值。然而，价值是公共行政的灵魂(Cooper，1990)。在实践中，则试图寻找既适用于企业(或私人)管理，又适用于公共行政管理的普遍法则。研究的重点在于“技术的合理性”和“工具的合理性”，完全忽视了“目的的合理性”，完全忽视了公共行政与社会之间的互动和关连性。它们倾向于去发现事实，寻找通则，而发现事实和寻找通则的目的是什么?对于这样的重大问题，始终是模棱两可，含糊不清。质言之，忽略了公共行政最重要的方面――“公共”的层面。也就是说，在以市场化为取向的政府管理改革的过程中淡化了对公共精神的追求，一味地强调效率，而忽视了政府改革的终极价值目标。
第二，以市场化为取向的政府改革过程中注重市场价值，而忽视了非市场价值。在改革的实践中，将经济、效率和效能作为价值基础，强调企业价值的优先性和工具理性，特别是强调管理中的绩效考核、绩效责任和诱因控制，这在一定程度上忽略了诸如人民、公民权利、人性尊严、社会公正、公共利益、社会责任等多元的非市场价值。正是因为过分强调对效率和工具理性的追求，使公共行政囿于新泰罗主义的偏狭，无暇顾及公共行政及公共服务的根本价值和目的，将其变为执行与管理的工具，不仅无力担负捍卫民主政治价值的责任，也无法实现提升公民道德水准的使命。上述的矛盾反映了市场化改革取向的政府在市场价值与非市场价值之间的价值徘徊，在改革的实践中又最终倒向了市场价值的怀抱。这在本质上也是市场化取向的政府管理改革面临着的一个基本价值困境。
第三，对两类价值关系没有作出明确的规范与说明。在市场化取向的政府改革中，正是由于对市场价值的崇拜和对非市场价值的漠视，才导致了对市场价值和非市场价值没有作出界定。如果说，新泰罗主义的倾向明确了以效率、效能为中心的市场价值的主导地位，那么在一定程度上就忽略了其非市场价值，这实质上是公共行政的核心价值――以民主为基础，强调追求人民、社会公正、公共利益和社会责任等。戴维・G.马希尔森(David G.Mathiasen)则从根源上找到了忽视非市场价值的原因，“复杂的契约规则、详细的授权规定、集中控制的资金以及大量类似的事物都是新公共管理的阻碍。它们也都被看作是贯彻伦理或道德原则的手段，而伦理或道德原则是现代民主社会的基石”。表面上看，这似乎是新公共管理重视效率而忽视民主等价值取向的原因。实质上，根本的原因是对这两类价值关系的模糊，特别是市场价值与以民主为核心的非市场价值的关系定位以及对这种关系应然状态的必然性的认识方面。正是这种认识上的模糊，导致了以效率为核心的市场价值与以公平为核心
的非市场价值的冲突与失衡，甚至导致了这种价值关系的颠倒，以至于本该是工具价值的市场价值变成了终极价值。
2 公共价值的弱化
市场是一种配置社会资源的运行机制和体制。在西方市场经济发展的早期，人们一般认为，市场本身能有效配置各种社会资源。这种市场神话在1929―1933年的世界性经济大危机中彻底被打破了，人们才逐步认识到市场机制本身的局限性。正如萨缪尔森所言，“市场不是理想的，存在着市场失灵”。对于市场的缺陷，众多的经典经济学家们对此有精辟的论述，主要集中在以下三个方面：第一，市场机制无法克服外部效应的存在对资源配置的扭曲；第二，市场机制不能有效提供公共产品；第三，市场机制导致收入分配不公平。
以市场化为取向的政府改革正是用这种在经济领域公认存在着缺陷的市场模式来指导政治领域中公共管理的改革，这必然在公共管理领域重演市场失灵的悲剧，这种影响则比在经济领域更广泛、后果更严重，从而引发公共价值的弱化等问题。沃尔多早在1948年就指出，公私通则性忽略了公共行政的根本，即忽略了源于民主政治理念的公共本质。因此，公共部门引进竞争机制存在着很大的限制，公共部门又不能将市场无法运作而交到公共部门手中的工作再丢回市场管理。
正是由于市场本身的缺陷和私人部门与公共部门的异质性，在公共管理领域的市场化改革的过程中重演了市场失灵的悲剧，譬如公益的丧失、为局部人服务、进行政治交易、社会领域成本增加等问题。沃尔希(Kieron Walsh)在专门研究了公共服务与市场机制的关系后比较客观地指出，政府管理运用市场机制目前尚处于初期阶段，市场化有利有弊。当把市场机制完全引用到政治领域中，其局限性和危害性是显而易见的，主要表现在以下几个方面：第一，“经济人”假设前提可能会在政治领域进行政治交易，导致为局部人服务的后果；第二，造成公共利益的丧失；第三，导致社会成本的增加；第四，对社会公平的损害。在以私有化为主要手段的改革中，虽然有助于精简机构，增强公共部门的活力，但是却损害了公民参与，淡化了政治导向，损害了社会公平。
3 政府行为的失范
在上文已经分析了市场是有缺陷的，市场机制并不是万能的。实践上证明，它在微观上会导致外部性、垄断、不能有效地提供公共物品等现象，从而产生资源配置的低效率；在宏观上则会导致贫富的巨大差距和经济的周期性波动等现象，这也就是市场失灵。市场失灵的客观存在往往成为对市场进行政治干预的理由。但是，政府在弥补市场的缺陷时是不是完美无缺呢?最近几十年各国的经济发展的事实表明，政府在矫正市场失灵的过程中也会失败，这也就是所谓的“政府失灵”。正如查尔斯・沃尔夫所指出，并非在任何时候自由放任的不足都是能够由政府的干涉弥补的。政府失灵的现象在凯恩斯主义大力推行以后就逐渐凸显出来，以西方国家上个世纪70年代出现的经济“滞胀”现象为标志达到了巅峰状态，实质上这是政府干预不当的必然结果和伴生物。然而上个世纪七十年代末在西方国家兴起的以效率为导向、以市场为工具模式的市场化政府改革运动，则是强调放松政府规制、减少政府的干预，这种在市场化改革中产生的“政府失灵”与处于政府全面干预市场的大政府时代是有所不同的。一般意义上的政府失灵主要是指政府对经济活动的干预和调节在微观上不仅没有使资源配置优化，反而使之更加恶化；在宏观上不仅没有有效地抑制通货膨胀，减少贫困和失业，反而带来滞胀和新社会不平等。这主要表现在以下几个方面：第一，政府在试图纠正市场缺陷、限制外部性时产生无法预见的副作用，带来了派生的外在性；第二，政府控制垄断导致新的垄断；第三，公共服务的浪费减少了公共福利；第四，政府的宏观财政政策和货币政策不仅不能有效地遏制通货膨胀现象，反而进一步加深了经济停滞和增加了失业现象；第五，消除不平等的政府干预行为造成了新的不平等。此外，政府在制定具体的公共政策的过程中，各种利益集团在博弈后的结果会偏向那些有话语权的利益集团，弱势群体的利益不能有效地得到保护，这也进一步加剧了社会的不公平。
当然，在市场化政府改革过程中，政府失灵不仅存在，在某种程度上在市场化改革的理念上有其特殊性。由于市场化政府改革理论的缺陷，这些价值冲突在实践中造成政府行为的左右摇摆，进而造成政府的不规范行为或者说是政府行为的失范：在改革中不知要不要讲公共性，也不知如何实现公共性；在市场化的理念下造成政府行为的市场化倾向；在实践中造成政府行为边界的模糊，不能进行准确地定位，导致不能有效地满足市场与社会所提出的各种正当需求等等。在市场化的政府改革中，传统的政府管理的行为模式已经打破，而市场操作的行为模式又面临着重大的缺陷，因此，政府行为实际上是处于一种无所适从的失范状态。这种失范状态主要表现在以下几个方面：
第一，政府行为的市场化倾向是政府行为失范的总体趋势。在市场化的政府管理改革的指导思想下，政府行为自然而然也会打上市场价值的烙印。第二，政府行为的缺位是政府失范的具体表现。在上文我们已经探讨了政府对经济的不适当干预而导致政府失灵。然而，在市场化的政府改革中，政府由于市场手段的引入而导致政府行为发生新的变化，也就是新的条件下的政府失灵。第三，公共性的损失是政府行为失范的必然结果。在政府行为市场化的趋势下，这种以结果和绩效为导向的目标取向的政府行为与政府的公共性要求越行越远，导致公共利益的受损和公共福利的降低以及公共责任的丧失，损害民主政治的根基。市场化倾向的政府行为却是过分强调对效率和工具理性的追求，不能及时反省公共服务的根本价值和目标，因此在实践中沦为执行与管理的工具。特别是在市场化的政府改革的过程中不知如何维护和弘扬政府行为的公共性的认识徘徊中又进一步加剧了政府行为的失范。
政府管理改革价值选择的理论冲突
与当代西方政府管理改革实践中的价值困境并存的是理论上的冲突。在当代西方政府管理改革中产生了两种重要的理论流派：一是新公共行政学派，它要求恢复与弘扬政府传统的公共精神；二是新公共管理学派，它要求运用传统的属于私域的市场机制来提高当代西方政府管理的效率。由于价值定位的不同，当代西方政府管理改革的理论在理论基础、理论目标和理论工具三个层面上面临着事实上的分裂：一方面是公域与私域的关系问题，新公共行政学派重视的是公共领域，新公共管理学派看重的却是私域的市场机制；另一方面，在公平与效率的关系上，新公共行政学派强调公平，新公共管理则突出效率；第三，在制度与技术的关系上，新公共行政学派重视制度理性，新公共管理学派则重视技术理性。由于这些理论上的分歧与争议，对上述的当代西方政府管理改革的价值实践产生了重大的影响。
1 公域与私域的界线
在市场化的政府管理改革的理论和实践中，政府价值定位的核心问题聚焦到一点上：公共领域与私人领域的关系，这也是困扰当代西方政府管理改革价值选择的理论基础。传统的政府理论对于公共领域与私人领域的界线是有明确规定的，即在私人领域之外，也就是说政府只能在公共领域里活动，不能越雷池一步，否则就有侵害个人自由的嫌疑。大政府理论在凯恩斯主义的引导下，政府的公共部门在纠正市场失灵的旗帜下介入私人领域，私人领域的空间变得越来越小，政府“看得见的手”无处不在。然而在市场化政府管理改革的实践中，又高举市场化的工具对公共领域进行改造，政府在市场的进逼下步步退缩，但是又不知道公共领域的最后底线究竟在哪里?事实上，公共领域与私人领域的关系的本质是个人、社会与政府三者的关系。简而言之，这三者的关系可以理解为：个人组成了社会，每个人又授权将本属于自己的权力委托给政府来管理社会事务。国家和政府与个人和社会之间存在着一定的权力界限，这种权力界限将社会生活分成两个组成部分：私人领域和公共领域。理想的政治模式是在于划分个人自由与政府权威的合理比例，在公共领域和私人领域之间确定一个恰当的分界线。
凯恩斯主义的兴起则构成了对有限政府理论的有力挑战，在凯恩斯主义的指导下，政府功能不断膨胀，对市场进行全面的干预和调节。在市场化的政府改革中，政府充分利用市场工具来提供公共产品和公共服务，公共领域的边界在逐步缩小。这种将私人领域可引进公部门之中的理论假设是：公共部门管理与私人部门的管理不存在差异，存在着一种跨越公私情境的一般管理。认为通过市场化手段可以强化政治控制、削减预算，以及半竞争型的机制可以避免官僚体制天生的无效率。正是在这种意识形态下，亲市场、反国家的信念大行其道，公共行政求助于市场或者类似市场的解决之道，几乎成为一种不容置疑的选择。然而，公共管理与私人管理有着本质的差异。这种分歧与争论集中体现在实践中如何确定政府管理改革中政府作用的领域和边界上，在学术思潮中也就表现为新公共行政学派和新公共管理学派对公域与私域的争论之中。新公共行政学派强调的是通过公共领域自身的机制来弘扬社会公平，而新公共管理学派则强调利用私人领域的市场机制来追求政府管理的效率。H.乔治・弗里德里克森对新公共行政学与新公共管理的比较中反映了两个学派对公共领域与私人领域关系的各自主张。这些差异主要体现在以下几个方面：
第一，对官僚制的不同态度体现了对公域与私域的不同偏好。新公共行政学派认为解决官僚制问题的根本途径还是在于官僚制或组织化，通过对官僚制度本身的进一步完善来更好地提供公共服务，增进社会公平。而新公共管理理论认为政府本身就是问题的制造者，坚持改革的方案不再依赖于官僚制或组织化，而是通过授权和减少内部规制等市场化的措施来改造官僚制，在实践中通过绩效预算、内部企业化管理、社区治理机构等市场力量，看重的是私人领域中市场机制的效率。
第二，对回应对象的不同界定反映了两种理论深层次的冲突。新公共行政学和新公共管理都强调回应性，但是对两者的回应对象、方式以及价值取向都有所不同。这关键在于两者在假设和哲学层面上对回应的对象看法不一：新公共行政强调的回应对象是公民，而新公共管理强调的回应对象却是顾客；新公共行政强调公民广泛参与公共活动的目的是对政府与公共行政方面有着比个体和自我服务更多的兴趣，并且关注超越个人利益的公共利益，主要是涉及公共领域；而新公共管理使用顾客隐喻的观点，借助功利主义的逻辑、公共选择模式和政府经济学的观点分析问题，认为授权顾客的目的在于使个人或家庭能在竞争的市场中作出自己的选择，以打破官僚服务的垄断。
第三，对提供公共产品的不同认识体现了公域与私域的本质差异。新公共行政致力于提供有效而公正的公共服务，因此强调履行公共政策所应担负的个人和集体的行政责任，促使行政伦理尤其是人本主义的伦理和社会公正伦理得以张扬。而在新公共管理中，服务是供被授权作出决定的公民和被授权的公职人员选择的商品。
由于新公共行政与新公共管理对公共领域与私人领域的不同认识和主张，新公共行政重视公共领域，而新公共管理青睐私人领域。在西方的政府管理改革的实践中市场化的选择又占了上风，市场开始全面地介入公共领域，但是由于公域与私域本质的巨大差异，两者之间的合理边界也就成了理论界争论不休的焦点问题。或许两者关系的最佳模式应该像世界银行在《1990年世界发展报告》中所指出的那样：“竞争性市场是人类迄今为止发现的有效进行生产和产品分配的最佳方式，但是，市场不能在真空里运转，它们需要只有政府才能提供的法律与规章制度体系。所以，二者都有巨大的、不可替代的作用。经验表明，二者协调一致地运行时，经济社会就会取得惊人的成就；而二者相互对立时，就会给经济社会带来灾难性的后果。经济发展的一般过程已经说明，政府干预不是越多越好，过多的干预取代的市场的作用，使经济发展反而变得缓慢。正确的态度是：要求政府在某些方面减少干预，而在其他方面则要多些干预，即让市场在它们可以运行的方面运行，并立即有效地介入市场力所难及的方面。历史经验表明：这是一条尽快提高生产力，增加收入和持续发展经济的最可靠的途径。明智的看法是，将政府干预看作为一种特别稀缺的资源，必须谨慎地、节约地、适时地使用这种资源”。
2 公平与效率的冲突
公平与效率问题是一个极为古老的命题，早在几千年前的柏拉图、色诺芬时代，就已成为人们关注并讨论的话题。关于两者的关系问题一直是理论界争论不休的主题，美国经济学家阿瑟・奥肯在其扛鼎之作《平等与效率》一书中作了经典的解读，认为“市场需要有一定的位置，而且市场需要受到约束，但是必须给它足够的活动范围来完成它本能胜任的许多事情”。当然，它不可能一劳永逸地解决这个难题，因为平等和经济效率之间的冲突是无法避免的。在西方政府管理改革的实践中政府终极价值目标的定位问题，体现在两大学派在理论上的分歧和争论是：新公共行政强调以社会公平和正义为中心，而新公共管理则强调以效率和效能为中心。
新公共行政出现在一个标志着社会骚动、对政府持不信任且持敌视态度的时期，即20世纪60年代末。新公共行政记录了历史的呼声：要求进行行政改革以使公共行政更为“合法化”。它在学者与行政官员如何看待管理及评估公共政策的征途上投射了新的理念。它的思维方式从本质上讲不强调技术，而偏重于人本主义。新公共行政学派则提出了自己的目标：也就是这种服务是否增强了社会公平?社会公平价值的提出，在某种程度保证着公共行政典范的变化。当然，新公共行政也不是完全抛弃了效率取向，而是通过对社
会公平的价值观的倡导来建立一种公平与效率相协调的公共行政新规范，即社会性效率。新公共行政对社会公平的寻求不仅在于确保社会项目被平等地分配给那些需要者，同样在于改革公共政策制定的方式。社会公平是制定公共政策、发展项目、执行和评估这些项目的优先权。也就是说，通过公共政策的公平运作来实现这种社会性效率。
新公共行政不仅期待政府能够通过观念与行为转换解决社会存在的尖锐矛盾，更期待着公共行政发展进入到一个全新的领域，即在当代民主社会中，建立民主行政之模型。新公共行政的这种主张入世的公共行政思想使得它没有停留在理论的思辨和假说中，而是积极投身到政府管理改革的实践中去。但事实证明，社会公平理念并未能达到新公共行政拥护者所期冀的顶巅。尽管寻找独立于其他代表性民主机构的社会公平的基本原则在过去30年中未能被实施，公共服务所发生的大多数变化构筑在新公共行政的准则之上。20世纪70年代，西方各国政府面临着无法回答和解决的危机，如政府财政危机，社会福利政策难以为继，政府机构效率低下，公众的政府能力丧失信心，“政府失灵”论开始占主导地位。然而，以社会公平为目标的新公共行政理论更是无法解决这种政府效率低下的问题。在这种背景下，传统管理主义的效率导向重新获得审视，新公共管理理论应运而生。
新公共管理受管理主义传统的影响，将经济、效率和效能作为价值基础，强调企业价值的优先性和工具理性，特别强调管理中的绩效考核、绩效责任和诱因控制，在一定程度上忽略了公平、正义等价值。在实践中，新公共管理通过民营化、市场化、竞争、质量管理、组织创新、绩效等手段对政府进行再造，以追求实现效率的最大化。新公共管理理论认为政府关注的重点不是管理中严格的程序、过程、规章制度等的投入，而是管理活动的产出与绩效，关心公共部门直接提供服务的效率与质量，能够主动、灵活、低成本地对外界的变化以及利益需求作出回应。在新公共管理的实践中，尽管人们把公正和公平视为民主政体最基本的决策标准，但治理却并不强调公平和公正。这说明了新公共管理对这种民主价值的认同，但是实践中却很少考虑制度并且回避政治问题，一味地追求效率。当然，对效率的标准可能会与我们评价公共组织工作的其他标准――比如，正义原则和参与原则――相抵触。
从传统的有限政府到大政府，公平与正义等民主价值一直是政府管理追求的核心价值。诚然，效率也是政府管理中的核心价值，传统的韦伯的理性官僚制就是实现效率的制度保证。然而，到了当代的市场化政府管理改革，则是以效率为头号公理，公平与正义等民主价值次之。这种理论上的冲突集中体现在新公共行政和新公共管理的不同价值追求上。新公共行政更关心人道主义和民主行政，更关心制度建设和职业能力，更为直接地关注政治问题和在广泛的社会公平的标签下的正义与公正问题。新公共管理则更倾向于个体选择、刺激措施、竞争效用和政府的市场化。在这种背景下，在政府管理改革中如何平衡效率与公平的关系就是理论界和实践界面临的难题。
3 制度与技术的关系
中图分类号:C931 文献标识码:A 文章编号:1008-7508(2016)06-0140-03
对于公共管理的研究历来就没有间断过,国外西方国家的学者在不同的时代背景下,对公共管理提出了不同的论述和看法,由20世纪70年代的新公共管理运动到现今的21世纪新时代,涌现出了对于新公共管理运动的反思和声音,它突破了新公共管理运动的理论基础,汲取了公共价值理论、协同理论、网络化治理理论、整体政府理论,具有其核心的理念和价值观,并借助现代信息技术等手段,对新公共管理的实践进行了三个方面的突破和修正,实现了现代意义下的跨越和创新。本文主要探讨后新公共管理在继新公共管理之后的突破与创新,在阐述其核心价值观的基础上,进行突破和创新。
一、后新公共管理运动兴起的缘由及成因分析
在20世纪70年代,不同寻常的公共行政改革正在由英国不断蔓延,这即是新公共管理运动,它是在特定的国际竞争加剧的背景下,西方国家为了摆脱财政困境,提高政府工作效率而兴起的政府变革运动。他们向私营企业学习管理经验,对行政组织进行了不同程度的解构和重组,通过精简、专业、竞争型的行政系统完成了企业型政府的重塑。然而,新公共管理运动的核心主题,即:分权、竞争、激励却在变革的进程中带来了意料不到的政策灾难。于是,许多质疑和批评的声音纷至沓来,指出新公共管理运动的本质是一种市场教条主义,它只关注结果,而忽略了公共服务过程,使其脱离了广义上的社会、政治、文化大环境,由此,新公共管理运动开始沉寂,代之而起的是后新公共管理价值及理念,它在某种程度上是新公共管理运动的修订和再创。后新公共管理的兴起,除了新公共管理的严重问题之外,还有其他的原因:
1、风险社会的来临
现代社会所面临的风险由以往的自然风险演变为人类社会的不确定性带来的风险,而这种风险日趋制度化。
2、信息技术的发展
电子计算机技术和网络技术的进步,极大地推动了人类社会的发展,也带来了新的政治管理手段,如:电子政务、数字化政府等。
二、后新公共管理运动的核心理论阐述
政府重大的变革性运动仅有现实的呼唤是远远不够的,它还必须有坚强的理论作为其基石,相较于新公共管理运动而言,它汲取了一些主要流派的理论,其中,起支撑作用的核心理论包括:
1、公共价值管理理论
这一理论在不同的学者眼中具有不同的含义,但是学者们普遍认为公共价值是一个多维度的建构而存在,它是指对民众所具有的效用。他们认为,政府公共行政者的重要活动内容即是对公共价值的创造,与新公共管理相比,它不局限于政治,而是对整个管理的调整,具有关键的三个元素:一是服务的价值;二是产出的价值;三是信任与合法性。公共价值管理理论奠定了后新公共管理的重要理论基础,为政府行为提供了一个全新的视角,具有创新的实践意义:首先,扭转了政府公共管理的行政思路。在后新公共管理的公共价值理论下,政府行政者不必像新公共管理行政那样致力于具体的执行事务,而是要在政府行政过程中,根据环境的发展变化,定义和创造公共价值,要用战略的眼光确定“怎样做才是有价值的”,要注重自己行动的有效性和秩序性,成为公共管理行政内容和方式的创新者。其次,审视政治在公共管理过程中的创新评估。在新公共管理运动中,对于政治与行政都是二分的概念,政治被规避和限制在一定的范围内不能逾越。而在后新公共管理的研究学者认为,政治正适合于当今充满不确定和不可预知的时代,它可以通过其有效的社会调解机制,应对公共价值创造中的各种应急变化。再次,有效地缓解了民主和效率之间的矛盾。在新公共管理运动中,民主是用政治的方式来加以解决,这必然与行政效率相矛盾。而后新公共管理的公共价值理论则融合了民主与效率,极大的超越了传统的政治民主概念,因为后新公共管理的公共价值理论认为,行政分配效率和技术效率都需要注入民主的意愿,在公共管理过程中,行政者需要与公众共同磋商,在对话和探讨的过程中使得效率与民主达成了合作伙伴关系,较好地调和了矛盾。
2、协同理论
在协同理论的观点之下,它被认为能导致整体价值大于各独立组分的简单总和,协同理论基于三论:系统论、信息论、控制论,它重点研究如何将低层次的混沌状态整合进入高层次的有序状态。在后新公共管理之中,它强调政府在国家治理活动中的整体性和效率,这是对新公共管理运动的又一次跨越,是对新公共管理运动中政府行为碎片化倾向的一种克服。
3、网络化公共管理治理理论
网络化治理不仅局限于理论,更为许多欧洲国家所实践,并被普遍认为是在复杂、碎片化、剧烈变动社会中的有效治理机制。它不同于新公共管理运动中的市场治理机制,它是建立在水平的、多方主体的网络关系之上,可以进行自我协调和平衡,通过网络的互动与协作,参与治理的各主体之间产生了信任和社会资本,从新公共管理运动的有限资源开放到后新公共管理的网络信息充分共享,有利于重构“公共道德”和凝聚性文化,可以产生正和博弈的结果,成为解决问题的有效手段。
4、整体政府理论(又称整体性治理理论)
这一理论是针对新公共管理运动中的政府功能碎片化和分裂的状态而产生的,认为新公共管理运动中所产生的严重问题,如:机构各自为政、协调无能、冲突加剧等,都必须通过整体性治理予以解决。这是一种新的思路,是一种新型的社会公共治理模式,它有助于汲取公共资源,有效地将各功能实现整合,完成效能和效率化的公共管理治理效果。
5、无缝隙政府治理理论
这一理论的观点认为,在这个理论支持下,政府需要打破内部条块分割,通过内部资源的整合,消弭不同层级和机构之间的壁垒,对原有的官僚组织结构体系进行重构,通过纵横向维度的不同联合而减少中间管理层级,从而直接供给公共管理服务,化解推诿、互为肘挈等不良现象。
三、后新公共管理的超越创新
后新公共管理源于新公共管理运动,但是具有重大的理论创新,并在以下各方面有不同程度的超越:
1、核心价值理论的超越与重塑
新公共管理运动建立于经济学和管理学的理论之上,后新
公共管理对此持评判的态度,它认为经济学是一门有缺憾的社会学科,不适于应用到公共管理部门,而且经济学和管理学的人性预设有一定的狭隘含义,不利于研究人性的复杂性。因而,从本质上,新公共管理运动存在的理论基础将效率优先,其他公共管理价值如:公平、正义、参与等便除出了议程之外,后新公共管理理论则汲取了众多理论之精华,摈弃了原有的价值理念,超越了新公共管理的效率价值理念,以公共价值管理理论为主要的基础,强调政府行政行为的公共责任、代表性回应和民众意愿导向等民主内涵,从效率和民主两个维度进行了超越。 2、权力适度集中的超越与重构
受国际竞争等因素影响,新公共管理运动变革的重要举措是以市场化、责任化为导向,将政府权力实行分权,这种分权化改革尽管带来较大的机构管理效益提升,却导致了政治权力的削弱和政治控制的弱化。后新公共管理延缓分权化趋势,主张中央政府的适度集权,通过更多的政治控制实施统一决策,在加强对公共管理部门、私人部门和社会民众之间的协同上,完成公共管理整体化部署。后新公共管理对于政治权力的重新调整并不是为官僚制张本,也并没有消除组织层级制度,而是寻求政府之间组织权力的某种平衡,目的是对新公共管理运动中的分权化趋势进行修正和扭转,使中央政府和其他组织层级重新达成一种平衡状态。其重点是:(1)要强化法律制度的保障性作用。通过法律制度的规范性保障,规范并确定中央和下级层级之间的权力配置。(2)强化政治机构对权力的监督。由于权力配置在失衡的状态下难于控制,因而,要强化中央政治机构对下属层级的监督机制,在尽量少的直接干预下确保下属层级的公共管理服务事务。(3)要完善相关权力配置的系统性建设。公共管理运动的变革是一项复杂而系统化的工程,必须要有相应的配套措施作保障,形成一套系统化的建设。
3、层级结构的重组式跨越
当前，我国正处在转型时期。随着我国经济改革的发展，行政改革也在不断的推进中，但是与此同时，矛盾也日益暴露，房价的急速提升、物价的飞速上涨、官员对公民的安全权及生命权漠视的现象屡见不鲜，民众的呐喊声一波高过一波，作为权利意识日益高涨的公民试图用各种方式来实现自己的利益诉求，希望能得到政府的关注，而社会矛盾却在进一步升级，在近几年的发展中，政府关注民生与公平的声音在现实中近乎被淹没，公共行政价值的目标出现了异化现象，而公共行政的出发点和归宿都是人，以人为本是现代公共行政的主导理念，是确立公共行政价值作为行政改革发展的必然要求，如何在现实中实现公共行政改革的目标、推进公共价值的新的发展取向是公共行政学界值得探讨与研究的课题。
一、西方公共行政价值的历史演变
学术界认为西方公共行政理论主要经历了传统公共行政理论、新公共行政理论、新公共管理理论和治理理论四个阶段。在传统公共行政理论阶段，由于受政治—行政二分思想的影响，公共行政管理活动被认为是执行性活动，而不是社会性活动，而且，行政管理学研究也被看成是一个应该坚持价值中立的研究领域。但在实践中则表现出“效率至上”的公共行政价值取向[1]。然而随着传统公共行政强调“效率至上”的缺点的暴露，新公共行政出现了，提出了“社会公平”的观点。这一观点在强调公平的同时，并没有排斥经济和效率价值，可以说是管理传统上的一大进步。到了20世纪70年代，西方政府面临的各种危机使其掀起改革的浪潮，新公共管理运动应运而生，新公共管理运动以追求经济、效率和效益为目标，有明显的管理主义倾向，也显示出其固有的缺点，它的理论主旨又被人们视为传统公共行政学“效率至上”价值的回溯[2]。20世纪90年代，随着经济全球化的发展，西方政府的治理模式受到挑战，传统的管理理论不再适应，治理理论随之产生，该理论强调“以人为本”的价值，突出公平、民主、责任、服务理念。因此政府的基本价值理念也由权力行政向服务行政转变，确立了民本行政理念。[3]在公共行政学这百余年的发展历程里，其价值取向也经历了由效率——公平——效率——人本价值理念的发展。这一发展趋势，使得民生、注重公平的呼喊声也越来越高，政府公共行政价值取向也发生转变，建设服务型政府成为我国的必然趋势。
二、我国公共行政价值的异化现象
公共行政价值的应然状态是，公共行政人员在进行公共行政活动的过程中，处理好人与社会、人与自然的关系，达到一种和谐的可持续的发展，真正实现公共行政的价值，但这只是一种应然；而从实然的角度来看，由于人的观念、意识的不同，角色、权力以及利益之间的冲突等原因，公共行政价值的实现却存在着异化现象。公共行政价值的异化主要是指在公共行政活动过程中偏离公共行政价值目标的一种状态或现象，最主要的体现是在公权力的运作上，体现在公权力的滥用与膨胀上，从这个意义上来说，最终带来的是对人的异化，中国一直强调以人为本，坚持全面协调、可持续的科学发展观，把人一直摆在很重要的地位，但是这种理论与现实的反差却如此的鲜明，公共价值异化的潜在威胁也体现得更加明显。公共行政价值的异化首先是体现在公共权力的运作中，公共权力是公众让渡的，它仅仅是权力的一种派生，它的行使必须以公共利益为目标。由委托理论可知，公共权力只是掌握在少数精英的手中，作为委托人的人民，需要的是人的服务和管理才能，但人具体掌管着事务，掌握的信息更多，使得他有条件来获得更多的私人利益，从而给委托人造成损失。而且在理论上和实践上都表明了握有公共权力的这部分人会利用手中的权力为自己谋利，在缺乏监督的情况下会使权力无限制地膨胀，偏离公共行政价值的最终目标，最终异化为自身谋利益的工具。这样人本理念就被现实无情地吞噬，而基于卢梭的社会契约论，公共权力是公众让渡给政府的，政府利用权力进行管理以保护公众利益，公共行政权力本身是一个实现利益的工具，它并不存在自行异化的威胁。但是在其运行过程中，目标与手段的置换会最终带来实现目标的手段成为了实现的目标。公共行政权力导致的将是权力所有主体与权力使用主体的背离。[4]公共行政价值的异化主要表现在权力的运作上，然而权力在运作上的异化导致的结果是：首先是对人的彻底的异化、对人本理念的颠覆，从公务人员自身来看，有些公务人员缺乏其应有的责任感，虽然传统文化在国人的心目中根深蒂固，但是作为官僚阶层却对传统中国文化比较忽视，传统的“为民服务”“公仆意识”的理念没有完全建立起来，功利主义的思想侵蚀着行政人员的价值观念。同时又由于其对权力的欲望比较强，导致权力的滥用及膨胀，致使权力部门化、部门利益化、利益法制化，最终带来的是这种以自我为中心理念的膨胀，而以人为本的理念遭到颠覆；而从公民方面来看，作为人的公民，虽然从理论上来说，是权力的让渡者，但是实践中却没有得到权力的保护，从三鹿奶粉到问题疫苗，从列车脱轨到动车追尾，再到一幕幕的血色校车等等事件，不仅体现了政府的渎职、失职，更体现了公共行政价值的异化带来的对人的异化，完完全全没有体现以人为本、以民为本的理念。其次，公共行政价值的异化带来的是政府官员的责任性的缺失、公民权利的丧失，官员以自我为中心，因手中握有重大权力，但是在完成职责之后，政府官员并没有为出现的差错与损失承担应有的责任，公民的应有权利没有得到很好的保障，在委托的关系中，人民是权力的委托人，政府是人，人民赋予政府官员以重大的权力，政府当然需要用手中的权力为民众服务。这种人民赋予的权力本身应该为民服务，但是却反过来损害了民众的利益，这种异化现象使得理论与现实的反差如此之鲜明。公共行政价值的异化也会带来公平性的缺失，从传统的公共行政理论到新公共服务理论再到治理理论，公平性由忽视到得到重视，对公平的追求和这种价值取向也逐渐渗透到人们的心中。从理论上来讲，公平是公民的要求，但是在实际操作中，公平性仍然没有得到保证，房价的一度上涨，贫富差距、收入差距的进一步拉大，都体现了公平性的缺失，虽然我们的社会一直在强调“要更加注重公平”，理论上将使我国行政改革的价值取向进一步明确，可现实的差距却依然明显，来源于人民的权力并没有真正地为人民所用，异化的现象在生活中的表现还是如此的鲜活。
三、公共行政价值的发展取向
从公共行政理论发展的阶段，并结合国内外学者的研究成果来看，我国的公共行政的价值在追求高效率的同时，应该向服务行政、责任行政转变，更加注重社会公平。服务行政是我国公共行政价值取向的必然趋势，公共行政学的发展由不注重人逐渐向“以人为本”的过程转变。服务行政也成为当今我国政府行政价值的基本理念之一。这一价值取向的发展从实践层面来讲，是根源于社会要求的，也是构建社会主义和谐社会的必然要求。为人民服务是政府的责任，建立服务型社会就要求政府树立为人民服务的理念。但是，正如张康之所说：公共行政的领域是权力运行的领域，行政人员处在代表国家执行公务的特殊职位上，拥有特殊的权力，也就是说，行政人员的手中都或大或小地执掌着公共权力。对于缺乏服务精神的人来说，就很容易改变权力的服务内容。所以，这就要求行政人员在行政改革的进程中加强自我道德修养、建立职业道德意识、遵行“廉洁奉公、勤政为民”的理念，以服务精神去迎接行政现代化，[5]真正做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋。责任行政也是我国政府的发展取向，是公共行政的要求，这一理念是由我国政府与人民的关系所决定的，根据委托理论的要求，政府作为人民的人，人民赋予其管理国家的权力，但是权力与责任从来都不是单独存在的，二者相辅相成，所以政府在行使权力的同时，也需要承担起与权力相对应的义务和责任，对人民负责，人民有权利对政府的行为进行监督，可以追究政府不法或不当的行政行为，要求政府为其行为负责，可以说责任的承担是权力有效运行的保证。公平行政也是公共行政的核心价值观。公平主要指的是国家或政府在管理社会事务的过程中，公平地行使权力，维护社会的公平，实现社会公平和正义。而传统的公共行政机关在执行立法和提出计划时，常常以牺牲社会的公平来实现效率和节约，与其说它照顾一般利益，还不如说它照顾特殊利益，它以争取公众福利和民众的面貌出现，但实际上却常常反其道而行之[6]。传统的仅仅重视效率的公共行政模式已经不适应现代社会发展的要求，因此，要实现公共行政价值观的彻底转向，就要倡导公共行政的社会公平，在公平中实现效率，真正走出传统的观念与模式，最终实现公共行政价值的目标。总之，公共行政价值的问题是一个值得探讨的现实问题。正如中国人民大学张康之教授所说：在二十一世纪，公共行政价值论的研究将被提到中心位置。然而公共行政价值的异化导致对人的忽视以及对以人为本的理念的颠覆，我国公共行政范式要真正走出传统行政官僚式的局面，就需要把握公共行政价值的核心与正确的发展取向，掌握发展趋势，在运用权力的过程中，杜绝权力的滥用与膨胀，从根本上避免公共行政价值失范现象的出现，防止公共行政价值的异化，真正实现公共行政价值的目标。
参考文献：
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[4]王乐夫，张富.试论公共行政价值异化[J].中山大学学报，2004，(4):16-19.
(二)全新公共服务在一定程度上应用了公共管理所提出的全新管理手段和措施在明确公私部门没有存在实质差异的前提之下，全新公共管理逐渐开始应用私营部门的管理技术来提升工作效率。全新公共服务不是反对效率价值，其仅仅是在批评公共管理、否认公私部门实质差异性的基础上，逐步开始承认全新公共管理中提升效率的一些技术和创新性方法，譬如人事管理中使用短期雇佣替代公务员终身制，采用科学合理的招聘程序，建立逐层划分工资的绩效制度，加强结果的灵活操作性等相关的内容。
(三)全新公共管理中蕴含的服务理念通常来看，全新公共管理与全新公共服务分属于不同的治理方式，然而，本研究对二者进行具体的研究后发现，全新公共管理存在以下几种性质:首先是全新公共管理落实了工具主义的理念，主要使用经济学理论与市场竞争规则，在严格的制度与程序范围内进行大刀阔斧的变革;其次是全新公共管理中弱化了公共权力，使其逐步向社会分化;最后是新公共管理培养了社会自治力量，行政开始从客体向中心演变。全新公共管理主要是缩减政府规模，降低不必要的规制，让政府管理从大量繁杂的公共事务中得到解脱;使用公共政策来引导公共产品的生产与竞争，以期提升公共产品的生产效率与质量，在整个过程中都会让社会组织等相关人群开始主动提高自治能力，而社会自治力量的演变也在这一方面显示出服务理念的提升。因此，新公共管理同新公共服务之间有着非常多的相似点。
二、新公共服务与新公共管理的区别
(一)公共行政的回应目标差异全新公共管理的主体是顾客，将普通群众视为顾客，同之前的公共行政相对比，更加注重普通大众的地位和价值。新公共管理提出政府的行为必须要向企业学习，最大限度将政策建设成顾客可以从中自由的选取，可以让顾客进行全方面的监督和检查。然而，顾客本是追求个人利益最大化的人群，全新公共管理所表达的意思就是将政府的公共政策从政治领域逐步纳入到市场中，但是，从新公共服务的角度来考虑，把普通大众作为顾客，同时从经济学方面来研究政治问题，其实就是注重顾客的短期盈利。因此，全新公共服务通常从反面出发，以尊重公民的权力为基准，将人民看成存在相同利益的群体。所以，新公共管理与新公共服务在认识回应目的特点上存在差异，使得其中存在不同的社会治理方式;通常前者针对顾客选取爱好的回应，借助的是企业家精神，公民仍处在客体的地位;新公共服务强调普通大众应该参加到行政中、成为政策制定的主要群体，让公共行政成为一种非常民主的治理模式。
(二)追求利益的差异新公共服务主要注重多元化治理，任何公民与团体都可以协同管理公共事务，相对于政府而言，最主要的工作就是同机构组织以及公民共同找寻代表公众的利益，同时为实现这些利益而努力。从新公共服务对于行政规范性问题的分析过程中可以很容易的发现，政府的目的与企业的目的存在较大的出入，政府是实现公平与正义的手段和保障，必须保证公共利益处于绝对的核心地位，让公共问题的处理方案与产生过程都能够较好地满足正义、公正以及公平的标准和准则。而新公共管理主要利用市场的方法处理政府遇到的困难，若将政府比作是企业，则是借助企业的精神和理念来控制公务员的行为，在容纳私人部门管理技术的同时，也相应地汲取了私人部门的价值观念。所以，从二者的利益来分析，本身存在着较大的冲突，一边是新公共管理不承认存在公共利益，另一边则是公共管理同公共利益间没有丝毫的联系。
(三)理论思维取向上的差异全新公共管理的私人部门管理手段与经济研究角度都是为了改善政府工作效率低下与呆板的形象，以更加有效与灵活的形象面对普通大众。所以，全新公共管理主要以理性为改革准则，改革的主要内容是集中提升政府工作效率与方法等方面，通过理性的手段实现公共管理的效率。而新公共服务延续了新公共行政“民主行政、社会公平”等价值观，关注公民的权利。如某位学者所说，公共管理人员必须追求回应性的提升与公民信任度的加强，将公民参与政府管理视为一项基本的公民权利，公民会积极注重公共利益，政府必须协助公民提升整个过程中不同方面的能力。新公共服务关注公民参与和民主治理，将公共利益放置在非常重要的地位，政府的职能必须从控制管理转到服务，让全新公共服务理论基础更加具有群众基础，所以是以民主为主要的改革形式。
(四)价值取向差异新公共管理与新公共服务的理论基础和主要内容存在差异的最重要原因就是价值取向不同。新公共管理关注的价值主要是经济和效率。在效率价值的引导之下，新公共管理将政府的服务对象视为顾客，在管理上可以良好地使用市场机制与竞争机制，表现出绩效与结果。目前，顾客服务与绩效衡量等相关思想理念逐渐成为公共行政用语的构成因素。新公共服务本质上是对新公共管理等主要以经济理论与自我利益为主导模式的深思;从价值取向来看，新公共服务注重的主要价值是社会公平、回应性等相关内容;新公共服务注重服务的使命与价值，关注公民参与以及公共责任制等内容。因此，从本质上来看，新公共服务体现了行政理论发展过程中的民主价值取向。
2.国外后新公共管理运动与我国政府绩效审计发展创新研究
3.我国公共管理研究方法的统计分析及演进路径研究
4.论“公共价值管理”:一种后新公共管理理论的超越与限度
5.新公共管理理论方法论评析
6.公共管理视角下的中国危机管理研究——现状、趋势和未来方向
7.扎根理论在公共管理研究中的应用:方法与实践
8.中国公共管理理论研究的重点领域和主题
9.迈向公共管理范式的全球治理——基于“问题—主体—机制”框架的分析
10.从区域公共管理到区域治理研究:历史的转型
11.当代西方公共管理前沿理论述评
12.在公共管理研究中应用结构方程模型——思想、模型和实践
13.基于衍生职能界定的政府会计角色定位研究
14.公共管理转型:协作性公共管理的兴起
15.从行政区行政到区域公共管理——政府治理形态嬗变的博弈分析
16.公共管理研究领域中的社会网络分析
17.后新公共管理时代的跨部门协同——评希克斯的整体政府理论
18.从新公共管理到后新公共管理——20世纪70年代以来西方公共管理前沿理论述评
19.我国政务微博参与公共管理的作用机理和条件初探
20.案例研究概推性的理论逻辑与评价体系——基于公共管理案例研究样本论文的实证分析
21.公共管理理论范式的嬗变:从官僚制到网络治理
22.公共管理研究的热点与重心——基于人大复印报刊资料《公共行政》2014年收录文章的预测
23.区域公共管理视域下的整体性治理:跨界治理的一个分析框架
24.新公共管理:反思、批判与超越——兼评新公共服务理论
25.对公共管理研究方法中定量推崇的批判
26.协作性公共管理:西方地方政府治理理论的新模式
27.论区域公共管理研究的缘起与发展
28.新公共管理理念对中国高等教育政策及学术工作的影响
29.区域公共管理制度创新分析:以珠江三角洲为例
30.当代西方公共行政理论的新发展——从新公共管理到新公共服务
31.公共管理是一种新型的社会治理模式
32.新公共管理影响下的国外公共图书馆总体外包研究——以美英日为例
33.也谈公共管理研究方法
34.培养公共管理类卓越农林人才的实践教学基地探索——以湖南农业大学为例
35.新公共管理批判及公共管理的价值根源
36.回购公共服务:后民营化时代公共管理的新议题
37.新公共管理对绩效审计的影响及对我国绩效审计发展的启示
38.整体性治理:公共管理的新范式
39.协作性公共管理:现状与前景
40.美国公共管理中政府与非政府组织跨组织整合趋势
41.“新公共管理运动”的困境与转型——新西兰公共部门改革的反思及参鉴
42.公共价值的研究路径与前沿问题
43.公共管理视域中的第三部门:功能、优势及困境
44.公共管理定性研究的基本路径
45.协作性公共管理:创新、局限与启示
46.合作收益与公共管理:一个分析框架及其应用
47.古村落旅游开发的公共管理问题研究
48.公共管理伦理缺失之成因及其对策研究
49.公共管理理念的跨越:从政府本位到社会本位
50.公共管理实验研究何以可能:一项方法学回顾
51.公共管理:公共性本质与功能目标的内在统一
52.论区域公共管理的制度创新
53.论公共管理的社会性内涵及其他
54.公共性:公共管理研究的基础与核心
55.现代公共管理理论下政府流程再造的路径选择
56.网络治理理论在地方政府公共管理实践中的运用及其对行政体制改革的启示
57.评西方的“新公共管理”范式
58.价值取向、理论基础、制度安排与研究方法——新公共服务与新公共管理的四维辨析
59.新公共服务:对新公共管理的批判与超越
60.电子政务与政府流程再造——兼谈新公共管理
61.论公共管理之本质特征、时代性及其它
62.以公共价值为基础的政府绩效治理——源起、架构与研究问题
63.新公共管理与公共行政
64.新公共管理思想下的公共图书馆理事会制度建设
65.公共管理学科前沿与发展趋势
66.“脱域”公共危机治理与区域公共管理体制创新
67.权威式整合——以杭州市政府公共管理创新实践为例
68.公共管理视域下风险及治理研究图谱与主题脉系——基于国际SSCI的计量分析(1965—2013)
69.公共危机管理领域中的社会网络分析——现状、问题与研究方向
70.公共管理研究中的“价值”与“价值中立”——公共管理价值回归的历史叙事与继往开来
71.“模糊性治理”的理论系谱及其诠释:一种崭新的公共管理叙事
72.公共管理理论创新三题
73.论公共管理中的公共利益
74.中国公共管理:概念及基本框架
75.社会网络分析与公共管理和政策研究
76.论公共服务的“第三种范式”——超越“新公共管理”和“新公共服务”
77.公共管理与公众舆论
78.比较利益人:公共管理研究的一种人性假设——兼评“经济人”假设的适用性
79.基于复杂性科学管理熵理论的公共管理绩效评价研究
80.公共选择还是利益分析——两种公共管理研究途径的比较
81.论新公共服务与新公共管理的同异性
82.走向一种“新公共管理”的实践模式——当代西方政府改革趋势透视
83.近年来公共管理理论研究回顾与展望
84.应把社会性别理论纳入我国公共管理的研究与实践
85.公共管理范式的兴起与特征
86.网络问政——公共管理的创新形式
87.论公共管理的基本原则与价值取向
88.公共管理类创新人才培养与社会需求的和谐发展路径
89.“公共价值管理”:一个新的公共行政学范式
90.公共危机管理问责制中的归责原则
91.福建省梅花山部级自然保护区公共管理研究
92.从“行政区行政”到“区域公共管理”——政府治理形态嬗变的一种比较分析
93.转型期公共政策的价值定位:政府公共管理中功能转换的方向与悖论
94.可交易许可模式在公共管理中的应用和移植——以公共住房政策为例
95.论当代公共管理三大范式及其转换
96.协作性公共管理:国外公共行政理论的新发展
97.政府购买公共服务的学理因由、典型模式与推进策略
中图分类号： D676 文献标识码： A 文章编号： 1009-8631（2013）01-0013-01
一、新公共服务理论的借鉴
全球化浪潮席卷世界，我国公共管理和服务开始逐步向西方世界学习和借鉴。西方各国为适应迅速变化的发展，迎合和满足公共服务需求的增加，相继掀起了政府改革的实践浪潮，传统的公共行政模式向“新公共管理模式”转变。新公共管理理论作为西方规模空前行政改革的指导思想，主要是在现代经济学的基础上，特别是与公共选择理论、委托理论、治理理论等结合，主张政府等公共部门采用市场机制及其管理方式，引入竞争机制，重视公共服务的产出和效率，强调政治敏感性和对公众的响应力，倡导更加灵活、富有成效的管理。
学者竺乾威认为新公共管理自上世纪90年代末进入后新公共管理时期。在美国对新公共管理进行批评并代之以新公共服务；而英国对新公共管理的批评发展出了整体性治理模式，以佩里·希克斯和帕却克·登力维为代表。整体性治理对新公共管理进行修正，针对管理主义强调效率，可能损害诸如正义与公平等民主价值，以及政府改革所带来的部门机构及职能的碎片化、协调不力的困境。整体性治理理论提出重新整合、整体性治理以及协同型政府模式。该理论以公共需要为目标，通过协调、联合等方法促使公共服务各主体协同合作，提供无缝隙公共服务。
二、开发区公共服务的价值理念
价值取向作为人们某种行为的准则和追求的目标，是行为主体确立价值活动的方向，潜移默化地渗透在人们的意识和活动中。管理心理学将价值取向定义为“在多种工作情景中指导人们行动和决策判断的总体信念。”由此可见，开发区公共服务供给整个过程必然有一定的价值取向。开发区公共服务供给活动的价值取向主要是由公平和效率构成的二元结构。公平价值是公共服务供给中所体现出的公共价值的基本原则和首要价值，人民民主的国家及其宪法都要求政府公共产品和服务应该被每一位公民平等享有。效率价值主要是从投入和产出比率关系方面考虑而形成的抉择意向，综合考虑政府公共服务的平均成本和满足不同偏好的难易等，它既是客观衡量，也是主观判断。
（一）公平价值是开发区公共服务供给的首要价值目标。开发区作为先行先试政策性区域，不但承担着促进当地经济发展的重任，更是我国行政体制改革和提供高效公共服务的试点。坚持政府公共服务供给应有的公平、平等和公正原则及价值取向责无旁贷。
（二）公平和效率往往在实际供给活动中难以兼顾，存在冲突。公共服务供给过程实际上就是政府将取之于民的各种资源进行再次分配的过程，是将社会财富取之于民用之于民的合法途径。在市场经济条件下，竞争是必然而且有效率的，但在不健全的法律法规面前竞争就存在丧失某些公平性的极大可能。再者公共服务供给还是公众与政府的偏好表达过程。从经济理性人考虑，政府在面对国际竞争压力时，往往会出于经济发展考虑，将满足公共需求的伦理和政治目标忽视，政府的多元目标在难以兼顾的情况下，公众所追求的公平和政府积极追求的效率就会产生极大的冲突。
（三）公共服务供给中的公平价值高于效率价值，发生冲突应是公共性价值优先，公平价值优先。发展经济和提高我国在世界范围内的高新技术竞争力作为诸多开发区积极追求的结果和设立的目标，与社会民众对公共服务供给的公平价值追求发生冲突在所难免。从长远看，公众需求的满足是政府存在的必然，而公平是在服务供给的分配政策中公众所追求的最大偏好，关系到整个社会和政府存续发展。积极的经济发展策略，使不公平成为某种意义上的常态，效率成为了最大的价值追求和现实需要，特别是在经济社会发展水平相对落后的西北地区，经济效率成为了政府的最大目标。在二者发生冲突不可调和时，公共利益理该优先，反映在价值选择过程中，则是公共性价值、公平价值优先。
三、开发区公共服务供给思想理念与实践行动的结合有隙
由于更加看重经济利益，在开发区建设发展实践中，看重经济发展成果而忽略社会公平。在调研过程中发现西高新的经济建设成绩有目共睹，拥有西安市最好的投资环境、便利先进的基础设施、名列前茅的基础教育、条件优越的医疗机构，但同时也存在公共服务供给侧重硬件设施建设、大力改善投资环境而忽视弱势群体和城市新增人口、流动人口公共服务供给的问题。
西高新公共服务成果惠及的人群和人口是有限的，甚至有人认为其公共服务是给富人和企业家提供的。在公共服务的公共性和公平性原则问题上，开发区公共服务供给是有缺陷和不足，忽略开发区更多人的住房、医疗、教育等方面的需求，特别是不同层次、不同收入水平人群的需要。针对开发区内低收入人群、被征地农民、流动人口的服务缺口较大。西高新忽略社会公平突出表现为越来越严重的“二元化”问题。所谓“二元化”是指开发区区内区外在公共基础设施和市政设施建设等公共服务上的巨大差异，特别是新区民和原住民（失地农民）服务供给水平的差距。
开发区规模扩张中产生越来越多的失地农民、流动人口和新增就业人口，他们在享受住房、医疗、教育等服务方面与居住在中高档小区的园区新居民有较大差距。以西高新基础教育为例，住在开发区内的原雁塔区和长安区失地农民子弟就读小学与高新小学基础设施和师资配备方面差距大，有学校甚至同在一条街却是两种模样。两者不仅在教育服务方面差距大，在医疗卫生、居住环境等方面也不同，以脏、乱、差出名的城中村与西高新和谐文明、设施齐全的新社区形成了鲜明对比。多方面原因造成二元化现象，除了上述群体自身教育软肋、社会关系、条件等原因外，更多是由政府公共服务和产品供给不足和缺位造成的，对弱势群体公共服务供给重视程度不够，缺乏可操作性强的解决措施等都使二元化问题越发突出。
由此可见，对公共服务供给的价值挖掘不足，间接影响公共服务效率。开发区注重经济发展的短期行为，再加上服务内在投入大而直接产出少的特性，使得开发区在明知公共服务供给重要性的同时，却没有给予足够的重视，甚至有时为了经济发展而牺牲公平公正。
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