一、现实案例显示出的碰撞
案例：徐某，男，23岁，因故意伤害（用拳脚和棍棒殴打被害人陈某致使其的一只眼睛失明，经鉴定为重伤。）于2007年3月被公安机关刑事拘留并被依法逮捕。侦查期间，徐某发病，看守所将其带至医院诊断，结果是肺部感染，胸部有大量积夜。医院认为病情严重，不及时治疗会有生命危险。
看守所依据《中华人民共和国看守所条例》（以下简称〈〈条例〉〉）第10条第2款和第26条之规定，建议侦查部门改变强制措施，侦查部门依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国刑事诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称〈〈解释〉〉）第66条第2款之规定将徐某取保候审。驻看守所检察室发现此事，认为不该将徐某取保候审。
检察室认为：虽然徐某病情严重，有生命危险，但是徐某属于严重危害社会治安的暴力犯罪，按照〈〈公安机关办理刑事案件程序规定〉〉（以下简称〈〈规定〉〉）64条和〈〈人民检察院刑事诉讼规则〉〉（以下简称〈〈规则〉〉）第38条明确规定，该类犯罪嫌疑人不得取保候审。〈〈规则〉〉是司法解释，是在《解释》之后对〈〈刑事诉讼法〉〉的补充，明确缩小了取保候审的范围，具有法律效力，效力高于《条例》，也优于《解释》，应适用〈〈规则〉〉之规定，公安机关适用《条例》和《解释》之规定不当。另外，〈〈规定〉〉是规范公安机关内部办案程序的，虽然看守所身兼行政管理和保障刑事强制措施的双重职能，但是，在刑事诉讼过程中应该优先适用刑事诉讼之规定。因此建议公安机关收押。
看守所认为：〈〈规定〉〉是部门规章，其对行政法规〈〈条例〉〉不具效力。而〈〈规则〉〉虽然是司法解释，但是司法解释在法律上没有明确规定就是具有法律同等效力，只有立法解释是与法律具有同等效力的，没有哪里规定司法解释就比行政法规效力高。你们认为效力高，是实务操作中的默认罢了。〈〈规则〉〉同样也只是约束检察院内部办案程序的规定。我们当然可以为了做好监管场所行政管理工作，依据行政法规〈〈条例〉〉行事。据此拒绝收押。
由此，看守所和检察室就该案例的法律适用问题发生分歧，进而显现出了行政法规和司法解释的冲突。
二、特殊情况下确会发生碰撞
一般来说，行政法规和司法解释不会发生冲突，但是特殊情形下也会出现冲突。 在行政诉讼中是时有发生的事情，而在刑事司法中是少见但确有发生的。
由于公安机关的特殊性，给这两者的冲突提供了可能。
据我国《宪法》和《刑事诉讼法》的规定，公安机关是国家的治安行政机关和刑事执法机关。在我国，公安机关是国务院和各级人民政府领导下的行政职能部门，是国家行政机关的重要组成部分。但我国的公安机关不单纯属于行政机关，而是兼有刑事执法职能的行政机关。
由于公安机关既具有行政管理职能，又具有刑事执法职能，会造成职能的交叉和适用法律的碰撞，同一行为可能同时受行政和刑事两种法律规范的调整。比如看守所，在这方面就是很特殊的，它既是对在押人员进行监管的场所，又是采取刑事强制措施的场所，所以既受《条例》的规范，又受《刑事诉讼法》的规范，上面的案例或许是个典型的例子。在此案例中，为消除两家冲突，防止陷入无休止的纷争，可行的办法是改为监视居住。而理论上的问题仍可探讨。
三、实践和理论中的碰撞
行政法规是国务院为执行法律而制定的行政规范；司法解释是最高司法机关在司法过程中就如何具体应用法律、法令的问题进行的解释。由于法律没有明确行政法规和司法解释的效力问题，对由此产生的冲突而有不同的看法。
（一）、在行政法规和司法解释相冲突时，实务中多是将司法解释等同于它所解释的法律来适用，效力高与行政法规。我国的司法实践已充分证明司法解释是我国司法机关办案的依据之一, 也是对当事人具有普通约束力的规范性法律文件之一, 因此,从实践的角度看待我国司法解释的地位, 它也被视为我国现行法的渊源了。
但是也有选择适用行政法规的现象，例如：最高人民法院[2001]7号法释即《最高人民法院关于确定民事侵权精神损害赔偿责任若干问题的解释》于2001年2月26日通过，其对精神损害提出了6项计算标准，但同时在该法释第10条最后一款规定，“法律、行政法规对残疾赔偿金、死亡赔偿金等有明显的规定的，适用法律、行政法规的规定。”这是司法解释在赔偿标准上有冲突时明确适用行政法规的规定。
（二）、在理论上，对于行政法规和司法解释的效力是有争议的。
1、一种观点认为司法解释的效力高于行政法规。司法解释的效力来源于法律规定，法院组织法（第33条）和全国人大常委会《关于加强法律解释工作的决议》均授权最高人民法院可以对于在审判过程中如何具体应用法律、法令的问题进行解释。上述决议还授权最高人民检察院有权在检察工作中具体应用法律、法令的问题进行解释。1996年的《最高人民检察院司法解释工作暂行规定》中第2条规定，“对检察工作中具体应用法律的问题，由最高人民检察院解释，具有法律效力。” 1997年的《最高人民法院关于司法解释工作的若干规定》中第4条宣称，“最高人民法院制定并的司法解释，具有法律效力。”
司法解释实际上是针对全国人大的法律所做的解释，其效力持续于法律生效之间，法律生、解释生；法律死、解释死。法律和司法解释这种关系，类似于民法著名的“从随主规则”。司法解释虽然没有独立的位阶，但它却依附于被解释的法律，司法解释效力的位阶就同这个法律相等，就是说,如果是全国人大常委会通过的法律,那么它的司法解释效力就等同于这个法律，也就是说它高于行政法规。
2、另一种观点认为司法解释不高于行政法规。司法解释不具有普遍约束力，《中华人民共和国宪法》规定全国人民代表大会常务委员会行使解释宪法和解释法律的权力，没有规定法院和检察院有解释法律的权力。《中华人民共和国立法法》也规定法律解释权属于全国人民代表大会常务委员会，这一规定符合《中华人民共和国宪法》，同时还规定全国人民代表大会常务委员会的法律解释同法律具有同等效力，即具有高于行政法规、地方性法规、规章的效力。全国人民代表大会常务委员会的法律解释是对法律的进一步阐释，这些阐释成为法律的组成部分，因此具有和法律同等的效力。法律解释是法律，司法解释是准法律。
《关于加强法律解释工作的决议》和《中华人民共和国人民法院组织法》赋予了最高人民法院和最高人民检察院法律解释权，但和全国人民代表大会常务委员会行使解释宪法和解释法律的权力完全不同，该解释权限于解释审判和检察工作中具体应用法律、法令的问题，这意味着最高人民法院和最高人民检察院对法律的解释只能就法律、法令在具体案件的应用进行解释。而最高人民法院和最高人民检察院的司法解释基本上不是针对个别案件的，而试图在全国建立普遍的约束力，跻身和法律同等效力的地位，这显然违反了《中华人民共和国立法法》、全国人大常委会《关于加强法律解释工作的决议》和《中华人民共和国人民法院组织法》对其解释权的规定，而人民检察院组织法自始至终也没有规定最高人民检察院的法律解释权。立法法规定，法律解释权属于全国人大常委会，同时规定最高人民法院、最高人民检察院可以提请全国人大常委会进行法律解释。根据“明示其一即排斥其余”[1]的解释规则和新法优于旧法的效力冲突规则，是否意味着最高人民法院、最高人民检察院的法律解释权已被废除？因此我们可以认为，在立法法再次明确规定法律解释权属于全国人大常委会的情况下，目前的最高人民法院已经不再享有法律的解释权，最高人民检察院的法律解释权也当归于消灭。最高司法机关在关于司法解释工作的规定所称的“具有法律效力”，只能理解为实质法律的效力，而不是形式法律的效力。这种自我宣称有“法律效力”的做法是欠妥当的，即使是在《关于加强法律解释工作的决议》中也没有这种规定。是否具有法律效力，应由权力机关作出决定。所以，司法解释不具有同等法律约束力。
另外，司法解释不是一个独立的法律渊源，本身是没有位阶可言的，而行政法规则是明确的法律渊源，效力仅次于宪法和法律。司法解释与行政法规的位阶无从比较，司法解释的效力也不必然高于行政法规。
四、解决碰撞之对策
关于行政法规和司法解释冲突问题，我们认为关键是在司法解释，可以归结为以下两点：一司法解释是否必要；二是司法解释如何定位。
（一）、司法解释确有存在之价值
对于法律的漏洞或缺陷，利益法学代表人物赫克（heck）认为，由于立法者的观察能力有限，不可能预见到将来的一切问题，又由于立法者的表现手段有限，即使预见到将来的一切问题，也不可能在立法上完全表现出来，因此，即使是最好的法律，也存在漏洞或缺陷。就中国司法解释的实践看，人们都不否认司法解释除了适用法律外，还起到弥补立法不足的作用，包括补充立法规定的缺漏和解决法律中的矛盾［2］。
立法解释和司法解释的“博弈”使司法解释具有得以立足的空间。立法解释存在缺陷，比如立法解释效率低下，有一定程度的闭塞性，与现实脱节，实践中立法机关有权难用，立法解释权虚置。司法解释具有优越性，作为司法机关，经常接触法律，在适用法律时能及时发现漏洞和缺陷，从而分析、理解，作出解释，使解释的效率和适应性更高。直接与当事人和民众接触，决定了其解释更能面向大众，符合实际需要，从而使法律符合适用的要求。我国不是判例法国家，在实践的过程中创制了具有中国特色的司法解释，实践也证明司法解释制度在我国确有存在的价值。
人大的立法解释制度有其存在的必要和现实的法律基础；而司法解释又由于其有强大的实用性和适应性在法律实践操作中受到推崇。这就是说，立法解释和司法解释都是不可或缺的，他们分别解决“需要进一步明确界限的问题”和“具体应用法律、法令的问题”，在实践中起到完善立法，最大程度地发挥法律调整社会秩序的作用。[3]两种制度的“博弈”是彼此对立统一的，并不断促使共同的完善和进步。
（二）、明确司法解释的法律地位，合理构建其法律制度
可以看出，就目前我国司法解释的现状，规范司法解释具有现实意义，完善司法解释是我国步入社会主义和谐法治的需要。
此项工作，同样需要制度规范，法律保障。
1、明确授权司法机关，准确定位确司法解释。
当代中国法律解释体制是以全国人大常委会为主体的，但是这不意味着全国人大常委会应当成为法律解释具体任务的主要承担者。在其他国家，由立法接管或其常设机关主要负责法律解释工作的情况也是很少的。从我国全国人大和司法机关的职责的现状看，司法机关更适宜承担为办理案件提供说明的任务，应该充分发挥司法解释在国家法治建设中的作用，有必要明确授权司法机关进行具有法律同等效力的司法解释。
2、加强立法，保障和规范司法解释工作。
加强立法工作，避免由于法律规定的欠缺而不得不过多借助于司法解释的局面继续。我国之所以在司法实践中出台大量司法解释，是由于法律规定的不明确造成的。立法机关应明确赋予现行有效司法解释暂时的法律效力, 在限定的期限内按照《立法法》规定的程序将司法解释转化为法律。有必要制定司法解释工作相关配套法律。
全国人大代表专职化，法律解释结构专门化。推进常委会代表全国人民代表专职化建设，大会设立法律审查委员会来负责解释冲突。一府两院都对全国人大负责并受其监督，由立法机关负责解决法释和法律法规之间的冲突更为直接和妥当，通过内设专门机构也可以更加主动地实施监督。认真对待人民交付的权利，改变人大代表“兼职”和立法解释虚置的现状，维护法律的独立统一和权威。
规范司法解释的权限和程序，制定“司法解释条例”。由全国人民代表大会明确授权和严格规定权限，或者先由司法机关修订，再报全国人民代表大会或其常委会审定，最后得到立法机关的批准后再予以。“司法解释要准确把握立法精神和立法原则。我国司法解释可以根据立法精神制定司法运作的政策，确立法院适用法律的具体规则，但不得改变法律规范或者创制新的法律原则。”[4]
3、实现司法解释公开化和民主化。
主要包括三项内容：其一，司法解释作出后应及时在《最高人民法院公报》、《最高人民检察院》上刊登，重要的还要以“公告”的形式在报纸、电台公布，杜绝以“内部文件”下达司法解释的做法。其二，有组织、有计划地进行司法解释的正式或官方的清理、编纂和出版工作，不再使这方面的工作放任于社会。其三，法律是人民意志的体现，国家权力来自人民，服务于人民，若司法解释具有法律效力，同样应是体现人民的意志。公布需要解释事项，举行听证，征询法学专家、律师和利益相关群体等民众代表的意见和建议。群策群力，有利于改善目前司法解释的随意和混乱局面。
4、加强对司法解释的审查监督。
由于全国人大常委会不可能作为法律解释任务的主要承担者，而大量的司法解释具有弥补立法不足的作用，加强全国人大常委会对司法解释的监督就至关重要。一些学者建议，司法解释应提交全国人大常委会备案，对于违反宪法和法律的规定或与立法解释矛盾的司法解释，全国人大常委会应予以撤销［5］。 随着社会的发展，对不适宜的或相对滞后有碍法治进步的司法解释，经审查后及时作出修改、补充和完善。
参考资料：
[1] 参见「美詹姆斯·安修著，黎建飞译：《美国宪法判例与解释》，中国政法大学出版社1999年版，第33－35页。
[2] 详见周道鸾《论司法解释及其规范化》。
【正文】
一、引言:问题与分析视角
“解释是任何规则适用的一个不可或缺少的步骤”。 [1]先哲加达默尔曾言:“法律不是摆在那儿供历史性地理解,而是要通过被解释变得具体地有效。” [2]在行政国家时代,“法官是法律解释职能的权威承担者,法院在法律解释中具有无可争议的主导地位”这一西方法律传统被颠覆,行政机关愈来愈多地承担了法律、特别是规制法律(regulatory statutes)解释的多数关键工作。 [3]不可否认,在司法审查中法院应如何对待行政机关作出的极具政策导向性的法律解释已成为必须厘清的时代课题。
事实上,关于法律解释的权威问题的核心触及法院与行政机关的关系问题,也就是司法权与行政权的关系问题。具体而言,“法院是否应当接受任一行政机关的任何结论?如此一来,司法审查将变得毫无意义。但是,如果法院完全不遵从行政机关的结论,转而重新处理每一个问题,那我们是否又失去了组建行政机关的意义呢?” [4]面对这一两难问题,相较于其他分权制国家,美国表现出异常激烈的反应。这尤其体现为美国实务界和学界对1984年的“谢弗林诉自然资源保护委员会一案”(Chevron v. NRDC) [5]的追捧。“谢弗林案”代表了最高法院在划分行政机关和法院的法律解释权限问题上的主导性观点。案中宣扬的“谢弗林两步法”犹如一场风暴席卷美国司法界。在相对短暂的生命期间(1984-2004年),谢弗林案已被7000多个案件引用,远超其他处理同类问题的案件,并一跃成为美国行政法引用频率最高的案件。 [6]与此相伴而生的则是一个异常的司法遵从规则,即法官是解释法律的专家却要遵从行政机关的法律解释,而具有优越的专业技术和责任感的行政机关的行政政策却要接受法官的严格审查。学者指出,该异常规则根源于美国宪法中的分权设计,传统的三权分立与制衡体制无法容纳行政国涌现的“第四行政部门”。 [7]由此不难看出,法院与行政机关的关系问题是一个关涉部门权力分配与调整的宪政结构问题。其实,“它还是一个极具实践意义的现实课题。对法院与行政机关关系的厘定不仅有助于测定行政国家实施行政管理任务的效率,还有助于保护公民个人权益以免受行政机关滥用职权、破坏公平之害”。 [8]
在现代行政国语境下,充斥于行政活动诸环节的法律解释同样困扰着我国司法机关。2004年最高人民法院为解决“审理行政案件适用法律规范的问题”而的《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》(以下简称《纪要》)即是明证。《纪要》虽然认识到了“行政审判实践中,经常涉及有关部门为指导法律执行或者实施行政措施而作出的具体应用解释和制定的其他规范性文件”这一现实,但不无遗憾的是,其仍然沿袭了《行政诉讼法》、《立法法》等相关法律的一贯作法,仅在“审判依据”层面进行整饬。与行政审判依据“三分法”(即“依据”法律、行政法规,“参照”规章,其他规范性文件无效力)规定相映成趣的是,国内行政法学界普遍着力于法源效力研究并形成了一种罕受挑战的“法源”分类学,即“行政立法”与“其他规范性文件”。学者研究表明,我国法院审判依据体系表现出的“拦腰截断”方式虽有其历史理性,但在此种方式基础上形成的“法源”通说及约束力理论本身却无法回应行政规则效力外部化这一现实问题。 [9]而时下“其他规范性文件”在我国司法实践中实际上发挥着审判基准的事实也引发了学者对“依法行政被架空……法治国家陷入形骸化乃至空心化的境地”的担忧。 [10]有鉴于此,本文拟扬弃传统的“行为形式论”研究思路而取“行政过程论”视角重新审视我国行政与司法的关系,即在依循法律解释基本原理检视我国行政法规范解释的司法审查制度的同时,立足于分权制衡、权利保障等宪政理念探寻我国法院对待行政法规范解释的理想态度,以期藉此合理建构我国行政与司法的关系,进而加快行政法治的进程。
二、行政法规范解释的理论界定
由于“传统的法律解释学建立在民法学的知识体系之上,其学术想象力主要来自市民社会的私人伦理”, [11]加之我国现行法律解释体制呈现出诸多与法律解释基本原理背反之处,所以有必要厘清以下三个问题展开本文的讨论。
(一)对行政法规范解释的界定
客观而言,法律解释是法律实施的必经过程。“假若没有一些机构在具体问题上解释法律并应用法律来解决问题,法律仅仅是一种意图而已。” [12]法律解释作为一种法律适用技术为司法与行政机关共享。据此,行政法规范解释是指行政机关对行政法规范进行的说明与阐释。借用有的学者对行政法规范解释的描述,它包括“行政主体对法律、行政法规、行政规章和其他规范性文件的含义、界限所作的说明;对法律概念、法律原则、规则、立法意图所作的说明;对事实所作的说明等”。 [13]
行政法规范解释具体的表现形式可归为两类:一是抽象解释。面对纷繁复杂的行政事务,行政机关愈来愈倚赖具抽象解释形式的行政规则来开展行政活动。正如学者所指出的那样,“由于社会事项的复杂化与行政活动的高度专业化,行政机关藉由将法律具体化的行政基准去筹划、规范相关行政事项或进一步规范法律欠缺或规范不够完备的行政领域,毋宁已经成为常态。” [14]其实,这是缘于对行政活动应保持高度一贯的和定式行为的要求。由于“制定法和其他政策决定从来也不可能提出一个文职官员将精确遵循的刻板计划”,所以行政机构只有产生出一些规则和前例来保证这种一贯性。然而,当进入司法审查程序后,这些对普通公民而言代表着“具体的法律”(the law)的规则却“常常是法院拒绝审理的问题,并且其中绝大多数也从来不会进入法庭审判”。 [15]显然,这种时兴的行动活动方式给传统行政法治带来了挑战,法院应如何应对以在保障公民权益的同时周全行政活动的需要都是值得进一步探讨的课题。此外需要指出的是,我国法律目前将立法主体依立法程序对法律所作的抽象规定纳入法律解释范畴做法是否恰当,值得商榷。 [16]二是具体解释。行政实践中隐藏着大量生动而丰富的具体解释,却往往被学者所忽略。例如,行政机关在作出行政行为时的理由说明,行政诉讼活动中行政机关作出的答辩意见或上级行政机关作出的相关“答复”等等。
(二)对法律解释权的辨明
就历史逻辑而言,把解释法律作为一种归诸于少数法定主体的权力,实际上反映了一种对法律解释活动的垄断或控制观念。由于对法律的自由解释容易导致法律理解和适用上的混乱进而削弱法律的权威,所以统治者往往对法律解释活动采取戒备或控制的态度。 [17]而就法律解释的本质而言,“法律解释乃是法适用之不可欠缺的前提,要得到妥当的法适用,必须有妥当的法律解释”。 [18]
学者指出,对法律适用中的法律解释进行观察的角度涉及到对其定性的问题,而定性问题又决定了对法律解释的认识是否正确,认识的正确与否有可能影响到法律解释的正确行使或操作。 [19]把法律适用中对法律的解释确定为一种权力是形成我国多元解释体制和一级司法解释体制的深层次原因。根据1981年全国人民代表大会常务委员会的《关于加强法律解释工作的决议》的规定,我国法律解释由“全国人大常委会、最高法院、最高检察院、国务院及其主管部门、省级人大常委会和省级政府主管部门”根据权限划分规定进行分享。由此观之,“在中国的制度设计上,法律解释一般说来既非附属于司法裁判权的一种活动,也非附属于立法权或法律实施权的一种活动;它在法律上被单列为一种权力,一种通过解释形成具有普遍法律效力的一般解释性规定的权力,而在不同国家机关之间对这种权力的分配”。 [20]也就是说,我国行政法规范解释与司法解释的对象处于互不交叠的不同领域。这种法律解释方面的“分权制”其实存在一个悖论,即我国现行立法将法律解释作为一种权力资源进行分配的规定使得除了最高人民法院的其他法院无法享有在诉讼中解释法律规范的权力,进而导致其无法审查行政法规范解释的合法性。此外,还导致无法彻底消除行政法规范解释向后的违法性。 [21]至此,如何协调各方权力关系、配置解释权限以保证司法权已经成为我国走向法治进程中必须解决的重大现实课题。
(三)对行政法规范解释的定位
一、引言
根据传统的法治原则，法院是法律解释的唯一权威机关，而当前大量存在的由行政机关做出的行政法律规范的解释不断的去颠覆这一原则。这样一来势必产生两个问题：首先是涉及权力如何在行政机关和司法机关之间分配的问题；其次是如何既保障行政机关的高效运转又如何保护个人的权益免遭行政机关的不正当的侵犯的问题。因而当前如何协调行政权和司法权的关系成为了法治建设的重点考虑问题。
二、关于行政法规范解释的基本内容
法律的解释来源于欧洲中世纪的关于古罗马法的注释研究，因而当前的法律解释体系可以认为是建立在私法体系之上的。而行政法的主要内容为公法，故而关于行政法规范解释的相关概念不能直接照搬现行法律解释的内容，为此讨论行政法规范解释问题的首要内容是关于其特有概念的界定。
1、行政法规范解释
根据法律的具体实践，法律的解释广泛存在于法律的适用过程当中，法律解释已经成为适用于法律各个部门当中的一门实用性极强的法律方法。因此，我们在此讨论的行政法规范解释是指，为行政过程中更好的适用行政法规范，行政主体对于行政法规范所做出更为具体的说明和解释。
行政法规范解释的主要内容有以下几个方面：（1）对于当前已有的法律法规当中相关法律概念、范围所做的说明；（2）关于规范性文件当中所涉及的立法者意图的说明；（3）对于行政过程中的一些事实归纳后的说明。
行政法规范解释的具体表现形式可以归纳为以下两种：一是抽象解释。由于当今社会的发展有专业化和复杂化两种趋势，而现有抽象和简单的行政法远脱离于具体的社会案例完全并不能满足上述趋势的需要。鉴于上述原因，我们无法设计出一套高度细致和精密的行政法典，去一一对应社会的各种需求，因而我们往往采取一种抽象的解释方法，既给予行政行为一定的指导又给予其一定的适用空间。二是具体解释。行政机关往往在把握充分的实践数据之后，为了方便适用和提高行政效率，通常在已有的行政法所规范的范围内，根据一定的标准划分适用不同法律规范的具体解释。
2、行政法规范的解释权
根据法律的发展史来看，为防止任意的法律解释所导致可能的法律适用混乱的情况，解释法律的权力往往被赋予少数的特定机关。因而分析行政法规范的解释权问题，从根本意义上来说是在分析一种权力的分配。根据1981年全国人民代表大会常务委员会的《关于加强法律解释工作的决议》的规定，当前我国法律解释的权利由有权制定法律法规的各个机构依照自身的法定权限的划分进行分享。由此我们可以看出，在我国的政治制度当中，法律解释并非简单的归属于立法权、司法权和行政权的一种权力，而是有着相对独立地位的第四种权力。在实践当中，除去最高人民法院以外的其它法院没有行政法规范的解释权；而在相对应的一部分行政机关当中则拥有这种权力。因而当前的权力配置难以有效的使司法权对于行政法规范的解释形成有效制约。
3、行政法规范解释的定位
“当今社会的发展，不仅要求行政行为在形式层面的合法性，更要求行政行为的具体结果达到一种实质的正义。据此，仅仅根据“合法性审查原则”以及“有限的司法审查原则”已不能满足当今社会对于行政法规范解释的需求。但是结合《中华人民共和国行政诉讼法》以及《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》来分析，在当前我国的行政诉讼过程当中，行政规范的法律解释仅仅是需要作出合法性判断的一种证据。上述状况表明我们的审查行为还停留在一种较为原始、浅层次的程度之上，因而我们可以结合具体适用行政法规范解释的案件，通过判断行政法规范解释在案件中适用的合法性与合理性，逐步提升司法审查的深度，将形式审查和实质审查统一起来。
三、关于行政法规范解释的司法审查所持立场
根据我们的现有的经验，可以从宏观方面大致把握不同的政治体制和经济制度的效率状况，但是我们既不可能对于当今的复杂社会做一个整体而又全面的设计使其能概括社会的每一个方面，又不可能单独的设计相互独立的零散制度而保证不同的制度间不发生原则性的冲突。因此为协调由于行政法规范解释存在所造成的行政权与司法权的紧张关系，我们在此讨论关于行政法规范解释的司法审查之一般原则无疑是极其必要的。
自启蒙时代的洛克、孟德斯鸠的分权学说提出以来，现代国家中的司法权都已独立于行政权。因而如何将不同性质的司法权与行政权以较为合理的方式统一在司法过程当中的思考已成为了当前各国权力分立与制衡的重要内容。根据台湾著名公法学者翁岳生的话语：“就法治而言，司法机关往往是维护法律权威的最后一道底线，故而司法机关的解释是最根本与最权威的……司法是当法律出现争议时的最后决定者，由其宣示“法”到底是什么”，法律运行过程中的解释是必然也是必要的，但是必须保证这种解释能有效的纳入司法审查当中，确保在解释的过程当中行政权力不至于滥用。坚持司法审查的立场主要从以下两个方面来体现：
1、个体权益的维护
行政行为的目标在于高效的依法处理社会当中大量而又复杂的事物，而司法行为的目标在于通过提供一条有效的解决纠纷的途径从而实现正义。由于二者目标的不同，所侧重的权益也不同，故而有效的司法审查需要与行政行为有着不同的侧重――个体权益的维护。由于行政行为的专业性和普遍性，司法机关无需并且也不可能在抽象层面对行政行为作出是与非的判决，所以在司法审查过程中司法机关考虑的因素应该是受行政行为影响的具体行为人及其权益的增损情况。
2、客观秩序的维护
法律区别于其余社会规范之处在于其依靠自身的稳定性与可预测性维护着客观存在的秩序。政府行政行为则是依靠自身所掌握的行政资源应对不断变化的问题而做出的权宜之计。也就是说包含行政法规范解释在内的政府行为往往可以视为一种目光相对短浅的行为。故由于二者所关注的利益长远不同，在司法审查的过程当中要着重长远的客观秩序的维护，以防止短视的行政法规范解释去破坏更高利益层面的法治精神。
3、基本的尊重
虽然前文论证了司法机关作为最终的法律决定者的地位，但并不代表笔者认为司法机关的决定一定是合理和正确的。由于行政过程中往往面对着较多复杂的事物，需要具备较强的专业知识才能有效的去把握事物的本质，而法官大多数情况下因社会分工的问题不具备所要求的专业性知识，因而在涉及专业判断行政法规范解释的领域，法院应该给予基本的司法尊重。
四、结语
通过厘清在行政法规范解释与适用过程当中的权力分配问题并结合现代社会的法治理念，积极探寻如何对行政法规范解释进行有效的司法审查，希望最终能借此为我国的法治建设提供一些有益的建议。
【参考文献】
[1]章志远.工伤认定行政法规范解释的司法审查[J].清华法学，2011.05（5）42-56.
[2]张千帆.美国行政立法程序的模式选择与变通[J].浙江学刊，2006.（6）133-141.
一、引言
《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第50条规定：“人民法院审理行政案件，不适用调解。”在《行政诉讼法》施行的早期，这一规定被一些学者们提炼成为行政诉讼法基本原则之一，即“行政诉讼不适用调解”。但是，行政诉讼中当事人之间是否能够就争议进行和解，《行政诉讼法》没有禁止性规定。在多年来的行政诉讼实践中，法官们一直明里暗地做着“协调”、“庭外和解”等活动，有的法院还专门制定行政诉讼“协调”工作的指导性意见。[1]有的法院通过“协调”方式结案的行政诉讼案件已高达90%. {1}不过，法官们心里都非常明白，这些“协调”、“庭外和解”等活动是没有法律依据的，之所以用“协调”、“庭外和解”等字眼，是因为要规避《行政诉讼法》的禁止性规定。尽管这种活动的合法性在《行政诉讼法》的效力时空中显得相当可疑，但法官们仍然在不停地寻找时机，尝试着用“协调”、“庭外和解”等方法解决手中的行政案件，尤其是在被告可能败诉的行政案件中，使用“协调”、“庭外和解”等概率更高。这一切的所作所为都是因为存在着刚性的“客观需求”。
2008年2月1日最高人民法院的《最高人民法院关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》（以下简称《撤诉规定》）正式实施。从产生的背景看，《撤诉规定》显然是回应政治需求的产物，它并没有为当下盛行于行政诉讼实践中的“调解”提供合法性依据。我以为，《行政诉讼法》明确禁止在行政诉讼中适用“调解”，最高法院无论如何都不可能在《行政诉讼法》的某个条款中解释出行政诉讼可以适用“调解”之立法本意来，且读遍《撤诉规定》，我们难以找到其中有“调解”或者相近之类的文字。如果我们真的想为解决行政诉讼案件寻找裁判之外的另一途径，那不为《行政诉讼法》所禁止的“和解”，倒有可能成为我们选择的对象。
“和解”是《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称《民事诉讼法》）确立的解决民事争议的一个法律制度。[2]行政诉讼法是民事诉讼法的一个“特别法”，如果我们能够借用法律解释方法在两个法律之间构筑起一个管道，那么今天行政诉讼诉讼实践中所遇到的难题之一——能否和解——可能能够获得比较好化解。所以，本文下面将要论证的基本观点是：行政裁量是行政诉讼和解的规范基础。在不修改《行政诉讼法》前提下，通过法律解释的方法，借用《民事诉讼法》的相关规定以支持行政诉讼和解，并使之成为其合法性的法律依据。
二、强制与合意之间的紧张与消解
在国家治理中，权力对权利的强制历来是国家统治的基本手段之一，不管是民主国家还是专制政体，统治者在治理过程中是从不放弃这一手段的。行政作为国家基本职能之一，其实现的基本路数也是如此，无论是在“管得最少的政府就是最好的政府”年代里，还是在“政府该做的必须做好，不该做就不能做”的当下。虽然这一手段使社会秩序稳定成为一种常态，但局部时段社会秩序的“变态”也让所处的那个时代的人们支付了沉重的代价，其中的原因之一大概与国家的强制过度有关。“有一个说明是在经验基础上可以提出的理论：只有这样一种法律秩序，它并不满足这一利益而牺牲另一利益，而是促成对立利益之间的妥协，以便使可能的冲突达到最小限度，才有希望比较持久地存在。只有这样一种法律秩序才能在比较永久的基础上为其主体保障社会和平。”{2} （13）所以，统治者在一定程度上与被治理者进行合意，可以避免社会秩序的过度恶化，惠及于芸芸众生，也使统治者自己受益。
（一）“强制”的行政法
中国传统文化上奉行国家本位，皇权独傲众生；即使帝王们有“民为贵，社稷次之，君为轻”之觉悟，也是为了加固自己的皇权而已。上个世纪50年代之后，在以苏联行政法（学）为样本下建立起来的中国行政法（学）中，因国家主义的高昂与激荡，行政机关与行政相对人之间关系的不对等性一直是构建行政法制度的逻辑基点。尽管迟至上个世纪80年代初，我们绝大多数人还不知道行政法是一种什么样的法律，但是这种思想观念的基因却一直流淌于国家行政的血脉之中。我们不愿意承认某种自然属性的“自由”，导致了国家权力被推崇到了个人之上，此种做法与国家主义的精神神通暗合。正是在这样的经验基础上，行政法——其实我们所有的法——都被当作了国家治理的工具。这种不对等性确保了行政机关在行政中的优势地位，可以强制行政相对人履行行政行为所设定的义务，可以单方面通过意思表达引起、变更和消灭行政法律关系。“如果处处都讲共同意志，事事都得征得相对一方的同意，行政机关才能行为，那么社会马上就会陷入瘫痪。这种想法是荒唐的。”{3} （P16）的确，在国家主义视野中，除国家之外不可能存在可以与国家“讨价还价”的组织与个人。时至上个世纪80年代末90年代初中国行政法理论架构初步形成时，这种思想观念也就随之被接纳到其中，成为它的基础理论之一。
在这样的行政法理论框架中，“强制”一直是其理论背景上的厚重底色，在其所映衬的行政法制度中强制要素随处可见。如将行政机关作出的行政行为推定为合法，具有执行等法律效力，除非“重大且明显违法”因素的存在。即使行政相对人不服行政行为提起行政救济，也必须先履行该行政行为所设定义务，除非有法律规定的另外情形等。之所以有这样的行政法制度安排，是因为以国家强制力为后盾的行政权基于公共利益的需要，理所当然地要求行政相对人服从旨在形成良好的行政秩序的各种规则体系。行政法必须具有“强制”，否则行政机关就不可能完成行政法的任务，问题是，我们一直在过度地诠释“强制”，并据此创设了许多不尽合理的制度。
（二）“合意”的行政法
现代行政法中因民主、宪政理论与实践的发达，国家主义的张扬态势有所收敛。[3]随着行政相对人主体地位的复归，行政机关与行政相对人之间关系的不平对性也渐渐消减，基于传统行政法理论构建的各种行政法制度或迟或早地发生了合法性危机。同时，在现代行政法中法律授予行政机关的裁量成份比重越来越大，以至于行政裁量构成了现代行政权的核心，现代行政法的许多制度无不围绕着行政裁量而展开。行政机关利用行政裁量可以自如地应付行政过程中各种疑难杂症，但也诱惑了行政机关做了许多背离行政目的、原则的“坏事”，加重了行政合法性的危机。
20世纪中叶世界范围兴起的“行政程序法典化”运动，在一定程度上缓解了这一行政合法性的危机。我国自上个世纪90年代起也展开这场运动，从中寻找解决我国行政合法性危机的良方。《行政处罚法》、《价格法》以及21世纪初的《行政许可法》等引入行政听证制度，都可以看作是这种努力的具体化。行政程序的功能在于它弱化了传统行政法的“强制”，并试图抹平它的“不对等性”，消除行政机关和行政相对人之间那种时常出现的剑拔弩张气氛。通过行政程序，行政机关和行政相对人可以“协商”地讨论行政权应当如何行使，甚至可以就行政权的内容达成合意，形成共识重叠，以提升行政活动为行政相对人可接受性的程度。日本大桥洋一教授也有类似的看法：“在德国的行政实务中，行政机关在决定作出行政行为之前，经常在行政与私人之间进行意见的交换。在我国，也经常可以看到行政机关在决定作出之前，为了使私人能够遵守该命令而同私人进行协商的现象。”{4} （P7）在另一方面合意可以被看作是国家对异议的一种制度化处理，消减异议对当下秩序的冲击力，使异议的威胁收缩在国家可以容忍的限度内。
（三）兼容了“强制”与“合意”的行政
《联邦行政程序法》中以制定法规的权力和法规所产生的效果为标准将法规划分为立法性行政法规和解释性行政法规。在美国典型三权分立的政体之下，立法权完全当然地归国会所有，行政机关的行政立法属于经国会授权的委任立法。但这种委任立法并不适用于所有的行政法规的制定，解释性的行政法规的制定不需经过国会的授权，同时其效力也不能等同于立法性行政法规，不具有普遍的约束力。但是，在如今行政事务繁杂的当今社会，解释性行政法规制定程序简便，制定的科学性强，不具有对行政相对人普遍的拘束力等特征，也使得解释性行政法规具有规范化和进一步发展的空间。
一、美国解释性行政法规的概念和制定程序
《联邦行政程序法》551接第4款规定：法规是指行政机关为了执行、解释或者规定法律或政策，或者为了规定机关的组织、程序或活动的规则而颁布的具有普遍适用性或特殊适用性而且对未来有拘束力的文件的全部或一部份；包括批准或规定未来的收费标准、工资、法人体制或财政体制及其改革、价格、设施、器具、服务或津贴在内；也包括批准或规定各种估价、成本费用、记账方式、以及与上述事项有关的活动在内豍。这个法规的概念将立法性法规和解释性法规都包含在内，阐述了法规只适用于将来发生效力的这一关键性特征。但是，解释性法规同立法性法规存在着本质的区别：
（一）解释性行政法规的概念
解释性法规（interpretativerules）也称为解释性规章。应松年先生在其书中认为，解释性行政法规是行政机关对有关的行政政策所做的一般性说明，只适用于政府的雇员，对行政过程中的相对一方没有拘束力豎。龚祥瑞先生认为，解释性行政法规对授权法中的用语做出解释，对其所列的项目或指标作出补充，或对法定标准做出详尽说明的行政规程。如毒品管理规程以及根据动物病害虫管制法颁布的规程，均属此类。凡此类法规都没有立法性质，如机关内部的管理文官的规章制度，政府部门的政策声明和实施办法，以及法规汇编、工作手册、业务法典等豏。上述关于解释性行政法规的定义都存在一些偏颇，首先，现代意义上的解释性行政法规并非只适用于政府雇员，它的范围并非仅仅限于行政机关内部的行政规章，它同样可以作用于行政相对人，并对其产生影响；另外，对于解释性行政行为的本质特征并未加以说明。我们应对解释性行政法规有如下的认识：
基于上述对“法规”概念的解释，我们首先应当明确，解释性行政法规属于法规的一种，因此，解释性行政法规的目的在于执行或规定将来的法律或政策，而不是评价某人过去的行为。所以，解释性行政法规对于行政相对人来说，同样具有普遍的约束力和指导其行政活动的意义，不能忽视其“法规”的首要特征。其次，解释性行政法规不是基于法律授权制定的，它产生于行政分支的行政权力在扩张的过程中而衍生出的立法行为。美国的政体是三种权力界限划分明确的“三权分立”，解释性行政法规因此而区别于立法性行政法规，它不需要立法分支的国会通过委任来实现法规的制定。因此，解释性行政法规的制定过程更为简便，简便，更具有专业性。再次，由于制定法规的权力来源不同，解释性行政法规的效力也不同于立法性法规，这种法规不基于立法权产生因而不具有和法律相同的效力。但是不能因此完全否定解释性行政法规的的拘束力，认为其完全没有法律效果。在法院同意接受解释性行政法规时，法院可以给与它们权威豐。法院接受解释性行政法规的程度，取决于法规的质量，这种法规对法院只有说服力而没有绝对的拘束力。但是法院对于行政机关的解释性法规，一般能够尊重。因为这些解释性行政法规通常是行政机关凭借其专业知识和长期经验所做出的。特别是行政机关的解释前后一致，经历过较长的时间，或者在制定法律当时所制定的解释性法规，更能得到法院的尊重。但是，当事人对行政机关的解释性法规不服，在其权益受到侵害时，可以请求法院撤销行政机关的决定。因为，法院对于解释性行政法规的尊重与认同并不是基于解释性行政法规所固有的拘束力，在法院有充分的理由认为行政机关的解释性法规不合理时，可由法院的解释代替行政机关的解释。行政机关对于自己制定的解释性行政法规可以变更，但必须有充分的理由。行政机关任意不遵守自己制定的解释性行政法规，侵害了当事人的合法权益时，法院可以撤销其行为。解释性行政法规不具有立法性法规的绝对约束效力，因此更具有灵活性和可变更性，同时，保留出司法权的最终裁判权，为当事人提供了更多的保障。
由此可以认为美国行政法中的解释性行政法规具有一般行政法规的基本特征，但它不基于委任立法而产生，不具有法律和一般立法性法规的效力，但仍然对于当事人的行政活动产生普遍的影响。
（二）解释性行政法规的制定程序
1946年的《联邦行政程序法》规定了美国联邦政府制定法规的程序，主要分为：非正式程序，正式程序和例外程序。美国联邦的绝大部分法规是根据行政程序法的第553节所规定的非正式程序制定的豑。这个程序包括通告、评论、最终法规的公布以及生效日期几个环节，其中最主要的是通告和评论这两个环节。正式程序是指法规的制定过程必须适用行政程序法第556条和第557条审判型的听证和裁决程序，是一个司法化的行政程序。区别于以上两种法规制定程序，解释性行政法规的制定适用于联邦行政程序法中规定的第三种例外程序。即解释性行政法规的制定不需要经过通告，评论，法规公布，生效日期等非正式程序的环节，同样不需要经过正式程序的审判式听证环节。
解释性行政法规不影响私人的权利和义务，在其制定的过程中没有公民参与的必要。而且在行政机关领导对其下属执法人员说明法律和政策的意义时，如果也要采取通告和评论的程序，必然导致行政机关因此而不制定解释性行政法规，妨碍行政效率。
例外程序又可以成为自由裁量程序，规定于《联邦行政程序法》第553节第2款，行政机关在制定解释性行政法规的时候，可以免除非正式程序所要求的环节，而采取行政机关认为适当的程序。例外程序给予了行政机关在制定解释性行政法规方面的更大的自由裁量权，但是解释性行政法规的制定必须遵循法规制定的一般原则。首先，解释性行政法规的制定应出于对授权法律法规的解释说明目的，不能独立与现行法律法规而存在。其次，解释性行政法规不能违反宪法和法律的规定。另外，解释性行政法规的内容必须合理，合理行使自由裁量权，全面客观地考虑制定的内容以及对不特定当事人可能造成的影响。最后，解释性行政法规的制定仍要以程序为重，在必要时，应采取非正式程序制定相关解释性法规。
二、美国解释性行政法规的意义
解释性行政法规区别于立法性行政法规而存在有其独特的意义。解释性行政法规的制定无需国会授权，效力不具有对于当事人绝对的约束，制定程序遵循例外程序，这些特征使得解释性行政法规在行政规制中产生了积极的功效。
（一）完善法律法规
行政机关在执行法律时，必须对法律进行解释。如果这种解释不限于只适用于某一特定案件，而是对其他相同的案件或以后发生的相同的案件也适用时，就可以制定解释性的行政法规。在美国，解释性行政法规不限于解释法律的意义，还包括行政机关在没有法律授权时所做出的其他规定。这种情况出现在行政机关执行法律时，遇到某些问题必须回答，而这种回答在法律中找不到指示，法律也没有授予行政机关作出补充规定的权力，行政机关在这种情况下做出的规定是解释性行政法规。解释性行政法规对法律、法规以及政策作出解释，发挥出行政法规对于行政规制的积极的能动作用。完善法律法规，补充法律法规的遗漏，便于当事人理解法律法规政策，对于条款、项目、标准有更清楚的认识，便于行政活动的展开。是行政公开的一种重要形式。
（二）行政立法权的自我限制
解释性行政法规来源于行政机关的自行立法活动，因此不具有与法律法规相同的法律效力。这一特征就保障了解释性行政法规在发挥行政权力积极能动性的同时，不会放任行政权力对立法权力的无限扩张。因为解释性行政法规不涉及当事人的权利义务，对当事人不具有强制力，在解释性法规侵害到当事人的合法权益时，此解释性法规可以不被采纳。这样使得解释性行政法规在一种相对独立的位置，作为一种专业的、科学的解释和标准类规范存在于行政主体和当事人之间，为当事人从事行政活动提供更详尽的规则，同时在行政实践的过程中缺乏合法合理性的解释性法规可以被立刻排除在法规适用之外或将其替除更新，以规制行政机关的行政立法权，维护行政相对人的合法权益。
（三）制定解释性法规程序便捷，提高行政效率
美国行政法上的绝大部分立法性法规之所以必须经过告知与评论等非正式程序，其主要目的在于通过程序提升立法性行政法规的质量的和公众参与的程度以及行政机关的政治责任。然而，非正式程序要求会耗费行政机关较高的成本与时间，有时可能导致法规迟延甚至法规不作为，因此，美国许多行政机关从有效实现行政规制的角度来选择颁布立法性行政法规或解释性行政法规。对于一些需要有强制性效力的规定，行政机关选择制定立法性法规；对于细节性的规定则由解释性法规来实现。由于解释性法规主要在于解释法律或立法性法规中已经规定的权利或义务，而非创立新的权利或义务，因此在制定解释性行政法规时，行政机关并不需要国会的授权。同时，解释性行政法规在制定程序方面的要求也不高，这正是解释性行政法规的意义所在。它可以减少因适用告知与评论程序而带来的繁琐，如美国得克萨斯州行政机关仅2001年就颁布了约17927项非立法性规则。如果适用通常的告知与评论程序来制定这么多规则，显然耗时和费力。在实践中，特别是一些承担风险规制的机关如环境保护管理局、食品与药品管理局通过颁布大量的解释性行政法规，切实提高了行政规制的能动性与质量豒。我们可以看出，解释性行政法规的内容灵活，制定程序简便，是丰富依法行政内涵的重要手段。
（四）运用灵活，更加能够适应社会变化
解释性行政法规在适用过程中的不合法不合理内容可以不被采纳，促进了解释性行政法规的的更新，向科学化合理化的方向发展。解释性行政法规的的效力特征及其适用方式更加适应当今社会的快速变化，行政事务的日益增多。由于社会生活的各方面在实际地发生着变化，然而法律与法规更需要稳定性的特征，这时，解释性行政法规的作用日益凸显。解释性行政法规可以针对社会发展变化的实际需求对法律法规作出新的解释，制定新的标准，制定新项目废除旧项目，使法律法规出于相对的动态变化发展之中，同时可以快速去除不适应发展要求的旧规则，保障行政活动的公平与效率。
三、美国解释性行政法规的规范化和发展
解释性行政法规大量存在，其规范化法治化的要求也是发展的题中之义。目前来看仍然存在如下的问题：解释性行政法规与立法性行政法规缺乏明确的划分标准；解释行政法规受到法院采纳的条件不明确，《联邦行政程序法》没有指明法院应该如何处理这些法规，而且对于法院是尊重还是忽视这些解释性行政法规以及给予行政机关的说明力多少权重，均未置可否；司法审查角度看，《联邦行政程序法》第706节有关司法审查的条款，告知了法院如何处理法律问题，但由于行政机关在其被授权的特定领域内往往比法院更为专业，因此法院在处理解释性行政法规的问题上总是摇摆不定，缺乏判断其合理性的必要依据；从程序角度看，解释性行政法规制定适用例外程序，但例外程序的适用没有明确的范围及适用条件，容易导致例外程序的滥用，忽视了公众对于行政法规制定的参与权。针对以上问题，解释性行政法规需要明确的立法。
首先，应明确区分解释性行政法规与立法性行政法规，这种区分应该慎重考虑，但凡涉及到公民权利义务的法规的制定都应区别于解释性行政法规，防止公民参与度的缺失造成政策失去公平。但是运用解释性行政法规仍然必将成为积极行政实现的重要途径。
其次，解释性行政法规必须是由行政机关颁布而非个人意志的体现，并且必须公之于众。作为获得司法机关尊重的条件，这种解释性法规必须在联邦登记上公布或者以其他的方式让公众知晓并可以获取。如果行政机关能够合理地解释自己的决定，并且前后的解释相一致，那么法院就不应拒绝行政机关这种合理和公平的解释，而尊重其专业性。
再次，解释性行政法规在原则上不具有溯及力，并且新的解释优先于旧的解释，当行政机关溯及性地适用解释性行政法规而引发不适当的困难时，审查法院必须阻止行政机关的行为。同时，只要行政机关改变立场的行为没有不适当地侵犯到溯及性的利益，也没有与规制条款所体现的意图不一致，法院就没有必要过多地关注行政机关的立场是否前后一致。对于解释性行政法规的司法审查更具有相对的灵活性，应对不合理的解释性法规鱼以及实地变更和更新。
最后，解释性行政法规的制定适用例外程序，不需经过告知和评论程序，这是基于其法规性质和行政效率要求考虑的。但是，例外程序不能被滥用，解释性行政法规涉及到当事人的权利义务时，或者法规的制定可能给当事人带来不利影响时，其制定程序仍然应适用非正当程序，保证公民的参与权。
四、美国解释性行政法规对于我国行政法规的借鉴
美国行政法中的解释性行政法规对于我国的行政法治发展具有一定的借鉴意义。
第一，我国的行政法体系划分行政法规、规章与行政规范性文件时通常以制定主体为标准，制定主体级别越高的行政规范性文件，所具有的法律效力越高。这样的划分标准忽视了行政法规的不同作用而应具备的相应拘束力，单纯按照级别区分效力，是缺乏实践意义的。许多以解释基准、裁量基准等形式出现的行政规范性文件也具有对行政相对人的法律效力且渗透于行政规制的所有领域，这使得行政立法行为和解释行为难以区分。同时，有些级别较低的行政机关制定的行政规范性文件也发挥着重要的作用，而且多数还涉及公民的权利和义务，但这些法规却缺乏立法性法规应有的普遍的效力位阶。例如，国家“馒头标准”对于行政相对人来说仅仅是只做馒头的参考标准，但没有解释性行政法规的划分，使得这样一个参考标准变为具有强制力的立法性法规，实在缺乏实际的意义；而地区性的环境保护法规却成为管得了河上游管不了河下游的空洞文件。
一、行政法上的工作解释的含义
就我国现行体制而言，法律的漏洞是通过法律解释来弥补的；固定的成文法在发展的现实生活中的适用，统一的法典到个案中的具体表现往往也是借助于法律解释来进行的。法律解释，包括立法解释、行政解释、司法解释和地方解释。其中，行政主体有解释权的包括行政解释和部分地方解释。例如，国家工商行政管理局在答复深圳市工商局就 《中华人民共和国企业法人登记管理案例》1 第 20条、第22 条如何适用时所作的《关于企业注销登记有关问题的答复》2，就是一个行政解释。同时，在地方解释中，有相当一部分解释也是有权行政机关的规范解释。例如《武汉市城镇暂住人口管理规定》3 第18条规定：“本规定由市公安局负责解释。”武汉市公安局根据这一规定，制定了 《关于执行 （武汉市城镇暂住人口管理规定）的具体办法》，这一行政规范性文件就是一种地方解释。另外，为了统一各个行政主体及其公务员对法律、法规和规章的理解及执行活动，行政主体往往也要以规范性文件的形式进行众多自行的工作解释。例如，湖北省人民政府法制办公室《关于（乡规民约）能否作为审理行政复议案件依据的答复》4，该答复规定：“行政复议机关审理行政复议案件，不能以《乡规民约》为依据。”
行政机关是执法机关，执行法律包括解释法律。在我国，行政主体对法律规范的解释主要分为两大类：有权解释和工作解释或称为法定解释和自主解释，根据全国人大常委会1981年6月的 《关于加强法律解释工作的决议》的规定以及我国法律解释制度的实践，只有国务院及其主管部门对法律、行政法规和规章的具体应用问题所作的行政 解释以及有规章制定权的地方人民政府及其职能部门对地方性法规、规章的具体应用问题所作的地方解释，才属于行政主体的法定解释。拥有法定解释权的行政主体在行政系统内级别高但数量较少，而不具有法定解释权的行政主体不仅数量众多而且直接处于执法第一线，行政管理的任务繁重、范围广泛，管理的事项具体、复杂、多变，而我国许多行政法规范对某些方面的情况却只作了原则性的规定，或者有些问题虽然规定得较具体但也未必全面。这样， 行政主体就需要根据本地方本部门的实际情况和行政执法的经验总结，进行相应的工作解释。通过数量有限的法定解释和众多的工作解释便可以使这些行政法规范的制定原则和目的落到实处，对于弥补行政法规范的漏洞和行政法规范的具体化，有效地实现行政管理的目的和保障公民的合法权益都是十分必要的。
对行政主体的法定解释性规范，我国学术界是作为行政法的渊源来对待的，而自主解释性规范不能作为直接的行政法渊源，但可以把通过这些行政性规范所确立的行政惯例和体现的法律原则作为行政法的渊源来看待。5因此，行政主体的工作解释虽然不是有权解释，但它不同于学理解释。自主解释性行政规范并没有独立地设定、变更 或消灭相对人的新的权利义务，并不具有独立的新的法律效果，但是它指明了法律是什么或者表明了在行政主体的眼里法律是什么，规定了行政主体将如何适用相应的行政法规范，统一了各行政主体对行政法规范的实施标准或规则，因而对公民的权利义务具有重要的影响。另外，工作解释或自主解释性规范作为行政惯例和法律原则的载体，通过稳定的适用确立了同等对待的行政惯例，据此约束行政机关自身。除非具有正当理由，不得同等情况不同对待。行政机关在具体案件中无正当理由偏离据此确立的行政惯例，构成违反平等原则。
二、行政法上的工作解释的特点
工作解释或自主解释，是不具有法定解释权的行政主体为了统一所履行行政主体及其工作人员对法律、法规和规章及特定行政规定性文件的认识，对其进行的阐释和说明。它主要具有下列特点：
1、解释主体
自主解释性规范的制定主体，即对法律、法现和规章进行解释的行政主体是没有法定解释权的行政主体。例如，前文提到过的湖北省人民政府法制办公室 《关于（乡规民约）能否作为审理行政复议案件依据的答复》，就是一个对《行政复议法》第 28条有关审理依据的工作解释，但是湖北省人民政府法制办公室及其所代表的湖北省人民政府对该法并没有法定解释权，因而该解释性规范属于自主解释性规范。既便根据全国人大常委会 《关于加强法律解释工作的决议》具有法定解释权的行政主体，也并不是对所有的法律、法规和规章都具有解释权。在特定的法律、法规和规章已经把解释权赋予某个行政主体后，其他行政主体对该法律、法规或规章进行解释而形成的解释性规范都是自主解释性规范。例如，《国有企业职工待业保险规定》6第25条规定：“本规定由国务院劳动行政主管部门负责解释。”在这种情况下，中国人民银行和国内贸易部等国务院有关行政主管部门并不是该规定的法定解释主体，如果进行解释则属于自主解释。
2、解释对象
与法定解释一样，法律、法规和规章也是工作解释的对象。但是，与法定解释不同，工作解释的对象不限于法律、法规和规章，还包括有关行政规范性文什。它所解释的行政规范一般是上级行政主体所制定的行政规范。例如湖北省卫生厅《转发卫生部“关于调整药品审批监督检验收费标准的通知”的通知》，7 则是针对卫生部通知而制定的自主解释性规范。但有时，行政主体也会对自己以往的行政规范性文件或没有隶属关系的行政主体的行政规范性文件进行解释，制定自主性解释规范。
3、解释内容
具有法定解释权的行政主体作出法律解释，应当以法律、法规和规章的规定在具体执行中的问题为限。同理，不具有法定解释权的行政主体作出工作解释时，亦应当以法律、法规、规章以及特定行政规范性文件的规定在具体执行中的问题为限，不得随意扩大解释，不得在被解释的法律规范外创设新的权利义务的规定，否则将破坏行政法制的统一性。《焦点访谈》2001 年8月份播出的一则案例就是一个违法的工作解释。为了方便公路收费站附近单位和个人的过往车辆缴费，浙江省交通厅一份文件规定，收费站附近车辆可自愿实行统缴，而可以不分次缴纳。浙江省慈溪市政府一份文件将“收费站附近”解释为整个慈溪市区，引起该市广大车主的不满。
三、行政法上的工作解释的作用
从总体上说，工作解释与法定解释的作用是相同的，即阐明法律、法规和规章的意义，从而进一步控制行政自由栽量权，实现行政公平。譬如在行政处罚领域，许多法律、法规规定处罚幅度较大，致使行政机关及其工作人员在裁量处罚时存有随意性的可能，或难于确定处罚额度。这样，就需要行政主体按照相对人不同行为性质、严重程度、危害后果划分不同档次的处罚标准，进行相应的解释，从而确定公平裁量的行政惯例。例如，有的地方公安机关根据不同情况将拘留划分为：5日、7 日、10日、13 日、15 日五个档次，克服了“十五贯（惯）”作法（即一行使行政拘留权，便习惯于确定为 15日的作法。）但具体地说来，工作解释又有其特殊的作用。
1、对内作用。工作解释或自主解释性规范往往并不对外，只发送到相关机关及负责人，因而对外并不具有法律效力。日本行政法学家盐野宏认为，这种解释性行政规范只能拘束下级行政主体，而不能拘束外部相对人，不具有外 部法律效果，也不能作为法院审理行政案件的依据。8尽管在当前自主解释性规范已越来越外部化，可能直接或间接地影响到公民的权利义务，但它的作用重点仍然在内部而不在外部。
2、统一行动。由于行政主体各种各样，公务员的素质参差不齐，各行政主体及公务员所处的执法环境条件差异极大，因而往往导致对法律规范的理解上的不一致，执行上的不统一。这就有必要进一步阐明和确定法律规范的涵义，统一认识、协调行动，对法律规范和行政规范进行工作解释，从而避免各级各类行政主体或公务员在操作上各行其是，确保行政的统一性。
3、明确效力。行政系统是一个长官意志浓厚的系统。当一个法律、法规或规章生效时，下级行政主体及其公务员往往并不会积极主动地去实施它，而总是等待上级的指示或安排。只有在上级行政主体作出一个贯彻实施某某法律、法 规或规章的通知后，下级行政主体及其公务员才会行动起来。因此，从法律上讲，自主解释性规范起到了说明和强调特定法律、法规或规章在本地方本部门具有约束力，并要求所属各行政主体予以执行和自觉接受约束的作用。
参考文献：
1.国务院1988年6月3日颁布。
2.工商企字（1995）第107号。
3.1990 年7月28日武汉市人民政府令第23 号。
4.1991年8月7 ，日鄂府法办][1991]10 号。
5.参见罗豪才主编《行政法学》，[M]北京大学出版社1996年版，第8 页。
6.1993年4月12日中华人民共和国国务院令第110号。
我国关于行政解释问题的研究较之其他法律解释而言是不足的，在倡导依法行政、建设有限政府的今天，加强对行政权力的控制，平衡行政权力与相对人的权利是大势所趋，罗豪才先生认为“平衡是现代行政法的基本精神”。{l}在平衡的过程中，行政解释扮演着至关重要的角色，因为行政行为的合法与合理、行政行为能否被接受以及相对人的民主参与都会在行政解释中得到验证。但是，非常遗憾的是目前我国行政解释存在的问题众多，行政解释制度还缺乏最基本的规范，无论在行政解释的主体、行政解释的对象还是行政解释的司法审查等方面我们都无法适应现代依法行政的现实需要。平衡是一种对话与妥协，如何实现行政机关与相对人、行政解释主体与对象、法律文本与行政事实的“视域融合”是笔者一直努力的方向。
一、问题的提出：繁杂与缺失
（一）行政解释主体的混乱
我国行政解释是一种有权解释，即官方解释，主要是机关作为主体的解释，它通过设立一些权威的解释主体，由其对法律作出统一的法律解释，并赋予其具有普遍的法律效力，从而使法律的确定性、权威性免受任意解释的侵害。即行政解释必须要有法律的授权，依据法律程序进行行政解释。依据这个要求，法律解释主体不宜设置太多，更不宜由众多不同层次的法律、法规自主设置解释主体。
反观我国行政解释主体的设置情况，主要表现为主体多，层次高低不同，甚至无权或者越权进行解释。各具体法律法规对行政解释主体似有滥设之嫌。我国在相关法律法规中关于行政解释主体的设定实际上远远超出了1981年《全国人大常委会关于加强法律解释工作的决议》、《行政法规制定程序条例》及《规章制定程序条例》规定的范围。从各法律、法规明文“授权”的行政解释主体看，主要有如下主体{2}：国务院；国务院主管部门；国务院直属机构；国务院办事机构；省级人民政府；省级人民政府主管部门；省会所在市人民政府；省会市人民政府主管部门。
我国法律规定只有经过法律或立法机关授权，行政机关才具有行政解释的权力，现实中，每一部法律的出台都必然伴随制定实施细则、实施办法，然后再由下级机关再制定实施细则的实施办法，这样依次循环下去，直到不能再授权解释为止，因此行政解释的主体就越来越多以至于混乱不堪，造成了许多不良的后果。
随着行政解释权的逐渐“下放”，行政解释的级别越来越低，效力越来越差，最终削弱了法律的权威；行政解释太多造成公民法律思维的混乱，在诸多法律规范和行政解释之间无法取舍，最终导致法律信仰的丧失；行政解释主体的繁多将导致规范的冲突甚至相互矛盾，严重破坏了法治的统一性和安定性；目前我国的行政解释都是抽象解释，即作为抽象的行政行为，我国法律尚未规定相应的司法规制，这样在行政解释违法或者侵犯公民权利的时候，作为相对人无法获得法律的救济。
总之，行政解释主体的混乱，容易造成行政权力的滥用，增加了行政成本，破坏了人们对法治的憧憬，严重侵蚀了我们尚未建立的薄弱法治。所以建立规范统一的行政解释主体势在必行，让行政解释在法治的轨道上发展。
（二）行政解释对象的片面
目前我国的行政解释是抽象行政解释，行政解释的对象是单一的法律文本，根本没有考虑行政解释发生的场域，即行政解释必然是在法律文本遭遇行政事实的过程中产生的。事实上，这个过程中行政解释的对象是不可能如此“形单影只”。
惠生武认为“行政解释的对象包括法律、地方性法规、行政机关自己制定的行政法规和规章、上级行政机关制定的行政法规和规章以及规章之间冲突的解释。”{3}朱新力认为“法律解释的对象是行政法律规范”。{4}曾刚、何璇认为“行政解释的对象是行政法律规范的条文以及它的附随情况。”{5}学术界与法律实务界都认为行政解释的对象是法律文本，现实果真如此吗？哲学解释学认为理解与解释是人的生存方式，人生活在理解与解释之中，在行政执法领域中，解释应该是不可避免的，这种解释应该是具体的行政解释。行政解释只关注抽象的法律、法规和规章，却忽视了对行政事实的解释，在行政解释的过程中，我们无法回避行政事实的问题，而且法律的模糊性正是由于行政事实的出现才暴露出来的。任何一部法律规范在制定之初都是一个完美的逻辑体系，不然这将是一部不合格的法律文件，法律文本所有的问题都是在其与行政事实的“邂逅”中产生的，行政解释就是解决法律文本与行政事实之间矛盾的“灵丹妙药”。可以说，不包括行政事实的行政解释是空洞的，不包括法律文本的行政解释是盲目的。
因此，行政解释主体的繁杂，令我们无法把握法律规范的确定性，更加使得行政解释主体的权力无法受到规制，权力的旁骛必然面临权力被滥用的危险；与此同时，在行政解释的对象方面我们又面临着解释对象的单一化[1]，都将行政解释的对象界定为法律文本，这可能是源于我国法律规定的行政解释都是抽象行政解释的缘故，更加说明学界对于行政解释的研究在做着现行法律规定的注脚。
二、行政解释的必由之路：单一与多元
鉴于我国行政解释存在的缺陷，本着逐步改革的思路，笔者将对行政解释主体再定位，逐步实现行政公务人员的解释，即实现解释主体的单一化；在解释对象方面笔者认为应该实现多元化。二者的“双剑合璧”必然使得我国的行政解释朝着规范与合理的方向发展。
（一）行政解释主体的逐步回归
行政解释主体是行政解释的重要因素，解释主体的问题关系到行政解释的性质和规制。目前我国行政解释主体的泛滥，造成了行政解释的任意，而解释的任意必然意味着其后权力的任意。鉴于目前我国法律解释体制和司法体制的问题，笔者本部分试图展开循序渐进的解释主体探索，提出了逐渐改革的目标，提出近期目标、中期目标和长远目标[2]，最终的目的是要实现笔者设想的长远目标，即行政解释主体回归到行政公务人员[3].
1．完善行政机关的抽象行政解释
目前我国行政解释主要是机关解释，即行政机关作为主体对法律、法规、规章的涵义、具体应用和执行等问题进行说明和诠释。行政机关的解释大致可以分为两种情形：第一，行政机关对上级国家机关制定的法律、法规和规章如何具体应用做出的解释，即执行解释；第二，行政机关对自己制定的行政法规和规章的涵义和应用做出的阐释，即制定解释。前者从表面上而言似乎是具体行政解释[4]，但笔者认为其同后者一样都是抽象的行政解释行为。所以笔者认为目前我国行政解释还不存在真正意义上的具体解释行为，一切行政解释都是抽象的行政解释，具体的行政解释依旧是我们的理想和长远目标。
首先，我国目前行政解释的效力都是普遍性的，而不是针对具体某一案件或法律事实，即使再所谓“具体”的解释，比如按照法律、法规、规章最低一级的行政解释主体省会市人民政府及其主管部门做出的行政解释，其所针对的对象在其所辖的范围内的效力仍是普遍的，效力对象是相当广泛的，而不是具体的某个公民、法人或其他社会组织等。其次，我国的行政解释都是一定时期内长期适用的，而不是“一次性”的，并不是针对某个案件的终结而失去效力，而是反复适用的。最后，最重要的是我国的的行政解释还没有纳入司法审查的范围，抽象的行政解释作为抽象的行政行为在进行司法规制方面依然面临瓶颈。
基于以上原因，笔者认为我国的行政解释都是抽象解释。那么，是否抽象的行政解释就是一无是处呢？就我国法学发展的现状而言，也不能全盘否定其存在的必要性，其也有存在的合理因素：一是法律本身及其语言的局限。立法者在立法时预见能力是有限的，每个人只能生活在现实的社会空间和自然环境中，并且依靠自己的“前见”去理解事物，但社会的发展总是很快将刚制定的法律规范变得滞后；另外语言永远是需要解释的，人永远无法用语言真正准确的表达自身的所思所想，立法者也面临着这样的困境。立法者就不得不将“第二次的立法”交给行政机关，行政机关可能在没有面对具体的某个案件的时候就不得不进一步“解析”上级的法律规范或者自己制定的行政法规或者规章，这一切似乎成为了行政机关无法规避的任务。二是行政法本身的特点。行政法是社会生活中包含内容最丰富的部门法，立法永远不可能包罗变化的各种事项，修改法律又是需要很多成本的，此时行政解释可以解决部分难题。总之，目前我们无法回避抽象行政解释的现实，在增强立法技术的同时，采取以下措施可以完善抽象行政解释行为：
（1）严格控制授权立法，加强行政解释的事前审查。授权立法就是行政机关根据立法机关的授权制定相应的行政法规规章。行政机关有天然的权力扩张性，为了达到权力的制约与平衡，立法机关必须要严格控制授权立法。首先立法机关应该明确授权的范围和授权的级别，被授权的机关级别应该比较高，不然其没有能力进行行政立法与行政解释；同时，行政机关必须严格在授权范围内进行解释，对于行政机关而言没有授权即禁止。
（2）制定行政程序法，规范行政解释行为，使得行政解释更加具有可操作性，比如要具体包括行政解释的调查、起草、听证、审查、批准等多项解释程序。
（3）具有行政解释权的行政机关成立专门的解释部门和专业的解释人员，相关人员具有相应的资质和经验，并明确分工与责任，对于行政解释造成的不良后果承担部门责任和个人责任。
（4）将抽象行政解释纳人司法审查的范围。学界呼吁对抽象行政行为进行司法审查已经多年，行政解释作为抽象的行政行为也同样是势在必行。
2．发展行政机关执法过程中的解释
目前我国的行政解释的机关主要是以下主体：国务院及其主管部门；国务院直属机构和办事机构；省、自治区、直辖市人民政府及其主管部门；省、自治区的人民政府所在地的市，经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府及其主管部门。
这些行政解释主体主要进行的是抽象的行政解释，正因为其是抽象行政解释，就经常出现行政解释与行政立法的冲突，行政解释任意与混乱。必须承认法律、法规、规章等在制定之初，没有接触具体的法律事实之前，是很难发现其模糊性的，当法律、法规、规章等接触到法律事实时，模糊性就会凸显。行政机关在依法执行公务的过程中，在将法律与事实进行比对、涵摄之时就会发现二者的差距，法律的模糊性也就在执法过程中体现，此时行政解释就扮演了消除模糊性，加强法律确定性的任务。所以，最能够发现法律与事实距离的是行政执法机关而不是立法机关。笔者认为行政解释应当逐渐的向行政执法机关解释靠近，这个是笔者设想的中期目标[5].那么，具体从事行政执法的机关作为行政解释的主体具有如下优点：
（1）行政执法机关进行行政解释是其本身工作的一部分，在工作的过程中必然伴随着解释，这样行政机关可以更加充分地理解法律，依法行政。伽达默尔认为，理解、解释、应用结合为一体，理解同时是解释和应用，解释是理解的解释，也是理解的应用，应用是理解的行为。{6}
（2）行政执法机关从事具体的执法工作，其可以深入地了解案件事实情况，根据案件事实的差异进行有针对性的解释，及时阐明事实的法律意义，充分地在法律与事实之间进行往返论证，最终使得行政行为取得良好的效果。
（3）行政机关的行政解释是针对个案的具体解释，这样的解释是一次性的，有针对性的解释，所以行政机关的解释是可以作为具体行政行为加以司法审查的，这样就防止了行政解释的任意，规范了行政权力，体现了依法行政的原则。
总之，行政机关在具体执法过程中必然要进行行政解释，这既是法律本身特点的要求，也是依法行政的必然要求，解释伴随着执法的全部过程，只有解释才可以证明行政行为的合法性与合理性。执法的行政机关做出行政解释要比立法机关或者没有接触案件事实的行政机关做出的解释更加具有可操作性和针对性，也更加能够让相对人接受，执法的效果就会更好。
3．建立行政公务人员的行政解释
我国的行政解释目前都是机关解释，都是抽象的解释。但目前法律解释学正在影响着我们传统法学的发展路向，引导着法学从宏大叙事逐渐转向微观论证，从立法研究转向法律适用，从立法本位开始转向司法与行政本位。在解释主体上由机关解释向个人解释转变，解释的目标由限制解释向创造性解释转变。{7}从这个研究成果出发，目前我国的行政解释必须要进行相应的改革。行政机关抽象的行政解释很难与行政立法进行明确的区分，行政机关的抽象解释不具有可操作性等诸多弊端。那么，行政解释的真正主体是谁？这也是我们长期忽视的问题，其实解释的真正主体是人而不是任何的机关。我们必须承认只有人才具有思维能力，人才具有主观能动性，机关都不具有这些条件，机关只是名义上的代表人。那么此时我们是否会发现一个“阴谋”，行政机关是否成了行政解释者的“挡箭牌”呢？做出解释的人此时却躲在背后逃避了责任，这难道不是个阴谋吗？
陈金钊教授在谈论法学科学性时说：“法学本来属于实践学科，以规则为代表的法律属于人类经验的总结，人既是法律的创造者，也是法律的解释和适用者，离开了人法律就失去了存在的载体。”法学归根结底是“人学”，这是不能忽视的主体，所以笔者认为行政解释的主体也应该是人。此时，我们可以这样定义行政解释，即行政解释是行政执法人员在具体的行政执法过程中对法律文本和行政事实等诸多事项的诠释与说明的活动。{8}
法律文本有其独立性，法律制定者（作者）在完成法律文本（作品）后，其本身已经脱离了作品。法国哲学解释学教授利科尔如是说：“有时我想说，读一本书就是把它的作者看作已经死去了，是死后发表的书。因为当作者死了时，对于书的关系就变成了完全的，并且实际上就是完整的。作者不再回答了，只剩下阅读他的著作了。”{9}此时读者的任务就是去阅读文本，而不是在历史中去寻找作者的原意。我们可以这样理解作者已经不再是解释的主体了，在读者那里才会发生解释问题。依据这样的原理，行政解释真正的解释者只能是在适法过程中的具体的行政公务人员。
法律重在适用，适用必然进行解释，脱离法律事实的抽象解释无疑是空中楼阁，法律文本必须与法律事实具体结合做出解释时才能获得新生。“企图把解释法律与适用法律分开的人采取的是诡辩的区分法。一个法律术语只有在它适用于特定案件中的事实时才有意义。意义在适用中获得生命。抽象地确定法定术语的意义就是在学究活动中绕圈子。只有当我们把如此确定的意义适用于手头的案件时，此法才真正得到解释。”{10}
世界各国的法制发展过程中真正的法律适用主体只有两种人：一是法官，二是行政公务人员，法官行使的是司法权，行政公务人员行使的是行政权，二者的权力都是适用法律的权力。在行政解释过程中扮演重要角色的不应该是背后的行政机关，更不应该是行政立法机关，其应该是现实中运用国家权力的人，其解释行为才是最现实的最有效的行政解释。可能有人会反问，你说的行政解释行为是否就是具体的行政行为了呢？笔者可以肯定的说，具体的行政解释行为一定意义上就是具体行政行为，我们很难将具体行政行为和行政解释区分开，二者是相伴而生的。正如哲学解释学所言，理解、解释和应用是三位一体的，不可分割的。
笔者认为行政解释主体是行政公务人员，而不是个别学者提出的行政解释主体是公务员，因为其忽视了以下两种情况下行政解释的主体，即在法律法规授权和行政委托情况下，真正执法的人员可能是没有公务员资格的。
（1）被授权组织的范围包括基层群众性自治组织，行业组织，工青妇等社会组织，事业与企业组织，行政机关的内设机构和派出机构。
（2）我国现行法律法规中，《中华人民共和国行政处罚法》受委托组织的条件如下：受委托组织应该是依法成立的管理公共事务的事业组织；受委托组织具有熟悉有关法律法规和规章任务的工作人员；受委托组织履行受委托职能需要进行检查或者技术鉴定的，它应有条件进行相应的技术检查或技术鉴定。{11}
那么，在上述情况下，被授权人和受托人可能是事业单位或者是企业组织的人员、他们在行政执法过程中也必然面临着法律解释问题，所以笼统的将行政解释主体界定为公务员是不科学的。笔者认为应该以是否执行公务为标准，认为只要从事公务的人员都应该具有行政解释的权力，所以，笔者认为行政解释的主体是行政公务人员，这样的概念界定笔者认为就可以避免出现遗漏，将从事公务执法的所有人员都纳入了行政解释的行列，这样是必要的，也是可能的。
（二）行政解释对象的多元化
学界对行政解释对象的界定主要根据法律法规的规定，从抽象行政解释的性质出发，将行政解释的对象确定为法律文本。诚然，法律文本确实是行政解释的主要对象，但是作为具体的行政解释，在法律适用过程中我们无法回避法律事实的认定。陈金钊教授认为，对事实文本的解释应揭示其法律意义。{12}
当行政机关或者公务执法人员在具体的执法过程中，必然面对法律规定的权利义务与行政事实的结合适用，这种结合就需要更多的解释与说明。因为权利义务的内容是丰富的，文字自身的多义性和概括性，同时行政事实更是多样的；行政事实与法定权利义务之间是不可以直接划等号的两个系统，它们是属于不能立即同构的范畴，行政事实的法律意义，法定权利义务的现实需要都要进行解释；运用不同证据证明行政事实的过程也是一个诠释的过程，都需要行政执法者做出解释与说明，所以行政事实是行政解释的对象。
陈金钊教授在论述法律解释权的客体时认为法律解释权所指的对象是广泛的，包括三个方面的内容：一是能作为法官法源的各种法律形式；二是纳入法律调整的各种事实及其法律意义；三是司法过程中法律与事实的互动关系。{13}虽然陈教授主要从司法的视角分析法律解释的客体（对象），但是这个原理同样可以运用到行政解释中，司法与行政都是具体的适法过程，二者在法律解释上的很多原理是相通的。上文笔者已经论述了行政解释的三个对象，从陈教授的法律解释客体原理出发，笔者认为行政解释的对象也应该包括行政过程中法律文本与行政事实以及二者的互动关系，行政解释在法律文本与行政事实之间架起了一座沟通的桥梁，从而使得二者之间的关系更加和谐。
行政法是包罗万象的部门法，在行政执法过程中，行政机关和行政公务人员面对的行政事实是相当复杂的，行政公务人员不仅要解释行政过程中的合法性问题，也要解释合理性问题。笔者认为行政过程中的合理性问题就是如何使得行政行为被相对人接受的问题，那么这个问题就转化为行政解释的可接受性。可接受性就意味着行政行为双方的对话与沟通、相互妥协的结果，是一种视域融合。此时相对人参与到了行政过程中，每个人带着“前见”进人参与行政的对话。对话中行政公务人员不仅解释法律文本和相关的行政事实，其必然要扩充到该案件相关的许多的背景知识、人情世故、思维方式以及观念习惯等，这样才能够将“盲目的前见”去除或者减少。这些似乎与案件事实没有直接联系的内容在行政公务人员主动执法过程中是必然面对的，是论证行政行为合理性的必然选择。笔者将其界定为行政过程中的“前见事实”。尤其是将行政解释与司法解释进行比较的过程中，对“前见事实”的解释必要性就更大。司法行为是被动发生的，司法解释也具有被动性，司法解释关注的是合法性问题，很少顾虑司法过程中的合理性问题；司法解释的对象就较为稳定，即法律文本、纳入法律调整的事实和二者的互动关系。但是，行政解释由于其自身的主动性和解释的合理性要求导致其解释对象的多元性，而不仅仅停留在法律文本与法律事实的层面。只有全方位的解释行政才可以充分体现行政行为的参与性，并最终达到行政行为的可接受性，毕竟现代行政是依法行政，也是参与行政，结束“剧场政治”，相对人应该在行政中有更多的发挥空间。
总之，我国行政解释对象可以做如下界定：一是法律文本，主要包括宪法、法律，行政法规、规章、条约协议、其他规范性文件；同时也包括行政法的概念、规则与原则。二是行政事实，包括行政事件和行政行为。三是法律规范与行政事实的互动关系。四是前见事实，即行政过程中双方带入行政过程的背景事实与思考方式等。综上所述，在对行政解释主体与对象进行了回归与创造的论述后，笔者认为在行政解释主体逐渐单一和行政解释对象逐渐多元的情况下，进行行政解释的司法审查也将是逐渐递进的过程，在面对抽象的行政解释时应该将司法审查的机关界定为最高人民法院或者专门的宪法法院。在实现长远目标后，即实现行政公务人员的行政解释后，司法审查的机关就是所有可以进行行政诉讼的法院，因为此时的行政解释已经完全是具体行政行为的一部分了。
三、结论：拒绝浪漫主义的呼唤
我国行政解释存在的解释主体、对象和司法审查等多方面的问题，可以说我国的行政解释研究与实践还是相当滞后的，行政解释的理想与现实的差距太大。无论在学术界还是法律实务界，行政解释仍然是法治进程中“被忽略的大多数”，尤其是学术界从事行政解释研究者甚少，而且几乎在做着现行法律规定的“纯粹的解释”工作，对于真正认识行政解释本质并无大的建树，言语之间充斥着浪漫主义的气氛。拒绝浪漫主义的呼喊，行政解释必须要进行回归与创造，回归就是行政解释的权力真正回归到具体的人手中，创造就是行政解释的对象要广泛，因此笔者拟得出如下结论：
树立法律只有在应用中才能够体现其价值的信念，将我们关注的视角从法律的宏大叙事转向微观论证上来，加大对法律应用的研究，即对司法与行政行为的研究。这个过程中我们才可以发现法律的真谛，但很遗憾，纵观我国法学的研究历程，我们发现宏大叙事的研究风格成了束缚我国法学研究的通病，大声呼吁建设法治的声音不绝于耳，政策诠释的法律文章也让我们倍感乏味。分析这个“口号万岁”的时代原因，我们可以发现宏观的论证法律比微观的研究更加容易，微观的研究涉及诸多技术性问题，对法学的操作能力要求甚高，繁琐的法律规范设计过程也会让人望而却步；相比而言，宏大的叙述在传播法律理念的过程中总会让人心潮澎湃，听众也更愿意接受这些令人激动的言语，每当此时我们总会发现法治是如此地美好，是如此地容易建立。另外，重要的一点是政策诠释的法律论证更加容易得到当权者的认可与赞誉，难道这是学者的价值吗？真正的学者是一名医生，他要一直诊断政府的疾病，发现问题并努力地去纠正，学者在一定程度是政府的“批评者”，而不是“颂德者”，学者的定位应该是社会的良心，法学人更是如此。口号美好但终究会厌烦[6]，面对现实，法学人必须踏实的研究些具体问题，只有蓝图，缺乏具体的材料，法治的大厦永远是空洞的。那么，法律的真正价值必将体现在司法行为与行政行为上面，微观论证必将在此展开，行政解释可能是大厦的一砖一瓦，但其不可或缺。
实现行政解释主体的具体化，行政解释必须在与行政事实结合过程中产生，逐渐取消立法者的行政解释和行政机关的行政解释，让行政解释权真正回归到行政公务人员手中。行政解释主体究竟是没有生命力的机关还是个人至今仍然是模糊的，绝大多数学者认为行政解释的主体是行政机关因为目前相关法律规定的行政解释主体是行政机关，但是现行法律规定的行政解释主体就是科学的吗？学者的质疑精神哪里去了？其实这个问题也是法学研究中的一个共性的问题，即法学研究中主体的缺失。多年的法学研究，引进了众多的西方法治理念，但随着法学的研究我们发现适法主体的缺失，法学研究过多的关注了客体的研究，而忽略了法学究竟是谁的学问，本文所论述的行政解释也面临如此的尴尬。回答主体问题，应该首先明确法学的本质是人学，只要明确这个前提，法学研究中的主体问题就可以得到相应的解决。同样行政解释的主体应该是人，因为人才是有思维的并且能够承担责任的主体，行政解释主体不是诸多学者阐述的行政机关，行政机关作为主体必然遮蔽了行政解释真正的主体。而且将行政解释主体定位是行政机关的想法也是十分天真和浪漫的，因为解释永远属于人，绝不会属于抽象的行政机关。
拓宽行政解释的对象，对于法律文本、行政事实、二者的互动关系以及前见事实都应该事无巨细的进行理解与解释，将具体行政行为过程中涉及到的因素都纳入行政解释的范围，以便于实现行政行为的可接受性。目前学界主要观点仍然认为行政解释对象是抽象的法律文本，但这一想法是非常不切合实际的。脱离了行政事实的行政解释是盲目的，法律文本只有在与行政事实的结合过程中才可以体现出其价值，此时学界的观点依旧犯了纯粹注释法律规定的错误，这是没有深入思考的后果。行政解释应该是具体的解释，因为抽象的解释其合理性是需要质疑的，那么，行政解释的过程就不可能是“单纯”的，其必然伴随着文本与事实的互动，解释主体无法回避对进入行政过程中的诸多因素的说明与诠释。因此，学界关于行政解释对象是单纯的法律文本的观点是如此的天真，但笔者坚决反随这种浪漫的天真。
综上所述，对于行政解释问题的研究刚刚起步，笔者通过行政解释问题的研究希望能够引起相关部门的重视，重新审视我国的行政解释，希望尽快结束遇到疑难案件就呼吁立法的罗曼蒂克时代。法律解释可以为我们开启另一扇窗口，但这个窗口一直被忽视。现代行政是依法行政和参与行政，希望笔者关于行政解释问题的建议不是浪漫主义的呼唤，而是依法治国的现实追求。
注释：
[1]当然学界也有学者提出其他行政解释的对象，比如张弘先生就提出行政解释的对象是法律文本与行政事实，但这样的理论毕竟是占少数的。
[2]笔者规划的目标：近期目标是完善行政机关的抽象解释，中期目标是发展行政机关的行政解释，长期目标是建立行政公务人员的行政解释。应该说这些目标是逐渐取代的目标，最终目标是建立行政公务人员的行政解释。
[3]此处笔者界定的主体是行政公务人员，而没有界定为公务员，是因为前者比后者的范围要宽，在后文笔者将着重论证。
[4]此种界说在学界很多专家学者的论文中多认为是具体的解释，比如张弘先生在其《行政解释论》中就曾认为，其是具体解释。但是笔者认为其仍然是一种抽象的解释行为。
[5]上文中“完善抽象的行政解释”是笔者面对现实，不得已而为之的举措，此处“发展行政机关执法过程的解释”是笔者建构行政解释主体的中期目标；下文中“建立公务执法人员的行政解释”是长远的理想目标。
[6]“依法治国”的理念就是典型被滥用到极致的口号，比如“依法治省，治县一直到治村”这是对法治的极大误用。
参考文献：
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我国当前行政解释主体主要有以下几种:国务院、国务院主管部门、国务院直属机构、国务院某个办事机构、省级人民政府主管部门、省会市人民政府、省会市人民政府主管部门。
如此之多的行政解释主体产生了两方面的问题：①超越法律规定的行政解释主体的范围。在我国法律实践中存在的这些行政解释主体实际上远远超出了《全国人大常委会关于加强法律解释工作的决议》、《行政法规制定程序条例》及《规章制定程序条例》规定的范围。法律解释的主体应该由法律或立法机关授权，而实际上存在的这些行政解释主体很多却是法律解释主体再授权的结果，这就违背了法律的本意，超出了法律的界限。②现实中几乎每一部法律的出台都必然伴随制定实施细则、实施办法，并由下级机关再制定实施细则的实施办法，但法律对于不同行政解释的效力并没有明确的规定，这就造成了法制文件的混乱，行政解释冲突严重，严重削弱了法律的权威和尊严。
法律赋予行政机关法律解释权的目的是规范行政机关自由裁量权的行使，减少规范性文件的相互冲突，使下级机关可以灵活的适用法律条文，从而达到法治的目的，但当前存在的行政解释主体过多的问题显然违背了这一立法初衷。
1.2缺乏完善的行政解释程序
我国关于行政解释程序的规定主要体现在三个法律文件之中，即1999年国务院办公厅[1999]43号《国务院办公厅关于行政法规解释权限和程序问题的通知》、《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》。
我国当前的行政解释的程序明显存在诸多问题，不能很好的规范和约束行政解释行为，比如行政解释程序规定的比较简单，未规定行政解释期限、行政解释制定过程中陈述意见或听证程序，缺少违反行政解释程序的后果和责任规定等等。
完善的行政解释程序不仅是建设社会主义法治国家的要求，而且对于限制行政恣意，保护行政相对人的合法权益具有重要的意义，亟需进行相关的立法制度建设。
1.2行政解释缺乏有效的监督
“一切有权力的人容易滥用权力，有权力的人们使用权力一直到有界限为止。”一切权力都有无限扩张的本性，更何况是行政权这种积极的权力，因此对行政解释权进行监督是必要的，这种监督既包括内部的监督，也包括外部的监督。如果说完善的行政解释程序是一种内部监督，那么此处所指的就是一种外部监督。行政机关在做出行政解释之后，应由何部门来审查其合法性？现行法律没有规定。这种制度缺失是当前亟需解决的。
正因为行政解释中存在的这些问题，有的地方行政机关把行政解释作为了维护部门局部利益的手段，以部门利益而不是立法原意作为行政解释的依据，不但损害了法律的尊严和权威，严重影响了我国法治建设，而且严重损害了行政相对人的合法权益。
2完善我国行政解释制度的几点建议
2.1规范和限定我国行政解释主体
当前存在的过多的行政解释主体，不但有越权解释之嫌，而且客观上导致了行政解释规定的泛滥和混乱，不利于我国法治建设，为此，必须要对我国行政解释的主体进行规范和限定。可以从以下两个方面着手：
①取消当前存在的一些行政解释主体。比如一些仅仅是内部行政机构且无相应的行政管理权的行政解释主体、法规规章自定的行政解释主体。这些行政解释主体的存在实际是行政越权的产物，不符合我国的立法意旨。
②制定新的完善的行政解释法律，明确规定行政解释的主体和权限。在行政解释主体的确定上，应与我国的立法体制相适应。应严格禁止行政解释机关再授权其他机关进行行政解释。明确各级行政解释机关的解释权限，禁止越权解释。
2.2完善我国的行政解释程序
我国的法律实践中一直存在着“重实体轻程序”的传统，虽然现在这种状况略有改观。到目前为止，我国还没有一部统一的行政程序法。
在我国行政解释程序的立法中，至少应该包括行政解释的授权、行政解释提议主体、提议形式、对提议的处理及答复程序、行政解释的拟订程序、行政解释的期限、行政解释的，以及违背行政解释程序的后果等这些基本的内容，具体制定上可以参照行政立法程序的相关规定，以更好的规范行政解释行为，保障人民合法权益不受侵犯。
参考文献：
[1]孟德斯鸠著.张雁深译.论法的精神[M].北京:商务印书馆,1961.
[2]王名扬.美国行政法[M].北京:中国法制出版社,1994.
近十几年以来,有关法律(学)方法论、法律解释学的研究可谓如火如荼,一些部门法学者针对各部门法如民法、刑法、宪法等的研究也异军突起,逐渐成为显学。然而有关行政法法律解释的研究却一直受冷落,多年来鲜有人问津。这也许是因为大部分的法律方法论学者多把视域专注于司法实践领域,而对于行政执法领域却少有关心。然而这并不意味着在行政执法领域不存在法律解释的现象,其实,这种现象是客观存在的,只是被忽视了。令人欣慰的是,近年来已经有一些人开始关注此领域,并取得了一定的研究成果。然而同时也存在着许多混乱,为此我们有必要首先对其概念进行探讨,以澄清混乱。
行政法领域法律解释概念的辨析
关于国内学者对行政法领域的法律解释概念的称谓,区别主要在于法律解释主体的不同。根据解释的主体,可以分为两类:一、大多数学者把行政法领域的法律解释主体限定为行政机关,对于司法机关对行政法的解释主体地位并未提及。这些概念称谓包括行政解释、行政法律解释。比如,“行政解释,就是国家行政管理机关――国务院以及主管部门就如何应用法律问题所做的解释。”“行政解释是具有法定解释权的国家行政机关对制定法所做的能够产生法律拘束力的解释。”在此意义上的法律解释,又可分为抽象解释和具体解释,比如孙光宁学者就将行政法律解释界定为,“在具体行政行为过程中对如何具体适用法律规范所做的解释”。①二、将行政法领域的法律解释主体设定为行政机关和司法机关,并称之为二元制解释体制的行政法解释。学者黄竹胜认为,“行政法解释可以界定为行政机关或者司法机关在行政法的适用过程中对行政法规范和行政法律案件事实进行理解、说明和应用的活动”。②
我国现行的法律解释体制
按照我国近百年形成的法学传统,我国现行的法律解释体制解释主体类别多元化和抽象解释的主导性,一般把法律解释分为立法解释、司法解释和行政解释,且法律解释权多掌握在高层机关手中。
依据这些文件所形成的法律解释体制的特点是:一、法律解释权由高层机关所垄断,从而试图实现下层执法机关机械适用法律。二、法律解释权划归相应职能部门行使,例如,中央立法通常由中央国家立法机关作出解释。三、立法部门主导解释。例如,国务院对行政法规条文本身需要进一步明确界限或作补充规定的问题进行解释,同时有权对国务院主管部门解释有困难或主管部门间有争议的问题作出解释。
现行的法律解释体制对行政法解释权的归属设置的消极影响是显而易见的,它不仅对有关行政法的法律解释理解造成了一定的限制,限缩了其内涵,而且也不利于对行政法法律解释的进一步研究。
具体行政行为解释探讨
在司法领域,裁判行政诉讼案件的法院(法官)必定需要对行政法规范和案件事实进行解释,因为法院(法官)作为社会正义的最后一道防线,有权适用法律对案件进行裁判,且其裁判结果具有最终效力。而法律适用的过程,也是法律解释的过程。学者们已经对司法过程中法律解释的必要性、法律解释权以及法官的解释主体地位论述颇丰,故笔者将在此着重探讨具体行政行为解释的相关问题。
在法律适用的实践过程中,与立法权和司法权相比,行政权更多地与社会发生直接联系,其权力的主动性决定了其处理的具体事务更多,在这些具体行政行为中,行政法规范的适用频率较高。在法律适用的场阈,必定存在法律解释,没有法律解释,法律适用便不可能。然而作为具体的行政执法机关在具体适用行政法律、法规、规章的过程中,是否有权对其所适用的行政法规范进行解释,是理论界颇有争议的一个问题。一些学者认为,我国现行的法律解释体制以及行政法规范的解释权归属设置并没有赋予所有行政机关以法律解释权,只是赋予了一些高层行政机关以解释权,因此大部分的具体适用行政法规范的行政机关(也即大部分低层的具体行政执法机关)并无权解释行政法规范,作为立法机关的执行机关,除了本身有行政立法权的行政机关可以对自己制定的行政法规范有权解释以外,其他大部分行政机关的职责就是执行法律,因为其执行的法律本身是明确的、无需解释的。然而这毕竟是理论上的幻想,无权解释便无法执法,行政执法过程和司法裁判的过程中在某种程度上具有相似性,它们都是为了解决纠纷、维护社会秩序,在这两个过程中都需要适用法律,依法行政或者裁判。
所以,有学者认为,法律解释大体上可以划分为规范性解释和个别性解释,现行的法律解释体制以及关于行政法解释的规定只是就规范性解释作出了规定,但是仅从这种体制和规定中并不能推导出具体的行政执法机关没有法律解释权的结论。这些具体的行政执法机关只是不能规范性的解释文件而已,并非不能在具体个案中进行解释。它们所享有的是个别性的、针对个案的具体解释权。所以,规范性解释和个别性解释是有区别的,这些区别表现在效力范围和功能目标等方面:第一,规范性解释的目的和功能是统一法律适用,而个别性解释则是进行具体的法律适用;第二,规范性解释体现为制定和规范性的法律解释文件,其效力是一般性的和普遍性的,而个别性解释则体现为形成具体的行政决定中的说理部分,其效力是个别性的,对其他行政机关不具有拘束力。所以,这些文件也并没有规定具体行政执法机关没有个别性法律解释权。而个别性的法律解释权也正是行政执法之必需,使具体行政机关之行政执法成为可能。所以,具体的行政执法机关是具有行政法规范的个别性解释权的,他们只是没有规范性的法律解释权。“虽然在制度设计上并没有赋予具体适用行政法规范的机关以解释权,但是从法律适用的过程来看,解释的真正需要却是来自于具体个案之中。只有在适用中才能结合具体的事实作出适当的解释,把法律解释行为从适用过程中剥离出来是不可能的。”③
然而,我国现行的法律解释体制对行政法规范解释权限的设置已经到了亟待改革的地步。同时,虽然在我国的一些行政法律、法规中已经有说明理由的法律规定,但法律、行政法规中明确要求行政机关说明理由在立法体例上并非常态,在理论上对不说明理由或者说明理由存在瑕疵的效力问题如何解决也没有达成共识。所以,要成功解决具体行政执法机关在执法过程中的法律解释问题,还必须对上述问题做深入的探讨。
行政法解释与法律解释
行政法解释属于法律解释吗?它和民法解释、刑法解释、宪法解释一样,都是法律解释同部门法领域相结合的具体解释形态吗?显然,由于行政法适用的特殊性,即适用过程中的二元制解释形态的存在,它们之间还是有很大区别的。在我国,大多数学者都认同行政法解释是法律解释的一种,然而这与陈金钊教授所阐明的法律解释的概念是有所不同的,他认为,法律解释是一种有权解释,其主体只能是法官。“所谓法律解释就是指法官按照法律的规范意旨和法律精神,运用法律思维方式,在法律适用过程中对与案件相关的法律和事实的意义所作的阐明。”④显然,根据这一定义,行政法解释是不能算作真正意义上的法律解释的,至少在主体上这一概念并不能全部包容行政法解释。
从行政法规范的执行角度分析,无论是行政机关还是法院都是适用法律和执行法律的机关,其法律适用虽然出发点有所不同,但是性质和结构基本相同。他们都有权力将一般的规则适用于具体的案件事实,因而有着相似的法律适用职能。法律应用就是法律解释,德国哲学大师伽达默尔认为,理解、解释和应用是三位一体的过程,法律适用主体在理解法律时,必须以“法律”作为理解的前提,否则对法律的理解便是不可能的。⑤谁制定谁解释的原则也是符合行政法治原则的,并且我们主张行政机关解释的先定力而非最终性,因此也并没有剥夺法官解释的权威地位和效力的最终性。即使从法治的角度审视法律解释,我们也没有忽视“法律的贯彻实施和解释结果的有效性”。
通过上述分析,旨在廓清行政法解释的概念和内涵,为行政法解释的进一步研究作初步探讨。基于上文研究,笔者认为,行政法解释是行政机关或者司法机关在行政法规范适用过程中对行政法规范和行政法律案件事实进行理解、说明和应用且具有相应拘束力的活动。(作者单位:山东大学威海分校)
注释
①孙光宁:“行政行为视角下行政法律解释的特殊性”,《广西社会科学》,2007年第11期。
②黄竹胜:《行政法解释的理论建构》,济南:山东人民出版社,2007年,第83页。
行政权的扩张是现代行政权的一个重要特点，建设现代法治要求对行政权进行必要的监督和制约。因此深入研究行政解释权,不但可以丰富和深化行政法理论知识,而且对于建设法治社会，维护行政主体的权威和保护行政相对人的合法权益,具有深远的意义。正是基于这样的考虑，本文对我国当前行政解释中存在的主要问题进行了简要的分析，并对如何解决这些问题提出了几点建议。
1我国当前行政解释中存在的主要问题
1.1行政解释主体过多
我国当前行政解释主体主要有以下几种:国务院、国务院主管部门、国务院直属机构、国务院某个办事机构、省级人民政府主管部门、省会市人民政府、省会市人民政府主管部门。
如此之多的行政解释主体产生了两方面的问题：①超越法律规定的行政解释主体的范围。在我国法律实践中存在的这些行政解释主体实际上远远超出了《全国人大常委会关于加强法律解释工作的决议》、《行政法规制定程序条例》及《规章制定程序条例》规定的范围。法律解释的主体应该由法律或立法机关授权，而实际上存在的这些行政解释主体很多却是法律解释主体再授权的结果，这就违背了法律的本意，超出了法律的界限。②现实中几乎每一部法律的出台都必然伴随制定实施细则、实施办法，并由下级机关再制定实施细则的实施办法，但法律对于不同行政解释的效力并没有明确的规定，这就造成了法制文件的混乱，行政解释冲突严重，严重削弱了法律的权威和尊严。
法律赋予行政机关法律解释权的目的是规范行政机关自由裁量权的行使，减少规范性文件的相互冲突，使下级机关可以灵活的适用法律条文，从而达到法治的目的，但当前存在的行政解释主体过多的问题显然违背了这一立法初衷。
1.2缺乏完善的行政解释程序
我国关于行政解释程序的规定主要体现在三个法律文件之中，即1999年国务院办公厅国办发[1999]43号《国务院办公厅关于行政法规解释权限和程序问题的通知》、《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》。
我国当前的行政解释的程序明显存在诸多问题，不能很好的规范和约束行政解释行为，比如行政解释程序规定的比较简单，未规定行政解释期限、行政解释制定过程中陈述意见或听证程序，缺少违反行政解释程序的后果和责任规定等等。
完善的行政解释程序不仅是建设社会主义法治国家的要求，而且对于限制行政恣意，保护行政相对人的合法权益具有重要的意义，亟需进行相关的立法制度建设。
1.2行政解释缺乏有效的监督
“一切有权力的人容易滥用权力，有权力的人们使用权力一直到有界限为止。”一切权力都有无限扩张的本性，更何况是行政权这种积极的权力，因此对行政解释权进行监督是必要的，这种监督既包括内部的监督，也包括外部的监督。如果说完善的行政解释程序是一种内部监督，那么此处所指的就是一种外部监督。行政机关在做出行政解释之后，应由何部门来审查其合法性？现行法律没有规定。这种制度缺失是当前亟需解决的。
正因为行政解释中存在的这些问题，有的地方行政机关把行政解释作为了维护部门局部利益的手段，以部门利益而不是立法原意作为行政解释的依据，不但损害了法律的尊严和权威，严重影响了我国法治建设，而且严重损害了行政相对人的合法权益。
2完善我国行政解释制度的几点建议
2.1规范和限定我国行政解释主体
当前存在的过多的行政解释主体，不但有越权解释之嫌，而且客观上导致了行政解释规定的泛滥和混乱，不利于我国法治建设，为此，必须要对我国行政解释的主体进行规范和限定。可以从以下两个方面着手：
①取消当前存在的一些行政解释主体。比如一些仅仅是内部行政机构且无相应的行政管理权的行政解释主体、法规规章自定的行政解释主体。这些行政解释主体的存在实际是行政越权的产物，不符合我国的立法意旨。
②制定新的完善的行政解释法律，明确规定行政解释的主体和权限。在行政解释主体的确定上，应与我国的立法体制相适应。应严格禁止行政解释机关再授权其他机关进行行政解释。明确各级行政解释机关的解释权限，禁止越权解释。
2.2完善我国的行政解释程序
我国的法律实践中一直存在着“重实体轻程序”的传统，虽然现在这种状况略有改观。到目前为止，我国还没有一部统一的行政程序法。
在我国行政解释程序的立法中，至少应该包括行政解释的授权、行政解释提议主体、提议形式、对提议的处理及答复程序、行政解释的拟订程序、行政解释的期限、行政解释的，以及违背行政解释程序的后果等这些基本的内容，具体制定上可以参照行政立法程序的相关规定，以更好的规范行政解释行为，保障人民合法权益不受侵犯。
参考文献：
