公共财政论文篇（1）

1.公共资源配置上的向内倾斜

即通过完善农村财政转移支付制度，城乡统一的现代税制体系以及合理的财政支农政策，来引导公共资源流入农村地区，减少农村资源的外流，缩小城乡差距。市财政局的资料显示，2007年全市财政支出的三分之一投向了“三农”，而2008年有41.7687亿元的财政预算用于“三农支出”。除了支出总额不断增加，“三农”投入的领域也不再局限于传统农业、林业、水利基础设施建设，而是更多地投向涉及农村各项事业发展的民生项目，特别是义务教育、社会保障、医疗卫生和文化事业等。据统计，去年仅上述四项全市财政支出就达23.3亿元，超过“三农”总投入的三分之二。其中，农村义务教育投入达到19.7亿元，成为“三农”投入的重点。

2.民主型的财政

农村民主型财政的核心是确立“自下而上”的财政决策机制和农村公共收支的民主程序。其基本制度构架是:(1)真正能够重视农民利益诉求和保证农村发展的财政预算制度。(2)充分尊重农民利益群体发言权的健全的人民代表大会制度和财政预决算审查机制。(3)保证农村和农民政治民主基础上的政府和政府行政方式。在调查的4个乡镇、13个农村的结果显示，推行的乡镇政务公开和村务公开是非常受村民关注的，在公共物品和服务的提供上，农民都享有基本的民主选择权利，农村群众参政议政意识、依法自治意识开始明显增强，当地农民明显具有一定民主和维权意识。比如，农村王店镇八联村的重要决策是通过“村民大会”来决定的，几乎每家都有代表甚至有2个以上代表，因为土地整平和流转关系到每一个农民的切身利益，所以在提出意见的时候，很多人都踊跃发言，各执一词，讨论非常的激烈，会议持续了6天，每天到晚上10点了人才散。

3.需求导向型的财政

这是一种反映农村社会经济变化的动态发展型财政，其基本制度特征是：公共物品和服务要适应农村的公共需求；农村公共财政的制度安排要随农村社会经济基础和相关制度环境的变化逐步优化升级；公共财政的支出规模和结构、范围要以农村和农民的发展需求为标准。从现实看，嘉兴农村公共财政体系建设已经取得了初步的进展，具备了公共财政在农村的平等化和普及化。全市新增通县公路1509公里、城乡公交线路36条，行政村公交通达率达99.8%，农村路、水、电、燃气、电网等基础设施建设明显改善。随着农村老龄化的出现以及生活水平的提高，农民对医疗、养老、教育以及文化卫生等问题也开始非常关注，2007年，全市创建省级教育强镇通过率达100%；216.7万农民免费参加健康体检，农民人均报销医疗费31元，增长71.4%；农民新型合作医疗保险参保率达65%以上；离退休金、养老金收入人均82元，增长38.1%；村级文化阵地平均建成率达88.8%。

二、嘉兴市农村公共财政公共化的制度环境分析

所谓公共财政制度的制度环境，是指制约公共财政的经济制度、经济水平和结构、意识形态和民主水平的总和，它决定了公共财政的职能、作用方式和基本内容。市场式的经济制度和法治式的政治制度是建立公共财政制度的两个必要条件，而财政公共化还与思想观念（指主体的认识水平和共同偏好）的改变以及政府执政能力（效率）有关。而嘉兴市农村公共财政建设也有其特殊的制度环境。

1.经济结构的二元性质逐渐减弱

虽然嘉兴市的城乡二元经济仍然存在，但城乡间的差距在逐步缩小。2005年嘉兴市农业总产值139.70亿元，同比2004年增长了7.45%，而农业人口比例从2004年的77.71%下降到了76.52%。2005年，秀洲区农村居民人均纯收入7892元，同比增长15.03%，与同时期的城镇居民纯收入15555元、同比增长8.08%相比，城乡差距在逐渐拉小。到2007年全市农民人均纯收入首次突破万元大关，达到10163元，增长13.5%，连续四年位居全省第一。随着收入的增加，居民的消费结构也发生了明显的变化，农村居民消费人均消费支出2005年为5439元，同比增长4.6%，恩格尔系数达40.79%，用于居住消费支出增长32.35%，家庭设施、医保、教育开支明显增加。在城乡之间经济开始向平衡发展时，要求公共财政配置一定要赶上农村的经济变化，弥补农村发展所需要的资源，而农村内部收入差距所引发的问题，要求公共财政公平对待农村的所有居民，从收入的集中到公共支出都要体现公平原则。

2.独立的市场经济制度在农村逐渐形成

上世纪90年初，在其他省市的农村逐渐接收家庭联产承包责任制、进入个体农户分散生产的状态时，嘉兴的大部分农村开始了参与市场经济的新的尝试。出现了工业企业带动型、特色产业带动型、休闲产业带动型、商贸流通带动型、合作组织带动型等五种农业发展模式，他们都是以市场为导向，依据所在地区独特地理、人文和市场网络的优势，借助工业企业的发展推进特色产品或产业链，进行专业化生产经营，甚至以各种的农民合作组织为依托，通过各种形式把农民组织起来，整合社会资源，促进农村各种生产要素的合理配置，突破原有一家一户分散经营的制约。调查数据显示，秀洲区一区128个村，就有123个以股份制为主要形式的合作经济组织。有些还成立股份制企业进行运作。他们还形成了以地区生产为核心的品牌战略的，如：王店牌三园鸡、丰禾牌西瓜、凤桥水蜜桃等。

3.农民的民主意识和维权思想提高了

“公共财政是宪法政治下的必然形式，没有民主和法治就没有公共财政”。公共资源的配置如果不能体现公众的意愿，结果既不会公平也不会有效率。目前我国农民对财政财务的决策权和民主选举权基本限定在村一级，而且这样的重要权力往往把握在少数人手里。由乡政府专断运用公共支出，或按照农村少数人利益配置公共资源、进行收人分配，这样的公共财政制度效率一定很低。当然，农民的民主和法制思想会推进农村民主水平，这样农村公共财政可以通过完善收人、支出和预算管理制度，或者调整财政的收支比例，提高农村公共财政的效率。调查显示，乡镇以下的财政收支都是比较透明的，因为农民会非常关注这些信息，随时了解这些动态。在维护权利方面，他们会比较主动。如建林村把流转后的土地租给企业就是农民自己的决定，表面上是由村委会出租给企业，实质上是农民委托给村委组织而已。

4.农村利益集团的形成

随着嘉兴农村社会经济的发展、多种农村发展模式的成熟（农村利益集团形成的必要条件），已经逐渐形成了以合作社以及农业大户（或者龙头企业）联合起来的利益集团，这些利益集团是目前嘉兴农村社会中最大的一个人群，占农村人口约60%以上。拥有着农村与对外贸易之间最发达的市场网络资源和较充分的信息、充足的资金以及较高的社会声望。他们具有较强的市场忧患意识、风险意识、法律意识和市场开阔意识。政府的政策常常会对这一利益群体形成较大的影响，同时，他们也想通过影响政府或者村委的决策来实现自己的利益。所以，他们对自身的利益敏感的问题会比较关注。在某些企业主导地方经济的乡镇中，政府部门在决策中已经明显受到企业领导人的直接影响。在当地基础设施建设、公共工程投招标，都不得不考虑作为政府财政主要渠道的大企业的意见。

三、小结

农村公共财政在中国本身是对完善中国公共财政体制的新的探索，不仅要基于公共财政的一般要求，也要遵循当前农村的现实条件。嘉兴市农村公共财政的公共化建设的初步成效最终还是归结于其特殊的经济发展模式、较高的经济水平和合理的结构、一定程度的民主和法制意识以及不断发挥影响力的利益团体的产生。因此，构建我国的农村公共财政公共化，可以朝这方面发展。

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公共财政论文篇（2）

研究公共财政减贫，首先应该确定在减贫目标约束下政府与市场之间的关系，判断减贫是否处于公共财政职能范围内，在此前提下，还应为公共财政减贫寻求充分的理论依据。

(一)政府与市场的关系定位

贫困主要涉及的是公平问题，但包括价格机制、竞争机制、供求机制在内的市场机制追求的是效率目标，对于各种原因导致的人们创造效率的能力差异并不包容，这必然会造成两极分化和贫富悬殊。此外，贫困累积到一定程度后会破坏正常的市场运行，降低经济发展效率，甚至会引发社会动荡、威胁政权稳定，致使效率也无从实现。由此可见，无论从公平的角度，还是从效率的角度，都表明减贫的内在应力客观存在。在减贫问题上，市场解决不好，甚至会产生负面影响，那么政府便肩负着不可推卸的责任。具体来说，政府在短期内可以通过直接的方式，给贫困者以物质上的救济，满足其基本生存和生活需要；在长期可以通过间接的方式，为贫困者提供基本的教育、医疗、就业、养老等保障以及相应的政策倾斜，一方面满足贫困者的基本发展需要，提高其在市场经济中创造效率和参与竞争的能力，另一方面增强政府减贫的可持续性，实现贫困者真正的脱贫。但是，我们还应该看到，因政府资源有限，政府独立解决贫困问题是有难度的。因此，在减贫方面，首先应充分发挥政府主导作用，并主要通过公共财政履行减贫职能；其次应引导市场主体和社会成员积极参与，实现政府、市场和社会的协调配合，从而提高减贫的质量和效率。

(二)公共财政减贫的理论依据

发展经济学家认为，缓解贫困应从促进经济增长入手，公共财政减贫的主要任务应该是加大投资以促进资本形成，限制人口增长和提高人口素质，促进农村劳动力转移，实行政府主导的土地、收入分配、教育等制度改革，发挥地区不平衡发展战略的带动效应等。较有代表性的理论包括：罗格纳.纳克斯提出的“贫困恶性循环”理论、纳尔逊提出的“低水平均衡陷阱”理论、哈维.莱宾斯坦提出的“临界最小努力”理论、缪尔达尔提出的“循环积累因果关系”理论、马尔萨斯提出的“人口法则”、刘易斯建立的二元经济模型、舒尔茨提出的“人力资本”理论等等。

福利经济学家则认为，为了缓解贫困，公共财政应以寻求“最大化的社会福利”为目标，并在此基础上进行资源配置以提高效率，进行收入分配以实现公平，进行集体选择以增进社会福利。庇古提出了两个基本命题：国民收入总量越大，社会经济福利就越大；国民收入分配越是均等化，社会经济福利也就越大。当然，“国民收入分配均等化”的观点会使效率受到损失，并不可取，它的意义在于为“公共服务均等化”提供了有益的启发，而后者则是缓解贫困的有效手段。罗尔斯认为，旨在实现收入分配平等的财政政策是正确的，他强调的收入分配平等并不是完全的平等，而是允许存在一定程度的有助于提高人们工作积极性的不平等，从而提高社会帮助穷人的能力。阿马蒂亚.森认为扶贫的目标不应该是仅仅提高贫困人口的收入，而是要提高他们创造收入的能力，政府应更多地关注人类最基本的生活保障条件，包括让更多的人拥有食品、住房、接受基础教育和医疗保健等，为此政府应当实行多种再分配政策，包括对失业者给予补助，对贫困线下的公民进行救助，提高贫困地区的教育水平等等，通过这些措施来培养和提高个人的能力并最终解决贫困问题。

上述两种理论对我国的具体实践都有较强的指导意义，在经济发展的初期和中期，我国公共财政减贫重点依靠经济发展来实现，主要方式是加大资本性投资；随着经济发展进入成熟期，公共财政减贫的重点正逐渐转向教育、卫生保健、社会保障等社会服务方面。这也从反贫困的角度印证了20世纪60年代穆斯格雷夫提出的公共支出增长的发展模型。

二、公共财政的减贫职能分析

根据穆斯格雷夫对于财政职能的经典界定并结合我国的具体情况，可以确定我国公共财政应发挥三项基本职能，即资源配置职能、收入分配职能、经济稳定与发展职能；根据减贫目标下政府与市场的关系定位及理论依据，可以确定我国公共财政职能应体现减贫取向并具有减贫的职能优势，从而保证减贫目标的实现。

(一)公共财政职能的减贫取向。

资源配置方面。市场资源配置的结果是资源流向效率较高的地区，形成富者更富、穷者更穷、收入差距逐渐扩大的“马太效应”，这便需要公共财政出面解决随之而来的贫困问题。公共财政资源配置职能最主要的体现是提供公共产品和服务，由于公共财政提供如下五类公共产品和服务，使得公共财政资源配置职能具有较强的减贫取向：其一，在贫困地区推动公路、桥梁、电讯、水利等方面的基础设施建设；其二，在贫困地区实施农田建设、植树造林、治理水土流失等方面的自然生态和环境保护；其三，在贫困地区发展科技、教育、文化事业，包括建设中小学校普及义务教育，举办各种培训班推广和普及农村科学技术等等；其四，在贫困地区投资兴建福利性企业；其五，在贫困地区开展医疗卫生、社会保障、社会救济、救灾抚恤等有利于社会稳定的社会公益性事业。收入分配方面。市场和政府都具有收入分配功能，其中市场侧重于初次分配，政府侧重于再分配。公共财政通过建立包括所得税、转移支付、社会保障、直接补贴在内的均衡收入分配机制，对因资源禀赋、能力差异等客观因素形成的贫困群体予以扶助，使他们能够维持基本的生活水平。由于公共财政通过如下措施来行使其收入分配职能，使得该项职能具有较强的减贫取向：一是实施累进的个人所得税，对高收入者适用较高的税率，同时，进行转移支付，对低收入者实施救助，这样在保障低收入者的基本生活需求的同时实现缩小贫富差距、维护社会稳定的目标；二是提供公共服务并力求实现公共服务均等化目标，一方面满足贫困者在教育、卫生等方面的需求，缩小人们的生活水平差距，另一方面从根本上对新增贫困起到预防和抑制作用；三是完善社会保障制度，制定和实施针对贫困群体的社会保障计划，向其提供初等教育和初级医疗保健及养老服务，从而提高贫困者人力资本的价值和劳动生产率，同时提高贫困者生活水平以达到社会最低生活标准并满足其基本的发展需求。

经济稳定与发展方面。公共财政履行经济稳定与发展职能的目标是保障经济、社会、人口、资源、环境等各项要素的整体发展，这一目标具有较强的减贫取向。首先，经济发展目标和减贫是相辅相成的，只有经济稳定发展，才能最终减轻并消除贫困，只有减轻和消除贫困、实现社会公平，才能提高经济发展的速度和质量；经济发展目标要求在物质资源有限的情况下，全体社会成员公平发展，不能以贫困作为经济增长的代价。其次，社会发展目标要求社会的全面进步和协调发展，公共财政以满足社会公共需要为首要任务，强调以人为本的原则，通过使每个社会成员摆脱贫困并进一步推动人的全面发展来实现社会发展目标。第三，资源、环境和生态保护目标重在关注各方发展的可持续性，公共财政在首先保障贫困者生存需要的前提下，重视环境治理、能源节约和生态保护问题，力求满足贫困地区和贫困人口的可持续发展需要，把握住彻底摆脱贫困的关键所在。当前我国公共财政贯彻落实以人为本的科学发展观，积极支持和谐社会建设，大力保障经济、社会与人的全面、协调、可持续发展，这充分体现了公共财政经济稳定与发展职能的减贫取向。

(二)公共财政减贫的职能优势

公共财政的公共性、灵活性和直接性等特点共同构成了公共财政在减轻和消除贫困方面的职能优势。

首先，公共财政具有公共性。公共财政活动的基本目标是为了满足“社会公共需要”，有效地提供“公共产品与公共服务”，这决定了公共财政具有公共性。社会公共需要是包括贫困者在内的全体居民共同利益的体现，由公共财政通过公共收支提供公共产品和服务来满足，其中减贫、扶贫工程位于公共服务之列，为防止“搭便车”等非效率问题出现，公共产品及服务只能由公共财政提供。公共性是公共财政的标志性特征，体现着公共财政减贫的职能优势，因为公共性意味着社会所有成员的公共需要都被纳入公共财政的目标，公共收入源自所有法人实体、社会组织和城乡居民，公共支出主要用于公共安全、基础设施、基础产业、社会事业等涵盖全体社会成员的公共领域。在此基础上，公共性还意味着公共财政更加关注贫困者，因为公共收入的取得要遵循量能缴纳的原则，无纳税能力的贫困者不必纳税；公共支出要为贫困者提供生活保障，但仅限于满足其最基本的生存和生活需要及公共需要，可见，公共财政减贫在充分体现公平的基础上并不损失效率。

其次，公共财政具有灵活性。公共财政是由公共支出、公共收入、公共预算、公共财政政策和公共财政体制等部分构成的有机体系，其职能范围广、可选择的手段多，在减贫方面具有灵活性。第一，公共收入具有灵活性，其税收收入、债务收入以及国有资产收益、政府性收费等非税收入，分别通过公共权力、公共产权、公共信用等多种途径筹集，是公共财政履行减贫职能的物质基础。第二，公共支出具有灵活性，其转移性支出是公共财政履行减贫职能的载体，履行财政减贫职能的全部支出都包括在内，转移性支出既可以采取直接的支出方式，也可以采取间接的支出方式。第三，公共预算作为公共收支的年度计划，是对所有的公共支出项目与公共收入项目的通盘考虑，具有计划性、透明性、全面性、法律权威性、政治程序性等特点，为灵活的公共财政赋予了一定的约束力，这正是公共财政有效提供减贫公共服务、切实履行减贫职能的有力保障。第四，公共财政政策具有灵活性，它是由税收政策、支出政策、预算平衡政策、国债政策等构成的一个完整的政策体系，通过实施税收、财政支出、公债、预算等政策措施来达到发展、稳定、公平、效率等目标，公共财政减贫职能是通过综合性的财政减贫政策具体实施的，它包括长期财政减贫战略和短期财政减贫策略，且政策目标及实施方式、手段可随着减贫任务的变化而进行调整。第五，公共财政体制是对各级政府财权财力划分的法律规范和基本制度，科学地划分中央财政和各级地方政府在减贫方面的财权财力，是公共财政有效履行减贫职能的重要条件。可见，公共财政减贫职能可以通过多种渠道、多种方式得以发挥，并能适应减贫任务的阶段性发展变化，在减贫方面具有较强的优势。

最后，公共财政具有直接性。除了公共财政减贫政策以外，政府履行减贫职能可以通过多种手段实现，例如农业政策、价格政策、信贷政策、土地政策、区域发展政策等，但是只有综合性的公共财政减贫政策具有直接性，而其他手段的减贫作用均是间接的，需公共财政的协调配合才能真正发挥减贫作用。公共财政政策具有如下特征：主要作用于分配领域，倾向于结构调整和优化资源配置，直接影响消费总量和投资总量，从而直接影响社会的有效需求，这些特征决定了公共财政的减贫效果是直接的。公共财政减贫政策可以通过救济支出、补贴、投资、税收等直接或间接手段来具体实施，其中直接手段直接面向贫困者个人，能够加强减贫力度并加快减贫进度。相比之下，其他政府减贫手段则不具有这些优势，例如，农业政策是通过扶植农业、发展农村经济、增加农民收入来实现减贫的，农业政策的实施必然要借助补贴、税费减免等财政手段实现；价格政策是通过农产品价格保护，进而保证农民收入水平来实现减贫的，价格政策一般与粮食企业亏损补贴配套使用，而后者属于公共财政调节范畴；信贷政策是通可见，公共财政在减贫方面发挥的作用是全面的、直接的、灵活的，公共财政内在的特征决定了其具有并能够充分发挥减贫的职能优势，这对于减贫任务来说是不可或缺的。

三、公共财政减贫的实践经验

世界各国的发展史表明，各国都遭遇过不同程度的贫困困扰，但因在社会制度、文化传统、经济发展阶段等方面的背景不同，各国贫困问题有着不同的特征，所以采取的财政减贫措施也存在着差异。然而，恰恰由于这些差异的存在，我国才更能够从中汲取较为丰富的减贫经验，提高减贫任务的工作效率和成功几率。

(一)发展中国家的减贫经验

发展中国家面临的温饱、土地、产业结构、科技、资金等相关贫困问题与中国的情况较为接近，其经验更值得中国借鉴，因此我们首先介绍发展中国家的减贫经验。

20世纪中叶，拉丁美洲的巴西、墨西哥、哥伦比亚、智利、哥斯达黎加、委内瑞拉等国家实施了相同的财政减贫政策，即“发展极措施”，其中以巴西的做法最具代表性。具体包括：国家直接投资于贫困落后地区，建立起政治、经济、文化中心，带动周围地区的发展；设立“地区性开发特别协调部”作为专门管理机构，从事制定区域开发计划、安排项目和投资、开发集中连片的落后地区等工作，分期分批地解决落后地区开发问题；将全国税收的30%作为“全国一体化”基金，专项用于“发展极”计划对落后地区的大规模开发，并组建开发银行对该项特别基金进行管理；政府规定向落后地区投资的私人，一律减免所得税的50%，并鼓励将减免的部分继续用于这些地区的投资或公益事业；实行农产品最低保护价格，当市场价格高于这个价格时，农民可以自由向市场出售，而当市场价格低于这个价格时，农民可以将产品卖给国家，或作为抵押来取得低息贷款，从而保护了农民的基本利益。“发展极计划”发挥了积极的作用，使巴西贫困现象明显减轻，但财政也为负担该计划所需的巨额资金而压力巨大。

(二)发达国家的减贫经验

“社会保障方案”和地区发展政策是西方发达国家解决本国贫困问题的主要措施，此外还包括价格政策、就业培训、发展基础设施及社会事业等措施，这些措施均需借助公共财政的力量实施。

社会保障方案是一种从增加收入、提高生活水平的角度缓解贫困状况的措施，实质是对国民收入的再分配，其理论基础源自西方学者提出的“福利国家”思想。社会保障方案一般包括实行养老、疾病、失业等社会保险和社会救济，以及为贫困者直接提供基本的营养、卫生、教育保障和其他生活补助，以满足老人、妇女、儿童、残疾人、失业者等主要贫困者的基本需求，改善他们的贫困状况。该方案须借助财政手段来实行，主要通过累进所得税和转移支付缩小人们实际收入差距，缓解低收入者的贫困状况。由于发达国家经济实力雄厚，贫困人口的比例相对较小，适合实行普遍的福利制度，因此社会保障方案已经成为美、英、德等发达国家的主要减贫措施。在美国，公共福利支出是州和地方政府的第二大财政支出，仅次于教育支出；在英国，社会保障及福利支出是地方政府的第三大财政支出，且呈不断增长的趋势；在丹麦，中央和地方财政都是典型的福利财政，地方财政支出中社会保障和福利支出列第一位，占总支出的1／2以上，且呈逐渐增长的趋势。

地区发展政策是以空间分布为基础的一项减贫战略，其主要措施包括加大对贫困地区的投资力度来发展贫困地区的基础设施，增强贫困地区的发展潜力；对贫困地区进行政策倾斜来鼓励和刺激其经济发展。西方发达国家拥有雄厚的经济实力，有利于地区发展政策的实施，其经验对于我国制定合理、科学的区域政策，改善中西部地区的贫穷落后状况也具有一定的启示意义。例如，美国曾进行大规模的西部开发行动，制定并实施了一系列地区发展政策，包括减税、免税、退税等优惠税收政策以及信贷政策和相关补贴政策，改善了西部地区的贫困状况，并在减少和消除贫困的基础上实现了地区间的平衡，进一步促进了美国整体经济发展。再如，德国曾进行大规模的东部开发行动，实施了两项重要的地区发展政策，其一是发达的西部地区对贫困的东部地区进行大量财政援助，主要用于加强基础设施建设、改善投资环境和减少失业等方面；其二是加大东部贫困地区的科技服务投入和为其中小企业的技术创新提供优惠贷款，促进人力物力资源的合理流动。地区发展政策有力地刺激了德国东部地区的经济发展，迅速增加了东部地区居民的收入水平，缓解了贫富差距。

四、我国公共财政减贫的政策思路

国内外长期的反贫困经验证明减贫是一个系统工程，由于贫困成因复杂、贫困程度不一，单从一两个方面实施减贫措施难以实现长期减贫目标，因而需要从多个角度、多个层次进行通盘考虑。通过前文对公共财政减贫职能的阐释及对公共财政减贫的理论和实践的探讨，以公共财政为核心、立足于贫困群体和宏观调控实际需要的减贫政策思路逐渐清晰。

(一)根据致贫原因选择减贫方式，做到区别对待。贫困是由多种因素长期综合作用的结果，由于我国不同地区的自然条件、社会经济环境差异较大，各地致贫原因多有不同，综合起来主要包括：生存环境恶劣，生活方式落后；基础设施落后，产业基础薄弱；贫困人口数量多、增长速度快且综合素质普遍较低；资金、技术、人才短缺；因病、因残及因子女教育致贫等。由于致贫原因不同，我国贫困人口所面临的贫困性质不同，对减贫措施和力度的需求也不同，公共财政应该根据致贫原因，安排不同的支出，对减贫相关工作给予分类支持。具体来说，对于生存条件恶劣、资源贫瘠的贫困地区宜安排相应支出支持转移搬迁、异地安置；对于资源禀赋较好的贫困地区宜安排相应支出支持开发式减贫；对于缺乏劳动和生活能力的贫困者宜安排相应支出支持救济式减贫；对于因灾致贫或返贫的贫困者宜安排相应支出支持扶植式减贫等等。在确定减贫方式后还应根据贫困者的贫困程度来确定具体的措施和力度，以此来提高财政减贫的针对性和有效性。

公共财政论文篇（3）

引言：公共财政的宪法学视角

2008年底，一场金融危机席卷全球，各国纷纷抛出“救市方案”。美国政府前任总统布什及现任总统奥巴马也分别提出“救市方案”。奥巴马总统8000亿救市方案，经由美国众参两院的激烈争论获得议会批准。（注释1：美国总统奥巴马签署7870亿美元刺激经济方案.2009-02-14来源：新华网。新华网华盛顿2月13日电（记者胡芳刘洪）美国国会参议院13日晚在最终投票表决中，以60票对38票的结果，批准了总额为7870亿美元的经济刺激计划。该计划将送交美国总统奥巴马签署生效。值得注意的是，作为一项经济政策本身的合理性，在议会中受到激烈的争论。美国消费电子协会主席加里·夏皮罗发表声明，批评国会这一做法，指出这一条款将发出一个信号，即美国正在回到贸易保护主义和经济民族主义的不健康的老路上去。夏皮罗警告，这一条款将冲淡经济刺激计划的作用，并引发其他国家对美国产品采取报复性措施，反而会损害美国经济。）作为国家重要经济政策的出台，背后复杂的利益博弈与争夺是可想而知。本文无意论述公共财政政策的政治过程有关问题，而是旨在从宪法学的角度来探讨公共财政政策形成的制度安排，考察公共财政政策出台的国家权力的配置，并对宪法制度安排及其正当性作理论和实践上的分析。具体内容主要包括公共财政政策如何被合法批准、执行和监控，以及政策方案如何提出，须经什么具体程序，由谁来审议批准，由谁来监控等问题。

从宪法学上来分析公共财政政策的制度问题，应当属于宪法经济学的范畴。詹姆斯·布坎南等人曾将“宪法经济学”定位为：运用经济学方法，研究约束人类经济和政治选择的宪法规则和制度。认为在市场上自利的“经济人”在转变为政治过程中的投票人或官员时，其自利的品格不会发生根本变化，掌权者滥用权力具有不可避免性。因此，约束政府权力，防止掌权者权力是宪法经济学的核心问题[1]。这与古典宪法学方法论并无本质差别，仅是研究领域的拓展。我国早期的经济宪法学研究者认为，经济宪法学是以征税权为逻辑起点，以财政权为核心内容，建构以货币发行权为主要手段的国家经济权力体系[2]。近年来，我国宪法学界从制度上探讨财政的形成与控制已引起关注（注释2：参见周刚志.论公共财政与国家——作为财政宪法学的一种理论前言，北京大学出版社，2005年版.吴越.经济宪法学导论——转型中国经济权利与权力之博弈，法律出版社，2007年版等。），然而总体来看，大多成果仍然无法摆脱财税法、经济法学等学科影响。如果对我国的国家财政的运作制度作深入分析，这无疑是我国宪法学切入社会实践的一个新角度，也有助于完善我国公共财政监督制度。

一、宪法的设计：议会财政功能

从议会发展史来看，议会制度从产生就是与国家财政紧密相关。素有“之母”之称的英国议会，从诞生到成长壮大，都是与争夺控制财政权分不开的，甚至于从中世纪开始，议会便与国王展开了激烈而持久的斗争，而议会控制了财政大权，是其至尊地位确立的重要标志[3]。伴随近代民主理论的发展，议会确立了在国家财政中的特定地位，议会作为国民代议机关在国家财政政策形成中肩负着重要的职责。

（一）为财政政策提供合法性

国家财政政策应有政治上、制度上的合法性。根据现代民主制度的安排，议会由公民选举产生从而获得政治上的合法性地位。因此由议会组成政府或者批准政府政策过程中，同时将这种合法性再次传输至整个国家体制之中，使政府及其政策具有合法性基础。作为财政政策的决策过程，无疑也是议会的一项最为重要的职能。

各国宪法规定将财政审议作为议会的主要职权之一，国家财政的收支安排均由议会来审议或通过相关法案安排。美国《宪法》第1条第7款规定，所有征税议案应首先在众议院提出；英国1911年《议会法》规定，议会对政府财政的监控完全转移到了下院，上院无权通过和否决财政议案，只能对下院的决定表示同意；法国1958《宪法》第39条规定了国民议会在财政立法方面的优先权，第47条又规定国民议会在审议时限内国民议会未能对其进行一读裁决，政府方可将其送至参议院审议；德国在19世纪早期的德意志邦联时期的议会便引进了预算监督。需进一步指出的是，在两院制的议会中，财政的审议权也倾向于由下院（众议院或称平民院）审议，这是现行宪制发展之趋势。由民众选举代表组成的下院，被视为民主代议职能的主要机构，由它们审议表决，更能体现财政政策民意的要求。

（二）掌握财政议会控制政府的方式

国家财政是国家为了维持其存在和实现其社会管理职能的重要保障，国家凭借政权的力量参与国民收入分配的活动。国家财政收支包括财政收入和财政支出两个方面。议会对政府进行控制最原始、最有效的手段就是财政，即所谓的“不出代议士不纳税”，后来被称为议会“掌握钱袋的权力”，在日本也称为“财政议会主义”。

市场经济的自由发展带来了大量社会问题，国家为了保证社会公平，保持并促进经济结构的繁荣，必须对社会和经济进行全面的干预[4]。在这样的背景下，社会福利、社会民生等经济政策频繁出台，国家在财政经济领域的功能日益强化，政府角色由“守夜人”转变为一个强化国家职能的政府，特别是在经济方面的职能日益强化。最为显著的结果是国家行政权的疆域得到大大地扩展，国家和政府无所不能，从而赋予政府全面干预经济、干预社会甚至干预人们私生活的种种职能，使人们“从摇篮到坟墓”都依赖国家和政府，国家和政府逐步演变成“行政国家”、“全能政府”[5]。与此同时，以议会为中心的国家权力运作模式在效率方面的缺陷也暴露无遗，迫使议会不得不将大量国家权力转移至行政机构，由其来直接行使。议会通过控制财政来控制政府，已经成为为数不多的有效途径。

（三）议会决策的民主价值

代议民主制度体现了国家财政政策政治上、制度上的合法性。但审议民主理论的倡导者威廉·葛德文指出，代议制政治有着无法避免的缺陷：“多数必须压服少数，而少数在提出反对意见和表示异议之后，实际上竟然屈从于自己表示过异议的意见。”[6]进而认为审议民主更为重要。威廉·葛德文还认为，合法政权应该是以共同审议为真实基础的政权。因为政权是为人类的幸福所必要的，政权结构最重要的原则应该是：“政权是以全体人民的名义为全体人民谋福利的，集体中的每个成员都应该对它采取的措施参加意见。”[6]（P145）约翰·斯图亚特·密尔也认为，协商可以纠正错误的判断，从而减少认知错误的产生[7]。

据此，可以进一步看出由议会审议财政的另外一种民主价值。在审议民主中，开放、自由的辩论过程和畅通的利益表达渠道，有利于传递政治信息，表达和回应各种利益诉求，从而促进公民之间、政府和公民之间的相互理解、沟通与合作，最终能够及时化解社会冲突，增进社会和谐，有助于促进公共决策的合法性。

当然，无论是代议制民主还是审议民主，在实现财政政策的制定过程中，实质隐含了功利的目的，即试图通过大家投票（直接或间接）或其他表达的方式来反映多数人的共同利益，因为国家如何来合理分配财政，关乎每个民众的利益，“孔多塞定理”再次论证了这种代议制作为一种工具主义统治模式的可能性、正当性。当然，跳出这一窠臼，议会在审议财政方面的决策，体现了民主的内在价值。民主内在价值本身关涉非工具意义上的价值目标，即通过民主可以使参与人自己满足，有助于个人自由、平等诸多目标的实现。

二、现实的反思：议会控制抑或政府控制

如前所述，议会最初的功能主要是对政府财政权或征税权的掌控，由代议机关来掌握政府财政预算大权似乎已成为现代最为重要的制度设计。但在现实生活中，它却并非能取得如设计预期般效果，议会受到政府的威胁已经成为普遍存在的现实问题，使得议会对财政大权的控制成为理论上的假说，回到现实生活中却是另一番景象：政府代替议会控制财政大权。其情形主要表现在以下一些方面：

一是预算案提起主体为政府。预算案的提出与一般法案不同。一般法案可由议员、政府、其他提案主体提出，提出预算案的权力，通常属于政府。美国的预算案原规定由国会提出，1921年的《预算及会计法》颁布以后，将编制预算的权力改归总统。实行议会内阁制度的国家，由内阁向立法机关提出预算案；实行总统制度的国家，预算案的提案权由总统行使[8]。将财政法案的提案权限归于政府，针对政府提出的财政法案，再由议会来实施审查控制，议会在这个阶段的审查，往往仅仅是停留在形式上。

二是议会审议预算案的限制。议员审议预算案，能否随意增减预算案或是否有其他权力，各国宪法、法律规定不尽一致。据对82个国家统计，议员审议预算案时，规定议员有权增减财政收支的国家有32个；规定议员有权减少得不得增加财政支出的国家有17个；规定议员有权减少财政支出，但增加财政支出须得到政府同意的国家有4个；规定议员有权增减财政支出，但只能择其一而用之的国家有13个；未对议员审议预算案权利作出专门详细规定的国家有15个；无此方面的规定的国家只有1个[8]（P292）。

事实上，议会权力对政府提出的财政审查时，议会受到的压力，在现实中时常可见。从经验来看，即便规定议会有权增减财政方案，但这种增减不可能是随意的，增减权往往也是停留在理论层面，议会审议过后作出增减的情形可谓少之又少。1997年，美国第105届国会因没有按政府要求的时间通过政府预算，政府竟以“关门”相胁。法国第五共和国的实践中，议会两院从没有逾期未完成对财政法案的审议的例子[9]。英国议会形成以来就一直担任着政府的出纳员角色，政府实际上控制了财政大权，只要政府想花钱，议会就得打开钱袋。在财政问题上，是国王要钱，议会给钱。国王的行政权由内阁制取代后，分享财政权的模式也被承袭下来，任何财政议案由政府提出，下院方予受理[10]。

我国1954年《宪法》第27条规定，全国人民代表大会行使决定国民经济计划及审查和批准国家的预算和决算；现行《宪法》第62条规定，全国人民代表大会行使审查和批准国民经济和社会发展计划和计划执行情况的报告；审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告。我国坚持人民代表大会制度，现行《宪法》条文规定全国人大的职权是“审查及批准”，而不限于“批准”权限，这与全国人大是最高权力机关的地位相符。但从我国全国人民代表大会及其常委会对中央政府预算、决算方案的审议报告来分析，（注释3：以下关于第一届至第九届全国人大及其常委会审查通过的预算决算文件集，来自全国人民代表大会常务委员会预算工作委员会预决算审查室编，中国财政经济出版社。）全国人大对政府的审查一般也只是形式上的审查。具体特点包括：一是由人大预算委员会或者人大财政经济委员会先作初步审查意见；二是由人大全体会议根据初步审查意见，进行形式审查。可见，人大预算委员会或者人大财政经济委员会的审查意见对于全国人大及其常委会的审查起到关键作用；三是审查内容方面，一般仅是作财政收支平衡审查，并提出行政管理应倡导厉行节约原则等等无实质性或具体性的审查意见，从未对政府方案作出过否决；四是全国人大对中央政府提案改动非常谨慎。当然全国人大作为作为全国最高权力机关，偶尔会行使政府提案的改动权。（注释4：改动的情形包括：1957年第一届全国人大第五次会议，提出对增加收入及增加支出，全国人大修正批准1957国家预算；1981年第五届全国人大第三次会议原则通过，便因形势需要，作出调整于第五届全国人大常委会第17次会议通过国民经济计划和国家财政收支报告；对于1996年“赤字”等问题，1月30日依据人大议事规则和预算法汇报后，财经委提出意见，预收入偏少，赤字压缩小，国务院作了修改，第八届人大五次会议，同意财经委的报告，审查批准国务院报告；第九届全国人大二次会议通1998预算执行情况，1999预算情况，人大常委会批准1998年中央决算，但鉴于审计署审核出现较多问题，提出国务院应责成严肃处理，6个月内将处理结果报告人大常委会。）此外，相较于议会内阁制国家，总统制国家的行政权在财政控制方面显得更为强势。议会内阁制国家，议会具有至高的地位，对于内阁的方案，议会有全面审查及决定权。我国实行人民代表大会制，全国人大是最高权力机关，对国务院的财政方案有全面审查及批准权。而在实行总统制的国家，议会仅是立法机关，不是绝对意义上的最高权力机关，总统在财政方面有更强的控制能力。美国总统不仅有权提出财政决策方案，且议会批准的财政方案还须总统签署才能生效，其事实上行使着议会审查批准后方案的事后监督作用。又如，俄罗斯联邦议会已不再是苏联解体前的最高权力机关，议会已经失去了国家决策权，实际上听从于执行权力机关，在国家内，主要由总统对国家事务的安排。所以联邦议会下院国家杜马与总统，往往在有关经济改革问题的一些法律草案、联邦预算方案上矛盾重重，甚至有时剑拔驽张。但是，由于国家杜马对总统缺乏相应的制约力，而大多数议员又不愿意国家杜马被解散，所以在绝大多数情况下只能批准总统的决策[11]。

不容忽视的是，政党在议会与政府的财政政策的控制过程中影响至深。从某种意义上讲，议会俨然就是政党的“代言人”。政党或者利益集团可以促使社会各方面的利益分化或集中，并成为制定政策的依据。往往政党在议会或政府提出或者批准方案过程中进行“幕后操纵”，最终整合的结果，不仅使多数成为政策的得益者，也可以使少数看到自己的要求已经在国家制定政策的过程中得到了反映。

三、职能转型：控制抑或监督

议会最初的功能主要是对政府财政权或征税权的控制，其对王权和行政权进行限制的要求是出于对封建君主和独裁的恐惧[10]（P21–22）。但是，由于议会的控制权的力度不够，议会对财政的职能已经由实质上的控制转向了对政府财政权的监督。

（一）议会监督理论

其一，从历史角度看，政府对财政大权一直起到主导作用。1706年，英国议会下院还通过决议规定：不经国王提议，下院对有关国家事务的任何金额的请愿不予受理，对要求从国家收入中动用款项的任何动议不予审议。如前文所述，议会一直以来就担任着政府（国王）的出纳员角色，政府（国王）真正控制了财政大权，只要政府（国王）想花钱，议会就得打开钱袋。国王的行政权由内阁制取代后，分享财政权的模式也被承袭下来。现代国家议会虽然作为代议机构，对政府提出的公共财政方案、政策，仍倾向于监督而非完全、事实上的控制。现实的状况与议会形成的历史惯例不可能是毫无关联的。

其二，法治要求议会不能独揽财政权。“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败”，民主制议会的基本原则是多数决是而不是通过分权制衡来制约权力的腐败，议会民主因而也被不少人讽刺其虚伪性的一面，指出其易于为专制者和独裁者操纵，容易滋生权力的腐败。因而，议会的民力并不能绝对崇拜，也必须依靠法治来加以约束受到普遍认同。这在西方，民主与法治的结合体制，也称之为“自由民主制”。体现在财政政策的制定上，议会绝对控制财政并不会受到欢迎，相反议会通过民主来监督政府财政权，在现实中倒成为制度的常态。

其三，保障公共财政决策的高效率及科学性。政府作为行政部门，在民主合法性上自然无法与议会相媲美，但其决策的高效率、科学性上可能存在优势。考虑到这一点，无论是议会内阁制国家还是总统制国家都给予政府在财政政策上的决策权、提案权充分的尊重，议会的职能转向对政府财政决策的审查监督。这一点，从英国对议会内阁制的“良苦用心”解释中，更能体现所蕴含的意义。英国议会将财政提议权授予政府认为是与英国制度的特点密切相关，即责任内阁制要求内阁拥有决策权，而财政决策是各种国事决策中首要的决策。责任内阁制就决定了必须由政府掌握财政决策权，而议会应该维护政府的财政决策权。如果议会自行提出征税、拨款方案，或者对政府提出的征税和开支项目以及金额任意增减，势必会打乱政府的财政决策，进而会影响政府决策效率和执政能力[10]（P21–22）。

其四，基于功能分权的再反思。有学者指出，随着社会的变迁，权力分立原则理论有新发展，不再拘泥于传统的分割权力。防止滥用权和保障权利的目的虽仍然坚持，但在方式上已从组织型权力分立转向了功能型分立要求[12]。新的功能性要求权力分立在目的上，不仅一方面要节制政府权力以保障人民权利；另一方面更期待适当地分权与制衡，促使政府部门能顺利有效地达成自身之任务。德国联邦在1984年德国“飞弹部署”判决中再次提出，根据功能最适观点，重要事项不必然归立法者决定，也有归行政决定的可能。究竟是归于立法或行政，取决于该事项由行政决定或立法决定较能达到尽可能正确的境地决定[15]。根据功能分权的反思，我们认为，由行政权提出财政政策，再由议会审查监督，较符合现代国家在社会经济领域的功能要求。

（二）体现监督职能

从各国议会对财政监督的立法相关规定来看，监督内容、监督方式有以下特征。

监督财政的对象主要是两方面，即财政收入和财政支出。法国财政法还规定了监督国家收支的性质、数额及用途[14]。韩国国会监督政府的财政方面包括多个方面：国债同意权，对预算外的、可能成为国家负担的契约缔结的同意权，对有财政负责的条约缔结的同意权，预备费支出的承认权，紧急财政、经济处分的承认权[15]。

监督方式包括事前监督和事后监督方式。事前监督即通过审议、表决，并最终转化为立法，财政方案方能生效；事后监督主要是指议会仍对财政法案在通过后的运作过程行使监督权。法国财政的立法程序有3个主要特点：严格的审议顺序、表决的单元性、对不可接受性的特别规定[14]（P195）；英国议会在监控财政的主要方式则主要为3个方面：一是辩论；二是质询；三是立法[10]（P78）；德国联邦议会的监督权特点表现为对联邦政府行为的经常性控制，“监督”不等于马上采取行动，而是对政府的活动进行经常性的牵制，监督的形式包括：预算权、决议权、质询权、调查权、专门委员会的监督、弹劾和诉讼权等[16]。无疑，议会如何有效的完成对政府的财政监督职能，有赖于一系列现实条件的保障。这些保障包括：议会的召开时间[17]、议会的辅助机构[17]（P428）及独立于议会的调查或审查机构。

（三）公共财政的司法审查

必须注意，国家权力中另外一种重要权力——司法权，相较于议会的监督权及行政内部监督强化的趋势，司法权在财政政策方面的监督功能却日渐式微。即使自称最为严格的“三权分立”制度的美国，同样可以得出这样的结论，并不主张司法权对议会的财政政策过多介入。美国宪法将开支权与联邦征税权视为一对孪生权力，包含在美国宪法第一条第八款之中。国会有权力为了公共福利进行开支，国会被宪法授予基于公共福利进行征税及分配财政的权力[18]。在UnitedStatesV.Butler案中联邦最高法院对联邦经费开销权力采取了非常宽松的解释。该案多数观点认为，国会为了公共目的而作的公共经费的开销并不受到宪法明示的立法权的范围局限[19]。在1937年，联邦最高法院拒绝适用宪法第十修正案来限制国会财政开支权力[20]。自1937年后，法院更是倾向于给立法者极大的发挥空间，完全持“最小限度合理性”的理念，作为纠问政府的政策的惟一问题[21]。在Buckleyv.Valeo案中，法院认为不应事后来批评（揣测）国会在设立总统候选人资金是否有助于公共或普遍的利益，该项公共资金的设立并不违反联邦权力分权原则，因而肯定了国会建立总统选举资金的做法[22]。此外，与此相关的宪法问题是，西方国家一直以来围绕着经济权利、福利国家政策问题能否落实，法院多大程度上负责监督既定的关于分配福利救助金决定的“公共目的”之立法判断展开激烈争论。南非在Grootboomp案中，法院还承认，宪法义务能够在地方上得到充分贯彻，而且迈特罗角（CapeMetro）政府也已经制定了自己的土地工程来专门解决那些人的燃眉之急。但该工程并没有得到实施，主要是因为它未能得到中央政府足够的财政支持。“如果意识到全国住房工程所存在的这种需求”，中央政府就应该“制订计划，作出预算，监督解决燃眉之急并处理各种危机。这样肯定能保证许多急需住房的人能得到救济，尽管这不是所有的人都需要立刻获得救济”[23]。法院为了既尊重民主特权又顾及有限的预算，法院回避了对民主的审查，而是审查政府是否制定合理计划的行政行为。在笔者看来，南非法院的确是以一个崭新、独特以及很有前途的方法来处理民主宪法的社会经济权利与国家财政分配问题，因为从各国财政方案的形成过程分析来看，这样做确实是抓住了问题核心。

结语：经济宪法的道路选择

随着近代自由市场经济的深入发展，国家获得了全面干预经济的正当性，规范和限制国家经济权力的经济宪法应运而生。宪法学关注公共财政问题，这是传统宪法学作为公法学由注重公民个体权利向重视防范国家财政权力滥用的转型。正如德国经济法学学者指出，经济宪法是指“国家为了确定经济自由的范围，施行监督或经济统制，所为依据的基本法律原则与宪法规定”[24]。

通过对议会在国家财政形成中理论与实践问题梳理，对当前世界各国在国家财政权力运作能让我们有一个更加清晰的认知。在笔者的分析中，不难发现，在议会与政府的博弈过程中，充斥着议会民主与行政效率之间的平衡，而议会法治成为了弥补议会民主的一种良好的选择道路。这些认识有助于我国宪法学者反思并完善中国的财政制度。在人民代表大会制度的民主功能、监督功能尚待完善的情况下，似乎更应从制度方面来加以完善财政制度。而且，在主张发挥民主代议功能之时，也要警惕泛民主化的倾向，特别是在因素尚不充足的条件下，法治是我们更加必要的道路选择，况且法治本身就是民主的制度化、程序化。惟有在此基础之上，才能再论如何完善公民或者社会组织参与监督国家公共财政开支之途径。超级秘书网：

注释:

[1]RichardB.Mckenize.ConstitutionEconomics.Lexington,1984：Preface.

[2]赵世义.经济宪法学基本问题[J].法学研究，2001，（4）：33-41.

公共财政论文篇（4）

目前的现状是，中西部地区还有不少县(市)的财政总支出始终摆脱不了捉襟见肘或寅吃卯粮的窘迫状况，财政赤字越来越严重。表1是1978-2006年间中国公共财政几个重要指标的情况。

由表1可以看出，在改革开放初期的1978年，中国行政成本支出占行政总支出的比重为4.71%，之后逐年提高，2006年膨胀到19.46%，基本接近20%。这期间，1982年、1988年、1993年和1998年的政府机构改革，似乎越改革政府成本越高。1982年的政府机构改革，国务院各部委、直属机构、办事机构从100个减为61个，在编人员从511万减到3万。1988年的机构改革，国务院各部门的在编人员减少1万。1993年的机构改革中央机关人数减少20%。1998年，中国政府机构改革的举措更加重大。虽然每次改革都在明显地减少政府机构，减少在编人员，但改革的年份及其之后一年，政府行政成本比其他年份的增加速度还要快。这一方面说明中国行政支出的有效性在降低，另一方面从表1可知，1982年、1988年、1993年、1998年政府行政支出增长幅度分别为10.18%、11.57%、13.66%和14.82%，分别比改革前一年(1981、1987、1992、1997)高出3.28%、1.09%、1.28%和1.09%。说明政府行政支出与在编人数关系并不大，政府行政成本的主要支出不是在编人员的人头经费，而是其他方面的支出。所以，控制政府行政成本支出的重点不应只是消减政府机构或在编人员，还必须关注政府成本支出的主要渠道、政府的行政职能结构及政府管理半径与管理密度等因素。

为进一步分析的方便，我们把表1中1978-2006年财政收入、财政支出增长速度与行政支出占财政支出比重的发展趋势绘制成图1。图1显示，1978年以来，中国财政收入与支出的增长幅度起伏还是比较大的，特别是1978-1988年这10年起伏更大。增幅最大的1978年接近30%，1979年、1980年、1987年和1988年的增幅还不到2%。而且收入与支出的起伏同步，体现出典型的以收定支的财政政策特征。1993-2006年这14年，财政收入与支出增长的起伏相对较小，但也有一定的起伏。即使在财政收入与支出存在同步起伏增长的情况下，行政支出成本占财政支出比重的发展趋势基本上是持续上升的一条曲线，即行政成本支出占财政支出总额的比重越来越大(中间也有小的波动，但并不明显)，这似乎符合行政成本支出具有刚性的特征，然而行政支出的结构比重越来越大确实是一种不合理现象。1978年，行政成本支出仅占财政支出的4.71%，从2003年开始，仅通过预算的行政成本支出基本上就占了财政支出的20%。从总量基数的道理认识，正常情况下，行政管理支出成本的绝对数肯定是一个持续增长的过程，而行政管理成本支出的相对数应该是相对下降的趋势，反之，就说明行政管理成本是没有底线的。这种现象，折射出中国公共财政支出在行政管理成本支出方面缺乏相应的有效性。

二、行政管理成本支出的增幅大

为了从行政管理成本支出的增长幅度方面判断中国公共财政支出的有效性，我们对表1中1978-2006年间的财政收入、财政支出以及行政成本支出等资料进行了换算，并制作表2。

从表2可以看出，自1978年到2006年的近30年间，财政总收入与总支出比重或者说逐年增长速度都没有政府行政支出增长的速度快。为更加直观地认识问题，我们将绘制图2，说明财政总收入、总支出、政府预算成本支出增长情况。一般来讲，在行政管理成本支出中，行政预算成本支出应该是相对稳定的成本，而其他包括教育、科技、文化以及公共事物发展预算支出是随着财政收入增加而不断增加的。因为行政预算成本支出的项目比较固定，而且管理费用也是能够控制的(当然，行政管理费用的弹性也非常大)。

从表2和图2中可以看出，除1990年、1991年、1997年政府预算支出比重略微低于同期财政收支增长幅度外，其他年份行政预算成本支出都高于同期的财政收支增长幅度。尤其是政府机构改革的当年或者下一年度，行政预算成本支出增长都是特别突出的。如我们将机构改革的当年或者改革之后的一年的行政成本支出资料进行比较分析，1983年较1982年增长55101%，1989年较1988年增长125.8%，1993年较1992年增长36.87%，1999年较1998年增长26.27%，1999年较1998年增长26.67%%。而同期的财政收入和支出情况是：1983年分别增长2.75%和5103%，1988年分别增长1.26%和1.67%，1993年分别增长24.79%和24.09%，1999年分别增长15.88%和22.11%。从表1和图2可以看出，虽然1978年以来的所有年度都是行政支出成本的比重高于财政收入与支出的比重，但几次大的机构改革年份行政成本支出的增幅较当年的财政收入与支出的增幅显得尤其高，这种情况说明两个问题。

一是似乎政府管理体制改革是以政府成本的迅猛膨胀为支撑的，改革或者改革后的一两年内，政府预算成本支出要比其他年份增长得更快。其实，平常年份的行政管理费用的增长就比财政收支增长快，这更加说明行政成本支出环节的有效性存在很大潜在因素。今后的政府职能、政府机构改革都必须瞄准行政管理成本的有效性来进行。

二是在表面上有一种错觉，似乎政府预算成本支出增长与政府机构及公务员的多寡之间是一种反比例关系。机构、公务员数量越少，政府预算支出的成本则越大。这不免会让人产生疑问，政府预算成本支出增长会不会是行政管理活动中的浪费或者腐败造成的？无论是行政管理活动中的浪费，还是个别公务员的腐败，所支出的行政成本都是影响公共财政支出有效性的重要因素。

这两种现象表明似乎中国政府的行政预算支出成本有非常大的控制弹性，折射出中国的行政管理成本与当前的社会经济发展不相适应，这种不适应说明中国公共财政支出还可以做得更加有效。

三、预算外支出降低了行政支出的有效性

由于中国公共财政收支有预算内和预算外之分，因此，仅仅从预算内分析政府的行政成本支出的有效性是不全面的。1996年以来的中国统计年鉴反映出的预算外资金支出也是一个不小的数字。如果把预算外行政事业经费支出考虑进去的话，政府成本支出占财政支出的比重更高，增长速度更快。由于这些预算外支出包括了行政管理成本支出与事业经费支出，所以无法准确地计算行政管理成本究竟是多少。但是，无论如何，预算外行政事业经费支出使政府行政的实际成本支出大大提高了。

从表3可以看出，自1996年以来，预算外支出几乎接近于预算内支出，1996年甚至超过了预算内支出，占行政管理总支出的51.42%。2002年预算外支出最少，但也占全部行政管理支出的40%。虽然预算外支出所占总支出的比重在逐渐下降，但一个不能忽视的问题是，预算外支出的绝对额是一个不断增长的趋势。发展趋势可以绘制成图3。在图3中，1999年以前，预算外支出与预算内支出几乎在同一水平上，从1999年到2002年，预算内支出增长的势头更加猛烈，预算外支出增长虽然没有预算内支出增长快，但也是持续增长的趋势。预算外支出的存在，以及预算外支出不断增长和绝对数额的庞大，使行政管理成本发生了非常大的变化，特别是对公共财政支出的有效性增加了新的挑战。

从图3中可以非常清楚地看出，1996年中国政府的行政总支出不到2500亿元，其中预算外支出就占了50%多，之后的1997年、1998年和1999年，预算外支出基本上都占到行政总支出的一半。

进入21世纪以来，预算外支出所占行政总支出的比重逐年下降，但是绝对数还是逐年提高的。尽管无法确知在政府的预算外支出中究竟有多大比重是属于行政支出成本的范畴，但它增加了行政管理的成本却是肯定的。我们把这种没有纳入正式预算的行政支出称为隐性成本。当考虑到政府行政支出的隐性成本时，无论是在行政成本占财政支出的结构比重上，还是在行政成本本身增长的幅度上，都是一个很大的提升，这对于正确分析或认识行政成本问题是一个不能忽略的因素。

四、结论与政策建议

从社会经济发展的整体情况来看，中国改革开放以来的公共财政支出的有效性是非常明显的。如果以行政管理成本支出情况分析，行政支出成本确实存在着不断膨胀的事实，公共财政支出的有效性还有很大的潜力可挖。这种膨胀基本体现在：一方面行政管理费用的绝对支出从改革开放初期1978年的52.9亿元，增加到2003年的469.126亿元，增长了88倍，同期的财政收入与财政支出分别增长19.18倍、21.97倍，政府成本支出增长的倍数分别高出同期财政收入与总支出增长的68.82倍和66.03倍；另一方面，在国际上比较，中国的行政管理费占财政总支出的比重要比发达国家高出很多。以2003年为例，中国的行政管理财政支出已上升到19.03%，远远高于日本的2.38%、英国的41.9%、韩国的5.06%、法国的6.5%、加拿大的7.1%和美国的9.9%。①研究表明，中国行政管理成本支出膨胀的原因是多维的，除了各级政府的主观原因，还有许多客观因素的影响。判断政府行政管理支出成本的有效性不能孤立地看行政管理支出的数字或增长情况，这样会把复杂的问题简单化，反而不利于提高公共财政支出的有效性。综合考虑主客观因素，我们认为中国政府成本膨胀虽然客观存在，但并不像表面数字显示的那样让人吃惊。我们应该正确认识中国政府成本膨胀问题的客观存在性，同时还必须做出相应的控制政府成本的政策选择。

1.是否应当取消预算外收支

提高行政管理成本支出的有效性，必须找出行政管理成本膨胀并缺乏有效性的根源。姑且不论政府成本膨胀的客观原因，就其主观原因来讲，人们不重视行政管理成本支出的有效性的根源很可能在于政府机关、部门之间的苦乐不均，特别是许多机关、部门存在行政事业性收费，这些预算外收入转变为预算外支出。2002年，各级政府机关的预算外收入为2655亿元，相当于年行政管理预算支出410.132亿元的64.7%，这种政府支出的隐性成本客观上使一些政府机关与部门有了大手大脚支配经济资源的可能，而其他没有预算外收支的机关与部门相比之下经费支出显得捉襟见肘。为了找到资金支出的均衡，这些没有预算外收支的机关、部门有可能通过各种办法增加财政预算，而有预算外收支的机关部门也要想方设法增加预算，政府成本在无形中被抬高了，而行政管理成本支出的有效性由此降低了。因此，预算外收支不仅是政府成本膨胀的载体，也很可能是公共财政支出失效的引诱根源。

是否可以在政府机关与部门取消预算外收支，并结合体制改革，将有预算外收支的那部分公共管理活动让渡给非政府组织，使预算外收入与行政管理活动脱钩，以免政府机关在攀比过程中膨胀成本。

2.制定行政管理经费支出增长的参照标准

在其他社会经济发展与财政预算指标增长速度都不及行政管理成本支出，而且找不到合理解释的情况下，行政管理成本的这种增长速度有没有离谱，其有效性究竟如何？对此，有没有一个可以参考的标准，作为判断行政管理成本支出有效性的理论依据？我们认为，在没有更加准确的理论依据的情况下，应当考虑这样几个标准。一是行政管理成本支出的增长速度应当与GDP的增长速度同步。行政管理成本属于国民收入的二次分配，社会财富分配在没有其他特殊原因时，必须体现综合平衡；二是行政管理成本支出的增长速度可以考虑与社会公众的收入增长同步，行政管理经费虽然不都是公务员的薪水收入，但其支配过程中大部分与公务员的福利相关。例如，交通工具、工作环境的改善、迎来送往以及各种软硬设施等，都直接或间接地起到改善福利的作用；三是行政管理成本支出的增长速度应当考虑与财政收入增长速度同步。一般来讲，收入与支出之间要讲究平衡，如果其他方面都平衡或者小于收入的增长幅度而唯独行政管理经费支出增长幅度过快，理由不是很充分；四是行政管理成本支出可以考虑与财政总支出比重同步，当求出一个合理的财政支出函数，各类要素支出增长应当考虑结构平衡。有了科学合理的参照标准，就能够对行政管理成本支出情况的有效性作出相对准确的判断。

3.用“金降落伞”理论，减少领导数量

在中国的各级政府机关，一个领导所消耗的成本是一般工作人员消耗的几倍甚至几十倍。因为，一个一般工作人员所消耗的主要是工资和公务活动中的硬性支出，其他的后勤、福利支出很少。一个领导却必须要有相应的各种特殊待遇。例如，许多科级建制的独立单位，一般都为领导配小车、独立办公室、业务活动费、办公室内的各种软硬设施和其他后勤服务等，这些特殊待遇在行政管理成本支出上是一般公务员不能比拟的。能不能减少领导数量，增加一般公务员，对控制行政管理成本膨胀并提高行政管理成本支出的有效性起很大的作用。但是，现实地讲，很难把这些多余的领导从消耗成本而不起任何作用的领导位置上拿下来。他们在其位就有相应的控制收益权，这种控制收益权一旦拥有，一般是不会自动让出的。由于在主观作用的影响下，各级政府领导也很难下决心把他们降下来。

公共财政论文篇（5）

一、中西公共财政的相似点

我国和西方的公共财政，都是建立或基本建立在现代经济基础之上的，是国家或政府为市场提供公共服务的分配活动或经济活动，它们都是与市场经济相适应的一种财政类型。因此，两者有着相同或相似的特征和内涵。

1.弥补市场失效。市场经济下，在市场有效的领域，必须充分发挥市场配置资源的基础性作用，以达到帕累托最佳状态。但是，在某些具有共同消费性质的领域和场合，就产生了所谓市场失效问题，其主要表现是：公共产品、外溢性、自然垄断、风险及不确定性等现象的存在，以及社会分配不公和宏观经济总量失衡等。此时，大体上就要求政府通过公共财政的收支而为市场提供公共服务，从而直接弥补市场失效。

2.为市场提供一视同仁的服务。等价交换是市场活动必须遵循的基本准则，这一准则决定了政府为市场提供的服务必须是“一视同仁”而不能是“区别对待”的。市场的统一性，决定了政府作用于某个或某些市场活动主体的过程，就是影响所有的市场活动主体的过程。现实地看，财政收支对各市场活动主体有时候还是“有所差别”的，但这只是政府安排公共服务的一个手段而已，是为了保证市场与资本的正常运行，因此，从根本上看，仍是“一视同仁”的，这与“区别对待”有着本质的差别。“区别对待”的原则否定着等价交换准则，进而否定了市场经济，它与市场经济是不相容的。

3.不以赢利为目的。赢利性是人们参与市场活动的直接动力，之所以会产生市场失效问题，一个根本原因就在于无法保证正常的市场赢利。作为公共财政主体的政府，是以政权所有者和社会管理者身份而展开各种弥补市场失效的活动，其活动具有非赢利性。如果作为公共财政主体的政府，其活动以赢利为目的，结果必然是经济活动政治化，从而导致整个市场经济体系的崩溃。

4.运行法治化。市场经济在某种程度上说就是法制经济，财政作为政府直接进行的活动，在市场经济下显然必须受到法律的约束和规范，必须依法行事，从而具有法治性。财政法治化，意味着社会公众可能通过相应的法律程序，其中主要是通过政府预算的法律权威而根本地决定、约束、规范和监督着政府的财政行为。

二、中西公共财政的不同点

导致中西公共财政差异的因素很多，有政治的、文化的因素，也有生产力、生产关系等方面因素的影响。这里主要从生产力和生产关系的角度来阐释双方公共财政的同中之异。

1.生产关系性质的不同，导致了双方公共财政的性质及有无双元财政的差异。生产关系性质的不同，其中主要是生产资料所有制性质的不同，导致了我国公有制公共财政与西方的私有制公共财政的差异。西方的公共财政具有两重性：市场经济制度决定了它是公共财政，从而具有公共性；生产资料的私有制又决定了它是资本主义财政，从而具有剥削性。两者的结合，就表现为：在资本主义市场经济条件下，公共财政是公共性和剥削性的统一。同理，我国的公共财政也具有两重性：生产资料的公有制决定了它是社会主义财政，必须为属于全体人民所有的国有资本保值增值服务，从而具有增值性。这样，在社会主义市场经济条件下，公共财政就是公共性和增值性的同一。

进一步地看，在市场经济条件下，生产资料所有制性质的差异，还直接导致了我国的财政运行模式将是双元（结构）财政模式，即公共财政和国有资本财政，而西方的财政运行模式只是较单一的公共财政模式。这是因为，公有制经济是我国将要建立的市场经济的主导经济成分，赢利性是我国国有经济的基本性质，这构成了同样处于市场经济下的我国与西方国家的一个根本区别。处于非市场领域的政治性政府，其收支活动构成公共财政，这是中西财政的一致之处；处于市场领域的经济性政府，其收支活动构成国有资本财政，这是我国财政与西方财政的差异之处。两者的结合，决定我国财政模式的双元结构以及西方财政模式的单元结构。

2.生产力水平不同，导致双方发展型公共财政与发达型公共财政的差异。我国生产力发展水平，总体上是落后于西方发达国家的，这决定了我国将要建立起来的公共财政有着诸多不同于西方发达国家的特点和内容，形成了我国发展型公共财政与西方发达型公共财政的差异。在税收收入结构上，我国将长期以流转税为主，而西方大体上以所得税为主；根据理查·马斯格雷夫和罗斯托的“发展型”公共支出增长模型分析，我国正处在经济发展的初级阶段，公共投资在整个国家经济总投资中占较高比重，为社会提供通讯、交通、教育、卫生等基础设施和公共服务，促使经济起飞。而西方国家的经济大多进入成熟期，公共支出主要目标由提供社会基础设施转向提供教育、卫生、福利等服务，此时，用于社会保障和收入再分配方面的支出，所占比重较大。

3.市场经济形成的路径不同，导致双方市场失效范围进而公共财政的范围不同。经济史上，市场经济是否定西欧封建城邦经济的产物，它是“自发”形成的。从自然经济转到市场经济，有种“自然转变”的韵味，这使得西方国家的市场经济制度，能够在数百年的发展过程中，逐步解决了政府与市场关系问题。而我国的市场经济是否定计划经济的产物，是“人为”建成的。这是一条完全不同于西方式的构建路径，它决定了我国市场失效的特殊性：

（1）市场失效的人为性。一般而言，市场失效是相对于市场有效而言的，只能天然形成。可是我国的市场失效，不仅包括“天然”的市场失效，还包含由政府非正常干预而产生的“人为”市场失效的内容。

公共财政论文篇（6）

RebuildingtheCompulsoryEducationFinanceFrameworkunderthePublicFinanceFrameworkinChina

Abstract:authorfirstlyretrospectsthesignificantdevelopmentinthereformofthecompulsoryeducationfinanceframeworkinChinasincemiddle1990s;then,pointsoutthekeyproblemsinthecompulsoryeducationfinanceframework.Finally,basedontheanalysismentionedabove,theauthorputsforwardsomepolicysuggestionsaboutrebuildingthecompulsoryeducationfinanceframework.

Keywords:compulsoryeducation;compulsoryeducationfinance;compulsoryeducationfinanceframework

我国义务教育财政体制改革取得的重大进展

继上世纪末在全国85％的地区实现普九后，我国义务教育在巩固成果的基础上，又得到进一步。2004年，义务教育人口覆盖率达93％，初中毛入学率达94％。政府对于义务教育的投入不断加大，2004年义务教育财政预算内拨款2193.90亿元，比上年的1880.10亿元增长了16.69％，占财政预算内教育拨款的比例为54.47％，比上年的54.43％增加了0.04个百分点。

与此同时，义务教育财政体制改革也不断进展。20世纪80年代中期以后，我国义务教育管理实行了“地方负责、分级管理”的体制，义务教育经费主要由县以下政府负担。这样的经费负担结构使得义务教育经费在地区间、城乡间存在很大差异，也使得贫困地区和地区的义务教育经费难以得到保障。1994年分税制改革以后，财政收入重心上移，义务教育经费短缺和不平衡的问题更加严重。为了改变义务教育财政负担不合理的状况，促进地区间、城乡间义务教育的均衡发展，保障落后地区义务教育的顺利进行，20世纪90年代中期以来各级政府对义务教育财政体制改革进行了积极探索，取得了重大进展，表现为以下三方面：

1、确立了以县为主的教育管理体制。

2001年6月，国务院召开全国基础教育工作会议，颁布了《国务院关于基础教育改革与发展的决定》。决定实行在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主的教育管理体制。规定县级政府对本地义务教育负主要责任，将农村中小学教师工资的管理上收到县，要求省、地（市）、县等地方各级人民政府承担相应责任，中央政府给予必要的支持。2002年国务院办公厅下发《关于完善农村义务教育管理体制的通知》，进一步提出了保障农村义务教育投入的具体措施。

《决定》和《通知》下发后，各地积极采取措施，农村义务教育管理体制改革取得了显著成效。截止2003年4月，全国已有98.3％的县将农村中小学工资管理上收到县，由94.4％的县将农村中小学的人事管理上收到县，农村义务教育管理开始实现从以乡镇为主到以县为主的转变；同时，中央、省、地市政府加大了工资转移支付力度，农村中小学教职工工资不能按时足额发放的状况得到了很大改进。

2、农村税费改革取消了农村教育费附加和教育集资。

2000年3月，中共中央、国务院正是下发《关于进行农村税费改革试点工作的通知》，决定在安徽全省进行农村税费改革试点，同时在河北等8个省的34个县（市）进行试点。至2002年，全面推行税费改革的省份已达到20个。2003年，农村税费改革在全国全面推行。农村税费改革明确取消了农村教育费附加和教育集资。该项举措减轻了农民负担，开始改变我国居民义务教育负担城乡有别的状况，也促使农村义务教育投入由以农民为主向以政府为主转变，是农村义务教育财政体制的重大调整。

但另一方面，农村税费改革对于长期依赖农村教育费附加和教育集资两项收入的农村义务教育也是一个巨大的冲击。针对因税费改革减少的农村义务教育经费，中央政府要求各级政府通过财政转移支付和提高办学效益来解决。据统计，中央和省级政府2002、2003年用于税费改革的专项资金约达161.62亿元。虽然取消农村教育费附加和农村集资会减少农村教育经费，使原本艰难的农村义务教育更加困难，但从长远看对农村义务教育发展有积极意义。

3、加大了中央和省对于义务教育尤其是贫困、西部地区义务教育的转移支付力度。

近年来，尤其是农村税费改革后，中央和省级政府对于义务教育的转移支付力度不断加大，对于贫困、西部地区更是予以特别关注。从1995到2000年实施了“国家贫困地区义务教育工程”，中央财政拨款39亿元作为贫困地区义务教育专款，加上地方各级政府配套的资金，整个工程资金投入量超过100亿元。1995年到1997年资助了中西部地区383个贫困县，1998年到2000年资助了西部469个贫困县。目前，为期5年（2001－2005）的第二期“国家贫困地区义务教育工程”正在进行当中。

我国义务教育财政面临的主要问题

虽然我国义务教育事业有了很大的发展，政府对于义务教育的投入不断增加，义务教育财政体制改革也取得了很大进展。但我国的义务教育财政仍面临着很多问题，其中最突出的是总量不足、义务教育资源分布不均衡和义务教育经费负担不合理的问题。

义务教育经费总量不足

近年来，各级政府不断加大对于义务教育的投入力度，但相对于义务教育实际的需求来讲，义务教育经费的绝对量和相对量都严重不足：

（1）义务教育公共支出占国内生产总值的比重偏低。1993年《教育和改革发展纲要》规定财政性教育经费占国民生产总值的比例到20世纪末达到4％。2003年，我国财政性教育支出占GDP的3.28%，比国家预定目标少投入0.72个百分点。在这种教育投资环境下，政府义务教育公共投资水平必然不会很高，2004年义务教育公共支出占国内生产总值的比例仅为1.5％。

（2）义务教育公共支出占义务教育总支出的比重偏低。20世纪90年代中期以来，义务教育公共支出占义务教育总支出的比重在逐渐提高，但与义务教育发达的国家相比，该比例还很低。2004年，我国义务教育财政预算内支出占义务教育总支出的69.85％。而世界上大部分国家包括发展中国家此比例在20世纪90年代一般都达到了85％－90％之间。

（3）义务教育公共支出占全国公共教育支出的比重偏低。该比重反映了国家财政资源在三级教育间的分配。2004年，义务教育财政预算内拨款占财政预算内教育拨款的比例为54.47％，其中农村义务教育财政预算内拨款所占比例为32.92％。虽然比上年分别提高了0.04和1.24个百分点，但相对于义务教育的重要性和实际需求来讲，该比例依然偏低。从生均教育经费角度来看，2004年，预算内初中生均经费与大学生均经费之比为1：4.3，预算内小学生均经费与大学生均经费之比为1：4.8。

由于我国义务教育经费的绝对量和相对量都严重不足，在实际中产生了一系列的问题，具体表现为：

（1）农村中小学教师工资不能按时足额发放。拖欠农村中小学工资，是多年来未解决的问题。据测算，2002年当年全国有15个省的317个县，新欠农村中小学教职工国家规定标准部分工资总计22亿元。截止2003年4月，全国拖欠农村中小学教职工国家规定标准部分工资累计144亿元。

（2）农村中小学的基本办学条件得不到保障。由于经费不足，相当多农村地区不具备义务教育的基本办学条件。2004年，我国农村地区危房比例仍然较高，全国小学和初中共有4542.3万平方米的D级危房。此外，每年新增危房约1750万平方米、因自然灾害受损的校舍约200万平方米。小学和初中校舍危房率分别为5.6％和3.7％。农村初中校舍严重不足，大班额现象十分普遍，一半以上的班级在56人以上，个别地方甚至超过了100人。

除了危房问题之外，我国中小学仪器设备的达标率较低。2004年，小学仪器设备达标率为50.91％，初中为70.57％。而在农村地区，该比例更低。在一些贫困地区，甚至缺乏黑板、粉笔等最基本的教学用具，正常的教学活动无法开展。

（3）农村中小学建校债务负担沉重。在20世纪90年代末期，为了实现普九目标，不少农村地区举债进行学校建设，使农村义务教育除了拖欠教师工资外，还承受着巨大的建校债务负担。据了解，至2003年全国农村中小学“普九”欠债约为500亿元，由于债主追索债务而农村中小学正常教学秩序的事件屡有发生。

农村地区的税费改革和“一费制”的实行，使农村义务教育投入面临更大的缺口，加剧了上述各种问题。

义务教育财政资源分布不均衡

省区之间的不均衡。不同省区义务教育阶段的中小学在校舍、教学设备、师资质量方面均存在着巨大的差距，这里我们主要讨论教育经费方面的差异。从生均教育经费来看，2004年上海普通小学生均预算内教育事业费和公用经费分别为6680.22元和1664.65元，而河南省仅为654.41元和42.58元；上海初中生均预算内教育事业费和公用经费分别为6831.40元和1939.96元，而河南省仅为763.92元和73.75元。

不同省区义务教育财政资源分布的不均衡导致了义务教育事业发展水平的巨大差异。在东部某些地区提出实现教育化的同时，西部某些地区连义务教育基本的入学还不能保证。据统计，至2004年底，西部地区还有246个县未实现普九，占总数的86.6％；还有11个县，小学净入学率低于70％。

省内各地的不均衡。义务教育财政资源不仅在省区间分布不均衡，在同一个省内部的不同地区分布也不均衡，且这种不均衡的程度要大于前者。从经济中等发展水平的湖南省生均教育水平可见一斑。湖南省现设13个地级市、1个自治州、72个县、16个县级市和34个市辖区。各地义务教育投入极不平衡。经济发展水平相对较高的长沙市、常德市、衡阳市、岳阳市所属城镇和农村生均义务教育经费水平相对较高，2000年初中生均教育经费分别为1364.03元、1081.46元、1046.84元、1043.72元，而经济发展水平相对较低的益阳市、娄底市、邵阳市该项经费则分别为835.05元、835.49元、815.02元，最高与最低水平相差549元。小学生均教育经费较高的长沙市、常德市2000年该项经费分别为999.98元、835.23元；最低的娄底市只有525.90元，与最高的长沙市相比差474元，差额接近1倍。

城乡间的不平衡。我国目前农村小学和初中的教育资源与办学条件与城市相比，无论是在校舍建设、试验设备和图书，还是师资、课程设置、教学要求等方面，均存在很大差异。城乡间的差异更集中地体现在义务教育生均教育经费在城乡间的差别上。根据我国近几年各地生均义务教育经费统计数据，农村生均教育经费均低于该地区平均水平。以2004年为例，全国普通小学生均财政预算内教育经费的平均水平为1159.33元，而农村地区平均为1035.27元；全国初中生均财政预算内教育经费的平均水平为1296.36元，而农村地区平均为1101.32元。

学校之间不均衡。在同一类型、同一层次教育中，不同学校之间也存在巨大差异，主要表现在经费投入、师资队伍、校舍及教学设备和生源等方面。学校之间的差异是一个普遍现象，不可能完全消除。但过大的差异也不利于教育公平的实现和薄弱学校自身的发展。层层设置的重点学校制度，加剧了基础教育内部资源配置的失衡，导致在区域内学校之间差距的拉大。同时，由于重点学校绝大多数设在城市、城镇，从而有利于城镇学生的升学，这样更加据了义务教育在城乡间发展的不平衡。

义务教育经费负担结构不合理

我国义务教育经费不但总量不足、分布不均衡，而且负担结构也不合理，主要体现为以下三个方面：

（1）受教育者和政府之间负担不（2）合理。义务教育是国家对适龄儿童和少年所实施的具有一定年限的强制性免费教育。所谓免费，（3）就是教育费用应完全由政府负担。我国义务教育法明确规定：“国家对接受义务教育的学生免收学费”。但在实际执行中，（4）由于我国的财力有限，（5）仍收取一定的杂费，（6）即受教育者负担一部分的费用。2004年，（7）我国普通小学生均杂费为113元，（8）初中生均杂费为235元。小学和初中杂费占公用经费支出的比例分别为38.95％和42.91％。

（9）城乡居民之间负担不（10）合理。城市居民除了负担子女的学杂费和其他学校代收费外，（11）不（12）再直接负担义务教育经费。农村居民除了负担子女的学杂费和其他学校代收费外，（13）还要以农村教育费附加、教育集资的方式负担大部分义务教育基建费和部分事业费。虽然2000年开始的农村税费改革明确规定取消农村教育费附加和教育集资，（14）但彻底的实行还需一个过程。部分地区农民依然以教育费附加、集资摊派等形式负担一部分义务教育经费。据统计，（15）2004年农村教育事业费附加仍有35.72亿元。

（16）各级政府之间负担不（17）合理。目前，（18）在我国“地方负责、分级管理、以县为主”教育管理体制下，（19）义务教育经费主要由地方政府（主要是县级政府）负担，而（20）中央政府只负担很小的比例。这与各级政府的财力水平极不（21）协调。1994年分税制改革，（22）使财政收入重心上移，同（23）时，（24）近年来中央财政收入增长幅度均大于地方财政收入的增长幅度，（25）也就是说中央政府比地方政府更有能力负担义务教育经费。但在实际中，（26）自20世纪90年代中期以来，（27）义务教育的投入一直以地方为主，（28）尤其以财政力量最薄弱的县（以及县以下）政府投入为主。

重构我国义务教育财政体制

中国公共财政体制改革的目标与框架

财政体制改革的目标与公共财政的特征

从1998年开始，中国财政体制改革的目标模式已经确定，并在政府和学术界取得共识：建立基于主义市场经济体制的公共财政体制。

公共财政的基本特征是以弥补市场失灵、满足社会公共需要为口径界定财政职能，以此为基础构建政府财政收支体系。具体表现为以下两个方面：

以市场机制缺陷为基础确定政府活动范围

在市场经济中，凡是市场能有效作用的领域，政府财政不涉及其中；凡是市场不能有效作用的领域，政府财政必须发挥作用。按这一原则，政府财政职能主要有三项：提供公共服务与公共管理、调节收入分配、稳定经济运行。

政府财政行为的法制化、规范化

市场经济是法制经济，政府要依法行政。财政收支活动是履行政府职能的核心，关系到全体公众的利益，必须以为依据，保证决策的民主化和运行的规范化，具体表现为三个方面：以法制为基础、全部政府收支进预算、财税部门总揽政府收支。

公共财政体制建设的主要

公共财政体制建设既要规范政府与市场的边界、完善财政收支的法制基础，还要解决一直没有解决好的各级政府之间的财政责任问题。公共财政体制建设的核心内容是财政决策的民主化、地区财力的均衡化和政府支出的公共服务化。具体包括以下内容：

全面完善和落实《预算法》，人大代表真正行使财政决策权。

建立体现公共性的财政支出结构。

建立规范的财政转移支付制度。

建立完整统一的公共预算制度。

公共财政体制下的教育财政体制

一国教育财政体制是其财政体制的重要组成部分。在建设公共财政体制的进程中，教育财政体制的建设是其中的重要内容。建立在公共财政基础上的教育财政体制，是政府主导但又利用市场机制配置教育资源的体制。

考察公共财政体制建设的内容和国际经验，可以归纳出公共教育财政体制的基本特征：教育财政责任和行为的法制化、办学主体和资金来源的多元化、教育财政目标的公平化、教育财政决策的民主化。公共教育财政体制建设的具体内容体现在以下几个方面：

建立和完善公共教育经费保障制度。

实行免费义务教育并进一步推进义务教育均衡发展。

完善多元办学体制。

进一步完善非义务教育成本分担制度。

完善义务和非义务教育阶段学生资助制度。

探索建立扶持继续教育发展的制度。

建立公平、透明的公共教育经费分配制度。

重构我国义务财政体制

义务教育关系着一国的人口素质和长远，是政府提供公共服务的重要之一。义务教育财政体制是义务教育顺利进行的重要制度保证。鉴于我国义务教育财政面临的种种，应在公共财政和教育财政改革的框架下重构我国义务教育财政体制。具体内容如下：

实施免费的义务教育制度

义务教育的基本特征为强制和免费。所谓强制，是指适龄儿童和少年的父母或其他监护人要保证其按时入学，按要求完成义务教育。所谓免费，指对接受义务教育的学生免收学费，其费用应全部由政府财政提供。强制以免费为前提，否则低收入家庭子女会因支付不起学费而不能接受和完成义务教育。我国义务教育的目标应为保证每个适龄儿童和少年都能免费接受并完成义务教育，而不受地域、城乡、性别、民族、背景、阶层等各种条件的限制。

据联合国教科文组织统计，全世界有170多个国家宣布实施义务教育制度。尽管各国的义务教育制度不尽相同，但近几十年总体发展趋势是义务教育年限逐渐延长，免费范围逐渐扩大。不同国家义务教育免费的范围有所不同，有的免学费和免费提供教科书，有的除了上述免费项目外，还不同程度地提供免费午餐、和住宿等补助，有的国家还提供免费的医疗，甚至对贫困家庭发放子女上学的月补贴。一般来说，义务教育免费范围的大小和年限的长短，与一个国家的经济发展水平有很大的关系，但有时也取决于民族传统、政府对教育的重视程度以及因素等。

我国1986年颁布的《中华人民共和国义务教育法》规定对接受义务教育的学生免受学费。但是，基于“穷国办大教育”的财政困难，我国义务教育一直在收取实为学费的杂费。随着我国经济发展和财政条件改善，应最终实施免费的义务教育。在具体的实施过程中，可以逐步进行，比如先在和中西部贫困地区实行，再向全国推广；先免收学杂费，再将免费范围逐渐扩大等。

完善义务教育阶段贫困学生的资助制度

免费还不能保证所有适龄儿童和少年接受义务教育。除了学费之外，其家庭还要支付其他相关的教育费用和因接受教育引致的额外的生活费。为此，应在逐步实行免费义务教育的基础上建立义务教育阶段贫困生资助制度。政府可采取提供免费教科书、助学金、或生活补助等方式，对家庭经济困难的适龄儿童和少年接受义务教育进行资助，其资助费由政府负担。

我国已经开始出现各种形式的义务教育资助制度。比较有代表性的是从2001年起实行的“两免一补”。“两免一补”是国家对农村义务教育阶段家庭经济困难学生免费提供教科书、免杂费并补助寄宿生生活费的一项政策。从财政部获悉，今年国家财政共需安排“两免一补”资金约62亿元，其中用于国家扶贫开发工作重点县约41亿元。据测算，从2005年到2007年三年内，全部落实“两免一补”政策，国家财政将需要安排资金约227亿元。预计2005年中西部地区享受免费教科书的农村义务教育阶段家庭贫困的中小学生人数将由2004年的2400万名增加到约3000万名。

但我们也应看到，我国义务教育阶段贫困学生的资助制度还处于起步和探索阶段，其内容、形式还需进一步的发展，具体操作过程还需进一步的规范。

制定义务教育最低保障线

为保证政府向所有适龄儿童和少年提供满足一定质量的、基本的、相对均衡的义务教育，国家应制定全国义务教育最低保障线（或基本办学条件）。其内容应包括：义务教育教职工编制标准以及工资标准；义务教育学校基本建设标准（场地、校舍、建筑物、教学仪器设备、图书资料等具体标准）；保持学校正常运转的生均公用经费标准。由于我国在很长时期内还存在公共教育经费不足的问题，因此以上标准不应制定过高。但省级政府可根据自身的实际情况，制定不低于国家标准的省级最低标准。义务教育最低保障线应根据经济和发展情况及时调整。

明确各级政府的财政责任

20世纪80年代后，我国确立了“分级办学、地方为主”的体制，但在有关的法规中，对这一体制下各级政府的教育财政责任没有明确的规定，是许多教育财政问题的制度根源。在实际中，义务教育财政负担责任主要由乡镇政府承担，但2001年以后，主要由县政府承担。但从我国财政收入分配格局来看，义务教育财政责任由县级低层政府负担仍然不能保证义务教育的实施。除发达地区外，义务教育的财政责任应转变为以省级负担为主，中央政府承担均衡省际间财政能力的责任。同时，考虑到今后一段时期内，随着城市化进程的加快，将会不可避免地出现农村人口的大规模迁移，在政府间责任的调整中，应明确规定人口流入地城市政府承担流动儿童和少年的教育财政责任。

完善义务教育的财政转移支付制度

2001年全国基础教育工作会议后，县级政府成为承担义务教育财政责任的主体。但是由于纵向财政失衡和地区经济落后等原因，全国多数县级财政薄弱，难以承担义务教育财政责任。为了从根本上解决县级政府义务教育财政困难和区域间义务教育财政不均衡的问题，必须建立规范的加大中央和省级政府责任的义务教育财政一般转移支付和专项转移支付相结合的转移支付制度。

为保证转移支付资金公平的分配和有效的使用，应以全国义务教育最低保障线为依据，以县为单位，按因素法测算义务教育经费的标准需求和标准供给能力，其缺口由上级财政通过逐级（市、省、中央）转移支付填平补齐。市、省、中央要明确各自的分担责任，省级政府应该对义务教育财政转移支付承担主要责任。此外，中央和省级政府财政应设立义务教育专项资金，扶持农村、中西部贫困地区的义务教育事业。

义务教育转移支付经费必须足额列入财政预算，由人民代表大会审核和批准。县级政府建立全面需求预算，市、省、中央政府建立义务教育财政转移支付预算，这样义务教育经费才有保障。

在同一行政区内，对于实施义务教育的学校，以学生数为标准，实行均等化拨款制度。

义务教育经费是纳税人贡献的资源，在公立学校之间进行分配时，必须客观公正。同一级政府管理的公立学校，原则上每个学生应获得相同的教育资源。但目前，多数地区政府对义务教育公立学校拨款，不是按学生人数，而是区别重点校和非重点校拨款，造成同一级政府管理的公立学校之间差距巨大的局面。

为解决同区内不同学校间财政资源严重不均衡的局面，以及义务教育阶段严重的择校问题，应取消重点校、非重点校的划分，对所有的学校一视同仁，以学生数为标准，实行均等化拨款制度。在当前，财政资源分配应向薄弱学校倾斜，以缩小学校间财政资源配置的差别。

对于义务教育阶段的择校问题，从长远来说，应通过发展民办学校，提高民办学校的质量加以解决，从政府来说，只能为适龄儿童和少年提供最基本的义务教育服务，择校由民办学校承担。

建立并完善义务教育经费的监督管理制度

义务教育经费由公民交纳的税款形成，对义务教育经费的投入方向、使用及效果实施严格的监督管理是政府义不容辞的责任。为此，关键是要完善义务教育经费的审计制度。

对义务教育经费的分配和使用进行审计，是保障义务教育经费投入充足、分配公平，防止义务教育经费被贪污、挤占、挪用的有效手段。要建立学校内部审计与国家审计、社会审计相结合，以国家审计为主导的审计体系。对学校的审计要经常化、制度化。对教育部门和学校的审计结论要向政府和人大报告，向社会公众公开，将义务教育经费的投入、分配和使用置于公共监督之下，对违法违纪者要追究其经济和行政乃至法律责任。

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教育部财务司编.教育经费统计年鉴[M].北京：中国统计出版社,2000－2004.

公共财政论文篇（7）

在欧美日等发达国家，对农业的一般服务支持是公共财政农业支出政策的主要措施之。一般服务支持是指为了给农业发展以及为农民增收创造良好环境，政府在农业基础设施建设、信息服务、农业科研等方面进行的投资服务。

（一）美国

第一，直接投资或资助农业基本建设工程和环保项目。农业基础设施建设是一种投资大、周期长、外部性强而直接短期经济效益低的社会公益事业，是一种类似于公共物品的准公共物品，完全由私人提供易导致供给的不足。虽然美国州和地方有独立的财政预算权，但在美国几乎所有的农田水利建设补贴，以及大量的跨地域、跨流域的农业基本建设投资都由联邦政府承担，中小型灌溉设施由农场主个人或联合投资，农业部也要给予一定的资助。政府还在全国兴建交通运输、电力、能源供应等，不仅为农业提供方便的商品流通条件，还为农业生产和生活供应有利于环保的高端能源。

第二，提供农产品市场信息。美国农业部及各州的市场新闻局定期免费为农场主、批发厂商、经销商提供农产品的价格、供需情况的最新信息，农产品市场信息系统覆盖美国农产品主要集散中心及产区。

第三，实行政府领导、学院为主体的农业科研、教育、推广三结合体系。美国农业部联邦推广局是全国农业科研和推广作的管理机构，它指导推广部门制定和执行推广计划，协调各州之间的合作和交流。美国各州立大学的农学院不仅从事农业科技的研究和人才培养，还是美国合作推广体系的重要组成部分。以各州农学院为依托建立的农业推广中心，是美国科技推广工作的中级管理机构。农业推广中心下设若干办公室，分别负责本州农业科技推示范工作。州下面的每个县或地区也都设立个农业推广站，负责本地区的农业科技推工作。

第四，财政对农业信贷的支持。美国政府成立了规模庞大的农业信贷体系，向农场主提供不动产抵押贷款、生产和销售的中短期贷款，以及向各种农业合作社提供贷款。农场主家庭管理局是政府向农场主提供担保经营贷款和直接贷款的最重要机构，提供的直接贷款主要包括紧急灾害贷款、经济紧急贷款、农场经营贷款、土壤和水贷款、农场所有权贷款等。2002年新农业法将原来经营贷款从90%的担保额度提高到95%。

（二）欧盟

第一，欧盟发达的农业与各国政府对农业基础设施的投入密不可分。凡是购置大型农业机械、土地改良和兴修水利等，欧盟提供25%的资金支持，其余75%由各国政府自行决定给予资金支持。法国政府的农业基础设施建设主要包括水利工程和土壤改良、道路建设、自来水、农村用电等。在水利和土壤改良方面，政府成立各种专业化的公私合营公司，吸收农业部门和工业部门资金，政府统筹管理共同承担农田水利和土壤改良工程。在法国没有土地公司的地区，由市政府出面，在各市之间组成联合公司来进行土壤改良，并为公司配备挖土机、推土机等必要的机器设备。

第二，欧盟国家大都建有比较完善的公益性农产品市场，如法国有23个国家公益批发市场，还建有发达的市场信息网络，极大活跃了欧盟国家之间的农产品贸易市场。

第三，欧盟各国政府大力支持农业科研与教育。如法国拥有全方位的农业教育和科研，政府对其投入了大量资金。2001年，法国政府对农业教育和科研的公共投资为18.6亿欧元，主要包括农业技术教育、农业研究和技术支持、就业前学徒培训和就业后继续培训等。意大利实行以政府领导为主的农业科研、生产、咨询、推广一体化的农业技术推广体系。并以法律形式固定农业技术推广员的培训费和划拨农业技术推广人员用于推广的经费，并为推广人员增设年度奖金。英国实行国家和地方协作推广的管理体系。并通过立法，运用法律的效力促进农业技术推广，其基本内容包括农业咨询推广的范畴、技术规范和奖励方法等。丹麦政府非常重视农业科学技术，把农业研究与开发看作是发展农业的先决条件，建立了完整的教育、科研、试验与咨询以及科学技术的推广服务体系。农业部用于农业研究的公共资金占农业部预算的比例高达65%。欧盟运用银行信贷手段，向农民提供大量优惠贷款，农业贷款利率比较低，银行的利息差额由财政负责补贴。如法国农业信贷银行和地区农业互助信贷银行是面向农业的专业金融机构，农业贷款利率大约是非农业贷款利率的50%，利差由国家财政负责贴息，补贴金额随贷款的增加而不断上升。

第四，扶持农业合作组织的发展。法国政府对服务于农民的合作社，给予25%的投资补贴。法国、荷兰和丹麦政府参与合作社的教育和培训，每年都通过农业合作院系培养大批农业合作社经济管理人员。

欧盟共同农业政策对农业发展的重视，使欧盟已经实现了城乡一体化和工农的融合。欧盟通过的《2000年议程》，突出强调了农业发展的多功能性和可持续性，财政支持重心从农业经济的增长开始转向农业发展的多功能性，食品安全、农村发展和环境保护放在优先地位，使农业、农村、环境协调一致，共同发展。

（三）日本

第一，对农业基础设施、农田基本水利建设项目和土地改良的投入。农业基础设施建设主要包括农地的建设、为适应农业机械化的农村道路的建设和网络化、为避免工业污染保证农产品高品质的农业新水源开辟、水环境治理等。对于大型的水利建设骨干工程，由政府直接投资兴建。政府对农田水利建设项目投资，依照工程性质和规模大小，由国家、地方政府和农民共同负担，以国家和地方政府负担为主。只要经过一定审批程序并达到一定标准，中央财政即会承担其全部投资的50%左右，都道府县财政和市町村财政还要分别承担25%和15%，农户自身仅负担剩余的一小部分，对农业的稳定高产起到了重要的保障作用。在购置农业机械、建造农用设施方面的费用，与农田水利基本建设补贴极为相似，50%可从中央财政得到补贴，25%可从都道府县财政得到补贴，其余25%从接受国家补贴的金融机构得到贷款；土地改良包括排水灌溉、土地平整、耕地区划扩大、土地开垦等基本建设，其所需经费的95%由中央政府和地方政府资助。

第二，加大对农业科技服务支出国家预算。日本实行的主要是政府统一组织和指导的农业技术推广体系，无论是中央还是地方在组织上已经达到了相当完善的程度。日本农业科技推广体系的主管机构是农业水产省、农蚕园艺普及部，主要负责制定农业科技推广工作的相关制度，并组织、协调和指导推广工作，培训推广人员等。同时，把全国分为9个区，在每个区设立地方农政局，负责监督和指导都道府县的农业技术推广工作及发放推广经费。2000年前后，日本政府和地方政府的农业科研经费占农业国内生产总值的2.2%左右，日本农业的成功很大程度上归因于政府对农业科学技术开发和普及的重视。

四、国外财政支农政策的启示与借鉴

由于农业是弱质产业，国际上运用政府投资、价格保护、财政补贴等方式支持农业生产、保障农民收益的成功经验，对我国财政支农政策有许多启示和借鉴。我国必须按照WTO《农业协议》允许的框架对财政农业支出政策进行调整，以保证我国财政支农政策目标的实施，实现农业持续发展，进而促进农民收入的不断提升。

（一）坚持财政资金的导向功能

从对各国财政农业政策分析中可以看到，政府一系列农业财政政策改革都朝着发挥市场机制的方向进行。政府遵守市场机制的规律，弥补市场机制的不足，为市场的有效运行创造激励机制。由于农业是弱质产业，政府对农业的支持是很自然的，美、欧盟、日农业财政支出政策的实施体现了财政支农方式应当是有利于而不是阻碍经济主体市场行为的作用，完善政府与市场的相互补充关系是二者共同拥有的演进逻辑。政府应发挥财政资金导向功能，选择合适的支农政策培育和加强农业市场体系的成长，在提供农业基础设施、农业科研、信息与教育等农村公共品环境的基础上，充分利用宏观调控政策手段积极引导和推动农业生产结构、产品结构和生产区域结构和生态环境的调整和优化，重点培养农业的市场主体和农民市场意识、风险意识，通过建立和扶持农民合作组织为农业产业化、专业化和农工一体化的演进提供市场协调机制，在发挥市场机制对农业资源初次分配的过程中，政府对市场失灵的地方施以适当的干预和补充，以此来影响农民而不能替代和阻碍市场的成长，并对农业施以适度的政策保护。

（二）通过立法手段实现政策目标

发达国家农业财政政策目标和实现政策目标的措施，一般都通过立法形式确定下来，较少依靠行政命令。法律法规对政策目标、预算支出规模、政府执行机构的职责范围均作出明确规定，行政机构只能在授权的职责范围内进行调整。保证了农业财政支出政策的稳定性和公开性，降低了政策制定的随意性，政策可操作性强，政策效应比较明显。美国、欧盟、日本等都依据经济、政治和国际贸易环境的变动而不断调整农业法，先后制定颁布了各个时期的农业法。

1993年我国建立《农业法》以来，从总体来看农业政策缺乏法律基础，农业立法还非常薄弱，涉农的相关规定更多的是以文件、条例等形式，许多涉农政策政出多门，缺乏系统性和连贯性，甚至相互矛盾，大大减少了政策应有的效能。更为严重的是，不管以何种形式出台的政策大都只有指导意义，可操作性差。我国应以《农业法》为依托，在农业政策目标指引下建立完备的法规体系，将合理的政策内化为法律制度，将各级政府支出职责、财政农业投入的项目、份额、投向、使用原则、资金来源纳入法律规范，用健全的立法手段在制度源头上保持政策的持续性和连贯性。

（三）在WTO框架约束下调整农业财政支出政策

在乌拉圭回合农业协议框架下，各成员国都充分合理地利用WTO规则，积极调整本国农业财政支出政策，近十年来，美国、欧盟、日本的农业财政支持政策一个显著变化趋势是各国在减少了对农产品的价格保护同时，加大对政府一般和生产者直接补贴的投入，逐步实现由黄箱向绿箱政策转变。

我国人多地少、人均农业资源匮乏、农户生产规模较小、农业基础设施薄弱、，应该借鉴多国财政支农政策经验，建立一套适应WTO组织规则的农业财政支出政策体系。首先，加大绿箱支农总量，调整绿箱支农结构。《农业协议》规定的12项绿箱政策措施目前我国只使用了6项，在市场营销服务、收入保险和收入安全网计划、生产者退休计划、资源停用计划和投资援助计划上还是空白。今后在政策设计上应切实加强政府一般，加大对与农业生产力密切相关的农业基础设施、农村公共设施、农业科研与技术推广、农业培训、农产品质量检测、农业结构调整、环境保护、农业市场信息服务体系建设的财政投入。增设市场营销服务、农作物保险以及对农业结构调整援助补贴，以增加农民收入、提高农业综合生产力、促进农业产业化经营。其次，建立有效的黄箱政策。世贸组织将我国定在发达国家与发展中国家之间，农业综合支持总量（AMS）不超过种植业和畜牧业总产值的8.5%，现阶段我国黄箱政策的支持水平不足1%（用综合支持量AMS衡量），远远低于8.5%的承诺，应该从我国实际出发，用足用好黄箱措施，完善对粮食等重要农产品的价格保护政策，建立富有弹性的粮食直接补贴政策。

（四）财政支农政策目标、手段不断演变

从考察其他国家的政策经验可知，当本国农业生产供给能力尚不能满足本国对农产品的需求时，政策目标以增加农产品产量为中心，突出粮食安全地位，财政支持农业重点主要包括投资农业生产发展的水利、交通、电力、教育、科研以及科技推广等，以提高本国农产品的生产能力并相应增加农民收入；政策手段的中心为支持生产领域，并采取最低保证价格措施，稳定农业生产。随着农产品生产过剩，如何稳定提高农业生产者收入水平，缩小农业人口与非农业人口的收入差距就凸显出来，政策目标以增加农民收入和提高长效性的农业生产能力为主，兼顾保护环境。调节和优化农业生产结构、发展规模经营、提升农业现代化水平及维持农业资源的可持续利用和良好的生态环境成为政府十分重视的问题，政策手段从农业生产领域向农产品流通甚至加工领域延伸，资金注入的规模越来越大，注重运用投资、贴息、补贴、债券等多种政策工具发挥财政支农的引导机制，提高财政支农效率。

公共财政论文篇（8）

我国公共财政理论的发展演变

(一)计划经济下的公共财政理论职称论文

1949年,新中国成立以后,我国以马克思主义政治经济学为理论指导,借鉴苏联财政管理模式,并结合我国社会主义实践,逐步确立了社会主义计划经济体制下的财政理论,即“国家分配论”。在计划经济体制下,“国家分配论”以财政活动满足国家职能需要作为理论研究的起点,通过透过财政的现象抽象出财政的本质,认为财政的本质是“以国家(或政府)为主体的分配关系”,基本属性是公平性和利益集团性(或阶级性)。这一认识不仅正确揭示了财政的本质、主体、目的,并且搞清了财政分配与其他分配形式的制约关系,这具备了独特的理论和现实意义。但是,在实践过程中,出现了“国家分配论”狭窄化的倾向,它片面强调财政分配的独立性、强制性、无偿性、服务性,其代表形式就是计划经济时期出现的无所不包的“大一统财政”,由此其局限性也逐步为人们所认识。

(二)市场经济下的公共财政理论

1992年,随着经济改革的逐步推进,十四大提出建立社会主义市场经济体制的改革目标,我国财政学界开始注重对源于西方的“公共财政论”的认识与辨析。在保留“国家分配论”原有理论精髓的基础上,国内学者吸收了大量市场经济的内容,对自身的研究方法、理论观点与政策主张等进行了修正、补充和完善,我国财政理论研究与西方财政理论在相同的经济基础之上出现了融合,对以市场经济为背景的“公共财政论”的认识得到清晰化和具体化。

1998年12月的全国财政工作会议,明确提出了我国建立公共财政基本框架的思路及相关原则,包括以下四个要点:一是调节市场资源配置;二是保证公共支出;三是促进公平分配;四是做好宏观调控和转移支付工作。其后,各个方面对公共财政的讨论得以全面展开,并最终将其明确写入了中央全会的文件和国家发展规划。从1998年提出建立公共财政框架,到2003年十六届三中全会要求“健全公共财政体制”,再到十七大提出“完善公共财政体系”,建立和完善公共财政逐步成为党、政府和广大人民的共识。

我国实施积极财政政策的实践

财政政策是宏观调控的重要手段。扩张性财政政策,又称积极财政政策,是国家通过财政分配活动刺激和增加社会总需求的一种政策行为。

(一)1998-2004年的积极财政政策

改革开放以来,我国一直强调实行适度从紧的财政政策。面对1997年突如其来的亚洲金融危机,党中央、国务院于1998年果断决定实施积极财政政策,通过增发国债等手段筹集资金,1998-2004年我国累计发行长期建设国债9100亿元,用于交通通讯、农林水利和生态保护、城市设施等基础建设。实践证明,实施积极财政政策,对于遏制通货紧缩趋势,拉动内需,促进国民经济持续快速健康发展发挥了重要作用。

但是随着短期政策的长期化,积极财政政策的负面效应也逐步显现出来:连续实施积极财政政策,中央财政赤字和债务规模有所扩大,财政风险也相应加大;主要依靠增发国债扩大政府投资拉动经济增长的模式,对民间投资和消费产生了明显的挤出效应;经济增长形成对财政政策的依赖,政策退出受到相关利益部门的制约,积极财政政策难以淡出;基础设施建设的持续投入,并没有明显改善居民的消费能力,无法在投资与消费之间建立起有效的传导桥梁,后期政府投资对经济增长的拉进作用呈现出递减趋势。

(二)2008年以来的积极财政政策

2008年下半年,新一轮金融危机在全球范围内愈演愈烈,经济增长放缓甚至衰退,我国政府再次实施积极财政政策。2008年我国人均GDP达到3000美元以上,经济与社会发展进入新的阶段,科学发展、均衡发展的观念已经深入人心,转变经济发展方式成为重要的政策取向。所以此次积极财政政策的实施除了加强基础设施建设以外,更加突出了民生、“三农”以及促进发展方式转变等方面的支出,投资范围更宽,力度更大,更注重向中西部地区倾斜、向结构调整倾斜。民生支出是指与人民群众生活直接相关的教育、医疗卫生、社会保障和就业、保障性安居工程、文化等方面支出的汇总。据2009年中央和地方预算执行情况与2010年中央和地方预算草案的报告数据,2009年安排的民生支出达到7284.63亿元,教育、医疗、社保等投入将间接拉动消费增长;为稳固农业基础地位,建设社会主义新农村,2009年中央财政用于“三农”方面的支出安排合计7161.4亿元。

我国1998年开始实施的积极财政政策,主要通过发行国债来筹集财政资金,形式较为单一。时隔十年,我国财政政策工具更加丰富,运用的政策工具包括:扩大公共投资和实行结构性减税,减轻企业和居民税收负担,扩大企业投资,增强居民消费能力。

积极财政政策淡出的条件

在我国应对2008年全球金融危机中,积极财政政策的运用发挥了重要作用。但积极财政政策作为反危机的特殊手段,是一种短期宏观调控政策,从中、长期来说,应当坚持财政收支基本平衡的原则,并逐步缩小财政赤字,因此积极财政政策早晚要淡出或退出。危机后积极财政政策的淡出应具备以下几个条件。

(一)经济发展进入平稳增长轨道

2009年,在四万亿投资计划的拉动下,我国GDP总量按可比价格计算,比上年增长8.7%,实现年初制定的“保八”目标。但是,我国经济增长过度依赖投资拉动的局面并没有改变,部分行业的过度投资甚至带来了产能过剩和重复建设问题;随着中央和地方大规模投资计划的完成,我国固定资产投资增速将出现回落,而社会投资比重偏低、民间投资活力不高成为投资可持续增长的瓶颈;信贷过度投放加大了资产泡沫和通货膨胀风险;总体上消费需求有所回升,但主要靠的是政策拉动,四万亿投资偏重于基础设施建设,使得投资和消费没有形成有效对接,居民收入增长缓慢,消费增长无以为继,经济增长的内生动力不足。因此,我国经济复苏的基础并不稳固,经济稳定还面临诸多不确定性。

(二)对外贸易发展稳定

2009年受国际金融危机影响,我国外需空间急剧缩小,2月份外贸进出口总额跌至谷底,3月份开始出现连续环比增长,10月进口值年内首次实现月度正增长,11月进出口总值月度指标也首次实现年内正增长,但总起来讲,全年贸易顺差同比下降34.2%;2010年一季度我国贸易顺差降幅近80%,而3月份出现月逆差72.4亿美元,这是自2004年5月以来我国首次出现月贸易逆差。长期以来,对外出口在我国经济增长中扮演着重要角色,而最近两年的对外贸易数据也说明我国的外需情况还不稳定,加上人民币升值压力越来越大,贸易保护主义抬头,我国出口复苏之路并不平坦。

(三)财政的承受能力

发行国债筹集资金是积极财政政策的重要手段之一,但财政赤字规模的不断扩大也会积累很高的财政风险。1997年亚洲金融危机爆发后,我国实施了积极财政政策,财政赤字率曾一度从1997年的不足1%提高至2002年的2.6%,赤字规模最高扩增突破3000亿元。但随后我国经济进入高速增长期,财政收入连年大幅增长,2007年财政赤字率只有0.8%,2008年更是一路下滑至0.6%。按照国际惯例,3%是财政赤字率的警戒线,即使2009年在新一轮积极财政政策下我国财政赤字率也不足2.9%,所以目前的财政风险还是可控的,是我国综合国力可以承受的,而且还留有一定的继续操作空间。

2008年新一轮积极财政政策实施以来,我国经济已经初步企稳向好,但经济在总体上复苏的基础并不牢固,我国仍处于应对全球性金融危机的关键时期,要让我国经济真正回暖、站稳并最终走出危机,保持积极财政政策的连续性和稳定性至关重要,积极财政政策还有相当长的一段路要走。我们需要以公共财政为导向,加快财政体制和财政政策改革,稳固经济基础,促进经济持续快速健康发展。

公共财政体制下实施积极财政政策的原则

(一)既要促进经济平稳较快增长,又要推动经济结构优化

实践证明,积极财政政策作为一种反危机政策,在经济衰退时期能有效促进经济复苏。面对全球金融危机带来的影响,现阶段实施积极财政政策要以科学发展观为指导,把保持经济快速健康稳定发展作为宏观调控的首要任务,在此基础上不断壮大财政实力,为完善公共财政体制提供坚实的财力保证。同时,要把总量扩张与结构调整有机结合起来,有效应对资源和环境约束,实现粗放型发展向集约型发展转变,将促进经济发展方式转变和结构调整作为保增长的主攻方向,增强发展后劲,提高经济增长的质量和水平,促进经济社会又好又快发展。

(二)既要统筹兼顾,又要突出重点

公共财政体制的完善是一项系统性工程,积极财政政策实施要谋篇布局,统筹兼顾,以提供公共产品和公共服务为重点,协调发挥财政的收入分配、资源配置和经济稳定职能。同时,适应财政调控方向的变化,重点加大“三农”、教育、社会保障和就业、医疗卫生、环境保护等公共服务领域的投入,引导企业注重结构调整和产业升级,逐步突破传统的、偏重于经济建设的供给模式,向以公共服务和宏观调控为主要内容的新模式转换。

(三)既要增加政府投资支出,又要引导社会参与

我国公共事业发展起点低、底子薄,要改善民生就要持续不断的加大财政投入力度。在社会主义市场经济条件下,改善民生,加快社会建设,既要充分发挥财政职能作用,也要积极调动社会各方面的积极性。政府财力是有限的,因此非完全公共产品的投入没有必要完全依赖财政资金,一定程度上应允许甚至引导社会资本参与投资管理,只要政府政策得当,特别是赋予社会资本应有的获利机会,少量政府投入便可以调动起大量民间投资,有效提高投资效率,降低运营成本,逐步建立起合理的基础设施投资管理模式,为经济长期增长和社会协调发展奠定牢靠坚实的基础。

(四)既要推进财税体制改革,又要加强监督管理

我国公共财政体制建立的时间不长,还有诸多不完善之处,针对体制机制中存在的不适应、不符合科学发展观的问题,应通过改革创新,完善体制机制,建立健全保障民生的长效机制:进一步推进财税制度改革,加强财政收支管理;继续优化中央财政转移支付结构,提高资源配置效率;增强财政透明度,建立起财政体制的外部监督体系,形成人大、审计、媒体和社会公众的多层次、多方位的监管,为积极财政政策的实施提供制度保障。

参考文献:

1.张平.中西方财政理论的比较研究[J].江苏商论,2009(3)

公共财政论文篇（9）

图中从公共产品效率的角度表明了地方公共产品由地方政府来提供，会产生更高的效率。因为地方公共产品的供应不只是与受益范围有关，而且与各地区居民的不同偏好有关。由于我国各地区社会经济发展水平不一致，各地居民对地方公共产品的偏好是不同的，对同一公共产品的需求量也不一样。最典型的是我国的东部地区和西部地区。为了使问题简化，我们假设东部和西部两地区内的居民分别对本地区公共产品的偏好是相同的。D[,1]和D[,2]曲线分别代表这两个地区居民对公共产品的需求。其中东部地区居民对公共产品的需求大于西部地区。再假定公共产品的人均成本是不变的，为OP，则西部地区居民的公共产品的需求量为Q[,1]，东部地区居民的需求量为Q[,2]。如果由中央政府统一提供公共产品，只可能存在一个供应量即Q[,c]。中央政府为了公平起见，只能在两个地区居民的需求量中取一个折中水平来提供公共产品。这样，对西部地区居民来说中央政府的公共产品供给超过了其需求，而对东部地区居民来说中央政府对公共产品供给小于其需求。因为人均成本是同样的，对西部地区居民来说是成本超出收益，其福利损失为ABC部分；对东部地区居民来说，其需求得不到满足，福利损失为CDE部分。从中可见，由中央政府统一提供公共产品是不可取的，会造成各地区的福利损失。

附图

从图中我们还可以看出，ABC和CDE面积大小与Q[,1]、Q[,2]之间距离及Q[,1]、Q[,2]的斜率有关。也就是说由中央政府统一提供公共产品造成的福利损失大小与不同地区居民需求差异及价格弹性有关。Q[,1]与Q[,2]之间距离越大，福利损失也就越大；需求曲线D[,1]和D[,2]的斜率越大，即需求的价格弹性越小，则福利损失也就越大。我国各地区因历史文化和社会经济发展水平的差异，地区之间社会经济发展不平衡，居民对公共产品需求的差别很大，应该采取分权方式，让各地方政府自行提供公共产品，以减少居民的福利损失，提高资源的配置效率。总之，地方公共产品由各地方政府提供要比中央政府统一提供更有效率。

二、地方政府对社会总供求平衡的调节作用分析

如果说，在封闭经济系统中，一般西方国家市场经济流行的是“政府—企业—个人”三部门经济，那么，在我国社会主义经济中则应该是“中央政府—地方政府—企业—个人”四部门经济。借用西方经济学的分析方法，用C表示消费，I表示投资，S表示储蓄，G表示政府支出，T表示政府收入，C1表示中央政府支出，G2表示地方政府支出，T1表示中央政府收入，T2表示地方政府收入。西方国家“政府—企业—个人”三部门经济总量均衡模型如下：

C+I+G=C+S+T(1)

即总需求等于总供给。等式(1)调整后可得：

(C-G)+(I-S)=(T-G)(2)

等式(2)表示社会投资与社会储蓄差额等于政府收支差额。由此可见，政府收支关系对于社会总供求平衡具有很大的调节作用。

我国“中央政府—地方政府—企业—个人”四部门经济总量均衡模型如下：

C+I+G1+G2=C+S+T1+T2(1)

等式(1)调整后可得：

(C-C)+(I-S)+(G1-T1)=(T2-G2)(2)

等式(2)表示消费供求逆差、投资供求逆差、中央政府收支逆差之和等于地方政府收支差额。在宏观经济结构均衡模型和地方经济结构均衡模型中不难看出，地方政府对于地方经济总供求平衡同样具有很大的调节作用。地方政府不仅通过自身的收支关系直接影响经济活动及其结构，而且可以通过国有地方经济部门或企业的活动影响本地区的消费、投资、储蓄的总量和结构。因此，规范地方政府的经济行为、提高地方政府配置资源的效率是我国社会主义市场经济健康、高效运行的一个重要条件。

尤其我国地方财政支出已占整个财政支出的2/3，可见我国地方财政确实具有举足轻重的地位。另外，我国地区经济的差异性很大，各地的资源和开发程度、地理位置、交通运输、人口分布和社会、经济、科教、文化情况各不一样，如果集中由中央实行统一调控，难度很大。就我国目前的情况来说，只有实行宏观调控的层次化，采取不同的调节方式和手段，才能提高宏观调控的有效性，有利于统一的宏观调控目标的实现，我国地方公共财政的中观调控是服从于中央政府统一宏观调控目标任务下的具有相对独立性的分级宏观调控，是立足于地方政府管辖区域内实施的宏观调控，我国地方公共财政对于优化资源配置、实现本地区经济结构的转换和升级、调整产业结构、选择支柱产业、实现社会经济的稳定，起到了中央政府无法起到的作用。地方政府的功能不仅是市场机制无法实现的，也是中央政府无法扮演的。转变地方政府的职能，是建立地方公共财政的基础和前提。市场能办到的，政府不必代劳；地方政府能办到的，中央政府也不必代劳。地方政府要办的事情就是市场机制无法解决而中央政府又解决不好的事情。只有正确界定地方政府的活动空间，按照市场经济的要求转变地方政府职能，才能改变当前地方财政的“缺位”和“越位”状况，在此基础上建立地方公共财政的框架体系。

三、地方政府公共财政决策机制的完善

由于财政的决策过程和收支安排等都是由现实中的政府机构来决定和完成，财政职能的发挥不仅会受到各种外界因素的制约和影响，同时更会受到政府行为的内在制约和影响，并且因此造成一定的职能偏差或失效。公共选择理论认为，政府实际上是由有理性、自私的人组成的，“那些处于掌握决策权的政治和管理地位上的人和我们其他人没有多大差别，他们总想成为个人效用最大化者”，其行为同样受到各种原因的困扰，并取决于“成本一收益”的分析。

1.完善社会公众对地方政府财政决策的社会约束和监督机制

缺乏社会公众对地方政府财政决策的社会约束和监督机制，是我国地方公共财政效率不高的原因之一。尽管宪法赋予了人代会在财政活动上的根本权限，但目前除少数的宪法条文、税法和每年人代会通过的预算文件外，就基本上不存在其他财政立法了。财政活动中有法不依、有章不循的现象严重，个别人主观随意决策，乱批条子、乱上项目而导致公共财政严重损失。尽管受到报章杂志的揭露和谴责，尽管各种政府报告、决议及其他文件也三令五申要求克服与改进，但这些和随意决策的作风至今而无法杜绝，这表明了社会公众对财政权限的制约能力仍是相当软弱的。目前，我国财政法的主要部分是由国务院颁发的各种有关财政工作的行政法规所组成，这种行政机构自己颁布法规自己执行的状态，也削弱了社会公众对财政活动的制约监督能力。

因此，要完善社会公众对地方政府财政决策的社会约束和监督机制，首先要提高国家预算的透明度。除了牵涉国家机密的项目和金额外，其余的各收支项目和金额，以及具体的编制依据和考虑等，都应向社会公布。要严格执行财务公开制度，地方财政的各项安排和实施结果都必须公开，决不能暗箱操作。要不断提高地方财政支出过程中的决策水平，就必须加强决策的民主化和科学化管理，就必须完善我国财政活动中的社会监督机制。对于独断专行导致的财政工作严重失误，再也不应仅以“交学费”来搪塞了。只有真正追究了有关人员的行政、司法责任，才能确保人们小心谨慎地依据客观的市场要求去用好财政权力。

2.完善各级人代会与各级政府间相互制衡和约束机制

要强化地方各级人大的公共选择作用和各级人民政府的监督作用。在目前条件下，尤其要加强各级人民代表大会的公共选择作用，以避免决策的片面性和随意性。作为权力机构的各级人代会必须建立起有效的约束和监督财政活动的机制。目前，从各级人大所审批的预算草案看，仅列出了收入和支出几个大项目的数字与说明，不能对各具体项目进行较详细的审查、修订乃至否决，只能被动通过各级政府的预算案和决算案。在财政支出上，各种铺张浪费、违纪违法现象屡禁不止，人代会也无法对财政工作进行强有力的质询，更不要说追究相应的法律、行政责任了。

因此，必须完善我国财政决策中作为权力机构的各级人代会与其执行机构的各级政府间相互制衡和约束机制，才能确保各地区人民的意愿能通过政治程序得到真正实现，才能克服少数人主观随意乱决策的弊病。只有解决了这一关键问题后，我国财政理论才有可能借鉴西方财政的有关理论，转入如何把握并遵照社会公众的根本意愿来开展财政活动。

3.建立起地方政府内部的自我约束机制

建立地方政府内部的自我约束机制，首先要建立行政官员考核机制及干部任免机制。地方政府在建立丰功伟绩的同时，又发生这样那样的偏差，原因何在？除了涉及社会公众监督的机制不健全外，与行政官员绩效的考核标准和方式也有很大关系。因为考核标准和方式对地方政府尤其是决策层的负责人来说是非常重要的，这决定着对他们的评价和奖罚，在很大程度上可以说，考核机制对地方政府的经济行为起着导向功能。对地方政府来说，除了地方利益外，还有地方政府的自身利益或政府财政决策人的利益。地方政府由地方干部组成，是经济工作的行为主体，他们有其自身的利益，是利益主体。这种个人利益对地方政府的公共资源配置起着重要的作用。另外，还有地方干部的任免问题。目前，我国地方政府的干部任免基本上由上级决定，地方政府行为的约束也来自上面，而非政府组织对地方政府行为的约束和监督是较弱的。因此，形成对政治权力运作的根本约束限制机制及其相关的政治制度与程序，是确保财政运作符合市场根本要求的关键所在。另外，对决策人员的资格也要进行严格审查，他们既要有较高的预测、决策水平，也要受到责任与风险的约束，要从制度上把决策人员的责权利结合起来。

中国是一个大国，各地区经济发展差别很大，因此，地方政府在经济发展中起着至关重要的作用。提供公共产品、进行分级宏观经济调控是地方政府资源配置职能的重要体现，也是我国公共财政的重要组成部分。由于地方政府的任何决策管理行为偏差都必然影响其资源配置职能的发挥，因此我们必须建立社会监督机制，利用市场和社会舆论对地方政府进行切实有效的监督，通过政治程序和制度规定对地方政府的财政权力加以约束和规范，从而提高我国地方政府财政决策的效率。

【参考文献】

[1]沈立人.地方政府的经济职能和经济行为[M].上海：上海远东出版社，1998.

[2]樊勇明，杜莉.公共经济学[M].上海：复旦大学出版社，2001.

公共财政论文篇（10）

一、当前我国政府间事权划分存在的问题

（一）现行政府事权界定存在着一定程度的“内外不清”问题，市场与政府职能的界定不明确，政府越位与缺位同时并存。

第一，政府越位主要表现为：政府一方面承担了不少应该由市场去做的事情，财政尚未退出营利性领域，继续实行企业亏损补贴和价格补贴等。另一方面能力较低的政府承担了能力比较高的政府才需要承担的职能。最基本的公共产品只能往往由供给能力比较低的基层政府承担，能力比较强的省市政府本来应该在提供这些基本服务的基础上，可以再具备一些中介功能，但实际情况是没有提供基本公共产品，而是试图提供一些促进市场发育的中介功能。

第二，政府职能“缺位”在以下几个领域表现得尤为突出。

1．义务教育问题。首先，财政对教育整体投入严重不足。其次，从整体的教育支出比例来看，我国财政用于义务教育的支出也一直处于一个较低的水平。2004年义务教育经费投入仅占全国教育经费的54.47%。最后，我国城镇义务教育和农村义务教育投入比例失衡。再加上城乡、地区间贫富差距，就使教育的公平性又受到了损害，使不少家庭的孩子因为贫困而无法接受最基本的教育。

2．公共卫生。无论是计划经济国家还是市场经济国家，公共卫生应当是由国家提供公共服务领域，不能走商业化和私有化道路，也不能通过开展有偿服务来维持自己的财务平衡。我国这些年较大幅度地推广卫生服务体系改革，但在改革的过程中忽略了公共卫生是典型的公共品的特征，导致整个卫生保健事业偏向市场盈利方向，资源配给向市场倾斜，公共财政在卫生事业中的严重“缺位”。

3．社会保障和社会福利问题。社会保障和福利支出是现代市场经济的“内在稳定器”，也是现代社会实现社会公平的基本要求。我国财政用于福利保障性的支出在财政总支出的比重过低。这里的关键问题是，我国社会保障的主要部分在财政预算收支之外，这说明国家财政在公共事业和公共服务上处于局外缺位的不正常状态，有待改革理顺关系。

（二）“上下不明”，即中央政府与地方政府之间的事权与支出范围划分不明确。

中央与地方政府责任不够明确，而且交叉过多。例如，在自然灾害救济、统计、气象、抚恤、口岸建设等领域，存在着责任划分不清的问题。

（三）“地方各级关系不顺”，即省市县乡各级政府之间事权划分关系不顺，存在着相互交叉和重叠的现象。由于我国地方政府行政级次过多，如果按照“一级政权，一级预算”的原则，地方政府事权不仅要在省与市之间划分，而且还要在市与县、县与乡之间划分，这样就增加了事权界定的难度。

二、解决我国事权划分问题的途径

（一）理顺政府与市场的关系：政府职责的归位

1．“越位”事权的复位

财政资金要逐步退出由市场配置资源的经营性和竞争性领域,转到提供公共产品和服务,满足社会公共需要方面来。比如以盈利为目的的一般生产经营活动,不需要也不应该继续由政府投资兴办；应用科学技术的研究、职业化的体育运动项目、各行政部门下属的宾馆等,也应完全推向市场由企业和个人承办。在科学事业方面,基础科学研究机构和高新技术研究机构应继续作为政府直接承办和管理的单位；应用科学研究机构如各类设计院,应使其成为独立核算的企业化管理单位。

2．“缺位”事权的回归

第一，明确中央政府和省级政府在义务教育投资中的主体地位。义务教育作为一种维系一个民族基本文化和精神素质的教育活动，是面向全社会和全体国民的。义务教育这种纯公共产品都应由政府特别是中央政府免费举办，强制国民消费。根据我国国情和国际经验，义务教育的投资应由中央或省政府与基层地方政府共同承担。对于西部地区和贫困省份，中央财政要加大义务教育专项转移支付的力度，以保证全国各地区义务教育水平的均等化。

第二，加大中央财政对公共卫生的支出力度。我国目前公共卫生领域存在一个“真空地带”：省级以上政府投入严重不足，而县乡财政无力投入，结果造成公共卫生服务供给严重不足。公共卫生供给总量与居民公共卫生需求之间相距甚远，应该改变以基层地方政府为主安排公共卫生资源的制度设计，恢复公共卫生作为全国性公共产品的性质，加大中央和省级财政在公共卫生支出中承担的份额。在支出结构上，要加大预防保健支出的比重，增强卫生防疫系统处理重大疫情和突发事件的应变能力，为居民生活和社会发展构筑一道坚固的防线。

第三，加大政府支持力度，完善社会保障体系。我国社会保障基金存在巨大的缺口，一方面，养老保险制度存在巨额的历史债务；另一方面，养老保险基金在由现收现付制向社会统筹与个人账户转轨的过程中，透支了在职职工个人账户基金，造成个人账户“空账”运行。政府应该通过多种渠道积极筹措资金，解决社保基金缺口问题。为了实现社会公平，均衡企业负担，降低征收成本，应在条件成熟时尽早开征社会保障税。

（二）用扁平化财政架构改革重新划分政府层级

要真正规范各级地方财政关系，彻底解决地方财政困境，须着眼于改革政府财政层级，构建中央—省—市（县）三级财政。将政府财政层次缩到三级（中央、省、县/市），需要推行二项重大改革。实行“省管县”财政体制。市级财政由于受财力和经济调控权限制约，对县乡财政的调控力度较弱，无法有效平衡地区差距。部分地级市财政实力薄弱，自顾不暇，即使有一点财力，也不愿投入县乡。

（三）理顺地方政府之间的关系

在总体的事权划分上，涉及国家安全、国防、内政、外交、宏观调控、地区财力平衡、全国性及跨地区的基础设施建设与环境保护重点项目、大型国有企业兴建与控股监管、协调地区间经济和社会事业发展及其中央政府机关职能运转、中央直接管理的事业发展等支出项目，应由中央财政负责，以保证国家法制、政令和市场的统一和宏观调控的有效性。省级财政主要负责区域性的经济结构调整、环境改善、中观目标的调控、省本级机关的职能运转和省直管事业的发展等地方性支出项目，以完善中观调控、承上启下增强行政活力与效能。

此外可将基础教育、卫生防疫、环境保护等涉及全体国民素质、社会公共产品、国土资源保护和环境治理方面的支出，作为中央、省和市县政府的共同职责，中央在全国范围内统一规划、统一调控、协调发展。

参考文献：