管理体制论文篇（1）

在前苏联以及俄罗斯的政治体制转轨过程中，媒体与政府的互动关系引起了传播研究者和社会其它各界人士的密切关注。

苏联在戈尔巴乔夫时代已经开始放松共产党国家对媒体的传统管制。前苏联出版部部长米.费多托夫参与制订的前苏联《出版和其它大众传播新闻媒体法》就是在苏联解体前夕由前苏联最高苏维埃通过的。《出版和传媒法》在法律上彻底改变了原有的“公有国营广播电视制度”。该法律承认新闻工作团体有成立媒体公司的权利，并宣布每个编辑部都是独立的法人，这意味着那时新闻传播媒体已经获得了部份的自由和权利。该法律的缺点在于没有明确规范新闻媒体在经济发展中所应负的义务和如何利用来自国外的投资，以及国家如何管理媒体的金融运作[1]。前苏联解体之后，俄罗斯联邦继续执行1991年前苏联通过的《出版和传媒法》。俄罗斯联邦于1992年成立了“印刷委员会”和“广播电视委员会”，管理印刷媒体和广播电视媒体。

在上述《出版和传媒法》尚未通过的1990年，叶利钦的媒体改革总顾问波尔托拉宁在有关“办人民的电视”的文件中就提到：为了适应民主改革，俄罗斯需要建立一个完全新型的电视公司，其设想是要与苏联民众熟悉的苏联国家电视台竞争。叶利钦积极采纳了这一建议，并在两次电视采访中解释道：它应当是另一种电视，它应当维护社会的利益，对政府进行批评，并对政府及最高层官员的事件进行公开的报导[2]。叶利钦一直认为，报刊、电视对于自己的忠实是某种客观事实，他认为媒体的忠诚是对他在1991年8月所作的贡献的自然回报。但叶利钦不信任一些有影响的著名记者，叶利钦认为他们曾经为戈尔巴乔夫卖过力，疑心重重和猜忌心强明显害了叶利钦，但他无法克服自身的缺点[3]。

在俄罗斯政府高层争夺最高权力与扩充政治版图的竞赛中，控制媒体经营权或限制媒体活动是政治斗争中的重要手段。俄罗斯传播研究者亚仙.扎苏尔斯基认为，俄罗斯媒体是叶利钦登上权力高峰的主要工具，而争取一个属于他权力掌控之下的电视频道是叶利钦长久以来所希望达成的愿望[4]。1991年5月，当时担任俄罗斯联邦最高苏维埃主席的叶利钦与当时的苏联总统、苏共中央总书记戈尔巴乔夫进行了激烈谈判之后，叶利钦终于成功地为俄罗斯联邦争取到开播第二频道《俄罗斯广播电视台》(俄文简称PTP)的权利，这立刻扭转了苏联时期《奥斯坦丁》广播电视公司一家独大的媒体垄断局面[5]。

1991年8月之前，在民主派中间经常听到这样的议论：把电视、广播、报纸给我们，我们就能提高人们对改革的支持度。苏共发动的“八月”失败后，大众新闻媒体充满了民主主义的奢侈安乐和被胜利冲昏头脑的情绪。前苏联出版部部长米.费多托夫在自己的回忆中谈到：在那个时期，中央政府为减少保守的州和边疆区地方报纸的影响，出版部曾说服叶利钦计划出版几十种到地方发行的报纸，并准备与新闻工作者团体一起合作创办这些报纸。但许多报纸在初创时期行事草率仓促，既未做市场调查，也没有制定经营计划，结果一两年之后这类报纸便消失得无影无踪。事实上，长期习惯于社会主义体制的官办媒体从业者往往只会完成上级的政治任务，而在经济管理上毫无头绪。

1993年3月20日叶利钦签署了第377号《关于保障新闻稳定和对电视广播要求》的总统令，总统令对于新闻市场、自由观点、新闻平衡、职业责任、电子生态、信息保护等分别提出具体要求。总统令中还强调：大众新闻媒体和权力机关在其相互关系中应遵守《大众新闻媒体和人权宣言》（欧洲委员会宪法大会1970年第428号决议）、《广播电视管理原则》（欧洲委员会议会大会1975年第748号建议）、《大众新闻媒体与议会关系原则》（欧洲委员会议会大会1984年第820号决议）。这一总统令的签署主要是叶利钦与最高苏维埃之间在电视问题上激烈斗争的反映。该命令加强了电子媒体获得独立的法律基础。

当时，叶利钦理想的媒体模式是美国式的商业化经营模式。但前苏联出版部部长费多托夫认为，民主派的政治领导人对媒体依然有很多旧式思维。例如，叶利钦本人受的是前苏联制度的教育，并接受了带有旧官僚式的新闻观念，即新闻就是集体鼓动者、集体宣传者和集体组织者。叶利钦担任过苏联共产党的高级干部，他非常清楚如何让新闻记者扮演“党的助手”的角色。他担任苏共莫斯科市委书记时，对报界的态度就是，必须由他决定在莫斯科的媒体上刊登什么，而且只能登他认为重要的东西。民主化之后，叶利钦对于大众传播媒体仍然会表现出家长式的态度，确切地说是父亲式的态度。普金担任总统以后的媒体政策也明显地有管制操纵新闻报导的痕迹。

由于俄罗斯联邦继承了前苏联的债务，又未能从西方国家获得经济改革所必需的巨额资金，政府无法在财务上支撑媒体的转型。正是在这样的背景下，市场化过程中崛起的新型金融寡头趁虚而入、经营媒体，并开始干预政府政策的制订，使《出版和传媒法》无法正常执行。

二、媒体民营寡头的兴起和媒体运营模式的转变

全球传播在第二次世界大战后快速成长。跨媒体之间的资源整合通常采用建立卡特尔的形式。在一般情况下,西方国家的媒体由于受限于反垄断法，普遍采用隐蔽式的卡特尔；俄罗斯媒体由于前苏联的解体而提前进入卡特尔垄断时期，这属于非商业性质的卡特尔，俄罗斯媒体之间建立卡特尔的目的在于获得其自身所需要的政治利益；中国媒体则由于缺乏类似的法律限制，媒体之间普遍采用公开性质的卡特尔[6]。

寡头媒体之间建立卡特尔形式以获取利润或资源的前提条件为：

1．寡头媒体建立的卡特尔必须有能力不致引起来自其他媒体的挑战。寡头媒体在建立卡特尔之后，由于资源的集中而使成本及广告费上升，其他竞争对手可借机趁势而入，使大家的竞争壁垒普遍降低。

2．寡头媒体建立卡特尔之后，媒体市场的整体需求面的弹性降低。寡头媒体建立卡特尔的目的在于进一步控制市场，当市场需求下降时，卡特尔可以增加向受众出售广告信息的数量，此时媒体市场的弹性空间往往变得更加脆弱，媒体卡特尔的收入反而下降。

3．在成熟的市场经济国家中，政府出于保护媒体竞争的考虑，往往对卡特尔实行严厉惩罚，只有当政府的惩罚门坎相对较低时，寡头媒体才会试图建立卡特尔。

4．相对于所得利润来讲，寡头媒体组织和执行卡特尔协议的成本必须较低。如果组织成本和执行协议的成果过高的话，卡特尔显然难以形成，市场中的媒介数量越多，新建立的卡特尔越难获得预期利益。

5．寡头媒体所达成的卡特尔协议、包括卡特尔之间的非公开性协议必须易于执行。媒体卡特尔通常对市场生产、传播信息产品数量或价格进行限制。任何一个卡特尔中的媒体如果要秘密执行非协议的商业行为，就会破坏卡特尔整体的利润获得，同时卡特尔之间的竞争经常会触犯国家利益，这会招引政府对卡特尔的整顿。

前苏联解体后，国家与传媒的关系发生了根本性的变化，俄罗斯联邦的媒体由国家一手控制的局面不复存在，大众传媒开始正式走向自由化、股份化、私有化、财团化和卡特尔化，政府则通过立法为媒体的发展提供法律保护。

在俄罗斯联邦成立初期的3年间，由于经济发展滞后，间接导致俄罗斯的国家力量几乎全部撤出媒体。在报纸方面，属于政府的报纸仅剩下《俄罗斯报》和另一份仅在内部发行、属于总统办公厅的《俄罗斯讯息报》。原有的两大中央电视台“社会电视台”和俄罗斯国家电视台中，仅剩下后者仍归政府管理，但由于政府拨款不足，俄罗斯国家电视台的许多节目质量欠佳，收视率经常落后于“社会电视台”和一些商业电视台如“独立电视台”和“第六电视台”等。在广播电台中，国家仅控制着3个广播电台，即俄罗斯台、俄罗斯一台及灯塔台。俄罗斯台的收听率为23.7％，俄罗斯一台为2.3%，灯塔台不到1个百分点。

政府全面退出大众传媒之后，由于缺乏资金来源，媒体经过了一段短暂的阵痛期，这段阵痛期大约从1992年底一直持续到1994年底。1995年后俄罗斯的媒体基本上形成了三足鼎立的局面，即代表过去的国营企业的国家天然气集团与代表企业改革派的欧耐克希姆银行集团为一方，另一方为支持莫斯科市政府的“桥媒体集团”，最后一派就是自成一体的别列佐夫斯基所拥有的媒体。

别列佐夫斯基1993年投资《独立报》时，该报正陷于严重财政危机而不得不面临停刊的窘境。别列佐夫斯基联合当时《独立报》的总编辑特里基雅科夫，把一些《独立报》的记者派到欧洲进行短期培训，然后再把足够的资金注入《独立报》，于是这份报纸又重新以崭新的面貌站立起来，基本上仍然坚持其一贯的前卫、辛辣的作风。在俄罗斯具有百年历史的《星火》杂志同样也有别列佐夫斯基的投资。该杂志同样在1993年遇到危机，叶利钦总统办公室主任由马舍夫曾任该杂志编辑。通过注入大量资金，别列佐夫斯基开始进入俄罗斯最大的电视台“社会电视台”。最初，别列佐夫斯基金仅拥有该电视台2％的股份，但他成功地登上了该电视台董事会主席的宝座。此后，他通过自己手下的财团不断冲抵电视台的亏空，到1995年，别列佐夫斯基已基本控制了这家俄罗斯最大的电视台。

“桥媒体集团”主要是由“桥银行”老板古辛斯基一手创办。古辛斯基完全以美国的传媒经营模式来塑造一个属于自己的媒体。虽然“桥媒体”在1996年总统大选后得到叶利钦的大力支持，但其立场与2000年新任总统普京的强国政策相去甚远，这也是“桥媒体”后来走向灭亡的原因。由于古辛斯基与当时主管俄罗斯新闻事物和政策的波尔托拉宁关系密切，波尔托拉宁于1994年将国家电视台的第四频道让给古辛斯基经营的“独立电视台”，开始了“独立电视台””与第四频道的教育电视台共用频道的局面。起初，“独立电视台”只在晚上7点之后播出约3小时的节目，其创办人基辛廖夫所主办的“总结”节目，最初是在圣彼得堡第五电视台播出，每天也只有1个小时。“独立电视台”后来逐渐成为俄国一个颇受欢迎的媒体。

[page_break]1993年，古辛斯基创办了一份综合政论型报纸──《今日报》。《今日报》最初的报业人员都来自《独立报》，这使得《今日报》声名显赫，但由于主编奥斯塔尔斯基一直无法突破集团利益的障碍，《今日报》一直无法突破发行量10万份的大关。接任的总编辑别尔戈尔将《今日报》的内容、风格转向经济方面，《今日报》的从业人员也换成《每日商报》的编辑，发行状况有所改善。1996年，古辛斯基又联合美国的《新闻周刊》创办了《总结》杂志，《总结》杂志以丰富的内容、精美的画面和便宜的价格迅速占领了俄罗斯一部分杂志市场。但由于该杂志的文章中用了过多的西式语言，使得读者产生了不适应的感觉，最后《总结》的影响力一直停留在俄罗斯中产阶级的范围内。古辛斯基还一手创建了对俄罗斯政治影响力最大的“回声电台”，至今“回声电台”还是莫斯科地区最有影响力的广播电台。

代表国营企业的国家天然气工业集团也逐渐建立了属于自己的媒体帝国。1997年以前，国家天然气集团总裁韦辛列夫背后最大的支持者就是前政府总理切尔纳梅尔金。国家天然气集团控制着俄罗斯的第一大报《消息报》，以及《劳动报》、《先锋真理报》等。在言论上，该媒体集团一般都倾向于为政府的政策“保驾护航”，在经营上则重投资而疏于管理，这与前两派媒体的特点形成了鲜明的对比。

代表企业改革派的欧耐克希姆银行集团基本上是将媒体作为进入政府的垫脚石。该集团总裁波塔宁在成功地经营《专家》杂志和《每日商报》等媒体后，便跻身政府，成为俄国有史以来第一位担任副总理的银行家。1998年俄罗斯金融风暴发生后，该派媒体的影响力逐渐式微。

民营媒体的兴起也带来了媒体运营模式的转变。以电视业为例，它在90年代的转型期间凸显了4个特点：

首先，节目内容多元化。“独立电视台”率先采用SNG（卫星直播转播车），对重要新闻采取直播方式。莫斯科大学新闻系也采用多种方式来培养学生在现场新闻采写直播中的各种应付能力。俄罗斯国家电视台的“黑与白”节目的摄影棚就设在莫斯科大学新闻系的二楼，学生下课后可直接参加节目的录制。笔者就曾以观众的身份观看了该节目，当时节目主要是采访新闻系系主任扎束尔斯基。卫星电视台的出现使电视节目变得丰富多彩。例如，俄罗斯与美国成立的“宇宙电视台”属合资媒体，该台主要转播西方的新闻台与电影台的节目；1996年“独立电视台”开设了4个卫星电视台，它们分别为电影台、俄罗斯老电影台、体育台、新闻台，其中新闻台的影响面最大，该台可以在美国、以色列及西欧各国同步收看。

其次，制作方式多元化。俄罗斯各大电视台普遍改用制片人制度，整个节目的制作与发行都由制片人主持。

再次，观众分布多元化。俄罗斯的电视观众逐渐分化，因此电视节目的内容也开始面向不同的观众群体，有面向全国观众的节目，有面向特定地区观众的节目（如靠近高加索地区的观众所收看的节目有一定的特殊性），还有面向本地观众的地方性节目（这批观众以看有线电视为主）。

最后，电视台所有制多元化。国家、民营电视台同时存在，非国家经营的电视台主要包括私营、社会合资的有限公司及无限公司等形式，还有如“绿色和平组织”、以研究性质为主的媒体组织（如“公开基金会”）等非政府组织的媒体。

三、普京整肃媒体寡头并建立“国有公共服务体制”

苏联解体之后，媒体寡头通过与政治领导人的合作曾一度在政坛上十分活跃，其中最典型的例子之一是古辛斯基。叶利钦在执政的后半期才认识到寡头控制媒体对国家的影响。1998年5月8日，叶利钦以总统令的方式宣布以俄罗斯国家电视台为基础成立以国家股份为基础的媒体国家垄断集团，它包括俄罗斯国家电视台、“俄罗斯通讯社新闻”和遍及88个行政区、自治共和国的地方电视、技术转播中心。这一总统令的颁布表明，俄罗斯联邦政府开始逐渐收回自前苏联解体之后各大电视台获得的新闻自由权利，中央与地方共同建设新闻媒体的构想逐渐形成，而民营的媒体如“独立电视台”、“第六电视台”等则继续独立运营。

以1996年为分水岭，古辛斯基对俄罗斯政坛的影响主要分为两个阶段。

从苏联解体后到1996年，古辛斯基与其它合伙人一起创办了“桥银行”，又与莫斯科市市长鲁日科夫建立了合作关系，这使得“桥银行”的业务得以迅速遍及全莫斯科市。与此同时，古辛斯基与以色列以及美国的银行家建立了广泛的联系，使“桥银行”再上一个台阶，一跃成为国际知名的大银行，古辛斯基也成为持有俄罗斯及以色列两本护照的银行家。1996年，古辛斯基以渐进的方式开始参与俄罗斯的政治。由于俄罗斯人对俄裔犹太人的印象不太好，古辛斯基起初隐藏在政坛的幕后，以避免不必要的误会与争执。待时机成熟后，他于1996年组织成立了“俄罗斯犹太人代表大会”，亲自出任代表大会的主席。他成立这个“代表大会”的主要意图是为了团结俄罗斯境内零散居住的犹太人，同时也可与海外的犹太人建立广泛的联系。

自1996年到2000年，古辛斯基把“桥银行”的管理权交予他人，开始筹组他的媒体帝国”。他梦寐以求的目标是既控制克里姆林宫与社会之间的信息传递，又发挥媒体对政府的监督作用；这样，无论谁当总统或谁想当总统，古辛斯基的话将会有一言九鼎的作用。到2000年，古辛斯基已建立了一个涵盖电视、广播、报纸、杂志与互联网的媒体“帝国”。在他的媒体“帝国”中，电视以“独立电视台”、“独立卫星电视台”为主，虽然这两个台的信号发射面不能象俄罗斯国家电视台以及“社会电视台”那样，远达全俄偏远地带，但“独立电视台”与“独立卫星电视台”以精采的电视节目吸引了主要都市将近2千万观众，他们遍布各阶层。此外，古辛斯基的“莫斯科回声电台”也是一个莫斯科市民必收听的政论广播台。他的《总结》杂志与《今日报》也得到俄罗斯白领阶级的青睐。在俄国传媒界，“桥媒体”职员敬业的精神成了其它媒体学习与竞争的对象。

2000年，古辛斯基曾出席克林顿夫妇为美国所举办的筹款餐会，坐在克林顿夫妇的斜对面，并且在克林顿致词后也发表了讲话。由此可见古辛斯基在美国的知名度，“桥媒体集团”一度成为美国影响俄国政坛的一个桥梁。然而，正当古辛斯基一步一步地走近自己的目标，取得越来越大的成功时，这位从叶利钦时代开始，一直是克林姆林宫好夥伴的犹太裔媒体寡头大亨却遭到了俄罗斯总统普京的彻底清算。

普京登上俄罗斯总统的宝座之后，一方面以司法诉讼的手段来对付媒体寡头，另一方面让国营工业能源财团兼并大型商业媒体，这一兼并最后演变成为电视媒体营业执照权的争斗。

普京对媒体的整顿从2000年5月份就开始了。在此过程中，一浪高过一浪的法律追诉与调查令人眼花缭乱，非常典型地反映出俄罗斯政界整人的特性：稳步展开，但力道会越来越猛，直至对手投降为止。

2000年5月11日，普京就任俄罗斯总统后的第三天，俄罗斯国家税务警察以偷税漏税为名，搜查了古辛斯基所拥有的俄国最大媒体垄断集团之一的“桥媒体”总部的4个机构，并于5月13日逮捕了担任该集团总裁的古辛斯基。这是普京整顿寡头媒体计划的开始，具有投石问路的味道。6月12日，俄罗斯最高检察院扣留了古辛斯基，此举在俄罗斯引起了巨大反弹。尽管不久之后古辛斯基被释放，但对“桥媒体”涉嫌经济违法的指控并未撤销。后来普京发现，俄罗斯社会上站出来保护“桥媒体”的只是一些右翼人士而已，于是他对俄国的犹太裔群体采取了一拉一打的两手策略，把古辛斯基与一般犹太裔区分开来，对俄国的犹太人采取开明政策，不反对犹太人的，但对已参政的古辛斯基则采取坚决依法处理的作法。

普京之所以要不惜一切代价地处理古辛斯基，是因为他认为古辛斯基的媒体在俄罗斯已严重地威胁到政府及政策的制定。而身为前国家安全局局长的普京深知，这些靠前苏联解体而发家的寡头们的淘金史没有一个是干净的。古辛斯基以前在莫斯科周边城市图拉开计程车，能在短短的几年内一跃而成为媒体大亨，自然有种种把柄，整肃他并非难事。俄国总检察院因古辛斯基于当年11月受传讯而未出庭，对他发出了国际通缉令，结果古辛斯基于2001年12月在西班牙遭当地警方拘捕。

归结起来，古辛斯基受到的指控共有3条。其一，“桥媒体”未按时足额缴纳税款；其二，“桥媒体”下属的“独立电视台”未按时归还俄罗斯天然气工业公司2亿6千万美元的债务；其三，古辛斯基非法取得以色列护照[7]。

前两点主要是“桥媒体”作为跨国企业与俄罗斯法律的矛盾所造成的。1998年“桥媒体”收购了以色列的地方性电视台马特夫电视台，还购买了以色列的著名报纸《马利夫报》25%的控股权，成为该报最大的股东。2000年初，“桥媒体”又在美国设立了“独立电视台”的美国分台，为自己万一沦为俄国政坛权力斗争的祭品时预留一条后路。1999年末，古辛斯基把“桥媒体”分解为2个机构，即在直布罗陀（英属殖民地）注册、拥有大量美国资本的“欧洲媒体中心集团”，以及在俄罗斯运营的“桥媒体集团”，前者主要负责古辛斯基媒体帝国在全世界的统筹运营和资金管理，而后者则只从事在俄国的传播业务，以维持古辛斯基在俄国的经济利益。“桥媒体”之所以未按时向天然气工业公司偿还2亿6千万美元的债务，并非古辛斯基无钱偿还，而是“独立电视台”本身并没有那么多的现金，古辛斯基控制的现金都在“欧洲媒体中心集团”手里；根据俄罗斯的经济法规，“欧洲媒体中心集团”属于外国公司，在俄国对外汇的出入境实施严格管制的情形下，古辛斯基根本不可能在半年之内从国外调入2亿6千万美元的现金去还债。

普京整肃媒体寡头成功地达到了政治目的，但也为俄国经济埋下了潜在的危机。寡头们担心再遭整肃，纷纷将金融资产转移到国外，使俄国经济大量“失血”，而普京只好靠国际石油价格上涨和出售军火武器来维持经济运转，这一策略相当冒险。

普京整肃媒体寡头之后，俄罗斯的广播电视媒体的管理形式开始转型为“国有公共服务体制”。“国家部分所有的公共服务体制”的具体特点是：国家资本进入广播电视领域，并以广播电视公司的最大股东身份出现；广播电视公司的管理原则是以专业人士实行专业管理，国家政府人员及政党人士绝不参与。这种管理形式的优点是，在媒体经营仍然离不开金融机构投资的情况下，既可以减少金融寡头干预政策制定的机会，又不至于让政府为媒体的亏损担负过重的责任。

当媒体的“国有公共服务体制”基本确定以后，1999年俄罗斯联邦政府的“出版委员会”与“广播电视委员会”合并升格为新闻部，“全俄罗斯广播电视公司”则成为国家媒体的专业管理机构，对各大电视公司调整分配资源。同时，俄罗斯各大电视台都有一条不成文的规定：主持人要在节目播出之前将自己准备讲话的内容以书面形式交给“全俄罗斯广播电视公司”，这样一道新闻检查屏障就形成了。“广播电视公司”对合资、私营或国家的电视台有不同的要求。比如，为了让合资或私营电视台提高其市场竞争力，对这些电视台的侧重提高收视率的节目一般会放松要求；而对俄罗斯国家电视台，则要求它每个星期播出1小时的“国会”节目，政府对此给予补助。

自普京执政以来，俄罗斯的电视业基本上形成了以国家媒体居主导地位的格局，私营电视台以及莫斯科市政府的电视台仅侧重于娱乐体育等节目，而政府丑闻则一般会被禁止报导。

普京在美国哥伦比亚大学与学生和教授座谈时谈到，如果新闻受控于“两三个”钱袋子，新闻媒体本身就不会存在任何自由，媒体反而会成为利益集团的保护者，新闻媒体只有在确定自己的基础之后，才能实现新闻自由。他的观点是，所谓“自由”就是公民可以表达自己的意见，与此同时公民要受到用民主方式通过的法律限制，否则，“自由”就成了为所欲为处于失控状态的无政府主义[8]。他认为，俄罗斯媒体有维护国家利益的义务，而这只有在媒体的国有公共服务体制下才能实现。

【注释】

[1]吴非，《二十一世纪》（香港），2003年第4期。

[2]O.波普佐夫：《沙皇侍从惊醒》，莫斯科，2000年版，第101-102页。

[3]格·萨塔罗夫、雅·利夫希茨、米·巴图林、格·皮霍亚等著，高增训等译，《叶利钦时代》，2000年版，第607页至608页。

[4]ЗАСУРСКИЙИ.Я.МАСС-МЕДИАВТОРОЙРЕСПУВЛИКА,МОСКВА:МГУ,p.141.

[5]ibid.,p.142.

管理体制论文篇（2）

诺思认为，制度变迁具有周期性，是从不均衡—均衡—不均衡—均衡这样循环往复的过程。但有一点可以肯定，制度变迁都是从效率较低的阶段起步的。因此，制度变迁的周期性，并不是制度简单的轮回，而是由低效率制度向更高效率制度改进的过程。制度变迁的周期性说明了任何一种制度只能适应特定的时代，不可能一成不变。正如哈耶克所言，相对于复杂的社会演进，个人的理性是非常有限的。与此同时，制度周期理论说明制度变迁是有规律可循的，当一种制度处于僵滞阶段时，必须对该制度创新，使制度达到均衡状态，进而使该制度满足各方的利益（既能够满足极少数利益集团，也能满足大多数利益集团），制度的效率达到新的最大化（相对于原有制度来讲）。

从制度循环的阶段看，现行“统一领导，分级负责”的政府统计管理体制处于僵滞阶段，即低效率状态，体现为受益最大者是少数集团，即国家统计部门，其次是省、直辖市、区统计部门，最后是市县统计部门，而处于基层的最大利益集团乡镇统计部门几乎没有利益可言。在该体制下，利益从上往下依次递减，而承担的任务从上往下依次递增，整个系统投入与产出明显错位。其次，该体制伴随着较大的道德风险，体现为系统内部虚报以及瞒报现象时有发生。再次，该体制产生了逆向选择，体现为无需承担较大成本而获取较大利益的虚报以及瞒报行为，使合法行为的统计主体向其靠近，从而使虚报浮夸现象不断蔓延。正如奥尔森所言，一个不好的制度是由于利益不能均衡，不能为整个社会所分享，处于极少数利益集团剥夺大部分人利益的状态。一句话，现行政府统计管理体制处在低效率状态。依制度变迁周期理论而言，当制度处于僵滞阶段时，必须对其进行创新，才能焕发新的生机。

上述理论分析，对现行的政府统计管理体制所处的阶段进行了定位，即处于僵滞阶段。具体表现为该制度未能体现利益分配的公平性，系统内投入与产出错位，效率低下。从而为我国县乡政府统计管理体制改革突破口的选择提供了理论线索，即为变目前非均衡型利益分配管理体制为均衡型利益分配管理体制。

2、为什么非均衡的政府统计管理体制能够继续存在

为什么一种低效率的制度能够继续存在，按路径依赖理论、公共性解释以及封闭系统解说原因有四方面：一是个人或利益集团对制度的初始选择具有依赖性，即人们一旦选择了一种制度形式，制度的发展就会有自身运行的惯性，从而可能强化一种不好的制度；二是制度本身是一种公共产品，制度收益的分享相对而言是不排他的，因而大多数人没有积极性去改变不合理的制度。另一方面，虽然某一制度不合理，但分摊到个人身上的损害相对较小，于是人们愿意忍受这个不合理的制度，而不去创新一项从整体上讲效益更大的制度；三是尽管人们选择的制度不好，但由让个体去耗费成本，收集信息设计新的制度可能得不偿失；四是在一个封闭的环境中，制度停滞极易存在。因为与外界的隔绝使制度的优劣缺乏比较，从而使一种不好的制度也能够存在下来。

尽管现行“统一领导，分级负责”的政府统计管理体制能够持续存在的原因，上述解释并不全面，但如果撇开该体制受制于我国“条块结合”的行政管理体制这一因素之外，上述解释基本符合该体制继续存在的原因。我国长期实行的计划经济的一大特征就是所有的制度（包括政府统计管理体制）均来自政府，无论个人，还是利益集团寄希望自身利益的改善于政府所制订的各项制度，期盼好的制度成为各级、各类利益集团（包括政府统计管理体制）的共同愿望，从而强化了对制度选择的依赖性。与此同时，受计划经济体制一大二公思想的影响，包括政府统计体制在内的各项制度具有很强的公共产品属性，制度收益的分享不具有排他性，包括乡镇统计部门在内的各级、各类利益集团对制度创新缺乏积极性和主动性。另外，由于我国社会经济的运行长期处于封闭状态，对外交流领域狭窄，缺乏包括政府统计管理体制在内的各项制度比较的平台和机会。最后，制度创新需要巨大的成本投入，包括乡镇统计部门在内的小利益集团显然无能为力。尽管十一届三中全会以后，实施了对外开放，对内搞活的政策，但在制度的安排上仍具有很深的计划经济的烙印，从而延缓了制度创新的进程。

上述理论分析，对现行的政府统计管理体制能够长期存在的作了合理解释：即依赖性、公共性以及封闭性。从而为政府统计管理体制改革找到了具体的路径：加大市场机制在政府统计管理体制的介入，建立各级政府统计部门产权的边界，广泛吸收国外政府统计管理体制的先进经验。

3、对乡镇统计部门实施垂直管理是县乡（镇）政府统计管理体制的理性选择，也是实现整个政府统计管理体制均衡的逻辑起点

制度从非均衡向均衡的演进过程是各利益集团博弈的过程，博弈有零和博弈与非零和博弈两种。显然县以上政府统计部门与乡镇统计部门之间的博弈是非零和博弈，即利益分配均衡制度的安排不利于县以上政府统计部门（非均衡阶段较大受益者），而有利于乡镇统计部门（非均衡阶段最少利益获得者）。但需要强调的是拥有较大行政权力的政府统计部门在博弈中处于有利地位。同理，市以上政府统计部门在与县统计部门博弈中处于有利地位。依次类推，处于政府统计最高层的国家统计部门在博弈中处于最有利的地位，因为其行政权力最大。由此可见，要使现行非均衡的政府统计管理体制向均衡性政府统计管理体制全面转型将受到权力结构的严重制约，也就是说乡镇统计部门根本无法在与县以上政府统计部门博弈中获得均衡利益，除非采取集体行动，但这种可能性几乎没有。因此，乡镇统计部门只有被包容到行政权力相对较大的利益集团即县统计部门（县统计部门对乡镇统计部门的垂直管理）才能获得相对利益的提高。但企图将各级政府统计部门均包容到拥有最大行政权力、最大利益集团的国家统计部门，实施垂直管理，使政府统计管理体制完全均衡并不现实，因为制度变迁是有成本的。基于此，笔者认为，走逐级均衡的道路比较现实，即首先实现县统计部门对乡镇统计部门垂直管理，其次，实现市对县统计部门的垂直管理，再次实现省统计部门对市统计部门的垂直管理，最后实现国家统计部门对省统计部门的垂直管理。由此可以得出结论，即县对乡镇统计部门实施垂直管理是县乡（镇）政府统计管理体制的理性选择，也是实现整个政府统计管理体制均衡的逻辑起点。

二、县乡（镇）统计管理体制改革模式选择的现实分析

现行财权和事权相分离的政府统计管理体制，导致系统内部缺少了财权和事权的相互制衡机制，从而为各级政府统计部门职能的越位和缺位创造了天然的温床，也为拥有行政权力的县以上统计部门成本外溢打开了方便之门，于是属于县以上政府统计部门以及其他职能统计的调查任务大批转嫁于乡镇统计组织。目前，乡镇统计部门不仅承担来自县以上政府统计部门的各类调查任务，而且要承担来自县以上其他部门的调查任务，还要承担乡镇政府的调查任务。尽管按照基层统计现有资源存量不可能完成过量的统计任务，但迫于行政压力，只能以牺牲质量为代价强迫完成。与此同时，由于县以上的任何一个职能部门均对乡镇政府拥有一定的行政管理权，因而乡镇统计部门成为政府统计系统最大的事权承担者。由此可见，乡镇统计部门承受多方压力（见图一）。

图一乡镇统计压力来源

显然，在上述客观现实面前，欲理顺县乡（镇）统计管理体制，实现乡镇统计部门财权与事权的统一是不可能的。具体而言，无论乡镇统计办设在乡镇何处，乡镇统计的压力是乡镇政府无力消除的。因为，乡镇政府本身就受到多方的压力,而乡镇统计又是各种体制综合压力的承担者。而通过统计事务所来解决乡镇统计困境的方法必须以连续性、高成本的《统计法》检查为代价。从长远角度看，仅仅依靠为隶属乡镇企业帮助提供统计数据筹集的经费并不能满足统计事务所所需的经费，而且对乡镇企业较少的中西部地区来讲显然不适应。为此，笔者认为，乡镇统计摆脱困境的根本出路为：县统计部门对其实施垂直管理。其相关理由如下：

1、我国乡镇政府机构改革总体趋势，要求乡镇统计活动由县（区）统计部门完成

长期以来，由于乡镇政府运行成本过高，导致农民负担不断加重，为此，理论界有大批学者主张取消乡镇政府，设立乡镇公所。尽管乡镇政府未取消，但是全国范围撤并乡镇的力度不断加大。据统计，截止目前，全国已有25个省份基本完成乡镇撤并，乡镇总数由撤并前的46400多个减少到39000多个，五年共撤并7400多个乡镇，平均每天撤并4个乡镇，而且乡镇政府内设机构普遍减少。乡镇统计组织属于乡镇政府组织的组成部分，乡镇政府改革自然会左右乡镇统计将后的发展。显然，从我国乡镇政府改革的总体趋势看，企图加强乡镇统计组织建设，充实乡镇统计队伍会越来越困难，因为，减少层级行政组织是改革的总体趋势，取消乡镇政府是历史必然。尽管乡镇统计任务不断增多与乡镇统计资源短缺的矛盾决定了必须加强乡镇统计组织建设，但客观环境无法实现加强乡镇统计组织建设的目标。而解决矛盾的理性的方法就是尽早实现乡镇统计活动由县（区）统计部门接管，接管越早，既有利于基层统计活动尽快摆脱困境，更有利于解决基层统计的被动局面。

2、政府统计活动的规范化、标准化，要求基层统计定位于县（区）一级

受条块分割管理体制的影响，乡镇统计资源分布在计生办、农委办、乡企办、乡镇统计办等部门。这不仅导致数出多门、重复统计、口径不一，而且导致统计力量分散化，不利于形成合力。由于乡镇统计活动分散化，导致乡镇统计标准不一；由于乡镇统计活动分散化，导致乡镇统计办无法调度全部乡镇统计资源，也无力统一协调全乡镇统计活动，其结果是“数出多门，门门不同”。一句话，乡镇统计活动的分散化不利于集中统一管理。而要实现政府统计标准的统一化以及要消除乡镇统计活动的分散化，有效的途径就是对调查活动实施集中统一管理，其前提是对乡镇统计资源实施集中统一管理。显然，在条块分割的经济管理体制下，欲在乡镇一级对乡镇统计资源实施统一集中管理，进而实施统计调查活动的归一化管理不现实。而可行的做法是在县一级实施统计资源的统一管理，即基层统计定位于县一级。

与此同时，县统计部门对乡镇统计活动垂直管理之后，可以打破乡镇行政区划界限，实现乡镇统计资源乡镇之间自由调配，而且能够集中统一培训，优化统计人员的知识结构，形成合力，充分发挥现有统计资源的作用；可以减轻基层统计的负担，县统计部门出于自身利益最大化的考虑，会积极优化调查内容，减少重复调查；可以在经费、人员方面确保抽样调查的组织实施，而抽样调查的全面实施可以节省大量的人力、物力和财力。

参考文献：

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[5]黄生栋.从基层统计突出问题看深化统计体制改革[J].中国信息报,2004.7,（20）.

[6]张晟立.县级政府统计工作运行机制的探索.[J].《浙江统计》2004,（1）.

管理体制论文篇（3）

在当下中国政治传播的谱系中，电视对政治意识形态建构的核心位置，在一定程度上是由以《新闻联播》为主的电视新闻来实现的。1982年开始，《新闻联播》被授权比其他媒介早一天独家重要新闻，从而改写了电视在媒介阵营中的从属地位，今天仍然可以时常从「明天出版的人民日报社论这种特别的新闻语式来识读政府对电视媒介的信任。收看《新闻联播》也已经内化为国人日常生活的一部分，尽管这个节目从内容到形式都已经有些脱离现代媒介文本符码规则的，但至今仍保持着28.9%的年度平均收视率（2000年），以每晚近3亿的收视人数，创造着世界上任何一个电视托拉斯也难以企及的神话，虽然这个神话的背后是政府强有力的支撑，但在当下中国的社会政治语境中，这种权力支撑只能进一步证明电视是政治意识形态传播核心。可以说，理解电视就是理解中国的政治意识形态，理解中国的意识形态就必须理解中国电视。

电视是中国社会的一个聚焦点，它讲述并直接参与社会中正在进行的各种力量的嬉戏。电视通过一系列媒介事件框限我们对许多社会发展中的重大问题的认识，对某一事件是否直播，有时甚至会被混同於官方的重视程度。媒介事件是媒介、社会、意识形态共谋的产物，媒介受市场逻辑、政治宣传、精英、大众共同影响，社会是转型期、国族统一、全球化等等複杂话语共同交织而成的，意识形态同样是在自身的不断变动中与各种力量冲突妥协的产物。2001年，央视一套直播了对重庆杀人恶魔张君案宣判大会，作为正在进行的「打黑除恶专项斗争的重要成绩，有关权力部门需要藉电视的力量加以放大来证明国家机器的力量，以此弥补该案对政权合法性所造成的损失，并对其他黑恶势力形成威慑和询唤，从而达到稳定政治的功效。电视台通过此前其他媒介的报导看到了这一案件的商业潜质，而社会对这一事件的关注就更为複杂了，首先它迎合了「除暴安良的基本社会心理；其次，在诸多媒体的报导中，张君已然成为一个英勇、多情的「媒介英雄，使这一事件具有了相当可观的消费价值，有的观众则借此验证自我对社会治安、政治经济形势的判断。

另外一些指标，同样是考察电视对当下中国公众意识形态的塑形作用的有力依据：2000年中国观众平均日收视时间达190分钟，比1999年增加6分钟。1在触媒途径日趋多元化的同时，公众对电视的依赖有增无减。中国公众对於电视的体认是：不是所有真事都能「上电视，但「上了电视的一定是真实的。前者源自传统政治文化所形成的、由官民利益对立导致的官民之间的不信任感，后者既是出於对摄录机器的无知和迷信，也是对电视作为意识形态工具的清晰指认。

或许可以说，与国家权力的结合，使电视在中国社会发展过程中充任了政治风向标的角色，从地方领导到黎民百姓，都有着丰富的从各种电视声像符码解读政治气候和动向的经验。虽然自1999年开始，中国的互联网门户成长迅猛，网民数量也在以每半年90％以上的速度递增，2但网络在以「自由的表徵吸引网民的同时，也失去了权威性，反而再次强化了电视在政治意识形态传播中的权威地位。

进入90年代，改革进入注重策略的操作期，共享艰难的邀约取代了批量的承诺，改革初期所呈现的大规模的利益兑现局面逐渐成为旷世记忆，现代化的步伐在不断凝结的社会失望和不满情绪中继续，制度化的利益表达与社会协商机制的缺席被突现出来，大众媒介不期然作为一种卓为有效的利益表达渠道，参与了新社会形态的建构。

在利益分化和政治放权这两种互为因果的力量作用下，多元化成为社会各领域、各层面发展变化的普遍特徵和价值观图腾，中国社会随之带上了碎片化特徵。在电视的现代化/企业化转轨中，政治渐次让渡空间给市场，但「权/意识形态与「钱/市场的交割却异常複杂。在宏观政治经济学的实用主义指导下，意识形态与市场行为之间的相互作用产生了对立、并置又相互纠结的複杂关系。

一、共谋·冲突·妥协──90年代以来电视体制变革轨迹

电视制度的变革是电视发展的直接动力，有必要以此为起点进行细緻描述。

将这一变革过程限定为「90年代以来，是基於这样的认识：90年代以前，电视的市场化基本还处於参照报刊、电台的模式进行有限改造的阶段，尽管国家拨款逐年减少，然而电视台的自负盈亏始终没能成为现实，甚至在以悖离市场规律的方式（「四级办电视）迅速扩张。直至90年代，作为「春天的故事之组曲，电视业方才开始大规模地走上市场化的道路。

有论者以「企业化、「商业化、「市场化、「产业化这样一组官方表述，作为考察中国电视改革进程的线索，这种表述与其说代表着政府对媒介产业化认识的不断成熟，不如说彰显了政府对整个市场经济转轨过程认识的模糊性，用这些宽泛的、极具暧昧性的语词表明对改革本身的认可，对於改革方向和具体目标实际上是语焉不详，这就决定了中国电视改革的进行模式是：以广告收益为主的市场利益为驱动，电视媒介主管在回避政治风险的前提下，进行制度创新；权力机构迫於经济压力和维护政权合法性的需要，在强化政治控制的同时，以最大限度的宽容为媒介的创新提供有限空间。

这是一场由市场为原动力，经由政府发动与认可，传媒与政府「合谋对旧有传媒制度进行的全方位改革。然而这种「合谋仅仅是对改革合法性的一致认可，不能掩盖、弥合市场与权力之间立场、动机、诉求的矛盾，并且由於各种处於加速裂变状态的社会力量的加入，使这种矛盾、冲突和妥协的过程显得尤为複杂。

按照经济利益最大化、政治风险最小化的原则，传媒的改革沿着经营分配层採编运作层宏观管理层自下而上展开，而市场逻辑和政治力量共同作用的深刻纠葛、冲突及妥协也同时杂糅在这几个层面。

1.经营分配层

经营分配层的改革可以直接减轻政府的财政负担，起到繁荣经济的作用，却又不直接关涉意识形态问题，改革风险/成本相对较小，收益明显，改革首先由此发起。经营分配层的改革由广告经营为切入点，逐步向多种经营发展，并开始与资本联姻。

按照央视广告部提供给客户的广告安排表统计，目前央视一套黄金时间（18：00至21：00）三个小时内广告时间共31分零15秒，远远超出广播电视广告管理条例「每套节目播放广播电视广告的比例，不得超过该套节目每天播出总量的15％，18：00至22：00之间不得超过该时间段节目总量的12％的规定。观众作为「商品由电视台出售给广告商，已经不再是西方学者耸人听闻的断语，而成为普遍存在的现实。

由於许多电视台採用自负盈亏的节目经营方式，这样在开办新栏目时，首先要考虑的就是如何把节目作为广告的最佳载体。事实上，广告所携带的消费文化已经并且正在继续消蚀意识形态权威、影响社会主流价值观，大量广告充斥着与执政党所提倡的种种道德、作风形成鲜明分裂和悖谬的价值观，甚至通过解构和颠覆政治意识形态来获取利润。

广告对电视发展的决定性作用，使收视率成为节目评价体系的重要指标。对收视率的重视表明媒体对其市场效应、社会效应和客观传播效果的关注。问题在於电视台不仅仅是营利机构，还要承担诸多非营利性的政治、公益宣传任务，若仅以收视率为鹄的，势必要将收视群体相对狭小的节目排挤出去，从而堵塞弱势群体原本就极为有限的利益表达空间。对於主流意识形态来说，在现代化转型时期，电视必须承担重建意识形态权威、建构新型主体的整合功能，「收视率不仅是可以操纵的，甚至是必须「调控的对象。收视率概念从引入之初似乎就充满疑点，在市场经济的大背景下，甚至是在一种市场崇拜的语境中，作为市场的产物，却不被信任，颇具中国特色，但也正是这种不信任，使一些收视群体小的对象性节目得以生存，在一定程度上遏制了收视率对电视节目的过度支配。

电视机构的改革由行政管理部门决策，改革时间、改革方式、步骤都被统一划定，资源配置由权力因素决定，行政管理部门常常直接介入媒介的产业经营，由此产生的影响是，一方面电视媒介之间的矛盾未被化解，另一方面又深深涉及行政利益，使得电视改革更加複杂，它必然不喜欢被人讨论。

在分配体制上，各色人等区别对待，区别的标准不是能力而是身份。由於报酬大体採用基本工资+计件工资+奖励工资（业务评奖）的形式，并且后者在薪酬中的比例要大得多，使人为因素在薪酬中起决定作用，这个原本被认为是能够调动从业人员积极性的举措，在现实中被所谓「匿薪制所扭曲。一个不言而喻的事实是，吸引各种媒介精英的不是优惠的福利待遇和体制，而是央视的特殊垄断地位。

2.採编运作层

採编运作层的制度创新，以传媒业结构、节目制作的多元化为主要表徵，前者包括频道专业化、制片人制、制播分离等，后者包括经济台、图文电视、电视购物等的出现。此外，传媒运作还包括传播方式和渠道的规定、传媒内部构成、传媒运作目标和运作方式等，还涉及传媒内部运作的种种规范和例律。

採编运作层的改革尤以新闻体制的改革为巨。

80、90年代交替之际，中央提出了新闻舆论要坚持正面宣传为主的新闻方针3，要「弘扬社会主义主旋律。通过对电视媒介控制策略的调整，党对媒介的监控力度及其有效性得到了强化，传播学研究成果的运用完善了电视的议题设置能力，使意识形态宣传渐渐变得隐蔽而有效。

节目在舆论功能上进行初步分化。通过空间的重构重新设置传媒体系的中心与边缘，除新闻性节目之外，其余节目基本可以「不谈政治，在获得自由空间的同时，后者也失去了意识形态传播的权威性。

功能分化造成的另一个事实是，不同栏目、不同文本之间失去了所传播的价值观的统一性。同样围绕新《婚姻法》的修改，法制节目强调的是家庭和社会的稳定，甚至呼籲为了孩子牺牲个人感情，个人的利益被公众利益所遮蔽；谈话节目强调尊重个人的情感、权利与选择的自由；女性节目则呼籲女性培养自我独立意识，各节目并不考虑相互之间是否形成分裂或消解，其结果固然体现了一种多元的价值观，但我们不能忽略一个事实，即当观众锁定任何一个频道时，都联系着他对这个频道的认知和评价，央视一套的「最高级别、「最权威、「最有文化（同时也就最具启蒙性）的基本判断对所有观众来说几乎是一致的。一个文本「想说明甚么的问题，始终伴随着大多数观众的收视过程，不同文本间的裂隙只能给观众传递分裂的价值观，甚至影响社会舆论。从这个意义上说，功能分化又造成了对舆论的失控，只是由於这些被「分化的舆论往往是非政治意识形态的范畴，在政治宣传的空间重构中便被放弃了。

非意识形态宣传性的节目往往能够满足观众的具体需求，这不仅分流了部分观众，而且在价值观上与政府需要传达的主流意识形态信息构成分裂，使后者的有效性受损，媒介的许多局部误导对舆论的影响是全局性的，但这些问题却因为力有不逮而被搁置。

政治控制与市场逻辑对新闻价值的判断本身就存在一定的错位和裂隙：

市场逻辑政治控制（意识形态宣传）

事件/问题发生的第一时间进行报导讲究时机（问题已经或正在解决才能报导）

以受众为中心判断事件重要性以人物的政治身份高低来确定重要性关注国内、本地的所有信息国内的报导多，国际新闻相对自由「忧比「喜更能吸引受众报喜不报忧、控制舆论受众为中心传者为中心

此外，行政工作的特性决定了意识形态宣传往往具有阶段性，即某一阶段内，集中攻势进行某内容的宣传；新闻传播的政治工具性决定其按照帮忙不添乱的方针，在某一问题没有成为政府「工作重点时不予报导，以免引起负面效应，而一旦成为「工作重点，全国上千家电视台（及为数更众的报刊媒介）都服从於同一「指示，必然在短时间内造成大量同类信息的高度集中。过度的宣传可能使其效果走向反面，破坏意识形态的生态平衡，不仅使新闻机构的公正性受损，也使新闻机构背后的政权机构权威性受到影响。

由於採用非制度化的监控方式，政府对舆论的控制只能集中於直接影响政局稳定的、较为敏感和紧迫的内容，对於较次要及处於边缘但同样影响舆论的其他意识形态信息，实际处於一定程度的失控状态。例如与其他媒体的国际新闻相比，电视国际新闻由於图像资源有限，国内电视台主要以购买CNN、美联社、路透社及亚广联等的影像新闻为新闻来源，其中亚广联提供的新闻由於採集国受政治、经济条件限制，会议新闻居多，而最能体现媒体综合能力的突发事件新闻却不多，因此较少被採用。西方主流传播视角左右国内视线的情况显然不是偶然的，且不论信息的具体内容，仅从新闻信息量的分配，即对美欧新闻的过多关注就足以向观众传递谁是世界霸主的信息。当各领域普遍关注即将到来的全球化，可能给本土文化和意识形态价值观造成的影响时，似乎没有多少人注意到，用不着全球化，我们早已给美国的意识形态留下了一个长驱直入的缺口。

不仅如此，许多国际新闻的报导还与国内新闻/意识形态传播构成裂隙。从传播的接近性原则看，本土股市波动的信息更能吸引观众，但除个别重大「利好信息外，国内股市的报导在央视一套新闻中几乎是不可见的，相反，对欧美股市涨跌的消息却常以大量篇幅进行报导，对於普通受众来说，除非受重大政治事件引起的民族情绪影响（如美轰炸中国驻南使馆、中美撞机事件等），否则对这类政治意义大於社会意义的新闻，只能引起受众对这种顾此失彼作法的不满。又如对於日本篡改历史教科书事件，国内报导仅限於援引我国外交部发言人的「希望和「抗议，而国际新闻却多次报导韩国政府的强硬立场和民间的实质性抗议行动，两条信息并不矛盾，但两相并置，会生产出怎样的联想和效果呢？

政府监控的加强还表现在对人员的管理上，通过人事任命、岗位聘任、福利待遇等方面的全面控制，取代了单一的行政人事管理。「通气会、「务虚会、「碰头会是联系上下级、统一宣传口径的重要途径，比起制度化的措施，这种以「打招呼为主要特徵的监控手段颇具奥妙：一方面，可以及时具体地根据形势需要，确立和调整具体编辑方针；另一方面，多数情况下，这种方式是口头、不成文的，即使成文也是纲领性的，具有相当程度的抽象和不确定性，这样在贯彻执行过程中，往往是逐级扩大上级「指示的内涵与外延，以避免领会和执行的偏差。因此，级别越低的电视台自我审查可能越严格，採编和制作层面的很多突破，最终还是要由高级别的电视机构来完成。

採编运作层的改革更多地带有边际突破的特徵，在「频道专业化、「制播分离等举措影响下，电视节目从内容到形式都出现了多元化的格局。以《焦点访谈》为代表的批评报导大量出现，商业化手法在各类节目中的广泛运用，使对传播「策略的分析和探讨成为电视研究的重要内容。

媒体以主流意识形态为底线，实际却是大众取向，只是在操作上照顾各方，这使得文本间非但没有形成合力，且常常相互消解，所宣扬的价值观也常处於混乱状态，造成公众心态的分裂。当然，舆论的相互冲突是多种声音取代一种声音的体现，对於激发多元的、民主的思想有一定积极意义，尽管多元意味着其中可能有相互矛盾和冲突的价值观和思想，但如果长期处於多元而不统一的状态，势必会对社会稳定造成威胁，对於政府统治、公众接受、乃至社会的稳定发展起不到应有的作用。比之没有意义的多元和空泛的民主，显然多元而统一的舆论对於转型期的中国更有实际意义。

3.宏观管理层

处於制度体系顶端的宏观管理层拥有全局的影响力，决策者大多不愿冒路线错误的风险，因此变革最为缓慢，包括传媒的所有制、传媒与政府的关系、传媒之间的关系等。迄今为止，新闻传媒仍为国家所有，并纳入行政级别体系，上级党委（和政府）对传媒的高层人事和编辑方针拥有决定权，地方或部门的传媒必须保持和中央或上级传媒一致的立场。

1996年10月，中央电视台由正局级事业单位升格为副部级事业单位。按机构分成五大办公室、九大中心、一个机关党委共十五个副司局级机构，形成一个庞大的管理运作机构。此举原是为了强化行政管理力度，但结果原有体制的弊端未被祛除，反被放大。在各行各业都在大刀阔斧改革的时候，电视台成了比行政管理机构的旧体制保存更完整的官僚体制活标本。

新组建的湖南广播影视集团仍旧强调自己的身份为「事业性质，是实行「企业化管理的事业法人实体，并且声称坚持「三不变的原则：广播电视作为党和政府的喉舌不变；坚持党性原则，党管干部的原则不变；坚持正确的舆论导向，政治家办台的方针不变。

虽然电视台公有制的属性未变，但传媒公有制的铜墙铁壁已经出现裂隙。

九十年代起，亚视、翡翠、明珠等在内的香港主要电视台网的节目，通过广东的有线电视网即时进入广东各地的有线用户家中，相当比例的广东观众将香港电视台作为主要的信息接收来源。由於政治观点、立场的重大差异，每至较为「反动的亚视新闻时间，就频频发生「信号中断，这种「粗涉知情权的方法令当地观众十分不满，也反映出媒介主管部门欲堵不能、引导无方的尴尬处境。即使是在香港回归之后，这种大范围的转播「境外电视的作法的合法性仍然处於暧昧状态，有了这种暧昧，当地有线部门公然借鸡生蛋，籍港方节目获取收视率的同时，偷梁换柱地截断港方广告，插播本地广告，因此当地电视市场竞争虽极为激烈，而有线部门的日子并不难过。

在内陆地区，越来越多的观众籍凤凰卫视中文台来感受「另类的声音，由於凤凰卫视具有中资背景，4与国内媒介及主管部门有着良好的关系，（同时还有一个不言而喻的事实，即凤凰卫视在重大问题的立场上採取亲大陆立场），该台得以在大陆诸多地区落地。至於杨澜麾下的「阳光卫视，就更容易让人忽视其「姓社姓资的身份问题了。

政治宣传和营利机构的双重身份，使得中央与地方、上级与下级电视台出现了严重的利益冲突，由於不直接作用於普通观众的物质利益，这种垄断造成的利益冲突，并没有像电信、铁路等部门那样受到电视系统外的关注，但其间日渐加深的冲突、积怨已是不争之实。央视的垄断与暴利受到普遍诟病，其2000年所获60多亿的广告收入中，20亿集中於央视一套七点至八点《新闻联播》播出前后，广告投放的这种令人咋舌的集中很大程度上得益於「红头文件的保护。5国庆、节庆、回归都成为央视增加无形资产的良机，卫星电视在国内迅速发展，已有能力将省级台的信号传至全国大部分地区，这些地方台虽然在整体上抗衡中央级媒体的力量增大，但积贫积弱的历史发展和地方台身份所造成的信息地域性，个体的竞争力远远不足对央视构成危胁。资源拥有上的绝对优势，使得央视在与地方电视台竞争时遥遥领先，这种全国性的电视竞争格局在相当程度上阻滞了电视制度的改革。

转轨意味着相当长的时间内保持双轨，既可利用旧制度提供的保护和便利，又可为新制度提供种种许诺作动力。另一方面，新旧体制之间的冲突又使现存电视体制的危机日益加剧。因此，在对电视发展过程的考察中，所有简单机械地认为，新的制度/力量就是对既成权力关系反叛的说法都是难以成立的，这种新旧权力的交割能够明晰地告诉我们的是：在新的条件下，权力採取了何种新形式。

二、权力的角斗场──影响中国电视的力量元素分析

「电视是一个经济、政治、社会及文化势力交彙的冲突性传媒，6谁在使用和影响电视？谁又在以接受的方式影响电视？是对当下中国电视进行分析要解决的基本问题。

在市场条件下，文化资本的运作是整个社会活动的重要方面。对文化资本的控制和媒体的掌握，决定着社会的基本文化倾向和主流意识形态的取向。国内有学者用系统解构的方法，将作用於电视媒介的力量，分为投入者、媒介自组织者、接受者三种，以下将以此为结构，对作用於电视的力量元素进行分析。

1.投入者

包括权力投入、财力投入、文化投入，7与此对应的是政府、企业（广告主/商）、文化精英。

迫於经济压力，党政部门（包括各级党委宣传部、政府办公厅、广电厅局），不得不主动提供空间来推动电视机构的改革，条件是不触及政治利益，或出现导向、舆论的明显错误，除此之外，对电视机构的种种尝试在初期均採取模棱两可的态度，以观后效。这并不意味着政府力量的减弱，相反，就电视的制度更新来说，处处体现着权力意志干预的痕迹，尤其在「经验推广阶段。由於行政管理部门更多地将目光放在那些改革成功的电视台，一旦以行政力量强制全国所有电视台按照一样的方式进行改革时，对那些不具备创新条件的电视台来说，旧的利益纷争未解决，又添新矛盾，反而加大了转轨的成本和难度，最终也会影响政策的权威性。

文化精英对电视的文化投入，主要通过介入制作、学术（甚至商业性）批评和专业评奖的途径来完成。在市场运作中，文化精英的优势和作用在於他们原本就拥有话语权，一旦掌握大众文化的种种游戏规则，便能够制造出大众狂欢的气氛。作为媒介权力的指认和颠覆者，知识精英比普通制媒者更了解如何掩饰意识形态的作用。

广告对中国电视的发展功不可没，但广告主（企业或商家）直接干预节目内容的现象尚不明显，部分原因是国内的电视台为国有媒体，且具有国家权力的象徵资本。广告在不违法的前提下，拥有无限的表达自由是不容置疑的。更多的时候，广告与节目文本之间的冲突和悖谬成为监控真空，只要没有对主流意识形态和价值观提出明显挑战，电视播出和审查机构似乎就没有理由对广告主进行法规以外的限制。

2.媒介从业人员

电视机构的领导层按照行政层级，分为台领导、中心一级领导和部领导三级，目前国内大多数电视台都参照此机制来设置管理层。

在旧的电视制度体系中，电视机构领导实际上是政府（或上级党政部门）在传媒的人，其职责是保证传媒正常运作，为政府提供宣传服务，政府向传媒及其员工提供足额财经保障，并为传媒主管提供在官僚系统内晋升的机会。80年代中期开始，在干部专业化、年轻化的政策下，一批60、70年代的大学毕业生当上了各主要电视传媒的主管职位。这些主管领导身兼政府人和企业家的双重角色与职责，既要大胆採取改革和创新以提高经济效益，又要保证不触及敏感问题。面对重要新闻先要统一口径，而届时其他媒介可能已经抢先，诸如此类的矛盾，如何解决？角色的多重性和权力的被赋予性（随时可能被调迁），使大多数人都遵循经济上大胆、政治上保守的原则进行管理。

对普通/基层的媒介制作人员的分析显得更为困难。首先要涉及的问题是，是否将台外/节目制作公司的媒介制作者作为分析对象？虽然制播分离目前仅限於小部分节目，但作为节目制作方式的发展方向（尽管由於实践中的重重矛盾，这个问题被高层以「慎提或「不提的指示暂时搁置），节目的台外制作应当引起关注。由於缺乏相关资料，为了集中笔墨，暂将这部分人员排除在外，但随着这部分人员在电视从业人员中比重的加大，这样的分析将是必不可少的。

对电视制作人员进行分析的另一个难点，是电视台用人机制的转变带来的。其他行业普遍推行的全员聘任制在电视台生出了新的内容：所谓「台聘、「部聘、「组聘、「人聘确立了不同人员拥有的不同权利。「台聘人员包括改制前的正式员工和每年通过传统渠道分配进来的「正式员工，享有旧体制下的全部保障，没有失业和下岗之虞。「部聘者得到的体制保护就少得多了，这部分人同时卷入了一个颇有意味的悖论之中：即想尽一切办法，转成台聘！吸引他们的与其说是被媒介领导视为工作成果的「灵活的新体制，不如说是画饼一样的旧体制。至於「组聘、「人聘就带有十足的「讽刺与「幽默了，因为他们不但不享有任何保障，而且缺乏「聘之所以成立的基本要件：契约/合同，来去皆由制片人甚至小组长一句话，报酬多少及其增减都完全由一人决定，这部分人为数甚众，流动率高，没有相关的统计数字，他们的工作可以说是一种体制外生产。

体制外的生产过程是一个不完整的生产过程。按照马克思主义经济学原理，经济的生产过程，是物质生产过程与劳动力生产过程的统一，在现实中体制外的生产过程，基本上没有劳动力生产过程，住房、补贴、医疗保险等等《劳动法》中规定的权利都没有得到提供。

作为运作制度的一个改革成果，制片人制在一定程度上被视为衡量电视机构体制现代化的标准。全国的电视制片人中，由电视台各级部门领导指定的共佔89.1%.8这些制片人负责的节目有固定的播出时段，不用对人员的各项福利负责，只须按照中央的宣传方针与口径完成任务，既无政治风险，又不用担心经费来源以及节目制作、播出的收益问题，他们虽没有正式的权力职位，却相对下级（普通节目制作人员）享有诸多权力。激励和处罚机制的缺失使多数制片人失去创新的动力，为了减少节目制作成本，将节目制作资金转移为私人财产，已成为制片人群体公开的秘密。

中国电视媒体的特色聘用体制，已造成的体制内与体制外人员的紧张关系，前者事实上掌握着对后者的领导权，这种领导不仅意味着经济控制权/盘剥权，还包括新闻/节目制作的相对自，从各个层面影响了体制外人员创作的积极性，这种身份区别彷彿当年的阶级鸿沟一样不可逾越，怀着巨大优越感的体制中人和被强烈的「不平等感严重分裂的体制外制媒者，共同构造、实践、遵循着相同的传媒规则。

电视机构的複合身份直接造成为数众多节目制作主体的身份认同危机与角色冲突。一方面，媒介从业者是拥有话语权的人，这种话语权具有转化为政治资本和金钱资本的可能性。在文化身份认同上，他们将自己视为精英，负有一定的社会启蒙和社会关怀义务，不愿屈从於市场霸权或官方意志，但这种精英地位来自资源的佔有，这种佔有是临时性的，不是彻底地佔有，不是靠其个人能力得到的，佔有这种资源的前提是领导的肯定，是赋予型的；另一方面，很多节目制作人员也是居无定所的阶层，体制改革不会给他们带来较大的增加收入的空间，他们很容易将自己视为无权势的普通百姓，甚至利益受损者，不认为自己负有或是能够担负社会责任，这又使他们在现实中往往毫不反抗地服从於市场逻辑和官方意志，这种人格分裂既影响创作的积极性，也可能直接反映到节目文本之中。

3.观众

每一个观众在收视之前，就已经被所处的现实的政治、经济关系建构过，与改革开放初期相比，中国社会阶层结构已发生了深刻的变化，个体生存环境的突变，使他们的心理需求及使用电视的动机也不尽相同：

（1）精英及高收入阶层。无论是政治精英还是经济、文化精英，都可以将手中的象徵资本转化为金钱和物质利益，不需要媒介对他们的现实生活产生直接的作用，收看电视不是他们生活中的重要内容。这些人本身是社会关注的焦点，其行为甚至生活方式具有示范作用，更多的作为信息源出现在荧屏上，他们需要电视媒介为他们拥有的资本起到增值作用。

（2）社会中间阶层。9处於中间阶层上部的大致包括以下几类人：高级知识份子、中小型企业经理、外资的白领雇员、国家垄断行业的职工，佔从业人口的4%左右。处於中间阶层底部的是这样几类人：专业技术人员、大中学教师、一般文艺工作者、企业中下层管理人员、佔从业人口的11.8%.他们收看电视的动机和习惯依个体不同而有较大差异，但普遍具有较强的能动性，是一些带有文化品味的互动型节目的主要参与者。一般来说，他们不需要解决太多的物质或现实生活问题，但需要借助电视交流、需要确认自我地位、更多的保持想像地位。

（3）社会底层及边缘层。包括：社会和经济地位不断边缘化的工人、处於困境中的农民、和城市边缘群体（老病残退等），这三者共佔从业人口约80%（何清琏），这部分人不掌握政治、经济、文化资源，电视不仅是他们家庭经济生活中的重要投资，也是一个举足轻重的多功能工具，既要看新闻、获取各种知识和实用技能，也要满足娱乐需要，随着民主意识的提高，他们逐渐还将电视视为政治参与利益表达的空间。这部分人是改革的利益受损者，需要各种中介的帮助，需要渲泄，但这种利益表达完全依靠媒介的，电视了他们的绝大部分业余生活，满足他们的各种心理需求，并且替他们保持着与社会的联系，他们自己很少能直接参与。

三、对「双重身份及相关问题的思考

有学者将国内电视台的身份转型，归纳为「从党的宣传工具向党营商业性的资讯娱乐业转变，或曰从「党和政府的宣传部门向国营的准信息产业过渡，无论用怎样的名词和概念对这种双重身份进行定义，都有一个核心特徵，即电视既要服从市场逻辑，又要服从官方意志，政府控制与市场动力之间的紧张与张力成为中国电视的标志特徵。

市场因素与意识形态因素不是简单的此消彼长关系，在市场因素从无到有、力量逐步壮大的同时，意识形态传播效果不能仅以强化或弱化二字概括。在一些重大问题上，由於对受众和传播策略的关注，意识形态的客观宣传效果得到了增强，但同时官方意识形态又不得不放弃了许多空间，严肃的政治新闻与各个地方版的配对节目、粗制滥造的电视购物节目，共享、分割同一个荧屏，这种混乱反映出自由市场对官方意识形态的瓦解及实用主义与消费主义逻辑的移置。

作为国内含金量最高的电视剧时段，央视一套黄金时间的电视剧时段收视率波动很大，经典改编剧《水浒》（1998年1月播出）收视率最高达60%，而主旋律剧《黄克诚》（1999年4月播出）只有6.48%，这一事实颇令电视经营者和电视剧制作者们惋惜。经过不断的实践，近两年我们看到了一批带有一套黄金时间「央视特色的电视剧，即粗糙的爱国/民族主义精神+男女情感纠葛杂糅的新型主旋律电视剧，爱国主义/意识形态的包装使它们得以进入黄金时间，情感纠葛却是帮助它们获得高收视率的法宝，於是，「黄金价值重被发掘，而主流意识形态所期冀的引导和教育作用在何种层面获得了实现呢？

如前文所述，电视的「双重身份所要解决的其实是市场、意识形态之间关系问题，以下将就由此引出的若干问题进行论述。

1.市场·意识形态

当前的电视界中存在一种观点：市场是不可战胜的，所有的力量都会在它面前不攻自破，就连官方意志也要向它作出让渡，个体没有反击它的必要，向市场妥协是一种光荣的失败。於是，迎合观众、甚至迎合广告商的行为都在坦然中进行，节目在文化和意识形态方面的传播效果被悄然推后，只要收视率上升便是成功。

官方意志的不可违抗性是另一个颇为诡异的神话，「特色论有很多种表述及发展空间。就当下而言，在市民阶层需求的多样化、传媒之间竞争的日益激烈等因素的作用下，政府出於自身合法性考虑，对社会表达空间的让渡已经具有相当的宽容度，因为违抗官方意识形态要求而受惩罚的事已经越来越少，然而，不管是处於「边缘还是处於「中心的人，都想以体制外的身份自居，为此而将官方意志表述为铁板一块，这种神话与其说是政府借助行政权力编织而成的，不如说是媒介从业者自己为了逃避媒介义务而树立起来的。

由於改革使利益格局发生了複杂的变化，大多数民众对於改革（改革是由政府发动的，对改革的认识一定程度上决定了对政府/政权甚至国家的感情和态度）的态度也十分矛盾。一方面，改革带来了现实利益（尤其是在初期），在理性上和公开的表达上，民众都採取支持改革的立场；另一方面改革带来的现实冲击和社会不公，又使他们多有怨言，表现为整体性的/公开的意识形态往往是支持改革的，而个体的/私下的意识形态却常常充满矛盾，当改革符合个体利益时，支持是无条件的，否则就要複杂多了：或者是理性上支持而情感和行动上不支持，或者乾脆反对。然而，在道义、情感上，没有人怀疑国家利益和普通民众利益一损俱损、一荣俱荣的关系，虽然二者利益存在不同，但存异求同──寻找共同的对手，即既损害了国家利益又损害了人民利益的人或行为，却是行之有效而又简便易行的方式，加上电视对现实生活的干预，更多的是在象徵或视觉层面（除了被直接曝光者，对於绝大多数观众来说，舆论监督仅仅是一些影像，并没有从根本上改善或触及他们的利益），从这个意义上说谋求平衡、契合点并非难事，很多这样的平衡和契合点甚至「天然地蕴含着商业的潜质，「昔日权倾一时今日刀下鬼、「黑帮淫窝之覆没之类的报导，既是政府的反腐扫黄（验证政权合法性）的政绩，也可以正当、合法地满足种种窥视欲消费。「打球已经成为主流的表达方式。

平衡的难点在於将意识形态宣传「自然化，由於叙事可以建立一个封闭的逻辑系统，很多节目採用了故事化的叙述，但问题在於这种策略并不能掩盖双重身份带来的矛盾与冲突。在种种找到了契合点、获致了平衡的报导中，有一个制媒者所刻意回避的问题，那就是这种上下皆满意的效果，建立在将政府与民间对文本的理解一致基础之上。观众在解读电视过程中，并非完全是被动的接收者，当媒介生产者们以他们娴熟的平衡手法，从再就业角度报导下岗问题、从打黑专项斗争成绩的角度报导黑社会时，政府和民间可能按照各自立场各取所需地从中读取截然相反的意义。

2.平民化·人文关怀·启蒙

如果我们将90年代以来兴起的电视栏目的口号和对它们的正向评价，作为一组关键词来考察，就会发现其中有一些共同之处，那便是对「平民化、「人文关怀的追求，其方式是「讲述老百姓自己的故事，其目的是为了「用心品味，进而发现「生活本来有滋有味。

平民化是现时代整个社会文化语境的特徵之一（晚近以来，这种语境在相当程度上是由电视来构建和强化的），也是改革开放过程中始终坚持使用的一种话语和逻辑。在利益关系调整和社会结构转型的过程中，普遍的利益受损心态使民众对平民主义的接受更为容易。

人文精神讲求终极关怀，究竟是否与世俗精神截然对立，是否排斥现实关怀，一直存在不同看法。电视界的普遍作法是强调对现实困境的解决，充分肯定每一个人存在的价值，在不以消解权威为目的的前提下，进行一些现代性的启蒙，提供多元化的价值观，帮助摆脱一元化的意识形态束缚。

在《焦点访谈》、《新闻调查》中，平民主要由农民代表，在《实话实说》中平民以市民现身，在《今日说法》中乾脆由利益受损的原告来充任。多数情况下，这种平民化倾向是通过暴露改革/政权中损害平民利益的消极现象来体现的，因此带有一定的颠覆性。另一方面，在平民主义的话语中，人民群众被赋予了决定改革的关键地位。平民化联系着启蒙的诉求，后者在这里与其说是文化精英的要求，不如说是官方意识形态的需求，而为数甚众的人群则是政权合法性的基础，这一论点在央视组织编写的有「史传性质的「跨世纪丛书中得到了证实：「中国电视现代化的根本标志之一在於，电视传播同样应当将人民高兴不高兴，赞成不赞成，答应不答应，拥护不拥护作为自己安身立命的根本所在，「电视传播必须牢固地树立群体观点，始终不渝地洋溢着一种平民情结，「重要情况让人民知道，重大问题经人民讨论，人民群众的要求要有地方提，委屈要有地方说。10

然而，平民阶层并不一定代表历史的方向，或许应当对这种「平民主义或种种平民伪装进行质疑，平民的利益未必就等同於「人民的利益，未必就是正义的、合理的。过於相信平民（如用平民甚至村民的话来对基层官僚的话进行证伪）是极其危险的，出於各种现实的利益考虑，平民的实用主义立场有时可能导致与事实相悖的行为和结果，在另一些经典文本中，这些平民是需要启蒙和改造的。真正促使採用平民诉求的动机，可能是因为在数量上他们是绝对的多数，是真正的「大众，虽然他们的物质消费能力低，但对电视从整体说具有较强的消费能力。平民化的这种商业潜质对於培植社会民主、拓展文化空间等方面具有积极意义，但不应作为终极诉求赋予过高的道义合理性。

当複杂的现实问题无法解决时，不如暂且搁置；当弱势族群尚无力保护自己时，不如教会他们挽回损失的办法；当女性根本不可能要求男性让渡他们手中的权力时，不如披上甲胄「完善自己──实用主义的现世关怀取代了遥不可见、空洞难辨的终极关怀，策略性的生存取代了理想/目标/方向明晰的系统发展，未被兑现的启蒙主义让位於后启蒙主义，后者在以亲切、体贴、关怀的面孔传授种种生活知识、生存之道时，彻底瓦解了平民的「非份要求。

而「实用主义很多时候是放弃主体意志的第一步11.

3.多元化的陷阱

在大众日趋分裂为小众群体的今天，满足尽可能多的大众需求的媒介经营原则已不适用，多元化恐怕是一个能与大多数观众建立信任感的捷径。然而，多元化不仅用以证明反政府行为的正当性，还用以证明破坏社会秩序、性别歧视的合法性，盲目的多元化将导致原则/立场的缺失。使用多元化的逻辑可能陷入这样的困境：证明自己合法性的同时，也要给予对立意见合法性，对於反对派的宽容意味着妥协，从而就失去了应有的批判意识，在电视实践中对观众产生误导性。

多元化的实践会导致非意识形态化，对意识形态领域内的尖锐问题进行回避的同时，也丧失了对外部敌对意识形态的识别和抵禦能力。因此，在转型期是否应当努力澄清一切不利於国家稳定的信息？央视制媒者是否有这样的责任？作为政治体制的保护者，制媒者努力达成对官方口径的消解，究竟是一种高尚追求还是一种人格分裂？有一点可以肯定，即多元但必须是完整和谐的价值体系，才是媒介与社会良性互动的前提。

註释

1中央电视台总编室观众联系处编：〈2000年中央台节目收视情况年度报告〉，央视内部资料。

2实力媒体：〈中国媒介1999到2000年发展趋势〉，转引最近十年中最高领导几乎每年都亲自参加全国宣传工作会议和到会讲话，并将对新闻工作的基本要求概括为三句话：坚持新闻工作的党性原则、实事求是、把握正确的舆论导向。宣传部门主管根据一系列讲话精神，提出具体要求，在不同时间、地点要求媒介负责人「守土有则；并以「几要几不要，形象地说明党所希望的媒介发挥作用的方向，如「要帮忙不要添乱、「要唱响主旋律不要搞噪音、「要注意社会效益，不要见利忘义、「要遵守宣传纪律，不要各行其事、「要「聚焦，不要「散光等。和各省宣传部成立了媒介审读组，发现问题，随时处理和通报。陈力丹：《近十年中国新闻传播学研究的基本情况》，参见凤凰卫视控股有限公司由今日亚洲有限公司、香港卫星电视有限公司及华颖国际有限公司组成。今日亚洲在大陆市场有丰富的企业运作经验，与大陆各界有广泛密切的关系，华颖国际有限公司是中国银行全资附属公司。参3年12月，当时的广播电影电视部下发的一份文件中重申，省级电视台必须完整地转播《新闻联播》节目，包括《新闻联播》结束后的三十秒广告节目，这次重申是基於部分省级台在《新闻联播》结束后抢在央视之间播出广告的行为而发出的。

管理体制论文篇（4）

二、从长远来看，学生参与管理

对于促进高校发展是具有积极作用的。但是应当注意具体的实施，以免影响到正常的教学秩序。三是加强行政管理的专业化程度。在一些专业问题上，政府工作人员往往与高校的实际需求存在着认识上的差异，由此形成管理上的低效。在各所高校的改革方案中，由专家治校的要求已经成为了一个共同的声音。一方面分散校长权力，将行政管理权细化，分由不同的人才去实施，另一方面优化管理决策机制，提高行政管理效率。学术管理体制改革整体而言，加拿大高校的科研水平在世界范围内属于前列。但是日益激烈的竞争环境，让加拿大政府意识到，必须进一步加强科研。而学术管理体制是科研活动的制度基础，其改革将直接关系到未来的科研活动。当前学术体制主要存在两方面的问题：一是科研经费管理问题，主要包括科研经费的使用及分配。二是学术成果的认定，主要包括学术成果的原创性和创新性。在改革方向上，加拿大政府提出了优先保障计划，学校有权根据实际需求制定科研经费申请计划，同时政府将额外拨款来资助一些具有战略价值的科研项目。此外，在专业设置、人才培养模式上，学校拥有较大的自，可以根据实际需求调整相应专业，制订培养计划。

三、思想政治教育模式改革

在欧美国家高校中，并没有明确的“思想政治教育”课程。但是并不意味着欧美国家的高校没有类似的课程。在金融危机的影响下，一些高校学生毕业后选择到海外谋生。虽然不能简单地定义为不爱国，但是对于国家意识，或是国家长远利益而言，总会存在影响。此外，邻近美国这样的超级大国，对于人力资源原本稀缺的加拿大而言，或多或少会存在危机感。在思想政治教育方面，加拿大高校主要采用的是潜移默化和宣传。加拿大并不是一个民族国家，也没有民族意识。随着全球化时代的到来，加拿大人口的多元化趋势越来越明显。对于高校而言，在文化宣传、政治宣传上，必须突出多元性和民主性，不能让任何一个种族的人，感到在学校中被边缘化。此外，宗教文化具有一定的普世性，其作为维系政治关系的基础和重要纽带，在各所高校中被广泛采用。同时学校鼓励学生开展社团活动、慈善活动，或是其他一些公益活动，从而增强人与人之间的情感纽带。对我国高校管理体制改革的启示制定系统性的改革规划从加拿大高校改革来看，制定严格的改革规划是非常重要的。大学改革是一项系统性工程，关系到高校发展的未来，长期性和稳定性是改革成功的关键。作为一部科学的、系统的改革规划，应当具备以下几方面的内容：一是历史环境分析，二是宏观环境分析，三是现状分析，四是内部环境分析，五是改革原则，六是改革措施，七是改革目标。加拿大高校的改革之所以能够取得成功，主要归功在改革之初便经过了系统性的研究分析，而不是盲目改革。同时，在改革的过程中，加拿大高校会根据实际情况调整发展战略。例如，加拿大高校近年来在信息化建设方面增加了投入，将信息化作为发展的战略之一。纵观国内高校，在发展规划的制定上，虽然有规划之名，却无规划之实。归根结底是高校在自身发展上缺乏自，专家和教师都未能参与到规划的制定活动之中。加强学术研究教育近年来，有关学术不端的事件屡有发生。从根本上而言，是当前学术管理体制在资源分配上的不合理所造成的。国内高校学术管理体制应当尽快改革，设计合理的资源分配制度，尤其是保障青年学术工作者的权利，为青年学术工作者提供更多的机会。同时应当加强学术成果的认定，坚决杜绝一切学术造假行为。从加拿大高校改革的经验来看，发挥专家作用是非常重要的。在学术体制管理上，应当以专家为核心，由专家来监督治理。

管理体制论文篇（5）

中国目前的电视体制起源于80年代初确立的四级办电视的构架。一级政府一级电视台，因而中国有了3000来家电视台，比欧美12个发达国家电视台的总量还要多500多座。这种体制在当时情况下出现，应该说有它产生的合理性、存在的必要性。主要表现在：

1.在当时的计划经济条件下，还没有引入社会主义市场经济的概念，多数社会资源都是归当地政府直接配置、开发和管理。作为无所不包的政府，必须要考虑对一个地方所有的生产资源和文化资源进行综合的、系统的开发。剧团、文化馆、电影院都由政府直接办，电视频道资源的开发当然也是每一级政府的责任。由于政府的职能无所不包、无所不及，街坊邻居骂架都要由政府解决，政府利用电视的手段宣传、组织、动员群众，同时也利用电视树立领导者权威、公信的形象，过去地方领导人常频频发表电视讲话，其原因也概由于此。

2.在当时的技术条件下，电视由各级政府来办顺理成章。八十年代初期，中国的电视传输只有微波，尚未使用光纤传输，更谈不上卫星传输。为把中央和省的第一套节目传送到全国各地，耗费了巨额的资金仍不甚理想，向上送稿也极其不方便。报纸受居住条件和交通状况的限制至今也不能到达千家万户，且大批的文盲、半文盲也无法接受文字传播的影响。地方的宣传又怎么办？在这样一种情况下，当地党委政府的宣传工作、群众的娱乐生活和对资讯的需求就成了当地政府的责任，四级办电视也就顺理成章了。

3.行业管理部门管理思想的滞后，对电视这种现代传媒的技术发展趋势和发展速度缺乏预见，对现代技术的管理缺乏经验，机械仿效当时历史条件下物质生产门类的组织方式。如农业的联产承包责任制、商业的柜组承包制，片面强调划小核算单位，以竞争促发展；加之部分地方行政主管部门与最先存在的（无线）电视台关系不顺，不便控制，因此越小型、分散越便于驾驭和管理；也有极个别地方考虑到行政主管部门的利益，“重视”就是行政权力对事业职能的完全包容、取代等因素，于是出现了（省一级）正局级的局长兼正处级的有线电视台台长、副局级的副局长兼副级的电视台台长的状况。于是一级政府繁衍出了一群电视台。

4.八十年代以前，中国不到10个电视台，电视事业的发展远远滞后于发达国家的水平和社会发展的需要。在这种情况下，1983年3月到4月召开的第十一次全国广播电视工作会议，提出“四级办广播、四级办电视、四级混合覆盖”的政策，动员各级政府的力量，调动各方的积极因素，促进广电事业的发展，在事业的起步之初无疑是有其积极作用的。

用辨证唯物主义、历史唯物主义的观点看待历史问题，应当说现在的四级办电视的体制是当时社会的体制条件和技术条件的必然结果。到了今天，科技飞速发展、民众素质提高、市场逐步发育，政府简政放权，整个社会发生了全面而深刻的变化，那么，在现在条件下，电视体制已远远不能适应传播需求和事业发展的新形势，弊端愈来愈突出：

1.小型分散。中国的电视正在重复20年前中国工业小型、分散的老路。在这样的体制条件下中国的电视台谁也大不了，谁也没有办法提高它的生产力水平。从普遍的情况来看，省级电视台和中央电视台的日子好过一些，沿海发达地区的个别地（市）级电视台日子好过一些，而大量的地、县电视台甚至西部的部分省级电视台基本上没法正常维持生存。加之相互封闭与市场割据，大多处于一种自给自不足的状态，没有能力自己制作象样的电视节目，也没有多少资金购买节目，所以个别电视台廉价购进的播出带比大街上录像厅播的带子质量还要差，盗版现象也屡禁不止。没有办法，电视台一年收入几万元、几十万元，怎么维持它的生存？一个电视台，麻雀虽小，肝胆俱全，重重叠叠的管理机构消耗着有限的投入，而节目生产却拼命求“全”，这实际上在自杀着有限的一丝生息。而中国的电视节目除观众喜爱的电视剧外，基本上处于一种自制自播的状态。因此，事实上，除了中央电视台能够维持它节目的自制自播外，绝大多数的省（市）级电视台自制自播的节目都存在着巨大的亏损。按中等经济水平电视台的价位测算，一分钟电视剧的成本约5000元，一分钟新闻的成本约1000元。如果自己生产节目仅自己播，电视剧每集45分钟，成本约20万元，每20分钟一档新闻成本2万元，按这些地区黄金时段广告价的7折计算，应分别带广告14分钟和3分钟，若加上税收、上缴和管理费用约占广告总收入的40%，则需带广告22分钟和5分钟才能回收成本，若这些节目在非黄金时段播出，则需带广告70分钟和15分钟，因为电视台不能只是黄金时段才制作和播出节目。为什么大家都在亏损，而电视台的小日子却过得“红红火火”呢？原因有两个：一是电视台没有真正意义上的成本核算，没有投入、产出的概念，没有成本核算就看不出自己的亏损，而只有赤字。这样的管理状态，加政事合一（区县）、事企合一（省级）的体制，能有一些收入自然先满足非生产性开支。二是垄断性资源占有的收入掩盖了节目制作的亏损。拥有政府特配的频道资源，只要电视台所在地有消费市场。尽播广告也会有收入。我估计，如果严格要求节目的制作与播出质量，并实行严格意义上的成本核算，全国3000来家电视台有利润的将达不到10%。2.资源浪费。一级政府一群电视台，在省会城市，至少有四家（多的达到10多家）以上的电视台在竞争，形成了复杂而拥挤的格局。几乎所有的台又都有一种心态，把自己的频道办成综合频道，作为电视台地位和身份的象征。所有的节目都要作，所有的节目都要播，都用抢夺同一资源维持虚假的繁荣。因此出现了许多奇怪的现象：一是多台一面，一个电视台一个综合频道，全国上千个综合频道，全是什么节目都做，什么节目都播，都成了封建经济条件下的农户，自己种菜、养鸡、植麻、栽棉、织布、榨油、舂米、酿酒，如何提高节目质量和专业管理水平？二是多台一腔。一个普普通通的会议、寻寻常常的活动，多家电视台蜂拥而至。常常一个地方多家电视台以同样的形态在同一时间播出同一个题材。三是多台一戏。全国几十家电视台在同一时间播同一部电视剧的事屡见不鲜。最令人反感的不仅于此，每年几千台春节晚会耗费好几个亿，中看的有几台？这也是我们的春节晚会年年让观众燃起希望、年年让观众失望的原因之一，因为没有能力整合资源。四是多台竞奢。资源的浪费还表现在大量的投资被用于非生产性的设施，各级都建什么中心，省级的几个亿，地级的几千万，县级的几百万，多数都是豪华气派的办公楼，生产性的设施有多少？这实际是一种恶劣的攀比风。“外树形象”固然不错，但拖着大量的债务来树这个形象恐怕就要考虑其动机了；但“内强素质”呢？是不是楼房建得铺张奢侈素质就高了？如果把这大量的非生产性投资用于补充严重紧缺的节目生产又是什么状况？大家有目共睹凤凰台100多人挤在一层楼房，两套节目照样做，收视率照样高。在设备购置上同样如此，有钱的台大量重复购置，使用率却极低，无线台的设备却严重缺乏，节目制作始终上不了档次。电视的高档设备价格极其昂贵，闲置不用折旧和资金利息照样发生，这样的资源浪费确实让人痛心。

3.管理混乱。这样一种小农经济的生产水平必然是小农经济的管理方式，目前一般电视台的管理可以说基本上是原始的、粗放的。相当部分电视台内部没有现代管理必需的科学的专业分工，内设机构、节目设置以及各部门内部职能配置都是小而全的模式，既无法实现生产资源的合理配置和优化组合，又不利于专业制作水平的提高和专业人才的培养。同时，普遍没有真正意义上的成本核算，不讲求电视资本的计划投入、准确投入、有效投入和投入回收，多数仍采用收、支流水帐方式记帐，电视资本的使用还处于主观、随意状态，存在严重的浪费。加之，产品质量检评仍是沿用经验标准和相对标准，没有科学的、系统的质量评鉴体系，缺乏客观的、理性的、量化的因素，或质量评鉴与投入、与个人收入不相关，使产品质量没有明确、具体的价值取向和指导标准。并且，由于以上诸种因素，在电视行业，按劳分配机制并未形成，谈不上多劳多得，更谈不上优劳多得，从总体上看，是靠资源垄断性占有维系着行业的相对高收入，至于是分配的利润还是分配的成本，谁也说不清楚；具体到人头，仍是事实上的大锅饭，至于内部的相对差距，基本上仍然是靠相对的资历或资源优势（制作重点节目和黄金时段节目）形成的。或许可以片面地说：电视行业是全国各行业中管理相对落后和混乱的。

4.恶性竞争。由于僧多粥少，市场小，生产和播出的单位太多，对有限资源的恶性竞争就表现得十分突出。比如广告客户对广告的投放，是按照特定经济区域的产品销售量来进行的，相对于一个区域，既不会因为台多而增加投放，也不会因为折扣高而减少投资，一个区域多个台的自相残杀却把广告折扣全部杀乱了。还有疯抢电视剧，国产电视剧数量不少，但精品不多，特别是今年海外电视剧有限进入黄金时段以后，国产剧就更加宝贵，大家都来疯抢。前年一个中等价位的省级电视台购进电视剧约花费1500万，今年猛升到3000万左右。电视剧也由卖成片，到卖样片、到卖片花、到卖剧名、卖演员名单。相反，电视的对外宣传却形不成合力，因为谁也长不大。中央电视台去年的广告收入近60个亿，在国内排名第一，但在世界电视百强中仅列51位。在当年的世界电视百强统计中，排在前9名的有5个都是美国台，第一名是时代华纳，收入132亿美元，折合人民币1000多亿元，相当于中国全部电视台总收入的7倍，相当中央电视台的20多倍。在国外基本上看不到中国的电视，令国人感到深深的失落，令电视人感到莫大的耻辱。人民群众对这种多家电视台的低水平重复早已不满意，反感这种千台一腔、百台一面和“克隆”、“追风”的现象，他们需要更丰富的资讯；对电视节目特别是电视剧的粗劣、媚俗的现象也十分反感，渴望现实生活题材的、反映社会主流文化的电视剧。1997年，北京的一家研究机构对240所中学进行了调查，在获取资讯的渠道这个问题上，60%以上的学生都回答是电视，仅有7.3%回答是学校。中国拥有电视机的家庭90%以上是陪伴电视节目度过夜晚的。中国的电视已经成为了当代中国人文化生活、精神生活的主空间，已成了影响青少年成长的文化主环境，这赋予了电视人沉重的历史责任。况且，电视台的增多，使受众的选择性大大增强，完全不同于原来的微波传输时代，一个城市40多个频道使观众调台的停留时间已下降到了3-7秒。不少观众是边看边找、边找边看，边骂边看、边看边骂。中国电视的现状再也不能继续下去了。

二、当前电视发展的突围与趋势

令人欣慰的是：随着社会主义市场经济的发育，随着科技的进步和人们对电视媒体功能认识的深化，电视业已经开始发生重大的变化，为彻底的、革命化的体制变革奏响了序曲。我把这正在和将要发生的变化概括为十大趋势：

1.传输方式由单一型向立体型转变。

光纤技术的使用催生了有线电视台，带来同一区域电视内部的竞争。卫星传播技术的使用将跨区域竞争推向白热化，电视空中大战硝烟弥漫。网络多功能开发又带来了跨行业的竞争及人们的生活、生产方式的改变。抢滩英特网使电视传播突破时空限制而进入国际竞争。立体传播、交叉覆盖的格局已经形成。技术进步暴露了传统观念和体制的弊端，提出观念和生产关系变革的需求，也让电视人的思维关注开始从痴迷的内耗与自恋中解脱出来。

2.资源配置由分散型向集约型转变。

一些有识之士逐步认识到小型分散的资源配置带来的恶果，部分电视台在内部资源配置上开始了专业化分工和集约化整合，力图打破了小而全的格局。海南、深圳、福建、山东等地，在区域内电视机构设置上，率先走出了集约化的路子。区域间的电视协作体用各自优势联合制作节目实际上也是出自对电视资源集约化的需求。中央办公厅和国务院办公厅的(1999)82号文件更明确提出了电视资源集约化整合的关键性措施。这对在迷茫中苦苦挣扎的中国电视人不啻为一声报春的惊雷。

3.频道定位由综合型向专业型转变。

随着电视资源集约化整合，毫无疑问，把综合频道的定位作为电视台身份与地位象征的时代已经过去；作为地方电视台，谁固守综合频道的面子，谁就将失去发展的真理。其实中央电视台的第2至第9套节目早就有了专业分工的趋向，执迷不悟的地方电视台近两年开始有了对频道包装到节目形态的风格特色的追求。遗憾的是，各地卫视频道、有线一套及事实上独立运行的无线频道尚“犹抱琵琶半遮面”，谁也不愿理直气壮地发出“我是专业频道”的黄钟之声。不过，历史的规律不可阻挡，谁在这个问题沉默，谁就将失去生存权。

4.电视受众由集群化向分众化转变。

据央视调查，83.7%的观众收视具有指向性。所有的人同时收看一套节目，那是在文化生活极其贫乏、且只能收到一套节目的年代不得已而为之的事。卫星转播技术与洪水般泛滥的电视台给受众提供了主动选择的可能性；受众素质的个体差异决定了收视选择的必要性。收视的分众化趋势便如此蓬蓬勃勃蔓延开来，如此提出的尖锐问题便是电视节目的对象化。电视节目制作人也就必须具备这样一种理念：不求一档节目抓住所有观众，但求始终抓住一批固定的观念。

5.生产方式由自给型向市场型转变。

自给自不足的生产方式无端耗费着资源、制造着亏损，也制约着生活的提高，进一步发展的需求热切呼唤着市场。电视剧首当其冲，率先带着计划经济的斑斑伤痕扑向了市场经济的大海；省级节目交流网也淡出了计划经济的脉脉温情，交流、交换而交易了；近年，《娱乐新干线》、《欢乐总动员》、《中国娱乐报道》等一大批节目运用了市场运作的方式。尽管节目市场的不规范让人忧虑，因为毕竟带着斑斑伤痕。然而我们坚定地相信：市场发育本身必然要求规范，电视节目市场规范之时便是电视产业结构调整到位之日。6.节目形态由模式化向多样化转变。

多年不变的固定栏目设置、零散的版块结构、一本正经又居高临下的播报……中国电视节目单调、僵化的模式已让观众厌恶。我曾设了一个提问：谁为始作俑者？想不到这一问就问了四十年，因为四十年前中国办电视时就是这个样子。四十年了，中国的什么变化都是天翻地覆的，惟电视节目的形态面目依旧，岂非咄咄怪事？幸好，近些年来，娱乐节目、交友节目、谈话节目如异军突起，在电视屏幕上大红大紫起来；系列报道、深度报道、全景报道、评论节目、现场直播，使新闻节目从表面信息传播的窠臼中冲块而出；突破编排常态结构的重要信息的随时插播也渐渐露脸。节目形态多样化的格局已经出现。

7.传播方式由单向型向互动型转变。

中国的电视节目素来固守单向的孤独传播方式，以体现“宣传”之己任。随着观众文化水平的提高和民主需求与社会参与意识的增强，这种传统正逐渐被打破，互动型节目应运而生。90年代初期逐步兴起的互动节目，以演播室观众参与的交友、访谈为主要形式，时空受限、其参与面窄；90年代后期，声讯热线勃然兴起，其参与面虽广，但反馈显示滞后，观众仍觉得不过瘾；目前，以中国视协互动电视研究会牵头推行的互动电视系统，则具有同步反馈、显示的特征，它利用专门的终端和软件，综合借用声讯电话、有线网络、互联网络作为通达渠道，具有点播、评价、调查和游戏的四大功能，这个系统的启动，将使电视与观众的联系更加方便和直接，开创电视互动节目的新里程。

8.媒体功能由单一型向复合型转变。

1996年同志视察《人民日报》社时精辟地指出：“过去我们的传媒只讲宣传，如今，在市场经济条件下，新闻传媒既要宣传，又要经营。”一石激起千层浪，长期忌言“经营”的中国电视人终于领悟到：电视传媒具有宣传与经济的双重功能、电视节目具有工具与商品的双重属性。当然，以宣传功能为主的节目是具有工具属性的，但精神工具明显不同于物质工具的是：物质工具使用价值的实现方式带有主观强制性，只要主观使用就能实现其价值；而精神工具使用价值的实现主要取决于被使用者是否接受，而这种争取被使用者接受的过程就是“经营”的过程，也就是“商品营销”的过程。通过经营，在实现其社会效益（收视率）的同时，也就实现了其经济效益（广告回报）。况且，还有大量的电视节目，如电视剧、电视直销、文艺及娱乐节目，本身就应当按照商品生产的规律来营运的。茅塞一开，天高地阔，90年代后期，中国电视人以前所未有的热情，关注市场、关心收视率、研究包装、探索营销，经济管理的理念堂而皇之地在自命清高的电视“圣地”登堂入室了。

我要申明的是，我对“经营”的理解，是包含了对电视台离开电视本体从事所谓“三产业”的反对的，因为这涉及社会专业分工问题、涉及资本性质及营运方向的基本规律问题，更有党、政、军、警不准经商办企业的深刻启示。

9.广告经营由感性化向理性化转变。

过去谈到电视广告经营，常爱挂在嘴边的话是：跟着感觉走，跟着感情走。感情是电视广告人与客户的强力粘合剂。感情好就可以投放。感情加实力就一掷千金买断一年、一个时段。那个时候，电视广告人大都有着豪气冲天的酒胆、仰头牛饮的酒量，这种醉醺醺、甜滋滋的小日子过到90年代后期，才渐渐发现原来的“对手”都逐渐隐退了，起而代之的是一批理念先进、管理规范的公司，是气质儒雅、精明理性的大学生。于是从买收视率、到买收视率千人成本、再到买收视点，从洋洋洒洒的趸买到斤斤计较于时段。电视广告人终于清醒了、精灵了：从坐商到行商，走南闯北自我推销；从感性到理性，精打细算分析数据；从粗放到规范，靓装雅饰的装修形象。广告经营终于步上理性化轨道，向着法制化疾进。

至于收视率，着实让人欢喜让人忧。这涉及到随机抽样的逻辑证明力问题、手工记帐的真实可靠性问题，更涉及西方样本与中国国情的适应性问题。10.社会属性由事业型向产业型转变。

以前，我们在理论上一直不愿意承认电视的产业属性。其实这个道理简单极了，根据经济学原理：一切有投入产出，按照社会劳动分工形成的事业都可以称之为产业。电视投入的资本是人的智力与劳力，是电磁波、制作及传输接收装置，产出的产品是图象、声音信息，称之产业似不为过。理论归理论，因为中国的电视理论研究本身就严重滞后或脱离了丰富生动的社会实践。中国的电视事业要发展，必须走产业化之路，并且目前正在出现产业化的可喜势头。我曾在《试说电视产业化经营》这篇文章中将电视产业化表述为“电视媒介的资源配置及生产方式的集约化、分工化、市场化进程。”如果这个表述能够成立，目前总局要求的集团化正是电视资源集约化的具体形式；如果前文表述的九个转变还真实，那说明中国电视已经向着产业化方向进步。

中国电视传统体制的弊端、人民群众的变革要求、电视界的理论思考和实践探索都有力地证明：中国电视体制改革的充要条件已经具备。行政与市场双向并轨的资源配置方式必将运用到电视领域，一场前所未有的伟大变革必将蓬勃兴起，中国电视发展的新时期必将到来。对此，我们充满热切的期盼。

三、未来电视体制的变革与展望

今年七月，国家广电总局在甘肃召开了全国广电厅局长座谈会，会上，总局领导系统分析了中国电视面临的“内挤外压”的严峻形式，可谓振聋发聩。明确地提出了中国电视体制集团化的要求，在不久前又下发了2000年284号文件，明确规定中国广播电视集团化的具体内容，基本精神是三句话：广播、电视、电影三位一体；无线、有线、教育三台合并；省级、地级、县级三级贯通。中国电视人无不情绪振奋、欢呼雀跃：我们由此看到了中国电视新世纪的曙光，看到了中国电视不远的辉煌！

从集团化起步，从整合生产资源入手，这无疑是高瞻远瞩的英明之举，是振兴中国电视的治本之道，从而具有历史性的战略意义，必将带来中国电视巨大和深刻的变化。要实现集团化的预期效果，应当正确理解总局要求的集团化的真正内涵：集团应当是由两个以上的法人实体组成，集团的组合应当以资产为纽带，集团应当是利益共同体，集团内部应实现高层次的专业分工，集团与内部法人实体之间以及法人实体之间应建立科学、合理的经济核算关系，集团的事业管理与资本运营职能应与政府的监督管理与执法职能分开，集团应当建立科学、高效的民主决策机制等等。绝不能简单归大堆，不能搞行政翻牌集团，不能在集团内部依然实行简单粗放、主观随意的管理。否则，集团的牌子挂起了，体制上的弊端则会更突出了。中国的电视正处于一个十字路口，是否能够披坚执锐、勇往直前，关键在于决策者的素质和胆魄。只要从中国电视事业发展的大局着眼，以“三个有利于”作为判断是非得失的唯一标准，严格地、一心一意而不是三心二意地按总局要求办，集团化所预期的变化完全可以实现。什么变化呢？从逻辑层面的推理可以展望。

1.频道的专业化。当集团化后，从电视的角度看，一个省（市）只有一个法人实体，生产资源实现了统一配置，区域内的恶性竞争将偃旗息鼓。因为过去的多家电视台如今是一家电视台了，谁也不会用十来个频道播出同一样的节目，去无益地浪费有限的频道资源。一段时间，可能会出于地方宣传的考虑保留卫星频道作为综合频道，而其余频道会很快调整为专业频道，如新闻、经济、文艺、体育、影视、娱乐等，以增强信息的传播量，满足收视者多种需求。到时我们的电视屏幕将一改低水平的单调、枯燥的重复而变得丰富和生动起来，节目质量亦会大大提高。也许同时或稍过一段时间，有远见，有胆识的卫星频道的创办者们，一定会力图摆脱全国卫星节目的“似曾相识”，从集团化后竞争更加激烈的“空中大战”中杀开一条血路，走上专业频道的路子。那么，全国范围的专业分工格局就会形成。2.节目的对象化。频道专业分工实现的同时，受众分众化的态势将更加明显，这一态势也将受到电视人的更加关注，并成为电视节目定位的导向。那时，具体的节目将摆脱过多、过于沉重的全部社会使命的承载，事实上希望一个节目承载全面的社会使命的想法是幼稚的，但在小型分散、都以综合频道标榜自己地位与名分的体制条件下又不得不用全面承载来证明自己存在的必要性和权威性，其实结果是什么都承载不了。不求一个节目抓住所有的观众、但求一个节目抓住一批固定的观众，不求一个节目在理念上面面俱到、但求一个节目一点精彩，这必将成为电视人节目制作的价值取向。因此，研究受众结构、研究受众好恶、研究受众收视习惯会是节目创作者的必修课，各种对象性更强的节目将如雨后春笋，电视对受众的贴近性、亲和力会更增强，电视对受众的人文关怀也将成为时尚。

3.制作的社会化。当我们从过去低水平重复的恶性竞争的梦魔中苏醒的时候，一定会为曾经的自给自足的小农经济生产方式所造成的巨大资源浪费愧疚和惋惜；当我们步入专业化分工和对象性制作的轨道时，也一定会顿时感到制作力量的不足和节目的匮乏。这时，走向市场和借助市场的主观冲动自然产生，而区域间大量非竞争频道的存在又提供了广阔的客观市场空间。社会化制作便应运蓬勃而起：生产的节目既本台播出又向市场销售，同时从市场上购回自己需要的节目，由此组成专业频道的节目构架；以专业和对象性节目生产为特征的社会制作机构蓬勃发展，成为电视台的“台外军团”和重要的节目供应渠道；跨区域的台与台之间、台与社会制作机构之间的联合制作将成为重要的资本组合与运营方式。到那时，部分节目的制作（除新闻节目和重要社教节目）与播出的分离成为必然，节目制作的水平将大大提高。

4.竞争的有序化。前面多次谈到竞争，我并不是一味排斥和害怕竞争，相反，我认为相对竞争的存在是事业发展的重要推动力，但这种竞争必须是合理、合法的。但在现行电视台“超生”无数、“食不果腹”的条件下，为着生存的竞争便不择手段，特别是作为政府执法主体的行业主管部门将自己的利益与竞争捆在一起的时候，监督者自然成为拥护监督的挡箭牌，有令不行、有禁不止也在所难免了。当随着生产关系的整合、竞争者都具备了竞争的条件后，自我行为规范意识将有所增强；当生产机构调整到国家可控范围后，政令的通达与执行水平将有所提高；特别当市场机制真正形成之后，法制必将进一步完善。那么，竞争将在公正的平台上展开，竞争的有序化将不再是梦想。

管理体制论文篇（6）

徐熙认为，此次财政管理体制改革的重要内容就是：财权事权下移，区县相应财权事权扩大；收入由原来的分级管理变成分税管理，彻底分税。以上两项工作与统计部门有直接的联系。他说，无论是财权事权下移还是实行彻底分税制，其实质就是要打破所属观念，强化区域整体发展。与此相适应，财政指标已经先行一步，税收统计上也做了相应调整，客观上要求统计部门的核算要配套，即推行区域统计。

管理体制论文篇（7）

一引言

最近，能源危机意识在我国各行各业及各个层面明显体现出来。我国连续多年来的接近两位数的GDP增长率的背后已暴露出粗放经济的破绽，最近的一组统计数据让人震惊：我们消耗了占世界当年消耗总量近50％的水泥、35％的铁矿石、20％的氧化铝和铜，创造的GDP仅占世界总量4％。我国目前的能源效率仅达到31.2％。高能耗低产出的局面使我国的能源问题已成为关系到社会及经济是否可以保持可持续性发展的重大问题。

其中，建筑及住宅产业发展迅速，已成为国民经济支柱产业。近年来，根据国家统计局关于历年GDP的统计数据显示，2002年，全国城乡住宅建设投资达到9407.1亿元，占全社会固定资产投资的21.8％，占GDP的9.2％。在大大改善了人们的居住环境的同时，带来了建筑能耗的迅速递增，已接近全社会总能耗的1/3，接近日本的水平。相比工业能耗的减速，建筑能耗在不断攀升（图1）。

图1我国建筑能耗的上升趋势

另一方面，而我国的建筑节能存在太多问题。据国家有关部门统计，我国保有的建筑面积达400亿平方米，现在仍以20亿平方米增加的发展速度在建设（图2），但95%以上属于高能耗建筑。如此以往，建筑业这根国民经济的支柱产业将有可能演变为破坏环境和浪费能源的“危房朽柱”，侵蚀大量的社会资源。

而资源贫乏的日本，在建筑节能方面的观念和技术都有许多值得借鉴之处，本文旨在通过对日本的建筑节能的概观和整理，引发对我国建筑节能工作的反思，以促进我国的建筑节能工作。

图2我国建筑产业的发展状况

二日本的建筑节能工作推动概况

1）日本的能源背景与能源利用效率

图3日本的能源结构

日本是一个资源极度贫乏的国家（图3），能源主要依赖进口。能源结构以石油为主，能源供应受国际局势左右。为此，对能源供应的安全性极为重视，未来的方针是将逐步提高燃气（以气代油）。也正因为如此，全社会的能源危机意识较强，为实现低能耗高产出的发展目标，大力开发节能技术，能源利用效率居世界最高水平（图4，图5）。

图4日本的GDP与能源需求的变化

图5单位能耗所产生的国内生产总值（美元）对比

特别是1997年第三届气候变化国际框架条约国京都会议（COP3）以后，为履行保护地球环境的国际公约，日本从政府到民间，将能耗与CO2排放问题紧密挂钩，且落实到具体数值削减实施目标（表1）。

注：民生部门包括商业建筑，住宅能耗。

2001年～2010年的平均增长率按2.0%测算。

2）日本的建筑节能概况

日本的建筑能耗占据全社会能耗的约27%。作为一个主要依存国外石油能源进口的国家，在经历了1974，1979年的两次石油危机后，节能技术开发和相关的节能法规建设都得到很大发展。特别是京都会议（COP3）以后，节能政策的实施体系得到系统的整理和大幅度提升。行政法规、学会协会体制及技术的层面实行全方位同步推进。

日本节能目标的设定以现状为基准，住宅建筑按户单位，商业建筑按建筑面积单位制定抑制能耗增长及进一步削减的目标以下对日本建筑节能对策体系做一概要解说。

表1日本的能源消耗量及CO2排放量的实绩·预测与控制目标

a)能源消耗[单位：换算为原油:106kl]

实测值预测值控制目标

1990年实绩1995年实绩95/90增长率2010年预测节能目标2010年控制目标2010/90增长率2010/95增长率

总计34938811%4565640015%3%

产业1831925%213211925%0%

民生8510219%1311711333%11%

运输809416%112179528%1%

b)CO2排放量[单位：换算为碳气:106t]

实测值预测值控制目标

1990年实绩1995年实绩95/90增长率2010年预测削减目标2010年控制目标2010/90增长率2010/95增长率

总计2873118%347602870%-7%

产业1351350%14216126-7%-7%

民生728316%9927720%-14%

运输586816%81136817%1%

转换21237%253225%-1%

表2日本的建筑节能的展开重点内容一览表建筑结构的节能技术

自然能源利用

耗能设备的高效化

建筑保温结构

保温施工技术

提高建筑密闭性

夏季遮阳

外遮阳设计

内遮阳设计

植被

建筑规划

朝向设计

形体

热容作用的活用

太阳能，光能利用

太阳光发电技术

被动式太阳能建筑

太阳能热水器

导光通道

新风利用

自然通风活用

新风空调

河川，海水，地下水利用

热泵空调采暖/供热水

自控技术

VAV

VWV

能源供需的平均化

蓄热（冷）利用

区域供热供冷技术

复合能源利用系统

排热回收利用

冷热电联供

新素材新技术利用

燃料电池

保温材料/热媒改良

潜热蓄热材料

①法规建设：

基本法律：《关于能源利用的合理化法律》（简称《节能法》1979年6月公布，10月实施）

表3《关于能源利用的合理化法律》的主要相关内容：住宅建筑相关措施

非住宅建筑相关措施

《建筑业主的判断基准》的制定、公布

（1999年通产省·建设省告示第2号）

《设计·施工指针》制定]、公布（1999年建设省公告布）

《设计·施工指针》的部分修订（2001年国土交通省公布）

《建筑业主的判断基准》的制定、公布（1999年通产省·建设省告示第1号）[办公楼、店铺、酒店、医院、饮食店]

该法律1998年进行了修订，进一步明确了PAL,CEC的规制，在原来对能耗大户的企业

工厂的节能规制的基础上，新增[第二类能源管理制定工厂]类别，将强制性节能管理对象

范围扩展到一般商业设施。

②金融、税制面的节能推进措施

对环境共生住宅的优惠措施（融资）对象：节能住宅工程（新一代标准对应型）

节能设备配置工程（冷暖设备，通风换气设备，太阳能光发电设备）

日本政策投资银行等的节能金融奖励制度：

经济建筑整备事业/建筑物节能推进事业/循环利用经济型产品普及及促进事业

节能型建筑设备融资制度/区域供冷供暖设施整备事业制度/能源需求构造改革投资促进税制

③技术开发·调查方面的展开

针对住宅水平提升的能耗增加的抑制技术研究和开发（1988年～1991年）

有利于石化燃料消费削减的住宅开发（1900年～1991年）

住宅方面推进地球温暖化对策的研究（1992年～1993年）

新一代住宅建筑的节能技术标准的制定（1995年）

住宅等建筑物相关的防止地球温暖化指针的制定（1996年）

住宅的生命周期成本（LCC）削减对策的研究（1996年～1998年）

零环境负荷住宅的开发·普及对策的研究（1997年～1998年）

住宅·建筑·开发的环境管理体系（ISO14000）研究（1996年～1998年）

住宅带来的温室气体排放对环境影响的评价手法的研究（1998年）

新施工技术对应的防结露技术的调查研究（1998年）

中小建筑·住宅建设行业的ISO14000导入方策的研讨（1999年～）

关于住宅管道的保温基准的制定的调研（1999年～2001年）

④宣传普及活动

主要以非盈利特殊法人机构-（财团法人）建筑环境·节能机构为平台，积极推动节能技术普及宣传活动。主要实施了如下内容：

节能建筑技术的评价

环境·能源优良建筑物标示制度的实施

政府（国土交通省）指定培训的实施

关于太阳能利用施工技术的培训教育制度的实施

住宅保温隔热施工技术培训的实施

住宅·建筑节能论坛的实施

[环境·节能建筑奖]的评定实施

[环境·节能住宅奖]的评定实施

其他普及宣传活动

⑤国际合作

IEA建筑物及公共设施的节能研究开发计划（1988年～）

办公楼建筑的机械通风与自然通风复合系统的控制技术研究（1998年～2001年）

建筑物采暖空调的低Exergy系统研究开发（2001年～2003年）

可持续发展的太阳能住宅的开发研究（2001年～2004年）

节能空调设备的性能认证研究（2001年～2004年）

构筑统一的建筑物LCA评价手法/建筑物的评价的国际标准的制定研究（GBC2002）

按官公厅，学会，行业层次对节能的对应关系，可分类如下表4所示。

三从我国的现状与日本的节能状况对比引发的思考

我国住宅建设的迅速发展及人们对住宅室内热舒适环境的追求，构成了能源的大量消费趋势。近年我国已对建筑节能问题引起高度重视，1997年在第八届全国人大通过了《中华人民共和国节约能源法》，制定了节能目标。从1996年起到2000年，新设计的采暖居住建筑应在1980~1981年当地通用设计能耗水平基础上节能50%；从2005年起新建采暖居住建筑应在此基础上再节能30%。提出了分阶段实施目标。将逐步实现对非节能建筑的改造，从建筑节能和设备节能双方面入手，实现建筑节能30%，设备节能20%的节能50%总体目标。进而又提出了到2020年实现全社会总能耗节能65%的目标。

表4日本官公厅，学会，行业层次对节能对应关系政府部门的对应学会的对应行业的对应

《关于能源利用的合理化法律》的修订（国家基本法律1998）

《能源税改》（低利融资、税制优惠制度）

《环境政策大纲》（国土交通省1994）

《环境考量型官厅设施规划指针》

（建设省1997）

《经济性学校整备指针》（文部省1996）

《普及可持续性建筑物的倡议》（建筑学会1998）

《建筑物的LCA指针》（建筑学会1999）

《地球环境·建筑》（建筑学会等五学会联合2000）

[地球环境委员会]设置（空调学会1993）

《经团连地球环境》（经济团体联合会1991）

《各产业自主行动计划》（经济团体联合会1996）

《建设业的环境保全自主行动计划》（建设业团体联合会1998）

针对不同地区，2001年国家颁布了《夏热冬冷地区居住建筑节能设计标准》（JGJ134-2001），2003年颁布了《夏热冬暖地区居住建筑节能设计标准》（JGJ75-2003）。

然而，尽管法规不断出台，尚存在着缺乏统一认识，贯彻执行不力等问题。相关规范颁布多年，市场上仍然充斥着大量高能耗非节能建筑。

2002年，上海全市落实了100万平方米的新建住宅按国家节能标准进行工程试点。2003年扩大试点范围实现300万平方米新建住宅按节能标准设计和建设。

上海市建委、发改委、经济委员会等部门联合召开的节能推进工作会议进一步明确要求：凡上海市外环线以内的新建住宅、以及全市范围内的新建政府机关办公用房、商场、旅馆、办公楼和由它们组成的综合楼建设项目、低层住宅小区、一城九镇特色风貌住宅小区等均要按照建筑节能的设计标准，给建筑物“穿衣带帽”。

上海市有关部门从2002年9月到2003年9月，按照国家《夏热冬冷地区居住建筑节能设计标准》，对这一阶段在建和即将开工的居住建筑项目进行了监察。按照《节能标准》设计的不足3%。从2003年10月至今，监查结果仍有70％左右的在建和即将开工的住宅项目不达标。

上海市从2004年5月起，对处在设计阶段住宅建筑实行强化节能认证，对设计单位提交的施工图进行相应的节能达标测试，以期外环线内的低层建筑都能达到国家规定的节能标准。

然而，设计审查、施工监理以至竣工验收、运行监管等环节，尚存在缺乏统一协调、严格执行的力度和保障。

纵观我国现状，本作者认为目前应该从以下方面对推进我国建筑节能工作加强力度：

1）强化相关的法律法规建设，完善法律的具体实施细则（目前的法规太空泛）。

2）应该加强优惠税制的配合实施（现行机制欠灵和，敏感度不足）

3）建立更科学更高效更具专业权威的非常设专业委员会来策定法规/规范建设

（现行法规制定过程行政色彩浓，专业性/权威性不足，统一性欠缺，共识性欠佳）

4）加强对建筑行业的自律性规范及行政指导干预（行业自律性差，行业管理不力）

5）加强新节能技术的宣传和推广应用。强化对节能技术应用的跟踪研究和评价。

（社会普及教育不到位，业主节能意识差，对新技术应用缺乏系统的跟踪调查和评价）

以上几个方面，虽未直接涉及节能技术研发本身，但却是推广节能技术的关键之处，也正是我国现状下节能技术普及推广的软肋，节能问题无疑是一个系统工程的问题，需要全社会意识、观念的改变，需要各行业各部门的关注，只有在这样的基础上，节能技术才能找到广阔的用武之地，形成节能技术的良性循环。

参考文献：

1.中国统计年鉴（2003年版），中国国家统计局、中国统计出版社

2.朱训，《自然辩证法研究》2003第8期“关于中国能源战略的辩证思考”。

3.《世界银行发展报告99/2000》WorldDevelopmentReport99/2000”Enteringthe21stCentury”

管理体制论文篇（8）

1984年,我国在部分地区实行了国有企业、集体企业职工退休费用统筹试点,建立了职工退休养老基金。1986年以来,政府有关部门多次颁发文件,要求逐步建立起基本养老保险、企业补充养老保险和个人储蓄性养老保险相结合的多层次的养老保险制度,实行国家、企业、个人三方共同负担,并明确规定企业缴纳的基本养老保险费一般不超过企业工资总额的20%,个人缴费不得低于本人工资的4%,最终个人缴费目标是本人工资的8%。1996年,企业平均缴费比例为20.33%,个人平均缴费比例为3%,企业基本养老保险基金收入1171.76亿元(人民币,下同),支出1031.87亿元,累计滚存结余578.56亿元。我国的基本养老保险已覆盖城镇企业及其职工,并将逐步扩大到城镇个体劳动者。

经过10多年改革,一个适应市场经济体制、具有中国特色的养老保险制度已具雏形。但是,由于国力所限,加之我国的政治、经济体制改革正处于不断深化的过程,我国现在的养老保险制度还面临着许多问题。表现在如下方面:

1.人口老龄化的压力日益加剧。人口老龄化对我国未来的经济发展和社会稳定构成了愈来愈重的压力。西方发达国家通常在步入工业化社会后才会出现老龄化,且老龄化速度较慢。我国则在工业化中期的起始阶段、经济建设资金需求集中的情况下便进入老龄化,使资源配置陷入困境。据世界银行的统计,1990年60岁以上人口的比例,亚洲平均为6.8%,我国为8.9%。我国已进入老龄化时期,2000年和2010年这一比重将分别达到10.2%和12%,到2026年这一比重将达18%,届时全世界将有四分之一的老人集中在中国。而目前,我国基本养老保险基金的平衡方式采用现收现付与基金积累相结合的部分积累制,这种平衡方式在我国人口老龄化到来时,会造成资金需求的急剧增长,社会负担加重,对国家财政的稳定非常不利。

2.社会保险主管部门仍试图由政府包办养老保险,制定了过高的社会养老保险费交纳标准和替代率,造成国家、企业负担过重,部分参与者无力负担,同时也挤掉了商业性人寿保险发展的空间。我国社会养老保险制定的替代率为90%左右,而国际上一般为45-50%。我国企业养老保险,单位和职工个人的保险费交纳标准占职工工资总额的25%以上,若按退休职工人数平均增长2.9%,退休金每年增长8.8%测算,我国退休金占在职职工工资总额的比重,将在2025年达到并超过国际公认的29%的极限,此后将继续上升并一直延续到2080年。如超过29%的部分由国家财政补贴,势必会导致严重的财政危机和国民经济危机。因此,社会保障水平要与我国的生产力发展水平及各方面的承受能力相适应。

3.目前养老保险制度与国民收入分配变动的趋势不相适应。自改革开放以来,我国的国民收入一直呈现向个人倾斜的趋势,国家财政的宏观调控能力较弱。从1980年到1995年,财政收入占国内生产总值的比重由25.7%下降为10.9%。与此同时,居民个人收入增长迅速。按当年价格计算,1978年至1995年间,城市居民的收入以年均15.9%的速度增长,城市居民存款余额也以年均34.3%的速度增长,由154.9亿元增加到23466.7亿元。与之形成鲜明对比的是,我国绝大部分的社会养老费用仍然由国家和企业承担。

二、寿险公司在养老保险体系中应扮演重要的角色

如前所述,目前我国的养老保险体制改革还面临着许多问题。在我国深化养老保险体制改革的过程中,要进一步减轻国家财政压力,鼓励个人的自我保障意识,充分发挥市场机制的积极作用,依据国际保险专家提倡的三支柱养老保险结构理论(三支柱为政府举办的基本年金、企业和行业举办的职业年金和个人储蓄性年金)来看,我国养老保险制度应重新进行构造。在我国未来的养老保险体系中,寿险公司将成为一支非常活跃和举足轻重的力量,不仅仅作为第三支柱的举办主体,而且在第二支柱的资金运用和基金管理中也将发挥重要作用。

人寿保险是建立在自愿原则基础上以合同形式建立的一种较高水平的商业性保障,而社会养老保险是国家依法强制实施的养老保险,二者合理分工,密切配合,保障人们的晚年生活和国家的长治久安。将人寿保险的市场机制引入到养老保险体系中,具有以下方面的积极作用:

1.寿险公司是养老保险体系的重要组成部分。受国力所限,我国社会养老保险虽覆盖一定范围,但还未达到覆盖全社会的程度,而寿险公司则在社会保障的空白地大有可为。同时,社会养老保险的保障水平有一定限制,收入水平较高的阶层可通过寿险公司来确保富裕的晚年生活。

2.寿险公司可以更加合理地配置资源,提高资金利用率,使养老基金作出最佳投资策略,从而使养老基金产生最佳的资本配置和最高的投资回报率。世界银行政策研究部一位经济学家曾指出,政府并不是最好的投资者,许多国家的公积金结余很少,而且在整个80年代大多出现了亏损。在竞争性体制下,寿险公司开办的积累式养老金方案更有可能将基金投资于公债、公司债、股票和不动产的组合,并通过加强管理,降低经营费用,从而更好地保护了养老金领取人的利益,促进养老保险制度公平与效率的有机统一。

3.寿险公司的养老基金积累方式比较适应我国未来人口快速老龄化和城市化的发展趋势,符合世界各国养老保险制度由现收现付方式向基金积累方式改革的趋势,与我国国民收入分配格局的变化相适应。与我国所处的发展阶段相似的智利等拉美国家曾在国家财力不足的情况下,实行完全的基金积累制度,从而促进了经济的发展,推动了金融市场的发育以及保险和银行机构的成长。

4.由寿险公司承担一部分养老基金的管理,可促进金融市场体系的完善和发展。寿险公司作为机构投资者进入资本市场,可以增加市场的机构竞争主体,减少资本市场的过度波动。数量庞大的养老基金进入资本市场,将对我国规模经济的发展起到重要的推动作用。

5.寿险公司之所以在许多国家养老保险中担当举足轻重的角色,还在于其拥有其他机构不可比拟的优势。

(1)寿险公司拥有经验丰富的精算师,可准确厘订交费标准和给付水平,根据谨慎的精算原理保证养老金的稳健运用和给付安全。

(2)寿险公司拥有众多的投资和理财专家,在市场机制的作用下,寿险公司会制订最佳的投资组合,在确保安全性的前提下,保证养老基金最大限度地保值增值;同时,通过加强成本核算,尽力降低经营成本,为养老金所有人提供优质高效的服务。

(3)寿险公司承诺的养老金给付具有极高的安全性,养老金领取人的利益可得到充分保障。寿险公司的经营接受政府金融监管部门的严密监管,促使寿险公司进行稳健经营,提取足够的责任准备金,以保证充足的偿付力和流动性。

(4)商业寿险公司经营养老保险业务符合国际惯例。无论在养老保险体制比较成熟的西方发达国家,还是养老保险体制正走向完善的拉丁美洲国家,寿险公司均在养老保险制度运行中发挥着举足轻重的作用。在美国,其团体退休金计划一般由雇主发起,但雇主一般并不将养老基金直接进行投资,而通常是由寿险公司、银行、投资公司等从事金融服务的机构来提供投资服务。寿险公司提供的基金积累工具主要包括团体延期年金、存款管理合同、退休金专用基金投资保险合同。而美国个人退休金储蓄计划(包括个人退休金帐户和自营者退休金计划)均由寿险公司、银行、相互基金公司、信用社等金融机构主办。瑞士严格规定团体养老金计划必须由寿险公司经营管理。英国政府养老保险为现收现付制,职业和个人年金为完全积累,而后两者基金的绝大部分由寿险公司进行运作和管理。而众所周知的以智利为代表的拉丁美洲国家,对其养老保险基金实行私有化,不仅促进了其经济的发展,也推进了金融市场、保险和银行机构的发育和成长。

三、寿险公司开办养老保险业务应得到的政策支持

寿险公司开办养老保险业务,能促进社会和经济的稳定,使广大年老者能够老有所养。由于养老金业务的经营目的显著区别于其他寿险业务,故政府应在税收、投资等方面给予寿险公司的养老金保险业务以政策支持,同时寿险公司将继续接受政府有关部门的严格监管,以促进养老基金运行的安全性、收益性和流动性。

1.税收方面。参照西方国家经验,对企业和个人合格养老保险计划的缴费免征所得税,即税前支付养老保险费。同时,为充分保障养老金领取人年老时领取到足够的养老金,应将基金的投资收益免征所得税和资本增值税。雇主通过向养老保险计划缴费,使其在有生之年平均分配收入。在超额累进所得税体制下,缴费可使其收入从较高收入期间推迟到较低收入期间,使其实际税负得以大大减轻。投资收益的免税可使养老基金含投资毛收益在养老保险计划中滚动,最后在支付养老金时再交纳税金,实际上体现了政府对养老金领取人的税收优惠待遇,鼓励企业和个人为实现国家的政策目标做出贡献。当然国家也要制定措施。防止企业和个人滥用税收优惠。

另外,各国对于寿险公司养老金的给付,也赋予某些税收优惠待遇。如英国规定,批准养老保险计划下信托人同意支付的死亡趸领养老金,可以免征所得税和遗产税;退休时一次性给付的现金也可享受免税待遇。为充分保障人们的晚年生活,促进社会安定,西方国家还鼓励个人参加寿险公司开办的养老保险,并给予税收优惠和税收补贴。如瑞士规定,一对夫妇购买人身保险用于养老,每年可得到大约5000瑞士法郎的税收补贴。

管理体制论文篇（9）

国有经济战略调整的客观条件是：国有资产产权的有效流动。这样才能实现国有经济的有进有退、有所为有所不为。市场经济条件下，进与退又必然涉及到产权的交易和流动问题。因为市场经济是交易的经济，交易的实质是产权的交易。而产权交易的前提是产权清晰。只有产权清晰，建立健全产权流通体制，实现产权的广泛交易，社会资源才能实现最佳配置，经济效益才能提高，国有经济战略调整要达到的从整体上搞好国有经济的目标才能实现。

二、国有资产产权流动的条件和途径

国有资产产权的流动包括很广的含义。本文特指国家作为国有资产的所有者对国有资产行使处置和流动的权利。这些权利包括对国有资产的授权经营、兼并、重组、置换、出售等。国有资产产权的流动，实则是以价值形态衡量和表示的产权易主和重新组合，这必须具备一定的条件。

首先，产权清晰是国有资产产权流动的制度条件。只有产权清晰的各种要素，产权才能实现自由交易。这里的产权清晰是指产权客体归属的产权主体清晰，即有真正的“人格化”的所有者。在我国，个人和法人财产产权是清晰的，而国有资产则不同。从理论上讲，我国国有资产所有者是清晰的，即全体人民。但实际上又是模糊的，人人都是所有者，人人都不为其所有物负责。可以说，国有产权主体从根本上是缺位的。所以，国有资产所有者与经营者的责权利义关系界定不清或落实不到位，出了问题无人负责。特别是法人治理结构不完善，也有所有者自身层次的问题，即现有的国有资产管理体制还存在缺陷，尚未形成完善的国有资产委托机制。因此，我国经济改革的关键是培育国有资产产权主体，使这一主体对国有资产具有完全的财产关切度和财产维护力度，杜绝因国有资产产权主体虚设而导致国有资产流失。只有明确国有产权“人格化”代表，才能使之像私人股东一样关心国有企业。

其次，国有资产产权流动的环境条件：培育成熟和开放的资本市场。要实现国有资产的流动性，就必须进行国有资产的产权交易，而产权的交易是在资本市场进行的。国有资产产权的流动即包括以价值形态表现的各种资源、要素等实际资本的产权转让，也包括有价证券(特别是股票)等虚拟资本产权的交易，还包括以专利、晶牌等形式存在的无形资本的转让。这首先要求不断完善资本市场。一个完善的资本市场首先是市场体系的成熟与健全，包括證券市场、非证券的信用资本市场，以及特殊要素市场，还包括以价值形态表现的各种有形和无形资本市场。有了发育健全成熟的资本市场体系，各种形态的资本才能进入市场进行交易。其次要逐渐开放资本市场，不限制交易主体的身份，有条件地允许境外交易者进入市场交易。这样可以增大资本的流人量，提高资本流动的效率和效益，降低交易成本。同时要加强法制建设，确保交易主体通过交易获得的产权受到有效的法律保护。

国有资产产权流动的微观基础条件：加强国有企业的生产经营，增强其盈利性。企业是以生产商品、提供服务为手段达到盈利目的的经济实体。一个企业的资产是否具有流动性，关键在于企业获利的现状和预期。企业生产经营的优劣则决定着企业资产、产权转让价格的高低。这也要求建立科学公正的资本评估制度，客观地评估待流通的国有资产。总之，离开企业的生产经营就是离开了实际资本的有效运营，使国有资产的流动变成无本之木、无源之水，甚至还会产生泡沫。如同本文开头所说国有企业目前亏损面大，大量企业处于微利或亏损，这已成为影响国有资产流动的重要原因。所以，要实现国有资产产权的流动，必须搞好国有企业的经营。

国有资产产权流动的途径很多。寻找和探索有效流通途径，实现国有资产的有效流动，是实现国有经济战略调整的路径保证。

(1)产权交易。对那些竞争力不强又是非国民经济命脉行业中管理不善、亏损或潜亏的企业出让产权。出让的对象(购买者)不要作限制，只要对国有资产作出客观公正的评估，出让部分或全部产权，收回价值，从而也就实现了从不重要行业退出，有所不为，以便补充到重要的行业而有所为。我国的产权交易起步于20世纪80年代，近年来得到较快的发展。但目前仍存在产权关系未理顺、交易规则不健全等问题。在产权交易的同时又附有安置职工等附加条件，这必然影响产权交易。

(2)资产重组和兼并。这种方式的国有资产产权流动主要是由国有资产经营公司等出资方具体实施。有的实施跨行业和跨地区的重组和兼并。重组和兼并的结果是兼并方企业实现了扩张，被兼并方产权变更，若兼并方是非国企，国有资产的性质就发生了变化，从而实现了从所有制和行业上的退出。

(3)企业职工购买国有资产，使之具有股份合作制性质的企业。这种方式的产权流动是产权从外部人真正转移到内部人手中。购买方之间是资本合作与劳动合作的统一，在国企非国有化过程中避免了职工安置问题，不失为一种好的方式。但目前我国职工的“购买力”很低，这种方法很难推广。

（4）资产置换、引入外资。前者是对国有资产的优胜劣汰，有利于国有资产的优化配置。后者是“引狼入室”，将那些不重要行业的一些企业转让给外资，利用外资对其改造，盘活企业，实现国有资产的转让。以合作、合资方式退出某些行业，或仅参股而不起主导作用。

(5)对上市公司的国有资产通过上市流通进行“减持”。当前有不少优质国有资产产权因国有股不能流通而长期沉淀在证券市场的“储水池”里。占股票总额2／3的国有股、法人股不能流通，已成为我国证券市场的最大难题。曾经尝试性地推出“国有股减持”方案，但由于国有股占比重太大，人们担心一旦打开“储水池”闸门有冲垮股市的可能。所以一直实行不了。这也说明我国必须引入外资，特别是开放资本市场是何等的必要。国有股不减持不行，减持又怕打击股市，这种两难的境况不能再持续下去了。长痛不如短痛，否则会更加积重难返。当然，国有股减持是一个涉及方方面面利益的复杂系统工程，应当认真研究，慎重操作。

总之，国有资产产权流动的方式很多，要根据各行业、企业的不同类型、特点采取不同的流动方式，使国有资产在流动中保值、增值，在流动中找到最好的“归宿”和位置，实现资产客体和主体的最佳配置，最终实现国有经济的战略调整的目标。为此又必须加强和深化国有资产管理体制的改革，确保这一改革目标的实现。

三、我国国有资产管理体制的现状及问题

根据我国国情，对国有资产实行三层次分级管理的体制和运营模式，即国有资产管理委员会——国有资产经营公司——国有企业。第一层次的国资委是国有资产的所有者主体，是在其所属政府领导下专司国有资产职能的决策和领导机构。通过组建以国有资产经营预算为核心的约束体制，对被授权的国有资产运营和管理主体行使监督的权利。第二层次的国有资产经营公司，是国资委授权的具有企业性质的国有资产运营机构，代表国家对部分国有资产直接行使资产受益重大决策。这一层次主要是解决国有资产所有者“人格化”的问题。第三层次的国有全资和国有控股企业是生产经营主体，享有企业法人财产权，对国有资产管理者(第二层次)负责，实现企业利润最大化目标和承担风险责任。三个层次产权主体的关系是：

第一层和第二层是国有资产授权者(也是所有者)与经营者的第一层委托关系。委托人要求人以其特殊法律地位享有国有资产的管理权及产权资本经营权，对委托人的财产承担保值增值的责任。目前这种委托关系还存在一些问题，如怎样界定所有者与管理者的关系，使国有资产经营公司真正成为国有资产出资者的“人格化”代表，拥有相对应的责权利义等产权。解决的办法应该是，政府作为第一层委托人在授权过程中要以法律为保障，贯彻和确保责权利义相统一的原则，对授权的责权利义重新界定，并交给其所授权的国有资产经营公司。政府和国有资产经营公司之间在形成具有法律效率的委托关系之后，必须严格遵守契约，不得干预国有资产的运作，真正做到政资分开、政企分开，使契约成为行政性委托转化为企业性委托的基础，使一、二层次关系经济化而非行政化，保证国有资产经营公司成为国有资产的“人格化”代表。

第二层国有资产经营公司和第三层生产经营者主体之间的关系是股份公司国有股东与企业法人的产权约束关系。国有资产经营公司作为出资者对企业行使股东权利，企业享有法人财产权利。前者对后者是产权约束关系，表现在控制权和剩余索取权上。后者对前者的资产有委托经营权和实现利润最大化并承担风险的责任。按照公司法，两者均对企业财产承担有限责任。这种权利约束关系在具体实践中也有不完善之处：一是国有资产经营公司尚未成为“人格化”的控制者，形同产权主体虚设，对其所控制的企业缺乏有效的产权约束。因此，两者之间的委托关系无法真正实现。二是由于国有产权在企业产权结构中占量的绝对优势，所以很难做到政企分开，政府从行政上干预企业是不可避免的，结果使企业法人的自被削弱。要解决这一问题必须减持国有股，实现产权主体多元化，进一步完善法人治理结构，通过一定的法律程序的董事、监事、财务总监等身份向其所控制的企业派驻产权代表。国有产权代表按照出资者的意图在企业中行使相关权利，维护出资者的利益。

上述国有资产管理体制虽存在许多不完善之处，但毕竟国有资产有了“主人”，并在不断地健全和完善，为国有资产的流动创造了体制基础，也为国有经济战略调整创造了操作主体。

四、加快国有经济战略调整

国有资产的可流动性为国有经济的战略调整创造了条件，国有资产管理体制的建立为国有经济的战略调整提供了体制保证和约束机制。市场经济的发展和全面建设小康社会的宏伟目标要求我们必须加快国有经济调整。

首先，按照十五届四中全会的决定，国有经济的战略调整要坚持有所为有所不为的方针，实行该进的进，该退的退。进与退要坚持以发挥国有经济的主导作用，搞好整个国有经济为原则，通过资产流动退出非国民经济命脉行业，进入国民经济命脉行业，以便集中力量更好地发挥国有经济的主导作用。根据我国目前情况，国有经济应加强进入关系国民经济命脉的国家安全行业、自然垄断行业、重要公共产品行业以及支柱产业和高新技术产业中的重要骨干企业。这样才能形成国有经济的控制力、影响力和带动力，从而坚持我国的社会主义性质，同时也对国有经济的发展和现代化起带动作用。

其次，加大国有经济布局调整的力度。通过新的国有资产管理体制和规范的产权交易制度，加快国有经济的战略进退步伐，使国有经济尽快从不该进的行业撤出，集中人财物，进入国民经济的重要行业。目前我国有约50%的国有企业长期亏损，要分清轻重主次，进行进退调整。撤出时防止国有资产流失并做到依法有序。进入要按现代企业制度的要求，实行产权重组以其控制力形成经济优势。国有经济布局的战略调整，实质是国有资产在价值形态上向国民经济命脉领域、重要行业的集中和流动，按照国有经济的主导作用实现资源的优化配置。国有经济战略调整中的进与退涉及国有资产产权问题，若产权不清会防碍流动和调整，也会在流动中流失，所以迫切需要明晰国有资产产权主体，解决国有资产产权管理问题，做到政资分开、政企分开。政府要加强国有资产产权管理，而不是直接管资产经营，必须组建并完善国资委，把行使国有产权管理机构具体落到实处。同时还要政企分开，建立健全国有资产管理和运营体系，实现政府所有权管理和企业生产经营分开，使企业真正成为自主经营、自负盈亏、自我决策的市场竞争主体。

管理体制论文篇（10）

RebuildingtheCompulsoryEducationFinanceFrameworkunderthePublicFinanceFrameworkinChina

Abstract:authorfirstlyretrospectsthesignificantdevelopmentinthereformofthecompulsoryeducationfinanceframeworkinChinasincemiddle1990s;then,pointsoutthekeyproblemsinthecompulsoryeducationfinanceframework.Finally,basedontheanalysismentionedabove,theauthorputsforwardsomepolicysuggestionsaboutrebuildingthecompulsoryeducationfinanceframework.

Keywords:compulsoryeducation;compulsoryeducationfinance;compulsoryeducationfinanceframework

我国义务教育财政体制改革取得的重大进展

继上世纪末在全国85％的地区实现普九后，我国义务教育在巩固成果的基础上，又得到进一步。2004年，义务教育人口覆盖率达93％，初中毛入学率达94％。政府对于义务教育的投入不断加大，2004年义务教育财政预算内拨款2193.90亿元，比上年的1880.10亿元增长了16.69％，占财政预算内教育拨款的比例为54.47％，比上年的54.43％增加了0.04个百分点。

与此同时，义务教育财政体制改革也不断进展。20世纪80年代中期以后，我国义务教育管理实行了“地方负责、分级管理”的体制，义务教育经费主要由县以下政府负担。这样的经费负担结构使得义务教育经费在地区间、城乡间存在很大差异，也使得贫困地区和地区的义务教育经费难以得到保障。1994年分税制改革以后，财政收入重心上移，义务教育经费短缺和不平衡的问题更加严重。为了改变义务教育财政负担不合理的状况，促进地区间、城乡间义务教育的均衡发展，保障落后地区义务教育的顺利进行，20世纪90年代中期以来各级政府对义务教育财政体制改革进行了积极探索，取得了重大进展，表现为以下三方面：

1、确立了以县为主的教育管理体制。

2001年6月，国务院召开全国基础教育工作会议，颁布了《国务院关于基础教育改革与发展的决定》。决定实行在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主的教育管理体制。规定县级政府对本地义务教育负主要责任，将农村中小学教师工资的管理上收到县，要求省、地（市）、县等地方各级人民政府承担相应责任，中央政府给予必要的支持。2002年国务院办公厅下发《关于完善农村义务教育管理体制的通知》，进一步提出了保障农村义务教育投入的具体措施。

《决定》和《通知》下发后，各地积极采取措施，农村义务教育管理体制改革取得了显著成效。截止2003年4月，全国已有98.3％的县将农村中小学工资管理上收到县，由94.4％的县将农村中小学的人事管理上收到县，农村义务教育管理开始实现从以乡镇为主到以县为主的转变；同时，中央、省、地市政府加大了工资转移支付力度，农村中小学教职工工资不能按时足额发放的状况得到了很大改进。

2、农村税费改革取消了农村教育费附加和教育集资。

2000年3月，中共中央、国务院正是下发《关于进行农村税费改革试点工作的通知》，决定在安徽全省进行农村税费改革试点，同时在河北等8个省的34个县（市）进行试点。至2002年，全面推行税费改革的省份已达到20个。2003年，农村税费改革在全国全面推行。农村税费改革明确取消了农村教育费附加和教育集资。该项举措减轻了农民负担，开始改变我国居民义务教育负担城乡有别的状况，也促使农村义务教育投入由以农民为主向以政府为主转变，是农村义务教育财政体制的重大调整。

但另一方面，农村税费改革对于长期依赖农村教育费附加和教育集资两项收入的农村义务教育也是一个巨大的冲击。针对因税费改革减少的农村义务教育经费，中央政府要求各级政府通过财政转移支付和提高办学效益来解决。据统计，中央和省级政府2002、2003年用于税费改革的专项资金约达161.62亿元。虽然取消农村教育费附加和农村集资会减少农村教育经费，使原本艰难的农村义务教育更加困难，但从长远看对农村义务教育发展有积极意义。

3、加大了中央和省对于义务教育尤其是贫困、西部地区义务教育的转移支付力度。

近年来，尤其是农村税费改革后，中央和省级政府对于义务教育的转移支付力度不断加大，对于贫困、西部地区更是予以特别关注。从1995到2000年实施了“国家贫困地区义务教育工程”，中央财政拨款39亿元作为贫困地区义务教育专款，加上地方各级政府配套的资金，整个工程资金投入量超过100亿元。1995年到1997年资助了中西部地区383个贫困县，1998年到2000年资助了西部469个贫困县。目前，为期5年（2001－2005）的第二期“国家贫困地区义务教育工程”正在进行当中。

我国义务教育财政面临的主要问题

虽然我国义务教育事业有了很大的发展，政府对于义务教育的投入不断增加，义务教育财政体制改革也取得了很大进展。但我国的义务教育财政仍面临着很多问题，其中最突出的是总量不足、义务教育资源分布不均衡和义务教育经费负担不合理的问题。

义务教育经费总量不足

近年来，各级政府不断加大对于义务教育的投入力度，但相对于义务教育实际的需求来讲，义务教育经费的绝对量和相对量都严重不足：

（1）义务教育公共支出占国内生产总值的比重偏低。1993年《教育和改革发展纲要》规定财政性教育经费占国民生产总值的比例到20世纪末达到4％。2003年，我国财政性教育支出占GDP的3.28%，比国家预定目标少投入0.72个百分点。在这种教育投资环境下，政府义务教育公共投资水平必然不会很高，2004年义务教育公共支出占国内生产总值的比例仅为1.5％。

（2）义务教育公共支出占义务教育总支出的比重偏低。20世纪90年代中期以来，义务教育公共支出占义务教育总支出的比重在逐渐提高，但与义务教育发达的国家相比，该比例还很低。2004年，我国义务教育财政预算内支出占义务教育总支出的69.85％。而世界上大部分国家包括发展中国家此比例在20世纪90年代一般都达到了85％－90％之间。

（3）义务教育公共支出占全国公共教育支出的比重偏低。该比重反映了国家财政资源在三级教育间的分配。2004年，义务教育财政预算内拨款占财政预算内教育拨款的比例为54.47％，其中农村义务教育财政预算内拨款所占比例为32.92％。虽然比上年分别提高了0.04和1.24个百分点，但相对于义务教育的重要性和实际需求来讲，该比例依然偏低。从生均教育经费角度来看，2004年，预算内初中生均经费与大学生均经费之比为1：4.3，预算内小学生均经费与大学生均经费之比为1：4.8。

由于我国义务教育经费的绝对量和相对量都严重不足，在实际中产生了一系列的问题，具体表现为：

（1）农村中小学教师工资不能按时足额发放。拖欠农村中小学工资，是多年来未解决的问题。据测算，2002年当年全国有15个省的317个县，新欠农村中小学教职工国家规定标准部分工资总计22亿元。截止2003年4月，全国拖欠农村中小学教职工国家规定标准部分工资累计144亿元。

（2）农村中小学的基本办学条件得不到保障。由于经费不足，相当多农村地区不具备义务教育的基本办学条件。2004年，我国农村地区危房比例仍然较高，全国小学和初中共有4542.3万平方米的D级危房。此外，每年新增危房约1750万平方米、因自然灾害受损的校舍约200万平方米。小学和初中校舍危房率分别为5.6％和3.7％。农村初中校舍严重不足，大班额现象十分普遍，一半以上的班级在56人以上，个别地方甚至超过了100人。

除了危房问题之外，我国中小学仪器设备的达标率较低。2004年，小学仪器设备达标率为50.91％，初中为70.57％。而在农村地区，该比例更低。在一些贫困地区，甚至缺乏黑板、粉笔等最基本的教学用具，正常的教学活动无法开展。

（3）农村中小学建校债务负担沉重。在20世纪90年代末期，为了实现普九目标，不少农村地区举债进行学校建设，使农村义务教育除了拖欠教师工资外，还承受着巨大的建校债务负担。据了解，至2003年全国农村中小学“普九”欠债约为500亿元，由于债主追索债务而农村中小学正常教学秩序的事件屡有发生。

农村地区的税费改革和“一费制”的实行，使农村义务教育投入面临更大的缺口，加剧了上述各种问题。

义务教育财政资源分布不均衡

省区之间的不均衡。不同省区义务教育阶段的中小学在校舍、教学设备、师资质量方面均存在着巨大的差距，这里我们主要讨论教育经费方面的差异。从生均教育经费来看，2004年上海普通小学生均预算内教育事业费和公用经费分别为6680.22元和1664.65元，而河南省仅为654.41元和42.58元；上海初中生均预算内教育事业费和公用经费分别为6831.40元和1939.96元，而河南省仅为763.92元和73.75元。

不同省区义务教育财政资源分布的不均衡导致了义务教育事业发展水平的巨大差异。在东部某些地区提出实现教育化的同时，西部某些地区连义务教育基本的入学还不能保证。据统计，至2004年底，西部地区还有246个县未实现普九，占总数的86.6％；还有11个县，小学净入学率低于70％。

省内各地的不均衡。义务教育财政资源不仅在省区间分布不均衡，在同一个省内部的不同地区分布也不均衡，且这种不均衡的程度要大于前者。从经济中等发展水平的湖南省生均教育水平可见一斑。湖南省现设13个地级市、1个自治州、72个县、16个县级市和34个市辖区。各地义务教育投入极不平衡。经济发展水平相对较高的长沙市、常德市、衡阳市、岳阳市所属城镇和农村生均义务教育经费水平相对较高，2000年初中生均教育经费分别为1364.03元、1081.46元、1046.84元、1043.72元，而经济发展水平相对较低的益阳市、娄底市、邵阳市该项经费则分别为835.05元、835.49元、815.02元，最高与最低水平相差549元。小学生均教育经费较高的长沙市、常德市2000年该项经费分别为999.98元、835.23元；最低的娄底市只有525.90元，与最高的长沙市相比差474元，差额接近1倍。

城乡间的不平衡。我国目前农村小学和初中的教育资源与办学条件与城市相比，无论是在校舍建设、试验设备和图书，还是师资、课程设置、教学要求等方面，均存在很大差异。城乡间的差异更集中地体现在义务教育生均教育经费在城乡间的差别上。根据我国近几年各地生均义务教育经费统计数据，农村生均教育经费均低于该地区平均水平。以2004年为例，全国普通小学生均财政预算内教育经费的平均水平为1159.33元，而农村地区平均为1035.27元；全国初中生均财政预算内教育经费的平均水平为1296.36元，而农村地区平均为1101.32元。

学校之间不均衡。在同一类型、同一层次教育中，不同学校之间也存在巨大差异，主要表现在经费投入、师资队伍、校舍及教学设备和生源等方面。学校之间的差异是一个普遍现象，不可能完全消除。但过大的差异也不利于教育公平的实现和薄弱学校自身的发展。层层设置的重点学校制度，加剧了基础教育内部资源配置的失衡，导致在区域内学校之间差距的拉大。同时，由于重点学校绝大多数设在城市、城镇，从而有利于城镇学生的升学，这样更加据了义务教育在城乡间发展的不平衡。

义务教育经费负担结构不合理

我国义务教育经费不但总量不足、分布不均衡，而且负担结构也不合理，主要体现为以下三个方面：

（1）受教育者和政府之间负担不（2）合理。义务教育是国家对适龄儿童和少年所实施的具有一定年限的强制性免费教育。所谓免费，（3）就是教育费用应完全由政府负担。我国义务教育法明确规定：“国家对接受义务教育的学生免收学费”。但在实际执行中，（4）由于我国的财力有限，（5）仍收取一定的杂费，（6）即受教育者负担一部分的费用。2004年，（7）我国普通小学生均杂费为113元，（8）初中生均杂费为235元。小学和初中杂费占公用经费支出的比例分别为38.95％和42.91％。

（9）城乡居民之间负担不（10）合理。城市居民除了负担子女的学杂费和其他学校代收费外，（11）不（12）再直接负担义务教育经费。农村居民除了负担子女的学杂费和其他学校代收费外，（13）还要以农村教育费附加、教育集资的方式负担大部分义务教育基建费和部分事业费。虽然2000年开始的农村税费改革明确规定取消农村教育费附加和教育集资，（14）但彻底的实行还需一个过程。部分地区农民依然以教育费附加、集资摊派等形式负担一部分义务教育经费。据统计，（15）2004年农村教育事业费附加仍有35.72亿元。

（16）各级政府之间负担不（17）合理。目前，（18）在我国“地方负责、分级管理、以县为主”教育管理体制下，（19）义务教育经费主要由地方政府（主要是县级政府）负担，而（20）中央政府只负担很小的比例。这与各级政府的财力水平极不（21）协调。1994年分税制改革，（22）使财政收入重心上移，同（23）时，（24）近年来中央财政收入增长幅度均大于地方财政收入的增长幅度，（25）也就是说中央政府比地方政府更有能力负担义务教育经费。但在实际中，（26）自20世纪90年代中期以来，（27）义务教育的投入一直以地方为主，（28）尤其以财政力量最薄弱的县（以及县以下）政府投入为主。

重构我国义务教育财政体制

中国公共财政体制改革的目标与框架

财政体制改革的目标与公共财政的特征

从1998年开始，中国财政体制改革的目标模式已经确定，并在政府和学术界取得共识：建立基于主义市场经济体制的公共财政体制。

公共财政的基本特征是以弥补市场失灵、满足社会公共需要为口径界定财政职能，以此为基础构建政府财政收支体系。具体表现为以下两个方面：

以市场机制缺陷为基础确定政府活动范围

在市场经济中，凡是市场能有效作用的领域，政府财政不涉及其中；凡是市场不能有效作用的领域，政府财政必须发挥作用。按这一原则，政府财政职能主要有三项：提供公共服务与公共管理、调节收入分配、稳定经济运行。

政府财政行为的法制化、规范化

市场经济是法制经济，政府要依法行政。财政收支活动是履行政府职能的核心，关系到全体公众的利益，必须以为依据，保证决策的民主化和运行的规范化，具体表现为三个方面：以法制为基础、全部政府收支进预算、财税部门总揽政府收支。

公共财政体制建设的主要

公共财政体制建设既要规范政府与市场的边界、完善财政收支的法制基础，还要解决一直没有解决好的各级政府之间的财政责任问题。公共财政体制建设的核心内容是财政决策的民主化、地区财力的均衡化和政府支出的公共服务化。具体包括以下内容：

全面完善和落实《预算法》，人大代表真正行使财政决策权。

建立体现公共性的财政支出结构。

建立规范的财政转移支付制度。

建立完整统一的公共预算制度。

公共财政体制下的教育财政体制

一国教育财政体制是其财政体制的重要组成部分。在建设公共财政体制的进程中，教育财政体制的建设是其中的重要内容。建立在公共财政基础上的教育财政体制，是政府主导但又利用市场机制配置教育资源的体制。

考察公共财政体制建设的内容和国际经验，可以归纳出公共教育财政体制的基本特征：教育财政责任和行为的法制化、办学主体和资金来源的多元化、教育财政目标的公平化、教育财政决策的民主化。公共教育财政体制建设的具体内容体现在以下几个方面：

建立和完善公共教育经费保障制度。

实行免费义务教育并进一步推进义务教育均衡发展。

完善多元办学体制。

进一步完善非义务教育成本分担制度。

完善义务和非义务教育阶段学生资助制度。

探索建立扶持继续教育发展的制度。

建立公平、透明的公共教育经费分配制度。

重构我国义务财政体制

义务教育关系着一国的人口素质和长远，是政府提供公共服务的重要之一。义务教育财政体制是义务教育顺利进行的重要制度保证。鉴于我国义务教育财政面临的种种，应在公共财政和教育财政改革的框架下重构我国义务教育财政体制。具体内容如下：

实施免费的义务教育制度

义务教育的基本特征为强制和免费。所谓强制，是指适龄儿童和少年的父母或其他监护人要保证其按时入学，按要求完成义务教育。所谓免费，指对接受义务教育的学生免收学费，其费用应全部由政府财政提供。强制以免费为前提，否则低收入家庭子女会因支付不起学费而不能接受和完成义务教育。我国义务教育的目标应为保证每个适龄儿童和少年都能免费接受并完成义务教育，而不受地域、城乡、性别、民族、背景、阶层等各种条件的限制。

据联合国教科文组织统计，全世界有170多个国家宣布实施义务教育制度。尽管各国的义务教育制度不尽相同，但近几十年总体发展趋势是义务教育年限逐渐延长，免费范围逐渐扩大。不同国家义务教育免费的范围有所不同，有的免学费和免费提供教科书，有的除了上述免费项目外，还不同程度地提供免费午餐、和住宿等补助，有的国家还提供免费的医疗，甚至对贫困家庭发放子女上学的月补贴。一般来说，义务教育免费范围的大小和年限的长短，与一个国家的经济发展水平有很大的关系，但有时也取决于民族传统、政府对教育的重视程度以及因素等。

我国1986年颁布的《中华人民共和国义务教育法》规定对接受义务教育的学生免受学费。但是，基于“穷国办大教育”的财政困难，我国义务教育一直在收取实为学费的杂费。随着我国经济发展和财政条件改善，应最终实施免费的义务教育。在具体的实施过程中，可以逐步进行，比如先在和中西部贫困地区实行，再向全国推广；先免收学杂费，再将免费范围逐渐扩大等。

完善义务教育阶段贫困学生的资助制度

免费还不能保证所有适龄儿童和少年接受义务教育。除了学费之外，其家庭还要支付其他相关的教育费用和因接受教育引致的额外的生活费。为此，应在逐步实行免费义务教育的基础上建立义务教育阶段贫困生资助制度。政府可采取提供免费教科书、助学金、或生活补助等方式，对家庭经济困难的适龄儿童和少年接受义务教育进行资助，其资助费由政府负担。

我国已经开始出现各种形式的义务教育资助制度。比较有代表性的是从2001年起实行的“两免一补”。“两免一补”是国家对农村义务教育阶段家庭经济困难学生免费提供教科书、免杂费并补助寄宿生生活费的一项政策。从财政部获悉，今年国家财政共需安排“两免一补”资金约62亿元，其中用于国家扶贫开发工作重点县约41亿元。据测算，从2005年到2007年三年内，全部落实“两免一补”政策，国家财政将需要安排资金约227亿元。预计2005年中西部地区享受免费教科书的农村义务教育阶段家庭贫困的中小学生人数将由2004年的2400万名增加到约3000万名。

但我们也应看到，我国义务教育阶段贫困学生的资助制度还处于起步和探索阶段，其内容、形式还需进一步的发展，具体操作过程还需进一步的规范。

制定义务教育最低保障线

为保证政府向所有适龄儿童和少年提供满足一定质量的、基本的、相对均衡的义务教育，国家应制定全国义务教育最低保障线（或基本办学条件）。其内容应包括：义务教育教职工编制标准以及工资标准；义务教育学校基本建设标准（场地、校舍、建筑物、教学仪器设备、图书资料等具体标准）；保持学校正常运转的生均公用经费标准。由于我国在很长时期内还存在公共教育经费不足的问题，因此以上标准不应制定过高。但省级政府可根据自身的实际情况，制定不低于国家标准的省级最低标准。义务教育最低保障线应根据经济和发展情况及时调整。

明确各级政府的财政责任

20世纪80年代后，我国确立了“分级办学、地方为主”的体制，但在有关的法规中，对这一体制下各级政府的教育财政责任没有明确的规定，是许多教育财政问题的制度根源。在实际中，义务教育财政负担责任主要由乡镇政府承担，但2001年以后，主要由县政府承担。但从我国财政收入分配格局来看，义务教育财政责任由县级低层政府负担仍然不能保证义务教育的实施。除发达地区外，义务教育的财政责任应转变为以省级负担为主，中央政府承担均衡省际间财政能力的责任。同时，考虑到今后一段时期内，随着城市化进程的加快，将会不可避免地出现农村人口的大规模迁移，在政府间责任的调整中，应明确规定人口流入地城市政府承担流动儿童和少年的教育财政责任。

完善义务教育的财政转移支付制度

2001年全国基础教育工作会议后，县级政府成为承担义务教育财政责任的主体。但是由于纵向财政失衡和地区经济落后等原因，全国多数县级财政薄弱，难以承担义务教育财政责任。为了从根本上解决县级政府义务教育财政困难和区域间义务教育财政不均衡的问题，必须建立规范的加大中央和省级政府责任的义务教育财政一般转移支付和专项转移支付相结合的转移支付制度。

为保证转移支付资金公平的分配和有效的使用，应以全国义务教育最低保障线为依据，以县为单位，按因素法测算义务教育经费的标准需求和标准供给能力，其缺口由上级财政通过逐级（市、省、中央）转移支付填平补齐。市、省、中央要明确各自的分担责任，省级政府应该对义务教育财政转移支付承担主要责任。此外，中央和省级政府财政应设立义务教育专项资金，扶持农村、中西部贫困地区的义务教育事业。

义务教育转移支付经费必须足额列入财政预算，由人民代表大会审核和批准。县级政府建立全面需求预算，市、省、中央政府建立义务教育财政转移支付预算，这样义务教育经费才有保障。

在同一行政区内，对于实施义务教育的学校，以学生数为标准，实行均等化拨款制度。

义务教育经费是纳税人贡献的资源，在公立学校之间进行分配时，必须客观公正。同一级政府管理的公立学校，原则上每个学生应获得相同的教育资源。但目前，多数地区政府对义务教育公立学校拨款，不是按学生人数，而是区别重点校和非重点校拨款，造成同一级政府管理的公立学校之间差距巨大的局面。

为解决同区内不同学校间财政资源严重不均衡的局面，以及义务教育阶段严重的择校问题，应取消重点校、非重点校的划分，对所有的学校一视同仁，以学生数为标准，实行均等化拨款制度。在当前，财政资源分配应向薄弱学校倾斜，以缩小学校间财政资源配置的差别。

对于义务教育阶段的择校问题，从长远来说，应通过发展民办学校，提高民办学校的质量加以解决，从政府来说，只能为适龄儿童和少年提供最基本的义务教育服务，择校由民办学校承担。

建立并完善义务教育经费的监督管理制度

义务教育经费由公民交纳的税款形成，对义务教育经费的投入方向、使用及效果实施严格的监督管理是政府义不容辞的责任。为此，关键是要完善义务教育经费的审计制度。

对义务教育经费的分配和使用进行审计，是保障义务教育经费投入充足、分配公平，防止义务教育经费被贪污、挤占、挪用的有效手段。要建立学校内部审计与国家审计、社会审计相结合，以国家审计为主导的审计体系。对学校的审计要经常化、制度化。对教育部门和学校的审计结论要向政府和人大报告，向社会公众公开，将义务教育经费的投入、分配和使用置于公共监督之下，对违法违纪者要追究其经济和行政乃至法律责任。

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教育部财务司编.教育经费统计年鉴[M].北京：中国统计出版社,2000－2004.