基层社会管理创新研究:农村基层社会管理创新与村民自治制度的内洽性研究

摘要：基层社会管理是我国整个社会管理的基础。农村基层社会管理已大大超出了原本村民自治场阈，对既有的村民自治制度提出了治理事务、治理人口、治理组织上的三大挑战，为此各地在乡村关系和村级组织架构上作了一些因应性制度变革。加强和创新基层社会管理背景下的乡村制度变革应以厘清基层政府管理与基层群众自治相互关系、还村民自治以本来面目为正当性依据，而不应成为新一轮行政权力扩张的理由。依此评价当下的基层社会管理创新，一种是厘清、加强和完善了村民自治制度的“制度内”创新，一种是侵害和动摇了村民自治制度的“制度外创新”。

关键词：农村基层社会管理；村民自治制度；内洽性

社会管理日益提上我国转型社会的重要议程。2004年9月在党的十六届四中全会上就明确提出“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”课题，特别强调发挥基层党组织、城乡基层自治组织、社团、行业组织和社会中介组织的作用，形成“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”。进入2011年，中央加大了社会管理创新的工作力度。年初在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式讲话中提出了加强社会管理创新的“八点意见”。5月中共政治局召开会议，专题研究加强和创新社会管理问题。两次会议都特别提出，要进一步加强和完善基层社会管理和服务体系，把人力、财力、物力更多投到基层，努力夯实基层组织、壮大基层力量、整合基层资源、强化基础工作，强化城乡社区自治和服务功能，健全新型社区管理和服务体制。随后，各地纷纷出台文件，以基层为重点的创新社会管理工作全面铺开。

创新基层社会管理，必然会衍生与城乡既有的“基层群众自治制度”的内洽性问题，特别是与制度化程度较高的农村村民自治制度的内洽性问题。

一、“农村基层社会管理”范畴与“村民自治”范畴

“社会管理”实际上包含了“社会服务”和“社会管理”。本文的“农村基层社会”主要限于建制村范围。“农村基层社会管理”就建制村范围考量，就是在乡镇帮助和指导下，以村“两委会”为主导，其他村级组织和全体村民广泛参与，提供基本公共产品和公共服务，治理内外涉村各类事务，构建村域公共秩序的活动。而“村民自治”，就原本不但包括在党组织领导下村民委员会依靠全体村民自主治理本村事务，所谓“三自”“四民主”，还包括了要“协助”乡镇完成上级涉农事务，所谓“政务”。因此，从道理上说，农村基层(建制村范围)社会管理实质上就是建制村的村民自治范畴，两者理应没有实质性的区别。但是现今语境中的农村基层社会管理的外延已大大超出了原本意义上的村民自治场阈。

按照《中华人民共和国村民委员会组织法》(2010.11)，村民委员会治理的事务主要由两大块组成，首先是村内自治事务，简称“村务”，《村组法》规定，“村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷”(第二条)；“管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，承担本村生产的服务和协调工作”(第八条)。其次是承接或曰“协助”做好政府下达的事务，简称“政务”，包括协助维护社会治安，协助做好公共卫生、计划生育、优扶救济、青少年教育等项工作。应该说，自治村务与协助政务的内涵是比较单一明晰的，两者的界限也是比较清晰的。

以浙江省《关于加强和创新社会管理的决定》(2011.4)和宁波市《关于进一步加强和创新社会管理的决定》(2011.7)为例，农村基层社会管理与服务的事务包括：(一)村级党组织功能的拓展。包括：服务型基层党组织建设；发挥党员在基层社会管理和服务中的先锋模范作用；加强两新组织党的建设；创新城乡一体的流动党员管理机制，发挥其在流动人口管理服务中的作用；推动村民委员会承担起依法组织开展自治活动、协助政府工作、开展监督活动的职责；加强基层群团组织和其他社会组织建设，形成基层互联互补互动的社会管理网络。(二)综合治理网络的下延。包括：推进农村社区(建制村，下同)综治工作完全覆盖，形成综合治理基层一线实战平台，实现矛盾纠纷联调、社会治安联防、重点工作联动、突出问题联治、平安建设联创；推进农村社区警务制度建设，全面推行农村社区民警专职化，建立农村社区警务室，把警务工作进一步拓展延伸到最基层；建立纵向到村的法律援助一体化格局，乡镇(街道)有援助站，村建立联络点；加强流动人口的管理，建立流动人口协管员队伍；加强对刑释解教人员、社区矫正人员、吸毒人员的帮教管理，建立社区矫正信息管理系统；构建“大信访”、“大调解”工作体系，实行县、乡、村三级联动每周矛盾排查。(三)基本公共服务的提供。建设农村社区便民服务信息平台、便民服务中心、党员服务中心等，提供“一站式”服务和全程服务。服务内容包括社会救助、社会福利、社会治安、医疗卫生、计划生育、社会保障、就业培训和服务、文教体育、农资供销、农产品经营、农村金融、农业科技、外来人员服务、农村留守儿童服务等，以及农村的水、电、通信、电视等基础设施服务。(四)农村社区自治和服务功能的拓展。建立健全以农村社区党组织为核心、以群众自治组织为主体、社会各方广泛参与的新型农村社区管理体制。具体包括：加强“两新”组织服务管理；引导驻村单位、物业管理机构、社区民间组织、专业合作经济组织共同参与新型社区建设和管理；积极引导社区村民通过各种方式参与社区建设，吸纳流动人口参与社区治理；加强农村社区专职工作者队伍建设。(五)社会管理综合信息系统的建立。包括公安、人口和计生、人力资源和社会保障、住房和城乡建设、民政、教育、卫生、金融等的信息采集和整合，形成全面覆盖、动态跟踪、联通共享、功能齐全的社会管理综合信息系统。

可见，就治理事项而言，农村基层社会管理已大大超出了原本意义上的村民自治场阈。总起来说，农村基层社会服务管理就是原有的村民自治的服务管理内容，加上以基本公共服务提供为核心内容的农村“社区建设”的服务管理内容，再加上扩展后的社会综合治理的服务管理内容。

二、加强基层社会管理下村民自治面临的挑战

农村基层社会管理向村民自治提出了一系列新问题、新要求，村民自治面临治理事务、治理人口、治理组织等治理对象上的三大挑战。

(一)大量事务下村的挑战

随着农村基层社会管理与服务体系的建立与创新，大量服务与管理事务下沉到村，村级治理事务成倍剧增，且“村务”与“政务”的界限日益混沌不清。大致界分，有三大类别。

第一，原本的村务。即本村的公共事务和公益事业。包括《村组法》第二、八、二十四条规定的内容。

第二，原本的政务。即协助维护社会治安，协助做好公共卫生、计划生育、优扶救济、青少年教育等项工作。

第三，新衍生的事务。在实行城乡统筹发展战略、基本公共服务下乡以及加强和创新社会管理的进程中，大量的事务进村，村级治理事务成百上千地增加。这些新衍生的事务又可分为三类。一是新衍生的村务。如村庄的文化生活和文

化活动等。二是新衍生的政务。如农村电网、小型水利设施、乡村道路、农村电信、电视网络等政府性基础设施建设；农村义务教育、新农合新农保等社会保障、农村卫生防疫和公共卫生、农村科技培训和推广等政府性公共事业；还有农村警务、司法救助和服务、农村就业培训和就业服务、种粮补贴、家电下乡等政府性公共事务。这些事务虽然由政府资助，但都需村级组织投入大量的精力、人力来承办或协办。三是新衍生的大量政务与村务界限不清的事务。如村庄外来人口的管理与服务、新经济组织的管理与服务、农村特殊人群(刑释解教人员、吸毒人员、矫正人员等)的管理与服务、农村宗教事务和邪教的防治、一些新社会组织的管理与服务等等，这些都是随着加强农村社会管理特别是综合治理下沉进村的事务。

大量事务一下子下沉到村，原有村民自治框架如何承接的确成为一个大问题。靠谁承接，有无能力承载，通过什么方式承接。这必然涉及到人、财、物和组织的问题。

(二)大量人口进村的挑战

随着我国工业化、城市化的急速发展，大量内地的农村剩余劳动力离土离乡，来到沿海工业发达省份谋求发展。这些内地转移的劳动力不仅集聚在城市，也大量集聚在工业发达的村庄。如宁波市的Y村，本村人口只有1765人，但外来人口有13000余人，外来人口是本村人口的7倍多。宁波市的M村，本村村民1630人，外来人口达12000多人，也是本村村民的7倍还多，其中驻村大企业职工和商品房住户各1000多人，外来务工人员10000余人。

现有研究表明，外来人口具有很大的流动性、非融入性，自组织性和侵犯性，因此，如何把这些外来人口管理好，维护村庄稳定的治理秩序；如何把这些外来人口吸纳到农村社区的建设中来，使之从村庄建设的旁观者、局外人甚至破坏者变成共建共享者；更进一步如何赋予这些“外乡人”一定的民主政治权利，使之从被管理对象转型为同等的管理主体，成为村庄的参与管理者等等，就成为对村庄村民自治制度的一大挑战。

(三)大量组织体入村的挑战

大量工业、贸易企业入村，尤其是经济发达的村庄，使得村庄管理的范畴，从组织体的层面来说大大拓展。前述的宁波市的Y村，不仅居住着13000余外来农民工，而且集聚着大小100多家工业企业。宁波市的M村驻有工商企业、事业单位等32家，银行、工商所、小学等管理服务单位9家，个体工商户350家。

大量工商企业和服务单位的进村，有助于村庄经济的发展，但也随之带来了外来组织体及其职工的外部治理的新问题，其有效治理必然需要村企的紧密合作。另外，农村社区建设，域内公共设施和公共事业的举办，也需要驻村单位的共同参与。这些也都给原有的村民自治制度提出了新的课题。

三、乡村制度的因应性变革

面对农村基层社会管理背景下的挑战，现实中各地作出了一些制度性应变。

(一)村域组织架构的拓展

1、搭建村级“社区服务中心”，承接各类公共事务提供各项基本公共服务

大量事务下沉到村，如何有效承接?宁波市普遍建立了整合化的村级公共服务组织平台――村级“社区服务中心”。村级社区服务中心整合村内资源，着眼于与村域群众生活息息相关的事项，广泛开展各种类型各种形式的便民利民服务，向村域住民(包括外来暂住人口)供给广泛的政府性和自治性两类公共产品。服务中心着力打造社区“十分钟生活服务圈”、“十分钟卫生服务圈”、“十分钟文体生活圈”和“一站式”全程服务；服务中心的服务功能，涵盖了教育、卫生(计生)、文化、体育、科技、法律、综治警务、劳动就业(与培训)、社会保障、社会救助、社会福利、流动人口服务与管理、社区党员服务等项公共服务内容。

同时，宁波市还建立了村级“社区专职社工队伍”，为农村基层社会服务管理提供人力支撑(下述)。

2、创设村级“社区和谐促进会”和“外来农民工党支部”，融合外来人口

鉴于既有的村民委员会体制无论在管理还是在公共服务上都难以覆盖外来务工人员新群体，宁波市在村级层面创建了“社区和谐促进会”和“外来农民工党支部”，吸收域内的外来人员参与社区的建设和管理，共享社区服务。

村级社区和谐促进会是一个“政府引导、村级组织、新老村民共建共享”的具有民间性、共建性、互助性、服务性特点的群众组织。它的定位，是党联系人民群众的桥梁和纽带，基层组织开展社会管理工作的有力助手，带动新老村民共同参与社区活动的有效载体；是探索社会融洽机制，协调社会机体，缩小村内二元(群体)差别，实现平等互惠，促进社区共建，造就融洽和谐的民间协调团体。和谐促进会会员主要由村干部、优秀外来务工人员、社区保安、村民代表、出租房房东、私营企业主等组成；其最高权力机构是全体会员大会(或会员代表大会)；促进会设有会长、常务副会长、副会长、秘书长、副秘书长、常务理事、理事和监事；理事会内设会员组织、党团组织、维护劳动者合法权益、文化体育、社会矛盾调处、公益服务、计划生育等7个专门工作委员会；和谐促进会下设小组，以社区保安责任区为单位分组。与此同时，村级还组建“外来农民工党支部”。

宁波市让外来人口中的优秀分子担任这些组织的负责人，充分利用他们和外来务工者“地位相同、语言相通、情感相近”的优势，解决外地人和本地人及外地人与外地人之间的矛盾，动员外来人口以主人翁精神参与村庄社区建设与管理，使其更快更好地融入当地社会。和谐促进会由优秀外来人员担任专职副会长和副秘书长，纳入社区保安编制，享受保安队员的工资待遇；外来务工人员占理事会人员的1／3以上，在全体会员中的比例不低于50％。外来农民工中的优秀党员担任外来流动人口党支部副书记，还把他们纳入专职社工队伍，每月拿固定“工资”。和谐促进会下设的保安责任区(小组)组长一般由优秀暂住人口担任，副组长一般由有责任心的房东、优秀暂住人口担任。

和谐促进会有效改变了原来的对外来人口“经济吸纳、社会拒入”的状况和外来人口与本地村民“板结化”趋势即村庄二元群体结构。2010年12月宁波的“和谐促进会”获得首届“中国社会创新奖”。评委会的评价是，“宁波创建的新老居民共建共享融合模式，对于全国2，3亿农民工融入式发展具有非常重要的现实价值”。

3、创设村级“社区共建理事会”，携手驻村单位共建共管

针对大量机构入村的现状，宁波各村创建了由驻村各机构共同参加的“社区共建理事会”。共建理事会是一个吸纳驻村各类组织和机构、各方力量共同参与社区建设、管理与服务的协商性民间组织。理事会的宗旨，就是遵循共驻共建、共建共创、共创共享的方针，本着事情共商、资源共享、难题共解、文明共创的原则，构建思想教育联抓、环境卫生联创、社会治安联防、服务设施联建、文体活动联动的社区化自治管理和服务工作格局。同时，它也是一个区域各类群体、组织的民意收集、整合和输送的平台。

共建理事会在解决村民就业、企业安全生产、签订劳动合同、职工养老保险、调解企业劳资矛盾、筹资举办域内基础设施和公益事业等方面发挥了不可替代

的作用。

(二)乡－村管理体制的调整

主要表现是，为加强农村基层社会管理一些地方在乡－村两级之间增设了中间层管理服务机构。

1、山东诸城的农村“社区发展协调委员会”模式

山东省诸城市把全市1257个村划分为208个大社区，作为承接政府部门延伸在农村的政府性公共服务和农村基层社会管理的中间平台。社区服务半径一般掌握在两公里，涵盖5－6个村、1500户左右，村庄集聚度高的增加村庄个数。

在每个农村社区设立社区党总支和“社区发展协调委员会”，下设社区服务中心(设在中心村)，社区服务中心内设一个办事服务厅和医疗卫生、社区警务、劳动保障、社区环卫、文化体育、计划生育、慈善超市、社区志愿者等八个服务站(室)。社区服务中心向社区所辖村庄统一提供政府性公共产品、公共服务，进行公共管理。设计要求社区及其机构的设立以不改变建制村对乡镇(街道)的隶属关系为前提。社区党总支和社区发展协调委员会，在乡镇(街道)党(工)委的领导下，围绕社区化建设、服务与管理发挥协调指导作用，与社区内村庄及其他单位不存在上下级隶属关系。社区服务中心也不是一级行政管理机构，不干涉村级内部事务，与村是一种相互支持、协商合作的关系。

社区经费支撑上建立起了以市镇两级财政资金投入为主体、社会捐助为补充的农村社区化服务与管理的多元化投入机制。每个社区配备7名专职工作人员，以乡镇(街道)机关、医院和站所选派为主，同时，吸收老党员、老干部、老教师、老复员军人等组成社区工作志愿者，开展社会互助救助、环境卫生监督、文体娱乐活动、公益事业服务等活动。

2、浙江宁波的农村虚拟社区“联合党委”模式

宁波市在部分农村进行了联村虚拟社区的试点。所谓“联村虚拟社区”，就是在保留建制村体制不变的基础上，根据地域相近、人缘相亲、道路相连、生产生活相似的原则，把若干建制村组合为一个服务区域，统一提供政府型公共服务进行政府型公共管理，构建村级公共管理服务之上的二级公共管理服务体系(平台)，以提高农村公共产品供给的效益与效率。因其没有改变区域内各建制村原有治理体制，却又确确实实联村统一提供政府型公共服务进行政府型公共管理，故称“联村虚拟社区”。

为使虚拟社区内的公共服务和公共管理有效地运作起来，宁波从党的组织体系路径上求解问题，在联村虚拟社区设置了“社区联合党委”。联合党委是区域内公共服务或和公共管理的最高决策机构，对区域内的政府型公共服务提供实行统筹领导。同时，建立了联村虚拟社区层面的社区服务中心、和谐促进会、共建理事会等，皆在“联合党委”的领导下开展工作，由“联合党委”负责人或委员分别担任会长，秘书长和中心主任。联合党委的书记，由乡镇(街道)干部兼任，各村党支部书记都是联合党委的委员。联合党委下属支部采取“1+N”模式。“1”为综合支部，用于接纳区域内的“零散”党员和外来流动党员，“N”为各村党支部和各类企事业单位党组织，联合党委与“1”和“N”之间，是严格的领导与被领导的上下级关系。

因此我们可以看出，虚拟社区的“联合党委”实质上是乡镇(街道)党委(党工委)为因应联村社区建设需要的一个延伸，或日派出机构。它在乡镇(街道)党委与村支部之间增加了一个层级，目的是作为“核心”统一领导虚拟社区层面的公共服务与公共管理。它实质上是作为乡镇(街道)党委的人，承继了乡镇(街道)党组织的职权，因而与各村支部之间构成领导与被领导关系。

3、浙江省舟山市的农村“社区管理委员会”模式

舟山市的做法是先进行并村，原有的三五村甚至七八村合并成一个新建制村，在并村的基础上建立社区(新建制村)，村社(区)同一，在新建制村设置了一个叫做“社区管理委员会”的机构。

社区管委会视辖区人口多少由3－7人编制，人员经费和工作经费由市县(区)乡(镇)三级财政承担。管委会主任由乡镇、街道党委、政府按干部任用程序决定选任，故而往往是乡镇下派的带薪干部，也往往同时兼任社区(村)党组织的书记(社区党组织就是村党组织，两者合一)；管委会其他成员由乡镇(街道)选配，一般是村“两委会”的其他主要干部。管委会成员导向职业化、专业化。

文件规定：社区管委会对本社区区域“履行统一的服务、管理职能”。具体包括：动员和组织群众完成政府依据法律、法规和国家政策下达的各项任务，如公共卫生、计划生育、征兵、社会保障、殡葬等各项社会事务；统筹规划建设本社区的公益设施，兴办、管理本社区的公共事务和公益事业；做好社会治安综合治理工作，调解民间纠纷，维护社会秩序；组织开展就业培训、扶老托幼、助残帮困、法律援助、全民健身等各种为民办实事的事务；向政府反映群众意见、要求和提出建议；其他上级交办的事项。可见，社区管委会实际上是乡镇(街道)政权的一个派出机构，它立于现有村级“三驾马车”(“两委”加经济合作社)的构架之上，对社区(村)实行统一的管理。

4、浙江宁波的“村级社工队伍制度”

搭建了村级公共服务平台(中心)，但是“谁”来唱戏――承办公共事务实现公共服务职能?仅靠村干部显然是难以胜任的。宁波市自2010年开始，全面推行“村级专职社工制度”。按500－800:1的比例配备村级专职社工，500－800的人口基数包括村内的外来人口数量。

社工由乡镇(街道)统一从大专毕业生中招考，然后按比例下派到各村，进驻村级社区服务中心。专职社工年薪近3万，由区、乡镇(街道)两级财政负担。专职社工实行严格的上下班制度，除社区服务中心窗口服务工作外，还要负责村域一个片区(“包片”)约400户1000多人的各项服务管理工作，实施“组团式服务、网格化管理”。专职社工从事村庄服务管理的具体日常性事务。包括执行村“两委”、村民代表会议的各项决定，办理村内的公共事务和公益事业；协助乡镇(街道)和村委会做好村域范围的社会治安、综合治理、劳动保障、帮扶救助、公共卫生、计划生育、文体教育、外来人口管理、城建规划、妇女工作、档案管理、乃至驻村企业工会工作。农村社区专职社工在农村基层社会管理中承担了大量事务，发挥了重要作用。

四、与村民自治的内洽性评价

社会特别是学界最关心的，是加强农村基层社会管理、服务及其创新能否有效并合理地与既有的法定村民自治制度相衔接，寄望它是完善和发展了村民自治制度，而不是损害和扭曲村民自治制度。

村民自治制度已推行20多年，一直是在两难困境和饱尝争议中艰难跋行，一个始终存而未解而又事关制度核心价值的致命问题，是基层政府行政权力之“须”不断向村民自治阈有意无意地延伸，侵食村民的自治权利，使得村民自治空间变得越来越狭小。这个问题的实质是，在现有“乡政村治”体制下国家行政域与村级自治域这两个治理域和治理体系如何有效勾连。显然，这两个治理域和治理体系决不像刀切豆腐一般各自为半、一清二楚，“井水不犯河水”，所谓“乡以上国家管，乡以下自治组织管”，古代尚且不是如此，现代国家建设就更不

允如此。因此，这两个治理域和治理体系必然是互有交叉渗透的。国家的统治力，具体说国家的事务(“政务”包括政府性公共服务)就必然要进入广大的村庄，村庄的许多事务(“村务”)也必然要上诉国家的帮助。但是，国家力量和事务进入路径选择十分精敏，一不小心就会触犯、损害村民自治法定制度。我们认为，加强和创新基层社会管理背景下的乡村制度变革应以厘清基层政府管理与基层群众自治相互关系、还村民自治以本来面目为正当性依据，而不应成为新一轮行政权力扩张的理由。现状政府行政权力的过度延伸，已不可避免地导致了村民委员会丢失“自治”本性的“行政化”、“二政府”状况，鉴此，无论是何种体制改革都要把握一个原则或尺度：不可因为改革客观上加重这种状况，更不可通过改革加重这种状况，特别是不可使这种状况制度化或彻底显性化，那样，就不但从实质上而且也从形式上彻底葬送了村民自治制度。我们的重要使命，是探寻一条基层政府管理与村民自治有机衔接且良性互动的有效途径。

(一)就乡－村关系层面考量，农村基层社会管理服务及其创新现状

一种类型是侵害和动摇了村民自治制度。乡－村关系实质上体现的是国家行政域与村级自治域的关系。浙江舟山市的农村“社区管理委员会”，实际上是乡镇(街道)政府的一个派出机构。通过乡镇(街道)伸向社区(村)的这只“脚”――管委会，就很大程度上把法律规定的乡镇(街道)与建制村的“指导”与“协助”关系，转化为“领导”、“执行”的关系。这不仅是文件规定管委会要对本社区(即本村)“履行统一的服务、管理职能”，所承担职能的表述又具有很大的模糊性，难以与自治组织划分清楚；而且，制度设计上乡镇下派的社区管委会主任同时担任村(即社区)的党组织书记，从而也就使社区管委会特别是乡镇下派干部事实上具有了领导村民委员会的权力。在原本实施村民自治制度的同一个建制村内插入了一个乡镇派出机构、增设了一个管理层次，这个派出机构的负责人又担任了作为村级各类组织“领导核心”的村党组织的书记，难怪人们要担心甚至质疑：“管委会”体制是否冲击、瓦解乃至取代了“村民自治”的法定制度?

鉴此，“社区管理委员会”应改为“社区管理服务站(中心)”，作为乡镇的派出机构，主要承接政府下达的管理和服务任务，服务站(中心)与村级组织特别是村委会不构成“领导”与“被领导”的上下级关系，只是乡镇、村之间“指导、支持、帮助”和“协助”的关系的自然延伸。服务站(中心)负责人不应担任村(社区)党组织书记，以免混淆服务站的角色身份，从“指导”、“帮助”和“服务”者摇变成“领导”者。服务站(中心)其他成员不由主要村干部兼任而由招聘的专职社工担任。

另一种类型是，加强农村基层社会管理服务及其创新背景下的乡一村关系调整，厘清和完善或了村民自治制度。山东诸城的农村“社区发展协调委员会”，浙江宁波的农村虚拟社区“联合党委”，浙江宁波的“村级社工队伍制度”就是如此。

首先是坚持了村民自治制度。山东诸城的农村“社区发展协调委员会”和浙江宁波的农村虚拟社区“联合党委”并没有打乱现有的乡－村间的“乡政村治”体制和村庄内的村民自治制度，而是在坚守现有的“乡政村治”体制和村民自治制度的基础上，在现有体制内部作出适应性调整。比较浙江舟山市农村“社区管理委员会”体制，舟山的设计者们企望通过行政机构的所谓创新设计来解决与诸城、宁波类似的问题，走的是一条“行政路线图”。这条“行政路线图”，突破了现有的“乡政村治”体制特别是村民自治法定制度，它是一种“制度外创新”，或曰“存量改革”。诸城、宁波的决策者们显示出绝然不同的思维路径和政治技能，选择了一条“党组织路线图”，即通过党组织的创新设计来解决问题，按宁波市的说法是“以基层党建引领基层社会服务管理创新”。在虚拟社区内建立“联合党委”，上承乡镇(街道)党委(工委)，下辖各建制村的党组织，这样就把乡镇(街道)党委(工委)与建制村党组织的上下级领导与被领导关系(党章规定)，变成了联合党委对各村党组织的上下级领导与被领导关系。由联合党委领导各村党组织，再由各村党组织依法去领导各村村民自治组织；由联合党委作出决定，再由各村党组织负责并督促自治组织在村里贯彻落实。联合党委在社区有效发挥着领导作用。从实质上说，联合党委也如同舟山的管委会，是一个乡镇(街道)的派出机构(或组织)，但宁波是从党委系统上作组织延伸，这条“党组织路线图”，合理又合法(党章党规)。从中国特有的现实的政治架构来看，其实际功能和运行效率不亚于甚至更好于舟山的管委会。在中国，中国共产党是法定的领导(国家与社会)党，各级党组织特别是政权机构中的党组织本身就与政权机构运行在一起，是实质上的政权组织甚至超政权组织，因而其效用更强更大。因此，可称作“制度内”的创新，或曰“增量改革”。与浙江舟山市的“制度外创新”相比，宁波的这种在坚守村民自治制度基本上的“制度内创新”，就更加显示出它的合理性正当性优势。

其次是厘清了乡一村关系和村民自治制度。有学者认为，跨村社区组织“受到政府强大的支持，功能全面，服务到位……使得村委会在社区建设进程中身份以及职能发生收缩。”“农村社区建设中的政府公共服务、社区服务输送体系与村民自治各行其道。”但本文作者认为，正是这种“职能收缩”和“各行其道”，恰恰厘清了久未厘清的基层政府管理与村域自治的治理边界。如前述，村民自治制度推行20多年来，一直存而未解而又事关制度核心价值即制度存废的致命问题，是村民委员会因大量承接政府性事务而导致丢失“自治”本性的“行政化”“二政府”现状，致使全国65％以上(实际更多)的村委会运行方式摆脱不了传统的行政模式，表象自治化、实质行政化，村委会只是乡镇政府的下属机构，难以发挥自治功能。“据笔者20世纪90年代末在河南一个村的调查，村委会要完成的‘上级’任务多达100多项，可谓不堪重负。”因此，从村民自治制度的实际运作上看，“已经很难区分‘村民自治’到底是‘基层民主’还是‘基层政权’，是‘社会自治’还是‘地方自治’”。而联(跨)村社区公共服务中心的模式，以及单个村组建的村级公共服务中心的模式，就是为了把原本村民自治组织承担的政府性事务包括政府性公共服务和公共管理剥离出来，交由政府性的服务中心承担；从而形成政府性公共服务与公共管理由政府承担、村级自治事务由自治组织自理的理想格局。这样，就把村民自治组织从繁重的行政事务中解脱出来，腾出时间集中精力做好村民自治工作，真正履行自治职能，还村民自治以本来面目，最终理顺“基层政权”与“自治组织”，“行政”与“自治”的关系，厘清乡一村关系和村民自治制度。社区服务中心“提供一揽子、近距离服务。一是基本公共服务。将乡镇(街道)和市直有关部门的基本公共服务项目延伸到农村社区服务中心，满足农民群众在医疗卫生、社区警务、劳动保障、社会救助、文化体育、司法调解、人口计生等方面的公共服务需求。二是生产性服务。重点是建立健

全直接为生产服务的科技信息、生产资料、市场营销服务体系，设立社区土地流转服务中心，积极稳妥地推进土地经营权流转。三是市场化便民服务。按照互利双赢的原则，组织引导供销、农技、邮政、电讯等部门和企业到社区服务中心设立便民超市、农资超市、便民食堂等”。

厘清了乡－村关系和村民自治制度还表现在联村和单村的服务中心施行“专职社工队伍制度”。政府性公共服务和公共管理下村，习惯上历来由村级组织具体就是由村干部来承接，《村民委员会组织法》就有村民委员会“协助”乡镇开展工作的规定。根据“费随事转”的原则，乡镇应支付村级组织相应的“政务代办费”，以保障自治组织代办乡镇交付之政府性事务的工作经费和必要的劳务费。现实中普遍的替代式做法是，乡镇每年年终经考核后发给村干部数千甚至上万元不等的“年终奖金”加上其它类型的“补贴”。由此而来的逐利性也是导致村干部“种了政府的田，荒了村里的地”的重要原因之一。新的历史阶段随着超大数量的政府性公共服务和公共管理下沉村庄，村干部根本无力承接，心有余而力不足，加上这些下沉到村的政府性事务有的又具有相当的专业性，不像以往花点时间就可以做好的，因此，在政府财力具备的情况下，由政府招雇并埋单，向村级服务中心派驻专职社工(经过培训)，由他们来办理乡镇(街道)和县级有关部门延伸到村的各类公共服务和公共管理项目，就显得十分合理、正当和必要，且解决了“人”这个牛鼻子问题，颇有终于“拨乱反正”“言归正传”的感觉。

厘清了“剪不断、理还乱”的基层政府管理与村民自治的关系，努力还村民自治以本来面目，就是对村民自治制度的坚持和完善。

(二)就村内关系层面考量，农村基层社会管理服务及其创新现状

村庄新生组织与既有的村“两委”主导的基本治理结构的关系，即新生组织与党组织领导下村民自治体制相衔接的问题是关键。以宁波市村域组织架构的拓展为例，首先，它洽和了我国现阶段政府主导，企事业单位、民间组织以及社会公众等多元主体共同治理社会事务的新趋势。一方面，原有的政府一元化垄断包揽的社会管理模式已不能适应我国“多样化社会”的发展状况，现代治理是“各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和”，所谓多元社会主体共同治理公共事务；另一方面，中国的公民社会组织目前还很不成熟，政府也不可能将所有事务推向社会组织的自我管理和自我治理，“因此，如何在国家和社会之间寻找到恰当的平衡管理模式，应该是中国社会管理体制改革的探索方向。”“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局就是适合的选择。就农村基层社会管理而言，一方面要发挥各种组织、各类人群的作用，形成合作治理的良好格局；另一方面要发挥村“两委”的主导作用，把各种组织、各类人群纳入既有的村庄治理体制之内，建立良好的伙伴关系。其次，宁波市村域组织架构的拓展的合理性正当性还体现在，它并没有在现有的村党组织领导的村民自治体制和村“两委”主导的村级治理结构外另起炉灶、另辟蹊径，而是在坚守现有的法定的党组织领导的村民自治制度和基本组织构架的基础上，依据变化了的客观情势的需要，对现有的治理结构作出必要的适应性拓展或延伸。表现在，这些新建组织都是在村党组织和村委会的领导下开展活动的，都是村“两委”的下属组织，其工作职能都是村“两委”赋予的，都是村“两委”工作职能的适度延伸，它们的存在与运作非但没有动摇和削弱、反而巩固和加强了村党组织的领导核心和“村两委”的主导地位。总之，这些新建组织都是村“两委”领导下的民间群众性组织，不与基层组织搞两张皮，更不越位代行基层组织的职能。

为保证村级党组织牢牢掌握这些新组织的工作主导权和主动权，各村和谐促进会会长由村党组织书记担任，村主任担任常务副会长，责任区民警、治保调解干部、保安队员、企业保卫科长分别担任副会长，村治保调解干部兼任秘书长，优秀暂住人口担任专职副会长和副秘书长。和谐促进会内设的7个专门工作委员会，主任分别由副会长或理事担任。社区共建理事会会长也由村书记担任，副会长由驻村的重要企业、单位的负责人担任，村主任担任秘书长，各驻村单位成为理事。外来流动人口党支部下属于村党组织，由村党组织副书记担任书记，外来人口中的优秀党员担任副书记。服务中心主任一般由村委会主任担任。

正因为如此，我们说宁波等地农村基层管理体制的创新是对村民自治制度的发展和完善。这种发展和完善适应了加强和创新农村社会管理的时代需要。村民自治制度正是在这种与时俱进式的适应性变革中不断开辟自己的前进道路，不断地延伸并扩张着自己的生命力。

当然，宁波等地对村民自治制度的这种发展完善也有一些内在的洽合性问题或曰隐忧。主要就是对农村实施所谓“社区化”管理引发的问题。一种具有普遍性的认知是，社区化管理就是城市社区的管理模式下乡或曰移植，其中一个关键点就是村干部如城市社区干部一样地“公职化”。这种城市社区管理模式的下乡，必然带来城市社区居委会与城市基层政府“行政化关系模式”的下乡，这种关系模式的引入，将对村民自治制度的内在价值和正常运作造成怎样的影响，带来怎样的问题不得不引人关注乃至担忧。对此，我们另文剖析。

基层社会管理创新研究:电子化环境下城市基层社会管理创新研究

摘 要：电子化既是一种社会管理手段，也是政府所面临的一种行政环境。电子化环境下的城市基层社会管理创新需要从两方面入手：一是加强信息技术培训工作，为适应电子化环境下的政府工作转型奠定基础；二是要完善社区信息网络，改善城市基层社会的电子化环境。

关键词：电子化环境；城市基层；社会管理；创新

进入21世纪以来，伴随着电子网络与信息技术的发展与应用，以“电子化”为特征的“电子化环境”日益凸显。电子化既是一种技术，也是政府所面临的一种行政环境。作为一种技术，电子化为基层政府提升管理效率提供了基础；而作为一种行政环境，城市基层政府必须主动适应电子化的要求，创新现有的社会管理模式，以更好地服务于社区民众。电子化环境下的社会管理的本质是要求政府顺应社会对政府社会管理的要求，建立起以公众需要为主导社会管理体制。即，一方面，城市基层政府要完善公众参与机制以提升公共政策的质量与执行效果；另一方面，要求政府创新公众参与的方式和方法，尤其要重视电子化环境下的公民参与渠道的建设，并拓展公众参与社会管理的领域，使政府的决策和管理更加规范、透明，更能符合民意和反映实际。

一、城市基层社会管理的基本特征

城市是人类社会生活的载体，也是人类走向文明迈向成熟的重要表现形式。据相关资料统计，我国近70%的财富是由县级及以上城市创造的。伴随着我国城镇化进程的加速，城市将日益成为经济和社会发展的重要承载基地，据城乡建设部提供的相关数据显示，我国的城镇发展已取得了阶段性的成果，城镇人口总量已经达到6亿之多，预计在“十二五”期间，我国的城镇化率将突破50%大关，开始真正迈入城市化社会。当然，尽管从城镇人口规模上来看，我国已经位居世界第一，但是，从城市基层政府管理水平和能力方面来看，仍亟待提升。目前，近50%的城镇化比率这一数字与世界发达国家近80％的城镇化率相比还有相当的距离。这种差距的存在，意味着我国未来巨大的城市发展空间，也意味着城市基层政府正逐步面临更多、更为复杂且责任更为重大的社会公共事务及其管理。在这种历史背景下，城市基层社会管理模式正发生深刻地变化，具体而言，正呈现以下两大基本趋势与特征。

（一）社会管理参与主体的多元化

社会管理参与主体多元化是指在社会管理决策中，政府不再是唯一的决策主体，公众或其他社会组织也能够对政府决策起到重要的影响。实践证明，政府并非万能，同时，由于市场失灵也是一种普遍存在的现象，因而使得公民社会的兴起成为可能，也构成了必要。公民社会作为现代社会的一支新崛起的力量，正影响并改变着公共治理的格局。公民社会是指处于“公”与“私”之间的但同时又在一定程度上独立于政府与市场之外的一些社会公共领域，其所指向的是特定的社会公共利益。公民社会已构成整个社会极为重要的一极，它不仅在某些方面可以弥补政府以及市场的不足，更为重要的是，它的形成对政府将构成有力的监督、制约甚至于限制，并可在一定程度上影响并促进政府公共政策的完善。

公民社会的兴起，意味着传统的通过对权力和权威的运用来实现管理目标的“政府管制模式”必然要被以共同治理为基础、以善治为目标的“新公共治理模式”所取代。由于传统的政府管制模式过多地强调政府对社会公共事务管理的主导作用，因而不可避免地在某种程度上忽视或损害有关民众或群体的利益诉求。而新公共治理模式则强调政府在管理过程中要重视各“利益攸关者”（Stakeholder）之间的利益关系，主张通过相关主体之间的有效互动，来实现对社会公共事务的有效治理。即政府不再依赖自己的权威亲自主导对某一社会公共事务的管理，而是将自己的角色从“划桨者”向“掌舵者”转变，借助于新的工具、技术和管理方法，从而实现对社会公共治理过程及结果的有效引导与适当控制。

（二）强调“以公众为中心、以公民为本位”的社会管理

城市基层社会管理的核心是以“公众为中心，以公民为本位”，寓管理与服务之中，这是现代民主社会对政府的基本要求。政府必须积极履行其特有的社会义务和责任，包括实践公共利益，尊重宪法与法律，追求专业的卓越，展现个人的正直、诚实和廉洁等。

要实现上述目标，政府必须创新观念，并实现社会管理方式和方法的创新。要彻底改变以往的行政管理手段和方式，运用更为民主的管理方式和方法，通过与民众进行平等对话与沟通，共同协商解决相关社会问题。与此同时，它要求政府完善相关法律制度，做到依法管理和服务。

事实上，城市基层政府社会管理，离不开公众的有效参与。而政府的核心责任就是要为公众搭建一个有效的参与社会管理决策的平台。一方面，通过公众参与来增强其参与意识与能力；另一方面，参与本身可以使公众意识到参与社会管理既是公民的一种权利，也是一种基本的义务和责任。通过完善参与机制，拓展参与渠道，吸收公众的意见和建议，借此构建公正、透明、高效的政府。

二、电子化环境对城市基层社会管理创新的意义

电子化环境下的城市基层社会管理不是简单地将信息与网络技术应用于社会公共事务管理过程中去，也不是一般意义上的政府管理电子化，它是新的管理环境下的政府社会管理变革，这种变革的核心价值观是最大限度地实现公众利益。正如奥斯本（Osbrone,1992）曾指出，的民主政府是为它们的公众服务而存在的，为公众服务而非为官僚服务理应成为政府社会管理的基本准则。因此，在电子化环境下，政府应改变传统的社会管理模式，取而代之以新的以善治为目标的社会管理，并借助于现代电子信息技术，来改革政府与社会之间的沟通方式，并通过及时回应民众需要，来提升基层政府的合法性基础。

（一）电子化环境为城市基层社会管理多方参与提供了技术支持

城市基层社会管理必须以社区居民参与为基础。这是因为，基层社会管理所面临的问题极为复杂，在现实中，任何部门，不论是公共部门还是私人部门，都不具有解决各种问题所需要的信息、知识与能力。因此，社会管理过程中的公众参与，不仅为政府制定合理的公共政策提供支持，也可增强公众政策的执行效果。事实上，要使基层政府的社会管理和服务能够服务于公众，有必要让那些凡是生活受到某些决策影响的人都参与那些决策的制定过程。

总书记曾指出，执政为民的核心是了解民情、汇聚民智。换言之，政府要实现社会管理的目标，必须改革现有的以政府为中心的行政观念，广开言路，听取民意。与此同时，政府要为公众参与提供方便，减少公众的参与的成本。而电子化环境为基层政府改革社会管理方式提供了有力的技术支持。通过网络信息技术，政府与公众之间可以在一定程度上实现有效沟通

（二）电子化环境有利于提升城市基层社会管理的质量与效率

政府行政的质量与效率问题一直是行政学者们所关注的焦点。行政学创始人威尔逊指出，行政学研究的目标在于尽可能地提高行政效率。电子化环境下的政府社会管理模式与传统社会管理模式的一个最大区别就是中间环节的缩减以及效率的极大提高。在电子化环境下，公众可以通过上网了解相关信息内容或完成一些审批、交验等事务，避免了传统政府机关的暗箱操作和办事拖沓。

Douglas Holmes（2001）曾指出，电子政务是工业化社会向信息社会转型的一次变革。信息化发挥了巨大的技术支撑作用，介入了政府管理改革的整个过程，为政府改革和创新提供了高效率的手段和动力。政府可以通过“职能创新、结构创新和过程创新”，逐步实现政府职能转变，对政府业务进行科学的优化重组，从而提高政府工作效率。而且，政府通过应用信息技术降低了公民进政府办事的“门槛”，使原来很多“门难进、事难办”的现象，在网络上可以很好地得到解决，体现了电子政务的服务便捷性。电子化环境实现了政府追求公共利益的理性选择。

（三）电子化环境增强了城市基层社会管理的公正性与透明性

公众监督是确保社会管理公正性和透明性的前提，公众要实现有效监督，须以对社会管理信息的掌控为基础。传统的社会管理由于缺少有效的公众参与机制，使得公众难以获取关于社会管理的内容、数量以及质量等信息。而且，由于文化、技术等条件的限制，诸多社会管理决策往往在“黑箱”中运行。大多数关于社会管理的政策、法律等，往往只能在小范围内征询意见，绝大多数公众意见难以被吸纳到政策制定过程中去，从而导致公众成为政府政策的被动接受者。

公民民主意识的增强，客观上需要政府在社会管理过程中做到公正透明。而且，电子化时代的到来，为公众更加广泛地参与社会管理过程且更为有效地监督政府各种行为奠定了技术基础。通过电子化设备和互联网等手段，公众可以及时地获取各类社会管理信息，并对政府的各种工作进行及时地监督和质询。比如，公众可以通过登录政府网站了解各类法律、法规和政策，也可以通过电子邮箱、电子举报箱、电子听证会等，对政府社会管理表达自己的看法，尤其可以对涉及到自身利益的社会管理和服务的质量、内容等做出评价。

三、电子化环境下城市基层社会管理创新

随着市场经济的进一步深化，对城市基层社会管理工作也提出了更高的要求。政府必须改变以往的低效管理模式，建立起多方参与、公正、高效、透明的新型政府管理模式。

（一）加强信息技术培训工作，为适应电子化环境下的政府工作转型奠定基础

电子化环境下的城市基层社会管理要求基层政府公务员能适应电子化环境的现实需要，不仅要推动政府社会管理体制的变革，而且要积极培育电子化公民。

1.要提升基层公务员与民意代表的电子化应用水平

城市基层政府是基层政府的重要组成部分，是政府直接联系城市社区居民最为重要的桥梁和纽带，也是整个行政大厦得以稳固的基础。任何时候我们的政府都应该建立起一支训练有素并且能够以良好的行政理念和态度、专业的行政素养以及合法的行政行为服务于民众的城市基层公务员队伍，这是改善政府服务质量、提升政府管理效率、增强政府回应性的需要。但从现实情况来看，我国大多数基层公务员队伍“年龄偏大、文化程度偏低、服务意识与能力不强”的状况并没得到根本性的改观。电子化环境对政府工作的影响是彻底和全面的，对基层公务员以及民意代表的观念、素质与技能提出了新的要求。在现实中，基层公务员与民意代表是最为直接的电子化设备的使用者，使他们融入到电子化环境中来，是基层社会管理体制创新的关键。

2.要培育“电子化公民”

“电子化公民”是指在电子化环境下，作为重要的参与主体之一的公民（包括个体公民和企业公民）。他们在既定的法律框架内，利用电子网络与信息技术等手段，将其对社会公共事务的意见与建议进行充分表达，并与政府及其他组织形成互动，借此影响社会公共政策的过程与结果。良好的社会管理离不开民众积极、有效的参与。即对于参与者而言，一方面必须要有参与到社会管理的活动中来的意愿，不论这种参与能否对公共政策的结果带来实质性的影响；另一方面，需要参与者有能力进行参与，即能够将其意见和建议予以清晰地表达，并与其他参与主体一道，共同形成良好的互动参与机制，借此影响公共政策的过程与结果。在电子化环境下，人们的思维观念和行为习惯正发生急剧变化，而政府的社会管理和服务的方式方法也正进行根本性的变革。换言之，不论是政府还是公民，都必须主动适应电子化环境变迁的需要。而对于公民而言，这种适应主要体现在对电子信息与网络技术的使用上，即能够利用电子化手段，来了解相关的社会公共事务并实现对社会管理过程的有效参与。

（二）完善社区信息网络，改善城市基层社会的电子化环境

社会管理网络化是电子化环境下的城市基层社会管理模式区别于传统社会管理模式的最显著的特征。传统的社会管理效率低下的根源在于其工作平台是一种手工式平台，而电子化环境下的社会管理模式则是通过网络平台来得以实现的。目前，我国正在进行的以电子化为手段、以服务为核心的电子政务建设，正是构建电子化环境的具体体现。

社会管理信息网络的完善包括社区信息“集成化”与“个性化”两个方面。社区信息集成化是指政府把各部门的职能通过网络集成在一起，使公众能够享受到政府的“一站式”服务。而社区信息“个性化”则是指通过电子化手段，政府得以向公众提供个性化的“一对一”服务。比如，有面向社区居民的教育培训与健康保健，有面向企业的税务管理与服务等。而且，公众不仅可以根据自己的实际情况选择合适的时间、地点来上传服务申请，也可以对服务内容、过程、方法等发表自己的意见，从而实现了由以往的政府到公众的单向沟通到政府与公众的双向互动沟通，使得城市基层社会管理更能体现以人为本的价值理念。

基层社会管理创新研究:以服务型党组织建设促进基层社会管理创新

近年来，杭州市进一步深化网格化管理、组团式服务工作，以服务型党组织建设促进基层社会管理创新，初步形成了“片组户民情联系、区域化统筹服务”的工作模式，实现了管理与服务的全方位、全天候、全覆盖，取得了暖民心、聚民心、稳民心的良好效果。

抓组织覆盖的网络化。一是优化农村党组织设置。实行村建党委、组建支部，把党支部建在村民小组、专业合作社、各类协会上。二是优化社区党组织设置。把党支部建在楼道、居民小组、退管小组、专业协会上。同时，建立了3.5万个服务型、监督型、宣教型和联谊型特色党小组。三是优化新领域、新组织、新群体党组织设置。按照属地管理和谁主管谁负责的原则，在抓好规模以上非公企业党建的基础上，大力实施流动党员安家工程，把党组织建在园区、楼宇、市场、商圈、特色街区和行业协会上，使党组织的触角延伸到每一个有党员的基层单位。

抓服务群众的规范化。一是规范联系服务架构。城市社区以小区、楼幢、巷弄为基础，农村以自然村或相对集中居住区域为基础，划分管理网格(片)，由村(社区)两委班子成员担任片长。在管理网格(片)内，成立联系服务小组，由村(社区)工作者、支部书记、退管小组党支部书记等担任组长。村(社区)干部、村(居)民组长以及党员骨干，每人确定10户左右的家庭作为联系对象。二是规范联系服务内容。全市基本形成了“一卡、一档、一报、一线”联系服务群众渠道，即下发民情联系卡，公开联片干部、片长、组长和联户党员等的联系方式和服务内容，做到一户一卡；建立住房档案，按照“一户一档”的要求，建立联系走访台账，确保不落一户、不漏一人。三是规范联系服务要求。在民情联系上，做到家庭成员思想动态、就业状况、劳动技能、收入支出、迫切需求“五个清楚”。在办理流程上，明确问题收集、立案流转、限时办结、回访督查、综合测评“五个步骤”；在责任落实上，要求分类归口、逐级上报、指派专人、及时反馈、销号归档“五个落实”。在绩效评估上，规定全员定责、排查定级、应急定制、办结定时、考核定绩“五个到位”。四是规范联系服务机制。创新了“66810”为民服务法、“15分钟党员服务圈”、村民事务全程代办等有效做法，形成全天候、多元化、个性化的精细服务机制。

抓资源统筹的区域化。一是统筹区域组织资源。由市委党建工作领导小组牵头，市和区县(市)、乡镇(街道)全部建立党的社会工作委员会，配备了1至2名专职党务工作者。以党建共建工作代表会议制度、党建共建联合会、党建共建委员会等做法，完善以街道党组织为核心、社区党组织为基础、驻区单位党组织共同参与的城市基层党建工作联建共建协调机制。整合社区党组织、居委会、服务站的资源，形成以社区党组织为核心的“三位一体”基层社会管理结构。二是统筹区域人才资源。以街道干部、辖区党员、居民代表、楼道组长、志愿者为基础，吸收驻区力量。组建公共服务团队。按照专业特长，组织驻区单位医生、律师、教师、文艺工作者等，组成专业服务团队。针对居民需求，组建“姐妹帮扶队”等个性化服务团队。三是统筹区域服务资源。建立健全街道(社区)组织和驻区单位相结合、无偿服务和低偿服务相结合、社会化和产业化相结合的服务体系。目前，全市社区内大部分单位的活动场地向居民就近免费开放。市、区两级中小学体育运动场地全部向社区居民开放。

抓社会沟通机制。一是“民主促民生”工作机制。在旧城改造、庭园改善等重大工程和重大项目中，坚持问情于民、问需于民、问政于民、问计于民，对涉及人民群众利益调整问题。鼓励人民群众通过民主协商的方式，在法律和道德规范中寻求公共利益最大化和各方利益均衡化。二是利益诉求表达机制。大力推广居民大会、社区恳谈会等做法，建立“诉求聆听室”、“社区网站”、“社区微博”等载体，搭建顺畅沟通平台。通过党建联席会议、党员民主听证等多项行之有效的制度，构建企业和谐劳动关系。三是矛盾协调化解机制。以“民情热线”、“律师进社区”、“和事佬服务队”等为载体，采取政策解释、纠纷调解等方式，提前介入干预，及时化解矛盾。

抓党建保障的制度化。一是建立选优配强带头人制度。以村(社)集中换届为契机，加强基层干部队伍建设。2010年社区党组织换届结束后，及时组织全市1000余名新任社区书记在省人民大会堂“向党旗宣誓、向群众承诺”。在2011年村级组织换届中，坚持“先定事、后选人”，确保选出的班子组织满意、群众满意。二是建立关爱激励制度。按照社区党委6万元、党总支(支部)4万元的标准落实党建工作经费，按照每名党员50元的标准落实党员活动经费；市财政每年安排1000万元用于社区配套用房建设，保证每个社区配套用房不少于350平方米；从2011年开始，市和区、县(市)两级财政每年拿出1亿1千万元，按照社区标准，保障农村党建经费。坚持把社区(村)作为培养干部的重要阵地，2010年以来，全市从街道(乡镇)和社区(村)选拔了副处(科)级干部54名。市委将每年的10月23日确定为“社工节”。三是建立学习培训制度。连续8年对社区书记、主任进行集中培训，已有1455名社区干部取得“社工师”证书。同时，鼓励基层干部参加继续教育、学历教育和社会工作专业教育，凡取得证书的，其费用按县、乡和个人2：2：1的比例分担。四是建立绩效考核制度。坚持乡镇(街道)年度考核工作目标、村(社区)干部自查考核创业承诺、党员群众民主评议工作实绩的村(社区)干部“三位一体”考评办法，把群众满意度作为考核的重要内容。

通过坚持“五个抓”。杭州市强化了基层党组织的核心领导功能，展示了党员先锋形象，密切了党群干群关系，推进了党内民主与社会民主的互动发展，促进了社会和谐稳定。(作者为中共杭州市委常委、组织部长)

基层社会管理创新研究:以延伸服务推动基层社会管理创新

摘要：指出了重庆市涪陵区白涛街道以延伸服务推动基层社会管理创新，方便了群众，提高了服务质量和效率，推动了服务型政府建设。基层政府寓社会管理于公共服务、加强社会工作者队伍建设、积极探索信息化管理方法、完善服务考核等适应性变革是社会管理目标实现的前提条件和基本保障。

关键词：基层社会管理创新；服务型政府建设；涪陵区白涛街道

1 引言

近年来，重庆市涪陵区各级领导干部越来越认识到基层社会管理是社会管理的重点，基层社会管理的效果和水平直接影响着整个社会管理的好坏。涪陵区白涛街道按照总书记提出的“进一步加强和完善基层社会管理和服务体系，把人力、财力、物力更多投到基层，努力夯实基层组织、壮大基层力量、整合基层资源、强化基础工作，强化城乡社区自治和服务功能，健全新型社区管理和服务体制”的总体要求，紧密结合实际，创新理念，以延伸服务端口和延伸服务领域为抓手，不断推动基层社会管理创新，取得了很好的效果。

2 白涛街道延伸服务的主要做法

白涛街道距涪陵城25km，幅员面积217km2，辖18个村（社区），人口有5万人。近年来随着场镇建设和化工园区建设的飞速发展，辖区流动人口与日俱增，因移民迁建、征地拆迁、建筑施工、厂社纠纷等引发的不稳定因素日益增多，社会矛盾和治安安全隐患凸显。同时，社会保险、粮食直补及群众信访等办理事项逐年增多，原有的服务模式和服务机构已经不堪重负，远远不能满足服务群众的需要。为此，在区委、区政府的领导下白涛街道开展了“创新管理模式，延伸服务端口和服务领域”的“两延伸”创新试点工作，建立了以阵地体系为依托、OA操作体系为纽带、队伍体系为基础、制度体系为保障的基层社会管理新体系。

2.1 建成了系列服务阵地

白涛街道根据中央建设服务型政府的要求，投资320万元，于2010年建成白涛街道综合服务大楼。其中便民服务中心面积达500m2，大厅设立民政、社保、计划生育、国土、建环、户改、广播、法律援助、农业综合等9个办事处内设机构的服务窗口，服务项目40项。在经过2年的成功运营后，街道以此为蓝本，进一步延伸服务端口和服务领域。2012年街道又投入200余万元，经过新建或改建，在7个村（居）建成了规范的村便民服务大楼，在其余11个村（居）设立便民服务点，除了原有的9个服务窗口外，还增设了邮政、水、电、气、手机费用缴纳、就业指导、医疗救助等与老百姓生活密切相关的服务窗口，服务项目延伸到50余项。

2.2 开发了一套软件系统

为了实现村社接件、中心汇总办结的便民目地，街道充分利用信息化手段，与中国移动公司合作，依据部门的办理事项、办事流程，吸纳部门和村居意见，在重庆市首家开发了一套便民服务操作系统（OA操作系统）。该系统集网上咨询、网上办理、图文传输、流程监控、信息政策、远程调解、视频监控为一体，考虑到政府部门间的事务办理，系统还增加了网上办公功能。

2.3 建立了三支队伍

一是建立了一支高素质的大厅服务队。街道从全体机关工作人员中精心挑选了16名思想素质高、业务能力强、服务意识浓、形象气质佳的干部，经过业务、礼仪培训，持证上岗，为办事群众提供热情、周到的服务。二是建立了一支常住村（居）的社区服务队。街道面向社会招聘了一批应往届大学毕业生，经过系统的基层工作培训后，安排到各个便民服务站（点），负责村（居）的便民咨询、网上事项办理、网络系统维护以及其他便民事项的处置，实现了街道便民服务中心与村（居）便民服务站（点）的有机衔接。三是建立了一支覆盖全街道村、社的代办队。为使边远村社的群众办事更方便，街道在18个村、社区均建立了由村委会主任负责的为民服务全程服务队，在每个农业社设立一名代办员，不定期收集本社群众的代办事项，每3天一次汇总办理。

2.4 推行了六大制度

考虑到基层群众对办事流程不熟悉、对办事人员不熟悉、农闲办事等具体问题及特殊人群的特别需求，街道在便民服务中心、村（居）服务站（点）推行首问责任制、一次性告知制、限时办结制、延时服务制、上门服务制和信息公开制。

3 白涛街道延伸服务的主要成效

3.1 方便了群众

体系建成之前，最偏远的乐道村群众到办事处办事专车往返要近3h，耗时又耗力，群众意见极大。随着便民服务站（点）对村（居）的全覆盖和全程制度的推行，现在只需交给代办员就能完成。为了防止退休人员冒领养老金，过去社保部门要求退休人员必须亲自到现场进行一年一次的“生存确认”，许多退休老人年老体弱，疾病缠身，行动十分不便。现在他们只需要到村（居）便民服务站（点），手捧日历，工作人员通过OA操作系统将视频和图像传输给社保部门就可以进行“生存确认”了。村民真切感受到“以前办事跑断腿，现在只需动动嘴”。

3.2 提高了服务质量和效率

街道通过充分整合各种服务资源，让各种服务因素得到了最大的利用，切实解决了以往群众办事“不好找人”、“不好找门”的问题，改变了以前那种只能群众登门办、部门看着办的状况，在街道形成了一般事项当场办、本级审批当天办、区级审批限时办的工作局面，大大提高了工作效率。街道社会服务管理体系开始营运以来，受理全程521件，走访652人次，接访74件次、96人，共排查出各类矛盾纠纷203件，有效化解各类矛盾纠纷及不稳定因素189件。

3.3 推动了服务型政府建设

长期以来，由于办事不公开、不方便，加之“门难进、脸难看、话难听、事难办”问题的存在，群众反应强烈。建成村级社会管理服务体系后，办事处始终坚持以人为本、执政为民的理念，把服务公众作为政府行政的出发点和落脚点；始终坚持民生优先、服务至上的导向，把为公众提供更多优质的公共服务放在更加突出的位置，有效地改善了干群关系，进一步树立了党委、政府的良好形象，推动了政府由管制型政府向服务型政府的转变。

4 基于白涛街道创新基层社会管理的启示

基层处于社会管理关口位置，基层政府是社会问题最直接的感知者和回应者[1]。基层政府履行社会管理职能的过程也是自身调整、改革、再建构的过程，是转变治理角色、结构与方式以获致合法性的过程。基层政府自身的适应性变革是社会管理目标实现的前提条件和基本保障。

4.1 塑造服务型基层政府，寓社会管理于公共服务

服务型政府和社会管理创新是社会治理方式总体性创新的两个方面，一方面政府体制改革要在目标和方案的设计上，以人民群众的根本利益为基本内容和工作重点，以提高广大人民群众的生活水平、对政府的满意度和政府公信力为标准；另一方面，社会管理创新要以经济社会发展中的突出问题和矛盾为突破口，要把服务放在社会管理中，并成为社会管理的重要部分和基础。基层政府应坚持以人为本、服务为先的理念，以服务为抓手，通过延伸服务端口和服务领域，使服务下沉，更加贴近群众。运用菜单式与个性化等服务形式，通过服务外包与购买，改进公共服务供给机制。以行政为主导改革社会管理体制，整合基层管理和服务资源，以业务归并、人员整合、服务前移为主线，对机构职能、人员及服务设施进行整合，形成“大民生”、“大综治”治理格局。要充分调动各种单位和组织的积极性，发挥他们与基层群众联系广泛和服务便捷高效的优势，在服务的空间和服务的领域上都以方便基层群众为目标，真正做到“民有所呼，我有所应；民有所盼，我有所办”[2]。

4.2 加强社会工作者队伍建设，推动社会管理创新

基层社会管理是一项技术和艺术性、情感性很强的工作，既有普遍的规律又有地域人文特色[3]。建设一支宏大的社会工作者队伍对于加强社会建设和管理、构建社会主义和谐社会具有十分重大的意义。随着社会建设进程的加快，社会工作涉及的范围越来越广，社会信息化程度越来越高，承担的各种社会化服务保障任务将更加繁重。当前社会工作人才队伍存在的突出问题表现在“职业不专业”和“专业不职业”。一方面，长期从事社会工作实践的社区工作者，绝大多数没有接受过专业学习，很难提供个性化、多样化、系统化的服务，无法有效应对和解决新的复杂社会问题。另一方面，由于公共服务和社会管理部门没有配备社会工作专门人才和设置社会工作岗位，大部分社会工作专业毕业生难以就业。白涛街道通过招聘大学生社会工作者，适应了社会工作需要培养和使用专业的社会工作者队伍，发挥他们服务管理基层群众的专业性和技术性优势的要求；通过在村社招聘代办员，充分挖掘和利用了乡土基层社会管理人才的特长，利用了他们熟悉当地文化和风土人情、熟悉基层社会、联系群众广泛的优势。

4.3 积极探索信息化管理方法，发挥现代科技在社

会管理中的作用 随着科技的进步和经济持续快速的发展，社会管理信息化已经成为必然趋势，要顺应信息化的时代潮流，大力推进社会管理信息系统建设，积极推动现代科学技术在社会管理中的应用，在各个领域构建高效快捷的社会管理服务新模式。白涛街道将所有村居划分为7个网格，在每个网格都设有OA操作系统和视频监控系统等数字信息化平台，以街道统一指挥监督中心为信息汇集与传导中枢，整合管理资源解决跨部门公共管理问题。每天利用信息化平台开展远程矛盾调处和信息反馈，通过网络进行社会矛盾和纠纷排查“零”报告，通过开设视频信访，信访人可以直接与街道主要领导对话，从而节约基层群众反映诉求和

政府行政的成本，增强政府对社会问题的感知和反应能力，提高政府的回应性和行政效率，方便基层群众解决问题。

4.4 完善政绩考核，改进基层群众工作

当前社会管理的本质是要做好新时期的群众工作，要真正让各级领导干部把加强和创新社会管理作为自觉的行动，必须完善政绩考核制度。要以科学发展观为指导，研究制定符合建设社会主义和谐社会要求的社会管理政绩考核体系和方法。以基层社会服务管理政绩考核办法为抓手，切实转变领导干部的执政理念和思路，不断改善和密切党群、干群关系。

基层社会管理创新研究:解决群众诉求是基层社会管理创新的重要内容

摘　要：调查显示，在社区建立和实施群众诉求调处机制是顺民意、解民忧、得民心的一件事情，对畅通社情民意反映渠道、解决居民群众日常生活中的“急、难、怨、险、疑”问题确有成效，符合大多数居民群众的意愿，得到大多数居民群众的认可和好评。建立“群众诉求调处机制”的实践说明，及时解决群众的利益诉求是维护社会稳定的重要途径，党和政府的主导是创新基层社会管理的关键，为居民群众解决困难和问题是创新基层社会管理的根本，群众自治组织及其延伸是创新基层社会管理的基础，政府与群众自治组织合作协同是创新基层社会管理的有效途径。

关键词：群众诉求；基层；社区；社会管理；创新

基层是矛盾问题的交汇地，也常常是改革创新的发源地。[1]天津市河东区唐口街自2007年开始在所属13个社区建立“新时期群众诉求调处机制”（以下简称诉求调处机制），四年来，在畅通社情民意反映渠道，及时解决居民群众日常生活中的“急、难、怨、险、疑”问题，创新基层社会管理方面，进行了积极的实践探索。

为深入研究“新时期群众诉求调处机制”的建立和运行过程，客观分析实施的效果，课题组自2011年6月至11月，对唐口街实施“新时期群众诉求调处机制”进行了深入调研，方法包括问卷调查和深入访谈。问卷调查在唐口街12个社区进行（其中，金盾里社区为家委会建制，因规模相对比较小，未纳入问卷调查范围），问卷调查对象包括社区居委会主任、社情民意接待员、居民三个群体。社区居委会主任（以下简称主任）和社情民意接待员（以下简称接待员）问卷调查采取饱和抽样方法，样本分别为69个和1213个（包括接待员和楼门长）。由调查员发放和收回问卷，主任问卷发放69份，实际收回67份，问卷回收率为97.1%，有效问卷67份，有效率为100%。接待员问卷发放1213份，实际回收1211份，回收率为99.83%，有效问卷1166份，有效率为96.12%。

居民问卷调查以唐口街（不包括金盾里）实际居住20853户54116人为调查总体，按照实际居住户数5%的比例确定样本1046个，占实际居住人口的1.93%。以实际居住户数5%的比例分别确定12个社区居委会的居民样本数。在每个社区居委会，以实际居住居民名册（以2010年全国人口普查底表为据）为样本框，采取简单随机抽样方法确定样本户，在已抽取的样本户中，按照出生月日距离调查时点（6月1日）最近的方法确定最终调查样本。

居民问卷调查采取调查员入户或被调查居民到社区居委会进行面对面访问的调查方式。共发放问卷1046份，回收问卷1040份，回收率为99.43%，有效问卷1029份，有效率为98.9%。在回收的1040份问卷中，共有61份问卷的样本因搬家、患病、出差、工作、上学、拒访等原因无法实施问卷调查，按照随机抽样方法和调查方案规定的样本调换规则（性别、年龄相仿）进行了样本调换，样本调换率为5.83%，低于调查方案规定10%的调换率。

居民问卷调查样本结构为，初中和高中文化占64.3%，大专以上文化占32.7%；已婚和再婚有配偶占76.8%，丧偶、离异和未婚占23.2%；群众占67.6%，党团员占32%，居民中没有宗教信仰的占92.8%；在职居民占40.5%，离退休、内退和下岗占42.4%，在学占9.1%；74.6%是2～3口人的小家庭结构；有住房产权的居民达到50.6%，居住公产房占30.3%，企业产住房占13.7%；58.6%的居民住房没有物业管理，83%的居民居住时间在5年以上，其中，6～10年的占31.3%，11～15年的占24.2%，16年以上的占27.5%。

调查数据显示，唐口街居民构成呈现“八个比较多”，即工人、服务业职工比较多（工人、服务业职工占49.4%），下岗职工比较多（下岗职工占15.4%）；低收入居民和家庭数量比较多（个人年收入低于1.5万元的占61.6%，家庭年收入低于3万元的占45.7%）；老年人比较多[离退休（不含内退）占24.5%，其中60岁以上9911人，占17.8%]；残疾人比较多（1493人，占2.68%）；享受低保的比较多（1479户，占6.9%）；流动人口比较多（暂住1531户4018人，分别占7.15%和7.23%）；人户分离比较多（有户籍26137户64583人，实际居住21397户，55568人，4740户9015人处于人户分离的居住状态）。

一、实施群众诉求调处机制的基本状况

（一）建立和实施群众诉求调处机制的主要原因

原因一，2006年底到2007年初，唐口街通过民意调查了解到，居民群众强烈要求有畅通的诉求反映渠道，期盼在日常生活中，遇到急事、难事、险事能有可信赖的人帮助解决，有怨气、疑惑、要求能有地方倾诉，得到及时的答复。原因二，街道党政主要领导以及领导班子成员认识到，居民群众的呼声反映了街道群众工作存在问题，尽管唐口街干部和社区居委会主任们做了大量工作，但主要是行政事务性的，导致深入社区联系群众不够，了解居民所思所急所盼不充分，群众反映的问题很少记录，办理事情没有时限，办理结果缺乏反馈，解决不了的问题向有关部门反映也不及时，工作缺乏规范，办事效率低，群众工作越来越被动。原因三，上级领导提出的把社会矛盾化解在基层、维护基层社会稳定的工作要求，以及街道工作要有特色、全市开展互比互看活动予以检查考核的措施要及时落实。

基于以上原因，唐口街党工委顺应居民群众的意愿，把解决社区居民“急、难、怨、险、疑”等方面的问题作为工作的重要内容，积极探索建立直接面对居民群众诉求的工作机制。

（二）群众诉求调处机制的主要构成

2007年4月，按照“网格化”管理的思路，经过试点后，在全街13个社区居委会设立“社情民意接待站”，在楼门设立“社情民意接待岗”，选聘社情民意接待员，把各个社区和楼栋“编织”成“网格”，使居民群众不出小区，甚至不出楼栋就能够通过社情民意接待员直接反映诉求、解决问题。