公共事业管理的职能篇（1）

中图分类号：G642.0 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2012）35-0258-02

公共事业管理专业在中国是个舶来品，它缘起于西方国家的公共事务（管理）专业。1998年，教育部（原国家教委）颁布了《普通高等学校本科专业目录》，正式将公共事业管理专业列入公共管理一级学科下的二级学科。随后，中国公共事业管理专业于1999年在云南大学和东北大学试点开办，自2000年向全国推广，至今已有近12年的时间。这期间，开设公共事业管理专业的高校数量持续增加，公共事业管理专业的招生人数和毕业生数也不断增长。截至目前，开设该专业的本科院校已高达400多所。有人甚至把如此快的增长速度称为中国高等教育史上的“奇观”。但随着中国公共事业管理专业教育的迅猛发展，招生规模和人数的不断增加，该专业毕业生规模的不断扩大，目前该专业却陷入了学生“就业”的困境。有人把公共事业管理专业学生“就业”的困境称之为“出口不畅”。公共事业管理专业的就业出口问题直接影响到该专业的社会声誉和可持续发展，而就业问题解决的根本思路是对公共事业管理专业人才培养模式的改革。本文在剖析就业难问题是中国公共事业管理专业未来发展的主要瓶颈的基础上，以职业化改革的视角对公共事业管理人才培养模式进行探讨。

一、中国公共事业管理专业面临的就业难问题

（一） 就业难，且对口就业更难

中国公共事业管理专业毕业生面临的就业难问题有双重表现：一方面是中国公共事业管理专业的毕业生就业难；另一方面是中国公共事业管理专业的毕业生对口就业更难。就业难意味着该专业学生毕业后找工作很难；而对口就业更难则意味着该专业学生毕业后找到与本专业适合的工作岗位就更难。根据教育部有关统计数据，中国公共事业管理专业与其他专业相比就业率较低，2004—2010年，该专业总体就业率在75%左右（表1），而其他管理类专业如管理科学、工程管理、工商管理等就业率都在B+（大于或等于85%）以上。根据1998年教育部颁布的《普通高等学校本科专业目录》的规定，公共事业

管理专业的培养目标是“培养具备现代管理理论、技术与方法等方面的知识以及应用这些知识的能力，能在文教、体育、卫生、环保、社会保险等公共事业单位行政管理部门从事管理工作的高级专门人才”。从毕业生的就业情况来看，由于缺少与公共事业管理专业直接对应的岗位和部门，真正能到公共事业部门工作的毕业生非常少。大多数学生只能通过考取研究生的方法来寻求更好的就业出路。由于就业部门和岗位少，就业渠道狭窄，导致该专业真正能够从事与自身所学专业有关的工作的毕业生人数极少，从而进公司企业工作的毕业生逐年增加。

（二）专业认知度低

公共事业管理专业作为一个舶来品，其社会专业认知具有两大特点：一是作为从西方引进的事物，人们对其赖以形成和发展的背景了解得较少；二是由于公共事业管理专业在中国是一个新生事物，作为一个新兴专业，社会对它的认识和了解还很少。公共事业管理专业究竟是一个什么样的专业其研究的内容是什么？公共事业管理专业与社会上哪些行业相联系？公共事业管理专业的大学生毕业后能干什么？公共事业管理专业毕业生就业的优势是什么？这些问题是困扰目前该专业发展的核心，普遍地，社会、企业乃至很多高校对这些问题都没能有一个清楚的认识，甚至就连本专业的高校教师及其科研工作者对此类问题也存在不同的看法，认识分歧很大。

（三）与社会实际需要脱节

公共事业管理专业与社会对人才的实际需求相脱节表现在：第一，高校公共事业管理专业的课程设置与社会对人才的实际需要相互脱节；第二，在完成大学学习任务后，毕业生的知识结构与当前社会对人才的需求存在很大差距。课程设置上，当前高校公共事业管理专业课程体系存在重理论，轻实践的现象。大多数学生在经历长时间的学习后感觉自己什么都学了，但什么都不会，可谓“样样通，样样都不通”。课程设置上多数专业课内容庞杂而不精，这使得学生毕业时的知识结构与社会需求脱离较大，给招聘单位和人员一种“杂而不精”的错觉。

二、解困分析：职业化缺口

上述分析表明，公共事业管理专业的就业出口问题已不容忽视。那么究竟是什么因素造成公共事业管理专业的就业困境？我们认为造成公共事业管理专业毕业生就业困境的根本原因是公共事业管理专业人才培养的职业化模式以及毕业生就业的外部职业环境还远没有形成，这导致公共事业管理专业的职业化缺口很大。一方面是不断快速增长的招收公共事业管理专业的数目、招生人数和毕业生人数，另一方面则是中国缺乏培养公共事业管理专业职业化人才的教学体系以及吸纳公共事业管理专业人才的职业环境。这具体表现在许多方面。

第一，目前中国招收研究生的专业没有公共事业管理专业，公共事业管理专业的毕业生只能报考与此相近的行政管理、工商管理等专业，甚至报考与公共事业管理专业相差较远的其他专业的研究生，这挫伤了该专业学生本专业学习的积极性。同时，公共事业管理专业本身并不招收硕士研究生，因此学生只能考取管理类其他专业的研究生或直接跨专业考研，这也给考研学生增加了很多困难。

第二，根据公共事业管理专业培养目标以及国外公共事务管理专业的实践及经验，公共事业管理专业是和政府部门以及公共组织管理等紧密联系在一起的，考取公务员应是该专业学生的重要就业出路和对接就业方向。但在中国目前公务员招录统一考试中，没有反映公共管理专业的特色和优势，对公共事业管理专业的学生考取公务员没有任何政策上的支持和倾斜，相反反而招收公共事业管理专业学生的公务员岗位少之又少。

三、公共事业管理专业人才培养模式职业化改革

（一）建立健全高校公共事业管理专业职业化人才培养体系

从高等学校来说，要建立健全公共事业管理专业职业化人才培养体系，实现从培养公共事业管理的纯学术型、纯理论型人才逐渐向职业实用性人才转变，以适应社会对公共事业管理专业大学毕业生人才的新要求。

第一，这要求对现有的公共事业管理专业课程体系进行改革，增加包括文教、体育、卫生、环保、社会保险等公共事业单位职业性内容和职业性技能的课程所占比例，在教学内容上和学制改革上，向职业教育倾斜，凸显专业课程体系设计的明显职业倾向性。

第二，让职业界人士参与公共事业管理专业课程体系的设计和教学活动。在具体制订公共事业管理专业课程体系以及课程教学内容时，吸收职业界代表人士参与高校课程体系的设计，派代表参加具体课程计划的制订，派实际工作者参加课程教学活动。

第三，将学生动手能力和实践技能引入课堂。要求各大学从新生入学开始，就将学生动手能力和实践技能引入课堂，克服纯粹理论教学的传统做法。同时，教学内容上增加实践技能型教学的比重，为就业打好基础。

第四，改革学时和学制。要求各高校规定在总学时上不能低于一定数量小时的职业和技术就业课时。在学制上，尝试把学年制教学改为学段式教学，将一学年分为三个学段。每个学段都结合公共事业管理专业，开设一些职业性课程。

第五，加强校企合作。采取学校与企业在教学、管理、实习等各个环节上紧密合作的方式，培养企业需要的公共事业管理实用人才。

第六，注重大学生实践能力的培养。注重学生的实践和实习能力培养锻炼。在录取新生时，要求学生在大学期间应有一定时间量的社会实习经历，使大学生在工作之后减少岗前培训环节，具有初步实用的专业能力。

第七，建立校企伙伴关系。促进工商企业直接参与公共事业管理专业的教学工作，以加强高等院校与企业雇主之间的伙伴关系，培养出具有专业技术技能和专业知识的、富有企业创业精神的大学毕业生。

第八，构建双向参与机制。注重“双向参与机制的建立”，即高等学校参与社会，为社会服务，同时，社会参与高等院校的办学与管理和高技学校的人才培养工作，其结果是促使了高等院校与工商企业的紧密融合。

（二）构建职业化人才就业体系

在高校进行公共事业管理专业人才培养模式改革的同时，要建立起公共事业管理专业大学生职业化就业体系。

第一，国家要积极建立健全大学生就业法律制度，通过法律手段促进大学生就业。这些法律体系包括“毕业生与用人单位的权利与义务”、“双向选择与就业市场”、“就业指导与服务”、“违反协议的处罚”等项内容。

公共事业管理的职能篇（2）

笔者认为行政事业单位管理会计,以依法行政、建设法治政府为目标,以提升行政事业单位向社会公众提供公共产品及服务能力为目的,以行政事业单位的职能活动为对象,通过对财务信息及其他信息的加工和利用并向内部管理提供信息,实现对行政事业单位职能活动过程的预测与决测、规划与控制、分析与评价等职能的一个会计分支。管理会计与财务会计的共同点是:管理会计与财务会计都属于会计范畴,都起源于企业生产管理;目标相同,不管是向内部或外部提供会计信息,都是为提升行政事业单位向社会公众提供公共产品及服务能力为目的。管理会计与财务管理的区别。管理会计是通过对行政事业单位职能活动过程中价值形成和价值增值的预测与决策、规划与控制、分析与评价,确保资源有效利用,提升供给公共产品及服务的能力;财务管理则是以行政事业单位预算资金收支执行为主线,确保各种形态资产的安全完整。具体有以下几点。会计信息的使用者不同:管理会计信息的使用者仅限于内部管理人员,是保密的;财务会计信息是相对公开的,包括内外部的利益相关方都可获悉。会计对象不同:管理会计对象是行政事业单位的职能活动;财务会计对象是行政事业单位的资金运动。会计主体不同:管理会计为了能提供便于管理用的信息,会计主体可以是多层次的(如可以是一个责任单元或责任中心);财务会计以行政事业单位为主体并反映其资产负债的财务状况、收支信息等。会计事项的处理规则不同:管理会计不局限于会计规则、可以不受规则限制;财务会计则以会计准则、会计制度进行会计核算。计量单位不同:管理会计可用非货币单位计量(如实物单位等);财务会计则以货币计量为主。

二、行政事业单位实施管理会计的准备条件

修改的国家会计法规增加对行政事业单位实施管理会计的相关条文规定,是推动行政事业单位财务会计转型并同时实施管理会计的重要外部条件。行政事业单位履行职能向社会公众提供公共产品及服务并消耗财政预算资金,依据《会计法》的规定用财务会计的方法核算、反映预算资金消耗的来龙去脉并形成会计信息,依据《审计法》、《预算法》等相关法规的规定接受财政、审计等国家监督管理部门对财务报告会计信息的评价。财务会计工作理所当然的成为行政事业单位管理工作的一部分。因此,在行政事业单位实施管理会计也需要有相关会计法规的规定。行政事业单位内部控制的合理建立并有效实施,是实施管理会计的重要内部管理条件。行政事业单位合理建立并有效实施内部控制,可为管理会计提供行政事业单位职能活动合法、合规及真实的财务会计信息,也可为管理会计提供行政事业单位职能活动真实、客观的非财务会计信息。管理会计所使用的基本信息有的来源于行政事业单位职能活动财务会计信息,有的来源于职能活动非财务信息。建立完善适应行政事业单位实施管理会计需要的内部财务会计核算办法,是行政事业单位实施管理会计的财务会计支持条件。管理会计所使用的基本信息来源于财务会计信息,有的是财务状况等信息的直接使用,有的是对财务状况等信息的调整与加工。因此,行政事业单位的财务会计报告的信息必须服务并服从于管理会计提取信息的需要。划分行政事业单位职能活动成本项目并确定成本归集方法、成本项目的类别与性能,是行政事业单位实施管理会计的基础条件。根据经政府批准的职能配置、内设机构及人员编制即“三定规定”确定行政事业单位的职能,依据职能划分活动项目并确定责任单元。在责任单元内依据职能活动划分成本项目、确定成本归集方法。按照成本项目费用与职能活动任务大小的变化关系,确定成本项目的类别与性能。

公共事业管理的职能篇（3）

公共职业服务（public career service）是指政府或其他公共组织，为了满足劳动者获得工作机会、提高工作技能、获取工作保障、实现劳动价值等方面的需要，所提供的非实物的、具有特殊价值和效用的、非排他性的活动。在计划经济时代，因劳动者的工作都是有政府包分包配、直接安排的，职业服务在这种体制的影响下，主要为由政府主导、按计划实施分配式的劳动服务模式。但在市场经济的今天，随着资源配置手段的变化，以及社会分工的进一步细化，市场行为在资源配置中占主导地位，越来越多的企业、社会团体甚至个人加入到职业服务体系之中，为劳动者服务的主体和服务模式也随之发生变化，公共职业服务从原来的大包大揽逐步转移到了政策制定、方向引导、专业服务等方面上来。

一、职业服务、公共职业服务与公共就业服务

（一）职业服务的概念

服务一词《当代汉语词典》解释为“为集体(或别人的)利益或为某种事业而工作”。《新世界企业家百科全书》解释为“为满足顾客需要，服务组织（供方）与顾客接触的活动和服务组织内部活动的结果”。《现代企业管理辞典》“卖方企业向顾客提供的各种附加利益，如免费送货，售后维修，各种保证等”。《当代国际贸易与金融大辞典》以活劳动的形式来满足生产和生活的需要，并通过某种方式提高劳动生产率和人们的生活水平的一切经济活动。《马克思主义辞典》中将服务又称劳务，是指劳动者主要不以实物形式而以劳动形式向社会提供非物质形态的特殊使用价值或提供某种效用的活动。

职业服务，在《当代国际贸易与金融大辞典》中定义为“专业服务”，是指律师、医生、会计师、艺术家等“自由职业”的从业人员提供的服务，以及在工程、咨询和广告业中的专业技术服务。

曹文娟，“20世纪初英国职业服务体系研究”（《历史教学》2010年第24期）中，将职业服务定义为：职业服务主要是指由国家、团体或个人向寻找工作者，如失业者或潜在就业者提供职业信息、进行职业指导的活动，以及向雇主提供用工信息、遴选合适雇员等的活动。

笔者认为，职业服务（career service）是指政府、其他组织或个人，为了满足劳动者获得工作机会、提高工作技能、获取工作保障、实现劳动价值等方面的需要，所提供的非实物的、具有特殊价值和效用的活动。

（二）公共职业服务与公共就业服务

公共职业服务（public career service，PCS）主要体现在职业服务的公共性方面，是指政府或其他公共组织，为了满足大多数劳动者的共同利益所提供的非营利性、非排他性的职业服务。提供公共职业服务的部门包括：国家行政部门及相关主管部门（如人事部、劳动部），专门从事职业服务的国有单位和公共服务机构（如学校、人才交流中心等），提供公共职业服务的专营或兼营公共机构、企业（如民间团体、行业协会、公共职介机构等）。

公共就业服务（Public Employment Service，PES），公共就业服务，是指由各级劳动保障部门提供的公益性就业服务，包括职业介绍、职业指导、就业训练、社区就业岗位开发服务和其他服务内容。①是由各级劳动就业服务机构具体组织实施，通过公共就业服务机构提供的，形成集职业介绍、职业指导、职业培训、劳务派遣、创业指导、劳动保障事务等多项功能为一体的就业服务制度②。主要是公共部门提供的公益性就业服务，最早出现于19世纪末的工业化国家里（以英国为代表），主要职能为职业介绍服务。1919年国际劳工组织建议成员国建立公共就业服务体系，公共就业服务逐渐在世界各地推广开来。

公共职业服务包括了公共就业服务，公共就业服务是公共职业服务的一部分，公共职业服务是公共就业服务的发展和延伸，主要区别在于：①提供服务的主体不同，在我国，公共就业服务的提供主体是政府及其事业单位，公共职业服务提供的主体还包括其他民间团体和组织，甚至个人；②提供的服务内容有别，公共就业服务以就业介绍为核心，主要提供就业环节中的培训、介绍、指导等服务，公共职业服务是以劳动者为核心，为劳动者提供职业发展所需要的服务，其范围更广、内容更丰富；③服务对象和目的不同，公共就业服务主要服务于有就业需求的人员，以实现就业为目的，公共职业服务服务对象不仅仅局限在需要就业的人员，同时还服务于在职、在岗、在读人员，是以服务对象职业发展为目的。

二、我国公共职业服务的产生与发展

（一）公共就业服务的产生与发展

公共职业服务是在公共就业服务的产生和发展上发展而来的。公共就业服务最早出现于1910年，英国成立了世界上第一个国家职业介绍所；1919年国际劳工组织（International Labor Organization――ILO）成立当年，就建议成员国建立公共就业服务体系；近100年来，公共就业服务在世界各个国家和地区的解决失业、调节就业市场结构等发挥了举足轻重的作用。公共就业服务在国外经过近百年的发展，形成了职业介绍、就业信息开发、劳动力市场调节、失业救济补贴等基础职能，并逐步发展成为分层次的、一站式的、有针对性的特色服务模式，突破简单的解决当前就业矛盾，着眼于服务对象长远发展的服务模式。

我国公共就业服务起步于新中国成立初期，1950年5月20日，政务院劳动部颁发“市劳动介绍所组织通则”规定了各市劳动局设立劳动介绍所③，1958年公有制基本确立到1976年结束，公共就业服务发展成为统包统配的就业服务模式，从20世纪80年代才开始逐步恢复成立公共就业服务机构，90年代得到了较大的发展，到20世纪末（1999年），全国劳动保障部门主办的职业介绍机构就有21685所，工作人员达6万多人④，大中城市还建立了综合场所，为用人单位和劳动者办理劳动保障相关手续提供一条龙服务。国内有学者将我国公共就业服务概括为四个发展阶段：公共就业服务的萌芽阶段（1978-1980）――劳动部门介绍就业、自愿组织起来就业和自谋职业的“三结合”就业方针；初步发展阶段（20世纪80年代）――劳动合同制打破“铁饭碗”的背景下人才中介组织的建立；加速发展阶段（20世纪90年代）――劳动力中介组织大发展，以及再就业服务中心等公共职业服务机构快速发展；开放竞争阶段（2000年以后）――公共的职业介绍所及人才交流服务机构与各种所有制职业服务机构竞相发展，网络技术运用于公共就业服务。⑤

相关法律法规也对公共就业服务的其职能作了明确：2000年，原劳动和社会保障部《劳动力市场管理规定》“公共就业服务是指由各级劳动保障部门提供的公益性就业服务，包括职业介绍、职业指导、就业训练、社区就业岗位开发服务和其他服务内容”。2007年，原劳动和社会保障部颁布《就业服务与就业管理规定》：公共就业服务是劳动保障部门提供的公益性就业服务，包括职业介绍、职业指导、就业训练、社区就业岗位开发服务和其他有关服务内容。2008年1月1日期施行的《中华人民共和国就业促进法》也明确了财政资金保障、社会参与公共就业服务、公共就业服务免费服务范围等有关方面的规定。

我国公共就业服务的发展都是在当时严峻的就业形势的环境下发展的，服务职能主要为政策法规咨询服务、职业指导和职业介绍服务、职业培训服务、信息搜集整理及服务、失业手续办理服务、各种专项服务等。

（二）我国公共职业服务部门的发展

公共职业服务部门是指提供公共服务的各级政府部门和其他公共组织。劳动者个人的职业发展服务是公民最关心、最迫切需要的公共服务，政府是提供公共职业服务的主要部门。

我国政府职业服务部门从建国之初，就具有典型的中国特色，即以劳动者身份进行分类管理，一直以来，我国将正常从业人员分三种身份：农民、工人、干部。其中干部是指在党和国家机关、军队、人民团体、科学、文化等部门和企事业单位中担任一定公职的人员（含大学生）。农民归农业部管理，工人归劳动局管理，而干部归人事局管理。根据整理归类，我国政府的职业服务部门及其职能变迁主要分为以下五个阶段⑥：

阶段一：1949年新中国成立之初，是公共职业服务部门的摸索期，从服务部门建立初期，就形成了“劳动、人事”相分离的格局，主要为政务院劳动部、政务院人事局、人事部。1949年10月1日中央人民政府政务院成立，政务院设劳动部，主持国家劳动行政事宜，1949年11月，成立政务院人事局，负责办理由政务院任免的政府工作人员的调整、审核、调配、候补，及直属机构工作人员的工资、福利、培训等事务。1950年9月5日，中央人民政府委员会第九次会议决定成立人事部，以统一管理在职、在野、在学、在党和非在党干部，保证人事政策和人事制度统一，避免人事机构重叠、工作分散。

阶段二：1954年，国务院正式成立，设置国务院劳动部和国务院人事局，“劳动、人事”两种管理格局基本确立。国务院劳动部统一管理全国劳动工作，领导地方劳动部门的工作，监督和指导国务院所属各部门的劳动工作，并且通过地方劳动部门监督和指导各国营、地方国营、合作社营和公私合营企业、事业的劳动工作。国务院劳动部设立后，1954年，撤销原来的政务院人事部，成立国务院人事局，作为国务院直属机构，主要职责没有发生改变。

阶段三：1959年至1988年期间，是公共职业服务部门的曲折探索期，劳动、人事部门的管理、名称不断发生着变化，管理和服务职能不断调整，从名称和隶属关系上先后经历了国务院人事局、内务部政府机关人事局、国务院国家劳动总局、民政部政府机关人事局、国务院国家人事局、劳动人事部等。1959年7月撤消国务院人事局，成立内务部政府机关人事局，负责原国务院人事局的全部业务工作。1966年开始的“”，内务部撤消，内务部政府机关人事局也随之撤销；1970年6月，中央决定将人事局的工作，一部分交中央组织部，一部分交国务院政工小组，而劳动部则被并入国家计划委员会。1975年9月，国务院开始调整直属机构，将劳动工作从国家计委分出，成立国家劳动总局，主要职能为：劳动与劳动力工作、劳动保险与福利工作、安全生产工作以及与劳动相关的国际工作等。1978年3月，恢复建立民政部，部内设政府机关人事局，其职能与原内务部政府机关人事局相同。1980年7月，国务院决定将民政部政府机关人事局与国务院军队转业干部安置工作小组办公室合并，成立国家人事局，直属国务院领导，负责综合管理政府系统的人事工作。1982年5月，劳动总局、国家人事局、国家编委和国务院科技干部局合并成立劳动人事部，主要职能为：综合管理劳动人事工作及其制度的改革。中国共产党的第十三次代表大会及七届全国人大一次会议以后，进行了国务院系统的第二步改革，国务院设置劳动人事部。

阶段四：1988年至2008年机构改革之前，我国在经历的数次机构改革中将劳动与人事部门分设的惯例基本形成，公共职业服务部门的改革相对稳定下来。1988年4月国务院机构改革决定撤销劳动人事部，分设劳动部和人事部，劳动部和人事部职能分离。1993年3月22日，第八届全国人大一次会议审议通过了《关于国务院机构改革方案的决定》，国务院正式设置人事部、劳动部。1998年3月10日通过的关于国务院机构改革方案，国务院设置人事部、劳动和社会保障部，进一步明确了人事部主要管理服务职能：主管人事工作和人事制度改革，综合管理专技人员、（国有）企业经营管理人员和国家公务员。将社会保障职能明确纳入劳动部，成立劳动和社会保障部，主管劳动和社会保障行政事务，是国务院综合管理全国劳动与社会保障工作的职能部门。在后续的机构改革中，人事部与劳动和社会保障部分设的模式基本稳定下来。

阶段五：打破“劳动、人事”两种划分格局，转变服务观念。2008年3月21日，根据第十一届全国人民代表大会第一次会议审议批准的《国务院机构改革方案》，组建人力资源和社会保障部，不再保留人事部、劳动和社会保障部。明确人力资源和社会保障部统筹人力资源管理和社会保障政策，健全公共就业服务体系，完善劳动收入分配制度，组织实施劳动监察等职能；组建国家公务员局，由人力资源和社会保障部管理，国家外国专家局由人力资源和社会保障部管理。

政府职业服务部门组建60多年来，人事、劳动部门分设，分别形成的“人才市场”和“劳务市场”，将服务对象分别局限于拥有干部身份的劳动者和工人身份的劳动者，这种“区别对待”既有悖于公共服务均等化的实现、有悖于政府提供公共服务的本质要求，又与市场经济体制下对人力资源流动的要求不符。通过10多次的改革，正在从体制上逐步打破人力资源“唯身份论”的公共管理服务模式，朝着建立全国统一的、平等的、公平的人力资源服务体系方向发展。

三、积极发展公共职业服务

构建服务型政府是社会主义市场经济和社会主义民主政治的要求，是政府职能转变的重要体现。提供私人和社会无力或不愿提供的、却又与公共利益相关的非排他性的服务是服务型政府的职责所在。职业服务特别是公共职业服务，是私人部门不愿也不能提供的服务，既是经济社会发展过程中社会化分工大发展的历史需要，也是政府转变职能、提高服务效能、构建服务型政府的需要。

1、职业服务，是社会化分工特别是新职业发展的历史需要。

社会化分工，在工业革命之前就已经出现，并产生了不同的行业和职业。科学技术的进步、生产工具的改进和劳动的社会化，使分工越来越细，新的职业会不断出现，职业也随之越来越多。1965年美国出版的《职业名称词典》列出21741种职业，1980年出版的《美国百科全书》认为，美国共有25000种职业。根据前苏联国家劳动和社会问题委员会1986年颁布的资料，原苏联存在着6982种职业。我国自唐代开始就有三十六行的记载，据徐珂《清稗类钞・农商类》载：“三十六行者，种种职业也”，“三百六十行，行行出状元”等，都不同程度记录了当时社会化分工下的职业数量。1982年我国人口普查使用的《职业分类标准》共58个大类、64个中类、301个小类。《中华人民共和国职业分类大典》的分类方法，我国职业就可归为8个大类，66个中类，413个小类，1838个细类。从劳动和社会保障部（现人力资源与社会保障部）2004年8月建立的新职业信息制度以来到2009年，已经陆续12批共122个新职业，目前我国统计已归类的职业种类总数已超过2000个……

社会化分工催生新职业的出现，新职业可为经济社会的发展提供一种新的服务，但同时新职业的发展，也需要与之配套的职业服务，如新职业的培育、新职业的认定、从业人员的教育培训、从业标准和规范的制定、新兴职业的推介、新职业的法律保护等。我国对新职业认定后，开展的国家职业标准认定，顺应了社会化分工下的职业服务的部分要求。而新职业的陆续产生，以及各种职业类型面临的复杂的社会经济环境，如国际国内金融环境、法律政策环境、产业发展环境等，给劳动者的职业发展带来巨大的风险和挑战。这种职业发展的风险和挑战的预测、控制和应对，只有公共服务部门能提供。

2、公共职业服务，是广大劳动者个人职业生涯形成和发展的需要。

个人的职业生涯的形成，是在家庭、学校、社会及工作单位等环节逐步形成和发展的，从职业生涯开始建立的初期，就开始接受职业服务。如在家庭，父母长辈在家庭生活中传递的职场信息、工作感悟；在学校接受老师的兴趣引导、技能培训、就业指导；在社会中受到新闻媒体、社会事件、政策法律等有关职业方面信息的耳濡目染；在实习单位、工作单位接受的领导指导、在岗培训、业务学习等活动，均是在接受职业服务。对就业的个体而言，社会各界广泛关注的就业问题的实质是个人的职业发展，个体的职业发展，与全社会提供的职业服务密切相关，如社会舆论的引导、学校提供的教育培训、社会的政策法规等。公共职业服务的水平和质量，如学校的职业教育质量、就业政策与法规宣传的质量、职业标准与规范制定的及时性等，将很大程度上影响甚至决定公众的职业发展水平。

3、公共职业服务，是转变政府职能、提高服务效能的需要。

开展公共职业服务，是在社会主义市场经济条件下，转变政府职能、建立健全政府宏观管理、市场有效配置的关键。《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》指出，要“建立健全政府宏观管理、市场有效配置、单位自主用人、人才自主择业的体制机制；建立健全基本公共服务体系”。人力资源和社会保障部成立后，将逐步转变“劳动、人事”两条线的服务格局，朝向建立统一的公共职业服务平台迈进。

注释：

①《劳动力市场管理规定》原中华人民共和国劳动和社会保障部第10号令，2000年12月8日

②《就业服务与就业管理规定》原中华人民共和国劳动和社会保障部第28号令，2007年11月5日

见1950年5月20日劳动部颁布的《市劳动介绍所组织通则》

③《中国统计年鉴》（1999年），2000年以后统计年鉴资料未分列公共职业介绍机构数据

④王剑：不断发展与完善我国劳动力市场中介组织――历史回顾与未来展望，《兰州学刊》，2009年第2期

⑤据赵建清：我国劳动人事工作管理机构的变迁与职能转变、“晋城在线”等网络资料整理

⑥据赵建清：我国劳动人事工作管理机构的变迁与职能转变、“晋城在线”等网络资料整理

参考文献：

[1]张绪刚，朱晓红：《试论服务型政府的理念及其社会管理与公共服务职能》，《求实》，2004.11：23-24

[2]云鹏：《统一人力资源市场建设的障碍及实现途径》，《河南师范大学学报(哲学社会科学版)》，2011.3（2）：101-105

[3]张华新，刘海莺：《公共就业服务体系满意度的测评及实证》，《统计与决策》2010（9）：92-93

公共事业管理的职能篇（4）

第一，促进政府职能转变。现行的政府各部门，既履行社会管理职责，又直接举办事业单位，造成“裁判员”与“运动员”不分，采购与生产不分，政府部门难以公平、公正地履行社会管理职能，不利于形成社会事业发展的竞争机制。另一方面，政府各部门投入相当多的精力来管理所属事业单位，导致履行社会管理职能的力量不足。深化行政管理体制改革试点，就是在按照总理提出的“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”政府四项职能要求，剥离政府职能部门“办事业”的职能，使其社会管理和市场监管职能归位。

第二，促进事业单位转型。多年来事业单位累积形成的问题，与市场经济体制不断完善、企业改革深化、社会管理转型的新形势不相适应。从海淀区来看，一是规模大，包袱重。截止到20__年底，共有区属全民事业单位约600多家，编制总数3万多名。二是成本高，人头费挤占事业经费。三是资源分割，[请支持原创网站重复建设。区属各部门所辖培训中心、服务中心大多业务不饱满，大量非经营性国有资产得不到整合利用，效益低下。四是缺少特点，活力不足。事业单位过分依赖政府部门，举办主体单一，管理行政化，缺乏竞争意识、效率意识、公共服务意识，大大影响政府公共服务的质量和水平。深化行政管理体制改革试点，就是要让事业单位承担的行政职能划归机关，对经营性事业单位进行改企转制，其他事业单位在公共委的整合、引导下逐步进入市场，在公共服务提供等市场化竞争中增强实力。

第三，促进公共服务发展。近年来，随着海淀区经济社会的持续、快速发展，城乡人民生活水平不断提高，居民消费结构和模式发生了巨大变化，广大群众对多层次、多元化公共产品的需求日益增长。截止20__年底，海淀区有各类单位11万家，这对海淀区政府的社会管理和公共服务提出了更高的要求。过去政府职能部门办事业，市场机制缺位，公共产品单一，产出效益低下，公共服务事业得不到充分发展。[请支持原创网站深化行政管理体制改革试点，就是要由政府特设机构来统筹整合公共事业资源，提高所属事业单位的活力和竞争力，在公共服务体系中发挥骨干作用。同时，使多元社会主体参与到公共服务体系建设中来，提高公共服务资金的使用效益和效率，健全和完善公共服务领域的竞争机制，培育、利用、整合区域内各类社会事业资源，提高公共服务的整体水平。

海淀区改革试点的主要内容有以下三个方面：

第一，转变政府职能，政府部门重新定位。按照管宏观、定政策、做规划、抓监管的职能定位，取消试点单位区卫生局、文化委举办事业单位的职能，压缩原管理所属事业单位人、财、物等方面的内设机构和行政编制，加强其社会管理的业务力量。将原由事业单位承担的行政职能回归政府部门管理，即卫生监督所、疾控中心作为直属单位保留在区卫生局；社会文化管理所、文物管理所合并为文化行政执法队保留在区文化委。将卫生局、文化委作为政府购买医疗、文化公共服务的甲方代表，采取合同外包、招投标、民办公助等形式，向区公共委所属事业单位或其他社会主体依法、公平地购买公共服务。

第二，完善公共服务体系，成立管理政府公共服务提供的机构。海淀区政府成立了“北京市海淀区政府公共服务委员会”，简称“公共委”，作为区政府正处级的特设机构，代表区政府行使公共服务类事业单位的管理职能。按照政府职能部门制定的行业规划组织生产和提供公共服务产品。“区公共委”。主要承担五个方面的职责：一是负责组织协调所属事业单位贯彻落实相关法律法规、规章政策、规划标准以及行业体制改革措施；二是负责所属事业单位财务管理和审计监督工作；三是负责所属事业单位固定资产的管理、存量资产的整合以及系统内政府投资基本建设项目的组织实施工作；四是负责组织指导所属事业单位机构编制和人事管理工作；五是负责所属事业单位党群工作、精神文明建设和安全稳定工作。请支持原创网站

第三，推进事业单位改革，创新管理模式和制度。一是梳理事业单位承担的职能，明确事业单位分类。将承担公共服务职责的事业单位划入公共委管理，将不应由政府提供的经营服务类事业单位转制或撤销。即将区卫生局所属海淀医院等26个事业单位以及区文化委所属文化馆等3个事业单位整建制划入公共委，将海淀剧院、电影管理处转制为企业；评剧团在妥善安置人员的基础上，撤销其建制。二是改革事业单位人事管理制度，扩大事业单位的用人自。公共委只管所属事业单位法定代表人的考核任免，其他人员由事业单位自主逐级聘任。三是将按照中央关于事业单位改革的有关精神和办法，研究并促进公共委所属事业单位的改革，完善事业单位法人治理结构，推进事业单位依法独立运作，创建事业单位自我管理的现代运行机制。

海淀区政府改革试点的具体做法是：

公共事业管理的职能篇（5）

第二，促进事业单位转型。多年来事业单位累积形成的问题，与市场经济体制不断完善、企业改革深化、社会管理转型的新形势不相适应。从海淀区来看，一是规模大，包袱重。截止到2004年底，共有区属全民事业单位约600多家，编制总数3万多名。二是成本高，人头费挤占事业经费。三是资源分割，[请支持原创网站重复建设。区属各部门所辖培训中心、服务中心大多业务不饱满，大量非经营性国有资产得不到整合利用，效益低下。四是缺少特点，活力不足。事业单位过分依赖政府部门，举办主体单一，管理行政化，缺乏竞争意识、效率意识、公共服务意识，大大影响政府公共服务的质量和水平。深化行政管理体制改革试点，就是要让事业单位承担的行政职能划归机关，对经营性事业单位进行改企转制，其他事业单位在公共委的整合、引导下逐步进入市场，在公共服务提供等市场化竞争中增强实力。

第三，促进公共服务发展。近年来，随着海淀区经济社会的持续、快速发展，城乡人民生活水平不断提高，居民消费结构和模式发生了巨大变化，广大群众对多层次、多元化公共产品的需求日益增长。截止2004年底，海淀区有各类单位11万家，这对海淀区政府的社会管理和公共服务提出了更高的要求。过去政府职能部门办事业，市场机制缺位，公共产品单一，产出效益低下，公共服务事业得不到充分发展。[请支持原创网站深化行政管理体制改革试点，就是要由政府特设机构来统筹整合公共事业资源，提高所属事业单位的活力和竞争力，在公共服务体系中发挥骨干作用。同时，使多元社会主体参与到公共服务体系建设中来，提高公共服务资金的使用效益和效率，健全和完善公共服务领域的竞争机制，培育、利用、整合区域内各类社会事业资源，提高公共服务的整体水平。

海淀区改革试点的主要内容有以下三个方面：

第一，转变政府职能，政府部门重新定位。按照管宏观、定政策、做规划、抓监管的职能定位，取消试点单位区卫生局、文化委举办事业单位的职能，压缩原管理所属事业单位人、财、物等方面的内设机构和行政编制，加强其社会管理的业务力量。将原由事业单位承担的行政职能回归政府部门管理，即卫生监督所、疾控中心作为直属单位保留在区卫生局；社会文化管理所、文物管理所合并为文化行政执法队保留在区文化委。将卫生局、文化委作为政府购买医疗、文化公共服务的甲方代表，采取合同外包、招投标、民办公助等形式，向区公共委所属事业单位或其他社会主体依法、公平地购买公共服务。

第二，完善公共服务体系，成立管理政府公共服务提供的机构。海淀区政府成立了“北京市海淀区政府公共服务委员会”，简称“公共委”，作为区政府正处级的特设机构，代表区政府行使公共服务类事业单位的管理职能。按照政府职能部门制定的行业规划组织生产和提供公共服务产品。“区公共委”。主要承担五个方面的职责：一是负责组织协调所属事业单位贯彻落实相关法律法规、规章政策、规划标准以及行业体制改革措施；二是负责所属事业单位财务管理和审计监督工作；三是负责所属事业单位固定资产的管理、存量资产的整合以及系统内政府投资基本建设项目的组织实施工作；四是负责组织指导所属事业单位机构编制和人事管理工作；五是负责所属事业单位党群工作、精神文明建设和安全稳定工作。请支持原创网站

第三，推进事业单位改革，创新管理模式和制度。一是梳理事业单位承担的职能，明确事业单位分类。将承担公共服务职责的事业单位划入公共委管理，将不应由政府提供的经营服务类事业单位转制或撤销。即将区卫生局所属海淀医院等26个事业单位以及区文化委所属文化馆等3个事业单位整建制划入公共委，将海淀剧院、电影管理处转制为企业；评剧团在妥善安置人员的基础上，撤销其建制。二是改革事业单位人事管理制度，扩大事业单位的用人自。公共委只管所属事业单位法定代表人的考核任免，其他人员由事业单位自主逐级聘任。三是将按照中央关于事业单位改革的有关精神和办法，研究并促进公共委所属事业单位的改革，完善事业单位法人治理结构，推进事业单位依法独立运作，创建事业单位自我管理的现代运行机制。

海淀区政府改革试点的具体做法是：

公共事业管理的职能篇（6）

第二，促进事业单位转型。多年来事业单位累积形成的问题，与市场经济体制不断完善、企业改革深化、社会管理转型的新形势不相适应。从海淀区来看，一是规模大，包袱重。截止到2004年底，共有区属全民事业单位约600多家，编制总数3万多名。二是成本高，人头费挤占事业经费。三是资源分割，[请支持原创网站重复建设。区属各部门所辖培训中心、服务中心大多业务不饱满，大量非经营性国有资产得不到整合利用，效益低下。四是缺少特点，活力不足。事业单位过分依赖政府部门，举办主体单一，管理行政化，缺乏竞争意识、效率意识、公共服务意识，大大影响政府公共服务的质量和水平。深化行政管理体制改革试点，就是要让事业单位承担的行政职能划归机关，对经营性事业单位进行改企转制，其他事业单位在公共委的整合、引导下逐步进入市场，在公共服务提供等市场化竞争中增强实力。

第三，促进公共服务发展。近年来，随着海淀区经济社会的持续、快速发展，城乡人民生活水平不断提高，居民消费结构和模式发生了巨大变化，广大群众对多层次、多元化公共产品的需求日益增长。截止2004年底，海淀区有各类单位11万家，这对海淀区政府的社会管理和公共服务提出了更高的要求。过去政府职能部门办事业，市场机制缺位，公共产品单一，产出效益低下，公共服务事业得不到充分发展。[请支持原创网站深化行政管理体制改革试点，就是要由政府特设机构来统筹整合公共事业资源，提高所属事业单位的活力和竞争力，在公共服务体系中发挥骨干作用。同时，使多元社会主体参与到公共服务体系建设中来，提高公共服务资金的使用效益和效率，健全和完善公共服务领域的竞争机制，培育、利用、整合区域内各类社会事业资源，提高公共服务的整体水平。

海淀区改革试点的主要内容有以下三个方面：

第一，转变政府职能，政府部门重新定位。按照管宏观、定政策、做规划、抓监管的职能定位，取消试点单位区卫生局、文化委举办事业单位的职能，压缩原管理所属事业单位人、财、物等方面的内设机构和行政编制，加强其社会管理的业务力量。将原由事业单位承担的行政职能回归政府部门管理，即卫生监督所、疾控中心作为直属单位保留在区卫生局；社会文化管理所、文物管理所合并为文化行政执法队保留在区文化委。将卫生局、文化委作为政府购买医疗、文化公共服务的甲方代表，采取合同外包、招投标、民办公助等形式，向区公共委所属事业单位或其他社会主体依法、公平地购买公共服务。

第二，完善公共服务体系，成立管理政府公共服务提供的机构。海淀区政府成立了“北京市海淀区政府公共服务委员会”，简称“公共委”，作为区政府正处级的特设机构，代表区政府行使公共服务类事业单位的管理职能。按照政府职能部门制定的行业规划组织生产和提供公共服务产品。“区公共委”。主要承担五个方面的职责：一是负责组织协调所属事业单位贯彻落实相关法律法规、规章政策、规划标准以及行业体制改革措施；二是负责所属事业单位财务管理和审计监督工作；三是负责所属事业单位固定资产的管理、存量资产的整合以及系统内政府投资基本建设项目的组织实施工作；四是负责组织指导所属事业单位机构编制和人事管理工作；五是负责所属事业单位党群工作、精神文明建设和安全稳定工作。请支持原创网站

第三，推进事业单位改革，创新管理模式和制度。一是梳理事业单位承担的职能，明确事业单位分类。将承担公共服务职责的事业单位划入公共委管理，将不应由政府提供的经营服务类事业单位转制或撤销。即将区卫生局所属海淀医院等26个事业单位以及区文化委所属文化馆等3个事业单位整建制划入公共委，将海淀剧院、电影管理处转制为企业；评剧团在妥善安置人员的基础上，撤销其建制。二是改革事业单位人事管理制度，扩大事业单位的用人自。公共委只管所属事业单位法定代表人的考核任免，其他人员由事业单位自主逐级聘任。三是将按照中央关于事业单位改革的有关精神和办法，研究并促进公共委所属事业单位的改革，完善事业单位法人治理结构，推进事业单位依法独立运作，创建事业单位自我管理的现代运行机制。

海淀区政府改革试点的具体做法是：

公共事业管理的职能篇（7）

自麦克兰德（Mcclelland)提出胜任力概念以来，国内外学者对此产生了浓厚的兴趣，除了应用于组织管理和人力资源外，其他学科也对此进行研究，深化了职业胜任力的内涵和外延。麦克兰德的胜任力是指在工作和有关情境中，帮助个体取得成功的决定性的、基本的个体特征。一般认为，胜任力是指绩效优异者所具备的一种特质，包含能力、技能以及知识。进一步的研究深化了对胜任力的理解，是指在特定工作场景下员工所表现出来的一些关键特征，比如价值观、动机、知识、技能甚至个性，这些都有助于增强其职场竞争力。

对于大学生而言，其职业胜任力包含了未来就业所需要的各种胜任要素的总和，既有专业素养，又具备工作能力；既有潜在能力，又能付诸实际。具体而言，包括三个方面:一是表现为进人职场的一种素养，包括基本的专业知识、具备从事某种职业的技能、对职业的基本态度、所表现出来的职场行为；二是从事某种工作的能力，既包含从事各种工作都必须具备的基本能力，又包括从事特定工作和岗位所拥有的专业技能；三是既包含寻求工作的能力，又包含工作中能体现优良业绩的技能。

二、公共管理类专业大学生职业胜利力开发的前提

职业生涯规划职业生涯规划理论作为人力资源管理的一个重要内容，肇始于20世纪60年代，进人中国后对企业管理产生了深远的影响。由于教育体制的特殊原因，高校引人职业生涯规划理论相对较晚。职业生涯规划实现了个人目标、组织需求和社会发展的综合考量，通过对个体主观因素的测定和分析，考虑社会的现实和未来需求，确定个人的奋斗目标，选择合适的职业目标，以此制定分阶段的执行方案。科学的职业生涯规划，有利于个体正确认知自我和社会，提前做好职场准备。特别是对于面临就业难的大学生，进行合理的职业生涯规划是大学生走向成功最重要的先决条件。

进行大学生职业生涯规划不能等到即将就业才开始,应该从进入高校的第一天就开始进行。不仅仅只是规划大学期间的，也要对未来职业生涯有个初步愿景,关键是把二者很好地进行接轨。整个大学职业生涯规划包括三个过程：一是打好职业生涯规划的基础，主要是认真学习公共文化知识以及专业基础知识；二是树立职业发展目标，了解专业未来的发展空间，熟知公共部门对大学毕业生能力和知识的要求；三是学习公共部门人力资源管理和国家公务员制度课程，能够使每个专业学生学习公共部门人力资源管理知识，了解政府部门的岗位分析，了解公共部门的用人之道。

三、公共管理类大学生职业胜任力模型的构建

随着社会的日趋复杂化，公共管理的不可治理性大大增加，这对公共管理提出了更大的挑战，对从事公共管理的人员素质和公共管理人才培养提出了更高的要求。为了明确高校公共管理类人才的培养目标，有必要明确公共管理类专业大学生职业胜任力的关键指标，通过对这些关键特征进行识别，才能为公共管理类大学生的培养和教学改革提供指南。

如何识别胜任力，关键是建立胜任力模型。胜任力模型实际上是为了实现绩效目标而所需的各种要素的组合。如何建立模型，一般采用行为事件访谈法（BehavioralEventInterview，BEI)。该方法通过对被访谈者在职业生涯中最成功和最失败的三件事的回顾，探察访谈内容中所表现出来的该访谈者的胜任特征。在此基础上,通过对比该工作角色中优异者和表现一般者所体现出来的差异，以此确定工作角色的胜任特征模型。

为了建立公共管理类专业大学生职业胜任力模型，我们对已就业的公共管理专业毕业生、部分党政机关以及专业教师进行了半结构化的访谈。通过半年多的持续性访谈，结合已有文献的检索总结，根据互斥性、相关性和完备性要求，通过对比分析，我们初步形成了公共管理类专业大学生职业胜任力的七个基本指标?.业务知识、管理技能、社会交往、业务能力、精神风貌、身心特征、成长导向。内容分析最终得出一个七维度的公共管理类专业毕业生职业胜任力的概念模型。每个胜任力指标又包含若干个胜任力二级指标。

四、公共管理类大学生职业胜任力开发方案

根据公共管理类专业的特点，结合公共部门的实际情况，从公共管理类专业胜任力模型的要152素出发，将理论学习与实习实践相结合，运用公共部门场景模拟和现场实践，使学生的理论知识转化为现实生产力。只有这样,才能使公共管理类专业大学生具备未来公共管理者的胜任力。具体而言，可以从几个方面着手。

第一，将职业胜任力模型指标植人整个培养体系。职业胜任力的模型指标是一个完整的体系，涵盖了公共管理类专业大学生在大学期间必须具备的各种知识和技能要素。国外一些高校的实践表明，只有将所有的模型指标整合到培养体系之中，才能最大限度地开发大学生的职业胜任力。将职业胜任力模型指标植人培养体系，首先是根据模型指标，结合公共部门的现实需求以及公共管理类专业大学生的实际状况，设置公共基础课、专业基础课、专业理论课、专业拓展课、实习实践课等课程和实习体系，课程改革是课程内容、课程目标和课程方法的系统变革[2]。保证所有培养方案都与职业胜任力密切相关，最终目标是提升大学生的职业胜任力。其次,公共管理类大学生的培养不能封闭在学校，而应该由学校和公共管理部门通力合作，从公共部门的现实需求出发,课程设计与人才培养方案有必要邀请公共部门工作人员的参与。同时，通过举办各种论坛聘请公共部门领导开展专题讲座，甚至直接聘用公共部门工作人员为学生授课，对学生学习质量和效果的评价也可以听取他们的意见和建议。

第二，构建以提升职业胜任力为目标的实习实践体系。公共管理类大学生的培养必须定位于复合型人才。只有这样,才能适应地方治理与社会发展需要。作为重要的教学环节，实习实践学时必须得到充分的保障，可以把职业胜任力的模型指标分解到相对应的实习实践中去，设计校内实验和校外实践两大模块。

校内实验模块主要是模拟真实工作环境，购置公共部门管理的实验教学软件，通过软件平台的仿真实验模拟公共部门系统的运作，比如电子政务系统、公共部门绩效评估系统、社会保障模拟系统等，利用模拟真实工作场景的教学方法，通过多媒体和网络平台，把公共部门搬到高校的实验室，让学生在实验室模拟熟悉公共部门的运作流程，运用虚实结合、以实为主的教学方式，促进理论与实际的结合。全面提高公共管理类专业大学生的业务知识能力和管理技能，从而促进综合能力的提升。

校外实验模块主要通过参与公共部门实际工作，撰写学年论文和毕业论文，实现理论结合实际，用专业知识解决实际问题。通过实习实践，可以把学到的公共管理理论应用于实践，同时发现一些问题，这些问题成为学年论文和毕业论文的选题指南和写作方向。理论与实际的高度结合既强化了对公共问题的深刻认识，又拓展了实际动手解决现实问题的技能。

第三，发挥公共部门在大学生职业胜任力培养中的重要作用。公共管理类大学生的未来职场在公共管理部门，因此提前邀请公共部门介入公共管理类大学生的人才培养体系，是提升他们职业胜任力的重要一环。

首先，培养公共管理类大学生的感性认识。在公共管理类大学生入学之后，组织他们参观和认识公共部门，特别是通过认知实习，选择参观诸如政务服务中心等有代表性的公共部门，初步了解公共部门的职能、组织结构、规章制度和日常管理行为。选聘有丰富工作经验的公共部门工作人员加以介绍，边参观边了解边学习，可以通过座谈会、实地考察等方式进行，为加强对整个公共管理专业知识的感性认识打下良好的基础。

公共事业管理的职能篇（8）

文化事业单位工作是文化，体制是事业，因而其改革必然与事业体制改革紧密联系。対传统事业体制的最早冲击来自市场化改革，企业化管理、双轨体制、集团化运行等必然要求文化事业体制进行调整与之适应：1986年人事部颁发《关于加强事业单位编制管理的几项规定》明确鼓励一些有条件的科研、设计、文艺新闻、出版等事业单位实行企业化管理，做到经济上完全自给；1989年财政部颁发《关于事业单位财务管理的若干规定》，要求采取多种预算管理方式（全拨、差拨、自收自支），并鼓励自收自支事业单位实行企业化管理，执行国家对企业的有关规定；2003年开始的文化体制改革试点工作引入事业单位分类改革原则，将文化事业单位分为公益性单位、实行事业体制企业化运行单位及确定为企业单位三种类型并分别提出不同的改革要求。这样，如何通过体制改革构建新型文化事业制度成为现实改革与理论研究亟待解决的问题。一些学者对事业单位改革提出建立政事分开、企事分开、资事分开、责任明确、多方筹资、多元约束、管理科学的现代事业制度的设想，并设计和论述了这种新型事业制度的基本框架与主要特征。一些学者在此基础上将现代文化事业制度作为改革模式：“坚持分类改革，构建有中国特色的现代文化事业制度”，“要从积极探索构建社会主义市场经济体制下有中国特色的现代文化事业制度的高度上给予战略安排”。

2.公共文化服务模式

进入新千年后，建设服务型政府、强化政府公共服务职能由理论探讨进入改革实践；2002年，党的十六大首次将文化分成文化事业和文化产业；2005年，党的十六届五中全会强调要构建公共文化服务体系；2007年，《中共中央办公厅国务院办公厅关于加强公共文化服务体系建设的若干意见》明确提出构建公共文化服务体系以公益性文化单位（主要是事业单位）为骨干。事业与产业分途发展、文化事业成为公共服务重要内容，这为体制改革提供新的要求与理路：文化事业单位改革不是简单“废与立”的问题，而是如何适应公共文化服务体系建设、如何有效供给公共文化服务问题。这样，“非营利性文化事业单位向公共文化服务机构的转变”成为文化事业体制改革应有之义。对于公共文化服务与文化事业单位体制重构关系，不同学者从不同层面予以阐述：一是立足保障公民文化权利实现探讨公共文化服务组织重构问题，一是引入公共产品理论，从文化产品与服务的“公共性”寻找文化事业单位改革依据。

3.多元供给模式

在国外新公共管理、公民社会等理论与实践影响下，包括文化服务在内的公共服务多元供给模式受到理论界与实务界重视。20世纪90年代后期部分学者提出一种“非营利化”事业体制改革思路：“参考国外普遍通行的非营利单位的体制及运行机制，研究制定出我国事业单位改革的目标模式。”湖北省乡镇文化事业单位改制为民办非企业单位、建立以钱养事新机制，上海市成立民间组织性质的社区文化中心等，可视为这一思路的现实实践。其后，上述改革思路逐步纳入国家文化发展战略：《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》提出“鼓励和引导社会资金兴办国家允许的各类公共文化设施，开展公共文化服务”政策要求，十七届六中全会进一步要求“引导文化非营利机构提供公共文化产品和服务”。多元供给另一种模式则提出更为开阔的思路，从公共文化服务体系构建乃至文化改革发展的整体框架思考文化事业单位改革问题：“关于未来文化事业单位的组织模式的设计。不应该有先验的框架，而应该根据具体情况、具体领域和具体任务，灵活务实地采用多种组织形式，如非政府公共机构、非营利机构、各种形式的信托和基金以及协会，等等。应该明确的是，未来文化事业单位组织模式的最核心的问题是，与有关政府主管部门的直接控制的脱离和自主运营。”上述四种改革模式均从不同层面触及传统体制的痼疾，特别是探讨了事业单位与公共文化服务关系，及如何改变激励模式、转变运行机制、改革组织体制等问题，为改革提供有益思路并程度不同地影响了改革进程。但诸多涉及改革基础、改革方向、组织属性等的重大问题还有待进一步探讨：如社会转型、文化产业与事业分途发展条件下改革方向如何确定？未来文化事业单位体制如何构建？政事关系如何理顺？国家公共管理者与所有者关系如何把握？分类改革如何设计与推进？治理机制如何完善？公共文化服务多元供给模式如何形成？„„加之事业单位体制改革滞后，文化体制改革许多深层次矛盾尚未解决，致使文化事业单位改革目标模式选择依然有待明确。因此，如何按照十七届六中全会“进一步深化改革开放，加快构建有利于文化繁荣发展的体制机制”要求，明确改革目标模式加快文化事业单位改革成为重大战略性任务。

二、模式选择

所谓目标模式即通过改革将文化事业单位向什么方向、何种组织转变。对此，学界尚未形成明确共识，改革政策也未予以清晰、系统表达。一个深层原因是：事业单位是计划体制下发展起来、“中国特色”极为鲜明且难以与国际接轨的我国特有组织，是在社会转型过程中相关法律认可（如《民法通则》关于四类法人的划分）、行政管理予以“体制保护”（如机构编制管理关于机关、事业等的编制分类）的组织类型，如何通过改革将事业单位改造成适应社会转型条件下提供公共服务的新型组织，是整个事业单位改革没能彻底解决的问题，文化事业单位改革自然概莫能外。

1.选择依据

目标模式选择首先需要明确选择的依据。选择既要面向未来、具有战略思维，又不能超越现实基础、路径依赖。因此，社会转型、体制转轨、组织变迁、文化分途发展条件下探讨改革目标模式选择，必须在回答以下四个基本问题基础上进行：第一，三元社会结构下文化机构如何分工？第二，多元文化主体环境下公益性文化事业（公共文化服务）如何提供？第三，事业与产业分途发展背景下政府举办的非营利性文化机构功能如何定位？第四，中国特殊国情条件下文化事业单位如何存续与转型？第一，总体性社会向三元社会转型是社会变迁基本趋势。在国家、市场、社会三元社会结构条件下，社会组织通常分为公共部门（以政府机关为核心）、市场部门（企业特别是非公企业为主体）、第三部门（由非政府非营利的民间组织构成）。市场是资源配置最有效机制，企业是文化产业发展的主要力量；国家除了承担维护意识形态安全、提供市场规则等公共管理职责外，基本职能是保障公民文化权益、实现基本公共服务均等化而提供公共文化服务；“以志愿求公益”的第三部门则主要在市场、国家机制外提供准公共文化产品与服务。第二，多元供给是当代公共文化服务的基本形态。即使政府是提供公共文化服务的主要责任主体，公共文化服务并非只能由政府及其举办的文化事业单位提供。一方面市场部门特别是第三部门可以其特有方式参与公共文化服务提供，如美国70％的博物馆、艺术馆和几乎所有的交响乐团为民间非营利机构。另一方面，政府有多种政策工具、可通过多种方式（直接生产、公私合作、管制、许可经营等）实现公共文化服务职能，政府通过出资举办事业组织直接生产只是发展文化事业、保证公共文化服务供给的基本手段之一。第三，文化事业单位是公益性文化产品与服务主要提供主体。作为政府举办的公共文化机构，其职能是以服务方式履行政府向社会提供公共文化产品与服务。虽然许多挂名文化事业单位实际从事经营性文化活动、提供市场化的私人物品，但这只是改革过程发生的特殊现象、职能错位引发的行为偏差，文化事业单位的真正角色是提供公共文化服务、成为国家公共文化服务体系的骨干。第四，传统事业单位是新型公共文化服务机构的形成基础。尽管“关于未来文化事业单位的组织模式的设计。不应该有先验的框架„„”但新型公共文化服务机构不可能无中生有、凭空产生；尽管社会变迁导致各类组织分化重组、资源配置机制变化导致多种组织参与文化生产与服务，但本来意义上的文化事业单位（公益型机构）作为政府举办的文化服务组织，其职能（提供公共文化服务）依然存在并随着经济社会发展、文化需求增长而不断强化，其机构则为未来文化事业组织模式的设计提供组织基础。

2.公立文化事业法人

基于以上分析，笔者认为：社会转型条件下履行政府向社会提供公共文化服务职能的组织，应当是脱胎于传统事业单位、与文化事业与产业二元发展相适应、体现公共文化服务性质、剥离了非公益型单位的新型公共文化服务组织。其与传统文化事业单位存在直接的组织渊源关系，通过职能提纯、机制优化、组织再造实现传统文化事业单位向新型公共文化服务机构的转型，而这种转型实际就是改革目标模式。为表示新型公共文化服务机构与传统文化事业单位的区别，可将其称为“公立文化事业法人”，其性质与主要特征如下：一是“公立”。依据文化机构分类的普遍规则，政府出资举办的公共文化机构属于公共部门范畴。“公立”表达组织的属性：组织是承担公共责任、履行政府向社会提供公共文化服务的公共机构；组织由政府举办：或直接依据法律设立，或依据法律的一般要求以政令等形式设立；资产属于公有（非经营性国有资产），公共财政予以方式、程度不同的支持。二是“文化”。“文化”概括组织的活动内容：从事公益性文化事业、提供公共文化服务。我国的120多万个事业单位涵盖科教文卫体等多类机构，教育事业单位可一般地称为公立学校、医疗卫生事业单位多数可称为公立医院；但归之于“文化”名下的事业单位职能、类型众多，且与其他事业单位的边界并不清晰，比如教科书划分的政府文化职能乃包括科教文卫体等多个方面。实际上组织分类意义上的“文化”更多取决于管理机构的认定，或等同于宣传文化部门的管辖范围。由于没有如公立学校、公立医院那样更简明、通俗的表达，可用“文化”涵盖现行管理体制下的文化单位活动内容。三是“事业”。“事业”表征组织的活动方式：以非机关（层级节制）及非企业（商业运作）的直接服务方式持续提供文化服务。其与机关化的政府机构的基本区别是：政府机关以管理的方式保障公共文化服务得以提供，文化事业单位以直接生产与服务方式提供公共文化服务，因而属于非机关形态的公共机构。四是“法人”。“法人化”是各国公共服务机构改革的重要趋势。就我国而言，“法人”反映组织的法律地位：机构应是具有法人资格、拥有独立财产、独立核算并具备完备组织特征的组织实体，可以自己名义行使权利，承担义务；法人型单位应是未来我国文化事业单位的主体部分。当然，也可以根据实际需要设置部分非法人型单位，主要是一些责任机制与人事安排等不能与所属政府部门明确分离，或资金等方面达不到法人要求等的文化事业机构。

三、推进战略

文化事业单位改革是一项复杂而艰巨的任务，是在艰难探路中逐步梳理思路、明确方向的过程。改革既受制于文化体制改革也受制于事业体制改革，在改革制约因素较多、改革目标与路径有待形成共识条件下，传统文化事业单位向“公立文化事业法人”转变可以“两步走”战略分步推进：一是在界定职能基础上清理规范，剥离非事业性职能（行政管理、生产经营等）、划转非事业性单位，对保留事业体系内、提供公共文化服务的机构进行改革，使其成为公益文化事业组织；二是通过完善法人体系、理顺政事关系、健全治理结构等，使其成为“公立文化事业法人”。“两步走”战略的实施应结合文化体制改革与事业单位体制改革，以推进分类改革为基础，以构建现代事业制度、创新人事管理机制为重点，以完善政府文化管理体制、形成文化服务多元供给模式为保障，分类、分步、分业推进。

1.积极推进分类改革

分类改革是创新文化事业体制、重塑公共文化服务微观主体的基本战略，但其困难在于：文化单位行业特性与组织类型多样，改革推进进度不一，意识形态属性鲜明，其分类设计与改革始终在协调“意识形态前置”与遵循文化发展规律、事业体制改革原则中不断探索、调整，不同时期乃至不同地区存在差异。因此，明确分类体系设计及改革的原则成为前提性工作：一是既要遵循事业单位改革与发展的一般规律，又要反映文化单位特殊要求，实现事业体制改革与文化体制改革对接；二是体现新闻、出版、广电、演艺、文博等不同行业特征并适应不同改革进展，分业推进；三是在明确改革目标模式基础上，从现实条件出发，按照“循序渐进、逐步推开”原则，依据制度环境与文化单位本身演进分步推进。第一，科学划分类别。依据职能分工、产出性质并参考事业单位一般分类原则，形成“三加三”的分类体系，即首先将现有文化事业单位分为经营类、行政类、事业类三大类，再対事业类进一步细化为公益服务类、新闻宣传类、企业运营类小三类。与2005年推开的文化体制改革、2011年制定的事业单位分类改革意见两种分类的主要区别是多出企业运营类，即対保留事业体制的一般时政类报刊、高水平艺术院团等实行企业化管理。虽然“事业体制、企业化管理”在一般事业单位分类体系已经取消，但文化领域某些高度市场化的行业如报刊、出版、演艺等，行业内大部分单位都实施转企，即使出于意识形态安全、弘扬民族文化等考虑将部分单位保留事业体制，实行企业化管理理论上不仅可以使其能够生存，而且可改革运营机制、激发活力从而更好更快发展；当然，随着改革的推进与上述行业的发展，“事业体制、企业化管理”政策是可以调整的。第二，剥离非事业性单位。按照政事分开、事企分开原则，対行使行政执行、执法监督等政府职能的单位，通过政事分开，逐步使其转为行政机构，或将其行政职能划归行政机构；対一般国有文艺院团、非时政类报刊社、新闻网站等经营性单位实施转企改制，脱离事业体制，成为独立市场主体，进而通过创新体制、转换机制增强活力；対出版、发行、影视等已改制单位应加快体制机制转化，完善法人治理机制，形成符合现代企业制度要求、体现文化企业特点的产权结构和经营管理模式。第三，分类改革事业类单位。一是从事公益服务单位（如美术馆、公共图书馆、文化馆和乡镇综合文化站“三馆一站”等）围绕构建公共文化服务体系，突出公益属性、强化服务功能，转换机制，增强活力，成为公益文化服务的主要载体。二是党报党刊、广播电视台等承担宣传方针政策任务的重要新闻宣传单位保留事业体制，完善管理和运行机制：坚持正确舆论导向，保证意识形态安全；理顺政事关系，强化政策扶持并改进扶持方式；调整组织结构，优化运行流程，整合内部资源，将经营性业务从事业体制中剥离出来，并通过产权分离转为独立实体，以市场化方式运作并更好地为主业服务。三是一般时政类报刊、公益性出版社、代表民族特色和国家水准的文艺院团等单位，改变原有“国办、国营、国养”模式，按照“事业体制、企业化运营”方向进行改革，转变运行方式与激励模式，引入竞争机制，增强服务能力、市场运作能力，在面向市场、服务群众过程中不断发展壮大。

2.构建现代事业制度

作为改革目标模式、提供公共文化服务的“公立文化事业法人”，需要一系列有别于传统事业体制的制度支撑，包括有关文化事业单位法人、组织、产权、人事、财务、评估等制度，从而架构起现代文化事业制度。第一，明确法人主体地位。通过赋予法人资格使其具有独立人格和自主性质，为理顺政事关系、构建现代事业制度奠定基础。虽然“法人化”是改革方向，然而文化事业单位功能、类型、规模复杂多样，并非所有单位都必须、都能够成为独立法人；法人的组织形式可以多样化，既可以赋予单个机构（大型图书馆、交响乐团等）法人资格，也可以将多个同类或不同类文化机构组合成一个法人实体。第二，建立法人治理机制。借鉴大陆法系公务法人制度和香港、新加坡的法定机构制度，在法人型单位建立以理事会（或管理委员会）为中心、不同于公司企业的法人治理机制。单位设立理事会、管理层、专业委员会及职工大会，分别行使决策、管理执行、专业咨询、监督约束等职能，协调政府、文化单位、职工、社会公众等多类利益相关者在法人治理机制中的权责关系。由于文化事业单位行业、规模及与政府主管部门、服务对象关系多样，治理机制可有多种选择：理事会可以单个单位独立设置；也可以设在包含多个同类文化单位的行业层次上（即所谓主管级事业单位）；一些规模较小单位可以采取由行政负责人一人负责体制，也可引入欧美法系由担任特定职务的一人组成的独体法人制度，在基层文化站等构建新型法人治理机制。第三，形成与现代事业制度相适应的财政供养、资产管理、绩效评估等制度。在逐步增加政府财政投入的同时，形成以政府投入为主导的多元文化事业投资与经营补偿机制；改革财政支持方式，对不同机构、不同任务分别采取财政保障、财政补贴及以事定费、购买服务等多种供养方式；建立出资人制度，逐步形成管人管事管资产管导向相结合的国有文化资产监管体制，规范文化事业资产管理与运营；政府与文化事业单位间形成法定化的绩效责任关系，同时，针对不同行业、不同资产构成与财政供养方式单位，设计社会效益优先、社会效益和经济效益相统一、分类化的考核体系，健全绩效管理与评估制度。

3.创新人事管理机制

“改到难处是人事”。经过30余年改革，传统“大一统”干部人事制度、政事一体化管理制度逐步分解为三部分：企业劳动人事制度，公务员制度，事业单位以“人事关系”为基础的人事制度。分类化的劳动人事与社会保障制度虽有助于适应机关、企事业单位不同工作性质与特点，但并未解决官本位、单位制及体制内外分割等问题，反而强化了以编制为基础的身份制、固化了不同组织人群的利益差异。同时，由于可以“意识形态的堂皇托词”抵制改革，导致与其他系统相比“文化系统人事体制与体制改革之间的滞后性”更突出；加之文化领域相对独立，三项制度改革与其他部门改革存在政策不衔接等问题，使与人员利益攸关的三项制度改革成为改革最大难点。第一，明确改革目标、前提。无论基于现实问题还是面对未来发展，均应以打破官本位、身份制、单位制及公共部门与非公部门分割，优化文化人才资源配置、激发人才活力，改变传统的用人方式、管理制度、激励与保障模式，形成人员能进能出、职务能上能下、待遇能高能低、保障体系完备的制度机制，使传统身份性的“事业人”转型为具有公益使命与专业能力、服务社会的“公益人”作为改革目标。同时，无论机关、事业、企业劳动人事制度分割体制何时及如何打破，“公立文化事业法人”工作职位属于公职性质应是确定无疑的，因而改革应以确认“事业人”是从事公益服务，不同于公务员也有别于企业员工的特殊公职人员为前提，并以此为基础进行相关政策设计与实施。第二，深化三项制度改革。以转换用人机制为核心，改变因人设事、人浮于事状况，重点是建立以聘用制为基础的用人制度，符合文化事业特点的岗位管理制度，有助于总量控制、结构优化、动态化的编制管理制度。推行岗位绩效工资制，完善工资正常调整与激励约束机制，构建起符合文化发展需要与事业单位特点、体现岗位绩效和分级分类管理的收入分配制度。建立多渠道、多层次、社会化的养老、医疗、失业、工伤等社会保险制度；鉴于双轨制导致社会保障体系“碎片化”，不合理拉大公务员、事业单位、企业退休养老金数额差距（2010年达到1：1.8：2.1[11]），应以深化养老保险制度改革为中心，努力实现机关、事业单位、企业保障制度、保障水平、统筹办法等的衔接，进而形成统一的社会保障体系。第三，坚持以人为本，妥善解决单位转制、人员分流等问题。在单位制、身份制没有打破，特别是可为改革“兜底”的社会保障体系尚未健全条件下，对人员分流、身份变化导致的利益损失，除在工作安排、就业培训等方面制定相应政策规定外，还应支付具有补偿性质的身份置换成本。充分考虑职工多年积累的年功贡献、事业身份丧失导致的收入与职业稳定性下降、社会保障体系不统一造成的保障水平差距等因素，准确、全面计算身份置换成本，设计多种方式支付置换成本；身份置换成本原则上由职工所在单位支付，单位无力支付则须政府财政兜底，不能以文化事业单位是所谓的“独立法人”予以拒绝，严格地说，至少目前我国事业单位既不“独立”也非“法人”。

4.深化政府体制改革

改革事业的政府主导性与政事关系的特殊性，决定政府文化管理体制不进行实质性改革文化事业单位改革难以纵深推进。但长期延续的高度集中行政体制，政事一体化的事业体制，“泛意识形态化”形成的文化领域管理及改革相对独立乃至相对封闭等问题，导致政府文化管理职能转变步履维艰，权责配置、机构设置、运行流程等尚需优化，政府与企事业单位，政府与市场、社会乃至政府部门之间的关系有待理顺。因此，应围绕建立健全党委领导、政府管理、行业自律、社会监督、企事业单位依法运营的文化管理体制，以加快政府职能转变为主线，以实现管制政府向服务政府、“权力”政府向公共政府转化为目标，深化政府文化管理体制改革。第一，改革管理体制。一是转变职能，强化政府政策调节、市场监管、社会管理、公共服务职能，将政府文化行政职能转变到指导、规划、协调、服务、监督和宏观管理上来。二是创新管理方式，“建设服务型政府需要在政府内部与外部都进行管理方式创新。”实行大部制改革，完善综合文化行政责任主体，理顺职能、权责，整合机构、资源，形成“大文化”管理格局；实现管理方式主要由行政手段为主向综合运用法律、经济、行政手段转变，特别是调整主管部门与文化单位长期形成且固化的权力格局、利益关系，为文化事业单位改革创造良好政务环境。第二，理顺政事关系。从总体上看，政事关系属于公共部门内部纵向控制、机关化的核心部门与横向控制的服务机构之间的关系。全面系统地进行职能审查，在实体职能方面通过公务分权将政府的服务性职能与管理性职能分开，将服务职能中的面向社会提供的非商业性公益服务、面向政府部门提供的支持、面向社会提供的可商业化运作服务分开；在运作职能方面以决策与执行分离为原则，首先分离决策与执行职能，其次将执行事务细分为执法性质、管理性质与服务性质的执行。通过职能审查，明确政府机关与文化事业单位的职能分工并进行相应职能分离，从而构建新型政事关系。第三，实行管办分离。现代国家双重性（集公权与所有权一身）决定其既是文化举办者，又是文化管理者。应在政府与企事业单位机构编制层面分开（如新闻出版系统“局社分设”，广电系统“局台分离”等），初步实现政府由办文化向管文化转变基础上，以分离政府公共管理者职能（“管文化”即管宏观、定政策、做规划、抓监管职能）与出资者职能（“办文化”即行使文化单位人、财、物管理的出资者职能）入手，理顺政府自身管办职能，以及管办职能与政府所属企事业单位形成的不同关系。同时，立足政府职能复杂性与法律人格双重性，针对不同文化活动、不同文化单位探索理顺管办职能关系多样实现机制，设计管办分离多种实现形式，如监管者与出资者职能、机构分离三重治理，主管部门、中间型治理组织、事业单位三级治理，主管部门、事业单位二级治理等。

公共事业管理的职能篇（9）

[中图分类号]D922 [文献标识码]A [文章编号]1009-5349（2014）08-0044-01

政府绩效管理成为改进政府绩效、提高工作效率的有效治理工具。将市场竞争机制、商业管理模式等绩效评价机制引入到政府工作中，掀起了提高政府公共服务质量的热潮。政府绩效管理已经成为人们关注的话题之一，而且也成为现代公共管理研究的公认难题。地方的政府公共事业管理绩效评价体系包括评价主体、评价指标、评价价值取向、评价标准，是建立在科学评价模型基础之上的绩效评价体系。

一、地方政府公共事业管理绩效评价指标体系影响因子分析

绩效评价指标体系构建权变因素包括诸种影响因素。在绩效评价过程中，需要依据绩效评价特点，明确绩效评价目标，客观分析地方政府职能表现与主客观条件，搜集大量数据与信息，构建合理的地方政府公共事业管理绩效评价指标体系。本文从地方政府职能因子与绩效评价目的因子方面进行简略分析。

（一）地方政府职能因子

地方政府职能因子在评价指标体系中发挥着重要作用。构建绩效评价指标体系，需要依据地方政府公共事业管理职能。不同的职能特点，对指标内容与指标思索方向有直接影响。为了确保管理绩效评价指标体系的公平合理，构建指标体系之前，我们需要准确把握地方政府公共事业管理职能的基本内容。

例如，杨静在《中部六省公共事业管理绩效评价研究》一文中，依据指标体系建立的科学性、全面性、简约性、可比性与可操作性五项原则，结合中部六省具体实际情况，构建绩效评价指标体系，她选取了涉及环境保护、基础设施建设、科教文卫体方面，又在三个方面下依据不同职能体现，设立了11个子指标层。我们需要根据不同职能部门的不同职能体现，了解其职能特点与作用，设置相应的评价指标体系。不同地区的同一职能部门也会在公共管理事业上存在差异，我们也需要有针对性地制定指标体系。尽量缩小地方政府公共事业管理绩效评价指标体系的误差。

（二）绩效评价目的因子

科学合理的地方政府公共事业管理绩效评价指标体系构建必须建立在绩效评价目的基础之上。绩效评价目的对整个评价指标有合理导向作用。所以说面对不同的绩效评价主体，我们必须选择相适宜的评价体系，其绩效评价目的也存在本质差别。要正确发挥绩效指标体系的作用。显然，绩效评价目的的选择决定了绩效评价指标。为了构建合理的地方政府公共事业绩效评价体系，我们需要深入分析绩效评价目的因子对绩效评价指标方向产生的影响，掌握地方政府公共事业绩效评价体系的构建基础，构建合理的绩效评价指标。

评价地方政府公共事业管理绩效或者任何一个政府部门绩效，往往依据的不是单一的评价指标。考虑越细致全面，其评价指标数量便越多，指标标准也愈加复杂。进行地方政府公共事业管理绩效评价时，不需要考虑全部的评价指标，根据跟随评价目的因子的导向作用，选择有代表性的评价指标。确保绩效评价体系具有可行性，具有实际意义。

二、地方政府公共事业管理绩效评价指标体系的总体框架

地方政府公共事业管理绩效评价指标体系的总体框架应该包括地方政府公共事业管理成本、公共事业管理业绩与地方政府内部管理三个指标。

首先，政府管理成本在一定程度上显示了政府公共事业行为的效果。西方发达国家比较重视政府公共服务成本。公共服务成本与绩效并非呈正比关系。为了改善我国地方政府公共服务现状，需要将公共事业管理成本纳入评价指标体系框架中。

其次，供优质的公共服务与公共产品越来越关注。政府需要准确地发挥自身的公共服务职能，为人们提供更为优质的公共服务环境。评价地方政府公共服务职能绩效，可以从最本质的方面进行考虑，地方政府所管理的公共事业发展水平是否能够满足人民的公共需求，是否与我国经济发展趋势相符。地方政府公共事业管理业绩是体系框架的重要内容。

最后，良好的部门内部管理是政府绩效显现的基础影响因素。内部管理水平决定了政府公共事业管理水平与公共服务质量。充分利用政府内部运行状况，不断完善绩效评价指标体系。

构建绩效评价指标体系时，先设定准则层的评价指标，然后再将这些指标分解成若干子指标，构建递进的评价结构。实现绩效评价指标的代表性、合理性，结合评价目标，充分考虑绩效评价影响因子。

三、小结

地方政府公共事业管理绩效评价研究处于起步阶段，评价指标是体系中的重要内容。我们需要深入研究评价指标体系，挖掘其影响因素，根据政府不同职能选用适宜的评价指标。通过绩效评价，不断完善政府公共服务内容，提高公共服务质量。

公共事业管理的职能篇（10）

引言

我国的事业单位是为社会公益提供服务和履行管理职能的政府派生单位，或者是由其它组织利用国有资产举办的管理社会事务的组织，其管理职能是除政府职能以外的职能。其目的是为社会提供教、科、文、卫等服务，例如医院、学校、公共图书馆等场所。可以说事业单位是政府部门的隶属机构，是为国家发展，提供服务的。随着社会需求的增加，我国事业单位的人数也在不断增长，使得其人力资源的管理更加复杂，增加了事业单位的人力成本。进行事业单位的人力资源管理，能有效满足公共事业单位的人才资源要求，从而更好地为公共事业提供满意的服务。

当前，我国正面临着事业单位的体制改革，而其运行体系也改面临改革，由此，其人力资源管理也必然面临改革。进行人力资源管理改革，是事业单位面临的巨大挑战，需要站在现代企业管理体制的角度来思考、制定出更加先进、科学的人力资源体系。此外，事业单位人力资源的改革毕竟和纯粹以盈利为目的的企业的人力资源改革会有细微上的差别，由此，要立足事业单位自身的特点来制定出规范的改革方向，必须以事业单位的发展需求来制定改革内容，从而达到对事业单位人力资源内部配置的优化，将人力资源进行合理开发和利用。

1、事业单位中人力资源部门及其管理的地位与价值

我国的人口众多，对社会公共服务的事业单位的人员需求较多，由此，事业单位的队伍庞大，这也就使得事业单位的人力资源管理部门要肩负更多的人力管理任务，以确保从事公共事业的人才队伍能够正常运转。再者，随着事业单位的公共服务的类型较多，其所涉及的公共业务范围较大，其人员分配要能满足业务需求，而随着群众对公共服务提出了更多更高的服务要求，由此，事业单位必须要意识到建设公共服务型人才队伍的重要性，从而才能有效地提升事业单位的进行现代化人力资源的管理意识，从而建设健全完善的现代人力资源管理体系。建设现代化的事业单位人力资源管理体系，能有效提升事业单位从事公共管理和提供公共服务的能力和水平，从而有效满足群众对公共服务的需求，而进行事业单位的现代化人力资源管理体系改革是当前时期的必然任务，其改革是决定公共事业单位提高公共服务质量和管理质量的关键，是新时期事业单位适应社会发展的必然选择。

2、我国事业单位人力资源管理的现状及其问题

2.1事业单位的人力资源管理体系不健全

我国事业单位受传统人事管理的影响，根本还没有建立现代化的人力资源管理体系，或者说其所建立的人力资源管理体系并不健全。具体表现为人力资源管理的各个部门之间的沟通协调不密切，对人才管理的衔接性与统一性不强，在人力资源管理制度上也存在不统一的现象。在传统人事管理理念的影响下，公共事业单位的主要是进行人事管理，其管理模式之后，结构单一，多数人事制度缺乏真正的可操作性，其实施起来会受到各种人力因素的影响，由此使得人事管理成为一种走形式，这严重制约了事业单位职能的发挥。在具体的人力资源管理过程中，一旦出现管理问题，就没有相应的管理依据和标准做指导，导致了事业单位人事管理的不规范。我国事业单位的人力资源管理体系存在不完善、不健全的现象，这是因为领导长期不重视、不理解人力资源的管理造成的。

2.2制度改革滞后

当前我国要开始对事业单位进行体制改革以提升国家政府部门的公共职能，然而在体制改革的同时，使得事业单位的人员配置和管理上有了进步，然而我国事业单位内部的体系复杂多样，其所对应的人力资源管理制度尚不能与事业单位的特点相符合，还有待完善。

我国每年在各地都会招聘很多事业单位新人，然而在招聘标准和招聘制度上存在较大的问题。人力资源部门在事业单位中有其自身工作的特殊性，其地位与价值是其它部门所不能替代的，其招聘工作是发掘公共管理人才的钥匙。在如今的事业单位招聘过程中，出现一些不公平的招聘，例如要进行招聘某岗位时，只依据所要招聘的极少数人自身的条件来设定招聘要求，在监督制度上也存在无效的情况。

2.3人力资源考核制度不科学

对事业单位的工作人员实施人力资源的绩效考核，能挖掘事业单位人员的工作潜力，从而针对其工作中的不足进行培训改进，发现单位在人员分配上的不足，由此进行人事调整和调动，进行绩效考核也是事业单位进行人才储备的有效措施。然而当前我国的事业单位在进行绩效考核上存在很多不足，其考核制度自身存在缺陷，不能进行人性化的考核，考核标准落后死板、走形式，考核受人为因素的影响非常大，普遍存在不公平、不公正的考核，这不利于部分积极员工的工作积极性，打击了其上进心。在考核中只重视业绩表现，而没有将一些特殊情况进行考虑，这是考核的不科学、不人性化的体现。在考核完毕后，通常不对考核进行反馈，或者反馈无效，这是由于绩效考核的反馈机制不健全、不科学造成的，使得使用单位工作人员不能清晰地了解自己工作的不足和自身的优缺点，这非常不利于工作人员的自我完善和提升。

2.4薪酬分配不合理

职工薪酬水平与工作积极性有极大的关系，当遇到不公平的薪酬待遇时，就会严重打击职工工作的氛围和工作积极性，从而阻碍了事业单位的服务质量。由于考核制度的不健全与不科学，薪酬发放与考核是挂钩的，存在不公平的考核就存在不公平的薪酬待遇，薪酬分配不公平的问题很大程度上影响了职工之家的关系，容易造成紧张的工作关系。其主要表现为：同等工作条件下，相同资历的职工存在不做事的职工的薪资比做了事的职工的薪资要高许多，这让一些拿低薪的职工感到心理上的不平衡，主要原因是职工与领导关系的远近不同，导致了薪资发放的高低差距。由此，事业单位职工的薪酬发放缺乏透明性，使得部分职工消极对待工作。

3、事业单位人力资源管理改革方向及其措施

3.1中国事业单位人力资源管理改革方向

第一，人力资源的改革应重视人，要“以人为本”。在事业单位中，真正工作的主体为群众提供公共服务和管理的是职工，由此，职工的工作情绪和工作积极性对国家公共项目的服务与管理质量、管理效果有极大的影响。先进、科学、积极的人力资源管理改革方向的设定对职工工作的积极性有重要的关系，其改革方向应突出“人”的本位性，要以人为本，就是以职工为本，充分考虑职工的感受，进行人性化的人力资源改革，有利于提升职工的满意度和配合度，让职工感受到单位的体贴，从而提升对事业单位这一集体的归属感，才能使得事业单位的职工扎实、努力的工作，提升做好服务工作的质量和水平。

第二，合理、科学的人力资源开发。为了配合事业单位的体制改革，提升事业单位的公共服务与管理水平，促进事业单位的全面发展，就必须要对事业单位的人力资源改革方向进行正确的制定。具体的改革方向是制定科学、合理的人力资源管理战略，加强事业单位的人力资源的有效开发，充分发挥人力资源部门的作用和价值，并站在事业单位自身的人才需求的角度来制定出合理、科学的人才开发战略战术，以满足社会的公共需求。随着我国开始向人力资源强国的行列迈进，由此，事业单位也应在人才储备上向高素质、高技能的专业人才看齐，培养出能高效处理公共事务的公共管理人才，加强对人才的培训开发，以培养、锻炼出优秀的公共管理人才和优秀的服务人员。

第三，引进现代化企业人力资源管理模式。事业单位传统的人事管理特点已经不再适应当前事业单位的发展需求和发展趋势，必须要基于现代事业单位的体制改革背景下引进现代化的企业人力资源管理模式。只有引入现代化的企业人力资源管理模式，才会最大限度地激活事业单位的人力资源管理，在建立内部竞争机制和激励机制的情况下，激活和增强事业单位的内部竞争。现代化的企业人力资源管理模式还有先进的考评体系，通过科学制定考评系统和监督与激励机制，能有效提高员工的工作积极性和工作效率，促使事业单位员工能最大限度地发挥主观能动性，发展自我，从而为社会公共服务及其管理提供更加高效的职能服务。

3.2我国事业单位人力资源管理改革措施

对事业单位进行现代化的人力资源管理改革，必须坚持人力资源管理改革的方向，用正确的改革理念来指导改革过程。具体的人力资源管理改革措施如下：

3.2.1构建科学的人才招聘体系

现代社会发展的脚步很快，各种公共服务需要也在不断扩大范围，也增加了其公共服务的深度，为适应迅速发展的趋势，事业单位的人力资源管理改革方向要以人为本，开展人性化的人才开发活动，将人才招聘战略制定成为人才开发体系的一部分，从而构建出科学的人才招聘体系。为进行科学、有效的事业单位人才招聘，保证人才招聘的质量，需要做好招聘的准备工作，由人力资源的招聘部门就所要招聘的人才与所需人才的部门进行沟通协调，并制定出人才招聘的标准，例如根据岗位要求，对所要招聘的人员进行专业技能、职业素养等进行条件限定，以便能招聘到高素质的人才，然后再来确定详细的招聘方案。当前的招聘方式比较多样化，一般都是经历笔试筛选出文化素养较好的人员，然后通过灵活的面试来筛选出综合素质最优的人才。在国外，例如英国的政府机构招聘公务员，其面试非常轻松灵活，让应聘者毫无压力感。在具体的面试问题中，会包括“你是怎么来面试的？”“为什么”“你在公交车上看到了哪些事物”等等，考察应聘者对生活的观察力和处理生活事务的能力等等。我国事业单位的招聘面试情节一向过于呆板、严肃，在这方面可以借鉴国外一些较好的招聘面试方式。

3.2.2建立完善的人资管理培训机制

事业单位的发展部分要跟上当今群众的需求，就需要不断地提升自身的公共服务与管理水平，其最好的途径就是通过人力资源管理部门的培训与考核。所以，我国的事业单位应建立健全人资管理培训机制，让新老员工在经过专业的培训学习后，提升自己的工作服务与管理水平，提升自己的专业素养。事业单位的工作人员讲究其公共管理的实践与执行能力，由此，必须要对新员工进行业务技能的培训指导，使得新员工能快速地融入到正式岗位工作中来。此外，要采取竞争上岗的方式来促进工作人员的发展进步，这还能有效提升事业单位的管理能力和管理水平层次。对于培训不能简单地说培训完了就没有事了，还需要制定出相应的培训考核机制，以便发挥培训的作用。在培训过程中，要重视对员工的职业生涯规划，让员工能发挥自身的潜能，发展自我。

3.2.3建立人性化的绩效考核制度

事业单位的绩效考核事关员工的晋升、加薪问题，也是人力资源部门进行管理的核心内容，绩效考核工作的有效性直接影响到事业单位的运行水平。由此，我国的事业单位应制定出健全有效的绩效考核制度，根据人力资源管理改革方向，制定出人性化的绩效考核制度和考核方式，将职工的切身利益放在第一位，建立公正、公平的考核机制，从而提升员工的满意度，促进员工和事业单位的共同发展进步。第一，要建立良好的绩效考核反馈机制，及时将考核的结果反馈到员工手中，让员工能有效地针对自身的缺点来进行改进，并为自己的发展做一个规划。第二，充分体现“人性化”的考核理念，考核应该科学、公平、规范，不能对外公布考核结果，做到对考核结果的保密性。第三，应增加考核后的免谈环节，让职工感受到考核的重要性及其作用。

3.2.4建立有效的激励机制

现代社会发展过程中，绝大多数的企业都非常重视对员工的激励，以促进员工的工作积极性，从而提升生产效率。而事业单位也应重视激励员工，建立相应的激励机制，促进员工工作的积极性和满意度。激励手段有物质激励和精神激励，员工在不同的发展阶段需要不同的激励方式和激励手段。而我国事业单位的激励模式一向比较单一，通常以物质激励的方式较多，这只能在一定程度上满足某部分群体的需求，由于人的需求在不同发展阶段是有变化的，所以，使用单位应不断完善人力资源的激励机制，提升员工的对工作的满意度，减少不满意。在激励方式上应该多样化，物质、提成、晋升、荣誉、口头表扬等各种激励方式应进行灵活应用。总之，要在不同阶级采取不同的激励方式，以促进员工的工作积极性和提升对工作的满意度为主。

4、结语

综述，当前我国事业单位的人力资源管理改革普遍滞后于事业单位的改革，其人力资源管理与运行有诸多问题，这些问题阻碍了事业单位自身的功能发展，影响了事业单位工作人员的工作积极性，降低了事业单位的公共管理水平，影响了事业单位的服务质量。由此，必须要对事业单位的人力资源管理改革采取相应的措施，促进改革的开展。在具体的人力资源管理改革过程中，要坚持人力资源管理改革方向，综合采取招聘、培训、考核、激励等措施来进行改革，从而提升人力资源管理的有效性。