公共生活的具体特征篇（1）

行政征用在各国普遍存在，我国在2004年的宪法修正案中首次明确规定对土地和私有财产的征用补偿，可以说是我国征用制度立法上的一大突破。而宪法只是对此做出了原则性规定，还需要法律规范具体化。西方国家的征用制度出现较早，相对来说在立法上较完善，对我国行政征用的立法有借鉴意义。

行政征用在各国有不同的称谓，德国行政法称之为公益征收；法国行政法称之为公用征收；日本立法中采用行政征用或公用征用；而在美国，从宪法第五条修正案“人民私有财产，如无合理补偿，不得被征用为公用”可知，被称之为行政征用。从各国对行政征用的界定来看，一般认为：行政征用是行政主体为了公共利益目的，按照法定的形式和事先公平补偿原则以强制方式取得私人不动产的所有权或其他物权的程序。由此定义可见，行政征用的构成要件主要包括以下四方面：

一、行政征用的主体：

行政征用的主体是指有权发动并进行行政征用的人。一般为行政征用的收益人，但有时也可以为某些没有行政征用权力的人的利益而进行。

日本的行政法学者认为：公用收用的主体必须是在法律上有权收用使用必要土地的特定的公共利益的事业主体。 在日本，除了国家、地方公共团体因其有权进行行政征用而当然为主体外，公共组织、公共社团、事业团体等特殊法人、特殊会社、特许企业等也可以依法被赋予主体资格。

德国行政法学者认为：行政征用应当通过主权法律行为进行，行政征用是合法的并产生补偿请求权的剥夺具有财产价值的法律地位的主权法律行为。而所谓的法律行为则是指所实施的具有法律意义和法律约束力的措施；主权性则是指该措施属于公法行为。由此可见，德国行政征用的主体为具有主权法律行为实施权的公法人。

而在法国，行政征用的主体主要包括两类：一是公法人，包括国家、地方团体、公务法人，他们都享有征用权力，但行政机关只能在自己权限范围内进行行政征用，因而被称之为行政机关的专业性权力。到20世纪70年代，所有行政机关都有权进行行政征用。二是私法人，私人享有行政征用权利必须是他所从事的活动具有公共利益性质，并以法律明文规定为限，目前法国法律授予私法人享有公务特许权的情况越来越多。这类私法人主要有：1，受特许人。很多享有公务特许权或公共工程特许权的人为了进行特许业务的需要，除可以请授予特许权的行政主体进行行政征用外，有时法律还规定受特许人自己享有行政征用权力，如高速公路建设受特许人，城市规划执行受特许人等。2，其他私人。如温泉所有人、建筑公司等，由于他们所进行的活动具有公共利益性质，法律有时也授权他们直接享有行政征用权力而不必请求行政主体代为进行行政征用。

通过上述分析比较可见，法国和日本对行政征用的主体规定得较宽泛，尤其是法国几乎涵盖了所有的社会组织，而德国对行政征用的主体则相对较严格。

二、政征用的客体：

日本行政法理论认为：行政征用的客体是指法律上特别规定的具有公共利益性的事业，除《土地收用法》对此加以规定外，《都是计划法》针对具备都市计划设施的事业及市街地开发事业也有相关规定。

德国理论者认为：凡全部或部分属于基本法第14条第1款保护范围并因此属于该条第3款规定的私权利中具有财产价值的所有权利以及特定条件下公权利中具有财产价值的权利都是行政征用的对象。可见，德国行政征用的客体对象不仅包括实物财产，凡是具有财产价值的权利都属于征用客体。

转贴于

法国行政法对行政征用的客体规定的也很宽泛，但在征用制度实施伊始，只针对不动产所有权，而且只有私人所有的不动产才可被征用，行政主体的公产不能作为行政征用的客体，随着征用制度的不断发展，法国还特别规定国家的私产同私人所有的财产一样可以被征用。另外，无形财产也逐渐可以被征用，例如，对国防有价值的发明专利可以作为行政征用的对象。

三、政征用的目的：

行政征用是强迫转让财产所有权的行为，最初的理论认为只能以公共目的才可为之，但此目的随着时间的推移不断扩大。

日本行政法学者黑诏稔认为：行政征用须为特定公共事业。

德国行政法学者认为：征用必须以公共任务的执行并且因此以公共福祉为目的，关键在于侵害行为的一般目的，至于具体措施是否事实上服务于公共任务的执行和公共福祉，不是征用的构成要件问题，而是征用合法性问题。

而法国行政法院则根据具体情况判断征用是否符合公共目的，而不是根据行政征用本身考察是否符合公共利益。例如，如果一个海滨地区的市政府征用土地建设跑马场，行政法院则认为符合发展旅游事业和地区经济的公用目的；但如果在农业地区这种征用则不会被认为是符合公用目的。可见，法国行政法院关于公共利益目的的解释侧重于比较由于征用进行建设可能得到的利益和可能引起的损害之间的比例关系，然后决定公用征用行为是否符合公用目的，防止行政机关滥用公用征用程序。

四、行政征用的补偿：

“无补偿即无征用”，为确保被征用者在因征用受到侵犯时可以获得补偿，在法律规定征用规则时，必须同时给定补偿的额度、种类等唇齿条款，促使立法者事先就必须知道：其所制定的征用法律合宪与否全在于有无补偿条款。征用——补偿——私有财产权的保护应当是三位一体的，不可分离的。但各国对补偿的标准、受补偿财产的结构、补偿的计算、补偿义务人等的规定不一。

法国行政征用法典规定：“补偿金额必须包括由于公用征用产生的全部的、直接的、物质的、确定的损失。”

德国宪法对征用补偿的理念在不同时期也不同。19世纪坚持全额补偿原则；魏马宪法则主张适当补偿，现行基本法则采用公平补偿原则，基本法将公共利益及征用所涉及的参与人的利益同时斟酌并予以公平衡量，即将这些利益均视为同等级的价值因素来考量。这种既不偏颇当事人的利益也不私好公众而以私人利益为牺牲的公平补偿即为基本法的征用补偿原则。

公共生活的具体特征篇（2）

城市形象是一个城市文化的外显，是能够激发人们思想感情活动的城市形态和特征，是城市内部与外部公众对城市内在实力、外显活力和发展前景的具体感知、总体看法和综合评价。城市文化是一个很大的概念，包含了城市设计、产业经济、自然生态、历史、建筑、景观等等的内容。因为每个城市的自然生态和历史都有差异，所以每个城市应当是都有自己独特的城市文化的。每个城市的文化，其实当我们进入到一个城市的时候，就可以切身体会到的。从当地的主导产业、建筑的风格、或者是历史遗址，甚至说只是街道的整洁程度，还有地铁站、公交站的设计，还有城市居民之间相互交往的方式。每个城市的市民走路的步伐、办事的方式这些，都会反映城市的气质和文化。

1 解读城市空间

1.1 城市公共空间的形成

城市公共空间的概念城市公共空间是一个范畴很广的概念，由于文化背景、国别、历史以及法律制度等的不同，其理解及其含义也各不相同。公共空间，从字面上的意义来说，是区别于私有空间的一个概念，一般是指具有空间实体的形态特征，并且能够为市民提供生活服务以及社交的场所，它具有景观、宗教、商业、社区、交通、休憩性活动等城市。城市公共空间的主要功能为为市民提供生活服务，主要包括公共广场、公园、街道、绿地、自然景观等物理空间范畴。它具有以下几个重要特征：其一：它是依附于城市建筑实体而存在的开放的空间体，受城市多种因素的制约，并具有空间的界面、围合、比例的空间体形态特征。其二：城市公共空间的主体是市民，它是市民社会活动的公共场所。

1.2 城市公共空间的特征

纵观城市公共空间的发展历史，可以看出，城市公共空间具有自然性、文化性、社会性、创造性、差异性的特征。自然性是城市公共空间的基本属性和特征。每一个城市的产生和发展均是基于这个城市所处的地理位置和自然条件。城市公共空间的形成往往也是依据城市的自然条件。社会性。城市是随着人类社会的发展而出现的，人类依据各自的需求有意识地建造城市及其空间，并通过这种建造表达城市中人的生活方式和意识形态。创造性。人的能动性是城市公共空间具有不同特色的主导因素，将城市的自然性和社会性融合起来加以创造的做法是形成城市公共空间特色的基础和根基。每一个城市的公共空间及其景观的形成都是这个城市居民的创造性的体现。差异性。这是城市公共空间具有差异性的主要原因。趋同性。城市公共空间是城市居民生活和交流的场所，在某个特定的历史时期，人的流动和迁移，思想意识和经济活动的影响，特别是信息时代技术的发展及广泛应用，使城市公共空间在一定程度上呈现趋同的特征。文化性。城市文化和文化力是城市软实力的组成要素。在公共空间建设中，利用文化设施、文化活动及建筑艺术、环境艺术来表现城市文化主题特色，对提升环境文化品味和社会教养水平会起到潜移默化作用。

2 解读城市公共空间规划设计中的文化问题

城市文化和文化力是城市软实力的组成要素。在公共空间建设中，利用文化设施、文化活动及建筑艺术、环境艺术来表现城市文化主题特色，对提升环境文化品味和社会教养水平会起到潜移默化作用。

2.1 地域化与国际化

地域化与国际化应该是一个相互关联的统一体。中国城市规划和建设多以具有国际性城市特征作为塑造城市形象和增强综合竞争力的建设发展目标。在城市公共空间规划设计中，越来越多的城市陷入误区在我国城市公共空间建设中，追风逐浪的现象屡见不鲜。世纪广场热、新天地热、微缩景园热、大草坪热、大树进城热等曾经盛行一时，在各地城镇都能找到巴黎凯旋门、北京天安门、圣彼得堡冬宫和华盛顿国会大厦等粗糙低劣的仿制品。这种不研究创造本土特色的城市建筑文化，却盲目克隆外国外地成果的行为是没有前途的，其所复制的东西因缺失文化价值，早晚会遭到被拆除的命运。有人说，当前中国人的仿制能力已从工业产品发展到城市和城区，是有一定根据的。在我国倡导建设创新型国家的科学发展进程中，在各行各业都在将“中国制造”转化为“中国创造”的奋斗中，我们的城市公共空间规划设计也必须摆脱桎梏，走创新之路，用实际行动支持原创现代空间和建筑走向全国、走向世界。地域化是在充分J知本土文化的基础上，对本土文化进行提升和凝练，具有特定地域的社会、经济、自然背景。而地方主义则表现为拒绝创新和融合，墨守成规，在城市公共空间已经不适宜城市发展和居民需求时，仍然坚守不变，最终趋于衰败。

2.2 功能化与视觉化

城市公共空间不仅是城市形象的重要规划设计点，而且是城市功能的有机组成部分。城市公共空间的形成就是伴随城市居民生活交流的需求而产生的。但目前，中国一些城市在公共空间的规划设计中却过度重视美化，忽略了实用功能性。在某一些城市的广场，道路过分的追求感官冲击，要大、要美、但是却忽略了一个城市公告空间应该有的功能性，使得占用了大量土地的城市公共空间没有起到应有的作用。一个做成交通干道的商业街，即使建筑再仿古，失去了商业街应有的功能，它使人们看到和想到的只是交通干道。丰富和美化城市公共空间景观应是在保证其功能的基础上完成的，是通过景观建设体现城市生活和人们的价值观念的一种方式。

2.3 等级化与排他化

城市文化具有物质性和精神性。在城市公共空间规划设计中，物质性表现得最为明显，而精神性表现，特别是在城市生活中体会所形成的城市文化的表现则很难。在进行城市公共空间设计时，通过某种设计可以体现城市的融合性和接纳性，也可以传达城市的排他胜和封闭性。等级化与排他化是城市文化综合性特征的表象。等级化是指功能等级化，而排他化则是因为身份不同而导致的空间分异。在城市公共空间建设中，要积极倡导与实践人性化设计理念，创建人性场所：尺度宜人，设施完善，通达便利，供人自由平等享受；一般不需要“宏大叙事”，而是处处为普通人的普通事着想，夏可乘凉，冬可纳阳，坐有椅凳，行有甬道，赏有风景，娱有场地，一切皆为使用者的舒适和惬意。

结束语

公共生活的具体特征篇（3）

公共艺术和其他形式艺术不具有可比性,原因是这一艺术形式来源于雕塑、建筑等传统艺术形式,但又超越于这些艺术形 式而具有独特之处。公共艺术包括雕塑、壁画、装置、景观小品 等。就近几年的发展来看,表现形式逐渐扩展到水景、灯光、动 态装置、烟雾、多媒体、水泊和山体边坡的保护与装饰等造型。

而所谓城市公共空间,一般有狭义和广义之分,狭义的城市公共空间是指“供城市居民日常生活和社会生活公共使用的室外空间”,包 括街道、广场、居住区户外场地、公园、体育场地等;广义的城市公共空间可以扩大到公共设施用地的空间,例如城市中心区、 商业区、城市绿地等。城市公共空间是城市的舞台,是城市的客 厅,它为城市带来了活力与色彩,它为城市生活提供了多样化的可能性。

公共生活的具体特征篇（4）

中图分类号：D923.2　文献标识码：A　文章编号：1004－1605(2007)12－0073－03

一、物权法中公共利益概念模糊

长期以来，“公共利益”这一概念在法学领域被广泛使用，是个十分重要的概念范畴。但公共利益是一个弹性很大的概念，尽管为大多数国家的立法所认可，但究竟什么是公共利益似乎至今仍没有一个完整的、明确的、权威性的解释。

我国《宪法》2004年修正案第20条和第22条明确规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的财产实行征收或者征用，并给予补偿”。在宪法指导下，《物权法》第42条规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产”。对于土地等不动产的征收或征用，除《宪法》外，我国不同层次、不同内容的相关法律也作了很多的规定，这些规定无一例外的都涉及到了公共利益这一概念。从宪法到法律，公共利益是我国当前征用土地、收回国有土地使用权的前提条件，也是判断政府征收征用土地行为合法性和正当性的惟一标准。然而，长期以来，由于宪法及相关法律对何为公共利益缺乏明确具体的界定，新出台的物权法对公共利益概念的内涵和外延亦没有作出明确规定。这样，在具体的司法实践中容易导致对公共利益的理解不一致而滥用自由裁量权，从而侵害公民、法人的财产权利。

公共利益概念模糊是一个世界范围的问题，虽然这一概念长期存在于各国的相关法律中，但各国法律很少有在法律上对其进行明确界定的。我国台湾学者陈新民认为，公共利益的“最大特别之处，在于其概念、内容的不确定性”，主要原因在于“利益内容的不确定性”和“受益对象的不确定性”。现实生活中，正由于公共利益概念的模糊和不确定性，往往成为政府滥用权力的一个借口，甚至在政企不分的情况下，政府及其公务人员把企业利益说成公共利益糊弄老百姓。即当政府行使的公共权力与相对方的私人利益发生冲突时，政府常以公共利益之名强行推行自己的意志。而事实上，对公共利益的解释在行政机关那里已呈现出很大的随意性。在强大的公共权力面前，相对人变得很无奈。而且即便感到政府所宣称的“公共利益”是不正当的，相对人也因没有明确的法律界定而无法通过救济使自己受损害的权益得到有效的补偿。

二、公共利益概念的内涵及特征

对于公共利益的内涵，目前学界众说纷纭，莫衷一是。但从我国目前所有的法律条款对公共利益的规定，笔者认为，公共利益之含义是指主要由政府提供的、为公众的和与公众有关的或为公众所公用或者公共的利益。其构成包含了以下基本内容：第一，公共利益是为全社会全体成员共同的、整体的利益，既区别于社会成员个体的利益，也不是社会个体成员利益的简单相加；第二，公共利益在法律中的作用是对个体权利的一种限制，规定了个体权利行使的界限与范围，而维护公共利益是法律的立法目的之一，不得损害公共利益，更是社会个体成员从事各种活动的一项基本原则。虽然法律中并没有明确规定公共利益高于个人利益，但表述的意思是非常清楚的，个人利益如果与公共利益发生冲突，当以公共利益为主；第三，公共利益是公众利益或者与公众有关的、为公众所公用的利益，“公众”范围内的公用，则具有公共性。公共利益作为一种“集体产品”或公共服务，是为公众所欲求的，一旦提供了这种服务，它们就不得为提供者所垄断，而为所有社会其他成员所共享，因此，任何公共利益的受益人是所有的人而不是某一或特定的利益共同体，倘若所谓的公共利益只是某些或某一特定利益主体受益，满足了特定人的利益需求或愿望，这种“公共利益”不能成为社会的普遍利益，因而就不是真正的公共利益。向特定的利益共同体提供的集体产品，是悖离社会普遍利益的。只有那种旨在实现真正的普遍利益的服务，从而使每个人都会从这种服务中得到益处，并有助于改善他们生活状况和生活质量的公共利益，才符合社会普遍利益的本质和精神，才是真正的公共利益。

物权法对公共利益的内涵并没有作出明确的界定，在物权法起草过程中，对物权法中是否应当对“公共利益”的内容作出明确界定，一直存在争议，但物权法最终没有对“公共利益”这一概念作出具体界定。因为从本质上说，“公共利益”是一个类似于诚实信用、公序良俗等弹性条款的概念，一个难以在法律上对其内容加以明确界定的概念。但笔者认为应以一般民众对于公共利益认知及解读为标准会较为适宜。所以在不同的时代，在不同的情况下，公共利益会有不同程度上的标准。但这并不是说公共利益是没有范围及标准的。目前人们一般认知的公共利益包括有：体育、文化、教育、卫生、环保、绿化、慈善机构等社会公共事业；国家重大经济建设项目，但以具有公益性为限；国家安全和军事用途；交通、水利、能源、供电等公共事业或市政建设；其它由政府兴办以公益为目的事业等。

公共利益具有以下特征：

宽泛性。公共利益所包括的范围非常宽泛，如国防、交通、水利、公共卫生、教育、政府机关和慈善事业等，它既可能是经济利益，也可能是指社会的福祉，还可能包括教育、卫生、环境等各个方面的利益。其范围究竟有多宽，很难界定。就征收土地而言，公共利益的范围非常宽泛，例如包括国家国防用地、国家机关用地，能源交通设施用地(如煤矿、道路、机场等)，国家重点工程用地，学校、医院等公益福利事业用地，水利、环境保护用地，以及其他给予公共利益或者公共需要的用地。公共利益和纯商业利益之间存在一定程度上的交叉，在一个小区进行房地产开发，如果其中建设了学校、医院，即使其主要是服务于小区，但其也使不特定的人分享了教育、卫生等方面的利益，因而在一定程度上也体现了社会公共利益。

不确定性。因为利益内容本身是一个价值判断的对象，具有一定的主观性。例如，要拆除某个地方的居民小区建造一个医院，一些人会认为此种行为是符合公共利益的；但另一些人会认为，保留原来居民区的特征，维持原有的风貌，从而保护城区的历史，可能也体现了一定程度的公共利益。对于公共利益理解的不同，是因为人们是从不同的角度来作出评价和判断的。另一方面，公共利益的目的性可能也是变化的。例如，因为某个时期的军事工业的目的而征地，但在该特定军事目的已经完成以后，公共目的性可能不复存在，也就不需要基于公共利益而征地。

发展性。公共利益本身是一个开放性的概念，具有不可穷尽性，也就是说其类型繁多，且随着社会的发

展而不断发展。公共利益不仅要看人民是否客观上受益，而且还要反映社会公共政策的需要。社会的不同时期的治国方略、采用的政策等，都会在一定程度上影响到公共利益的内涵和实现。在特殊情况下，某些特定人受益的利益也可能向公共利益转化。如果我们现在在立法上对公共利益进行了界定列举，一方面，这种界定列举很难概括公共利益的全部内容；另一方面，也很难预计以后可能会发生的变化。举一个简单的例子，在几十年前，很多国家并没有把消费者利益看作公共利益的范围，认为这纯粹是一个商业利益问题。但是在最近几十年，随着世界各国对消费者利益保护的加强，很多国家的判例学说，越来越多地承认消费者利益也可能是公共利益保护的对象，这就表明公共利益的内涵在不断扩大，甚至包含了商业利益。

层次复杂性。公共利益中包含了社会全体成员的共同利益(如国家安全利益等)，不特定人关于经济、教育、文化等方面的利益，消费者利益、城市基础设施建设、交易安全等等。这些利益本身具有不同的层次。不同层次的公共利益，保护的力度也不同。如果各种不同的公共利益之间发生冲突，法律上需要解决的是，如何使公共利益最大化。这就需要分析公共利益的层次，优先保护更高层次的公共利益。但层次问题只是在问题发生之后，需要界定“公共利益”时才是被考虑的因素，而很难在立法对公共利益进行界定时就对其层次进行区分。

鉴于上述原因，物权法中维持宪法关于公共利益的抽象的表述，没有采用正面界定和反面排除的方法规定公共利益的内涵。但物权法中也对公共利益及基于公共利益的征收作了一些必要的界定，例如针对实践中建设用地总量增长过快，低成本工业用地过度扩张，违法违规用地、滥占耕地现象屡禁不止等现象，物权法第42条作出了针对性的规定：“国家对耕地实行特殊保护，严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量。禁止违反法律规定的权限和程序征收集体所有的土地。”这实际上就是通过粮食安全这一公共利益，对征收进行了一定的限制。

三、物权法视野下公共利益的实现

实现公共利益的最根本目的就是防止公权力以公共利益为幌子侵犯私权，引起权利纷争。但大量理论和实践证明，要将“公共利益”作精确的界定几无可能。而相对合理地界定公共利益虽然能在一定程度上解决一些困境，但公共利益本身的特殊性决定了这种方式不会也不能彻底解决问题，还应从程序等角度构建相应的公共利益认定制度，使公共利益的认定更加客观公正，也客观上在公权力与私权间设立“防火墙”，在私权遭到公权力的侵扰时提供权利救济的路径。美国在法律中没有对公共利益作明确的界定，却明确规定了因公共利益引起纷争时如何保护私权，将公共利益界定：本身转化为对私权如何保护上，避免了界定公共利益概念面临的困境，又尽可能地限制公共利益的随意扩展，实现了保护私权的目的。我国在物权法中如何保障公共利益的实现，着重应考虑以下几个方面：

1、明确为了公共利益行使征收征用权的主体必须是国家。我国宪法规定国家根据公共利益需要行使征收征用权。实践中往往由国家授权有关机关来实施，对此，立法应明确授权范围，无法定授权者不得实施征收征用。同时，笔者认为，到底哪级政府有权决定征收征用应该慎重，物权法规定县级政府就有权决定征收征用值得商榷。当前我国地方政府往往注重经济效益和政绩而忽略基本权利的保障是不争的事实，加上县级政府本身层级的局限性，处理问题时就不可避免地有更大的不均衡性。因而有权决定征收征用的政府层级越高对权利人保护则越有利，有权决定征收征用的以市级及市级以上政府为宜。当然，由于信息不对称、层级越多管理效率下降等因素会增大行政成本。这就涉及行政成本的节约和个人权利保护谁优先的问题。行政成本是由纳税人来负担的，而纳税的根本目的就是要政府利用税收来保护纳税人的合法权益。而且公民财产权是人权、自由和民主的根基，离开财产权的有力保障，社会主义法治国家的建立则无从谈起。所以，在面临行政成本和私权保护的取舍时，显然应优先考虑私权的保护问题。

公共生活的具体特征篇（5）

二十世纪六十年代，具有鲜明社会性和信息性的公共艺术在欧美各国迅速发展起来，对于提升现代城市形象和建筑空间环境品质产生积极影响。作为城市公共艺术品的城市雕塑与壁画只是现代公共艺术这以广阔领域当中的一个重要组成部分，因此，正确、明晰地归纳出公共艺术的领域与范围是我们研究的重要课题。

1. 公共艺术的基本属性

1.1公共艺术的公众属性

公共艺术的公共性表现在，将艺术从美术馆或工作室，转移到公共的空间内，使广大公众对艺术作品共同欣赏。传统的艺术流程包括艺术家、作品、观众，但公共艺术彻底打破了这一传统观念，由单纯的艺术转换为公共艺术，通常公共艺术只要具有良好的创意，就能有效的吸引更多的艺术家及群众参与进来，也能创造出更加优越的公共艺术作品。

1.2公共艺术的生活属性

过去艺术被视为高雅、富有的象征，普通百姓很难接触到艺术的魅力。但公共艺术将艺术带到大众面前，带到生活之中。这主要表现为公共艺术越来越接近生活，富含了大量的寻常生活情趣，受到广大民众的喜爱；二是公共艺术使用的材料也具备大众化及价格低廉的特点，但公共艺术的内容却包含了生活中的情感、幽默等。

1.3公共艺术的时间属性

随着公共艺术作品的不断增加，艺术家逐渐根据自身的喜好，在特定的时间及地点进行创作，且艺术家对于自身创作不喜欢受到地点的固定，即是对公共艺术永久性的追求的舍弃公共艺术较传统雕塑而言，更具灵活性，传统雕塑仅在某个时间段及地点出现。

1.4公共艺术的标志属性

城市雕塑属于公共艺术中常见的展示形式，其不仅具备雕塑的形态，也富含更多的艺术内涵。对此公共艺术并非在某些环境下孤立存在的，而是要通过艺术家的精心设计，能够与周边环境相结合。一件成功的公共艺术作品，通过在其他方面也能起到一定的效益。如德国斯图加特市属于一座山城，存在较大的地势起伏，因此设计师便将道路周边山石设计成许多雕塑，这不仅使环境得到美化，也对旅者起到良好的引导方向的作用，另外，在雕塑的顶部，还分布设计有识别标志。

2. 公共艺术具备的特征

2.1公共艺术具有环境、地域及时代特征

公共艺术并非在任何地区及环境下都能使用，它具备一定的局限性，只能在一些特定的环境、地域及时代条件下，得到创造与发展。

2.2公共艺术具有社会特征

公共性是公共艺术具备的最明显的特征，但这需要与社会、公众及空间等相互作用才能实现公共性，只有通过社会学领域才能对其方法及观念进行探讨，使公共艺术成为一门特殊的艺术学。公共艺术只有呈现对社会的人文关怀，才能体现其艺术价值。因此可以说公共艺术的社会价值高于其艺术价值，即共性大于个性。

2.3公共艺术具有人文特征

公共艺术景观的创作易受到外界多方面因素的影响，艺术家对城市的理解与认识，环境因素的影响及艺术家自身的价值取向，都左右着公共艺术的设计，这些因素往往能够在艺术家的作品中得到体现。

3. 公共艺术设计应面向公众

如上文所述，艺术作品只有面向广大民众，才能属于公共艺术，对此艺术的公共性应表现在大众参与等方面，如具有公共性的艺术，雕塑、建筑、壁画等直接面向公众开放，不管公众是主动或是被动的参与艺术的欣赏，这些艺术与公众都一并形成了一个健全的公共空间。对公众的艺术经验进行调查：公共艺术应能够反映通俗的元素，而不是高雅的艺术情调，公共艺术作品需要与当前社会保持一致。但就目前社会而言，艺术家仅通过专业的艺术教育及培训，往往难以在艺术创作中融入生活艺术情趣，这就要求艺术家融入生活之中，对日常生活进行感受体验，进而创作的公共艺术景观才能具备人文性。作为公共艺术景观的设计，应在艺术的公共领域，对公众适应性的反应进行考虑，因此公共艺术应具有大众及通俗的性质。对此，公共艺术景观应在形式上尽量迎合公众的情趣性，并对其的宣传、教育及感化作用进行合理的发挥。只有有效的掌握了公众的通俗情趣的，才能使公共艺术的功利性得到体现。

4. 公共艺术景观的设计应与生态环境相结合

公共艺术面向大众的性质，使艺术景观不仅与城市建筑用地、水资源管理及绿化等环境问题有关联，也直接关系到民众的生态环境意识、历史遗留古物及生产消费的观念。基于此，公共艺术景观的设计应将生态环境、人文意识融入其中，致力于将绿色生态环保及人文协调理念通过自身的艺术设计传达给更多人。目前，我国城市公共艺术景观，大多以纪念性、歌颂等作用为主。为了在公共艺术景观中体现生态环境的和谐，应将公共艺术景观融入人们的生活空间中，成为民众业余生活的伴侣，进而实现审美的互动效应。

随着城市快速的发展，导致人与自然越离越远，在人与自然、生态、环境及资源等方面爆发了巨大的冲突。城市的不断发展，象征着文明科技的进步，但文明与科技的进步不应以家园生态环境的破坏作为代价，人类的家园不仅要具有良好的生态环境，还应满足人类追求和谐生活状态的精神需求。只有将人与生态环境保持和谐发展，才能保证人类家园得到真正的文明发展。

4.1坚持绿化生态的艺术设计

在城市公共艺术景观的设计与建设中，应对城市地理环境及自然资源的保护进行考虑。若公共艺术景观不能满足人类在精神上的生存发展需求，那么其仅是一件单纯的艺术品，甚至一件艺术平以破坏和谐生态环境为代价，那么这件艺术品即便具有极高的艺术魅力，也没有具体的存在意义。对此，公共艺术景观的设计，应充分结合当地生态环境维护，这也是城市公共艺术景观绿色生态发展的内在需求。

4.2科学利用人文遗产

优秀的公共艺术景观设计也离不开城市人文规划设计，其的构建应与当地城市规划、人文基础及自然环境相结合，并充分体现出自然环境对人性的深度关怀。公共艺术景观在城市中心区域或广场中不仅起到良好的装点作用，还应融入城市分区的规划中，成为居民生活场景及社区文化的一种重要组成。另外随着城市的不断发展与变迁，为人类留下了许多珍贵的人文遗产，这些资源都是公共艺术设计的重要材料，需要科学的利用。

5. 结束语

综上所述，现场城市公共艺术景观具有重要的效益，在民众业余生活中陶冶民众生活情操。进行现代城市公共艺术景观的设计时，应结合上文所述观点，从多个方面考虑，设计出具有地域性、时代性、社会性、可持续性的与城市互动的的公共艺术景观。■

参考文献

公共生活的具体特征篇（6）

【中图分类号】F301.22 【文献标识码】A

土地征收的本质属性解析

“土地征收是指国家或政府为了公共利益的需要而强制取得私有土地并给予相应补偿的一项法律制度。在我国，由于实行土地公有制，因而土地征收主要是指国家基于公共利益的需要征收集体所有的土地。”①我国《宪法》规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律对土地进行征收并予以相应的补偿。为了保障土地征收制度的实践性、有效性及合理性，我国相继出台了《土地管理法》、《土地管理法实施条例》及《物权法》，建构起了我国土地征收的基本制度。

土地征收作为未经土地财产所有人同意而强制获得土地资源的行为，其根本属性是公权力，是国家对内管理权的具体表现。公权力作为维护和增进公益的权力，其本质是社会成员部分权利的让渡或者说社会成员的授权。因为“国家的一切权力属于人民，人民是国家的享有者，人民只是基于保护自然权利这一特定目的，才把自己的部分权力授予政府。”②

土地作为人类最重要的财产，是人类生存的最基本资料和劳动对象，具有有限性与稀缺性。一般而言，土地资源是通过市场和政府实现有效配置的。土地征收作为政府配置土地资源的主要方式，必须以满足公共利益为实体约束，以正当程序为程序制约，以合理补偿和妥善安置为核心。只有这样才能平衡国家、集团与个人之间的利益机制，妥善解决国家公权力与公民私权利之间的矛盾与冲突，维持社会的稳定与和谐。

我国土地征收制度中政府的角色与定位

政府作为国家权力机关的执行机关，是国家公共行政权力的载体与实际行为体，承担着公共政策的制定、决策与实施的职权，以便保障人民民主、社会的有序统治与和谐。土地征收作为一项基于公共利益的公共决策，也属于政府职权的组成部分。在土地征收中，我国政府具有双重的角色与定位，具体如下：

一方面，政府作为国家权力代表，是土地征收的制定者、决策者与实施者。土地征收作为一项公共政策，以牺牲部分人的权益为代价，为全社会谋取福祉，对社会资源进行更合理的分配，解决社会问题，促进社会的进步与发展。政府作为公共权益的维护者与保障者，以国家根本大法为基础，行使土地征收的职权。由于国家的公权力来源于社会公众私权利的让渡，而土地征收又是基于公共利益，因而，政府是代表社会公众行使这项公权力，代表着全社会的利益与期望。

另一面，政府是为人民服务的行政机关，是人民的代表。政府是“为社会和人民服务的，政府的一切权力都来自于人民。因此，‘以人为本’和‘人权保障’是现代政府全部工作的出发点和最终依归。”③在土地征收中，这种未经被征收者同意而强行获得土地的行为，必然会对被征收者造成损害。但是政府作为人民群众的代表，不能因为社会的利益而忽视这部分被征收者的权益。因而，为了从根本上保障被征收者的权益，政府应该严格控制与限制土地征收，以公共利益、正当程序、合理补偿与妥善安置为土地征收的基本条件，保障被征收者现在以及未来生产生活的稳定性、持续性与品质性。

我国土地征收制度中政府职权存在的问题及原因

土地征收作为一项具有损益性的具体行政行为，采用强制性的手段将集体所有的土地转化为国家所有，兼具主动性与被动性，是政府实施公共服务职权的典型表现。但是，由于政府在土地征收中具有双重角色与定位，加之我国的特殊国情，导致我国政府在土地征收中担任了多项职责，且这些职责之间具有冲突性与矛盾性，使政府在行使自身职权时极易角色错乱或职权混淆，忽视土地征收的公益性、正当性与补偿性，导致“土地财政”的出现，使土地征收沦为地方政府不正当发展经济的工具。这不仅损害了人民的权益，浪费了有限的土地资源，还严重影响了党和政府的人民公仆形象，阻碍了社会的发展与进步。

首先，法律法规未对公共利益作出明确界定。我国宪法中明确提出，国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收并给予相应补偿。但我国有关的法律法规并未对“公共利益”给出明确界定。但是，在《土地管理法》中规定，任何单位和个人展开建设需要土地的，都必须依法申请。这种依法申请的国有土地既包括国家所有土地，也包括土地征收前的农民集体所有的土地。虽然这条只是土地征收的申请条款，但实际上已在暗示土地征收所谓的前提，即公共利益具有相当的弹性，甚至可以无限扩大到“任何单位和个人展开建设需要的土地”。也就是说，这一条不仅没有对土地征收中的公共利益作出界定，反而将其外延无限扩大，严重损害了被征收者的合法权益。简言之，土地征收中“所谓的公共利益实际上成了政府决定的利益，只要政府决定了，则征收不可避免。”④政府在巨大经济利益的刺激下，往往打着公共利益的幌子，使土地征收沦为实现私欲的工具，为政府提供了方便之门。

其次，土地征收的程序过于简单、粗糙。土地征收作为一项具有损益性的具体行政行为，其应该有事前听证与事后救济的双重程序制约，以此保障土地征收的合法性、合理性与正当性。可是，我国对于土地征收的程序设置过于简单、粗糙，存在漏洞，为政府、提供了程序上的便利。

我国土地征收制度在征收前并没有赋予社会公众以广泛参与权，对于被征收者的事前异议或事后救济也都未设置相应的合法途径，将享受公共利益福利的社会公共与财产受损的被征收者都摒弃在土地征收这项公共政策之外。虽然在《土地管理法》中规定，在地方政府公告征地补偿安置方案后，其应听取被征地者的意见与建议。但是由于补偿安置方案都是在审批后才予以公告，也可以说是单方面的通知。这对于被征收者来说，根本就不具有实际意义。同时，对于事后救济，虽然我国《土地管理法》及其《实施条例》中规定，对于征地范围、补偿标准有争议的，应由县一级当地政府先行协调；对于协调不满意的，再由土地征收审批的政府作出终局裁决；但是，如果被征收者对于这项终局裁决还不满的话，怎样救济，向哪个机关申诉，却都没有规定。这直接抹杀了被征收者的救济权，刺激被征收者不断上访。

再次，补偿安置政策具有片面性、单一性与不合理性。根据我国《土地管理法》第四十七条，土地征收对于被征收者应给予一定的补偿与保障，但是仍然存在一定问题，具体如下：

一方面，征收补偿标准过低，仅限于被征收人的直接损失，并未将被征收者的生产生活，即迁移运输、教育医疗、养老赡养等问题考虑在内，这是土地征收补偿安置的明显漏洞。土地作为农民安身立命的根本，是农民生产生活的保障。可是，我国政府在土地征收时并没有考虑到这些，仅仅计算了被征收人的直接损失，补偿缺乏全面性、客观性与深刻性。

另一面，征收补偿的方式过于简单、单一，仅限于经济补偿和就业安置两种，无法解决土地征收后的众多遗留问题。在我国目前的土地征收补偿安置体系中，补偿仅仅限于金钱，安置仅仅限于就业，这两项根本就不能使被征收者达到被征收前的生活水平，也不能妥善解决土地征收后迁移运输、教育医疗、养老赡养等遗留问题。这不仅严重影响了被征收人的生产生活，也为政府在高昂的土地出让金与低成本的补偿安置费之间预留了大量的弹性空间，刺激政府。

最后，土地征收缺乏有效的监督、追责机制。我国现行的土地征收体制内，并没有建立有效的监督机制。因为我国政府在土地征收中，身兼多职，具有绝对的优势与地位，其既是土地征收的制定者与审批者，也是土地征收的实施者，权力制约无从谈起。而在权力缺乏有效制约的前提下，极易导致权力的腐败与滥用。因“权力过分集中，权力不受制约，权力必然腐败，这是一条历史的铁的规律。”⑤同时，由于没有权责统一的责任追究机制，不能威慑与警示政府的不法行为。

完善、规范我国土地征收制度中的政府职权

首先，明确公共利益的内涵与外延，使政府能准确把握土地征收的实体性条件。公共利益作为土地征收的前提与基础，其本身是一个外延宽泛且兼具高度概括性与抽象性的概念，具有高度的模糊性、不确定性及变化性，极难界定。虽然“在现代法治社会，公共利益是公、私权的平衡点，也是国家（政府）行为的合法性与合理性保持内在统一的重要依据。但迄今为止，包括我国在内，各国大都是在未加定义的情况下使用这个法律概念的。”⑥不过，我们仍然可以从公共利益的一般属性中，归纳出公共利益的基本特征，即公共性、利益性和发展性。公共利益不是绝对的，具有相对性，它是针对某一特定时期的社会或环境而言。公共利益会随着社会的发展而不断变化，摒弃或增加一些内容，以保证其本身的公共性与利益性。

虽然公共利益具有发展性与变化性，并没有固定的内涵与外延，但是它具有两项本质特征，即公共性与利益性。从这个意义上来说，公共利益是指影响着共同体所有成员或绝大多数成员，并与共同体的生存和发展密切相关的、具有共享性与有益性的社会价值取向。在立法上可以采取双向列举加兜底的模式明确公共利益的外延，增加公共利益的实践性与可操作性。双向列举是指采取列举的方式明确哪些属于公共利益，哪些不属于公共利益的范畴；为了适应公共利益的发展性与变化性，再设置兜底条款，以避免不足与漏洞，保障公共利益的灵活性与适用性。这样，不仅为政府依法行使土地征收职权提供了实体性基础，也避免了政府、滋生腐败，推动土地征收中国家、集体、个人利益的有机统一。

其次，设置符合正当程序原则的征收程序，给予政府职权以程序性约束。土地征收作为一项具有损益性的行政行为，集公权力与私权利于一体，具有相当的冲突性与矛盾性。为了保证这种冲突与矛盾转化为和谐与统一，必须以正当程序加以调和与约束。“行政法中的正当程序原则是指行政权力的运行应当符合最低限度程序公正的标准。它起源于英国自然正义原则，在美国宪法中得以发扬光大，现已成为世界许多国家行政程序的基本原则。”⑦在土地征收中，“规范征地权的关健是进行程序性制约。 ⑧因为正当程序具有规范、组织与校准功能，正当、公开、公正的土地征收程序，能从程序上对政府行使土地征收职权给予约束。具体如下：

一方面，前置听证程序。在土地征收申请被批准之前，应该设置专门的公共利益听证程序。这项听证程序由中立的第三方担任主持者与裁决者，无论是土地的被征收者还是土地征收这项公共政策的受益者或者是其他相关者都可以参加听证程序。在听证会上，政府必须对公共利益给予详细的解释说明，参与人员可以发表相应意见。听证程序要最大限度地保证听证的广泛性、公开性、透明度与公正性。

另一面，事后司法救济途径。在土地征收执行后，被征收人认为土地征收不符合公共利益或对补偿安置方案等不满意的，在采取了行政救济的手段，却仍对行政处置结果不满意的，法律应该给予被征收人进行司法救济的机会。司法权作为一种中立性的裁决权，只需要对法律负责。在土地征收中，政府处于绝对的优势地位，被征收者完全是弱势群体。为了平衡土地征收双方地位的不平等性，应该赋予被征收者以司法救济的权利，增加土地征收的均衡性、平等性与公正性。

再次，建构多元化、深刻化的补偿安置政策，拓宽、拓深政府的补偿安置职责。补偿安置是土地征收制度的核心与灵魂。为了保障被征收者的生存权与发展权，必须建构多元化、深刻化的土地补偿政策，拓宽、拓深政府的补偿安置职责，具体如下：一方面，补偿标准市场化，将土地增值的部分纳入补偿体系。在土地征收之前，由土地征收的双方共同选择中立的评估机构进行土地价值市场化评估，并将土地征用后的规划纳入评估体系，缩小土地征收中政府可获得利益的空间，增加评估的科学性、合理性与精准性。在评估完成后，向社会公布这份土地价值评估报告，并以此作为土地征收补偿安置的主要依据。

另一面，补偿安置的方式必须多元化、人性化、深刻化，并将社保功能纳入安置体系。单一的经济补偿与就业安置并不能保证被征收者的生产生活，为了保障被征收者享受其应有的生存权与发展权，补偿安置方式必须多元化、人性化与深刻化，并将社保功能纳入安置体系，解决被征收者的迁移运输、教育医疗、养老赡养等遗留问题，彰显政府的公共服务职能。

最后，建立有效的监督、追责机制，以保证政府职权的合宪性、合法性与正当性。政府作为社会公共管理的中心，行使对社会进行公共管理的职权。政府行使职权应该接受人大及其常委会的监督，并对其负责。土地征收作为其职权中的一项，同样也需要监督。为了保证这种监督的有效性与及时性，应在中央及地方各级人大内部设置自上而下的土地征收监督办公室。这种监督小组只对相应的上级监督小组负责，独立于人大内的其他机构与组织。同时，除了司法惩罚之外，应该在行政体系内部设置一套完善的土地征收职权的责任追究机制，保障土地征收中政府职权的合宪性、合法性与正当性。

综上所述，政府作为土地征收中最为重要的一环，其必须依照宪法、法律等法律法规正当合理地行使自身职权。虽然在目前看来，政府的土地征收职权还有待于进一步提升与加强。但是，我们相信，在不久的将来，政府作为公权力的具体表现形式，必将能在党的领导下，出色地行使这项公共管理职权，为全社会谋取更大的福祉，推进全人类的发展与进步。

（作者分别为中央司法警官学院副教授，中央司法警官学院讲师）

【注释】

①王太高：“土地征收制度比较研究”，《比较法研究》，2004年第6期，第16页。

②吴传毅：“社会契约・法律契约・政府责任”，《行政与法》，2004年第11期，第23页。

③刘旺洪：“论法治政府的标准”，《行政与法》，2005年第6期，第160页。

④蔡乐渭：“从拟制走向虚无”，《政法论坛》，2012年第9期，第11页。

⑤步云：“为‘司法独立’正名”，《环球法律评论》，2013年第2期，第22页。

⑥李延铸：“论‘公共利益’的立法定义及其判定问题”，《行政与法》，2007年第7期，第104页。

公共生活的具体特征篇（7）

一、公共利益的含义

公共利益（The Public Interest），起源于古希腊的一种“整体国家观”，被视为一个社会存在所必需的一元的、抽象的价值，是全体社会成员的共同目标。”《牛津高阶英汉双解词典》中解释：public为“公众的，与公众有关的”、“为公众的，公用的”。“interest”原义为“处于…之中”，在其中就必然有关系、产生兴趣，直至认识利害关系，最终形成利害关系，即为利益。ThePublicInterest即公共利益，指公众的、与公众有关的或为公众的、公用的需要的利益。

在英美法等国家，公共利益经常和公共政策被作为法学和政治学通用的一个概念，被视为与整个国家和社会根本有关的原则，且该原则要求将一般公共利益与社会福祉纳入考虑范围。德国学者华特・克莱思主张“量广”、“质高”理论。“量广”指受益人的数量尽可能多，同时也对弱势群体的受益者给予必要的照顾，“质高”指以对受益人生活需要的紧密性为准，凡是对满足受益人生活愈紧密的需要就是“质最高”的需要。在日本学术界，公共利益是指社会中个人利益的集合，是调整人权相互之间冲突的实质性公平原理。台湾学者陈新民认为，公共利益的最大特点在于其“利益内容”和“受益对象”的不确定性。

从诸多有关公共利益内涵的描述中抽取其合理的精华，给公共利益一个粗略的定义：公共利益产生于人与人之间的社会联系，是公民个人利益最终的价值取向，它是对一定区域内不特定的大多数人需要（利益）的一种满足。当然，这一定义仍然是浅显的，无法涵盖所有公共利益的内涵。

二、公共利益的特征

莫大川教授提出了六性说：合理性、受益性、补偿性、参与性、制约性、权责统一性，韩大元教授也提出了六性说：公益性、个体性、目标性、合理性、制约性、补偿性，袁曙宏教授提出了四性：公共性、合理性、正当性、公平性。也有学者从无法给予公共利益明确界定范围的角度，认为公共利益具有概念的宽泛性、内容的发展性、层次复杂性、内容及收益主体的不确定性。结合我国有关公共利益的立法及现有的理论，笔者认为公共利益具有以下特点：

第一，公共利益的客观性。客观性是公共利益的本质属性。它不是个人利益的简单机械相加，也不能把它理解为从个人利益中衍生出的共同利益。现实当中有很多并没有被利益共同体成员明确意识到的利益，但这些利益却客观地影响着社会整体的发展，他们对社会的未来有着重要的意义。

第二，公共利益的不确定性。不确定性包含内容和受益主体的不确定性两方面。利益是一个价值判断问题，具有一定的主观性。社会也是在不断发展的，公共利益的内容也将随之发生变化。所以公共利益内容的弹性和发展性导致了其不确定性。美国学者克鲁斯克和杰克逊认为：“公共利益是指社会或国家占绝对地位的集体利益而不是某个狭隘或专门行业的利益。”可见，公共利益的受益对象不是某个具体的个人或群体，而是不特定的大多数人，具有明显的不确定性。

第三，公共利益的社会共享性。公共利益代表社会共同体所有成员或者绝大多数成员的利益取向。社会性是指公共利益具有相对普遍性，它不仅仅是特定部分人的利益。共享性是指公共利益的共同收益性，即社会共同体的成员都可以从公共利益中获益。当然，公共利益的社会共享性并不必然表现为对于共同体成员直接明显的受益，也无法保证给每个成员均等的利益，但只要整个社会受益了，那么该利益就是具有社会共享性的。

第四，公共利益的层次复杂性。公共利益，一般可以分为全人类的利益、国家利益、地方利益、集体组织或者社区利益，不同层次的公共利益，对其保护的力度不同。当不同层次的公共利益之间发生冲突，法律就要确定哪种利益是较高层次的利益，从而给予其更多的保护，使公共利益最大化。这些分层次的考虑只能是在财产权争议发生之后界定公共利益时加以考虑的因素，在立法上很难对公共利益的层次作出准确的表述。结合以上公共利益的特点，要给予公共利益法律上的明确界定实非易事。

三、我国土地征用中公共利益的界定及其问题

在我国，土地征用是指国家为了社会公共利益的需要，按照法律规定的权限和程序将农民集体所有的土地转变为国家所有，并给予农民集体和个人补偿的一种行为。在现实中，我国有关“公共利益”的法律规定还存在如下问题：

一方面，法律规定存在相互矛盾。根据《中华人民共和国宪法》第十条规定：“城市的土地属于国家所有”，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”这里的土地显然是指农村集体所有的土地。《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。”这意味着任何单位和个人需要使用土地时，必须先将农村集体土地通过国家征用转为国有土地，也就是说即使不符合公共利益的目的，只要经过征用转为国有土地，单位和个人对土地的使用便是合法。现行法律规定存在缺陷、相互矛盾，必须以“公共利益”为目的这一前提在土地征用中经常被无视，同时也是土地征用权被滥用的法律根源，为政府任意扩大征地范围提供了可乘之机。不仅严重损害了原土地所有者或使用者的利益，还滋生了行败，破坏了社会的稳定和谐。

另一方面，法律对公共利益界定不清。我国法律从《宪法》到《土地管理法》均规定“公共利益”是国家征用土地的前提，征用土地的目的是为了满足会的公共需要。但是对何谓“公共利益”以及“公共利益”的范围，宪法和相关法律都未做出明确的规定，对“公共利益”的解释实际上政府可以自由裁量。从而政府可以将征地范围从“公共利益”的需要扩大到包括非公共利益需要的一切用地项目，在现实中，许多单位和个人的商业用地和房地产开发用地都申请由国家动用征地权来满足其用地需求。造成了征地权的滥用和征地范围过宽以及严重损害农民权益等问题。

四、我国土地征用中公共利益界定的探析

（一）公共利益界定之原则

1、公益性原则。公共利益的受益主体应当是社会公众，，即不特定的大多数人。其公益性具体体现在维护国家与安全、改善与保护生态环境、促进社会经济发展、发展科教文卫、促进与增加社会就业、提高人民生活水平和质量、保障社会公共福利等等。

2、合法性原则。在土地征用中公共利益的界定必须坚持法定原则。因为，土地征用实际上是国家对公民财产权的一种限制，财产权是宪法赋予公民的一项基本权利，神圣不可侵犯，所以，是否出于“公共利益”的目的必须符合法定条件。

3、公平性原则。公正公平是现代法治社会的内在要求。公共利益是维护不确定大多数人的利益，在这一过程中有可能损害或侵犯了少数特定人的权利，因此应当本着公平合理的原则给予适当的补偿和救济。

4、公众参与原则。公共利益涉及公众，公众参与必不可少，政府不应是认定“公共利益”的唯一主体，还应包括直接利害关系主体和独立的第三主体。在土地征用中被征地农民有知情权、听证权、申辩权、参与决策权等。

5、制约性原则。符合“公共利益”的目的是政府行使征地权的前提，严格界定“公共利益”正是对政府行使公权力的一种制约。目的是防止土地征用权的滥用。

（二）公共利益界定之重构

1、现有公共利益界定的立法模式比较。

（1）概括式，是用概括性的规定来确定公共利益的范围，法律法规对公共利益只作原则性的规定，没有对其内涵，外延和范围作出明确界定。采取此种方式的以英美法系为主，我国也属于此种类型。如《中华人民共和国土地管理法》第2条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”《中华人民共和国物权法》第49条规定“为了公共利益的需要，县级以上人民政府依照法律规定的权限和程序，可以征收征用单位和个人的动产和不动产”。综上，概括式具有明显的宽泛性，增加了执法者在解释公共利益时的随意性、主观性和自由裁量权，导致现实中假借公共利益之名谋取商业利益之实的现象严重。

（2）列举式。是法律规定详尽的列出公共利益的范围，内容等，比较明确具体，有利于对征收权进行制约。大陆法系多采用此种立法模式，如韩国和日本在法律法规中都尽可能的罗列了属于公共利益的具体内容。但是这种规定具有滞后性，现实生活的具体情况是纷繁复杂、不断变化的，在实际操作中新问题层出不穷，从所有的情况中抽象概括出一个公共利益的具体界限，试图穷尽属于公共利益的所有内容，在技术上是很难达到的，也与公共利益概念本身所具有的不确定性、发展性等特征相矛盾。

（3）概括兼列举式。大多数国家一般都采取概括式与列举式相结合的模式，既对公共利益作出概括性规定，同时又将日常生活中常见的公共利益类型化并明确列举。这样就更利于政府在行使征地权时有范围可依，把原本抽象化的概念变得具体化、形象化。

各国法律对公共利益的规定是由本国的土地资源开发状况、土地征收法律渊源等多种因素决定的。我们必须从本国的实际出发，以本国国情为前提来进行制度设计。

2、公共利益界定的重构探析。

（1）建立更加统一的法律规范。鉴于当前关于公共利益的法律规定中，存在着明显的矛盾，今后必须通过专门的法律法规来规范对公共利益的界定，而且各项法律规定应保持一致性和统一性。

（2）建立更加明确的法律规定。鉴于公共利益抽象性、不确定性、复杂性等特点，在法律规定中对“公共利益”的内涵，必须坚持狭义的从严解释，要清楚明确，不能让土地使用主体和土地征收主体有机可乘，任意自由裁量。同时，对“公共利益”的外延加以限制，严格禁止征收土地用于商业开发的目的。

（3）建立更加完善的立法模式。概括式和列举式的做法均有其弊端，建议《土地管理法》在日后的修改完善过程中，对符合公共利益的公益性用地界定时采取概括兼列举式的做法，此种方式可以取以上两种方式之长处。所谓符合公共利益的项目应当是指：基于国家、社会和人民的需要，不以营利为目的的，为社会全体公众谋利益并为社会公众所共享的公共设施或公益项目。具体来讲包括：一是国防、军事设施用地；二是国家政府机关及公益性事业研究单位用地；三是非经营性的交通、水利、电力、能源设施等用地，如铁路、公路、水路及民用机场设施，水利设施，电力设施，石油、天然气、煤炭设施；四是科教文卫及慈善福利事业等项目用地，如学校、医院、敬老院等；五是城市基础设施用地，如供水、供热、燃气、公共交通、环境卫生、道路广场等基础设施；六是其他为社会公共利益服务的项目用地。

综上，明确界定公共利益的范畴，是防止土地征用权滥用和限制土地征用范围任意扩大的关键。对于保护土地所有者的财产权利，维护农村社会稳定和构建和谐社会有着至关重要的意义。

参考文献：

1、麻宝斌.公共利益与公共悖论[J].江苏社会科学,2002(1).

2、孙育玮.公共利益问题的法理学探讨[J].学习与探索,2006(4).

3、童之伟.再论物权法草案中的宪法问题及其解决路径[J].法学,2006(7).

4、李蕊.论公共利益的界定[J].山西财经大学学报,2005(2).

5、王利明.界定公共利益,物权法不能承受之重[N].法制日报,2006-10-21.

公共生活的具体特征篇（8）

二、公共利益：公益征收征用的合法性问题

三、程序合法：公民财产权的法律保障问题

四、公正补偿：公益征收征用的补偿原则问题

摘  要：在第四次修改现行宪法确立了公益征收征用的一些基本原则之后，国家制订一部公益征收征用法从而完善公益征收征用法律制度就显得极为必要和非常迫切。本文探讨了国家制定公益征收征用法的几个基本问题。认为，在公益征收征用的对象上，应包括无形资产和集体所有财产，现阶段原则上不宜把国家对个人和集体财产权的限制（或称实质损害）也包括在公益征收范围之内；在公共利益的定位上，应将公共利益定位为不特定多数公众的共享性利益，不应把各级政府的财政利益等同于公共利益，应采用列举式立法例界定公共利益，防止政府对公共利益的泛化；在所适用的法律程序上，对公益征收有争议案件的执行应在司法裁判之后，政府在公益征收征用中的角色不能错位；在补偿原则上，应主张公正补偿，既要对不同区域、不同情况实行差别对待，也应当以满足被征收人最基本的生活保障为起点，同时还应对征用与征收的补偿进行区别对待。

关键词：公益征收征用，公共利益，程序合法，公正补偿

引 论：问题的提出

第十届全国人大二次会议通过的第四次宪法修正案，适应发展社会主义市场经济和国家尊重与保护公民财产权利的需要，对国家有关公益征收征用方面的内容做出了重大修改，其具体内容为：

第一，将宪法原第十条第三款“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。”修改为：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”

第二，将宪法原第十三条“国家保护公民合法的收入、储蓄、房屋和其它合法财产的所有权。”“国家依照法律规定保护公民的私有财产的继承权。”修改为：“公民的合法的私有财产不受侵犯。”“国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。”“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”（1）

我国第四次宪法修正案对有关公益征收征用方面的这些重要修改，强化了对公民合法私有财产权的保护力度，扩展了对合法私有财产权的保护范围，从过去偏重对公民生活资料的保护，过渡到对包括生产资料在内的公民全部合法财产的全面保护；同时注意平衡了公民私有财产权和社会公共利益的关系，既确定了国家为了公共利益有权征收征用公民个人财产和农民集体土地，又确定了国家实施征收征用时必须基于公共利益和依照法律规定，必须给予被征收人、被征用人补偿等基本原则。这些基本原则在作为国家根本大法——宪法中的正式确立，体现出国家对人权的尊重和关怀，对于规范国家权力行使，促进政府依法行政、建设法治政府都有着重要的价值。

作为国家根本大法的宪法在确立了基本原则之后，国家还需要通过制订具体的法律来将宪法规范具体化，使之具有操作性。鉴于我国现阶段没有一部统一的《公益征收征用法》，有关公益征收征用的普通法律规范散见于各种单行法律、法规之中；公益征收征用的法律规范也极不完善，没有对公共利益的具体界定，缺乏相关的程序性规范，尚未制定出补偿的具体标准，甚至存在有的法律规范与宪法和法律的相关规定相抵触的情况。基于此，我们认为，在对现行宪法进行第四次修改之后，制订一部《中华人民共和国国家公益征收征用法》就显得极为必要和非常迫切。因而我们认为，应当及时制订一部具有中国特色的国家《公益征收征用法》，以完善我国的公益征收征用法律制度。本文拟就完善我国的公益征收征用法律制度的几个基本问题，进行初步的探讨，从而为制订一部具有中国特色的国家《公益征收征用法》贡献一些基础性的意见。

一、公益征收征用：概念的界定与范围问题

征收和征用是两个不同的法律概念。征收是国家强制地从被征收人手中直接取得所有权，其结果是所有权发生转移；征用则主要是在紧急情况下对私有财产的强制使用，其结果只是财产使用权的暂时变更，当紧急情况结束，被征用的财产应当归还原主。（2） 但在特殊情况下，征用也会转化为征收。如，在抗洪救灾时，国家征用私人汽车运送抗洪抢险物资，这是征用；当后来堤防出现缺口，国家动用包括已征用的私人汽车堵险，这里就从征用转变成为了征收。所谓公益征收征用，就是国家为了公共利益的需要，强制取得个人和集体的财产（包括所有权和使用权），并给予相应补偿的行为。以前，我们对征收和征用这两个概念往往混淆使用，如我国宪法第十条第三款原来是这样规定的：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。”这里的“征用”对象，明显是指农村和城市郊区农民集体所有的土地；这里的“征用”，究其本意并结合过去的实际来看，应是指以征收为主，包括征用。因为虽然不能排除国家为了公共利益的需要一时占用农民集体所有土地的情况，但就一般情况而言，是将土地所有权由农民集体所有变更为国家所有。第四次宪法修正案将原宪法规范修改为“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用”，其表述比过去规范和准确。

从国家制订公益征收征用法的实际操作层面来看，必将涉及到公益征收征用的对象问题。为此，与公益征收征用对象相关的几个问题需要做出明确界定。

首先，从财产的形态来看，公益征收的标的包括有形资产，也包括无形资产。以往理解公益征收的标的，往往局限于有形资产范围之内；在有形资产中，又主要指不动产的征收。社会生活发展到今天，知识、技术、专利等无形资产对公共利益有着越来越大的作用。如防止某种疾病的药物，其主要价值量往往不在生产这种药物的物质成本上，而在于其专利技术。国家对该项药物专利技术的征收，是实现公共利益的关键所在。故公益征收的标的，应扩展到对无形资产的征收。

其次，从公益征收征用的对象来看，不仅应包括公民个人财产和农民集体所有土地这一专项财产，也应包括集体所有的其他财产。我国的财产所有制，除国有制和个人所有制外，还有一种基本形式即集体所有制。这一点与西方国家有很大的不同。西方国家在财产权上仅存在国有和个人所有两种基本形式，在他们那里集体所有只是个人所有的特殊形式。在我国集体所有制属于公有制的范畴，是公有制的两种基本形式之一。从实际经济生活来看，不仅我国城镇存在大量的集体所有制企业，在农村也有大量的乡镇企业，这些乡镇企业分别属于乡镇、村、合作社几级农民集体所有。国家公益征收、征用的对象，无法排除城市和农村的这些集体所有的财产。第四次宪法修改后，我国宪法所列明的公益征收征用对象，是公民的个人财产和农民集体所有土地这一专项财产。宪法是根本大法，它不可能事无巨细囊括无遗，这是可以理解的。但在制订公益征收征用的专门法律时，就应该也必须考虑把对集体财产包括在公益征收征用的范围之内。

再次，在现阶段，原则上不宜把对个人、集体财产权的限制（或称实质损害、特别牺牲）也包括在公益征收范围之内。一些经济发达国家，如德国、美国等，将因公共利益对个人财产权予以限制的情况称为 “实质损害”，也包括在公益征收范围之内。如在某炮兵军事基地附近，经常性的进行炮兵训练打炮产生的轰鸣声，致使附近养鸡场内的鸡群因受到惊吓而不能生蛋，造成的损失也是属于国家公益征收之侵害，国家也应该给予补偿。这种“实质损害”理论和补偿做法不是没有道理。但由于我国还是一个发展中国家，一方面国家财力有限，给予补偿之费用最终需要由全体人民自己来承担；另一方面国家在发展过程中，对个人或者集体财产权的尊重暂时不可能达到与发达国家相一致的程度。如我国为了保证国家经济安全，规定了基本农田数量。严格说来，这是对农民财产权的一种干预，完整意义上的财产所有权包括使用和处分的自由。但如果一旦农民对土地有自由处分权，那么，由于在土地上种植粮食作物可能比种植其它经济作物或者将土地用于工业、商业等目的收入要少，农民就必然会将土地用于种植其它经济作物或者将土地用于工业、商业等方面。但我们都知道也都同意这样一个道理，在我们这个拥有13亿人口并且人均耕地远远低于世界平均水平的国家，必须实行耕地保护的基本国策，必须用国家力量保护基本农田数量不致减少；然而另一方面，要求国家对应当落实基本农田指标而受到“实质损害”的农民给予补偿在现阶段却是难以做到的，因为国家财力难以支撑。同样的情况也会发生在城市。如国家对城市私人改建旧房有严格的限制措施，有的地方规定最高不得超过三层，这也是对财产所有权的一种限制。这种限制有利于今后城市的整体改造，是完全必要的。由于这种“实质损害”并未降低城市居民的现有生活水平，仅仅是损害了“预期利益”，也由于涉及的面广且量大，国家没有财力给予补偿。因此我们主张，在我国现阶段，国家原则上不应对这类“实质损害”行为给予补偿。

最后，尽管国家原则上不应对这类“实质损害”行为给予补偿，但对于个别特殊情况，可以采取“一事一议”（或特事特办）的方式给予补偿。例如，在某城市有一家印刷厂，位于该市中区的黄金地段，厂区内有一座道观（即宗教场所），其房产早已经合法转移为这家印刷厂所有。该区文物部门后来将这所道观定为文物保护场所，因此这家印刷厂对道观的房产不但不能利用、改造、新建，还要承担维护的职责。这类情况就“实质性”地损害了这家印刷厂的利益，对此，国家就应该给予一定的补偿。

二、公共利益：公益征收征用的合法性问题

公益征收征用是基于公共利益，这是国家实施公益征收征用行为的合法性基础。但什么是公共利益？公共利益的内涵是什么？它包括哪些事项，其范围如何界定呢？对此，我国的宪法和法律都没有做出明确的规定。因此，有必要首先对“公共利益”的定位问题进行探讨。

有学者认为，“利益”是指人们的一种需要或需求，或者说是对人们需要或需求的一种满足。（3） 对此，笔者持赞成态度。那么，“公共利益”就是对公众需要或需求的一种满足。这里，“公共利益”作为一个抽象的概念，是与私人利益相对应的。由于人们价值取向的不同，在对公共利益的解读上，可以有不同的说法和定位。目前理论界多数人都比较赞成德国学者克莱提出的“量广质高”理论。所谓“量广”是指受益人的数量众多，尽可能地使最大多数人能均沾福利，同时，基于国家扶助弱者之立场，也必须考虑受益者的特殊性，如少数民族，如儿童、妇女、老人、病残者、失业者等，需要对他们予以必要的倾斜；所谓“质高”是指以对受益人生活需要的强度而定，凡是对满足受益人生活愈需要的，“亦即与生活需要紧密性愈强的”，就是 “质高”的价值标准。在现代社会生活中，人们有多方面的需要，既有物资方面的需要，又有精神生活上的需要，按照对受益人生活需要的依赖强度来界分，公共安全与衣、食、住、行等基本要素的需要是最重要的，因为人们生活首先需要依赖这些因素。（4）

由此可见，在对于公共利益的价值定位问题上，我们认为，所谓公共利益，一是必须要有公共性，而不是只针对少数特定的个人或单位，必须是不特定的多数人；二是必须要有必要性，而这种必要性必须是基于公众利益或社会发展需要的必要性，不是基于少数特定的个人或单位需要所产生的必要性。也就是说，公共利益所满足或所惠及的是不特定多数公众的需要或需求，这种利益具有公众的共享性。在这样的前提下，应该防止对公共利益做泛化的解释，将“国库利益”（财政利益）也简单地等同于公共利益。所谓“国库利益”，在我国，可以更为明确地表述为财政利益，即国家（即从中央到地方的各级政府）为了本级财政收入之需要，对个人或者集体之财产实行征收。这种“国库利益”理论很早就被法治发达国家所抛弃，在我国早些时候关于公益征收的讨论中，笔者也未曾见到有谁主张将公共利益定位于“国库利益”（财政利益）。但是，在现实生活中，并非不存在这种情况。

比如，一段时间以来，许多城市曾经风行一种经验或者说一种理论，叫做“经营城市”。怎样“经营城市”呢？准确地说，其具体做法就是“以地生财”，即由本地政府储备一定数量的土地，将土地平整后，卖给用地单位（主要是开发商），从中赚取可观的巨额差价，再把这部分钱用来发展城市建设。不容否认，这种“以地生财”、“经营城市”的方式，对于解决地方政府财政的困难，对于促进城市面貌的快速改变具有明显功效。但我们要进一步追问，“以地生财”之“财”从何而来？难道这个“财”不是国家（政府）与民争利而来的吗？难道这个“财”不是以对被征收土地的农民和被拆迁房屋的城市居民、企事业单位的低额补偿而换来的吗？这种方式在取得短期的财政利益的同时，必然也会伴生、引发或掩盖被征收人与国家（政府）的矛盾和冲突。由此可见，这种“经营城市”、“以地生财”的理念与我们党以人为本、国家尊重和保障人权（包括保护公民财产权利，因为财产权利是公民基本的宪法权利之一）的执政理念是背道而驰的。

基于以上理由，我们还认为，我国现行的土地管理法有关土地征收的规定应予以适当修改。我国现行土地管理法第四十三条规定，除乡镇企业和农民的宅基地可以使用本集体经济组织农民集体所有的土地外，任何单位和个人的建设用地，都必须申请使用国有土地；第二条第四款规定，国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。按照现行土地管理法的这些规定，农民集体所有的土地不能直接进入土地市场，只有国有土地才能直接进入商业出让市场，农民集体所有土地只有通过国家征收变成国有土地后才能进入市场。这里至少存在着这样一个不当之点：除了通过城市改造国家可以提供少量土地外，“任何单位和个人的建设用地”，绝大多数是通过国家之手征收农民集体所有土地而来，而这些用地单位和个人的建设行为涉及用途又是相当广泛的，包括修建度假村、高级别墅、高尔夫球场等，是不是都能够将其征地目的定位于“公共利益”？很明显，有相当一部分是不能做这样的定位的。但政府却是以“公共利益”为理由征收农民集体所有的土地，这种征收行为就完全背离了“公共利益”的原则，不具有实质意义上的合法性。国家征收行为是一种国家强制行为，必然压制被征收人的对价（即讨价还价）能力。让农民集体所有土地直接进入商业出让市场，更能保证农民利益的实现，又可以防止置政府征收行为于违法、违宪之尴尬境地的情况发生。让农民集体所有土地直接进入市场，并不必然对抗国家的土地用途管理制度，对土地转让（包括租借）行为，仍然必须根据数量实行政府按级审批制度。当然，将目前的土地统一征收、统一出让制度改变为国家公益征地和农民集体直接商业出让土地并存的方式，可能会出现新的矛盾、新的问题。比如，目前国家征地补偿标准毕竟是统一的，被征地农民横向比较心态不会失衡，改为公益征地和直接商业出让两种方式以后，前者补偿金额可能较低，后者出让价格可能较高，因公益被征地的农民心态更会失衡。我们以为，如何解决可能出现的新的问题，防患于未然，的确尚需要进行深入的讨论。但我们首先要确定一个大前提，即政府行为不能违法，不能用牺牲更多人的利益以达到一种所谓平衡的方式来解决问题。

现实的情况是，我国现行法律、法规中都在使用“公共利益”这一概括性名词，却没有对“公共利益”的范围做出明确的界定。因此，对公共利益的解释权，对公共利益合理限度的判断权，实际都是掌握在实施征收征用行为的各级政府官员手中。各级政府官员具有扩大自身权力的天然倾向，在解释征收征用的“公共利益”时，基本倾向是尽量扩大公共利益的范围，把“公共利益”泛化，甚至可能出现“公共利益是个‘筐’，什么东西都往里装”的状况。2004年5月发生在湖南省嘉禾县珠泉商贸城建设过程中，该县县委和县政府的违法强制拆除居民住房、拘捕群众的行为，就是其典型。为了限制政府权力的恣意扩大，切实保障公民和集体财产权不受国家的不当侵犯，为此，我们建议，在制订国家公益征收征用法时，对“公共利益”应有明确的界定。为了使立法具有操作性，在对“公共利益”的内涵进行科学界定的基础上，还可以借鉴一些法制发达国家的立法经验，实行列举式的立法方式。

例如，德国巴伐利亚州1978年7月25日公布的《应予补偿的征收法》第一条就规定：财产之征收，系为达成以公共福祉为目的计划。尤其在下列情形，可予征收：（1）为建造或改建供健康、卫生等医疗作用之设施。（2）为建造或改建学校、大学及其文化、学术研究设施。（3）为建造或改建公用（水电供给及垃圾、排水）设施。（4）交通事业设施之建立或变更。（5）为建造或改建维持公共治安之设施。（6）各政府及公法人团体达成法定任务之需。（7）其他法律有规定征收之情形者。（8）为补偿因征收而损失土地及其其他权利者，可再行征收以补偿之。再如，日本《土地收用法》第三条罗列可请求征收私地之事业计达三十五项，其分类由道路设施，至社会福利事业，宇宙开发事业等等，可称包罗万象，琳琅满目。（5）

当然，公益征收征用的具体目的纷繁复杂，列举式立法例不可能将现实情况穷尽，难免没有遗漏，作为补充方式，可在列举条款之后加上一条“其它属于公共利益的行为”这一概括性条款。对于这一概括性条款的动用应十分慎重，对这类公益征收行为应经过相当级别的人大及其常委会（如省级人大及其常委会）“一事一议”的批准之后，再由同级政府执行或者由同级政府授权下级政府执行。对于法律明示的“公共利益”范围之内的征收行为，则由各级政府按照权限直接实施。征用行为一般发生在紧急状况下，并且不变更征用财产的所有权，可以相对放宽限制尺度。这样的立法方式，可以既从源头上防止将“公共利益”泛化而导致对公益征收征用行为的恣意扩大，又考虑到社会生活的复杂多样性，既保障了公民权利，也保证了政府管理效率，做到了两个方面的兼顾。

三、程序合法：公民财产权的法律保障问题

公益征收征用作为政府的行政行为之一，必须体现合法行政的原则精神，而合法行政原则的一个基本要求，就是要“程序合法”。程序合法原则，是世界各国公认的公益征收征用必须遵循的基本原则之一。我国宪法和现行相关法律在关于公益征收征用的条款中，没有使用“程序合法”这一概念，而是表述为“依照法律规定”。在制订公益征收征用法的过程中，对程序性规范的合法性应该给予足够的注意，绝不能含糊和马虎，因为“魔鬼往往隐藏在细节之中”。这些程序性规范应能够防止国家权力的滥用，足以保障公民合法财产权不受到损害。我们以为，除了应当遵循一般的行政行为程序之外，还有两个程序性问题应该给予特别的关注。

第一，对公益征收征用有争议的案件，其执行应在司法裁判之后。

公益征收征用是政府的行政行为，按照我国行政复议法和行政诉讼法的相关规定，在行政复议和行政诉讼期间，除法律有特别规定的除外，行政行为不停止执行。一些地方政府在征收公民个人财产和集体财产时，特别是在城市房屋拆迁过程中，为了防止该征收行为被上级政府或者同级人大常委会否决，不顾被拆迁人的利益，搞突击拆迁，突击征收征用，造成既成事实，以至于“生米煮成熟饭”。即便以后上级政府或者同级人大常委会干预，即便被拆迁人在司法诉讼中诉，但房屋已被拆毁，不可能恢复原状。我们认为，在制订公益征收征用的专门法律时，应明确规定，凡被征收人对征收征用行为有异议而提起行政复议或司法诉讼的，征收征用行为的执行应在司法裁判之后。为了防止行政复议和行政诉讼期限过长，影响行政效率，可以规定被征收人只能在行政复议和行政诉讼中选择一种救济方式，还可以规定此类行政诉讼案件实行简易程序处理。

第二，在征收征用过程中政府的角色不能错位。

按照宪法规定，国家（具体由各级政府实施）为了公共利益征收征用公民个人财产和农民集体土地时，应该给予补偿。在这里，征收征用主体是代表国家的各级政府，补偿主体同时也应该是各级政府，这在法律关系的逻辑上顺理成章，毫无疑问。但是在实际生活中却并非完全如此。以目前矛盾较为集中、突出的城市房屋拆迁为例，征收征用主体就存在错位。我国宪法第十条第一款规定：“城市的土地属于国家所有”，第十条第二款规定：“土地的使用权可以依照法律的规定转让”，修改后的第十三条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用，并给予补偿”；我国土地管理法第五十八条规定：“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的；（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；（三）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；——依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿”；我国城市房地产管理法第十九条规定：“国家对土地使用者依法取得的土地使用权，在出让合同约定的使用年限届满前不收回；在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回，并根据土地使用者使用土地的实际年限和开发土地的实际情况给予相应的补偿。”

从我国宪法和相关法律的有关规定来看，城市房屋拆迁只有两种情形：一是原土地使用权人使用年限届满未申请续期或者申请续期未获批准，国家依法收回土地同时享有土地上的附属物；二是国家为了公共利益的需要提前收回土地使用权，这在城市房屋拆迁中是最普遍的情况。后一种情况实际就是国家实施的公益征收行为，征收的标的是原土地使用权人年限未满的国有土地使用权和土地上的附属物，补偿主体同时也应该是国家。按照我国宪法和相关法律的规定，在城市房屋拆迁中，对于国有土地使用权未满的这部分被拆迁人，正常的法律关系是各级政府代表国家依法征收其财产，并给予补偿；此后，国家再将这部分国有土地的使用权依法转让或者划拨给新的土地使用人。在这里，从时间顺序上看，征收行为在前，新的国有土地转让和划拨行为在后；从法律关系的双方主体看，被征收人和新的土地使用权人不发生任何直接关系。但在城市房屋拆迁的实际操作中，直接适用的是《城市房屋拆迁管理条例》这部行政法规。按照该行政法规的相关规定，是由取得国家有关部门批准的建设项目批准文件、建设用地规划许可证、国有土地使用权批准文件等法律文件的新的土地使用权人充任拆迁人（即实际征用人）和补偿人的角色。政府的房屋拆迁管理部门向拆迁人颁发房屋拆迁许可证，向被拆迁人颁布拆迁公告。对拒不拆迁的被拆迁人，政府责成有关部门强制拆迁，或者由政府的房屋拆迁管理部门申请人民法院强制拆迁。对该条例的这些规定，尚有一系列法律上的问题需要进一步厘清：

第一，国家征收征用行为尚未完成，意味着原土地使用权尚未收回，怎么可以将这块土地的使用权在此之前就转让他人呢？

第二，拆迁是国家征收行为中的一部分，拆迁人应该是国家，是具体实施公益征收行为的各级政府，为什么不由各级政府出面负责拆迁，而是由新的土地使用权人负责拆迁呢？

公共生活的具体特征篇（9）

        一、公共艺术与城市公共空间

        所谓公共艺术，是指建立于公共空间且具有某种公共性的艺术作品或艺术方式。它是一种具有当代文化意义并且与社会公众发生关系的一艺术。公共艺术代表的是所有社会主体能共同享有具有“公共性” 的艺术观念。同时公共艺术也是用一种观念探讨着城市空间与人类活动的互动关系。

        公共艺术和其他形式艺术不具有可比性,原因是这一艺术形式来源于雕塑、建筑等传统艺术形式,但又超越于这些艺术形 式而具有独特之处。公共艺术包括雕塑、壁画、装置、景观小品 等。就近几年的发展来看,表现形式逐渐扩展到水景、灯光、动 态装置、烟雾、多媒体、水泊和山体边坡的保护与装饰等造型。

        而所谓城市公共空间，一般有狭义和广义之分,狭义的城市公共空间是指“供城市居民日常生活和社会生活公共使用的室外空间”,包 括街道、广场、居住区户外场地、公园、体育场地等;广义的城市公共空间可以扩大到公共设施用地的空间,例如城市中心区、 商业区、城市绿地等。城市公共空间是城市的舞台,是城市的客 厅,它为城市带来了活力与色彩,它为城市生活提供了多样化的可能性。

        二、公共艺术的功能及特点

        公共艺术有四种社会功能：第一，它能提高公众的艺术审美。公共艺术作为地域公共文化的象征和公共信息的传播媒介,以视觉形象及视觉符号体系构成了与地域环境公共关系沟通的平台,公众可以通过对作品的创造性想象,加深对作品意义的理解；第二，它能够提高公众的艺术审美和修养。同一个艺术作品给不同人的感受固然是不同的,同一个公共艺术作品可以让公众感受到它存在的意义,能让公众领悟到作品与人自身之间存在的意义；第三，营造良好的环境氛围。公共艺术是矗立在城市的公共空间中的标志物,它不仅要具有自身的功能,还具有装饰的作用,因此公共艺术的创作和视觉意向直接影响到公共空间与公共文化建设的品质。第四，地域性的标示。公共艺术作品有自身特有的地域文化内涵和艺术形式,依附时代人文背景而存在,并具有一定的纪念性和鲜明的视觉特征, 公共艺术就成为了其所在地的地域性的标示。

公共生活的具体特征篇（10）

中图分类号：D616 文献标识码：A 文章编号：1004-1494（2012）02-0054-04

2005年，同志在省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班上指出：“随着我国经济社会的不断发展，中国特色社会主义事业的总体布局，更加明确地由社会主义经济建设、政治建设、文化建设三位一体发展为社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设四位一体”，并进一步明确指出：“社会主义社会建设的理论，是马克思主义理论的重要组成部分。”[1]这表明，社会建设是人类社会发展的一项基本实践活动，而我国的这一活动却是随着我国经济社会的不断发展而逐步显现出来的。在这一过程中，社会建设的基本特征（即突出建设的社会性、强调治理的公共性、关注需求的日常性、关涉布局的综合性）在中国特色社会主义建设事业中逐渐凸显，将社会建设与经济建设、政治建设和文化建设区分开来，表征着我国社会建设的特殊性质和日益专业化、自主化的发展趋势，逐步形成了社会主义社会建设自身的理论和实践特色。

一、突出建设的社会性

社会建设的突出特征是社会性，也就是说，社会建设的出发点和落脚点在于社会的总体利益，而不是某一个人、某一个单位或某一个部门的利益，其着眼点也在于社会的共同方面，必须从这些共同方面来思考社会的整体发展与进步。

其一，在理论层面上看，社会发展的总体性与社会结构的层级性状态之间的矛盾要求社会建设必须注重社会性，即社会建设必须能够代表社会的总体利益和共同要求。我们知道，任何社会在结构上都是由不同阶级、阶层等群体和不同的家庭、部门等组织所构成的，不同的阶级、阶层有着各自不同的利益，不同的家庭、部门也都有其各自的目标期盼，由此在社会上形成了有差别的各类利益群体和组织。但是，社会的发展和进步是以社会的整体发展和总体进步为目标的，那么如何才能够整合不同阶级、阶层的利益，如何满足不同家庭、部门的要求以促进社会的整体发展并代表社会的总体利益呢？英国思想家边沁认为，社会总体利益体现为对最大多数人的最大幸福的保障，英国哲学家穆勒则进一步认为,社会总体利益的实现离不开每个个人、群体和组织为增加他人幸福、增加社会总体幸福而开展的工作，尤其是国家和政府应该开展诸如救济穷人、普及初等教育、帮助社会弱势群体、举办社会公益事业等活动，这种整体主义价值观为我们解决现实中的难题提供了有效的思路和方法。在实践层面上，社会成员在个体上的差异、区域发展的不平衡、城乡发展的不平衡以及收入分配的不平衡都是实现社会总体发展的障碍因素，而社会建设因具有鲜明的社会性而成为解决这一难题的有效途径。社会建设以社会的总体利益为出发点，着眼于社会共同性的建设，以实现社会的总体最优为目标。因此，突出建设的社会性是社会建设的显著特征。

其二，在现实来看，社会建设之所以要突出其社会性，还相对于现实中的单位制及其弊端而提出的。单位作为一种制度和结构形式，具有鲜明的中国特色，它不仅是一个工作场所，也是一个共同的生活组织和管理机构的基本单元。中国的单位制是在一定的历史条件下形成的，一方面中国长期受到家庭、宗族等文化传统的影响，高度重视一家一族之事，而轻视整个社会的事业，只关注一个小圈子内部的共同性，而不注重整个社会的最优；另一方面，在新中国刚刚建立之时，“国家全面占有和控制各种社会资源，处于一种绝对的优势地位，进而形成对单位的绝对领导和支配；单位全面占有和控制单位成员发展的机会以及他们在社会、政治、经济及文化生活中所必需的资源，处于一种绝对的优势地位，进而形成对单位成员的绝对领导和支配。”[2]这种单位制在其所处的特殊历史时期有其历史合理性并发挥了积极作用，尤其是社会控制上，这种相对封闭和分散的单位组织对于维护社会稳定、保障社会成员身份具有重要意义。但是，随着中国改革开放的深入发展，这种单位制的弊端也逐渐显现出来，主要表现为单位的分散性使得社会服务也呈现出分散的状态，尤其是社会公共产品和服务领域存在着严重的重复建设，进而导致整个社会的福利水平较低，社会服务效率不高，无法促进整个社会的总体利益达到最优；而单位制的封闭性严重影响了单位人员的合理进入和退出，也影响了单位之间的人员流动，压缩了社会竞争机制和社会流动机制发挥作用的空间，不利于社会活力的形成。相反，社会建设所强调的社会性则是为了打破从单位思维思考社会服务的限制，从整个社会的总体利益来思考社会服务的实施，不仅可以整合社会利益以实现社会总体最优，还有利于社会成员的自由流动和全面发展，进而增强整个社会的活力，提高整个社会的公共服务效率。

其三，相对于经济建设、政治建设和文化建设，社会建设的作用之一就是为经济建设、政治建设和文化建设提供良好的社会条件。从这方面来讲，社会建设必须强调其社会性。无论是整合社会价值，调整社会结构，优化社会制度，发展社会事业，还是化解社会矛盾，发展社会组织，加强社会管理，这些社会建设事业的一个共同的作用和价值在于创造社会整体发展的良好社会环境，这也从另一个方面突出了社会建设的社会性要求。

二、强调治理的公共性

与社会建设的社会性特征紧密相关的是社会建设所具有的公共性特征。社会性是从社会总体的视角来看待和认识社会建设，而公共性则是从社会成员的个体角度来看待和认识社会建设。人，不仅具有社会性，还具有公共性。德国哲学家海德格尔认为：“世界向来已经总是我和他人共同分有的世界。”[3]人的这种共同性存在决定着人们在社会建设实践中必须重视公共性以实现一个具有更多更好的公共性社会。基于此，有学者认为：“社会建设的中心就是公共性建设。”[4]这就指明了社会建设所具有的公共性特征和要求，而这也是当代中国社会建设应该花大力气去重点突破的问题。

公共性是相对于私人性而言的，它构成社会生活的特定性质。通常来讲，作为社会成员的个体首先追求的是个人私利的实现和满足，但人却必须在社会空间中才能生存和发展，其个人的私利和需求只有在和他人的互动中才能实现。这种人与人之间的互动实践就造就了人与人之间的公共事务，进而整个社会就产生了公共性问题，一种不属于私人的公共领域也随之诞生。关于公共性，可以从以下四个方面进行把握：（1）虽然公共性问题与社会的每一个成员息息相关，但单靠社会的某一个成员是难以克服的。（2）公共性排斥自利性，自利性是私人活动的基本特征，私人活动在利益追求上具有排他性，而公共领域则强调自利与利他的统一，尤其强调利他性与公益性。（3）由于一切公共事务是在公共领域、公共场合下所开展的活动，开放性是公共性活动的基本特征。（4）公共性问题的解决，可以使社会的所有成员从中受益，而不是仅仅有某一个个体或是某一个家庭受益。随着社会的发展，公共活动的领域在不断地扩大，相应地也产生了越来越多的公共性问题。作为社会治理的基本形式，社会建设强调治理的公共性要求，尤其关注社会公共性问题及其解决，这体现在：

第一，社会建设的主体具有公共性。社会建设的主体主要是政府、公众和社会组织，这三方主体都具有明显的公共性特征。无论是政府、社会组织还是公众，在从事社会建设实践活动时都力求从公共利益的角度去思考问题或是尽最大可能代表社会的公共利益，他们执行的是社会公共权利，而不是个体权利，处理的社会公共事务，而不是私人事务。可见，社会建设的主体都具有公共性，而不是具有私人性的纯个体或组织，凡是追逐个体的完全的私人利益的活动都不具有公共性，相应地也不属于社会建设的活动范围。

第二，社会建设的目标具有公益性。社会建设目标的公益性指的是，社会建设通过努力实现社会大多数成员的利益要求，以维护社会公共利益为根本出发点和归宿，而不能代表社会少数人的利益，更不能仅仅代表当权者自身的利益。社会公共利益的实现意味着整个社会公平与正义水平的提高，这是社会建设的基本目标，也是体现社会建设公共性的基本要求。

第三，社会建设的过程具有公开性。公共性同时意味着开放性和透明性，这一要求同样适用于社会建设事业，即社会建设的计划和实施过程都必须向社会公众开放，同时要尽可能扩大社会公众的参与，接受社会全体成员的监督，在政府、社会组织和公众参与的互动中实现社会建设的最佳效果。同时，政府组织和社会组织在社会建设过程中与公众的信息沟通和民主协商也非常的重要，在开放、透明的环境中推动社会建设事业。

第四，社会建设的成果具有共享性。社会建设的公共性还体现在社会建设的积极成果能够为社会公众所共享，惠及全社会的所有成员。社会建设所提供的公共产品和服务是由政府、社会组织和公众等社会建设主体凭借社会公共权利、利用社会公共资源而生产出来的，因此社会建设的成果必然能够为全体社会成员共同享有。如果社会建设的成果被某一私人个体或某一集团组织所独享或侵占，那么，社会建设就丧失了其公共性的本质要求，社会建设的实践也就相应地发生了变质和异化。因此，防止这种变质和异化是社会建设所必须重视的问题之一，应当尽最大努力“满足所有人的需要”，“结束牺牲一些人的利益来满足另一些人的需要的状况”，使“所有人共同享受大家创造出来的福利”，“使社会全体成员的才能得到全面的发展”[5]，实现社会建设成果的人人共享和普遍受益是社会建设公共性和公正性的基本要求。

三、关注需求的日常性

我们知道，需求是社会建设的基本动力，那么，对需求的满足则是社会建设的显著特征，尤其是对人的基本需求和日常需求的满足是社会建设重点关注的对象。社会建设与人民幸福安康息息相关，而人民的幸福安康首先建立在对社会成员基本需求的满足之上。因此，社会建设的又一基本特征是关注需求的日常性，即对人的基本需求的满足。

第一，对人的基本需求的满足是社会建设的基本要求。人的需求是有层次的，基本需求是维持人的生命活动和社会活动的最低限度的需求，这种需求是必须得以满足的，否则人的生命活动和社会活动则无法继续。相对于基本需求，人还有奢侈需求，它是超过基本需求的需求，是可有可无的需求，对它的满足则取决于不同的主客体条件。社会建设作为一项社会性事业，它所关注的重点是全体社会成员的基本需求，即日常性需求，而不可能过多关注社会成员的最高需求或是奢侈需求。因此，满足人的基本需求是社会建设的根本立足点。

第二，人的基本需求具有变化性，社会建设还应该随着人的基本需要的变化和发展而做出相应的反应以满足变化着的人的基本需求。人的需求具有历史发展性，人的基本需求也是不断发展变化的，在不同的历史时期，维持人的基本生命活动和必要社会活动的最低限度的需求是不断变化的，原始社会和现代文明社会相比，人的基本需求显然不是一样的，在不同的国家和地区，其社会成员的基本需求也是不同的，发达国家社会成员的基本需求与发展中国家社会成员的基本需求也是不一样的。在生产力水平较低的历史时期里，人的基本需求就是对吃、穿、住、行等最基本的要求，对这些需求的满足就足以维持其生命活动和社会活动的继续。随着社会生产力的发展和社会生活的日益丰富，人们的基本需求已经不仅仅停留在吃、穿、住、行等方面，就医、教育、卫生、休闲、方便、舒适等也成为人们“基本生活需要”的范围。人的基本需求的这种历史变化性也决定着社会建设实践的历史变化性，但社会建设关注的重心始终在于人的基本的日常性需求，而非社会成员的最高需求或奢侈需求，这一点是始终不变的。

第三，社会建设关注人的基本需求，本质上要求必须特别关注社会弱势群体的基本需求。满足社会弱势群体的基本生活需求是整个社会发展的底线，这也构成社会建设的底线。社会弱势群体一般表现为其基本需求难以得到及时、足够的满足，而社会建设在满足社会成员基本需求时就必须高度重视这部分群体的基本需求及其满足的问题。社会建设是一项全方位的社会活动，既要为已经富裕起来的群体服务，更应该为还没有脱离贫困或基本生活还没有保障的社会成员提供服务，而重心应该是后者。这就要求社会建设必须在社会保障上高度重视社会弱势群体的基本生活问题，而对于那些收入较高的群体，其基本生活需求的满足已经不是问题，所以这个时候更应该重视弱势群体的基本生存和生活，这是社会建设实现社会公平和公正的关键环节。

四、关涉布局的综合性

社会建设是一个复杂的系统工程，这个系统本身必须是合理、有序的状态，这就要求社会建设实践必须综合考虑、全面发展。对此，需要在坚持两点论和重点论相统一的方法论原则的基础上，做到统筹兼顾。一方面，社会建设需要全面展开，其所涉及的各个方面都必须得到应有的发展，既有社会结构的调整与构建，又有社会体制的改革与完善，既有社会组织的优化与重组，又有社会事业的强化与充实，既有社会价值的整合与提升，又有社会矛盾的预防与化解，社会管理的强化和创新，等等。这每一个方面都必须得到足够的重视和积极的建设，不可偏废任何一个方面。并且，社会建设是牵一发而动全身的事业，需要政府和社会组织综合协调各部门、各领域、各区域之间的关系，充分发挥社会建设的各主体的积极性和能动性，共同参与，形成合力才能最终完成；另一方面，社会建设在不同的历史时期有着不同的内容、方法和目标，尤其是不同的阶段有着不同的重点，这个重点是该阶段社会建设应该解决的中心问题和瓶颈问题，也是这个阶段的社会建设中最为紧迫的任务，在整个社会建设事业中具有关键作用和核心地位。处理好全面与重点的关系是社会建设总体协调发展的基本要求，也是社会建设关涉全局的重要体现。

同时，经济建设、政治建设、文化建设和社会建设的“四位一体”是一个更大范围的整体，必须在统筹兼顾的基础上使之相互促进、协调发展。四种建设在社会发展中各自担负着不同的角色，经济建设是中心，政治建设是保障，文化建设是动力，社会建设不仅可以为经济建设、政治建设和文化建设提供良好的社会条件，也是实现人的发展的基础和前提，是合规律性与合目的性的统一，具有促进经济社会发展的科学性与价值性的双重指归。因此，正确处理社会建设与经济建设、政治建设和文化建设之间的关系是社会建设的重要保障。

在社会建设的实践过程中，必须协调好以上两个方面的关系，这不仅是社会建设顺利开展的前提，也是整个社会实现协调发展的基础。一方面，社会是一个由经济、政治、文化、社会等组成的有机整体，其组成部分之间存在着有机的联系并各自有着自身运行的规律和特点，对这些规律的把握和尊重是开展社会建设的基本前提；另一方面，社会建设本身也有着运行、发展的规律和特点，只有在认识和尊重社会建设规律的基础上，有重点、分主次地进行社会建设，社会建设事业才能取得积极的成果。因此，关涉布局的综合性是当代中国社会建设实践的一个显著特征，只有按照综合考虑、全面发展的要求，才能够保证社会建设内部和社会建设外部各要素之间始终处于合理、有序的状态，这种状态是支撑社会建设健康、持续运行的基础。

社会建设所具有的这些基本特征，一方面是社会建设作为人类社会发展中的一项基本实践活动本身所应该具有的属性，它们是区别于经济建设、政治建设和文化建设的基本标志；另一方面，这些属性在当代中国社会建设实践中却是随着我国经济社会不断发展而逐渐显现出来的，这体现了我国社会建设实践正逐步朝着专业化和自主化的方向发展，表征着中国社会发展的日趋全面性和科学性。

参考文献：

[1] .在省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班上的讲话[N]. 人民日报，2005-06-27.

[2] 李汉林.中国单位社会：议论、思考与研究[M].上海：上海人民出版社，2004：6.

[3] 海德格尔.存在与时间[M].陈嘉映，王庆节，译，北京：生活・读书・新知三联书店，1987：138.

[4] 郭湛.从主体性到公共性――当代中国马克思主义哲学的走向[J].中国社会科学，2008（4）：18.

[5] 马克思，恩格斯.马克思恩格斯选集：第1卷[M].北京：人民出版社,1995：243.

The Basic Characteristics of Social Construction Practice of Modern China

HUANG Gang