在前苏联以及俄罗斯的政治体制转轨过程中，媒体与政府的互动关系引起了传播研究者和社会其它各界人士的密切关注。
苏联在戈尔巴乔夫时代已经开始放松共产党国家对媒体的传统管制。前苏联出版部部长米.费多托夫参与制订的前苏联《出版和其它大众传播新闻媒体法》就是在苏联解体前夕由前苏联最高苏维埃通过的。《出版和传媒法》在法律上彻底改变了原有的“公有国营广播电视制度”。该法律承认新闻工作团体有成立媒体公司的权利，并宣布每个编辑部都是独立的法人，这意味着那时新闻传播媒体已经获得了部份的自由和权利。该法律的缺点在于没有明确规范新闻媒体在经济发展中所应负的义务和如何利用来自国外的投资，以及国家如何管理媒体的金融运作[1]。前苏联解体之后，俄罗斯联邦继续执行1991年前苏联通过的《出版和传媒法》。俄罗斯联邦于1992年成立了“印刷委员会”和“广播电视委员会”，管理印刷媒体和广播电视媒体。
在上述《出版和传媒法》尚未通过的1990年，叶利钦的媒体改革总顾问波尔托拉宁在有关“办人民的电视”的文件中就提到：为了适应民主改革，俄罗斯需要建立一个完全新型的电视公司，其设想是要与苏联民众熟悉的苏联国家电视台竞争。叶利钦积极采纳了这一建议，并在两次电视采访中解释道：它应当是另一种电视，它应当维护社会的利益，对政府进行批评，并对政府及最高层官员的事件进行公开的报导[2]。叶利钦一直认为，报刊、电视对于自己的忠实是某种客观事实，他认为媒体的忠诚是对他在1991年8月所作的贡献的自然回报。但叶利钦不信任一些有影响的著名记者，叶利钦认为他们曾经为戈尔巴乔夫卖过力，疑心重重和猜忌心强明显害了叶利钦，但他无法克服自身的缺点[3]。
在俄罗斯政府高层争夺最高权力与扩充政治版图的竞赛中，控制媒体经营权或限制媒体活动是政治斗争中的重要手段。俄罗斯传播研究者亚仙.扎苏尔斯基认为，俄罗斯媒体是叶利钦登上权力高峰的主要工具，而争取一个属于他权力掌控之下的电视频道是叶利钦长久以来所希望达成的愿望[4]。1991年5月，当时担任俄罗斯联邦最高苏维埃主席的叶利钦与当时的苏联总统、苏共中央总书记戈尔巴乔夫进行了激烈谈判之后，叶利钦终于成功地为俄罗斯联邦争取到开播第二频道《俄罗斯广播电视台》(俄文简称PTP)的权利，这立刻扭转了苏联时期《奥斯坦丁》广播电视公司一家独大的媒体垄断局面[5]。
1991年8月之前，在民主派中间经常听到这样的议论：把电视、广播、报纸给我们，我们就能提高人们对改革的支持度。苏共发动的“八月”失败后，大众新闻媒体充满了民主主义的奢侈安乐和被胜利冲昏头脑的情绪。前苏联出版部部长米.费多托夫在自己的回忆中谈到：在那个时期，中央政府为减少保守的州和边疆区地方报纸的影响，出版部曾说服叶利钦计划出版几十种到地方发行的报纸，并准备与新闻工作者团体一起合作创办这些报纸。但许多报纸在初创时期行事草率仓促，既未做市场调查，也没有制定经营计划，结果一两年之后这类报纸便消失得无影无踪。事实上，长期习惯于社会主义体制的官办媒体从业者往往只会完成上级的政治任务，而在经济管理上毫无头绪。
1993年3月20日叶利钦签署了第377号《关于保障新闻稳定和对电视广播要求》的总统令，总统令对于新闻市场、自由观点、新闻平衡、职业责任、电子生态、信息保护等分别提出具体要求。总统令中还强调：大众新闻媒体和权力机关在其相互关系中应遵守《大众新闻媒体和人权宣言》（欧洲委员会宪法大会1970年第428号决议）、《广播电视管理原则》（欧洲委员会议会大会1975年第748号建议）、《大众新闻媒体与议会关系原则》（欧洲委员会议会大会1984年第820号决议）。这一总统令的签署主要是叶利钦与最高苏维埃之间在电视问题上激烈斗争的反映。该命令加强了电子媒体获得独立的法律基础。
当时，叶利钦理想的媒体模式是美国式的商业化经营模式。但前苏联出版部部长费多托夫认为，民主派的政治领导人对媒体依然有很多旧式思维。例如，叶利钦本人受的是前苏联制度的教育，并接受了带有旧官僚式的新闻观念，即新闻就是集体鼓动者、集体宣传者和集体组织者。叶利钦担任过苏联共产党的高级干部，他非常清楚如何让新闻记者扮演“党的助手”的角色。他担任苏共莫斯科市委书记时，对报界的态度就是，必须由他决定在莫斯科的媒体上刊登什么，而且只能登他认为重要的东西。民主化之后，叶利钦对于大众传播媒体仍然会表现出家长式的态度，确切地说是父亲式的态度。普金担任总统以后的媒体政策也明显地有管制操纵新闻报导的痕迹。
由于俄罗斯联邦继承了前苏联的债务，又未能从西方国家获得经济改革所必需的巨额资金，政府无法在财务上支撑媒体的转型。正是在这样的背景下，市场化过程中崛起的新型金融寡头趁虚而入、经营媒体，并开始干预政府政策的制订，使《出版和传媒法》无法正常执行。
二、媒体民营寡头的兴起和媒体运营模式的转变
全球传播在第二次世界大战后快速成长。跨媒体之间的资源整合通常采用建立卡特尔的形式。在一般情况下,西方国家的媒体由于受限于反垄断法，普遍采用隐蔽式的卡特尔；俄罗斯媒体由于前苏联的解体而提前进入卡特尔垄断时期，这属于非商业性质的卡特尔，俄罗斯媒体之间建立卡特尔的目的在于获得其自身所需要的政治利益；中国媒体则由于缺乏类似的法律限制，媒体之间普遍采用公开性质的卡特尔[6]。
寡头媒体之间建立卡特尔形式以获取利润或资源的前提条件为：
1．寡头媒体建立的卡特尔必须有能力不致引起来自其他媒体的挑战。寡头媒体在建立卡特尔之后，由于资源的集中而使成本及广告费上升，其他竞争对手可借机趁势而入，使大家的竞争壁垒普遍降低。
2．寡头媒体建立卡特尔之后，媒体市场的整体需求面的弹性降低。寡头媒体建立卡特尔的目的在于进一步控制市场，当市场需求下降时，卡特尔可以增加向受众出售广告信息的数量，此时媒体市场的弹性空间往往变得更加脆弱，媒体卡特尔的收入反而下降。
3．在成熟的市场经济国家中，政府出于保护媒体竞争的考虑，往往对卡特尔实行严厉惩罚，只有当政府的惩罚门坎相对较低时，寡头媒体才会试图建立卡特尔。
4．相对于所得利润来讲，寡头媒体组织和执行卡特尔协议的成本必须较低。如果组织成本和执行协议的成果过高的话，卡特尔显然难以形成，市场中的媒介数量越多，新建立的卡特尔越难获得预期利益。
5．寡头媒体所达成的卡特尔协议、包括卡特尔之间的非公开性协议必须易于执行。媒体卡特尔通常对市场生产、传播信息产品数量或价格进行限制。任何一个卡特尔中的媒体如果要秘密执行非协议的商业行为，就会破坏卡特尔整体的利润获得，同时卡特尔之间的竞争经常会触犯国家利益，这会招引政府对卡特尔的整顿。
前苏联解体后，国家与传媒的关系发生了根本性的变化，俄罗斯联邦的媒体由国家一手控制的局面不复存在，大众传媒开始正式走向自由化、股份化、私有化、财团化和卡特尔化，政府则通过立法为媒体的发展提供法律保护。
在俄罗斯联邦成立初期的3年间，由于经济发展滞后，间接导致俄罗斯的国家力量几乎全部撤出媒体。在报纸方面，属于政府的报纸仅剩下《俄罗斯报》和另一份仅在内部发行、属于总统办公厅的《俄罗斯讯息报》。原有的两大中央电视台“社会电视台”和俄罗斯国家电视台中，仅剩下后者仍归政府管理，但由于政府拨款不足，俄罗斯国家电视台的许多节目质量欠佳，收视率经常落后于“社会电视台”和一些商业电视台如“独立电视台”和“第六电视台”等。在广播电台中，国家仅控制着3个广播电台，即俄罗斯台、俄罗斯一台及灯塔台。俄罗斯台的收听率为23.7％，俄罗斯一台为2.3%，灯塔台不到1个百分点。
政府全面退出大众传媒之后，由于缺乏资金来源，媒体经过了一段短暂的阵痛期，这段阵痛期大约从1992年底一直持续到1994年底。1995年后俄罗斯的媒体基本上形成了三足鼎立的局面，即代表过去的国营企业的国家天然气集团与代表企业改革派的欧耐克希姆银行集团为一方，另一方为支持莫斯科市政府的“桥媒体集团”，最后一派就是自成一体的别列佐夫斯基所拥有的媒体。
别列佐夫斯基1993年投资《独立报》时，该报正陷于严重财政危机而不得不面临停刊的窘境。别列佐夫斯基联合当时《独立报》的总编辑特里基雅科夫，把一些《独立报》的记者派到欧洲进行短期培训，然后再把足够的资金注入《独立报》，于是这份报纸又重新以崭新的面貌站立起来，基本上仍然坚持其一贯的前卫、辛辣的作风。在俄罗斯具有百年历史的《星火》杂志同样也有别列佐夫斯基的投资。该杂志同样在1993年遇到危机，叶利钦总统办公室主任由马舍夫曾任该杂志编辑。通过注入大量资金，别列佐夫斯基开始进入俄罗斯最大的电视台“社会电视台”。最初，别列佐夫斯基金仅拥有该电视台2％的股份，但他成功地登上了该电视台董事会主席的宝座。此后，他通过自己手下的财团不断冲抵电视台的亏空，到1995年，别列佐夫斯基已基本控制了这家俄罗斯最大的电视台。
“桥媒体集团”主要是由“桥银行”老板古辛斯基一手创办。古辛斯基完全以美国的传媒经营模式来塑造一个属于自己的媒体。虽然“桥媒体”在1996年总统大选后得到叶利钦的大力支持，但其立场与2000年新任总统普京的强国政策相去甚远，这也是“桥媒体”后来走向灭亡的原因。由于古辛斯基与当时主管俄罗斯新闻事物和政策的波尔托拉宁关系密切，波尔托拉宁于1994年将国家电视台的第四频道让给古辛斯基经营的“独立电视台”，开始了“独立电视台””与第四频道的教育电视台共用频道的局面。起初，“独立电视台”只在晚上7点之后播出约3小时的节目，其创办人基辛廖夫所主办的“总结”节目，最初是在圣彼得堡第五电视台播出，每天也只有1个小时。“独立电视台”后来逐渐成为俄国一个颇受欢迎的媒体。
[page_break]1993年，古辛斯基创办了一份综合政论型报纸──《今日报》。《今日报》最初的报业人员都来自《独立报》，这使得《今日报》声名显赫，但由于主编奥斯塔尔斯基一直无法突破集团利益的障碍，《今日报》一直无法突破发行量10万份的大关。接任的总编辑别尔戈尔将《今日报》的内容、风格转向经济方面，《今日报》的从业人员也换成《每日商报》的编辑，发行状况有所改善。1996年，古辛斯基又联合美国的《新闻周刊》创办了《总结》杂志，《总结》杂志以丰富的内容、精美的画面和便宜的价格迅速占领了俄罗斯一部分杂志市场。但由于该杂志的文章中用了过多的西式语言，使得读者产生了不适应的感觉，最后《总结》的影响力一直停留在俄罗斯中产阶级的范围内。古辛斯基还一手创建了对俄罗斯政治影响力最大的“回声电台”，至今“回声电台”还是莫斯科地区最有影响力的广播电台。
代表国营企业的国家天然气工业集团也逐渐建立了属于自己的媒体帝国。1997年以前，国家天然气集团总裁韦辛列夫背后最大的支持者就是前政府总理切尔纳梅尔金。国家天然气集团控制着俄罗斯的第一大报《消息报》，以及《劳动报》、《先锋真理报》等。在言论上，该媒体集团一般都倾向于为政府的政策“保驾护航”，在经营上则重投资而疏于管理，这与前两派媒体的特点形成了鲜明的对比。
代表企业改革派的欧耐克希姆银行集团基本上是将媒体作为进入政府的垫脚石。该集团总裁波塔宁在成功地经营《专家》杂志和《每日商报》等媒体后，便跻身政府，成为俄国有史以来第一位担任副总理的银行家。1998年俄罗斯金融风暴发生后，该派媒体的影响力逐渐式微。
民营媒体的兴起也带来了媒体运营模式的转变。以电视业为例，它在90年代的转型期间凸显了4个特点：
首先，节目内容多元化。“独立电视台”率先采用SNG（卫星直播转播车），对重要新闻采取直播方式。莫斯科大学新闻系也采用多种方式来培养学生在现场新闻采写直播中的各种应付能力。俄罗斯国家电视台的“黑与白”节目的摄影棚就设在莫斯科大学新闻系的二楼，学生下课后可直接参加节目的录制。笔者就曾以观众的身份观看了该节目，当时节目主要是采访新闻系系主任扎束尔斯基。卫星电视台的出现使电视节目变得丰富多彩。例如，俄罗斯与美国成立的“宇宙电视台”属合资媒体，该台主要转播西方的新闻台与电影台的节目；1996年“独立电视台”开设了4个卫星电视台，它们分别为电影台、俄罗斯老电影台、体育台、新闻台，其中新闻台的影响面最大，该台可以在美国、以色列及西欧各国同步收看。
其次，制作方式多元化。俄罗斯各大电视台普遍改用制片人制度，整个节目的制作与发行都由制片人主持。
再次，观众分布多元化。俄罗斯的电视观众逐渐分化，因此电视节目的内容也开始面向不同的观众群体，有面向全国观众的节目，有面向特定地区观众的节目（如靠近高加索地区的观众所收看的节目有一定的特殊性），还有面向本地观众的地方性节目（这批观众以看有线电视为主）。
最后，电视台所有制多元化。国家、民营电视台同时存在，非国家经营的电视台主要包括私营、社会合资的有限公司及无限公司等形式，还有如“绿色和平组织”、以研究性质为主的媒体组织（如“公开基金会”）等非政府组织的媒体。
三、普京整肃媒体寡头并建立“国有公共服务体制”
苏联解体之后，媒体寡头通过与政治领导人的合作曾一度在政坛上十分活跃，其中最典型的例子之一是古辛斯基。叶利钦在执政的后半期才认识到寡头控制媒体对国家的影响。1998年5月8日，叶利钦以总统令的方式宣布以俄罗斯国家电视台为基础成立以国家股份为基础的媒体国家垄断集团，它包括俄罗斯国家电视台、“俄罗斯通讯社新闻”和遍及88个行政区、自治共和国的地方电视、技术转播中心。这一总统令的颁布表明，俄罗斯联邦政府开始逐渐收回自前苏联解体之后各大电视台获得的新闻自由权利，中央与地方共同建设新闻媒体的构想逐渐形成，而民营的媒体如“独立电视台”、“第六电视台”等则继续独立运营。
以1996年为分水岭，古辛斯基对俄罗斯政坛的影响主要分为两个阶段。
从苏联解体后到1996年，古辛斯基与其它合伙人一起创办了“桥银行”，又与莫斯科市市长鲁日科夫建立了合作关系，这使得“桥银行”的业务得以迅速遍及全莫斯科市。与此同时，古辛斯基与以色列以及美国的银行家建立了广泛的联系，使“桥银行”再上一个台阶，一跃成为国际知名的大银行，古辛斯基也成为持有俄罗斯及以色列两本护照的银行家。1996年，古辛斯基以渐进的方式开始参与俄罗斯的政治。由于俄罗斯人对俄裔犹太人的印象不太好，古辛斯基起初隐藏在政坛的幕后，以避免不必要的误会与争执。待时机成熟后，他于1996年组织成立了“俄罗斯犹太人代表大会”，亲自出任代表大会的主席。他成立这个“代表大会”的主要意图是为了团结俄罗斯境内零散居住的犹太人，同时也可与海外的犹太人建立广泛的联系。
自1996年到2000年，古辛斯基把“桥银行”的管理权交予他人，开始筹组他的媒体帝国”。他梦寐以求的目标是既控制克里姆林宫与社会之间的信息传递，又发挥媒体对政府的监督作用；这样，无论谁当总统或谁想当总统，古辛斯基的话将会有一言九鼎的作用。到2000年，古辛斯基已建立了一个涵盖电视、广播、报纸、杂志与互联网的媒体“帝国”。在他的媒体“帝国”中，电视以“独立电视台”、“独立卫星电视台”为主，虽然这两个台的信号发射面不能象俄罗斯国家电视台以及“社会电视台”那样，远达全俄偏远地带，但“独立电视台”与“独立卫星电视台”以精采的电视节目吸引了主要都市将近2千万观众，他们遍布各阶层。此外，古辛斯基的“莫斯科回声电台”也是一个莫斯科市民必收听的政论广播台。他的《总结》杂志与《今日报》也得到俄罗斯白领阶级的青睐。在俄国传媒界，“桥媒体”职员敬业的精神成了其它媒体学习与竞争的对象。
2000年，古辛斯基曾出席克林顿夫妇为美国所举办的筹款餐会，坐在克林顿夫妇的斜对面，并且在克林顿致词后也发表了讲话。由此可见古辛斯基在美国的知名度，“桥媒体集团”一度成为美国影响俄国政坛的一个桥梁。然而，正当古辛斯基一步一步地走近自己的目标，取得越来越大的成功时，这位从叶利钦时代开始，一直是克林姆林宫好夥伴的犹太裔媒体寡头大亨却遭到了俄罗斯总统普京的彻底清算。
普京登上俄罗斯总统的宝座之后，一方面以司法诉讼的手段来对付媒体寡头，另一方面让国营工业能源财团兼并大型商业媒体，这一兼并最后演变成为电视媒体营业执照权的争斗。
普京对媒体的整顿从2000年5月份就开始了。在此过程中，一浪高过一浪的法律追诉与调查令人眼花缭乱，非常典型地反映出俄罗斯政界整人的特性：稳步展开，但力道会越来越猛，直至对手投降为止。
2000年5月11日，普京就任俄罗斯总统后的第三天，俄罗斯国家税务警察以偷税漏税为名，搜查了古辛斯基所拥有的俄国最大媒体垄断集团之一的“桥媒体”总部的4个机构，并于5月13日逮捕了担任该集团总裁的古辛斯基。这是普京整顿寡头媒体计划的开始，具有投石问路的味道。6月12日，俄罗斯最高检察院扣留了古辛斯基，此举在俄罗斯引起了巨大反弹。尽管不久之后古辛斯基被释放，但对“桥媒体”涉嫌经济违法的指控并未撤销。后来普京发现，俄罗斯社会上站出来保护“桥媒体”的只是一些右翼人士而已，于是他对俄国的犹太裔群体采取了一拉一打的两手策略，把古辛斯基与一般犹太裔区分开来，对俄国的犹太人采取开明政策，不反对犹太人的，但对已参政的古辛斯基则采取坚决依法处理的作法。
普京之所以要不惜一切代价地处理古辛斯基，是因为他认为古辛斯基的媒体在俄罗斯已严重地威胁到政府及政策的制定。而身为前国家安全局局长的普京深知，这些靠前苏联解体而发家的寡头们的淘金史没有一个是干净的。古辛斯基以前在莫斯科周边城市图拉开计程车，能在短短的几年内一跃而成为媒体大亨，自然有种种把柄，整肃他并非难事。俄国总检察院因古辛斯基于当年11月受传讯而未出庭，对他发出了国际通缉令，结果古辛斯基于2001年12月在西班牙遭当地警方拘捕。
归结起来，古辛斯基受到的指控共有3条。其一，“桥媒体”未按时足额缴纳税款；其二，“桥媒体”下属的“独立电视台”未按时归还俄罗斯天然气工业公司2亿6千万美元的债务；其三，古辛斯基非法取得以色列护照[7]。
前两点主要是“桥媒体”作为跨国企业与俄罗斯法律的矛盾所造成的。1998年“桥媒体”收购了以色列的地方性电视台马特夫电视台，还购买了以色列的著名报纸《马利夫报》25%的控股权，成为该报最大的股东。2000年初，“桥媒体”又在美国设立了“独立电视台”的美国分台，为自己万一沦为俄国政坛权力斗争的祭品时预留一条后路。1999年末，古辛斯基把“桥媒体”分解为2个机构，即在直布罗陀（英属殖民地）注册、拥有大量美国资本的“欧洲媒体中心集团”，以及在俄罗斯运营的“桥媒体集团”，前者主要负责古辛斯基媒体帝国在全世界的统筹运营和资金管理，而后者则只从事在俄国的传播业务，以维持古辛斯基在俄国的经济利益。“桥媒体”之所以未按时向天然气工业公司偿还2亿6千万美元的债务，并非古辛斯基无钱偿还，而是“独立电视台”本身并没有那么多的现金，古辛斯基控制的现金都在“欧洲媒体中心集团”手里；根据俄罗斯的经济法规，“欧洲媒体中心集团”属于外国公司，在俄国对外汇的出入境实施严格管制的情形下，古辛斯基根本不可能在半年之内从国外调入2亿6千万美元的现金去还债。
普京整肃媒体寡头成功地达到了政治目的，但也为俄国经济埋下了潜在的危机。寡头们担心再遭整肃，纷纷将金融资产转移到国外，使俄国经济大量“失血”，而普京只好靠国际石油价格上涨和出售军火武器来维持经济运转，这一策略相当冒险。
普京整肃媒体寡头之后，俄罗斯的广播电视媒体的管理形式开始转型为“国有公共服务体制”。“国家部分所有的公共服务体制”的具体特点是：国家资本进入广播电视领域，并以广播电视公司的最大股东身份出现；广播电视公司的管理原则是以专业人士实行专业管理，国家政府人员及政党人士绝不参与。这种管理形式的优点是，在媒体经营仍然离不开金融机构投资的情况下，既可以减少金融寡头干预政策制定的机会，又不至于让政府为媒体的亏损担负过重的责任。
当媒体的“国有公共服务体制”基本确定以后，1999年俄罗斯联邦政府的“出版委员会”与“广播电视委员会”合并升格为新闻部，“全俄罗斯广播电视公司”则成为国家媒体的专业管理机构，对各大电视公司调整分配资源。同时，俄罗斯各大电视台都有一条不成文的规定：主持人要在节目播出之前将自己准备讲话的内容以书面形式交给“全俄罗斯广播电视公司”，这样一道新闻检查屏障就形成了。“广播电视公司”对合资、私营或国家的电视台有不同的要求。比如，为了让合资或私营电视台提高其市场竞争力，对这些电视台的侧重提高收视率的节目一般会放松要求；而对俄罗斯国家电视台，则要求它每个星期播出1小时的“国会”节目，政府对此给予补助。
自普京执政以来，俄罗斯的电视业基本上形成了以国家媒体居主导地位的格局，私营电视台以及莫斯科市政府的电视台仅侧重于娱乐体育等节目，而政府丑闻则一般会被禁止报导。
普京在美国哥伦比亚大学与学生和教授座谈时谈到，如果新闻受控于“两三个”钱袋子，新闻媒体本身就不会存在任何自由，媒体反而会成为利益集团的保护者，新闻媒体只有在确定自己的基础之后，才能实现新闻自由。他的观点是，所谓“自由”就是公民可以表达自己的意见，与此同时公民要受到用民主方式通过的法律限制，否则，“自由”就成了为所欲为处于失控状态的无政府主义[8]。他认为，俄罗斯媒体有维护国家利益的义务，而这只有在媒体的国有公共服务体制下才能实现。
【注释】
[1]吴非，《二十一世纪》（香港），2003年第4期。
[2]O.波普佐夫：《沙皇侍从惊醒》，莫斯科，2000年版，第101-102页。
[3]格·萨塔罗夫、雅·利夫希茨、米·巴图林、格·皮霍亚等著，高增训等译，《叶利钦时代》，2000年版，第607页至608页。
[4]ЗАСУРСКИЙИ.Я.МАСС-МЕДИАВТОРОЙРЕСПУВЛИКА,МОСКВА:МГУ,p.141.
[5]ibid.,p.142.
在当下中国政治传播的谱系中，电视对政治意识形态建构的核心位置，在一定程度上是由以《新闻联播》为主的电视新闻来实现的。1982年开始，《新闻联播》被授权比其他媒介早一天独家重要新闻，从而改写了电视在媒介阵营中的从属地位，今天仍然可以时常从「明天出版的人民日报社论这种特别的新闻语式来识读政府对电视媒介的信任。收看《新闻联播》也已经内化为国人日常生活的一部分，尽管这个节目从内容到形式都已经有些脱离现代媒介文本符码规则的，但至今仍保持着28.9%的年度平均收视率（2000年），以每晚近3亿的收视人数，创造着世界上任何一个电视托拉斯也难以企及的神话，虽然这个神话的背后是政府强有力的支撑，但在当下中国的社会政治语境中，这种权力支撑只能进一步证明电视是政治意识形态传播核心。可以说，理解电视就是理解中国的政治意识形态，理解中国的意识形态就必须理解中国电视。
电视是中国社会的一个聚焦点，它讲述并直接参与社会中正在进行的各种力量的嬉戏。电视通过一系列媒介事件框限我们对许多社会发展中的重大问题的认识，对某一事件是否直播，有时甚至会被混同於官方的重视程度。媒介事件是媒介、社会、意识形态共谋的产物，媒介受市场逻辑、政治宣传、精英、大众共同影响，社会是转型期、国族统一、全球化等等複杂话语共同交织而成的，意识形态同样是在自身的不断变动中与各种力量冲突妥协的产物。2001年，央视一套直播了对重庆杀人恶魔张君案宣判大会，作为正在进行的「打黑除恶专项斗争的重要成绩，有关权力部门需要藉电视的力量加以放大来证明国家机器的力量，以此弥补该案对政权合法性所造成的损失，并对其他黑恶势力形成威慑和询唤，从而达到稳定政治的功效。电视台通过此前其他媒介的报导看到了这一案件的商业潜质，而社会对这一事件的关注就更为複杂了，首先它迎合了「除暴安良的基本社会心理；其次，在诸多媒体的报导中，张君已然成为一个英勇、多情的「媒介英雄，使这一事件具有了相当可观的消费价值，有的观众则借此验证自我对社会治安、政治经济形势的判断。
另外一些指标，同样是考察电视对当下中国公众意识形态的塑形作用的有力依据：2000年中国观众平均日收视时间达190分钟，比1999年增加6分钟。1在触媒途径日趋多元化的同时，公众对电视的依赖有增无减。中国公众对於电视的体认是：不是所有真事都能「上电视，但「上了电视的一定是真实的。前者源自传统政治文化所形成的、由官民利益对立导致的官民之间的不信任感，后者既是出於对摄录机器的无知和迷信，也是对电视作为意识形态工具的清晰指认。
或许可以说，与国家权力的结合，使电视在中国社会发展过程中充任了政治风向标的角色，从地方领导到黎民百姓，都有着丰富的从各种电视声像符码解读政治气候和动向的经验。虽然自1999年开始，中国的互联网门户成长迅猛，网民数量也在以每半年90％以上的速度递增，2但网络在以「自由的表徵吸引网民的同时，也失去了权威性，反而再次强化了电视在政治意识形态传播中的权威地位。
进入90年代，改革进入注重策略的操作期，共享艰难的邀约取代了批量的承诺，改革初期所呈现的大规模的利益兑现局面逐渐成为旷世记忆，现代化的步伐在不断凝结的社会失望和不满情绪中继续，制度化的利益表达与社会协商机制的缺席被突现出来，大众媒介不期然作为一种卓为有效的利益表达渠道，参与了新社会形态的建构。
在利益分化和政治放权这两种互为因果的力量作用下，多元化成为社会各领域、各层面发展变化的普遍特徵和价值观图腾，中国社会随之带上了碎片化特徵。在电视的现代化/企业化转轨中，政治渐次让渡空间给市场，但「权/意识形态与「钱/市场的交割却异常複杂。在宏观政治经济学的实用主义指导下，意识形态与市场行为之间的相互作用产生了对立、并置又相互纠结的複杂关系。
一、共谋·冲突·妥协──90年代以来电视体制变革轨迹
电视制度的变革是电视发展的直接动力，有必要以此为起点进行细緻描述。
将这一变革过程限定为「90年代以来，是基於这样的认识：90年代以前，电视的市场化基本还处於参照报刊、电台的模式进行有限改造的阶段，尽管国家拨款逐年减少，然而电视台的自负盈亏始终没能成为现实，甚至在以悖离市场规律的方式（「四级办电视）迅速扩张。直至90年代，作为「春天的故事之组曲，电视业方才开始大规模地走上市场化的道路。
有论者以「企业化、「商业化、「市场化、「产业化这样一组官方表述，作为考察中国电视改革进程的线索，这种表述与其说代表着政府对媒介产业化认识的不断成熟，不如说彰显了政府对整个市场经济转轨过程认识的模糊性，用这些宽泛的、极具暧昧性的语词表明对改革本身的认可，对於改革方向和具体目标实际上是语焉不详，这就决定了中国电视改革的进行模式是：以广告收益为主的市场利益为驱动，电视媒介主管在回避政治风险的前提下，进行制度创新；权力机构迫於经济压力和维护政权合法性的需要，在强化政治控制的同时，以最大限度的宽容为媒介的创新提供有限空间。
这是一场由市场为原动力，经由政府发动与认可，传媒与政府「合谋对旧有传媒制度进行的全方位改革。然而这种「合谋仅仅是对改革合法性的一致认可，不能掩盖、弥合市场与权力之间立场、动机、诉求的矛盾，并且由於各种处於加速裂变状态的社会力量的加入，使这种矛盾、冲突和妥协的过程显得尤为複杂。
按照经济利益最大化、政治风险最小化的原则，传媒的改革沿着经营分配层採编运作层宏观管理层自下而上展开，而市场逻辑和政治力量共同作用的深刻纠葛、冲突及妥协也同时杂糅在这几个层面。
1.经营分配层
经营分配层的改革可以直接减轻政府的财政负担，起到繁荣经济的作用，却又不直接关涉意识形态问题，改革风险/成本相对较小，收益明显，改革首先由此发起。经营分配层的改革由广告经营为切入点，逐步向多种经营发展，并开始与资本联姻。
按照央视广告部提供给客户的广告安排表统计，目前央视一套黄金时间（18：00至21：00）三个小时内广告时间共31分零15秒，远远超出广播电视广告管理条例「每套节目播放广播电视广告的比例，不得超过该套节目每天播出总量的15％，18：00至22：00之间不得超过该时间段节目总量的12％的规定。观众作为「商品由电视台出售给广告商，已经不再是西方学者耸人听闻的断语，而成为普遍存在的现实。
由於许多电视台採用自负盈亏的节目经营方式，这样在开办新栏目时，首先要考虑的就是如何把节目作为广告的最佳载体。事实上，广告所携带的消费文化已经并且正在继续消蚀意识形态权威、影响社会主流价值观，大量广告充斥着与执政党所提倡的种种道德、作风形成鲜明分裂和悖谬的价值观，甚至通过解构和颠覆政治意识形态来获取利润。
广告对电视发展的决定性作用，使收视率成为节目评价体系的重要指标。对收视率的重视表明媒体对其市场效应、社会效应和客观传播效果的关注。问题在於电视台不仅仅是营利机构，还要承担诸多非营利性的政治、公益宣传任务，若仅以收视率为鹄的，势必要将收视群体相对狭小的节目排挤出去，从而堵塞弱势群体原本就极为有限的利益表达空间。对於主流意识形态来说，在现代化转型时期，电视必须承担重建意识形态权威、建构新型主体的整合功能，「收视率不仅是可以操纵的，甚至是必须「调控的对象。收视率概念从引入之初似乎就充满疑点，在市场经济的大背景下，甚至是在一种市场崇拜的语境中，作为市场的产物，却不被信任，颇具中国特色，但也正是这种不信任，使一些收视群体小的对象性节目得以生存，在一定程度上遏制了收视率对电视节目的过度支配。
电视机构的改革由行政管理部门决策，改革时间、改革方式、步骤都被统一划定，资源配置由权力因素决定，行政管理部门常常直接介入媒介的产业经营，由此产生的影响是，一方面电视媒介之间的矛盾未被化解，另一方面又深深涉及行政利益，使得电视改革更加複杂，它必然不喜欢被人讨论。
在分配体制上，各色人等区别对待，区别的标准不是能力而是身份。由於报酬大体採用基本工资+计件工资+奖励工资（业务评奖）的形式，并且后者在薪酬中的比例要大得多，使人为因素在薪酬中起决定作用，这个原本被认为是能够调动从业人员积极性的举措，在现实中被所谓「匿薪制所扭曲。一个不言而喻的事实是，吸引各种媒介精英的不是优惠的福利待遇和体制，而是央视的特殊垄断地位。
2.採编运作层
採编运作层的制度创新，以传媒业结构、节目制作的多元化为主要表徵，前者包括频道专业化、制片人制、制播分离等，后者包括经济台、图文电视、电视购物等的出现。此外，传媒运作还包括传播方式和渠道的规定、传媒内部构成、传媒运作目标和运作方式等，还涉及传媒内部运作的种种规范和例律。
採编运作层的改革尤以新闻体制的改革为巨。
80、90年代交替之际，中央提出了新闻舆论要坚持正面宣传为主的新闻方针3，要「弘扬社会主义主旋律。通过对电视媒介控制策略的调整，党对媒介的监控力度及其有效性得到了强化，传播学研究成果的运用完善了电视的议题设置能力，使意识形态宣传渐渐变得隐蔽而有效。
节目在舆论功能上进行初步分化。通过空间的重构重新设置传媒体系的中心与边缘，除新闻性节目之外，其余节目基本可以「不谈政治，在获得自由空间的同时，后者也失去了意识形态传播的权威性。
功能分化造成的另一个事实是，不同栏目、不同文本之间失去了所传播的价值观的统一性。同样围绕新《婚姻法》的修改，法制节目强调的是家庭和社会的稳定，甚至呼籲为了孩子牺牲个人感情，个人的利益被公众利益所遮蔽；谈话节目强调尊重个人的情感、权利与选择的自由；女性节目则呼籲女性培养自我独立意识，各节目并不考虑相互之间是否形成分裂或消解，其结果固然体现了一种多元的价值观，但我们不能忽略一个事实，即当观众锁定任何一个频道时，都联系着他对这个频道的认知和评价，央视一套的「最高级别、「最权威、「最有文化（同时也就最具启蒙性）的基本判断对所有观众来说几乎是一致的。一个文本「想说明甚么的问题，始终伴随着大多数观众的收视过程，不同文本间的裂隙只能给观众传递分裂的价值观，甚至影响社会舆论。从这个意义上说，功能分化又造成了对舆论的失控，只是由於这些被「分化的舆论往往是非政治意识形态的范畴，在政治宣传的空间重构中便被放弃了。
非意识形态宣传性的节目往往能够满足观众的具体需求，这不仅分流了部分观众，而且在价值观上与政府需要传达的主流意识形态信息构成分裂，使后者的有效性受损，媒介的许多局部误导对舆论的影响是全局性的，但这些问题却因为力有不逮而被搁置。
政治控制与市场逻辑对新闻价值的判断本身就存在一定的错位和裂隙：
市场逻辑政治控制（意识形态宣传）
事件/问题发生的第一时间进行报导讲究时机（问题已经或正在解决才能报导）
以受众为中心判断事件重要性以人物的政治身份高低来确定重要性关注国内、本地的所有信息国内的报导多，国际新闻相对自由「忧比「喜更能吸引受众报喜不报忧、控制舆论受众为中心传者为中心
此外，行政工作的特性决定了意识形态宣传往往具有阶段性，即某一阶段内，集中攻势进行某内容的宣传；新闻传播的政治工具性决定其按照帮忙不添乱的方针，在某一问题没有成为政府「工作重点时不予报导，以免引起负面效应，而一旦成为「工作重点，全国上千家电视台（及为数更众的报刊媒介）都服从於同一「指示，必然在短时间内造成大量同类信息的高度集中。过度的宣传可能使其效果走向反面，破坏意识形态的生态平衡，不仅使新闻机构的公正性受损，也使新闻机构背后的政权机构权威性受到影响。
由於採用非制度化的监控方式，政府对舆论的控制只能集中於直接影响政局稳定的、较为敏感和紧迫的内容，对於较次要及处於边缘但同样影响舆论的其他意识形态信息，实际处於一定程度的失控状态。例如与其他媒体的国际新闻相比，电视国际新闻由於图像资源有限，国内电视台主要以购买CNN、美联社、路透社及亚广联等的影像新闻为新闻来源，其中亚广联提供的新闻由於採集国受政治、经济条件限制，会议新闻居多，而最能体现媒体综合能力的突发事件新闻却不多，因此较少被採用。西方主流传播视角左右国内视线的情况显然不是偶然的，且不论信息的具体内容，仅从新闻信息量的分配，即对美欧新闻的过多关注就足以向观众传递谁是世界霸主的信息。当各领域普遍关注即将到来的全球化，可能给本土文化和意识形态价值观造成的影响时，似乎没有多少人注意到，用不着全球化，我们早已给美国的意识形态留下了一个长驱直入的缺口。
不仅如此，许多国际新闻的报导还与国内新闻/意识形态传播构成裂隙。从传播的接近性原则看，本土股市波动的信息更能吸引观众，但除个别重大「利好信息外，国内股市的报导在央视一套新闻中几乎是不可见的，相反，对欧美股市涨跌的消息却常以大量篇幅进行报导，对於普通受众来说，除非受重大政治事件引起的民族情绪影响（如美轰炸中国驻南使馆、中美撞机事件等），否则对这类政治意义大於社会意义的新闻，只能引起受众对这种顾此失彼作法的不满。又如对於日本篡改历史教科书事件，国内报导仅限於援引我国外交部发言人的「希望和「抗议，而国际新闻却多次报导韩国政府的强硬立场和民间的实质性抗议行动，两条信息并不矛盾，但两相并置，会生产出怎样的联想和效果呢？
政府监控的加强还表现在对人员的管理上，通过人事任命、岗位聘任、福利待遇等方面的全面控制，取代了单一的行政人事管理。「通气会、「务虚会、「碰头会是联系上下级、统一宣传口径的重要途径，比起制度化的措施，这种以「打招呼为主要特徵的监控手段颇具奥妙：一方面，可以及时具体地根据形势需要，确立和调整具体编辑方针；另一方面，多数情况下，这种方式是口头、不成文的，即使成文也是纲领性的，具有相当程度的抽象和不确定性，这样在贯彻执行过程中，往往是逐级扩大上级「指示的内涵与外延，以避免领会和执行的偏差。因此，级别越低的电视台自我审查可能越严格，採编和制作层面的很多突破，最终还是要由高级别的电视机构来完成。
採编运作层的改革更多地带有边际突破的特徵，在「频道专业化、「制播分离等举措影响下，电视节目从内容到形式都出现了多元化的格局。以《焦点访谈》为代表的批评报导大量出现，商业化手法在各类节目中的广泛运用，使对传播「策略的分析和探讨成为电视研究的重要内容。
媒体以主流意识形态为底线，实际却是大众取向，只是在操作上照顾各方，这使得文本间非但没有形成合力，且常常相互消解，所宣扬的价值观也常处於混乱状态，造成公众心态的分裂。当然，舆论的相互冲突是多种声音取代一种声音的体现，对於激发多元的、民主的思想有一定积极意义，尽管多元意味着其中可能有相互矛盾和冲突的价值观和思想，但如果长期处於多元而不统一的状态，势必会对社会稳定造成威胁，对於政府统治、公众接受、乃至社会的稳定发展起不到应有的作用。比之没有意义的多元和空泛的民主，显然多元而统一的舆论对於转型期的中国更有实际意义。
3.宏观管理层
处於制度体系顶端的宏观管理层拥有全局的影响力，决策者大多不愿冒路线错误的风险，因此变革最为缓慢，包括传媒的所有制、传媒与政府的关系、传媒之间的关系等。迄今为止，新闻传媒仍为国家所有，并纳入行政级别体系，上级党委（和政府）对传媒的高层人事和编辑方针拥有决定权，地方或部门的传媒必须保持和中央或上级传媒一致的立场。
1996年10月，中央电视台由正局级事业单位升格为副部级事业单位。按机构分成五大办公室、九大中心、一个机关党委共十五个副司局级机构，形成一个庞大的管理运作机构。此举原是为了强化行政管理力度，但结果原有体制的弊端未被祛除，反被放大。在各行各业都在大刀阔斧改革的时候，电视台成了比行政管理机构的旧体制保存更完整的官僚体制活标本。
新组建的湖南广播影视集团仍旧强调自己的身份为「事业性质，是实行「企业化管理的事业法人实体，并且声称坚持「三不变的原则：广播电视作为党和政府的喉舌不变；坚持党性原则，党管干部的原则不变；坚持正确的舆论导向，政治家办台的方针不变。
虽然电视台公有制的属性未变，但传媒公有制的铜墙铁壁已经出现裂隙。
九十年代起，亚视、翡翠、明珠等在内的香港主要电视台网的节目，通过广东的有线电视网即时进入广东各地的有线用户家中，相当比例的广东观众将香港电视台作为主要的信息接收来源。由於政治观点、立场的重大差异，每至较为「反动的亚视新闻时间，就频频发生「信号中断，这种「粗涉知情权的方法令当地观众十分不满，也反映出媒介主管部门欲堵不能、引导无方的尴尬处境。即使是在香港回归之后，这种大范围的转播「境外电视的作法的合法性仍然处於暧昧状态，有了这种暧昧，当地有线部门公然借鸡生蛋，籍港方节目获取收视率的同时，偷梁换柱地截断港方广告，插播本地广告，因此当地电视市场竞争虽极为激烈，而有线部门的日子并不难过。
在内陆地区，越来越多的观众籍凤凰卫视中文台来感受「另类的声音，由於凤凰卫视具有中资背景，4与国内媒介及主管部门有着良好的关系，（同时还有一个不言而喻的事实，即凤凰卫视在重大问题的立场上採取亲大陆立场），该台得以在大陆诸多地区落地。至於杨澜麾下的「阳光卫视，就更容易让人忽视其「姓社姓资的身份问题了。
政治宣传和营利机构的双重身份，使得中央与地方、上级与下级电视台出现了严重的利益冲突，由於不直接作用於普通观众的物质利益，这种垄断造成的利益冲突，并没有像电信、铁路等部门那样受到电视系统外的关注，但其间日渐加深的冲突、积怨已是不争之实。央视的垄断与暴利受到普遍诟病，其2000年所获60多亿的广告收入中，20亿集中於央视一套七点至八点《新闻联播》播出前后，广告投放的这种令人咋舌的集中很大程度上得益於「红头文件的保护。5国庆、节庆、回归都成为央视增加无形资产的良机，卫星电视在国内迅速发展，已有能力将省级台的信号传至全国大部分地区，这些地方台虽然在整体上抗衡中央级媒体的力量增大，但积贫积弱的历史发展和地方台身份所造成的信息地域性，个体的竞争力远远不足对央视构成危胁。资源拥有上的绝对优势，使得央视在与地方电视台竞争时遥遥领先，这种全国性的电视竞争格局在相当程度上阻滞了电视制度的改革。
转轨意味着相当长的时间内保持双轨，既可利用旧制度提供的保护和便利，又可为新制度提供种种许诺作动力。另一方面，新旧体制之间的冲突又使现存电视体制的危机日益加剧。因此，在对电视发展过程的考察中，所有简单机械地认为，新的制度/力量就是对既成权力关系反叛的说法都是难以成立的，这种新旧权力的交割能够明晰地告诉我们的是：在新的条件下，权力採取了何种新形式。
二、权力的角斗场──影响中国电视的力量元素分析
「电视是一个经济、政治、社会及文化势力交彙的冲突性传媒，6谁在使用和影响电视？谁又在以接受的方式影响电视？是对当下中国电视进行分析要解决的基本问题。
在市场条件下，文化资本的运作是整个社会活动的重要方面。对文化资本的控制和媒体的掌握，决定着社会的基本文化倾向和主流意识形态的取向。国内有学者用系统解构的方法，将作用於电视媒介的力量，分为投入者、媒介自组织者、接受者三种，以下将以此为结构，对作用於电视的力量元素进行分析。
1.投入者
包括权力投入、财力投入、文化投入，7与此对应的是政府、企业（广告主/商）、文化精英。
迫於经济压力，党政部门（包括各级党委宣传部、政府办公厅、广电厅局），不得不主动提供空间来推动电视机构的改革，条件是不触及政治利益，或出现导向、舆论的明显错误，除此之外，对电视机构的种种尝试在初期均採取模棱两可的态度，以观后效。这并不意味着政府力量的减弱，相反，就电视的制度更新来说，处处体现着权力意志干预的痕迹，尤其在「经验推广阶段。由於行政管理部门更多地将目光放在那些改革成功的电视台，一旦以行政力量强制全国所有电视台按照一样的方式进行改革时，对那些不具备创新条件的电视台来说，旧的利益纷争未解决，又添新矛盾，反而加大了转轨的成本和难度，最终也会影响政策的权威性。
文化精英对电视的文化投入，主要通过介入制作、学术（甚至商业性）批评和专业评奖的途径来完成。在市场运作中，文化精英的优势和作用在於他们原本就拥有话语权，一旦掌握大众文化的种种游戏规则，便能够制造出大众狂欢的气氛。作为媒介权力的指认和颠覆者，知识精英比普通制媒者更了解如何掩饰意识形态的作用。
广告对中国电视的发展功不可没，但广告主（企业或商家）直接干预节目内容的现象尚不明显，部分原因是国内的电视台为国有媒体，且具有国家权力的象徵资本。广告在不违法的前提下，拥有无限的表达自由是不容置疑的。更多的时候，广告与节目文本之间的冲突和悖谬成为监控真空，只要没有对主流意识形态和价值观提出明显挑战，电视播出和审查机构似乎就没有理由对广告主进行法规以外的限制。
2.媒介从业人员
电视机构的领导层按照行政层级，分为台领导、中心一级领导和部领导三级，目前国内大多数电视台都参照此机制来设置管理层。
在旧的电视制度体系中，电视机构领导实际上是政府（或上级党政部门）在传媒的人，其职责是保证传媒正常运作，为政府提供宣传服务，政府向传媒及其员工提供足额财经保障，并为传媒主管提供在官僚系统内晋升的机会。80年代中期开始，在干部专业化、年轻化的政策下，一批60、70年代的大学毕业生当上了各主要电视传媒的主管职位。这些主管领导身兼政府人和企业家的双重角色与职责，既要大胆採取改革和创新以提高经济效益，又要保证不触及敏感问题。面对重要新闻先要统一口径，而届时其他媒介可能已经抢先，诸如此类的矛盾，如何解决？角色的多重性和权力的被赋予性（随时可能被调迁），使大多数人都遵循经济上大胆、政治上保守的原则进行管理。
对普通/基层的媒介制作人员的分析显得更为困难。首先要涉及的问题是，是否将台外/节目制作公司的媒介制作者作为分析对象？虽然制播分离目前仅限於小部分节目，但作为节目制作方式的发展方向（尽管由於实践中的重重矛盾，这个问题被高层以「慎提或「不提的指示暂时搁置），节目的台外制作应当引起关注。由於缺乏相关资料，为了集中笔墨，暂将这部分人员排除在外，但随着这部分人员在电视从业人员中比重的加大，这样的分析将是必不可少的。
对电视制作人员进行分析的另一个难点，是电视台用人机制的转变带来的。其他行业普遍推行的全员聘任制在电视台生出了新的内容：所谓「台聘、「部聘、「组聘、「人聘确立了不同人员拥有的不同权利。「台聘人员包括改制前的正式员工和每年通过传统渠道分配进来的「正式员工，享有旧体制下的全部保障，没有失业和下岗之虞。「部聘者得到的体制保护就少得多了，这部分人同时卷入了一个颇有意味的悖论之中：即想尽一切办法，转成台聘！吸引他们的与其说是被媒介领导视为工作成果的「灵活的新体制，不如说是画饼一样的旧体制。至於「组聘、「人聘就带有十足的「讽刺与「幽默了，因为他们不但不享有任何保障，而且缺乏「聘之所以成立的基本要件：契约/合同，来去皆由制片人甚至小组长一句话，报酬多少及其增减都完全由一人决定，这部分人为数甚众，流动率高，没有相关的统计数字，他们的工作可以说是一种体制外生产。
体制外的生产过程是一个不完整的生产过程。按照马克思主义经济学原理，经济的生产过程，是物质生产过程与劳动力生产过程的统一，在现实中体制外的生产过程，基本上没有劳动力生产过程，住房、补贴、医疗保险等等《劳动法》中规定的权利都没有得到提供。
作为运作制度的一个改革成果，制片人制在一定程度上被视为衡量电视机构体制现代化的标准。全国的电视制片人中，由电视台各级部门领导指定的共佔89.1%.8这些制片人负责的节目有固定的播出时段，不用对人员的各项福利负责，只须按照中央的宣传方针与口径完成任务，既无政治风险，又不用担心经费来源以及节目制作、播出的收益问题，他们虽没有正式的权力职位，却相对下级（普通节目制作人员）享有诸多权力。激励和处罚机制的缺失使多数制片人失去创新的动力，为了减少节目制作成本，将节目制作资金转移为私人财产，已成为制片人群体公开的秘密。
中国电视媒体的特色聘用体制，已造成的体制内与体制外人员的紧张关系，前者事实上掌握着对后者的领导权，这种领导不仅意味着经济控制权/盘剥权，还包括新闻/节目制作的相对自，从各个层面影响了体制外人员创作的积极性，这种身份区别彷彿当年的阶级鸿沟一样不可逾越，怀着巨大优越感的体制中人和被强烈的「不平等感严重分裂的体制外制媒者，共同构造、实践、遵循着相同的传媒规则。
电视机构的複合身份直接造成为数众多节目制作主体的身份认同危机与角色冲突。一方面，媒介从业者是拥有话语权的人，这种话语权具有转化为政治资本和金钱资本的可能性。在文化身份认同上，他们将自己视为精英，负有一定的社会启蒙和社会关怀义务，不愿屈从於市场霸权或官方意志，但这种精英地位来自资源的佔有，这种佔有是临时性的，不是彻底地佔有，不是靠其个人能力得到的，佔有这种资源的前提是领导的肯定，是赋予型的；另一方面，很多节目制作人员也是居无定所的阶层，体制改革不会给他们带来较大的增加收入的空间，他们很容易将自己视为无权势的普通百姓，甚至利益受损者，不认为自己负有或是能够担负社会责任，这又使他们在现实中往往毫不反抗地服从於市场逻辑和官方意志，这种人格分裂既影响创作的积极性，也可能直接反映到节目文本之中。
3.观众
每一个观众在收视之前，就已经被所处的现实的政治、经济关系建构过，与改革开放初期相比，中国社会阶层结构已发生了深刻的变化，个体生存环境的突变，使他们的心理需求及使用电视的动机也不尽相同：
（1）精英及高收入阶层。无论是政治精英还是经济、文化精英，都可以将手中的象徵资本转化为金钱和物质利益，不需要媒介对他们的现实生活产生直接的作用，收看电视不是他们生活中的重要内容。这些人本身是社会关注的焦点，其行为甚至生活方式具有示范作用，更多的作为信息源出现在荧屏上，他们需要电视媒介为他们拥有的资本起到增值作用。
（2）社会中间阶层。9处於中间阶层上部的大致包括以下几类人：高级知识份子、中小型企业经理、外资的白领雇员、国家垄断行业的职工，佔从业人口的4%左右。处於中间阶层底部的是这样几类人：专业技术人员、大中学教师、一般文艺工作者、企业中下层管理人员、佔从业人口的11.8%.他们收看电视的动机和习惯依个体不同而有较大差异，但普遍具有较强的能动性，是一些带有文化品味的互动型节目的主要参与者。一般来说，他们不需要解决太多的物质或现实生活问题，但需要借助电视交流、需要确认自我地位、更多的保持想像地位。
（3）社会底层及边缘层。包括：社会和经济地位不断边缘化的工人、处於困境中的农民、和城市边缘群体（老病残退等），这三者共佔从业人口约80%（何清琏），这部分人不掌握政治、经济、文化资源，电视不仅是他们家庭经济生活中的重要投资，也是一个举足轻重的多功能工具，既要看新闻、获取各种知识和实用技能，也要满足娱乐需要，随着民主意识的提高，他们逐渐还将电视视为政治参与利益表达的空间。这部分人是改革的利益受损者，需要各种中介的帮助，需要渲泄，但这种利益表达完全依靠媒介的，电视了他们的绝大部分业余生活，满足他们的各种心理需求，并且替他们保持着与社会的联系，他们自己很少能直接参与。
三、对「双重身份及相关问题的思考
有学者将国内电视台的身份转型，归纳为「从党的宣传工具向党营商业性的资讯娱乐业转变，或曰从「党和政府的宣传部门向国营的准信息产业过渡，无论用怎样的名词和概念对这种双重身份进行定义，都有一个核心特徵，即电视既要服从市场逻辑，又要服从官方意志，政府控制与市场动力之间的紧张与张力成为中国电视的标志特徵。
市场因素与意识形态因素不是简单的此消彼长关系，在市场因素从无到有、力量逐步壮大的同时，意识形态传播效果不能仅以强化或弱化二字概括。在一些重大问题上，由於对受众和传播策略的关注，意识形态的客观宣传效果得到了增强，但同时官方意识形态又不得不放弃了许多空间，严肃的政治新闻与各个地方版的配对节目、粗制滥造的电视购物节目，共享、分割同一个荧屏，这种混乱反映出自由市场对官方意识形态的瓦解及实用主义与消费主义逻辑的移置。
作为国内含金量最高的电视剧时段，央视一套黄金时间的电视剧时段收视率波动很大，经典改编剧《水浒》（1998年1月播出）收视率最高达60%，而主旋律剧《黄克诚》（1999年4月播出）只有6.48%，这一事实颇令电视经营者和电视剧制作者们惋惜。经过不断的实践，近两年我们看到了一批带有一套黄金时间「央视特色的电视剧，即粗糙的爱国/民族主义精神+男女情感纠葛杂糅的新型主旋律电视剧，爱国主义/意识形态的包装使它们得以进入黄金时间，情感纠葛却是帮助它们获得高收视率的法宝，於是，「黄金价值重被发掘，而主流意识形态所期冀的引导和教育作用在何种层面获得了实现呢？
如前文所述，电视的「双重身份所要解决的其实是市场、意识形态之间关系问题，以下将就由此引出的若干问题进行论述。
1.市场·意识形态
当前的电视界中存在一种观点：市场是不可战胜的，所有的力量都会在它面前不攻自破，就连官方意志也要向它作出让渡，个体没有反击它的必要，向市场妥协是一种光荣的失败。於是，迎合观众、甚至迎合广告商的行为都在坦然中进行，节目在文化和意识形态方面的传播效果被悄然推后，只要收视率上升便是成功。
官方意志的不可违抗性是另一个颇为诡异的神话，「特色论有很多种表述及发展空间。就当下而言，在市民阶层需求的多样化、传媒之间竞争的日益激烈等因素的作用下，政府出於自身合法性考虑，对社会表达空间的让渡已经具有相当的宽容度，因为违抗官方意识形态要求而受惩罚的事已经越来越少，然而，不管是处於「边缘还是处於「中心的人，都想以体制外的身份自居，为此而将官方意志表述为铁板一块，这种神话与其说是政府借助行政权力编织而成的，不如说是媒介从业者自己为了逃避媒介义务而树立起来的。
由於改革使利益格局发生了複杂的变化，大多数民众对於改革（改革是由政府发动的，对改革的认识一定程度上决定了对政府/政权甚至国家的感情和态度）的态度也十分矛盾。一方面，改革带来了现实利益（尤其是在初期），在理性上和公开的表达上，民众都採取支持改革的立场；另一方面改革带来的现实冲击和社会不公，又使他们多有怨言，表现为整体性的/公开的意识形态往往是支持改革的，而个体的/私下的意识形态却常常充满矛盾，当改革符合个体利益时，支持是无条件的，否则就要複杂多了：或者是理性上支持而情感和行动上不支持，或者乾脆反对。然而，在道义、情感上，没有人怀疑国家利益和普通民众利益一损俱损、一荣俱荣的关系，虽然二者利益存在不同，但存异求同──寻找共同的对手，即既损害了国家利益又损害了人民利益的人或行为，却是行之有效而又简便易行的方式，加上电视对现实生活的干预，更多的是在象徵或视觉层面（除了被直接曝光者，对於绝大多数观众来说，舆论监督仅仅是一些影像，并没有从根本上改善或触及他们的利益），从这个意义上说谋求平衡、契合点并非难事，很多这样的平衡和契合点甚至「天然地蕴含着商业的潜质，「昔日权倾一时今日刀下鬼、「黑帮淫窝之覆没之类的报导，既是政府的反腐扫黄（验证政权合法性）的政绩，也可以正当、合法地满足种种窥视欲消费。「打球已经成为主流的表达方式。
平衡的难点在於将意识形态宣传「自然化，由於叙事可以建立一个封闭的逻辑系统，很多节目採用了故事化的叙述，但问题在於这种策略并不能掩盖双重身份带来的矛盾与冲突。在种种找到了契合点、获致了平衡的报导中，有一个制媒者所刻意回避的问题，那就是这种上下皆满意的效果，建立在将政府与民间对文本的理解一致基础之上。观众在解读电视过程中，并非完全是被动的接收者，当媒介生产者们以他们娴熟的平衡手法，从再就业角度报导下岗问题、从打黑专项斗争成绩的角度报导黑社会时，政府和民间可能按照各自立场各取所需地从中读取截然相反的意义。
2.平民化·人文关怀·启蒙
如果我们将90年代以来兴起的电视栏目的口号和对它们的正向评价，作为一组关键词来考察，就会发现其中有一些共同之处，那便是对「平民化、「人文关怀的追求，其方式是「讲述老百姓自己的故事，其目的是为了「用心品味，进而发现「生活本来有滋有味。
平民化是现时代整个社会文化语境的特徵之一（晚近以来，这种语境在相当程度上是由电视来构建和强化的），也是改革开放过程中始终坚持使用的一种话语和逻辑。在利益关系调整和社会结构转型的过程中，普遍的利益受损心态使民众对平民主义的接受更为容易。
人文精神讲求终极关怀，究竟是否与世俗精神截然对立，是否排斥现实关怀，一直存在不同看法。电视界的普遍作法是强调对现实困境的解决，充分肯定每一个人存在的价值，在不以消解权威为目的的前提下，进行一些现代性的启蒙，提供多元化的价值观，帮助摆脱一元化的意识形态束缚。
在《焦点访谈》、《新闻调查》中，平民主要由农民代表，在《实话实说》中平民以市民现身，在《今日说法》中乾脆由利益受损的原告来充任。多数情况下，这种平民化倾向是通过暴露改革/政权中损害平民利益的消极现象来体现的，因此带有一定的颠覆性。另一方面，在平民主义的话语中，人民群众被赋予了决定改革的关键地位。平民化联系着启蒙的诉求，后者在这里与其说是文化精英的要求，不如说是官方意识形态的需求，而为数甚众的人群则是政权合法性的基础，这一论点在央视组织编写的有「史传性质的「跨世纪丛书中得到了证实：「中国电视现代化的根本标志之一在於，电视传播同样应当将人民高兴不高兴，赞成不赞成，答应不答应，拥护不拥护作为自己安身立命的根本所在，「电视传播必须牢固地树立群体观点，始终不渝地洋溢着一种平民情结，「重要情况让人民知道，重大问题经人民讨论，人民群众的要求要有地方提，委屈要有地方说。10
然而，平民阶层并不一定代表历史的方向，或许应当对这种「平民主义或种种平民伪装进行质疑，平民的利益未必就等同於「人民的利益，未必就是正义的、合理的。过於相信平民（如用平民甚至村民的话来对基层官僚的话进行证伪）是极其危险的，出於各种现实的利益考虑，平民的实用主义立场有时可能导致与事实相悖的行为和结果，在另一些经典文本中，这些平民是需要启蒙和改造的。真正促使採用平民诉求的动机，可能是因为在数量上他们是绝对的多数，是真正的「大众，虽然他们的物质消费能力低，但对电视从整体说具有较强的消费能力。平民化的这种商业潜质对於培植社会民主、拓展文化空间等方面具有积极意义，但不应作为终极诉求赋予过高的道义合理性。
当複杂的现实问题无法解决时，不如暂且搁置；当弱势族群尚无力保护自己时，不如教会他们挽回损失的办法；当女性根本不可能要求男性让渡他们手中的权力时，不如披上甲胄「完善自己──实用主义的现世关怀取代了遥不可见、空洞难辨的终极关怀，策略性的生存取代了理想/目标/方向明晰的系统发展，未被兑现的启蒙主义让位於后启蒙主义，后者在以亲切、体贴、关怀的面孔传授种种生活知识、生存之道时，彻底瓦解了平民的「非份要求。
而「实用主义很多时候是放弃主体意志的第一步11.
3.多元化的陷阱
在大众日趋分裂为小众群体的今天，满足尽可能多的大众需求的媒介经营原则已不适用，多元化恐怕是一个能与大多数观众建立信任感的捷径。然而，多元化不仅用以证明反政府行为的正当性，还用以证明破坏社会秩序、性别歧视的合法性，盲目的多元化将导致原则/立场的缺失。使用多元化的逻辑可能陷入这样的困境：证明自己合法性的同时，也要给予对立意见合法性，对於反对派的宽容意味着妥协，从而就失去了应有的批判意识，在电视实践中对观众产生误导性。
多元化的实践会导致非意识形态化，对意识形态领域内的尖锐问题进行回避的同时，也丧失了对外部敌对意识形态的识别和抵禦能力。因此，在转型期是否应当努力澄清一切不利於国家稳定的信息？央视制媒者是否有这样的责任？作为政治体制的保护者，制媒者努力达成对官方口径的消解，究竟是一种高尚追求还是一种人格分裂？有一点可以肯定，即多元但必须是完整和谐的价值体系，才是媒介与社会良性互动的前提。
註释
1中央电视台总编室观众联系处编：〈2000年中央台节目收视情况年度报告〉，央视内部资料。
2实力媒体：〈中国媒介1999到2000年发展趋势〉，转引最近十年中最高领导几乎每年都亲自参加全国宣传工作会议和到会讲话，并将对新闻工作的基本要求概括为三句话：坚持新闻工作的党性原则、实事求是、把握正确的舆论导向。宣传部门主管根据一系列讲话精神，提出具体要求，在不同时间、地点要求媒介负责人「守土有则；并以「几要几不要，形象地说明党所希望的媒介发挥作用的方向，如「要帮忙不要添乱、「要唱响主旋律不要搞噪音、「要注意社会效益，不要见利忘义、「要遵守宣传纪律，不要各行其事、「要「聚焦，不要「散光等。和各省宣传部成立了媒介审读组，发现问题，随时处理和通报。陈力丹：《近十年中国新闻传播学研究的基本情况》，参见凤凰卫视控股有限公司由今日亚洲有限公司、香港卫星电视有限公司及华颖国际有限公司组成。今日亚洲在大陆市场有丰富的企业运作经验，与大陆各界有广泛密切的关系，华颖国际有限公司是中国银行全资附属公司。参3年12月，当时的广播电影电视部下发的一份文件中重申，省级电视台必须完整地转播《新闻联播》节目，包括《新闻联播》结束后的三十秒广告节目，这次重申是基於部分省级台在《新闻联播》结束后抢在央视之间播出广告的行为而发出的。
二、从长远来看，学生参与管理
对于促进高校发展是具有积极作用的。但是应当注意具体的实施，以免影响到正常的教学秩序。三是加强行政管理的专业化程度。在一些专业问题上，政府工作人员往往与高校的实际需求存在着认识上的差异，由此形成管理上的低效。在各所高校的改革方案中，由专家治校的要求已经成为了一个共同的声音。一方面分散校长权力，将行政管理权细化，分由不同的人才去实施，另一方面优化管理决策机制，提高行政管理效率。学术管理体制改革整体而言，加拿大高校的科研水平在世界范围内属于前列。但是日益激烈的竞争环境，让加拿大政府意识到，必须进一步加强科研。而学术管理体制是科研活动的制度基础，其改革将直接关系到未来的科研活动。当前学术体制主要存在两方面的问题：一是科研经费管理问题，主要包括科研经费的使用及分配。二是学术成果的认定，主要包括学术成果的原创性和创新性。在改革方向上，加拿大政府提出了优先保障计划，学校有权根据实际需求制定科研经费申请计划，同时政府将额外拨款来资助一些具有战略价值的科研项目。此外，在专业设置、人才培养模式上，学校拥有较大的自，可以根据实际需求调整相应专业，制订培养计划。
三、思想政治教育模式改革
在欧美国家高校中，并没有明确的“思想政治教育”课程。但是并不意味着欧美国家的高校没有类似的课程。在金融危机的影响下，一些高校学生毕业后选择到海外谋生。虽然不能简单地定义为不爱国，但是对于国家意识，或是国家长远利益而言，总会存在影响。此外，邻近美国这样的超级大国，对于人力资源原本稀缺的加拿大而言，或多或少会存在危机感。在思想政治教育方面，加拿大高校主要采用的是潜移默化和宣传。加拿大并不是一个民族国家，也没有民族意识。随着全球化时代的到来，加拿大人口的多元化趋势越来越明显。对于高校而言，在文化宣传、政治宣传上，必须突出多元性和民主性，不能让任何一个种族的人，感到在学校中被边缘化。此外，宗教文化具有一定的普世性，其作为维系政治关系的基础和重要纽带，在各所高校中被广泛采用。同时学校鼓励学生开展社团活动、慈善活动，或是其他一些公益活动，从而增强人与人之间的情感纽带。对我国高校管理体制改革的启示制定系统性的改革规划从加拿大高校改革来看，制定严格的改革规划是非常重要的。大学改革是一项系统性工程，关系到高校发展的未来，长期性和稳定性是改革成功的关键。作为一部科学的、系统的改革规划，应当具备以下几方面的内容：一是历史环境分析，二是宏观环境分析，三是现状分析，四是内部环境分析，五是改革原则，六是改革措施，七是改革目标。加拿大高校的改革之所以能够取得成功，主要归功在改革之初便经过了系统性的研究分析，而不是盲目改革。同时，在改革的过程中，加拿大高校会根据实际情况调整发展战略。例如，加拿大高校近年来在信息化建设方面增加了投入，将信息化作为发展的战略之一。纵观国内高校，在发展规划的制定上，虽然有规划之名，却无规划之实。归根结底是高校在自身发展上缺乏自，专家和教师都未能参与到规划的制定活动之中。加强学术研究教育近年来，有关学术不端的事件屡有发生。从根本上而言，是当前学术管理体制在资源分配上的不合理所造成的。国内高校学术管理体制应当尽快改革，设计合理的资源分配制度，尤其是保障青年学术工作者的权利，为青年学术工作者提供更多的机会。同时应当加强学术成果的认定，坚决杜绝一切学术造假行为。从加拿大高校改革的经验来看，发挥专家作用是非常重要的。在学术体制管理上，应当以专家为核心，由专家来监督治理。
徐熙认为，此次财政管理体制改革的重要内容就是：财权事权下移，区县相应财权事权扩大；收入由原来的分级管理变成分税管理，彻底分税。以上两项工作与统计部门有直接的联系。他说，无论是财权事权下移还是实行彻底分税制，其实质就是要打破所属观念，强化区域整体发展。与此相适应，财政指标已经先行一步，税收统计上也做了相应调整，客观上要求统计部门的核算要配套，即推行区域统计。
一引言
最近，能源危机意识在我国各行各业及各个层面明显体现出来。我国连续多年来的接近两位数的GDP增长率的背后已暴露出粗放经济的破绽，最近的一组统计数据让人震惊：我们消耗了占世界当年消耗总量近50％的水泥、35％的铁矿石、20％的氧化铝和铜，创造的GDP仅占世界总量4％。我国目前的能源效率仅达到31.2％。高能耗低产出的局面使我国的能源问题已成为关系到社会及经济是否可以保持可持续性发展的重大问题。
其中，建筑及住宅产业发展迅速，已成为国民经济支柱产业。近年来，根据国家统计局关于历年GDP的统计数据显示，2002年，全国城乡住宅建设投资达到9407.1亿元，占全社会固定资产投资的21.8％，占GDP的9.2％。在大大改善了人们的居住环境的同时，带来了建筑能耗的迅速递增，已接近全社会总能耗的1/3，接近日本的水平。相比工业能耗的减速，建筑能耗在不断攀升（图1）。
图1我国建筑能耗的上升趋势
另一方面，而我国的建筑节能存在太多问题。据国家有关部门统计，我国保有的建筑面积达400亿平方米，现在仍以20亿平方米增加的发展速度在建设（图2），但95%以上属于高能耗建筑。如此以往，建筑业这根国民经济的支柱产业将有可能演变为破坏环境和浪费能源的“危房朽柱”，侵蚀大量的社会资源。
而资源贫乏的日本，在建筑节能方面的观念和技术都有许多值得借鉴之处，本文旨在通过对日本的建筑节能的概观和整理，引发对我国建筑节能工作的反思，以促进我国的建筑节能工作。
图2我国建筑产业的发展状况
二日本的建筑节能工作推动概况
1）日本的能源背景与能源利用效率
图3日本的能源结构
日本是一个资源极度贫乏的国家（图3），能源主要依赖进口。能源结构以石油为主，能源供应受国际局势左右。为此，对能源供应的安全性极为重视，未来的方针是将逐步提高燃气（以气代油）。也正因为如此，全社会的能源危机意识较强，为实现低能耗高产出的发展目标，大力开发节能技术，能源利用效率居世界最高水平（图4，图5）。
图4日本的GDP与能源需求的变化
图5单位能耗所产生的国内生产总值（美元）对比
特别是1997年第三届气候变化国际框架条约国京都会议（COP3）以后，为履行保护地球环境的国际公约，日本从政府到民间，将能耗与CO2排放问题紧密挂钩，且落实到具体数值削减实施目标（表1）。
注：民生部门包括商业建筑，住宅能耗。
2001年～2010年的平均增长率按2.0%测算。
2）日本的建筑节能概况
日本的建筑能耗占据全社会能耗的约27%。作为一个主要依存国外石油能源进口的国家，在经历了1974，1979年的两次石油危机后，节能技术开发和相关的节能法规建设都得到很大发展。特别是京都会议（COP3）以后，节能政策的实施体系得到系统的整理和大幅度提升。行政法规、学会协会体制及技术的层面实行全方位同步推进。
日本节能目标的设定以现状为基准，住宅建筑按户单位，商业建筑按建筑面积单位制定抑制能耗增长及进一步削减的目标以下对日本建筑节能对策体系做一概要解说。
表1日本的能源消耗量及CO2排放量的实绩·预测与控制目标
a)能源消耗[单位：换算为原油:106kl]
实测值预测值控制目标
1990年实绩1995年实绩95/90增长率2010年预测节能目标2010年控制目标2010/90增长率2010/95增长率
总计34938811%4565640015%3%
产业1831925%213211925%0%
民生8510219%1311711333%11%
运输809416%112179528%1%
b)CO2排放量[单位：换算为碳气:106t]
实测值预测值控制目标
1990年实绩1995年实绩95/90增长率2010年预测削减目标2010年控制目标2010/90增长率2010/95增长率
总计2873118%347602870%-7%
产业1351350%14216126-7%-7%
民生728316%9927720%-14%
运输586816%81136817%1%
转换21237%253225%-1%
表2日本的建筑节能的展开重点内容一览表建筑结构的节能技术
自然能源利用
耗能设备的高效化
建筑保温结构
保温施工技术
提高建筑密闭性
夏季遮阳
外遮阳设计
内遮阳设计
植被
建筑规划
朝向设计
形体
热容作用的活用
太阳能，光能利用
太阳光发电技术
被动式太阳能建筑
太阳能热水器
导光通道
新风利用
自然通风活用
新风空调
河川，海水，地下水利用
热泵空调采暖/供热水
自控技术
VAV
VWV
能源供需的平均化
蓄热（冷）利用
区域供热供冷技术
复合能源利用系统
排热回收利用
冷热电联供
新素材新技术利用
燃料电池
保温材料/热媒改良
潜热蓄热材料
①法规建设：
基本法律：《关于能源利用的合理化法律》（简称《节能法》1979年6月公布，10月实施）
表3《关于能源利用的合理化法律》的主要相关内容：住宅建筑相关措施
非住宅建筑相关措施
《建筑业主的判断基准》的制定、公布
（1999年通产省·建设省告示第2号）
《设计·施工指针》制定]、公布（1999年建设省公告布）
《设计·施工指针》的部分修订（2001年国土交通省公布）
《建筑业主的判断基准》的制定、公布（1999年通产省·建设省告示第1号）[办公楼、店铺、酒店、医院、饮食店]
该法律1998年进行了修订，进一步明确了PAL,CEC的规制，在原来对能耗大户的企业
工厂的节能规制的基础上，新增[第二类能源管理制定工厂]类别，将强制性节能管理对象
范围扩展到一般商业设施。
②金融、税制面的节能推进措施
对环境共生住宅的优惠措施（融资）对象：节能住宅工程（新一代标准对应型）
节能设备配置工程（冷暖设备，通风换气设备，太阳能光发电设备）
日本政策投资银行等的节能金融奖励制度：
经济建筑整备事业/建筑物节能推进事业/循环利用经济型产品普及及促进事业
节能型建筑设备融资制度/区域供冷供暖设施整备事业制度/能源需求构造改革投资促进税制
③技术开发·调查方面的展开
针对住宅水平提升的能耗增加的抑制技术研究和开发（1988年～1991年）
有利于石化燃料消费削减的住宅开发（1900年～1991年）
住宅方面推进地球温暖化对策的研究（1992年～1993年）
新一代住宅建筑的节能技术标准的制定（1995年）
住宅等建筑物相关的防止地球温暖化指针的制定（1996年）
住宅的生命周期成本（LCC）削减对策的研究（1996年～1998年）
零环境负荷住宅的开发·普及对策的研究（1997年～1998年）
住宅·建筑·开发的环境管理体系（ISO14000）研究（1996年～1998年）
住宅带来的温室气体排放对环境影响的评价手法的研究（1998年）
新施工技术对应的防结露技术的调查研究（1998年）
中小建筑·住宅建设行业的ISO14000导入方策的研讨（1999年～）
关于住宅管道的保温基准的制定的调研（1999年～2001年）
④宣传普及活动
主要以非盈利特殊法人机构-（财团法人）建筑环境·节能机构为平台，积极推动节能技术普及宣传活动。主要实施了如下内容：
节能建筑技术的评价
环境·能源优良建筑物标示制度的实施
政府（国土交通省）指定培训的实施
关于太阳能利用施工技术的培训教育制度的实施
住宅保温隔热施工技术培训的实施
住宅·建筑节能论坛的实施
[环境·节能建筑奖]的评定实施
[环境·节能住宅奖]的评定实施
其他普及宣传活动
⑤国际合作
IEA建筑物及公共设施的节能研究开发计划（1988年～）
办公楼建筑的机械通风与自然通风复合系统的控制技术研究（1998年～2001年）
建筑物采暖空调的低Exergy系统研究开发（2001年～2003年）
可持续发展的太阳能住宅的开发研究（2001年～2004年）
节能空调设备的性能认证研究（2001年～2004年）
构筑统一的建筑物LCA评价手法/建筑物的评价的国际标准的制定研究（GBC2002）
按官公厅，学会，行业层次对节能的对应关系，可分类如下表4所示。
三从我国的现状与日本的节能状况对比引发的思考
我国住宅建设的迅速发展及人们对住宅室内热舒适环境的追求，构成了能源的大量消费趋势。近年我国已对建筑节能问题引起高度重视，1997年在第八届全国人大通过了《中华人民共和国节约能源法》，制定了节能目标。从1996年起到2000年，新设计的采暖居住建筑应在1980~1981年当地通用设计能耗水平基础上节能50%；从2005年起新建采暖居住建筑应在此基础上再节能30%。提出了分阶段实施目标。将逐步实现对非节能建筑的改造，从建筑节能和设备节能双方面入手，实现建筑节能30%，设备节能20%的节能50%总体目标。进而又提出了到2020年实现全社会总能耗节能65%的目标。
表4日本官公厅，学会，行业层次对节能对应关系政府部门的对应学会的对应行业的对应
《关于能源利用的合理化法律》的修订（国家基本法律1998）
《能源税改》（低利融资、税制优惠制度）
《环境政策大纲》（国土交通省1994）
《环境考量型官厅设施规划指针》
（建设省1997）
《经济性学校整备指针》（文部省1996）
《普及可持续性建筑物的倡议》（建筑学会1998）
《建筑物的LCA指针》（建筑学会1999）
《地球环境·建筑》（建筑学会等五学会联合2000）
[地球环境委员会]设置（空调学会1993）
《经团连地球环境》（经济团体联合会1991）
《各产业自主行动计划》（经济团体联合会1996）
《建设业的环境保全自主行动计划》（建设业团体联合会1998）
针对不同地区，2001年国家颁布了《夏热冬冷地区居住建筑节能设计标准》（JGJ134-2001），2003年颁布了《夏热冬暖地区居住建筑节能设计标准》（JGJ75-2003）。
然而，尽管法规不断出台，尚存在着缺乏统一认识，贯彻执行不力等问题。相关规范颁布多年，市场上仍然充斥着大量高能耗非节能建筑。
2002年，上海全市落实了100万平方米的新建住宅按国家节能标准进行工程试点。2003年扩大试点范围实现300万平方米新建住宅按节能标准设计和建设。
上海市建委、发改委、经济委员会等部门联合召开的节能推进工作会议进一步明确要求：凡上海市外环线以内的新建住宅、以及全市范围内的新建政府机关办公用房、商场、旅馆、办公楼和由它们组成的综合楼建设项目、低层住宅小区、一城九镇特色风貌住宅小区等均要按照建筑节能的设计标准，给建筑物“穿衣带帽”。
上海市有关部门从2002年9月到2003年9月，按照国家《夏热冬冷地区居住建筑节能设计标准》，对这一阶段在建和即将开工的居住建筑项目进行了监察。按照《节能标准》设计的不足3%。从2003年10月至今，监查结果仍有70％左右的在建和即将开工的住宅项目不达标。
上海市从2004年5月起，对处在设计阶段住宅建筑实行强化节能认证，对设计单位提交的施工图进行相应的节能达标测试，以期外环线内的低层建筑都能达到国家规定的节能标准。
然而，设计审查、施工监理以至竣工验收、运行监管等环节，尚存在缺乏统一协调、严格执行的力度和保障。
纵观我国现状，本作者认为目前应该从以下方面对推进我国建筑节能工作加强力度：
1）强化相关的法律法规建设，完善法律的具体实施细则（目前的法规太空泛）。
2）应该加强优惠税制的配合实施（现行机制欠灵和，敏感度不足）
3）建立更科学更高效更具专业权威的非常设专业委员会来策定法规/规范建设
（现行法规制定过程行政色彩浓，专业性/权威性不足，统一性欠缺，共识性欠佳）
4）加强对建筑行业的自律性规范及行政指导干预（行业自律性差，行业管理不力）
5）加强新节能技术的宣传和推广应用。强化对节能技术应用的跟踪研究和评价。
（社会普及教育不到位，业主节能意识差，对新技术应用缺乏系统的跟踪调查和评价）
以上几个方面，虽未直接涉及节能技术研发本身，但却是推广节能技术的关键之处，也正是我国现状下节能技术普及推广的软肋，节能问题无疑是一个系统工程的问题，需要全社会意识、观念的改变，需要各行业各部门的关注，只有在这样的基础上，节能技术才能找到广阔的用武之地，形成节能技术的良性循环。
参考文献：
1.中国统计年鉴（2003年版），中国国家统计局、中国统计出版社
2.朱训，《自然辩证法研究》2003第8期“关于中国能源战略的辩证思考”。
3.《世界银行发展报告99/2000》WorldDevelopmentReport99/2000”Enteringthe21stCentury”
国有经济战略调整的客观条件是：国有资产产权的有效流动。这样才能实现国有经济的有进有退、有所为有所不为。市场经济条件下，进与退又必然涉及到产权的交易和流动问题。因为市场经济是交易的经济，交易的实质是产权的交易。而产权交易的前提是产权清晰。只有产权清晰，建立健全产权流通体制，实现产权的广泛交易，社会资源才能实现最佳配置，经济效益才能提高，国有经济战略调整要达到的从整体上搞好国有经济的目标才能实现。
二、国有资产产权流动的条件和途径
国有资产产权的流动包括很广的含义。本文特指国家作为国有资产的所有者对国有资产行使处置和流动的权利。这些权利包括对国有资产的授权经营、兼并、重组、置换、出售等。国有资产产权的流动，实则是以价值形态衡量和表示的产权易主和重新组合，这必须具备一定的条件。
首先，产权清晰是国有资产产权流动的制度条件。只有产权清晰的各种要素，产权才能实现自由交易。这里的产权清晰是指产权客体归属的产权主体清晰，即有真正的“人格化”的所有者。在我国，个人和法人财产产权是清晰的，而国有资产则不同。从理论上讲，我国国有资产所有者是清晰的，即全体人民。但实际上又是模糊的，人人都是所有者，人人都不为其所有物负责。可以说，国有产权主体从根本上是缺位的。所以，国有资产所有者与经营者的责权利义关系界定不清或落实不到位，出了问题无人负责。特别是法人治理结构不完善，也有所有者自身层次的问题，即现有的国有资产管理体制还存在缺陷，尚未形成完善的国有资产委托机制。因此，我国经济改革的关键是培育国有资产产权主体，使这一主体对国有资产具有完全的财产关切度和财产维护力度，杜绝因国有资产产权主体虚设而导致国有资产流失。只有明确国有产权“人格化”代表，才能使之像私人股东一样关心国有企业。
其次，国有资产产权流动的环境条件：培育成熟和开放的资本市场。要实现国有资产的流动性，就必须进行国有资产的产权交易，而产权的交易是在资本市场进行的。国有资产产权的流动即包括以价值形态表现的各种资源、要素等实际资本的产权转让，也包括有价证券(特别是股票)等虚拟资本产权的交易，还包括以专利、晶牌等形式存在的无形资本的转让。这首先要求不断完善资本市场。一个完善的资本市场首先是市场体系的成熟与健全，包括證券市场、非证券的信用资本市场，以及特殊要素市场，还包括以价值形态表现的各种有形和无形资本市场。有了发育健全成熟的资本市场体系，各种形态的资本才能进入市场进行交易。其次要逐渐开放资本市场，不限制交易主体的身份，有条件地允许境外交易者进入市场交易。这样可以增大资本的流人量，提高资本流动的效率和效益，降低交易成本。同时要加强法制建设，确保交易主体通过交易获得的产权受到有效的法律保护。
国有资产产权流动的微观基础条件：加强国有企业的生产经营，增强其盈利性。企业是以生产商品、提供服务为手段达到盈利目的的经济实体。一个企业的资产是否具有流动性，关键在于企业获利的现状和预期。企业生产经营的优劣则决定着企业资产、产权转让价格的高低。这也要求建立科学公正的资本评估制度，客观地评估待流通的国有资产。总之，离开企业的生产经营就是离开了实际资本的有效运营，使国有资产的流动变成无本之木、无源之水，甚至还会产生泡沫。如同本文开头所说国有企业目前亏损面大，大量企业处于微利或亏损，这已成为影响国有资产流动的重要原因。所以，要实现国有资产产权的流动，必须搞好国有企业的经营。
国有资产产权流动的途径很多。寻找和探索有效流通途径，实现国有资产的有效流动，是实现国有经济战略调整的路径保证。
(1)产权交易。对那些竞争力不强又是非国民经济命脉行业中管理不善、亏损或潜亏的企业出让产权。出让的对象(购买者)不要作限制，只要对国有资产作出客观公正的评估，出让部分或全部产权，收回价值，从而也就实现了从不重要行业退出，有所不为，以便补充到重要的行业而有所为。我国的产权交易起步于20世纪80年代，近年来得到较快的发展。但目前仍存在产权关系未理顺、交易规则不健全等问题。在产权交易的同时又附有安置职工等附加条件，这必然影响产权交易。
(2)资产重组和兼并。这种方式的国有资产产权流动主要是由国有资产经营公司等出资方具体实施。有的实施跨行业和跨地区的重组和兼并。重组和兼并的结果是兼并方企业实现了扩张，被兼并方产权变更，若兼并方是非国企，国有资产的性质就发生了变化，从而实现了从所有制和行业上的退出。
(3)企业职工购买国有资产，使之具有股份合作制性质的企业。这种方式的产权流动是产权从外部人真正转移到内部人手中。购买方之间是资本合作与劳动合作的统一，在国企非国有化过程中避免了职工安置问题，不失为一种好的方式。但目前我国职工的“购买力”很低，这种方法很难推广。
（4）资产置换、引入外资。前者是对国有资产的优胜劣汰，有利于国有资产的优化配置。后者是“引狼入室”，将那些不重要行业的一些企业转让给外资，利用外资对其改造，盘活企业，实现国有资产的转让。以合作、合资方式退出某些行业，或仅参股而不起主导作用。
(5)对上市公司的国有资产通过上市流通进行“减持”。当前有不少优质国有资产产权因国有股不能流通而长期沉淀在证券市场的“储水池”里。占股票总额2／3的国有股、法人股不能流通，已成为我国证券市场的最大难题。曾经尝试性地推出“国有股减持”方案，但由于国有股占比重太大，人们担心一旦打开“储水池”闸门有冲垮股市的可能。所以一直实行不了。这也说明我国必须引入外资，特别是开放资本市场是何等的必要。国有股不减持不行，减持又怕打击股市，这种两难的境况不能再持续下去了。长痛不如短痛，否则会更加积重难返。当然，国有股减持是一个涉及方方面面利益的复杂系统工程，应当认真研究，慎重操作。
总之，国有资产产权流动的方式很多，要根据各行业、企业的不同类型、特点采取不同的流动方式，使国有资产在流动中保值、增值，在流动中找到最好的“归宿”和位置，实现资产客体和主体的最佳配置，最终实现国有经济的战略调整的目标。为此又必须加强和深化国有资产管理体制的改革，确保这一改革目标的实现。
三、我国国有资产管理体制的现状及问题
根据我国国情，对国有资产实行三层次分级管理的体制和运营模式，即国有资产管理委员会——国有资产经营公司——国有企业。第一层次的国资委是国有资产的所有者主体，是在其所属政府领导下专司国有资产职能的决策和领导机构。通过组建以国有资产经营预算为核心的约束体制，对被授权的国有资产运营和管理主体行使监督的权利。第二层次的国有资产经营公司，是国资委授权的具有企业性质的国有资产运营机构，代表国家对部分国有资产直接行使资产受益重大决策。这一层次主要是解决国有资产所有者“人格化”的问题。第三层次的国有全资和国有控股企业是生产经营主体，享有企业法人财产权，对国有资产管理者(第二层次)负责，实现企业利润最大化目标和承担风险责任。三个层次产权主体的关系是：
第一层和第二层是国有资产授权者(也是所有者)与经营者的第一层委托关系。委托人要求人以其特殊法律地位享有国有资产的管理权及产权资本经营权，对委托人的财产承担保值增值的责任。目前这种委托关系还存在一些问题，如怎样界定所有者与管理者的关系，使国有资产经营公司真正成为国有资产出资者的“人格化”代表，拥有相对应的责权利义等产权。解决的办法应该是，政府作为第一层委托人在授权过程中要以法律为保障，贯彻和确保责权利义相统一的原则，对授权的责权利义重新界定，并交给其所授权的国有资产经营公司。政府和国有资产经营公司之间在形成具有法律效率的委托关系之后，必须严格遵守契约，不得干预国有资产的运作，真正做到政资分开、政企分开，使契约成为行政性委托转化为企业性委托的基础，使一、二层次关系经济化而非行政化，保证国有资产经营公司成为国有资产的“人格化”代表。
第二层国有资产经营公司和第三层生产经营者主体之间的关系是股份公司国有股东与企业法人的产权约束关系。国有资产经营公司作为出资者对企业行使股东权利，企业享有法人财产权利。前者对后者是产权约束关系，表现在控制权和剩余索取权上。后者对前者的资产有委托经营权和实现利润最大化并承担风险的责任。按照公司法，两者均对企业财产承担有限责任。这种权利约束关系在具体实践中也有不完善之处：一是国有资产经营公司尚未成为“人格化”的控制者，形同产权主体虚设，对其所控制的企业缺乏有效的产权约束。因此，两者之间的委托关系无法真正实现。二是由于国有产权在企业产权结构中占量的绝对优势，所以很难做到政企分开，政府从行政上干预企业是不可避免的，结果使企业法人的自被削弱。要解决这一问题必须减持国有股，实现产权主体多元化，进一步完善法人治理结构，通过一定的法律程序的董事、监事、财务总监等身份向其所控制的企业派驻产权代表。国有产权代表按照出资者的意图在企业中行使相关权利，维护出资者的利益。
上述国有资产管理体制虽存在许多不完善之处，但毕竟国有资产有了“主人”，并在不断地健全和完善，为国有资产的流动创造了体制基础，也为国有经济战略调整创造了操作主体。
四、加快国有经济战略调整
国有资产的可流动性为国有经济的战略调整创造了条件，国有资产管理体制的建立为国有经济的战略调整提供了体制保证和约束机制。市场经济的发展和全面建设小康社会的宏伟目标要求我们必须加快国有经济调整。
首先，按照十五届四中全会的决定，国有经济的战略调整要坚持有所为有所不为的方针，实行该进的进，该退的退。进与退要坚持以发挥国有经济的主导作用，搞好整个国有经济为原则，通过资产流动退出非国民经济命脉行业，进入国民经济命脉行业，以便集中力量更好地发挥国有经济的主导作用。根据我国目前情况，国有经济应加强进入关系国民经济命脉的国家安全行业、自然垄断行业、重要公共产品行业以及支柱产业和高新技术产业中的重要骨干企业。这样才能形成国有经济的控制力、影响力和带动力，从而坚持我国的社会主义性质，同时也对国有经济的发展和现代化起带动作用。
其次，加大国有经济布局调整的力度。通过新的国有资产管理体制和规范的产权交易制度，加快国有经济的战略进退步伐，使国有经济尽快从不该进的行业撤出，集中人财物，进入国民经济的重要行业。目前我国有约50%的国有企业长期亏损，要分清轻重主次，进行进退调整。撤出时防止国有资产流失并做到依法有序。进入要按现代企业制度的要求，实行产权重组以其控制力形成经济优势。国有经济布局的战略调整，实质是国有资产在价值形态上向国民经济命脉领域、重要行业的集中和流动，按照国有经济的主导作用实现资源的优化配置。国有经济战略调整中的进与退涉及国有资产产权问题，若产权不清会防碍流动和调整，也会在流动中流失，所以迫切需要明晰国有资产产权主体，解决国有资产产权管理问题，做到政资分开、政企分开。政府要加强国有资产产权管理，而不是直接管资产经营，必须组建并完善国资委，把行使国有产权管理机构具体落到实处。同时还要政企分开，建立健全国有资产管理和运营体系，实现政府所有权管理和企业生产经营分开，使企业真正成为自主经营、自负盈亏、自我决策的市场竞争主体。
RebuildingtheCompulsoryEducationFinanceFrameworkunderthePublicFinanceFrameworkinChina
Abstract:authorfirstlyretrospectsthesignificantdevelopmentinthereformofthecompulsoryeducationfinanceframeworkinChinasincemiddle1990s;then,pointsoutthekeyproblemsinthecompulsoryeducationfinanceframework.Finally,basedontheanalysismentionedabove,theauthorputsforwardsomepolicysuggestionsaboutrebuildingthecompulsoryeducationfinanceframework.
Keywords:compulsoryeducation;compulsoryeducationfinance;compulsoryeducationfinanceframework
我国义务教育财政体制改革取得的重大进展
继上世纪末在全国85％的地区实现普九后，我国义务教育在巩固成果的基础上，又得到进一步。2004年，义务教育人口覆盖率达93％，初中毛入学率达94％。政府对于义务教育的投入不断加大，2004年义务教育财政预算内拨款2193.90亿元，比上年的1880.10亿元增长了16.69％，占财政预算内教育拨款的比例为54.47％，比上年的54.43％增加了0.04个百分点。
与此同时，义务教育财政体制改革也不断进展。20世纪80年代中期以后，我国义务教育管理实行了“地方负责、分级管理”的体制，义务教育经费主要由县以下政府负担。这样的经费负担结构使得义务教育经费在地区间、城乡间存在很大差异，也使得贫困地区和地区的义务教育经费难以得到保障。1994年分税制改革以后，财政收入重心上移，义务教育经费短缺和不平衡的问题更加严重。为了改变义务教育财政负担不合理的状况，促进地区间、城乡间义务教育的均衡发展，保障落后地区义务教育的顺利进行，20世纪90年代中期以来各级政府对义务教育财政体制改革进行了积极探索，取得了重大进展，表现为以下三方面：
1、确立了以县为主的教育管理体制。
2001年6月，国务院召开全国基础教育工作会议，颁布了《国务院关于基础教育改革与发展的决定》。决定实行在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主的教育管理体制。规定县级政府对本地义务教育负主要责任，将农村中小学教师工资的管理上收到县，要求省、地（市）、县等地方各级人民政府承担相应责任，中央政府给予必要的支持。2002年国务院办公厅下发《关于完善农村义务教育管理体制的通知》，进一步提出了保障农村义务教育投入的具体措施。
《决定》和《通知》下发后，各地积极采取措施，农村义务教育管理体制改革取得了显著成效。截止2003年4月，全国已有98.3％的县将农村中小学工资管理上收到县，由94.4％的县将农村中小学的人事管理上收到县，农村义务教育管理开始实现从以乡镇为主到以县为主的转变；同时，中央、省、地市政府加大了工资转移支付力度，农村中小学教职工工资不能按时足额发放的状况得到了很大改进。
2、农村税费改革取消了农村教育费附加和教育集资。
2000年3月，中共中央、国务院正是下发《关于进行农村税费改革试点工作的通知》，决定在安徽全省进行农村税费改革试点，同时在河北等8个省的34个县（市）进行试点。至2002年，全面推行税费改革的省份已达到20个。2003年，农村税费改革在全国全面推行。农村税费改革明确取消了农村教育费附加和教育集资。该项举措减轻了农民负担，开始改变我国居民义务教育负担城乡有别的状况，也促使农村义务教育投入由以农民为主向以政府为主转变，是农村义务教育财政体制的重大调整。
但另一方面，农村税费改革对于长期依赖农村教育费附加和教育集资两项收入的农村义务教育也是一个巨大的冲击。针对因税费改革减少的农村义务教育经费，中央政府要求各级政府通过财政转移支付和提高办学效益来解决。据统计，中央和省级政府2002、2003年用于税费改革的专项资金约达161.62亿元。虽然取消农村教育费附加和农村集资会减少农村教育经费，使原本艰难的农村义务教育更加困难，但从长远看对农村义务教育发展有积极意义。
3、加大了中央和省对于义务教育尤其是贫困、西部地区义务教育的转移支付力度。
近年来，尤其是农村税费改革后，中央和省级政府对于义务教育的转移支付力度不断加大，对于贫困、西部地区更是予以特别关注。从1995到2000年实施了“国家贫困地区义务教育工程”，中央财政拨款39亿元作为贫困地区义务教育专款，加上地方各级政府配套的资金，整个工程资金投入量超过100亿元。1995年到1997年资助了中西部地区383个贫困县，1998年到2000年资助了西部469个贫困县。目前，为期5年（2001－2005）的第二期“国家贫困地区义务教育工程”正在进行当中。
我国义务教育财政面临的主要问题
虽然我国义务教育事业有了很大的发展，政府对于义务教育的投入不断增加，义务教育财政体制改革也取得了很大进展。但我国的义务教育财政仍面临着很多问题，其中最突出的是总量不足、义务教育资源分布不均衡和义务教育经费负担不合理的问题。
义务教育经费总量不足
近年来，各级政府不断加大对于义务教育的投入力度，但相对于义务教育实际的需求来讲，义务教育经费的绝对量和相对量都严重不足：
（1）义务教育公共支出占国内生产总值的比重偏低。1993年《教育和改革发展纲要》规定财政性教育经费占国民生产总值的比例到20世纪末达到4％。2003年，我国财政性教育支出占GDP的3.28%，比国家预定目标少投入0.72个百分点。在这种教育投资环境下，政府义务教育公共投资水平必然不会很高，2004年义务教育公共支出占国内生产总值的比例仅为1.5％。
（2）义务教育公共支出占义务教育总支出的比重偏低。20世纪90年代中期以来，义务教育公共支出占义务教育总支出的比重在逐渐提高，但与义务教育发达的国家相比，该比例还很低。2004年，我国义务教育财政预算内支出占义务教育总支出的69.85％。而世界上大部分国家包括发展中国家此比例在20世纪90年代一般都达到了85％－90％之间。
（3）义务教育公共支出占全国公共教育支出的比重偏低。该比重反映了国家财政资源在三级教育间的分配。2004年，义务教育财政预算内拨款占财政预算内教育拨款的比例为54.47％，其中农村义务教育财政预算内拨款所占比例为32.92％。虽然比上年分别提高了0.04和1.24个百分点，但相对于义务教育的重要性和实际需求来讲，该比例依然偏低。从生均教育经费角度来看，2004年，预算内初中生均经费与大学生均经费之比为1：4.3，预算内小学生均经费与大学生均经费之比为1：4.8。
由于我国义务教育经费的绝对量和相对量都严重不足，在实际中产生了一系列的问题，具体表现为：
（1）农村中小学教师工资不能按时足额发放。拖欠农村中小学工资，是多年来未解决的问题。据测算，2002年当年全国有15个省的317个县，新欠农村中小学教职工国家规定标准部分工资总计22亿元。截止2003年4月，全国拖欠农村中小学教职工国家规定标准部分工资累计144亿元。
（2）农村中小学的基本办学条件得不到保障。由于经费不足，相当多农村地区不具备义务教育的基本办学条件。2004年，我国农村地区危房比例仍然较高，全国小学和初中共有4542.3万平方米的D级危房。此外，每年新增危房约1750万平方米、因自然灾害受损的校舍约200万平方米。小学和初中校舍危房率分别为5.6％和3.7％。农村初中校舍严重不足，大班额现象十分普遍，一半以上的班级在56人以上，个别地方甚至超过了100人。
除了危房问题之外，我国中小学仪器设备的达标率较低。2004年，小学仪器设备达标率为50.91％，初中为70.57％。而在农村地区，该比例更低。在一些贫困地区，甚至缺乏黑板、粉笔等最基本的教学用具，正常的教学活动无法开展。
（3）农村中小学建校债务负担沉重。在20世纪90年代末期，为了实现普九目标，不少农村地区举债进行学校建设，使农村义务教育除了拖欠教师工资外，还承受着巨大的建校债务负担。据了解，至2003年全国农村中小学“普九”欠债约为500亿元，由于债主追索债务而农村中小学正常教学秩序的事件屡有发生。
农村地区的税费改革和“一费制”的实行，使农村义务教育投入面临更大的缺口，加剧了上述各种问题。
义务教育财政资源分布不均衡
省区之间的不均衡。不同省区义务教育阶段的中小学在校舍、教学设备、师资质量方面均存在着巨大的差距，这里我们主要讨论教育经费方面的差异。从生均教育经费来看，2004年上海普通小学生均预算内教育事业费和公用经费分别为6680.22元和1664.65元，而河南省仅为654.41元和42.58元；上海初中生均预算内教育事业费和公用经费分别为6831.40元和1939.96元，而河南省仅为763.92元和73.75元。
不同省区义务教育财政资源分布的不均衡导致了义务教育事业发展水平的巨大差异。在东部某些地区提出实现教育化的同时，西部某些地区连义务教育基本的入学还不能保证。据统计，至2004年底，西部地区还有246个县未实现普九，占总数的86.6％；还有11个县，小学净入学率低于70％。
省内各地的不均衡。义务教育财政资源不仅在省区间分布不均衡，在同一个省内部的不同地区分布也不均衡，且这种不均衡的程度要大于前者。从经济中等发展水平的湖南省生均教育水平可见一斑。湖南省现设13个地级市、1个自治州、72个县、16个县级市和34个市辖区。各地义务教育投入极不平衡。经济发展水平相对较高的长沙市、常德市、衡阳市、岳阳市所属城镇和农村生均义务教育经费水平相对较高，2000年初中生均教育经费分别为1364.03元、1081.46元、1046.84元、1043.72元，而经济发展水平相对较低的益阳市、娄底市、邵阳市该项经费则分别为835.05元、835.49元、815.02元，最高与最低水平相差549元。小学生均教育经费较高的长沙市、常德市2000年该项经费分别为999.98元、835.23元；最低的娄底市只有525.90元，与最高的长沙市相比差474元，差额接近1倍。
城乡间的不平衡。我国目前农村小学和初中的教育资源与办学条件与城市相比，无论是在校舍建设、试验设备和图书，还是师资、课程设置、教学要求等方面，均存在很大差异。城乡间的差异更集中地体现在义务教育生均教育经费在城乡间的差别上。根据我国近几年各地生均义务教育经费统计数据，农村生均教育经费均低于该地区平均水平。以2004年为例，全国普通小学生均财政预算内教育经费的平均水平为1159.33元，而农村地区平均为1035.27元；全国初中生均财政预算内教育经费的平均水平为1296.36元，而农村地区平均为1101.32元。
学校之间不均衡。在同一类型、同一层次教育中，不同学校之间也存在巨大差异，主要表现在经费投入、师资队伍、校舍及教学设备和生源等方面。学校之间的差异是一个普遍现象，不可能完全消除。但过大的差异也不利于教育公平的实现和薄弱学校自身的发展。层层设置的重点学校制度，加剧了基础教育内部资源配置的失衡，导致在区域内学校之间差距的拉大。同时，由于重点学校绝大多数设在城市、城镇，从而有利于城镇学生的升学，这样更加据了义务教育在城乡间发展的不平衡。
义务教育经费负担结构不合理
我国义务教育经费不但总量不足、分布不均衡，而且负担结构也不合理，主要体现为以下三个方面：
（1）受教育者和政府之间负担不（2）合理。义务教育是国家对适龄儿童和少年所实施的具有一定年限的强制性免费教育。所谓免费，（3）就是教育费用应完全由政府负担。我国义务教育法明确规定：“国家对接受义务教育的学生免收学费”。但在实际执行中，（4）由于我国的财力有限，（5）仍收取一定的杂费，（6）即受教育者负担一部分的费用。2004年，（7）我国普通小学生均杂费为113元，（8）初中生均杂费为235元。小学和初中杂费占公用经费支出的比例分别为38.95％和42.91％。
（9）城乡居民之间负担不（10）合理。城市居民除了负担子女的学杂费和其他学校代收费外，（11）不（12）再直接负担义务教育经费。农村居民除了负担子女的学杂费和其他学校代收费外，（13）还要以农村教育费附加、教育集资的方式负担大部分义务教育基建费和部分事业费。虽然2000年开始的农村税费改革明确规定取消农村教育费附加和教育集资，（14）但彻底的实行还需一个过程。部分地区农民依然以教育费附加、集资摊派等形式负担一部分义务教育经费。据统计，（15）2004年农村教育事业费附加仍有35.72亿元。
（16）各级政府之间负担不（17）合理。目前，（18）在我国“地方负责、分级管理、以县为主”教育管理体制下，（19）义务教育经费主要由地方政府（主要是县级政府）负担，而（20）中央政府只负担很小的比例。这与各级政府的财力水平极不（21）协调。1994年分税制改革，（22）使财政收入重心上移，同（23）时，（24）近年来中央财政收入增长幅度均大于地方财政收入的增长幅度，（25）也就是说中央政府比地方政府更有能力负担义务教育经费。但在实际中，（26）自20世纪90年代中期以来，（27）义务教育的投入一直以地方为主，（28）尤其以财政力量最薄弱的县（以及县以下）政府投入为主。
重构我国义务教育财政体制
中国公共财政体制改革的目标与框架
财政体制改革的目标与公共财政的特征
从1998年开始，中国财政体制改革的目标模式已经确定，并在政府和学术界取得共识：建立基于主义市场经济体制的公共财政体制。
公共财政的基本特征是以弥补市场失灵、满足社会公共需要为口径界定财政职能，以此为基础构建政府财政收支体系。具体表现为以下两个方面：
以市场机制缺陷为基础确定政府活动范围
在市场经济中，凡是市场能有效作用的领域，政府财政不涉及其中；凡是市场不能有效作用的领域，政府财政必须发挥作用。按这一原则，政府财政职能主要有三项：提供公共服务与公共管理、调节收入分配、稳定经济运行。
政府财政行为的法制化、规范化
市场经济是法制经济，政府要依法行政。财政收支活动是履行政府职能的核心，关系到全体公众的利益，必须以为依据，保证决策的民主化和运行的规范化，具体表现为三个方面：以法制为基础、全部政府收支进预算、财税部门总揽政府收支。
公共财政体制建设的主要
公共财政体制建设既要规范政府与市场的边界、完善财政收支的法制基础，还要解决一直没有解决好的各级政府之间的财政责任问题。公共财政体制建设的核心内容是财政决策的民主化、地区财力的均衡化和政府支出的公共服务化。具体包括以下内容：
全面完善和落实《预算法》，人大代表真正行使财政决策权。
建立体现公共性的财政支出结构。
建立规范的财政转移支付制度。
建立完整统一的公共预算制度。
公共财政体制下的教育财政体制
一国教育财政体制是其财政体制的重要组成部分。在建设公共财政体制的进程中，教育财政体制的建设是其中的重要内容。建立在公共财政基础上的教育财政体制，是政府主导但又利用市场机制配置教育资源的体制。
考察公共财政体制建设的内容和国际经验，可以归纳出公共教育财政体制的基本特征：教育财政责任和行为的法制化、办学主体和资金来源的多元化、教育财政目标的公平化、教育财政决策的民主化。公共教育财政体制建设的具体内容体现在以下几个方面：
建立和完善公共教育经费保障制度。
实行免费义务教育并进一步推进义务教育均衡发展。
完善多元办学体制。
进一步完善非义务教育成本分担制度。
完善义务和非义务教育阶段学生资助制度。
探索建立扶持继续教育发展的制度。
建立公平、透明的公共教育经费分配制度。
重构我国义务财政体制
义务教育关系着一国的人口素质和长远，是政府提供公共服务的重要之一。义务教育财政体制是义务教育顺利进行的重要制度保证。鉴于我国义务教育财政面临的种种，应在公共财政和教育财政改革的框架下重构我国义务教育财政体制。具体内容如下：
实施免费的义务教育制度
义务教育的基本特征为强制和免费。所谓强制，是指适龄儿童和少年的父母或其他监护人要保证其按时入学，按要求完成义务教育。所谓免费，指对接受义务教育的学生免收学费，其费用应全部由政府财政提供。强制以免费为前提，否则低收入家庭子女会因支付不起学费而不能接受和完成义务教育。我国义务教育的目标应为保证每个适龄儿童和少年都能免费接受并完成义务教育，而不受地域、城乡、性别、民族、背景、阶层等各种条件的限制。
据联合国教科文组织统计，全世界有170多个国家宣布实施义务教育制度。尽管各国的义务教育制度不尽相同，但近几十年总体发展趋势是义务教育年限逐渐延长，免费范围逐渐扩大。不同国家义务教育免费的范围有所不同，有的免学费和免费提供教科书，有的除了上述免费项目外，还不同程度地提供免费午餐、和住宿等补助，有的国家还提供免费的医疗，甚至对贫困家庭发放子女上学的月补贴。一般来说，义务教育免费范围的大小和年限的长短，与一个国家的经济发展水平有很大的关系，但有时也取决于民族传统、政府对教育的重视程度以及因素等。
我国1986年颁布的《中华人民共和国义务教育法》规定对接受义务教育的学生免受学费。但是，基于“穷国办大教育”的财政困难，我国义务教育一直在收取实为学费的杂费。随着我国经济发展和财政条件改善，应最终实施免费的义务教育。在具体的实施过程中，可以逐步进行，比如先在和中西部贫困地区实行，再向全国推广；先免收学杂费，再将免费范围逐渐扩大等。
完善义务教育阶段贫困学生的资助制度
免费还不能保证所有适龄儿童和少年接受义务教育。除了学费之外，其家庭还要支付其他相关的教育费用和因接受教育引致的额外的生活费。为此，应在逐步实行免费义务教育的基础上建立义务教育阶段贫困生资助制度。政府可采取提供免费教科书、助学金、或生活补助等方式，对家庭经济困难的适龄儿童和少年接受义务教育进行资助，其资助费由政府负担。
我国已经开始出现各种形式的义务教育资助制度。比较有代表性的是从2001年起实行的“两免一补”。“两免一补”是国家对农村义务教育阶段家庭经济困难学生免费提供教科书、免杂费并补助寄宿生生活费的一项政策。从财政部获悉，今年国家财政共需安排“两免一补”资金约62亿元，其中用于国家扶贫开发工作重点县约41亿元。据测算，从2005年到2007年三年内，全部落实“两免一补”政策，国家财政将需要安排资金约227亿元。预计2005年中西部地区享受免费教科书的农村义务教育阶段家庭贫困的中小学生人数将由2004年的2400万名增加到约3000万名。
但我们也应看到，我国义务教育阶段贫困学生的资助制度还处于起步和探索阶段，其内容、形式还需进一步的发展，具体操作过程还需进一步的规范。
制定义务教育最低保障线
为保证政府向所有适龄儿童和少年提供满足一定质量的、基本的、相对均衡的义务教育，国家应制定全国义务教育最低保障线（或基本办学条件）。其内容应包括：义务教育教职工编制标准以及工资标准；义务教育学校基本建设标准（场地、校舍、建筑物、教学仪器设备、图书资料等具体标准）；保持学校正常运转的生均公用经费标准。由于我国在很长时期内还存在公共教育经费不足的问题，因此以上标准不应制定过高。但省级政府可根据自身的实际情况，制定不低于国家标准的省级最低标准。义务教育最低保障线应根据经济和发展情况及时调整。
明确各级政府的财政责任
20世纪80年代后，我国确立了“分级办学、地方为主”的体制，但在有关的法规中，对这一体制下各级政府的教育财政责任没有明确的规定，是许多教育财政问题的制度根源。在实际中，义务教育财政负担责任主要由乡镇政府承担，但2001年以后，主要由县政府承担。但从我国财政收入分配格局来看，义务教育财政责任由县级低层政府负担仍然不能保证义务教育的实施。除发达地区外，义务教育的财政责任应转变为以省级负担为主，中央政府承担均衡省际间财政能力的责任。同时，考虑到今后一段时期内，随着城市化进程的加快，将会不可避免地出现农村人口的大规模迁移，在政府间责任的调整中，应明确规定人口流入地城市政府承担流动儿童和少年的教育财政责任。
完善义务教育的财政转移支付制度
2001年全国基础教育工作会议后，县级政府成为承担义务教育财政责任的主体。但是由于纵向财政失衡和地区经济落后等原因，全国多数县级财政薄弱，难以承担义务教育财政责任。为了从根本上解决县级政府义务教育财政困难和区域间义务教育财政不均衡的问题，必须建立规范的加大中央和省级政府责任的义务教育财政一般转移支付和专项转移支付相结合的转移支付制度。
为保证转移支付资金公平的分配和有效的使用，应以全国义务教育最低保障线为依据，以县为单位，按因素法测算义务教育经费的标准需求和标准供给能力，其缺口由上级财政通过逐级（市、省、中央）转移支付填平补齐。市、省、中央要明确各自的分担责任，省级政府应该对义务教育财政转移支付承担主要责任。此外，中央和省级政府财政应设立义务教育专项资金，扶持农村、中西部贫困地区的义务教育事业。
义务教育转移支付经费必须足额列入财政预算，由人民代表大会审核和批准。县级政府建立全面需求预算，市、省、中央政府建立义务教育财政转移支付预算，这样义务教育经费才有保障。
在同一行政区内，对于实施义务教育的学校，以学生数为标准，实行均等化拨款制度。
义务教育经费是纳税人贡献的资源，在公立学校之间进行分配时，必须客观公正。同一级政府管理的公立学校，原则上每个学生应获得相同的教育资源。但目前，多数地区政府对义务教育公立学校拨款，不是按学生人数，而是区别重点校和非重点校拨款，造成同一级政府管理的公立学校之间差距巨大的局面。
为解决同区内不同学校间财政资源严重不均衡的局面，以及义务教育阶段严重的择校问题，应取消重点校、非重点校的划分，对所有的学校一视同仁，以学生数为标准，实行均等化拨款制度。在当前，财政资源分配应向薄弱学校倾斜，以缩小学校间财政资源配置的差别。
对于义务教育阶段的择校问题，从长远来说，应通过发展民办学校，提高民办学校的质量加以解决，从政府来说，只能为适龄儿童和少年提供最基本的义务教育服务，择校由民办学校承担。
建立并完善义务教育经费的监督管理制度
义务教育经费由公民交纳的税款形成，对义务教育经费的投入方向、使用及效果实施严格的监督管理是政府义不容辞的责任。为此，关键是要完善义务教育经费的审计制度。
对义务教育经费的分配和使用进行审计，是保障义务教育经费投入充足、分配公平，防止义务教育经费被贪污、挤占、挪用的有效手段。要建立学校内部审计与国家审计、社会审计相结合，以国家审计为主导的审计体系。对学校的审计要经常化、制度化。对教育部门和学校的审计结论要向政府和人大报告，向社会公众公开，将义务教育经费的投入、分配和使用置于公共监督之下，对违法违纪者要追究其经济和行政乃至法律责任。
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教育部财务司编.教育经费统计年鉴[M].北京：中国统计出版社,2000－2004.
关键词：国有资产产权社会经济管理职能国有资产所有者职能
一、国有资产的概念、范围和国有资产管理体制的内容
(一)国有资产的概念
国有资产，是指国家基于国家权力的行使而依法取得和认定的，或者国家以各种形式对企业投资及投资收益形成的，以及国家拨款、接受赠与等形成的各种财产和财产权利。国有资产是属于全民所有及国家所有的一切财产和财产权利的总和。从经济学理论上讲，资产不能等同于财产，只有作为生产要素投入生产经营的财产和财产权利，才能成为资产。因此，在理论和实践中，国有资产有广义和狭义之分。广义上的国有资产与国有财产或国家财产同义，是指依法归国家所有的一切财产，即包括增值型或经营性国有财产，又包括非增值型或非经营性国有财产。狭义的国有资产仅指增值型或经营性的国有财产。我们所说的国有资产是指广义的国有资产。从法学角度看，其包括物权、债权、知识产权等有形财产和无形财产，这些财产属全民所有，即中华人民共和国全体公民共同共有。
（二）国有资产的范围
在我国国有资产主要由以下几个渠道形成：一是国家以各种形式投资所形成的资产，包括国家投入国有企业、中外合作企业、及其他企业用于经营的资本金及其权益，及国家对行政事业单位拨入经费形成的资产；二是国家接受馈赠形成的资产，包括公民个人赠与我国的财产；三是国家凭借权力取得的属于国家的财产，包括依法没收的官僚资本和敌伪财产，依法宣布为国有的城镇土地、矿藏、海洋、水流以及大森林、大荒山等，依法赎买的资本主义工商业，依法征收和征用的土地，依法没收的财产，依法认定和接收的无主财产和无人继承的财产等；四是凡在我国境内所有全部明确的各项财产，除法律另有规定的，也属于国有资产。
（三）国有资产管理体制的内容
国有资产管理体制，是国家关于国有资产管理的机构设置、职责划分以及国有资产管理的方式、制度和方法等的总称。国有资产管理体制的基本内容包括：国有资产管理机构的性质、机构设置和职能配置；国有资产管理机构与国家经济管理一般机构的关系；中央与地方国有资产管理机构的权责划分及管理机构内部各部门之间的权责划分及相关关系；国有资产所有者权能的实现方式，即国家实施国有资本运作，对国有企业实行管理监督的制度等。
二、计划经济时期我国国有资产管理体制的特点及弊端
（一）计划经济体制下我国国有资产管理体制的特点
在计划经济体制下（1949年—1978年），我国的国有资产管理体制有以下特点：（1）国有经济几乎控制了所有的行业和领域，企业主要由国家来办。（2）政府通过按产品门类设置的经济部门统一组成国有企业的经济活动，企业的人财物、销等经济活动都由政府通过指令性计划分配下达。（3）财务上实行统收统支。企业盈利全部上缴，亏损由国家弥补。（4）投资采取无偿办法由国家统一安排。这种管理体制在当时是适应生产力发展的，因为建国初期我国生产力低下，物资匮乏，而我国通过国家行政力量对经济的全面介入，以城乡二元户籍制度为基本手段，通过工农产品的国家定价和计划供销，以“政府计划之手”控制整个社会有限财富的分配，能迅速积累起急需的工业建设资金，从而加快了工业化进程，建立了比较独立、完善的工业化体系。在这一阶段，一切都服从于建设的需要，而国有资产运用的效率问题并不是国有资产管理体制所追求的完全目标。我们如果从所有权的角度去看，在这个时期，所有权本身并不正常的发挥其功能，所有权的功能是通过它的四项基本权能来体现的，包括占有、使用、收益和处分，在这个时期，我们的企业只能运用这四项权能中占有权和不完全的使用权，使所有权本身的功能不能充分地发挥。之所以产生这种情况，也是由当时的物质基础来决定的。马克思主义法的本质学说认为，法的产生依赖于物质基础，物质基础表现为生产力和生产关系，物质基础决定了法，国家并不是在创制法，而是在表述法，法的内容应与社会关系、生产关系相适应。对于一穷二白的建国初期，国家显然有必要通过对所有权本身功能的限制，来合理有效的控制物质资源的分配和流转，这更有利于整个国家。
（二）计划经济时期，我国国有资产管理体制的弊端
在进入了有计划的商品经济特别是实行社会主义市场经济后，原有的国有资产管理体制已不能适应生产力发展的需要，逐渐暴露出种种弊端，主要有以下四个方面：（1）政资不分。在政府机构设置上，没有独立行使国有资产管理职能的部门，国有资产管理的职能被分解在政府不同的经济部门之中；在职能划分上，没有明确划分国家行政管理职能和资产所有者职能。（2）政企不分。在政府与企业的关系下，往往出现以行政管理权取代资产所有权，以行政隶属关系取代产权关系的现象。国有企业承担了许多本应由政府承担的社会义务，以至于出现了企业办社会的现象，同时政府要以这些任务完成情况作为考核企业的经营者绩效的标准，结果造成企业职责的模糊错位，使企业不可能将经营目标放在第一位，无法集中全力搞好生产经营活动。（3）国有资产产权管理主体多元化与所有者缺位并存。国有资产所有者职能由不同行政机关分别行使，所有者的统一职能被分割。例如，企业投资权由政府计划委员会行使，干部任命权由组织人事部门行使，资产收益权由财政部门行使等等。这些部门都以产权主体的身份出现，按照自己的要求甚至自身的利益来行使产权，从而造成了多头管理、政出多门，使企业无所适从，妨碍了企业自的行使。同时，多头管理又必然产生推委、扯皮的问题，没有一个部门对企业生产经营和国有资产保值增值问题承担责任。“人人都管、无人负责”，造成国有资产产权主体虚置，企业所有者管理缺位。(4)产权管理“条块分割”，由于企业隶属于不同地区和不同部门，各地区与各部门按照自身利益进行经济管理与决策，从而割裂了企业间分工协作的关系，形成了“诸侯经济”。部门、地方自成体系，行政垄断，重复建设，产业结构趋同，导致国有资产整体配置效益低下。同时，由于国有企业事实上的“部门所有制”和“地方所有制”，造成了经济资源优化配置中条块分割的体制障碍，阻碍了国有资产的合理流动和有效重组，使国有经济布局难以按照市场要求适时调整，产业结构和企业组织结构难以优化。从法学的所有权角度再分析，我们会发现，在这个历史时期，国有企业和民营企业在市场经济条件下不处于平等地位，国家所有权的功能不能充分发挥，而民营企业对企业财产享有的所有权是完全的,使其能够在市场经济的条件下更加地机动、灵活和更富有活力。如果在一种经济制度下，存在一种完全的所有权和一种畸形的不完全的所有权，那么在竞争中后者必败无疑。从法学的角度来看，这也是长期来国企经济效益不佳的根本症结所在。
三、市场经济条件下我国国有资产管理体制的改革与完善
（一）市场经济条件下我国国企改革必须政资分开，既社会经济管理者职能与国有资产所有者职能相分离
自1978年党的十一届三中全会以来，我国开展了全面深入的经济体制改革，而国企改革则成为其中的重头戏。由于解决国有企业生产效益低下，抑制国有资产流失，最大限度的使国有资产的保值、增值为国企改革所追求的目标，所以人们开始认识到科学、合理的国有资产管理体制的重要性。国有资产具有的特殊性在于，其不能直接由所有权人直接行使所有权。国有资产属于全民所有，其由全体人民的代表机关全国人大授权的政府代表全体公民行使所有权，这时就难免造成基于国家权力形成的行政职权与基于代表关系形成的所有权之间的冲突与混淆。所以，国企的改革与政府的改革成为国有资产管理体制改革的必不可少的两方面。1982年国企改革进入第一阶段，中央和地方政府开始放权让利，企业在取得部分管理权后留成利润比率扩大。1983年、1984年先后推行第一步与第二步“利改税”，把企业上缴利润改为税收，企业在一定范围内获得了经营权、管理权和部分产品的定价、计划外产品的销售权、国家控制之外的利润分配权。但从总体上看企业对企业内的国有资产所享有的是有限的经营管理权。1986年国企改革进入第二阶段，政府对企业进一步放权，特别是对国有中小型企业普遍实行承包、租赁制，企业对其范围内的国有资产享有承包、经营权，1988年出台的《全民所有制工业企业法》为企业的承包、经营权提供了法律依据。这属于“两权分离”的模式，但这种模式并不足以把企业推向市场，所有权与经营权简单的分离并不能产生企业作为法人所必要的产权基础。所有权在部分权能分离出去后仍然直接附着于企业现实财产，因此始终存在着一个在这些财产上“谁说了算”的问题。经营权从性质上讲是属于所有权的一项权能，其从属于所有权，由于所有权是上位的权利，在与经营权之间的此消彼长关系中，所有权始终处于优势地位，这就必然导致企业经营者听命于政府和政府可以随时随意的任免企业经营者的局面，这种“两权分离”模式的根本缺陷在于，它的理论出发点是国家本位（政府本位）而不是企业本位。虽然这一时期企业对其范围内的国有资产所享有的权利越来越大，有利于激发企业内部活力，但是随着我国经济体制改革的深入，民营企业、“三资”企业和联营企业迅速的发展壮大，市场化程度不断的提高，长期存在的短缺经济和供应不足在20世纪90年代初已基本解决，非公有制企业逐步挤压了国有企业原有的市场空间，使国有企业始终不能摆脱困窘的境地。也就是在这个时期，有了与民营企业的参照，理论界和实际工作者开始对我国国企改革进行反思，逐渐认识到“授权而治”的改革是远远不够的，应当从根本上解决政企不分和企业经营机制转换的问题，而政企不分的症结就在于政资不分。所谓政资不分，是指由同一行政机构即执行社会经济管理者职能，又执行国有资产所有者职能。政府的社会经济管理职能是国家赋予政府的行政管理权力，管理目标是实现社会公平、秩序和国民经济稳定发展，管理范围是全社会各类社会经济活动，管理方式、手段往往具有强制性，其行为应属公法调整。而政府的国有资产所有者职能是基于财产所有者身份行使的财产权利，国有资产管理的目标是发挥国有经济的主导作用，实现国有资产的保值增值，管理的范围限定于国有资产，作为国有资产所有权主体的政府，与其它民事主体通过契约来确立双方的权利、义务关系，因而其行为应属私法上平等主体之间的行为。这两种职能必须分开的依据在于：（1）两种职能产生的法律根据不同。社会经济管理职能产生的依据是政治权利，国有资产所有者职能产生的依据是财产权利，政治权利与财产权利是两种不同的法权。（2）两种职能行使的范围不同。政府作为社会经济管理者，其行使职能的对象是国境之内各种不同所有制的企业、单位和个人。而政府作为国有资产所有者，其行使职能的对象仅限于国有资产，但不论国有资产是在境外还是境内。（3）两种职能行使的手段不同。政府行使社会经济管理职能，主要采取行政手段，从外部约束企业行为。政府行使国有资产所有者职能，主要采取产权手段，从所有者的角度去影响企业。如果两种职能不分开，那么政府会不自觉的运用行政手段去影响企业。（4）两种职能的目标不同。政府作为社会经济管理者，主要追求整个国民经济的发展和社会秩序的稳定。而政府作为所有者的职能，追求的经济目标即国有资产总体上保值增值。
（二）市场经济条件下，我国国有资产管理体制的进一步完善
1988年，国务院决定成立国家国有资产管理局，归口财政部，由其作为国务院国有资产行政管理的专司机构，负责对国有资产进行综合管理，试图分离政府社会经济管理者职能和国有资产所有者职能。但由于种种原因国有资产管理局在1998年被撤销并入财政部。在这里应当指出的是，虽然政府的“政资”两种职能不同，但其根本目的只有一个，都是为了促进社会资源的优化配置，最大限度的维护国家利益，所以对于大多数分布于竞争性行业的以盈利为主要经营目标的国有企业而言，应由国家授权设立的国有资产营运机构（控股公司）进行管理，而对于一些生产特殊产品的企业（如军工企业、生产特殊资源的企业）由政府直接管理，即政府的两种职能不分开并不违反市场竞争的原则。在“政资”两种职能分开后，我们还应当注意的是，应将国有资产所有者职能中的国有资产管理职能和国有资产营运职能分离。国有资产所有者的管理职能是指各级政府及有关职能部门行使范围不涉及社会经济职能，而仅限于国有资产的管理。其管理职能的内容主要是行政事务，包括组织领导国有资产的清产核资、产权界定、产权登记、资产评估、资产统计、调处产权纠纷、查处国有资产流失等，一般不参与企业的营运活动。国有资产所有者的营运职能是指不行使政府职能的经济实体，经政府授权以持股单位身份行使国有资产所有者的营运职能。行使营运职能的主体是政府授权投资的机构，是带有控股公司性质的投资公司、资产经营公司、集团公司。这些公司的法律地位为一般的民事主体。其职能范围只限于作为公司的投资机构有产权纽带关系的全资子公司、控股公司和参股公司。职能内容主要是行使股权和进行资本运作。只有这样才能使企业真正的走向市场。
依据党的十四届三中全会和五中全会决议的有关国有资产管理体制的论述和国务院国有资产管理局“三定”方案及有关文件的精神，建立起国家统一所有，政府分级监管，企业自主经营的国有资产管理体制。主要有以下几个方面：1、由国务院代表国家统一行使国有资产所有权，授权地方政府负责管辖范围内的国有资产管理权责。2、成立的国家国有资产管理局是国务院专司国有资产管理的职能机构，主要任务是对中华人民共和国境内外的国有资产实施综合管理。重点是对各类企业占有、使用的国有资产进行管理。地方各级人民政府根据国务院的规定设立国有资产管理部门，对地方管辖的国有资产依法实施行政管理。3、国有资产管理部门与其他社会经济管理部门是对国有资产“专司”与“分工监管”的关系，国有资产管理部门不承担政府其他社会经济管理职能。其他经济管理部门分工负责国民经济宏观管理、综合协调和行业管理。在现阶段，行业管理部门要按照分工监督的要求负责所属企业的国有资产监督。4、国有企业享有法人财产权，依法独立支配国家授予其管理投资的财产。政府不得直接支配企业法人的财产，国家对企业的经营活动承担有限责任。企业以其全部的法人财产独立承担民事责任，对企业财产和国有资产的保值增值负责。
按照上述的国有资产管理体制改革的总体设想，新体制的基本框架由两个层次组成：第一层次是政府国有资产管理机构。它是国务院和各级地方政府管理国有资产的专司机构，负责对经营性国有资产、行政事业性国有资产和资源性国有资产进行综合管理。第二层次是国有资产营运机构，即建立各类国有控股公司、资产经营公司、企业集团公司等国有资产营运机构。这些营运机构由政府授权，代表国家行使股东的各项权能，国有控股、参股的各类企业是独立支配国家授予其经营管理的财产，对全部的法人财产包括国有资产承担保值增值责任。以上两个层次构成完整的国有资产管理、监督和营运体系，是国有资产管理体制不断改革和完善的过程。新体制的建立不仅依赖于政府国有资产行政管理机构职能的落实到位，而且依赖于政府国有资产营运机构的普遍组建和企业公司化改制任务的完成。但遗憾的是1988年成立的国有资产管理局在新一轮的机构改革中被撤销，其职能被划归财政等部门之中，现今国有资产管理的财权、人权、事权彼此分割，由财政部、计委、经贸委、企业工委等诸多部门行使，还是没有解决国有资产所有者虚位的问题。并且国有企业的公司化改造也进行的不太顺利，1993年颁布的《公司法》其本意是帮助国有企业进行公司化改造，建立现代企业制度，但《公司法》第4条一方面规定“公司享有由股东投资形成的全部法人财产权，依法享有民事权利，承担民事责任”，另一方面又规定“公司中的国有资产所有权属于国家”。这一规定混淆了国家的国有资产所有权和用国有资产进行投资后形成的国有股权，加大了国企改革中“产权明晰”的难度。我们知道，以股份公司为代表的现代企业，是资本社会化的实体，它使原先分散的私人资本集聚成一个资本集合体，一个社会化的资本运行单位，一个具有现实生命和独立人格的权利义务主体——法人。正因为公司对它的一切财产享有独立的和完全的支配权，它才成为这些财产的实际主人。投资者（股东）只是他们的出资份额的原始所有人和企业的名义所有人。他们无权支配公司名下的现实财产，因为他们所享有的已经不是对这些现实财产的产权，而是对公司运用这些财产所创造的收益即期待中的未来财产的产权，这就是股权。也就是说，投资者在将它的现实财产支配权让度给公司法人后，他们便得到一种由原始所有权转换而来的股权。而股权则包括“重大决策、资产受益和选择管理者权，所以《公司法》第四条是和公司制度相违背。
总的来说现行的国有资产管理体制在实践中还存在以下不足：1、在政府和企业的关系上，一方面政资不分现象仍十分突出，政企不分现象仍然存在；另一方面国有企业中所有者缺位和虚位。2、在管理上，政府仍按计划经济的观念和模式控制和干预企业，企业按照计划经济的模式和观念经营国有资产，依赖国家政策、补贴资金，而不是主动的去开拓市场、进行管理和制度创新。3、在职能上，政府行使了太多的国有资产所有者的职能，甚至直接参与生产管理，而企业则承担了太多的社会甚至政府职能，负担沉重，难以轻装进入市场，在和非国有企业的竞争中必然败下阵来。
现行体制的根本问题在于：1、国家行政机关行使国有资产管理权，用政治、社会目标取代经济目标；2、国有资产所有者的各项权能由不同的行政机关分割行使，统一的所有权被分割架空，形成部门所有制。政企不分、产权模糊，必然模糊代表国有资产所有权的机构及其责任，失去对国有资产所有权的约束，达不到提高国有资产运营效率的目标，并造成产权交易过程中国有资产的流失和产权流动困难。去年召开的第十届全国人民代表大会上提出撤销经贸委，成立国有资产监督管理委员会，其直属于国务院，国资委将原来由各部委分别行使的国有资产管理职能吸收过来统一行使，使政府的社会经济管理职能和国有资产所有者职能完全的分开。这表明我们的国有资产管理体制正在逐步走向科学化。
马克思主义法的本质学说认为，法产生于物质基础，同时，法又通过对生产关系的规定反作用于生产关系和生产力，它既可以促进生产力的发展，又可以阻碍生产力的发展。在我国加入WTO，全面实行市场经济的今天，要求我们在立法上应做出相应调整，与市场经济规则相配套、相一致，这样才能使我们的经济稳定的、良性的和全面的发展。
[参考文献]
[1]参见谢次昌著：《国有资产法》，法律出版社1997年版，第1页
[2]参见王全兴、樊启荣著：《关于国有资产法基本理论的探讨》，载与漆多俊主编的《经济法论从》第一卷，中国方正出版社1999年版
[3]参见国家国有资产管理局编：《国有资产管理ABC》，经济出版社1995年版，第一页
[4]参见屈茂辉著：《中国国有资产法研究》，人民法院出版社2002年版，第36页
[5]参见谢茨昌著：《国有资产法》，法律出版社1997年版，第24页
[6]参见王卫国：《产权的法律分析》
我国的行政管理体制需强化效率机制，一方面是由为人民服务的社会主义政治制度的本质要求所决定的，同时，又是为社会主义市场经济体制所要求的。当前，需要着重从市场经济要求的角度去认识强化行政管理效率机制的必要，险。
效率观念是随着商品经济和市场经济的发展而发展起来的。作为市场中的商品生产者，不但其生产的产品对人们要有用，而且其生产该种商品的个别劳动时间要低于同类产品的社会必要劳动时间。这样，其产品在市场上才具有竞争力，才能实现其商品的使用价值与价值，才能获得较高的经济效益。所以，商品生产者都非常重视其生产经营活动的效益。随着市场经济的发展，政府和社会逐步建立和发展起了一系列调控和管理经济活动的机构，这些机构直接或者间接影响商品生产的生产经营活动过程，因而必然会影响其经济效益。市场经济的运行，不但要求商品生产者、经营者必须讲求效率，也同样要求政府和社会的经济调控和管理部门以及一切与经济活动、经济关系有关的行政部门都要讲求效率。市场经济社会奉行的“时间就是金钱，效率就是生命”的信条，是有其深刻的社会经济根源的。我国当前为了吸引外资，改善投资环境，其中很重要的一条就是提高行政办事机构的工作效率。
我国新的行政管理体制需强化的效率机制包括以下几种具体的效率机制:
1、社会效益与成本效率相结合的效率机制
我国的行政管理体制是社会主义的行政管理体制，因而，我们的行政管理中的效率和效益，首先要求对人民要具有有益性，对社会要具有有益性，要讲求为人民服务的质量和时效性。我们的行政管理系统面对着广大的城乡人民群众，人民群众在经济活动和社会生活中大量问题的解决，往往带有很强的时间性，要求及时得到妥善处理和优质服务，不容拖延。我国行政管理体制为人民服务的根本宗旨，必然要求这种体制注意提高为人民服务的质量和时效，首先要求这种社会效益。
行政行为又是要投入一定的人力、物力和财力的，是需要投入一定的成本的。这就必然存在一个投入与产出之间的比率问题，也就是对行政的投入与行政行为效果之间的比率题。我国政府部门重投入不重产出的现象相当普遍，不少部门争编制，争预算，争拨款，而高编制、高预算往往带来的是机构林立，冗员增多，经费浪费，最终是产出率低，效率低下。因此，强化成本效益观念与机制显得十分迫切和必要。我们的行政管理体制的运行应该用最少的物化劳动和活劳动，尽可能少的投入，尽可能低的行政成本，取得最佳的效果。
把上述两个方面结合起来，我们的行政管理体制应形成并强化社会效益与成本效益相结合的效率机制。
2、机构效率机制
我国行政管理的组织机构就应具有效率机制，机构设置不叠床架屋，不重复交*;机构之间各自职能的界定科学明确，责权分明，避免相互之间扯皮、推i}、争权等现象;人员编制合理精干，每个岗位都有各自的科学的设置依据，有其岗位职责，人人各司其职，各负其责。这样，行政管理体制就具有一种机构效率机制。
3、决策效率机制
行政机关要依据决策民主化、科学化的要求，做到作出的决策应是最佳的决策，避免决策上的失误。决策上的失误，往往会造成物质财富的重大损失，带来人民群众生产和生活的严重困难，而正确决策带来的效益往往是最大的效益。强化决策效率机制是一个不容忽视的方向。
4、程序效率机制
当前在行政效率方面，行政程序不科学、不合理，是一个突出的问题。一件事往往由于环节过多，手续繁复，职责不清，久久不能得到及时妥善处理。公文旅行、推拖扯皮成了行政管理运行中的公害。行政程序合理、科学，会极大地提高整个行政管理体制的效率。针对现存行政管理程序的状况，强化程序效率机制，政府和各部门需制定科学的行政程序，严格杜绝时间和精力的浪费，使行政管理程序符合高效的原则。
5、素质效率机制
行政机关的行政行为是由行政人员个体形成的集体协作完成的。行政人员个体的素质水平以及由个体形成的集体素质水平，对行政工作的质量、效率有着直接的重要的影响。很难设想一支政治、业务素质不高的行政人员队伍能高效地完成行政任务。
行政人员的素质主要包括政治思想素质、行政管理知识能力素质和专业管理业务素质。在政治思想素质方面，要求行政人员全心全意为人民服务，提倡奉献精神，树立艰苦奋斗作风，坚持实事求是原则和群众路线，勤政廉政，遵纪守法。在行政管理能力方面，要求行政人员具有行政管理的科学知识，‘懂得并把握行政管理的特点和规律，具备较高的行政管理能力。在专业管理业务素质方面，要求行政人员具有所从事的专业管理的专门知识和技能，精通所管理的业务，能胜任其专业管理工作。行政人员有了这些方面的较高的素质，就具有明确的方向、高度的责任感，能够做出高效工作和优质服务，出色地完成各项行政工作。
(二)强化规范约束机制
我国行政管理体制的运行应该按照我国政治体制、经济体制、精神文明所要求的规范运行，强化以下几种规范约束机制:
1、法制规范约束机制
行政机关本身就是执法机关，必须依法行政，其行政行为必须符合法律规范。法律这一国家强制力实行的社会行为规范，同样规范和约束各级政府和一切行政部门以及全体行政人员的行政行为。由于几千年的封建社会的影响，行政部门和行政人员的法制观念相当薄弱，“政府要守法”、“民可告官”这些观念与几千年的封建社会的吏治观念大相径庭。①因而，应该强化行政管理体制的法制规范约束机制，既要强化这方面的“硬件”建设，又要强化这方面的“软件”建设。“硬件”建设主要是指制定并完善规范行政行为的法律、法规，使行政行为有法可依。同时要加大对己颁布实施的有关法律、法规的执法力度，做到对行政机关执法必严、违法必究。如当前在《行政诉讼法》的执行中，就存在着执法不严、违法不究的问题，民要告官仍存在着重重阻力和困难。“软件”建设主要是指强化行政机关和行政人员的社会主义法制观念，强化依法行政意识，明确社会主义国家的法律是人民意志的集中表现，对于任何政党机关、团体和个人，都具有同等的规范约束力，而且行政机关更应模范地依法行政，起表率作用。
2、监督规范约束机制
行政管理体制的监督规范约束机制，首先来自各级权力机关的监督。各级人民代表大会及其常务委员会，受人民的委托，代表人民群众行使宪法和法律赋予的权力，监督各级一府两院，听取和审查一府两院的工作报告，对一府两院的工作提出质询，组织人大代表视察工作。加强各级权力机关对各级政府和执法部门的监督规范约束机制，会有力推动行政机关和执法部门在法制的轨道上有序地规范地运行，促进政治、经济、社会生活的民主化和法制化，防止行政机关和执法部门出现不符合法律规范的行为以及侵犯、妨害人民群众利益的行为。
监督规范约束机制还包括行政监察和审计监督。行政监察是指对各级行政机关及其工作人员执行法律、法规、政策和决定、指令的情况及违法违纪行为进行监察，严肃政纪，搞好政风，规范行政机关的行政行为。对各级政府及行政执法部门的审计监督是整个审计监督的重要组成部分，这方面的审计监督主要包括对各级政府的财政审计，对财政预算执行的审计，对国家各种专项资金的审计，对各级政府的固定资金投资的审计，对行政机关财务收支的审计，对财税部门理财行为的监督，以及对领导干部离任的审计等，以维护国家财经纪律，改进财政预算的客观调控和管理，提高各类资金的使用效率，规范政府和行政执法机关的财经行为，防止侵占挪用、乱收费、乱摊派、乱罚款以及为小团体和个人谋私利等现象的发生。我国审计制度和机构是在改革开放中新建的，时间不长，需进一步强化和完善。
我国行政管理体制的监督规范约束机制的基础，还是要归结于广大人民群众的民主监督规范约束机制。权力机关的监督、行政监察监督、审计监督从根本上来说，也是代表人民监督，但毕竟是人民通过中介进行的间接监督。这里讲的人民群众的民主监督，则指人民群众直接行使民主监督权的直接监督。这种直接民主监督，一是群众的社会舆论监督，人民群众通过大众传播媒介(报刊、广播、电视等)，对政府及其各部门的工作提出意见和建议，对工作中的失误提出批评，对违法违纪行为进行曝光。二是人民来信来访，向各级政府的部门，对政府及其部门和工作人员以来信或直接来访的形式，提出意见、检举、申诉等。各级领导干部也可建立接待日制度，直接接待群众，听取群众的意见。三是群众举报，群众利用各级政府和部门设立的举报站、举报箱、举报电话，对行政机关、执法机关及其工作人员违法违纪问题，进行揭发、检举。人民群众的直接的民主监督形成了对我国管理体制的最广泛的监督规范约束机制，督促行政管理遵照法律规范，依照国家的方针、政策，按照行政纪律，尊重人民群众的意愿，有序而规范地运行。
3、信用规范约束机制
在市场经济体制下，信用不但成为经济关系中的一种普遍的规范约束机制，而且也拓展到行政行为规范运行之中。我国在过去一段时间，由于排斥商品经.济，市场机制受到限制，信用机制也未发展起来，社会缺乏系统化的信用管理体系，人们的信用意识淡薄，契约、合同等信用形式未被很好运用，信用的规范约束不强。随着向市场经济体制转轨，人们在经济交往中的信用意识逐渐强化，契约、合同等信用形式逐步发展了起来，经济运行中的信用规范约束机制正在形成，并产生越来越广泛和重要的作用。与经济运行中的这种机制相适应，行政管轰体制中也开始采用信用规范约束手段，女口对政府和各部门的领导人实行目标责任管理，签订目标责任书，在到期时由上级检查验收，实现目标任务者给予奖励，未实现目标任务者给予惩罚。在专业管理如科技管理中，也可采取合同信用形式，如农业科技承包合同等。由于我国未经历社会经济信用关系普通发展的历史阶段，在行政管理行为中，信用规范约束极为薄弱，需强化行政管理的信用规范约束机制。
(三)强化廉政监督机制
本来行政管理规范约束机制中应包括廉政机制，但考虑到反腐倡廉是当前国家政治生活中的一件大事，是人民群众最为关切的社会热点，关系到党群关系、政群关系、干群关系，关系到民心的向背，故而专题进行研究。
一个廉洁的政府，是社会主义制度所要求的，是我国政府为人民服务的根本宗旨所决定的，本来是顺理成章之事，是我国行政管理体制必然具备的根本特征和运行机制。而今天特别强调需强化廉洁机制，是由于我国历史传统背景与当前实行市场经济体制的特殊的历史条件这些因素的作用。我国长期处于封建社会，封建社会统治阶级的腐败作风，对社会影响甚深。加之，商品经济发展到一定阶段，便会产生货币拜物教，货币在人们心目中似乎成了无所不能的崇拜偶像，拜金主义思想逐渐滋生起来，我国近年来向市场经济转轨，货币拜物教、拜金主义思想的滋生，腐败之风的侵袭，是不争的事实。因而，今大强调强化行政管理体制的廉政机制，就具有极强的现实意义。
强化我国行政管理体制的廉政机制。需从以下两个方面入手。
1、强化他律康政机制
所谓“他律”廉政机制，是指在行政行为主体外部以强制性的方式或者以其他社会主体施加的方式，促使行政行为主体按廉政规范运作。他律廉政机制中也同样包含了前述规范约束机制中的法律机制、监督机制等，不再赘述。这里，从另外一个角度，即他律廉政机制中的治标机制与治本机制两个方面探讨强化他律廉政机制的措施。
反腐倡廉应该标本廉治，综合治理。治标主要是运用法制和政纪手段，严厉责处腐败，惩治腐败，遏制腐败;治本，主要是在体制、机制、政策、制度、教育方面加以完善，从源头上堵塞腐败发生的漏洞，减少和滋生的条件，预防腐败的发生。当前在治标廉政机制方面，主要需解决有法不依、执法不严、违法不究的问题。而解决这一问题的关键，又在于首先解决好执法部门存在的不秉公执法、循私枉法、以执法权谋私等腐败问题，首先要搞好执法部门的自身廉政建设。这样才能真正运用法制手段，严肃惩处各种腐败分子。
廉政的治标机制固属重要，可以对腐败分子发挥法制的威慑作用。但是，强化他律廉政机制中的治本机制，则尤为重要。为什么有些腐败现象惩而复生，反复性很大，就是治本机制还不完善。需要从制度建设等方面强化治本的他律机制，从源头上解决腐败问题。如中央制定实施的《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》、《关于领导干部报告个人重大事项的规定》、《关于党政机关县(处)级以上领导干部收入申报的规定》等制度，都着眼于从源头上堵塞领导干部、权钱交易等腐败现象产生的漏洞，从治本方面强化对领导干部
廉政的他律机制，防患于未然。又如中央最近决定，政法机关部门一律不得再从事经商活动，这些部门及其所属单位办的各种经营性公司，要认真进行清理，这些公司与政法机关要尽快脱钩。这是保证政法机关廉洁奉公、公正执法的一项重大的体制改革和制度建设。政法机关肩负着维护宪法和法律尊严、维护社会秩序、保障公民合法权益的重大职责。而政法机关经营办企业，是政法机关发生种种腐败现象的一个根源，会在经商谋利与公平执法之间发生矛盾。如有的利用政法部门的权力，违反公平交易、正当竞争的原则，搞垄断性经营，与民争
利;有的违反国家经济法规，走私贩私，牟取非法暴利等，不但干扰了正常的经济秩序，而且造成了恶劣的政治影响，严重损伤了政法部门的形象。又如决定在公检法和工商行政管理部门实行“行政性收费和罚没收入收支两条线”，也是从体制和制度方面防止执法机关腐败现象滋生、强化廉政的他律治本机制的重要举措。应该看出，我们在反腐倡廉的治本方面，在强化廉政他律治本机制方面，还需要进一步健全和完善。
2、强化自律廉政机制
所谓“自律”廉政机制，是指行政行为主体自觉、主动、积极地按廉政要求规范自己的行为。
在自律廉政机制方面，最重要的是培育行政机关和公务员的职业伦理道德，形成有中国特色的现代行政管理伦理道德，而且首先应形成和培育廉政伦理道德。构建有中国特色的现代廉政伦理道德规范。
第一、要树立正确的理想信念。应以我国社会主义制度的本质要求与马克思主义为指导，必须把为人民服务、保护人民的合法权益、为人民谋利益，作为廉政伦理道德的核心。这样，才能摆正政府、公务员与人民群众的关系，才能摆正小团体利益、个人利益与人民群众利益的关系。只有摆正了这种关系，才会具有人民公仆的意识，才能不滥用人民赋予的为人民服务、为社会服务的权力，才一能不会在个人合法收入之外去侵吞国家和人民的资财。这是一种建立在社会主义的人生观、价值观、政治观基础之上的廉政伦理道德，是一种高境界的廉
政伦理道德。这是我们区别于其他社会制度下廉政伦理道德的最重要的准则。
第二、要树立正确的义利观。谈义利观，首先得弄清“义”这一道德内涵。“义”是中国传统道德体系中的一个重要范畴，虽然诸子百家以及各个朝代对“义”有不同的解说，但一般而言，“义”的内涵可概括为公正无私、行为端正、扬善耻恶、处事合乎理。义与利的关系是中国伦理道德史上长期讨论的话题，我们在这里不去赘述。总的来说，占主导地位的义利观是:先义而后利，将“义”作为取舍利的标准，如“义然后取”(《论语》);“先义而后利者荣，先利而后义者辱”(《荀子》)。如果个人私利违背了“义”的规范，则提倡舍利取义，以至“舍生而取义”(《孟子》)。我们今天要的新的义利观在继承传统义利观的精华的基础上，应具备新的时代内涵。今天我们讲“义”，除了吸取传统“义”的内涵的积极意义之外，应该将“义”提到社会主义道德的高度去认识，这就是同志提出的我们做人的标准是:“一个有益于人民的人”，要把是否有益于人民作为我们做人处事的最高标准，有益于人民的事就干，不利于人民的事就不干。古代也把“义”作为处事的标准，所谓“义者，宜也”(《礼记》)，也就是说，义就是应当的、合理的。但那时候不可能把是否有益于人民作为衡量适宜不适宜、合理不合理的最高标准。当然，马克思主义的义利观，并不排斥个人应该获得的合理的利益，不能把义与利对立起来，应该是义利统一观。但这种统一关系，是建立在个人利益、小团体利益必须服从人民的利益、国家的利益的基础之上，应该在维护人民的权益、为人民谋福利之中去实现个人的合理的利益。
第三、要树立正确的权力观。今天之所以要强调树立正确的权力观，是由于在现实生活中，滥用权力、、权钱交易等腐败现象屡见不鲜，有的己到了骇人听闻的地步。在这些人的心目中，权力成了谋取私利的最有力的工具，如果说他们认为“钱能通神”，那么，在他们手中，“权又通钱”，因而认为“权更能通神”。无怪乎登门买官者有之，买官到手后，大搞权钱交易者更有之。当今中国社会最富的群体中，有不少是用权取得非法收入而暴富的。有无正确的权力观，己成为关系到能否坚持廉政的关键。不论是我国的各级权力机关、行
政机关、执法机关，其权力都是人民赋予的，是执行人民的意志，而且行使职能与权力的目的是维护人民的权益，为人民服务，为人民谋福利。将人民赋予的权力，作为损害人民利益、谋取私利的工具，，搞权钱交易，人民应该而且必然要从这些人手中剥夺其权力，让权力的运行回归到正确的轨道上来，而、滥用权力者，也必然要受到反映人民意志的法律的制裁。
第四、应批判地继承我国传统的廉政美德。在这方面有着值得借鉴、吸取和发扬的丰富的遗产。我国传统廉政伦理道德有如下一些主要的内涵:第一，对“廉”的界定。认为廉是轻淡资财、重视道义的大节问题，如“所谓廉者，必生死之命也，轻恬资财也”(《韩非子》);“故临大利而不易其义，可谓廉矣”(《吕氏春秋》)。还认为廉是从政的根本，是考察官吏的最高标准，如晏子认为“廉者，政之本也。”又如《周礼·天官》判断官吏的六条标准是:廉善(即清廉而政绩优异)、廉能(即廉洁而有才能)、廉敬(即清廉而敬业)、廉正(即廉洁正直)、
廉法(即清廉守法)和廉辨(即廉正而明辨是非)，六条标准都冠之以“廉”，也就是说，廉是判断官吏的六条标准的核心、灵魂。有的著述中还对廉提出了具体的规范要求，如“尚廉，谓甘一心淡薄，绝意纷华，不纳苞直，不受贿赂，门无请渴，身远嫌疑，饮食宴会，稍以非义，皆谢却之。”(徐元瑞:《史学指南》)第二，将廉政提到关系国家安危、政令能否贯彻执行的高度去认识。如管子认为廉政是立国的“四维”之一，四维绝则国覆灭。孔子说过:“其身正，不令而行;其身不正，虽令不行。”这些关于廉政伦理道德的论述，对于今天我们构建有中国特色的现代廉政伦理道德规范都有借鉴、继承的价值。
(四)强化协调指导机制
我国新的行政管理体制应该是运转协调的体制，防止和消除政令不畅、各自为政、扯皮推诱等妨碍协调运转的现象。为此，需要从以下几个方面强化协调指导机制。
第一、强化纵向协调指导机制
纵向协调机制，是指上下级之间、上下级对口部门之间的协调机制。
要强化纵向协调指导机制，从我国的实际出发，首要的是按照权责一致的原则，将集权与适度分权结合起来，一方面又必须贯彻下级服从上级、全国服从中央的原则，保证政令的统一、通畅的执行，保证国家规划、计划、政策以及各项宏观决策的实现:一方面又要充调动和发挥各个地区、下级部门的积极性和创造性，改革计划经济体制下那种高度集中统一、过分集权的状况，使各地区、各下级部门在自己职责范围之内，从本地区、本部门的实际出发，制定相应的计划、政策，采取相应的措施，解决、处理本地区、本部门所管理的事宜。这就需要根据各级地方政府、各下级部门的职责，下放相应的权力，改变职责与权力不符、有职无权、有责无权的状况，以减少和消除事无巨细都向上级请示、依赖上级、上交矛盾等现象，使各级政府和各个部门的工作都具有活力和创造性，使得中央和各级地方政府之间、各对口的上下级部门之间处于协调运转的状态。
第二、强化横向协调指导机制
横向协调指导机制，是指同级政府之间、同级政府各部门之间的协调指导机制。强化横向协调指导机制，首要的则是科学合理地界定各级政府、各部门的职能与相应的权限，做到职能界线分明，责权分工明确，相同或相近的职能交由同一个部门承担，克服职权不清、政出多门、多头管理、互相推i}扯皮或互争权力等弊端，以免导致横向关系之间经常出现摩擦、不能协调运转的现象发生。
第三，强化各方协同运作机制。
以现代化信息手段，及时调节上下左右各行政行为主体之间的协同运作机制。
行政管理是一个社会系统，在这个系统之中，系统整体与系统各要素之间、系统内部各个要素之间，都存在着相互联系、相互作用、相互制约的关系。行政管理系统的整体功能，依存于整体中各个要素合乎规律的相互结合、相互作用的关系之中。这就要求从系统整体功能的角度经常观察系统与各要素之间以及各个要素相互之间的运行状况与关系，在动态中协调整体与部分、部分与部分的运作与关系。
要在动态中及时调节行政管理系统整体与部分、部分与部分之间的关系，化解各种影响协调运转的因素，需要充分运用现代化的信息手段。特别在今天知识经济社会条件下，办公信息化、办公家庭化正在成为现实，就是一个部门之内的行政活动，也离不开信息网络。各级政府、各个部门从决策到执行以至执行结果的反馈，都得*信息的收集、储存、处理、传输和应用。特别在各级政府和各个部门行使行政职能过程中，上下左右之间更需经常交流信息，及时协调处理在相互关系中出现的问题，及时消化解决妨碍各行政行为主体之间协调运转的因素，调节各行政行为主体之间的关系和各自的行政行为，使整个行政管理系统经常处于协调运转的最佳状态。
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体育管理体制是一定历史时期的政治体制、经济体制与体育发展内在规律相互作用的产物。一个国家或地区的体育体制对该国或地区体育运动的发展有着直接的、决定性的影响。同时也可以从体育管理体制反映出该国或地区的政治、经济、文化、教育等方面的特点，以及体育运动的推展与活动过程。
由于历史的原因，自新中国成立以来，海峡两岸分属于两种不同的社会制度。更由于祖国大陆（以下简称大陆）和台湾地区（以下简称台湾）不同的政治主张与措施，使同宗、同语、同文化的两岸同胞长期处在分裂状态之中，两岸政治、经济、文化、教育的发展存在着较大的差异。而两岸体育分别在这两种不同的社会制度和社会背景下发展，深受其影响。长期以来，两岸形成各自的体育组织管理体系，在体育体制及运行机制上也存在着差异。本文运用文献资料研究、专家访谈和比较分析等研究方法，探讨在两种不同的社会制度与背景下两岸体育管理体制及运行机制的发展状况与特点，力图揭示两岸现行体育管理体制及运行机制的各自优势与不足，为全面推动两岸体育的交流，促进两岸体育的协调发展提供参考。
1大陆体育组织机构概述
1.1政府体育组织机构
大陆政府体育组织机构中，包括国家体育总局、教育部体育卫生与艺术教育司和体育指导委员会。
国家体育总局是全国体育工作的主管行政部门。在1998年3月开始进行的国务院机构改革中，原国家体委改组成国家体育总局，并由国务院组成部门改变为国务院直属机构，负责统一领导、协调和监督全国的体育工作。其职责也产生了一些变化，运行机制也已从政府“办”体育逐步向政府“管”体育转变，主要发挥其领导、协调、监督和服务的功能[1]。
教育部体育卫生与艺术教育司是属于司局级的体育、卫生与艺术教育的管理机构，主要负责全国学校体育、卫生与艺术教育的管理工作。其主要职则是：宏观指导学校体育、卫生健康和艺术教育工作，制定有关体育、卫生、艺术教育教学的指导性文件；协调大中小学校及学生参加国际体育竞赛和艺术教育等交流活动；规划并指导有关的专业教材建设、专业师资培训；指导并协调学校国防教育和学生军训工作。
体育指导委员会是管理军队体育的职能机构。它由军委总参谋部、总政治部、总后勤部联合组成，负责开展军队体育活动，组织运动训练和竞赛，参加国际军事体育大赛等。
1.2社会体育组织机构
大陆社会体育组织机构主要有中国奥林匹克委员会、中华全国体育总会和中国体育科学学会等。
中国奥林匹克委员会，原与中华全国体育总会为同一单位。1954年国际奥委会承认中华体育总会为中国奥委会；1958年大陆退出国际奥委会；1973年在得到亚洲奥委会的承认后，大陆另行成立中国奥委会；1979年10月25日，国际奥委会接受了中国奥委会的提案，在国际奥委会“名古屋”执委会上通过恢复中国在奥委会的合法席位，使中国重新回到国际奥运大家庭[2]。
中国奥委会的最高权力机构为全体委员会会议，执委会之下设秘书处、国际联络部、宣传部、竞赛部、港澳台办公室等；其业务一般由国家体育总局对外联络司兼任。
中华全国体育总会自新中国成立后，在原“中华体育协进会”的基础上改进而成。该会属于群众性的体育组织，是党和政府联系体育工作者的纽带。全国委员会为最高权力机构，委员每届任期5年。目前，中华全国体育总会与国家体育总局是一个机构，两块牌子。中华全国体育总会及其活动，接受其业务主管单位国家体育总局及社团登记管理机关民政部的业务指导和监督管理。
中国体育科学学会是体育科技工作者所组成的学术性群众团体，接受中国科学技术协会、国家体育总局和民政部的三重领导。该会与1980年12月15日成立，最高的权力机构是全国代表大会，5年召开一次，下设有理事会、常务理事会及其分支机构等。
2台湾体育组织机构概述
2.1政府体育组织机构
台湾政府体育组织机构有“行政院体育委员会”、“教育部”体育司和“国军体育总会”。
“行政院体育委员会”（简称体委会）是目前台湾主管体育的最高行政机构。在1997年7月台湾“体委会”成立以前，台湾体育行政权长期由“教育部”体育司行使。1997年6月26日，台湾“行政院”通过“行政院体育委员会暂行组织规程”及“行政院体育委员会组织条例草案”，“体委会”被确立为部会级的体育行政机构。1997年7月16日“体委会”正式挂牌运作，成为台湾有史以来最高体育行政管理机构，改变了以往由“教育部”体育司领导台湾体育工作的格局。奉“行政院”指示及“体委会”与“教育部”体育司两度业务协商结果：全民体育、竞技体育、社会体育及国际体育，由体委会办理。“教育部”体育司专门负责学校体育推广，学生体能检测，以及各级学校运动联赛的规划与执行。“体委会”则全面策划和管理台湾地区的体育事业，包括各级学校的优秀运动选手培养，专任教练调训工作，以及国际体育和两岸体育交流等，在体育法令修改部分，也由其主政，并配合修正[3]。
“体委会”成立以后，负责统筹台湾地区的体育事务，其体育运动的政策是以推展全民运动为基础，以提升竞技化运动水准为目标[4]。“体委会”内设有综合计划处、全民运动处，竞技运动处，国际体育处，运动设施处五个专业管理机构和身心障碍国民运动委员会、法规委员会、诉愿委员会等三个委员会。台湾“体委会”的主要职能是：
(1)关于体育政策、制度、法规的综合研拟、推动及协调等事项；(2)关于全民体育运动的发展政策、方针与提升国民体能计划的规划、推动及协调等事项；(3)关于竞技运动发展政策与方针的规划、运动项目的推动及协调事项；(4)关于学校、军中体育及职业运动组织与选手培训的协调、联系及辅助事项。(6)关于奥运会与亚运会竞赛运动选手的选拔、训练、参赛工作的监督、联系、推动及辅助事项；(7)关于国际及两岸体育交流政策与方针的规划、推动及协调事项；(8)关于体育学术、运动科学研究与发展事项。(9)关于运动设施发展政策与方针的规划、推动及协调事项。(10)其它有关体育运动工作相关的事项等[5]。
“教育部”体育司。台湾体育过去长期由“教育部”主政。“教育部”下设国民体育委员会，研拟台湾体育政策，指导台湾的体育活动。1973年“教育部”修改教育基本法，并于同年10月31日成立体育司。体育司内设三个科，分别掌管学校体育、社会体育与全民体育等[3]。省（市）政府教育厅（局）、县（市）政府教育局设体育专管单位，乡（镇、县辖市、区）公所置体育专业人员，负责辖区内国民体育活动的规划辅导及推动事项。“教育部”体育司成立以后，原国民体育委员会依然存在，但其主要任务是体育政策的研拟，体育活动的指导、协调、咨询、研究等事项。1997年7月，台湾“体委会”成立以后，“教育部”国民体育委员会组织条例才由“教育部”报请“行政院”废止。体育司则以发展学校体育与学校卫生为主，一方面落实推展学校运动风气，全面提升学生体能，培育学生终身运动习惯与鉴赏运动能力；另一方面发展学校卫生保健，维护增进学生健康，奠定国民健康基础。
体育司在学校体育管理中的主要任务是：
(1)研究制定学校体育发展的目标与规划事项；(2)研究制定学校体育教学策划、督导与考核事项；(3)研究制定学校课余体育活动的策划、督导与考核事项；(4)研究制定学校课余体育运动训练的策划、督导与考核事项；(5)研究制定体育专业人员培养、进修的策划与辅导事宜；(6)研究制定学校体育的法规、法制建设并监督实施[6]。
“国军体育总会”。台湾“国防部”为增进官兵身心健康，研究发展并协调推进军中体育活动，于1958年成立“国军体育总会”。“国军体育总会”设会长1名，由参谋总长兼任，副会长2名，由副参总谋长（执行官）及主管体育业务的副参总谋长兼任。政策委员6人，有海、陆、空、联勤、海巡各总司令及总政治作战部主任兼任。下设执行委员会，置主任委员1人，由作战参谋次长兼任。总干事1人，由作战参谋次长室主管体育业务的副处长兼任。该会分设计划组和执行组，各设组长1名，干事3-5人。该会的主要职责如下：
(1)研究“国军”体育的改进；(2)发展“国军”各级单位的体育业务；(3)推行“国军”体育活动与竞赛；(4)办理“国军”对社会及国际间的体育活动[7]。
2.2社会体育组织机构
台湾社会体育组织机构主要有中国台北奥委会、“中华民国体育运动总会”，以及其它民间体育社团组织。
中国台北奥委会。1949年，政府迁往台湾后一直沿用“中国奥委会”，1973年被迫改为“中华民国奥林匹克委员会”。1979年10月25日，国际奥委会接受了中国奥委会的提案，在国际奥委会“名古屋”执委会上通过恢复中国大陆在国际奥委会中合法席位的决议。国际奥委会确认以“中国奥委会”的名称承认设在北京的奥林匹克委员会，使用中华人民共和国的国旗、国歌；以“中国台北奥委会”的名称承认设在台北的奥林匹克委员会，条件是中国台北奥委会的旗帜和歌曲都必须有别于他到目前为止所使用的旗和歌。台湾方面在经过一年多的抵制之后，最终在世界潮流的压力下不得不接受国际奥委会决议中规定的条件。1981年3月23日，国际奥委会宣布，台湾奥委会同意改为中国台北奥林匹克委员会，并改变原来使用的旗和徽[1]。
中国台北奥委会以推展全民运动、发扬奥林匹克精神、加强与国际奥委会、祖国大陆，以及其它国外各运动团体联系为宗旨，推展与完成其奥委会职责权限内的各项任务[8]。
“中华民国体育运动总会”。“中华民国体育运动总会”（简称体总）的前身为1924年8月在南京成立的“中华全国体育协进会”，1973年更名为“中华民国体育协进会”，1999年12月更名为“中华民国体育运动总会”。“中华民国体育运动总会”是台湾地区社会体育的领导单位，以推进全民体育、发扬业余运动精神、提高运动技术水平、加强国际体育联系与活动为宗旨。“中华民国体育运动总会”的主要任务是：推展全民体育运动；设置运动训练中心，培养优秀运动选手，提高运动竞技水准，加强国际体育运动竞赛；辅导各会员单位的会务及业务的推展和规划台湾地区运动会，并辅导全民运动联赛等[9]。
台湾其它民间体育社团组织。台湾民间体育团体依台湾地区“人民团体法”的规定，同台湾“内政部”申请成立。民间体育团体的业务活动除了受主管机关“内政部”的指导与监督外，并受目的事业主管机关“行政院体委会”和各级教育行政部门的指导与监督。目前，台湾地区向“内政部”登记的“全国性”民间体育团体有422个。大体上可分为七类，主要有：(1)综合类，如中国台北奥林匹克委员会、“中华民国体育运动总会”、“中华民国大专院校体育总会”和“中华民国高级中等学校体育总会”等。(2)学术类，如“中华民国体育学会”、“中华民国运动医学学会”等。(3)运动类，如“中华民国田径协会”、台北市旅游协会等[7]。
3海峡两岸体育管理体制与运行机制的比较分析
在管理体制方面，由于组织与社会制度的不同，政府与民间组织系统产生性质、内容、结构各异的行政组织体系与管理体制。按照权力和利益的归属，可分为政府管理型、社会管理型和混合管理型等三种类型[7]。
目前，两岸体育体制均属于混合型管理体制，即由政府和社会体育团体共同管理体育事务；但其混合管理体制各有所侧重。同时，由于两岸体育在特定的历史与社会背景下发展，受其政治、经济、文化及教育环境的影响，两岸在体育改革路径、社会基础、意识形态等方面存在着较明显的差异。
3.1大陆体育管理体制与运行机制的分析
新中国成立至十一届三中全会，大陆体育体制实行的是与计划经济相适应的“举国体制”。这种管理体制经过40余年的运作，其基本特征是：政府以计划经济手段配置体育资源，以行政手段管理体育；政府既是“办”体育的主体，也是“管”体育的主体。历史地看，“举国体制”在新中国的形成和发展过程中是必然的，也是合乎规律的，表现出对体育管理目标、管理功能、管理形态等方面的一体化的特征，即“思想一盘棋”、“目标一体化”、“组织一条龙”。“举国体制”体现出强烈而鲜明的国家意志，缺点是缺乏社会自主性和运行机制的灵活性；但在特定的历史时期，它有利于集中有限的人力、财力、物力更快地发展体育运动，特别是竞技体育在国际体坛中更能发挥其优势。大陆竞技体育优于台湾，就是与政府集中管理体制下的特有运作机制有关，如目标明确、单一，局部服从大局，有利于调动社会各方资源。但是长期实行这种由上至下、政府集中式领导的体育管理体制也容易产生种种弊端，如思想过分僵化，权利过分集中，行动过分统一，限制社会对体育的参与和支持，政府体育经费负担过重，群众体育与竞技体育发展比例失调等。大陆改革开放以后，体育事业生存与发展的内外环境发生了重大变化，突出表现在两个方面：一是以市场为取向的经济体制改革使原有体育体制与转型中的经济体制出现异质矛盾，政府包办一切体育事务的管理方式难以为继；二是体育事业规模不断扩大，结构日益复杂，人民群众对体育的需求水平进一步提高，且呈现多样化、差别化的发展态势。这时，旧体制的不适应性开始显露，主要表现为体育事业发展经费不足和体育行政部门管、办矛盾突出两个方面。因此，通过80年代和90年代对旧体制的改革，建立与社会主义市场经济相适应的、符合现代体育发展规律的新型体育体制与运行机制；彻底打破了体委系统独家办体育的集中式组织管理制度，并开始推动体育社会化、科学化、产业化和职业化，籍以促进体育事业的全面发展。在改革过程中，大陆体育体制逐步由政府集中型管理体制向政府与社会结合型管理体制过渡，力图改变原有体制过度强化政府的权利，抑制社会组织参与体育管理和发展体育的积极性，而造成体育社会组织极度萎缩的弊端。大陆在体育改革中，不断进行体育体制创新，积极寻求社会支持的渠道，扩大社会组织对体育管理与发展的参与程度，充分发挥社会办体育的实效。
2001年，在全国体育局长会议上，提出要建立和完善社会主义市场经济条件下的新型“举国体制”，即“举全国之力，集全民之智”的体育事业组织与管理方式，形成政府、社会、个人共同举办，财政和市场双重推动的体育事业运行机制，这是一种着眼于新世纪体育事业可持续发展的体制创新。这一新型“举国体制”的建立与完善对新世纪我国体育事业的发展具有特别重要的理论与现实意义[10]。
就大陆目前的体育运行机制而言，还处在一个两种体制并存的阶段。是一种旧的体制逐渐弱化，一种新的但不完整的体制逐渐诞生、强化的混合时期。在体制转轨时期，旧的运行体制已被打破，过去某些运作机制已不适应现实的要求，而新的运作机制尚未完全建立起来，新旧两种体育运行机制并存交替局面将会持续一个较长的时期。如在“单位制”弱化的同时，开展社会体育的相应组织、机构、制度尚不健全，或处于空白，或整合力度不够，而使社会体育的发展受阻。从管理学的角度看，机制就其本性而言，要求完整。只有完整，其子系统才能通过阈值、传导、自动控制达到协调，整个系统的状态才能优化。如果一旦某一个环节被破坏，很可能整个系统的状态就被破坏。如大陆在竞技体育方面优于台湾，这与集中管理体制下的特有运作机制有关，即在特定的时期，有利于调动社会各方资源，实现竞技体育的发展目标。对社会体育的发展而言，台湾则明显优于大陆，这也与其社会体育组织、机构、制度等方面发展比较成熟有关，而大陆则刚刚起步，尚未建立良好的社会体育管理体制及运行机制。
3.2台湾体育管理体制与运行机制的分析
台湾体育管理体制属于混合型管理体制，此种体制的优点是政府可以发挥主导作用，亦可鼓励社会对体育的参与和支持，缺点是权责不容易划分清楚。台湾早期的管理体制大多采取与民间社会团体分权管理体育，而近年来已开始逐步强化政府的管理职能。其原因是：在台湾早期的体育理念里，体育是教育的一环。在1997年7月台湾“体委会”成立以前，依照当时“国民体育法”的规定，由“教育部”体育司主管台湾体育行政工作，办理台湾体育的规划、辅导与考核事项。因此，台湾体育行政组织隶属于教育行政体系之内。在“教育部”体育司主管台湾体育工作期间，各级政府对学校体育非常重视，将其列为体育工作的首位，其学校体育管理体制也比较健全，使学校体育得到较好的发展。但台湾早期的竞技体育与社会（国民）体育管理体制却不够健全，由于体育主管机关的层级不高，专业工作人员缺乏，政府偏向于与民间社会团体分权管理体育，许多业务由民间体育社团组织。如，台湾竞技运动选手的选、训、赛工作，教育部“体育司”就委托给台湾体育运动总会（原体协）主办。这种“委办”形式在管理上存在一定的缺陷，如操作过程中，“体总”在人力、财力、物力及管理方面都难以得到有力的政策支持和强有力的管理权限，难以解决选、训、赛过程中出现的种种难题，以至台湾地区运动训练与竞赛水平不高，这也是台湾竞技体育发展缓慢的原因之一。据报道，在台湾奥运和亚运体育代表团中有3成以上是中学生选手，这说明了台湾竞技体育人才严重匮乏，究其原因，也是其竞技体育管理体制不完善而造成的。客观地说，中学生选手无论是在其代表资格，或是竞技运动水平上均存在争议，也很难有所作为。在社会体育管理方面，依台湾地区“人民团体法”成立的民间体育团体与组织，是以“内政部”为主管机构，业务则接受体育专业主管机关的指导与监督。“体委会”与台湾各体育社会团体组织之间并无直接隶属关系，只存在财政补助与业务指导、监督方面的关系；各体育社会团体其内部实行民主管理，不受“体委会”的制约。台湾地方政府对社会体育团体组织的管理也是采用立法或经济补贴等方式间接地进行管理，此种多头马车式的领导管理体制给台湾早期社会体育的开展带来诸多不利因素，如政府统筹不够，行政管理效能低，社会体育活动不活跃，体育运动设施利用率不高，造成大量社会体育资源的浪费等，这种尴尬局面直到1997年7月台湾“体委会”成立后才逐渐结束。
就台湾体育运行机制而言，目前也是处在一个新旧两种体制及运行机制并存的阶段。一方面台湾主管体育行政工作的最高机构是“体委会”。但“体委会”在台湾省（市）、县（市）、乡（镇）等地方政府中并无体育管理机构。由于“体委会”缺乏其基层体育管理机构，“中央”、地方与民间体育社会组织均无法直接衔接。因此，其业务仍然依赖教育部门的专职体育管理机构及相关社会体育团体组织推展。另一方面，台湾“全国性”民间体育组织业务重叠性较高，其组织的自主性不足，且社会体育组织的主管机构是“内务部”，而“体委会”与它们之间的关系只是业务指导关系。因此，其业务也难以推展。加上社会体育组织、教育行政机构及体育行政主管单位之间缺乏密切联系，甚至带有浓厚的官方及派系色彩，在执行业务或发挥政府权力时，经常会因为权责、法令、制度、经费预算及人事运作等方面的问题，造成业务中断或政策执行不力，产生不必要的困扰与障碍。所以台湾地区体育行政管理政令不畅，体育运动无法做到有效地推展、监督与管理。这种管理体制与运行机制也使台湾社会体育、学校体育，竞技体育及国际体育等相关组织机构与资源无法得到有效整合。这也是导致台湾地区竞技体育运动水平不高和社会体育人口比例较低的主要原因之一。
4研究结论
两岸分别在两种不同社会制度下发展，所形成的体育管理体制均属于“混合管理型”，但在实际操作中各有所侧重。台湾体育管理体制过去偏向于与社会团体分权管理体育的混合型管理体制，但近几年来却开始逐步强化其政府的管理职能；大陆体育管理体制是由政府集中式管理体制向政府与社会共同管理体育的混合型管理体制过渡，倡导社会组织参与体育管理。目前，这两种体制在各自的社会背景下均发挥了各自的作用，促进了各自体育运动的发展。具体来说，大陆应在竞技体育管理上保持“举国体制”的优势，而在社会体育、体育产业、两岸体育交流等方面应发挥社会组织与民间团体的力量，争取得到社会各界的广泛支持。台湾应该继续加强政府对体育的统筹管理，特别是对政策的制定、法规的推行、运行机制的改革，以及竞技体育管理等方面加强其政府行为。
两岸体育管理体制改革都是采取渐进的方式进行，新旧双重体制并存局面的出现是不可避免的，且新旧两种体育管理体制及运行机制并存交替局面将会持续一个较长的时期。因此，两岸在体育交流中，应做到取长补短，优势互补，在互动过程中，对细节和操作层面上的把握，应注重方法、手段与方式的灵活性，以积极的心态避免泛政治化倾向，淡化意识形态的分歧，积极推动两岸全方位的体育交流合作，不断扩大体育交流层面，并形成良性互动，以促进两岸体育和两岸关系的健康发展。
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