民族政策论文篇（1）

（一）许多民族优惠政策特别是经济优惠政策自行中止或功能减弱。

据统计分析，建国以来中央和云南省政府制定的144项民族特殊优惠政策，到1995年，能继续执行的只有50%左右，另外50%的优惠政策已经停止或难以执行，而在继续执行的政策的功能也大大减弱了。[1]特别是其中的经济政策，自行中止执行的更多。如前文表1、表2所列的24项优惠政策，至今仍在继续执行的只有9项。造成这种状况的一个重要原因，就是这些用行政和计划手段建立起来的优惠政策，在某种程度上是不符合市场经济要求的。以著名的“民族贸易三照顾”政策为例，所谓“民贸三照顾”政策，就是国家按照促进民族地区发展的指导思想，“在贸易上实行等价交换，但是有时还要有意识地准备赔钱”[2](P167)的原则，允许经营民族贸易的国营企业经营“赔钱”的买卖，而国家对这类企业则在自有资金、利润留成和价格补贴等3个方面予以照顾，即民贸企业自有资金的80%由国家划拨，其余20%向银行贷款；民贸企业经营获得的利润，全部留用或比一般企业留用比例高；民贸企业对收购边疆民族地区的农副土特产品可实行最低保护价，对供应边疆民族地区的外来工业品实行最高限价，由此而形成的亏损由国家补贴。这一政策对边疆民族地区的稳定与发展带来了极大的功效，保证了最边远、最偏僻的山区民族都能出售土特产品，也能吃上盐巴、茶叶，点上煤油灯。但这一政策与市场经济规律却是冲突的。其原因主要有自有资金和利润留成照顾实际上是把民族地区贸易系统中的民贸企业与专业公司，以及民贸企业中享受照顾的国营企业与其他合作企业、个体商贩置于不平等的竞争位置上，因而不符合市场经济公平竞争的原则；价格补贴中对工业品的最高限价和对农副产品的最低保护价，则不符合市场经济根据供求关系自由定价的原则等等。由于这些优惠政策不符合市场经济的要求，所以在市场取向改革不断深化的过程中，尽管中央三令五申要继续贯彻落实，如在1985年5月24日，经国务院办公厅转发的商业部《关于进一步发展少数民族地区商业若干问题的报告》规定：对民贸三照顾的县（旗）的商业（含供销社）企业，继续实行减税、免税；对少数主要工业品和农牧土特产品继续实行价格补贴；对自有流动资金不足的尽可能给予照顾；对民族贸易企业继续给予低息贷款[3](P383)等等。然而事实上自1983年以后，这一政策便因难以贯彻而自行中止。

（二）保护与发展民族优秀传统文化的政策难以落实。

中国是一个由56个民族组成的大花园，云南则是全球仅存的民族文化多样性最为富集的少数几个地区之一。为了将各民族优秀的传统文化传承下去，早在建国初期，邓小平在其著名的《关于西南少数民族问题》的讲话中，就提出了消除民族隔阂、真正形成中华民族美好大家庭需要做好的三件工作。即要使少数民族相信，“在政治上，中国境内各民族是真正平等的；在经济上，他们的生活会得到改善；在文化上也会得到提高。所谓文化，主要是指他们本民族的文化。”[2](P162)这里，邓小平把保护、发展和提高民族文化放到了与民族平等、经济发展同等重要的位置。其后中国的《宪法》、《民族区域自治法》、《文物保护法》都对保护与发展民族文化作了专门规定，云南省还于2000年颁布实施了《云南省民族民间文化保护条例》。

然而，随着现代化进程和社会转型速度的加快，云南各少数民族的传统文化正面临着前所未有的冲击。以经济建设为中心的现代化进程和以建立市场经济体制为核心的社会转型，驱动着各民族为获取更多的物质利益而奋斗。由于经济社会发展长期滞后，一些民族，特别是弱小民族逐渐对自己的文化丧失了信心，出现了盲目摹仿其它生活方式的倾向，致使民族服饰、语言、传统民居、歌舞艺术、礼仪习俗以及生态文化等，都出现了流失加剧的危机。在奔现代化的急切心情驱使下，传统的价值观和生活方式对青年一代失去了吸引力。在对外来文化和本民族传统文化的双重认同矛盾之间，很多人选择了前者，从而形成了民族文化自我认同的危机。两个危机交织在一起，就有可能使少数民族经数千年历史发展积淀下来的珍贵民族文化遗产，在20～30年或更长一段时期内大部消失。面对这两个危机，中国的民族文化保护与发展政策因过于笼统，实际上很难有效发挥遏制民族文化流失的实际作用。

应该说，中国政府制定的民族平等、民族团结、民族区域自治和各民族共同发展、共同繁荣的民族政策，从总体上讲，无论是在计划经济条件下还是在市场经济条件下都是正确的，只是其中的许多具体政策，在市场经济条件下其可行性大大降低了。而一些与市场经济规律有冲突的具体政策，则应明令取消而代之以新的政策。针对市场经济体制框架基本建立和中国加入WTO后民族政策落实和民族自身发展面临的挑战，中国政府既不能重走老路完全动用行政手段来解决，也不能放任不管，“如果我们放任各民族在不同的起点上自由竞争，结果是可以预见的，那就是水平较低的民族走上淘汰灭亡的道路。”[2](P162)可行的办法是把计划和市场两种调节手段有机地结合起来，把政府的宏观调控、政策倡导与企业和农户家庭的独立自主运作有机地结合起来，构建与市场经济体制和WTO规则相适应，又有利于帮助少数民族发展的新的具体政策体系。这是一项浩大的工程和艰巨的工作，需要进行多学科、多部门的联合攻关才能完成。针对前文分析的民族经济发展和民族文化的保护与发展问题，这里提出两点初步的政策建议。

第一，民族经济发展政策建议。就区域政策而言，总的要求是在市场经济体制框架下实现计划与市场优势互补，国家既要放手让民族地区充分利用市场机制来解放生产力，又要适当利用计划手段来继续帮助和扶持民族地区发展生产力。

就产业政策而言，计划与市场相结合的范围、程度和形式应根据不同产业的特点而有所差异。初步设想可大体划分为三种形式：一是对能源、交通、水利、通讯等基础产业的发展和重大工业项目的布局，仍应坚持计划调节和国家扶持为主，为民族地区创造参与市场竞争的条件；二是对民族地区生产的原材料、初级产品和农副土特产品，应以市场调节为主，计划调节为辅。计划手段主要起宏观指导作用，如信息和市场指导等，但对某些关系重大的产品应建立储备制度并制定最低保护价；三是对轻工业和第三产业则完全放开让市场自由调节。

二是民族文化保护与发展政策建议。与民族经济政策的具体和详尽相比，中国政府关于民族文化保护与发展的政策就显得过于笼统和简单了。因此，如果说民族经济政策难以落实的主要原因，是体制转轨后诸多具体政策自行中止和失效的话，那么民族传统文化保护与发展政策难以落实的主要原因，则是缺乏具有强制规定性的具体政策。

所以关于民族文化保护与发展政策的第一个建议，就是国家要像制定民族经济政策一样，制定一系列具有强制规定性的具体的民族文化保护与发展政策。在这方面，云南省已经开了一个好头，在全国率先专门为民族传统文化保护立了法，全国人大常委会也应抓紧制定一个《中华人民共和国民族民间文化保护法》，这样，就能把民族文化保护与发展提升到国家意志的层面加以强制执行。关于民族文化保护与发展政策的第二个建议，就是政府应发挥主导作用。如果说经济发展在市场经济条件和WTO规则下政府对经济发展更多地只是发挥市场调控作用的话，那在同样的背景下，在民族传统文化加速流失的危机面前，政府恰恰应该发挥主导作用。只有在政府强有力的倡导、支持和保护下，才能唤醒全社会保护与发展民族传统文化的意识，才能扭转民族传统文化面临的颓势，也才能最终实现各民族的共同繁荣。

【参考文献】

[1]云南民族地区特殊政策演变情况综述[J].民族工作，1997(8).

民族政策论文篇（2）

（一）社会经济现状

D乡位于宁夏回族自治区中部，曾处于沙漠地带，饱受干旱和沙尘暴的侵扰，但地势平坦且临近黄河，因而从上世纪80年代开始成为自治区政府吊庄移民政策①的规划地区。D乡属于回民区，2008年总人口42136人，回族占60％，计划生育政策的松动和地区传统重男轻女思想，导致单位家庭孩子数量相对较多。回族民众笃信伊斯兰教，全乡各处伫立着大大小小的清真寺，回汉文化多元并进。多年的经济整治使得砂质土壤得到改良，再加上黄河灌溉和搬迁时统一规划的水渠系统的使用，D乡逐渐成为适宜种植和居住的地区，以农业为主，主要作物为玉米、小麦和经济作物枸杞，同时还有少量的畜牧与养殖。由于地理上的交通便利和临近首府银川、西安和兰州等大城市，近年来进城务工的农民越来越多，得益于现代化的趋势和经济增长的拉动，D乡近年经济进入快速发展时期，劳务需求和人工费的增加使得该地区农民收入普遍增长。据当地政府网站公布数据显示，D乡2009年有6000多人外出务工，劳务收入2800万元，农村剩余劳动力的务工浪潮，给D乡经济带来了发展。

（二）义务教育政策的基本实施

在全国范围内，《中华人民共和国义务教育法》规定实行九年义务教育，凡具有中华人民共和国国籍的适龄儿童、少年，不分性别、民族、种族、家庭财产状况、等，依法享有平等接受义务教育的权利，并履行接受义务教育的义务。与此同时，D乡作为少数民族自治地区的农村教育，除法律规定的普遍性政策之外，还具有许多政策上的独特之处。首先，致力于中西部地区的“两基普九”。为贯彻推进西部大开发，国家提出实现西部地区基本普及九年义务教育、基本扫除青壮年文盲目标的“两基”计划，少数民族教育成为“两基”攻坚的难点。行走在D乡的田间地头，随处可见基础义务教育重点普及地区的标语，D乡共有完小9所，遍布全乡26个村庄，完中一所，基础教育学校体系基本完善。其次，农村义务教育的“两免一补”。国家从2001年开始实施对农村义务教育阶段贫困家庭学生就学实施两免一补政策，即“免杂费、免书本费、逐步补助寄宿生生活费”，2006年又从西部地区开始全部免除农村义务教育阶段学生的学杂费。D乡所有中小学生均享受了基本的两免一补政策，学费书本费均由国家承担，上学成本普遍不高，即便存在一定的日常开支，相对该地区近年来平均工资和人均收入而言也不算很多。再次，民族地区的教育政策倾斜。民族教育政策倾斜的支点则在民族基础教育。［3］D乡回族学生在入学升学方面均享有优惠政策，以中考为例，回族学生可以有30分的加分政策，同时在入学和录取上也享有优先保障。日常生活中，政府的“鸡蛋工程”让所有学生每天可以得到一个鸡蛋作为早餐。从2012年起，政府还启动免费午餐的工程，而D乡作为试点地区提前享受到这样的补助机会。

系统的反常输出：义务教育政策下D乡的初中辍学现象

无论是国家整体推行的教育政策，还是落实到民族农村地区的具体政策倾斜，其基本出发点都意在维持所有“适龄儿童接受教育”这一基本目标，而当既定政策目标群体的学生出现流失之时，政策本身也就出现了失灵。目前全国范围内普遍存在的农村学生辍学现象就是这种教育政策失灵的体现，而宁夏D乡则尤为明显。以全乡唯一的D乡中学为例，学校共设有七八九三个年级，2010年的在校学生人数为2400人，根据笔者对2010年新入学的七年级其中一个班级为期一年的跟踪观察显示，从2010年9月入学时全班人数63人，到2011年6月学年结束之时全班人数51人，一年期间辍学人数达到12人，其中男生9人，女生3人，汉族2人，回族10人，男生占总辍学人数的比例为75％，回族占总辍学人数比例为83％。同样的现象反映在学校2010年入学时的统计数据中，如表1所示：首先，随着经济的发展和入学成本的降低，D乡中学尚处在义务教育政策阶段的初中生却出现了辍学人数逐渐增多的反常趋势，并且此增长一方面是辍学人数的绝对数字的增加，另一方面是从低年级到高年级，伴随着年龄的增长辍学人数也增加。八年级和九年级的辍学率分别达到17．4％和25．5％，这一指标远高于同期其他省份辍学率，也远高于国家“两基普九”规定的3％的辍学率警戒线。其次，尽管存有地区落后观念和家长的影响，但多数学生辍学属于主动辍学。辍学生离开学校，与家庭经济负担没有直接关系。［4］在同期进行的对家长和学生辍学的访谈记录显示，有73％的学生认为其辍学是自己的决定，且71％的家长对学生辍学持坚决反对态度，可见地区观念和家长作用对学生辍学即使起到间接影响但也没有决定作用。在经济困难时期，农村青少年更多的是因为贫困而辍学，是被迫辍学；反之在经济发展时期，更多是因为眼前的社会经济利益而辍学，是主动辍学。［5］调查中还发现，民族基础教育的政策倾斜并没有减少回族学生辍学的可能，相反回族学生辍学率远高于汉族，八年级辍学人数中回族135人，占88．2％，而在九年级辍学人数中回族占72％。在回族和汉族都具有的重男轻女思想的农村地区，以往女生为主的辍学现象被男生辍学人数远多于女生的现象所取代，八年级辍学人数中女生只占36．6％，而相反男生辍学人数达到97人，占63．4％；九年级中辍学男生则占辍学总人数的52．7％。

系统输入：对D乡辍学学生和教育资源的考察

（一）要求输入———学生的辍学逻辑

在尝试辨析影响学生做出辍学决定的因素时，单靠分析访谈学生自身提出的辍学原因是不够的，为减少这种主观性的偏差，笔者通过学生提出的辍学原因和实际辍学去向两组调查数据来分析，有33％的学生认为是学习困难导致信心丧失，无法继续念书；30％的学生认为读书无用是自己辍学的原因；26％的学生认为家庭困难是自己辍学原因；还有小部分因为身体等客观原因而辍学。而辍学后去向，其中有56％的同学外出打工，22％的同学在家打工，6％的同学去清真寺念经，还有小部分同学结婚。在这两组数据中可以看出学生辍学的隐性逻辑：学习困难容易导致普遍的厌学情绪，并且在朋辈交流和信息媒介的发展下得到传播，而这种信息传播和流动机会的增加助长了学生经济社会参与行为，在D乡主要表现为学生周末常常跟随父母进城打工，枸杞收获的时节，平均两元钱一小时的人工费也使得大量的学生课余打工，更有甚者逃课旷课去打工挣钱，由于往来交通方便，许多学生出走银川、兰州等大城市，脱离校园走向社会。

（二）支持输入———基层教育资源的缺乏

首先，经费投入的不足。教育事业赖以发展的基础是经费投入，［6］经费作为义务教育政策系统的支持性输入，在我们这个穷国办大教育，教育事业适度超前发展与教育投入不足的矛盾将长期存在，甘肃和江苏的校车事件可见一斑。宁夏D乡虽已基本建立遍布全乡的小学体系，但在笔者走访了解过程中，无论是学校建设还是教师工资都存在严重的资金缺乏，虽然国家普及的两免一补和地方性的“鸡蛋工程”和“免费午餐”体现出国家在教育经费上的大力支持，但此种支持远远无法支撑完善农村义务教育所需的开支，且还要考虑过程中可能有的教育腐败和资源浪费现象，由中央层面下放的教育投入，经由一级级政府机关的层次扣减，到最后留给基层部门可利用的资金非常有限，而作为这个体系当中最底层的学校和教师，可利用的资源更是少得可怜。其次，师资力量的缺乏。资金不足往往伴随着师资缺乏，年轻教师流失的原因大多都是出于经济考虑，而这种师资不足又导致教师教学任务沉重。2010年D乡中学有学生2400人，40多个教学班，并且这个数字会随着吊庄移民地区搬迁人数的增加和人口出生率的居高不下而逐年递增，而学校的教职工人数却只有142人，除去后勤部门外，能担任教学任务的教师不足百人，因而在教学任务上，平均每一专任教师负担学生数为20～30人，远远高于2009年宁夏平均16人的水平。［7］此外教师流动和流失频繁。一方面由于学校缺乏教师，因而许多从县城和其他地区“借”来的支教老师和交流老师都担任了主课教学任务，这些临时性老师经常性的交换流动使得教学工作存在断裂，对学生学习及心理成长产生消极作用。另一方面业已入职的年轻教师存在大量流失，无论是考取公务员还是研究生，抑或是到更好的县城和市区求职，在导致师资力量不足现象更严峻的同时，也给学生们带来不良的示范影响。

（三）隐性输入———现代化与经济发展

从教育经济学角度分析，农民将教育看作一种投资，这种投资可为接受教育的人带来货币收益（如未来较高的工资），因而在教育成本和教育收益之间的权衡成为学生是否辍学的一个重要因素，而伴随着经济发展和教育普及，教育的资本价值大大降低，读书不再成为出人头地前途似锦的唯一方式，世代经学的传统不再具有政治和经济的现实意义，如今人们更愿意认为“遗子一经，不如黄金满籯”。现代化还打破了传统的伦理格调和社会观念，民众对现实利益的追逐兴趣远胜于教育精神，当外出打工的流行和务工人员普遍收入增长的现象出现时，近在眼前的经济利益显然比作为长期投资且存有风险的教育更具有吸引力。此外农村人口具有很强的同质性，大家都沿着相同的轨迹生活，教育改变生活的示范和刺激效应短期难以实现，相反打工挣钱带来的现实收益和示范刺激效应却很快对学生和家长产生影响。

政策执行系统：D乡义务教育政策执行分析

即使存在着学生厌学情绪和读书无用论，以及教育资金和教师资源的不足和经济因素等影响因素，义务教育政策都有关于普及义务教育和抑制失学的预防措施，而原本可作为防止学生辍学的最后一道关卡的政策执行在最后关头失去作用，导致宁夏D乡大量辍学现象的产生。“在实现政策目标的过程中，方案确定的功能只占10％，而其余90％取决于有效的执行”。义务教育政策的形式内容、适用状况和社会理解程度，执行机构的具体执行和目标群体的接受程度，以及文化社会环境等都是影响义务教育在D乡成败的考虑因素，如图2。

（一）理想化政策：义务教育政策失灵

九年义务教育政策在国内实施以来，曾经取得了长期而广泛的成就，建国初的1949年全国学龄人口入学率仅为20％，其中文盲达80％以上，到2000年，全国总人口的85％实现了义务教育，初中阶段入学率达到85％，小学入学率达到99％。［8］然而任何政策，决不能有利而无弊，也不能历久而不变。教育系统在D乡的失灵源于理想化的政策与时代的脱节，时代在变，相应的政策和制度理应随之变化。

（二）目标群体：学生和家长教育认知

公共政策制定以后，如果政策目标群体不能正确理解公共政策的内涵、基本原则及其制定政策的重要价值和意义，或者公共政策理解发生偏差，则可能使公共政策执行行动发生偏差。［9］学生和高文盲率的家长对教育认知矛盾构成了对政策理解的摇摆，在诸如D乡这样的偏远的农村地区，一方面，厌学情绪的产生和“读书无用论”在学生和家长中间的滋长流行导致对教育的质疑进一步加深，另一方面，“教育”价值依然受到传统的深刻影响，旧有的经学致用风气的传承导致学生和家长对教育的理解产生矛盾和冲突，而这种情况下，教育的功利性出路和国家的资金支持就成为影响的重要变量。义务教育政策的失灵伴随的辍学现象客观上是由于利益刺激下学生的经济参与行为，而这种利益刺激，一方面来源于辍学带来的直接利益，另一方面来源于教育资源不足带来的间接损失。

（三）作为执行机构的政府部门和学校的偏差

民族政策论文篇（3）

民族政策是协调民族关系、调控民族发展方面采取的措施、规定等的总和。它具有重要的社会功用，不仅能够促进民族自身的经济社会发展，而且可以协调多民族之间的复杂关系，实现多民族国家或地区的有效治理，因此统治者在政权建设的过程中都很重视制定切合实际的民族政策。民国时期统治广西的新桂系政权也不例外，制定和实施了不少民族政策。虽然历来多有学者对此进行探讨，但多从历史学本位出发来看问题，或失之于简略，或总结得不到位，深有继续加以跨学科探讨的必要。本文从梳理一手资料出发，参以现有的民族理论体系，力争对新桂系政权的民族同化政策有个比较全面的认识。不当甚或谬误之处，尚请方家赐正。

一、改土归流。编组乡村甲，改革少数民族地区基层行政体系

自元代实行土司制度以来，“不法”土官一直是广西地方政府比较头痛的事情之一。虽已历经多次改土归流，但到新桂系统治时仍还有一定残余。从1928年起，新桂系政权开始致力于解决这一问题。时任省政府主席的黄旭初曾拟具改流的具体方案，提交到第四十六次的省务会议讨论通过。然后，即政令，责令土司残留区彻底完成改流。关于改流方案，民国《同正县志》曰：“省政府将左右江所有土属改为流官，有一属可成一县者，有两属三属以至四属合成一县者。”具体来说，改流类型可分三种：一是直接由土司区改流为县级行政单位，如忻城土司于1928年改土归流，置忻城县；万承土州于1929年改土归流，置万承县。二是土司区归并到已有县级行政单位，如江州土州于1927年改土归流，并入崇善县；罗阳土县“全属无他属可并，乃归同正县治理，而弹压故以取消”。三是几处土司区合并成新的县级行政单位，如雷平县即系1928年由下雷土州、太平土州和安平土州合并而成；上金县则是由上龙土巡检司和金龙峒合并而成。

在镇压桂北瑶民起义后，新桂系认识到必须彻底改革少数民族地区基层行政体系，而最为有效的方法就是编组乡村甲。1933年4月，新桂系政权出台了《广西各县苗瑶民户编制通则》(以下简称《编制通则》)，开始在全省范围内对少数民族进行编管。这一法令涉及政治、经济、社会、教育等方面内容，是新桂系政权统治少数民族地区的根本大法。从该法令所规定的编组方法来看，其中隐含的一个逻辑就是“苗瑶民族落后”，当他们的户、甲、村数不及五时，本族人就只能成为副职，而不是以人数多寡或通过选举产生正职。为对苗瑶等少数民族进行严密的控制，新桂系又规定：“苗瑶民户之正副甲长及村长，由区公所或县政府委派，呈报省政府备案。”这样一来，苗瑶地区如有风吹草动，就再也瞒不过统治者的眼睛了。

在新桂系政权的倡导和压制下，广西省内有苗、瑶等少数民族的地方纷纷行动起来，先是对苗瑶民众的生活状况进行调查，而后根据实际情况编组乡村甲。平南县的瑶族被编为3个乡，西隆县将苗瑶地区分为乌梅、苗冲2个乡。在具体的实施过程中，又出现了苗瑶之外的少数民族的编组问题，如镇边县除壮瑶苗外，还有倮倮之类的少数民族，新桂系的态度是参照《编制通则》比附办理。在桂东北地区开展比较早的全县对泗溪源等处的瑶民实行“编户口，立学校”永福县组建了崇德、德化、理约3个瑶族乡，百寿县的瑶族约30余户，后改编为保安、西河等乡㈣，龙胜县的龙脊壮族聚居区被分为13甲。

实践证明，新桂系政权的改土归流和编组乡村甲起了较大的历史作用。原来被国家政权边缘化的基层民族聚居区，终于有了可以表达本民族意愿的途径。在少数民族地区纳入到国家统治的范围以后，新桂系政权所制定实施的经济文化发展以及救济政策就会有所表现，民众们也就有机会获得一些实实在在的好处。外部信息的输入对改变少数民族地区封闭落后的面貌也有一定的改善作用。档案文献揭示龙胜龙脊壮族所受到的这种影响，卸任村长廖鼎森交给下任村长的科普类文献就有：《造林须知》、《水稻留种浅说》等各1本，这些书籍所内含的科技信息是少数民族地区基层行政体系改革前所无法得知的。此外，这些措施对抗日战争做了重大贡献，正如《桂政纪实》所说：“如抗战以来之征兵，以及公路铁路等建筑或破坏时之征工，全省六十一县之边民，除大藤瑶及都安一分之瑶民外，其余皆能完全应征，每县征发人数，动达数千之多，此种情况，皆完全未有之事实。”

民族教育文化的发展是民族发展的重要内容，对一个民族的前途和命运有着十分重大的影响。新桂系政权为了进行民族同化的需要，在广西少数民族当中实施“特种教育”，大力推进少数民族基础教育，客观上促进了民族文化的发展。

面对桂北瑶民起义的爆发，新桂系政权认识到广西民族问题的严重性，“鉴于过去抚驭之失策，一变从前方式，而完全从教育人手”，于是在1933年颁布了《广西省苗瑶教育实施方案》，大张旗鼓地推进少数民族地区的教育发展。其中不仅规定了苗瑶教育委员会的组织、筹设苗瑶民众教育馆等大手笔工作，而且还规定省立师专要增加苗瑶教育研究的选修科目以及在中等以上学校中添设苗瑶公费生学额㈣。为推动上述法规的具体实施，后来还颁布了《广西苗瑶教育委员会组织大纲》、《广西特种教育区域设校补助办法》等专门法规。

为给“特种教育”提供师资，新桂系专门开办了“特种教育师资训练所”。其教育宗旨为：“根据三民主义之教育原则，养成特种部族之师资，俾统一其政治思想，发扬其固有美德，促进其生产技术，以期提高其文化，改善其生活，而达到民族的统一，故训练方针，均以此为出发点。”，可见，其最终目的是实施民族同化，只不过通过较“温和”的手段罢了。关于该所的情况，前人多有论述。兹不赘述。这里仅谈一下前人并未涉及特教女子教育的情况。当“特种教育”办到1941年的时候，所长刘介认为广西有着数十万特族女子，她们“同在我政府之下，似不可置于不教之列”，因此他提倡于1941年春季开始招收特族女子简易师先修班l班，拟招50名学员，由各县从苗瑶侗僮倮倮等特族中选送，不仅免费提供膳宿书籍，还免收其他各项杂费，另外每月还发放购置生活学习用品的补助。

在新桂系政权的压制下，各县纷纷采取措施推动“特种教育”的发展。龙胜县“指定各户视财产多寡，在能力可能负担时，酌量自行捐充田亩作学校基金”切，龙脊壮族聚居区建立有4所初小学校，其中平安村因筹集学租80担，表现特别优秀，被县教育局给以“县立第六初小”的名义。平南县在罗香、平竹、罗运、那平4乡各设立中心校1所，在各村设立基础校21所，同时大力推进成人教育，先后入学2258人。贺县颁布了《贺县瑶民教育实施方案》，规定每区设小学校1所，每校每年拨经费约小洋400元。罗城县1933年筹设特种学校8所，后扩充至22所。忻城县召集村老开会筹议，最后决定建筑初级小学校3所。上思县在山区设立苗人学校。西林县在蓝靛瑶聚居的定安、那劳、八桂、潞城4乡各设初小1所。为申请学校补助经费，西隆还专门呈请广西省政府，决定由年度苗瑶教育经费项下补助毫银300元。镇边县规定瑶倮儿童入学，一律免收其学费，并于学校可能范围内酌给予纸张各件。田西县在1937年度的县地方岁出预算书中专门预算有特种教育师资生补助费320元，县内已设立三瑶、新化、渭标3校，仍尽力在供央乡绿衣寨筹设新校。

应该说，特种教育还是取得了较大成绩的。据统计，广西各县特族区域共成立中心校37所，基础校627所，在学儿童28113人，成人23207人。其中仅龙胜一县即创设中心校15所，基础校144所，在学儿童6507人，成人6579人，分别占广西总数的40.54％、22.97％、23.15％和28.35％。当然，上述数字仅指少数民族群众较多地区而言，其他诸如百寿、中渡、桂林等县市则因少数民族人口不多，且语言风俗多已同化，大多加入到了所在地区的学校，而没有单独设校。尤为难能可贵的是，大量的女性加入到了就学的行列中：在儿童中，女生占1／4，而在成人夜学教育班，女生则要占到3／5的比例。这里还应该强调的是，新桂系政权实施的“特种教育”本质上是以少数民族经济文化落后为出发点的，带有歧视少数民族的意味。

三、推行“风俗改良”，强制少数民族移风易俗

风俗习惯是一个民族最为外显的特征之一，其他族体往往首先根据其独特的风俗习惯来判断其民族属性，因此一个政权的风俗政策在很大程度上反映了它在民族问题上的态度。新桂系政权把广西境内的少数民族视作风俗习惯落后的“特种部族”，因此它始终推行“风俗改良”，强制少数民族移风易俗。

早在1931年，新桂系政权就颁布了《广西各县市取缔婚丧生寿及陋俗规则》，对婚嫁、丧祭、生寿、游神、歌圩等风俗习惯做出了详细的规定。如关于婚嫁即规定：“女子出嫁后须常住夫家，从前不落夫家或逃婚陋习应禁绝之。”同时，并成立了省县市各级改良风俗委员会，来推动这一工作。两年后，又修正公布了《广西省改良风俗规则》，成为新桂系政权推行“风俗改良”的总的法律规范。根据该法规，广西各少数民族需要改装易服，摒弃本民族传统服饰；不得早婚和不落夫家，并不准聚集歌圩唱和；不得迎神建醮，奉祀淫祠及送鬼还愿㈣。除了上述总的法律规范以外，新桂系政权还颁布了许多专门性的禁令、政令，如1932年，新桂系政权颁布训令，提出“各县乡村禁约实有重行恢复厘定实施之必要”，后来形成了《广西各县订定及执行乡村禁约须知》这一专门性法规。

在新桂系政权的强制压力下，各县市不得不采取措施推动风俗习惯的改良。三江县不仅把省里颁布的法规印发各乡村，而且后来还重订实施办法41条，其中规定：“青年男女，除作正当公开社交外，不得相约唱和山歌，及约期座夜等，不良之陋习。”同时并规定婚丧均应报团局登记，以加强监控。上金县为严禁当地少数民族女子不落夫家，规定“凡有男子控诉女子不落家者，应即拘该女子到案候讯。同时并传该女子父母到堂，勒令刻日送女归夫家，并具切结。否则收押，押至愿回夫家时为止。”同时还严格控制当地歌圩和歌会的举行。雷平县自古属土司统治区，歌圩、歌会十分活跃，当时统计多达68处，虽然这一风俗习惯由来已久，但却遭政府的废禁，地方精英也起而约束民众，因此歌圩慢慢衰落，仅荒村僻陇间才有举行的。

在新桂系政权看来，民族习俗的改良乃是所奉行的民族主义的重要组成部分，因此着力甚多。但新桂系在改良风俗的过程中，推行同化政策，歧视少数民族，引起少数民族的不满，各地不断爆发冲突斗争。在龙胜的龙脊壮族聚居区，大寨老、副乡长潘祖安和寨老、村长侯会庭等人被迫召集十三寨群众大会，宣布“龙胜县改良风俗委员会禁令”，强迫壮、瑶群众改装易俗，但遭到与会者的强烈反对。

四、“破除迷信”。强迫少数民族放弃民族

宗教是一种社会意识形态，是人类社会发展到一定历史阶段的产物。中国各少数民族都有信仰宗教的传统，宗教的影响深入到这些民族的政治、经济、文化和社会生活的方方面面，甚至成为民族的共同心理。如何对待和处理民族问题，历来是当政者一项重要的民族政策。

广西少数民族大多有自己的民间信仰。如壮族在以万物有灵观念为核心的自然崇拜、神话体系和鸡卜占术的基础上发展产生了以祷祝神灵禳解的“麽”教形式；瑶族不仅有盘瓠等祖神崇拜的内容，也有崇拜道教众仙的现象；苗族信仰龙神，流行“接龙安龙”的法事；其他如侗族、彝族等都有自己独特的民族。新桂系对上述少数民族的存在偏见和持歧视的态度，认为它们不仅使个人的生活受到不良的影响，而且也影响到社会的进步，因此早在1931年就规定：“凡游神、醮会、求神、拜佛、送鬼、放花炮、完花愿及清明、中元节焚烧冥镪、纸扎等迷信行为，均应革除”。这样的规定把广西各民族民众千百年来的信仰认定为违法，严重影响传统文化的传承与发展。

为迫使少数民族放弃，新桂系还采取了不少具体的实施办法。具体来说，主要有如下四种：(一)倒毁偶像。“偶像可以说是迷信的重要工具，打倒了偶像，愚夫愚妇便失掉了迷信的信仰，使他没有足以崇拜的偶像，因此新桂系做了很多工作来破坏庙宇、神像。(二)禁绝僧道地师营业。“僧道可以说是迷信鬼神的支持者……偶像捣毁了，僧道们还可以书写神位，大打其平安醮”因此新桂系各级政府纷纷采取具体措施来严禁巫道。(三)禁造迷信品物。“纸人纸马纸屋，以及枉生神咒、纸钱、香、烛、冥镪等。这些迷信品物，可以说是迷信的工具。”因此不仅明令禁止制造这些物品，而且禁止在那些没有制造的乡村间贩卖。(四)严厉的处罚。“依照改良风俗规则规定，对于迎神建醮等是规定严予处罚的。”在这些措施的打击之下，广西各民族的传统宗教和民间信仰遭受到了重大打击，当然受打击最严重的是佛、道等传统宗教。不仅它们的宗教活动场所被充作了学校，而且它们的从业人员也受到严密的监控，难以维持原有的信教事业。如贵县“比年改良风俗，黄冠辈多已别营生业。”隆安县“把全县神庙内偶像尽行打倒，并禁绝道巫。拘拿的拘拿，罚款的罚款。一时雷厉风行，道巫为之歇业”。中国传统宗教和民间信仰遭受到了巨大打击，而同时政府却不敢触动外来宗教的利益，这就给了外来的天主教、基督教等教派以可乘之机，使他们能够在广西得到进一步的发展。

但是，民间宗教历经数千年的发展，已经深深影响到各族群众的行为方式，因此面对强权政府所提倡的破除迷信的政策，采取了多种形式的抵制措施。如宁明县在1933时仍然相当流行自身的民间信仰：“该处习俗，家家门外，或屋角，或后园，皆立有‘先锋爷爷之神位’，奉祀惟谨。”隆安县大家族势力很强，他们“公然延请僧道，大设道场。党部无法禁止，遂使民众藐视党令，群相效尤。故至今暗用道巫者，仍是不少。”如此之类的事例，比比皆是，兹不赘述。虽然新桂系的“破除迷信”政策取得了一定成效，但却毁坏了很多历史文化遗产，甚至更造成政府与民间势力的矛盾加大。虽然并没有因此而发生大规模的反抗运动，但是在各个小社区里，各种无形的反抗斗争是时时存在的，他们在家庭、宗族和社区内部仍旧奉行着他们古老的信仰。

五、结果与讨论

民族政策论文篇（4）

一、少数民族地区的特殊性和“两少一宽”刑事政策的提出

我国是统一的多民族国家，各民族都保留着他们各自的传统和特点。许多少数民族地区的经济、文化和教育事业相对于汉族地区来说，仍然是比较落后的。生产和生活方式落后，有的少数民族尚以刀耕火种方法进行生产，许多地区经济基础十分薄弱，少数民族群众生活比较贫困。另外，我国少数民族大多具有各自鲜明特点的风俗习惯和，这些都有着深厚的基础。虽然大多是与法律不冲突，但也确有一些直接与法制原则相违背。新中国成立以前，除原始社会制度下的习惯法以外，其他剥削阶级的类型的法制均为不同统治阶级的最严厉的统治工具，推行民族压迫的政策，推行民族歧视，制造民族矛盾，挑起民族仇恨，强制同化，残暴镇压，毫无民族平等、民族团结可言。广大民族群众处于反对统治阶级的剥削和压迫之下，受旧法制的桎梏，过着非人的生活。新中国成立后，我国少数民族的各项事业有了很大发展，但从整体上看，由于历史的原因，同汉族和汉族地区相比，少数民族和少数民族地区仍然存在着许多特殊问题，代表着一些方面的差别。社会主义法制逐步代替了旧法制。但是，不能否认原有的政治和法律制度仍然有一些影响存在，宗教和习惯的作用是客观存在的，而且，由于历史的影响，在一些少数民族地区道德观念与社会一般的道德观念存在一些差别，有的道德观念甚至颠倒。在这种情况下，对少数民族强求在法律上的一律是行不通的。①

我国在民族地区的法制工作，历来坚持维护国家法制的统一，并同时兼顾民族和民族地区特点的原则，即法律的基本原则和内容在任何地方都应得到一体遵行，在这一基本前提下，充分承认民族和民族地区存在特殊性问题的客观现实，有限度地采取灵活的变通做法，以使法律结合民族和民族地区的特点更有效地得以贯彻执行。于是国家在这一前提下就提出了“两少一宽”的政策，它是民族自治地方制定变通或补充的刑法规范的指导思想和刑事司法工作的行动指南。这一政策的依据就在于少数民族的政治、经济和文化的特点；实行区别对待的惩办与宽大相结合的政策以及行为的社会危害性程度决定行为是否构成犯罪和罪行轻重的刑法理论。②其基本精神是对少数民族犯罪分子要“少捕、少杀”，在处理上一般要从宽政策的基本精神，就是根据少数民族和少数民族地区在整体上的特殊性，比照对汉族犯罪分子类似行为的一般处理上，要从宽掌握，在认定和处罚上，变通执行法律。“在内容上有三点：一是要根据少数民族特点，区分罪与非罪，在定罪上从宽掌握；对一般犯罪在量刑上从宽处理；对特别严重的犯罪在判处死刑上严格掌握，少判处死刑。”③

二、“两少一宽”刑事政策的意义和出现的问题

“两少一宽”的刑事政策对我国少数民族地方的司法工作具有重要的指导作用。从各地的司法实践来看，较常见的具有少数民族特点的案件类型主要是：杀人、伤害、、奸淫、非法拘禁、非法搜查、盗伐滥伐、盗窃、抢劫、抢夺、毁坏财产、制售枪支弹药、偷越国边境等。对这类案件的处理，依照“两少、从宽”的政策，根据案件的实际情况，一般的原则是：危害不大严重的，可以不定罪处罚；危害较重需要处罚的，一般从轻量刑；危害特别严重依法应当判处死刑的，根据少数民族特殊情况，慎重掌握。④如果将其归类，其具体的案件类型可分为：第一，与性有关的案件：如某些少数民族的抢婚习俗，一些民族地区新娘新婚夜的表面反抗，许多少数民族普遍存在早婚早恋的习惯而导致同十三、四岁女孩在恋爱中发生越轨行为，有的民族地区的重婚纳妾行为等等。第二，涉及生命和健康的案件。由于历史原因而产生民族间的械斗，教派的争斗而导致的伤亡，由于迷信意识而导致的伤害（如打死“放蛊”的无辜者），少数民族嗜酒而导致的酒后伤害案等等。第三，涉及人身自由的案件。主要表现为非法拘禁、非法搜查等。这是由于受宗法观念影响所致，沿用旧的习惯法，用其族规族约解决。第四，同少数民族粗放经营和生活特点相关的案件。“刀耕火种”导致放火罪、滥伐林木罪，携带刀枪的习惯，私自买卖金银等等。

在刑法与少数民族习俗的协调方面，出现不依法的情况是频繁的。许多少数民族自治地区采用的方法就是变通司法和直接以政策为依据办案。“所谓变通司法，是指民族自治地方的刑事司法机关在贯彻执行刑法的过程中，依据当地少数民族的实际情况作出适当的变通处理，如对于一些刑法规定为犯罪的行为，司法实践中一般不采用法律措施进行处理，对于一些应当给予刑罚处罚的行为，一般从宽处理。……所谓以政策为依据办案，是指司法实践中，司法工作人员依据1984年党中央提出的对犯罪的少数民族公民，要坚持‘少捕少杀’、‘在处理上一般要从宽’的刑事政策，认为对于少数民族犯罪分子的处理，同罪行和认罪态度最相类似的汉族犯罪分子的处理相比较，一般要适当从宽，并要坚持少捕少杀。”⑤这些做法有些是在法律的框架内，在刑法规定的定罪量刑幅度内进行的，可以说是依法而进行从宽。但有些做法则实质上是在刑法所确立的严格罪刑标准之外，由司法人员另外树立了一套罪与非罪、罪轻与罪重的标准，其出发点虽是好的，但问题就在于：以法定授权考量，这并非是行使民族自治权的体现，而是滥用权力；以刑法理论考量，它违反了罪刑法定这一刑法的基本原则，导致本应由立法机关行使的确立罪刑标准的权力转到司法官员个人手中，是司法权对立法权领域的不适当侵入；以实际效果考量，不依法缺乏统一的尺度，在少数民族自治地方的司法官员素质参差不一的现实情况下，难免会出现量刑畸重畸轻的现象。

三、如何坚持“两少一宽”政策下的依法从宽

在少数民族地区的“两少一宽”刑事政策下，针对以上的问题应该如何坚持依法从宽呢？笔者认为，可从以下两个方面入手：

（一）充分运用法律的授权，增加刑法变通规定

在少数民族地区，应当利用宪法和法律赋予民族自治地方立法机关的变通刑事立法的权力，将民族刑事政策和司法实践中总结出来的经验予以法律化、制度化，作为办理少数民族公民犯罪案件的刑事法律依据。刑法第90条：“民族自治地方不能全部适用本法规定的，可以由自治区或省的人民代表大会根据当地民族的政治、经济、文化的特点和本法规定的基本原则，制定变通或补充的规定，报请全国人民代表大会常务委员会批准施行。”民族自治地方指在我国领域内由少数民族建立的民族自治县、自治州或者自治区。“不能全部适用本法规定的”是指根据民族自治地方的少数民族群众在长期的历史发展过程中所形成的一些风俗习惯、传统的特殊性。《民族区域自治法》第五条，“民族自治地方的自治机关必须维护国家的统一，保证宪法和法律在本地方的遵守和执行。”第六条第二款规定，“民族自治地方的自治机关根据本地方的情况，在不违背宪法和法律的原则下，有权采取特殊政策和灵活措施，加速民族自治地方经济、文化建设事业的发展。”《立法法》第66条第二款，“自治条例和单行条例可以依照当地民族的特点，对法律和行政法规的规定作出变通规定，但不得违背法律或者行政法规的基本原则。”这些规定是国家对于少数民族进行刑事方面变通规定的授权。

关于刑法变通规定的性质问题，“刑法学者有委托刑法、授权刑法、补充刑法、变通刑法、自治刑法、民族刑法、区域刑法等提法。我们认为，把民族自治地方对刑法的变通、补充规定，成为‘民族自治地方特别刑法’较为妥当。”⑥笔者认同将变通规定视为“民族自治地方特别刑法”的说法。关于变通立法的原则，有不少学者也提出了自己的看法。笔者认为，大体应该尊重如下三项原则：刑法法制统一原则、充分尊重少数民族的风俗习惯原则、确实必要原则。不少民族自治地方的司法部门在多年的民族刑事司法工作中已经积累了相当丰富的实践经验，已经具备将多年的刑事司法经验及“两少一宽”的民族刑事政策纳入变通立法的条件，所以加强民族刑事政策变通立法是十分重要的。

笔者对于变通立法具体的几个建议如下：第一、扩大亲告罪的适用范围。扩大“亲告罪”的适用范围对于协调少数民族习惯与刑法的冲突问题有极大的价值。“亲告罪”的立法价值从社会层面上看首先体现在它符合少数民族熟人社会的特点；同时其价值还在于可以减少轻微刑事案件的审理数目，缓解司法资源相对有限与犯罪数量增加之间的反差与矛盾。从法律层面上看，首先，它可以减少规避刑事法律的现象从而维护法制的权威；其次，可以缩小刑罚使用面，贯彻刑法谦抑性原则。⑦“亲告罪”的扩大设置，就是赋予少数民族自主选择、决定的权力与自由。第二、年龄可以考虑变通。在少数民族地区普遍的早婚早恋易导致“奸淫”的情况发生，而这种早婚早恋一方面是民族习惯的问题，一方面有生物学上的早熟问题。十四周岁是以汉族人为标准而制定的，在少数民族地区有必要根据实际情况进行变更。第三、酗酒习俗问题。在很多少数民族地区是有酗酒习惯的。我国刑法第十八条规定，醉酒的人犯罪，应当负刑事责任。这点在少数民族地区似乎可以做适当变通，改成可以减轻刑事责任。

（二）在依法框架下的灵活从宽

针对少数民族特点的刑事案件，首先在量刑上，可以根据法律的规定灵活地从宽。刑法第六十一条规定，“对于犯罪分子决定刑罚的时候，应当根据犯罪的事实、犯罪的性质、情节和对于社会的危害程度，依照本法的有关规定判处。”法官可以根据案件的具体情况，依据此条做出从宽处理。刑法第七十二条规定，“对于被判处拘役、三年以下有期徒刑的犯罪分子，根据犯罪分子的犯罪情节和悔罪表现，适用缓刑确实不致再危害社会的，可以宣告缓刑。”在针对少数民族特点的案件，法官在能判缓刑的情况下可以多适用缓刑。其次在认识错误的问题上，法官在特定情况下可以根据当事人不知法而排除其犯罪故意，从而使当事人免罪。“如果行为人由于某种原因确实不知该法律，不知自己的行为是违法的，也就不可能明知自己的行为会发生危害社会的结果，因而不具备故意的认识因素，不成立故意。”⑧比如在偏远地区的少数民族，确实是不知法，也没办法认识到行为的危害性，在这种情况下，就可以直接依法排除其违法的故意。

在这里，有一个要重点讨论的问题，那就是“社会危害性”能否在处理少数民族特点的案件中适用。因为在多数案件中，要依法从宽的话，如果没有刑法第13条的运用将难以实现既依法又从宽。刑法第13条规定了“但是情节显著轻微危害不大的，不认为是犯罪”。“规定了刑法不认为是犯罪的例外情况。这是对犯罪概念的重要补充。它是从不认为是犯罪的例外情况说明什么是犯罪，进一步划清了罪与非罪的界限。即行为人的危害行为虽属于刑法规定禁止的行为，但情节显著轻微，其社会危害尚未达到应当受刑罚处罚的程度，法律不认为是犯罪。”⑨

针对“社会危害性”问题，高铭暄教授认为，“社会危害性是一个历史的范畴。在时间、地点、条件发生变化之后，原来有社会危害性的行为可能变成没有社会危害性，原来没有社会危害性的行为可能变成有社会危害性。”⑩马克昌教授认为，“犯罪是危害社会的行为，社会危害性及程度随着社会条件的变化而变化。有些行为因民族发展的历史和社会条件的不同，而改变其作用和影响的性质或程度。有些行为在汉族一般群众看来是犯罪甚至应当严厉处罚，但在某些少数民族地区，则为当地民族的风俗习惯所允许而认为无社会危害性，或者危害性较小。这些差别不但影响到刑事责任的轻重，甚至影响刑事责任的有无。主客观相统一是我国刑法中的定罪原则。在某些少数民族地区，刑法规定为犯罪的行为，可能在客观上不具有社会危害性或危害不大，即使在客观上具有危害性，而当地民族的行为人由于其民族心理素质的影响，在主观上则不具有危害社会的心理态度或者主观恶性不大，这也影响刑事责任的有无或轻重。”可见，学界的通说认为，社会危害性是可以进入司法领域，而且在少数民族地区的案件处理中，运用社会危害性是有其重要作用的。在少数民族地区，对“情节显著轻微危害不大”的把握上，应当适应各民族地区的风俗习惯、地理环境、经济发展水平，作一种较汉族地区更为宽容的解释，使得少数民族犯罪更为广泛地依赖出罪途径实现除罪化。

笔者认为，社会危害性进入少数民族特点的刑事案件是一种当前实然的妥协。“立法上的犯罪概念，是指严重的社会危害性、应当由刑法规定为犯罪、适用刑罚予以处罚的行为。司法上的犯罪概念，是指符合刑法规定的构成条件、应当适用刑罚予以处罚的行为。”将犯罪概念分为立法和司法概念，并且阻止社会危害性进入司法活动中，是一种应然的良好状态。但在少数民族犯罪问题上，一则几乎没有少数民族犯罪学理论的支撑，而且我国的刑法是“汉族刑法”，在立法中基本没有考虑到少数民族的特定情况，使得犯罪概念上难免要承受“立法概念”之重。就目前来看，立法机关没有专门就少数民族的行为应不应当作为犯罪来处理进行过讨论，所以这就使得司法机关承受着本该由立法机关解决的问题。“中国刑法中的双重结构犯罪概念的理论特色，从客观原因上说，是在中国刑事立法的工作特别艰巨，以及中国的犯罪学、刑事政策学的研究与发展尚不能对刑事立法提供强有力的理论支持的背景下形成的。”而目前在少数民族的刑事立法和司法上，面临的困局和早期刑法学界的困局是类似的，所以“社会危害性”这个概念在此特定问题上还是有其必要性也是有它的价值所在。这个概念可以为中国的少数民族刑法理论得以建立和发展，为少数民族的刑事立法规定一个总纲。

注释：

1.3.4.肖扬．中国刑事政策和策略问题．法律出版社．1996年版．第258-259页，第264页，第265页．

2.11.马克昌．中国刑事政策学．武汉大学出版社．1992年版．第424-425页．

⑤梁华仁，石玉春．论刑法在少数民族地区的变通．新千年刑法热点问题研究与适用（上）．赵秉志主编．中国检察出版社．2001年版．

⑥宣炳昭，江献军．民族自治地方的刑法变通补充问题初探．赵秉志主编．新千年刑法热点问题研究与适用．北京：中国方正出版社．2000年版．

⑦齐文远．“亲告罪”的立法价值初探．法学研究．1997（6）．

⑧张明楷．刑法学．法律出版社．2003年版．第229页．

民族政策论文篇（5）

【关键词】昂纳克/民主德国/民族分离主义政策

【正文】

20世纪70年代，民主德国和联邦德国的关系开始解冻。由于担心两德交往威胁到自身的安全与稳定，统一社会党政府竭力削弱两国在民族、文化以及历史等方面的联系，企图通过德国国家与民族分裂的永久化来规避被联邦德国吞并的危险。然而，这一政策最终加速了民主德国的消亡。本文主要对民主德国的民族分离主义政策产生的背景、主要内容及其影响进行分析探讨。

一

建国初期，民主德国一度积极争取实现德国的快速统一，但德国的分裂实际上却是进一步扩大。1961年，柏林墙的修建使东西方以及两德之间的分裂现状被稳定下来，西方国家还视之为德国分裂的最终完成[1](P.198)。此后，民主德国的经济建设获得了快速发展，国家地位也不断提高，而且还努力争取联邦德国从国际法上承认其国家地位，以实现在维持分裂现状基础上的两德的和平共处。但是，联邦德国坚决反对从国际法上承认民主德国，还试图通过扩大与东欧社会主义国家的交往来扩大对民主德国的外交包围。1967年初，独立自主意识较强的罗马尼亚率先和联邦德国建交，东欧其它国家也对和联邦德国发展关系持积极态度。

联邦德国取得在东欧的外交突破后，民主德国迅速采取了拉开两德距离的措施，民族分离主义政策初现端倪。如：1967年2月2日，民主德国将“全德问题秘书处”改名为“西德问题秘书处”；2月21日，德意志民主共和国国籍法出台；4月，民主德国教会被勒令与联邦德国教会分开举行会议。统一社会党在4月17日到22日召开的“七大”上明确宣布：帝国主义和军国主义统治下的联邦德国与社会主义民主德国的统一难以想象；民主德国和现在的联邦德国政府建立邦联在目前也是不可能的；联邦德国统治力量阻碍了两德建立正常的关系[2](P.71—74)。

在联邦德国的勃兰特政府实行新东方政策后，民主德国的安全和稳定面临着更大的威胁和挑战。1969年10月28日，社会和自由联合组阁。在政府声明中，勃兰特开始用“德意志民主共和国”来称呼民主德国，并提出：“在德意志联邦共和国和德意志民主共和国成立20年后，我们必须阻止德意志民族继续互相分离地生活下去，我们要尝试通过一种正常的并存关系达到一种合作关系。”[3](P.329)但勃兰特认为，俾斯麦统一德国以前，在共同的种族、语言、艺术、习俗基础上，共存共荣的德意志族群意识得以产生。二战后德国的分裂和两个德国的差异，没有改变文化的整体性，共同的文化使两德人民仍维持着强烈的共属感[4](第181,182页)；因而，两个德国互不为外国，彼此之间的关系只能是一种特殊关系。随着东方集团形势的稳定和中苏关系的恶化，苏联开始积极推动东西方缓和，对联邦德国新政府及其和解政策的态度十分积极。虽然美国担心联邦德国的东方政策会脱离控制，但为了避免难以应付的苏联的挑战在欧洲出现，又因深陷越南战争泥潭，它也欢迎东西方关系的缓和。在这种形势下，东西方缓和在欧洲成为一股不可阻挡的潮流。

由于无法抵挡东西方缓和趋势及苏联的压力，民主德国不得不参与了缓和进程，然而在谈判条件、谈判内容以及谈判方式上又不断设置障碍。在苏联东欧盟国倾向于与勃兰特政府进行无条件谈判后，乌布利希及统一社会党政府决定依靠自身力量来维护民主德国的国家地位。1970年12月，统一社会党中委会确立了与帝国主义联邦德国完全划分界限的政策[5](P.261)。由于势单力薄，民主德国无法阻止东西方的缓和趋势，乌布利希被迫辞去统一社会党总书记职务。在坚持民主德国的利益问题上，接任的昂纳克与乌布利希毫无差别，两人的不同是前者更为现实和灵活，愿意与苏联合作。在相互妥协的基础上，20世纪70年代初，两德签订了一系列条约，两国进入条约关系时代。但是，民主德国并没有取得联邦德国的外交承认，更不用说让其放弃德国统一目标，反而面临着如何在新环境下继续保持政权的生存和发展的问题。昂纳克对联邦德国的威胁也是明晰于心的，他指出：“联邦德国有些颇有影响的势力，他们决不甘心民主德国的存在和我们的社会主义”，“这些势力所使用的手段是利用一个民族、一种语言、共同的历史文化以及两德民众中存在的亲戚关系，以改变民主德国存在的现状”[6](第340页)。尽管昂纳克生长于联邦德国的萨尔地区，但他极力否定两德存在于统一的德意志民族，他指出，“关于民族问题，历史已经有了定论……”[6](第334页)，即战后联邦德国继续存在资产阶级民族，而民主德国正在形成社会主义民族。昂纳克更强调的是民主德国国家及其社会主义制度的存在。为此，他采取了范围广泛的民族分离主义政策，对内强化社会主义意识形态、社会主义认同以及计划经济体制，对外促进和盟国的经济政治联合，其目的是尽量划分两德的界限和继续冲淡因长期隔绝而疏离的民族感情，从而规避被联邦德国吞并的危险。

二

分离政策，即德语“abgrenzungpolitik”。abgrenzung字面含义是“确定界限”[7](第7页)。为了防范与联邦德国交往给民主德国造成的生存威胁，民主德国有意突出和扩大两德在各方面的不同，以在两国差异的基础上建立民主德国独立的国家认同和民族认同。实质上，民主德国的目的是实现德意志民族和国家的永远分裂，即民族分离主义政策。因而，本文将民主德国的“abgrenzungpolitik”意译为“分离政策”。在两德关系方面，统一社会党政府一方面充分利用两德合作的好处，一方面尽量削弱联邦德国对民主德国公民的吸引力和影响力，为此还采取了阻止两德人员来往、限制两德经济关系、强调民主德国地位以及塑造独立的国家认同和民族认同等民族分离主义政策。

限制两德人员往来：在《基础条约》签署后，两德人员来往更加频繁，从1969到1980年，访问民主德国的联邦德国人数增长了158％[8](P.69)。随着民间交往和交流的增多，两德人民了解增多、情谊加深，民众的联系也使民族联系得以保持，联邦德国在政治经济等方面的优势也更为民主德国人民所了解，而这些都是主张两族论和反对德国统一的民主德国政府所不愿看到的。此外，民主德国也需要对两德人员来往的经济后果进行干预，因为联邦德国公民的大量涌入会使货物供应更加紧张，并会扰乱货币秩序。虽然保持两德人道联系得到了有关条约的法律保障，但在实施过程中，民主德国可以采取种种合法措施来施加限制，其主要手段是：（1）通过申请程序对人员进行选择性的限制。在前往联邦德国之前，民主德国公民需要向国内有关部门提出申请，得到批准的多为退休者或政治可靠者，在涉及国家机密部门工作的人员被禁止前往联邦德国。联邦德国公民申请前来民主德国的程序也比较复杂，如必须提供一份有关“特殊家庭事务”的探亲证明，并要得到民主德国亲属的认证。通过申请程序，民主德国官员可以拒绝不受欢迎的联邦德国公民入境。（2）通过提高入境货币兑换额限制来访的联邦德国公民数量。在《基础条约》签订后的1973年，访问民主德国的联邦德国人数从1972年的1540381人猛增至2278989人。为了限制联邦德国人入境的大幅度增长，1973年11月5日，民主德国将原定每天10联邦马克的入境兑换额提高到20联邦马克，并取消原来的退休者入境不需兑换的规定，这使1974年来访的联邦德国人数降至1919141人[9](P.94,95)。

限制两德经贸关系深入发展：从1949年起，两德的经贸合作就一直存在，从70年代起两德的经济关系发展更加快速，如1970年两国贸易额是45亿联邦马克，1979年增长到99亿，1982年则达到141亿[10](第252页)。尽管民主德国从两德经济关系特别是联邦德国的优惠政策中获得了很多好处，但民主德国并不愿过多地依赖联邦德国，如80年代中后期民主德国的经济形势恶化，统一社会党政府仍有意减少对无息透支贷款的使用，1984—1986年使用额不足最高额的1/3，而1981年使用量是80％，1983年是71％。民主德国领导人还限制两德合作的进一步发展，直到1987年民主德国还限制和联邦德国建立合资企业。为了避免形成对联邦德国经济的依赖，民主德国还是社会主义国家经济一体化最积极的提倡者。此外，民主德国还努力提高自身的经济竞争力。

建立民主德国独立的国家身份：20世纪50年代中期，民主德国就试图获得与联邦德国平等的国际地位。在法理上，民主德国认为德意志国家随着希特勒政权的溃败而灭亡，民主德国和联邦德国是在德意志领土上建立的两个新国家；因而，两德都拥有德意志国家的部分继承权，两国是平等的国家；在现实政治生活中，民主德国也需要通过包括联邦德国在内的非社会主义国家的外交承认来巩固其国家地位。两德建交后，统一社会党政府仍然努力争取获得联邦德国的外交承认。因此，民主德国极力否认德国问题的存在[11](P.97,98)，主张在和平共处基础上发展两德关系，反对联邦德国统一全德的要求。民主德国还彻底删除了法律文件中的德国统一目标，如1974年新宪法和1976年的统一社会党新党纲都去掉了对德国统一问题的规定。此外，民主德国还千方百计地突出自己的国家地位，与《基础条约》内容相违的是，民主德国在联邦德国设立的是驻外大使馆，隶属外交部，还极力强调其单独的国籍，反对联邦德国坚持一个德国国籍和在第三国援助民主德国公民。

塑造民主德国独立的民族身份：建国初，国家的分裂没有动摇德意志人的一个民族信念，民主德国一度积极争夺德意志民族的正统继承权，积极争取德国的统一，强调自己是民族利益的真正代表者和保卫者，指责联邦德国垄断资产阶级出卖民族利益。依据自身情况，民主德国哲学家阿尔弗莱德·科森还从阶级结构角度论证统一的社会主义民族在两个德意志国家的存在、民主德国是民族利益的“惟一代表”以及民族的未来是社会主义社会[12](P.25)。20世纪60年代，面对联邦德国大联合政府的外交攻势，民主德国的民族政策有所调整，开始采取一些扩大民族分裂的防守措施。为了反对勃兰特通过加强民族联系来实现德国统一的意图，民主德国开始否定一个民族理论，1970年1月15日，乌布利希在记者招待会中以两德不再属于一个民族共同体来要求建立国际法中的两德关系，以民主德国是社会主义民族来拒绝两德统一[13](第175页)。在1971年7月的统一社会党“”上，新上台的昂纳克对民主德国的民族政策作出了更大的调整，提出在民主德国正在形成社会主义德意志民族和在联邦德国继续存在资产阶级民族的“两个民族理论”[14](第600,601页)。然而，在长期历史过程中形成的民族文化联系难以很快地人为消除，为了取得群众对政府政策的理解和支持，昂纳克也不得不对其两个民族理论加以调整。1974年，在统一社会党中委会第13次会议上，昂纳克指出：民主德国公民的国籍是德意志民主共和国、民族是社会主义民族、民族性是德意志。

为了将两个民族理论变成现实，民主德国极力消除公民的德意志民族意识。统一社会党政府推行了“去德意志化”政策，如将大多数机构组织名称中的“德国”改为“德意志民主共和国”，连民主德国的国歌也因歌词内容有“德国，统一的祖国”而被禁止演唱，改为以演奏或哼曲的方式表达。此外，民主德国试图建立独立的民主德国国家意识和民族意识。在昂纳克上台后，他采取了加强执政党的领导、提高人民的物质生活水平以及改善政府与宗教团体之间关系等等政策，目的是通过加强政治控制和改善社会、经济状况的措施来增强群众对政权的认同感，从而接受政府的民族政策。昂纳克还利用民主德国在各方面的成就来促成公民对独立的国家、民族身份的认同感，如：以20世纪70年代的外交成就来增强公民的国家认同感；以民主德国在集团的经济成就和地位来形成公民的民族自豪感；以民主德国超过联邦德国的历史进步性来强调公民对民主德国独立身份的认同感。因体育竞赛方面的成绩显著，民主德国还利用体育成就来提高公民的国家自豪感和民族认同感[15](P.539—545)此外，民主德国还努力强化公民对社会主义阵营的认同，积极推动社会主义阵营的经济一体化和政治联系的发展。80年代，民主德国的学者们还提出了德意志社会主义民族理论，试图在德意志、爱国主义和社会主义的基础上形成独立的民主德国民族身份。

三

面对联邦德国的实力优势和外交攻势，统一社会党政府推行了民族分离主义政策。最初，昂纳克的这一政策确实使民主德国成功地经受住两德交往带来的挑战。然而，1990年德国快速统一显示，这一政策并没有最终解决民主德国的生存和发展问题，反而加速了其消亡。

在昂纳克执政早期，民主德国的民族分离主义政策有效地维护了政权的稳定和发展。在两德交往开始后，民主德国一直对联邦德国保持高度的警惕，在与联邦德国开展合作的同时，还推行了限制两德交往和扩大两德差距的政策。两手政策使民主德国经受住了两德关系正常化带来的冲击和挑战，在1989年剧变前，民主德国没有发生大的政治动乱，也没有出现难以控制的移民潮，反而还从两德关系中获得了许多利益特别是经济好处，如仅1985年，民主德国就从联邦德国政府和过境的联邦德国公民那里获取了9.28亿马克的收入[4](第197页)。此外，在两德关系正常化后，联邦德国放弃了坚持惟一代表权的“哈尔斯坦主义”，从而使民主德国取得了国际社会的广泛承认。而且，两德关系的改善也有利于维护两国之间以及欧洲的和平局面。可见，两德交往不仅没有直接危害民主德国政权的稳定，还促进了民主德国经济的发展和群众生活水平的提高。

但是，昂纳克成功的基础却是德意志民族分裂的扩大，民族分离主义政策使两德人民之间的民族隔阂进一步加深。从20世纪60年代起，民主德国政府就有意识地强化公民的对独立的“社会主义民族”的认同，新的国籍法是在政治上确立民主德国公民不同的民族身份，两族论和社会主义文化概念是要塑造独立的社会主义民族身份。尽管两德不同的发展道路不会导致巨大的民族差异很快产生，民主德国最终也没有建立一种统一而清晰的社会主义民族认同感，但统一社会党政府有意识地强调两德的差异和所谓的“社会主义民族”认同感，确实也能对民族意识的形成产生一定的影响。

然而，以民主德国加邦德国的方式，德国长达40余年的分裂局面在1990年结束。民主德国的消亡和德国的快速统一显示，民族政策上的失误是统一社会党政府失败的重要因素之一。

首先，在世界日益走向相互依存的情况下，民主德国无法切断两个德意志国家及其人民之间的联系以建立独立的国家身份和民族身份。20世纪70年代，民主德国十分担心两德人民直接接触增加的“不良影响”，从而千方百计加以限制，但联邦德国往往利用经济手段迫使民主德国放松对人员交往的限制。如为了续签1975年到期的无息透支贷款协定，民主德国向联邦德国的放宽入境兑换额的要求让步。而两德人员交往和文化交流等使新的民族意识难以在民主德国形成。70年代初，民主德国官方提出了两个民族理论，最初并没有获得民主德国人民的普遍认同，有的人还发出“难道我不是德意志民族”的质问，一些民主德国群众不愿意在1972年的奥运会上将两个德国的运动员分为两个代表团[12](P.96)。因为否定德意志民族属性不为群众接受，1974年昂纳克承认民主德国人的民族性是德意志，从而放弃了在民族问题上彻底的“去德意志化”。为了不再纠缠于复杂的民族问题，昂纳克还强调“历史已经解决了民族问题”。但是，分裂国家的民族问题并不因一方的否认而得到解决，两德交流与合作也使分裂的德意志民族仍然保持着千丝万缕的联系。80年代中后期，为了通过历史联系和民族自豪感来保持政权在社会主义改革潮流下的稳定以及顶住苏联的改革压力，统一社会党政府在外交上更重视联邦德国的援助和两德的友好关系，在内政上开始重新评价历史[12](P.131)，而两德纪念共同的历史人物马丁·路德等使民主德国出现了重新关注民族问题的情况[16](P.90)。因而，尽管民主德国公民的民族认同存在模糊、复杂化和多样化等问题，但统一社会党政府也未能建立独立、统一的社会主义民族认同。所以，尽管分裂达40多年，但两个德国的人民在文化、语言、宗教乃至生活习俗等方面的共同的历史渊源是无法改变的。两个德国的统一何以在很短的时间里能够实现，这也正是一个重要原因[17](第17页)。

其次，统一社会党政府在民族政策上的失误极大地削弱了统一社会党的执政基础。由于高估了联邦德国的威胁和过分强调意识形态上的分歧，统一社会党政府推行了民族分离主义政策，这使其失去了德意志民族主义力量的忠心耿耿的支持。更为严重的是，这一政策是将民主德国在民族问题上的话语权拱手相让，从而使联邦德国真正成为德意志民族的“惟一代表”。直到1989年动乱前夕，民主德国在民族问题上还是延续70年代以来的政策。1989年夏，由于难以控制的移民潮不断涌现，昂纳克被迫下台，继任的克伦茨政府不得不逐渐放宽旅游限制，并于11月9日宣布出国旅行和移居国外可以经民主德国与联邦德国、柏林（西）之间的所有边境站出境[18](第156—161页)，这意味着开放了柏林墙。在柏林墙开放和倒塌后，两德人民的德意志民族情绪高涨并使事态的发展变化很快超出了统一社会党政府的控制。统一社会党不得不快速调整民族政策，放弃“两个民族理论”，提出了分阶段实现两德统一的方案。然而，由于无法化解社会危机，民主德国政府无法改变在民族统一问题上的被动局面。在民主德国深陷危机而不能自拔之时，联邦德国的科尔政府极力在民主德国群众面前塑造其德意志保护人形象，并很快就夺取了在德国统一问题上的主导权。克伦茨在其回忆录中也承认：“德国统一社会党内的德国共产主义者和社会主义者把民族问题视为已经结束，撒手不管，而没有保留一种左的民主解决的前景，这是民主德国近期历史的最大错误之一。”[18](第106页)

从以上分析可以看出，尽管分离政策使民主德国成功地克服了被迫开放国门后的挑战，但这种实为割裂民族联系的政策必然以失败告终，因为人为割断长期历史过程中形成的共同的语言、文化、习俗以及血缘等维系的民族情结是不可能的，而正是民族情感成为德国民族和国家统一的一个重要因素。

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[15]MAGDALINSKI,Tara.SportsHistoryandEastGermanyNationalIdentity[J].PeaceReview,1999,(11).

民族政策论文篇（6）

一、让学校师生知道党的政策是建设和谐社会的好政策

尊重和保护自由，是中国共产党对宗教问题的一贯政策，也是我们党和国家对宗教问题的一项长期的、基本的政策。党的自由政策的基本内容是：每个公民既有信仰宗教的自由，也有不信仰宗教的自由；有信仰这种宗教的自由，也有信仰那种宗教的自由；在同一宗教里面，有信仰这个教派的自由，也有信仰那个教派的自由，也有过去信教而现在不信教的自由。党的自由政策，是马克思主义关于宗教的基本理论与我国宗教的具体实际相结合的产物。马克思主义认为，宗教有其自身发生、发展和消亡的规律，在宗教存在的自然根源和社会根源消失之前，宗教不可能人为地消亡。我国尚处于社会主义初级阶段，还不具备宗教消亡的客观条件，宗教在我国还将长期存在。解决宗教问题的根本途径只能是在保障自由的前提下，通过发展社会经济、文化、科学技术事业及社会主义物质文明和精神文明的办法，来逐渐削弱和消除宗教赖以存在的根源，而不是用行政命令的方法禁止宗教。我国是一个社会主义国家、人民是国家的主人，享有包括自由在内的充分的民利。对公民的民利，国家只有保护的义务，而没有侵犯的权利。社会主义的国家性质，决定了我们只能实行自由政策。我们实行自由政策的根本出发点和落脚点，就是要大力加强广大信教和不信教群众的团结，把他们的意志和力量凝聚到建设有中国特色社会主义这个共同目标上来。任何背离这个基本点的言论和行为，都是错误的，都应当受到党和人民的坚决抵制和反对。党的自由政策既保护了公民自由的权利和正常的宗教活动，又促进了信教和不信教公民的相互理解、和睦相处，团结一心，共同为维护民族团结、社会稳定、祖国统一和经济、文化的繁荣与发展而努力奋斗。实践已经并将继续证明，我们党的宗教政策是最好的，是真正符合人民利益的惟一正确的政策。

二、让学校师生明白在新疆依法管理宗教事务尤为重要

改革开放以来，民族分裂主义为了利用宗教进行分裂活动，极力煸动宗教狂热，导致大量非法宗教活动出现，干扰了正常宗教活动的进行，更严重影响了社会的稳定和经济的发展。能不能依法对宗教事务进行管理，把宗教活动纳入法制的轨道，关系着新疆改革、发展与稳定的大局，自治区党委和政府对此十分重视。为了实现对宗教事务的依法管理，自治区首先加强了宗教法制的建设。1988年以来，自治区相继制定了《新疆维吾尔自治区宗教活动场所管理暂行规定》、《新疆维吾尔自治区宗教活动管理暂行规定》、《新疆维吾尔自治区宗教职业人员管理暂行规定》和《新疆维吾尔自治区宗教事务管理条例》等四部宗教法规。这些法规的制定，标志着自治区宗教事务管理开始迈入了法制化轨道。自治区及各地还根据实际情况和需要，又制定了一些具体的规章制度，如“三管一负责”（依法管理宗教活动场所、依法管理宗教职业人员、依法管理宗教活动，主要领导干部负责制）、“二制度”（少数民族领导干部联系清真寺制度、与爱国宗教人士谈话制度），在实践中探索出了一些行之有效的办法和措施，使自治区的宗教事务管理基本上做到了有法可依、有章可循。在不断完善宗教方面法制建设的同时，逐步建立、健全我县各级宗教事务管理机构和管理体制，做到宗教事务有人管。通过举办各级学习班、培训班，提高宗教事务管理干部的法律意识和执法水平，解决一些人“不敢管、不善管”的问题。做好宗教人士的工作，提高他们的法制观念，充分发挥他们在宗教事务管理中的特殊作用。在具体管理工作中，重点抓好对宗教活动场所、宗教职业人员和宗教活动的依法管理，并通过少数民族领导干部联系清真寺和与宗教人士谈话制度，进一步保证了对以上三个方面行之有效的管理。“三管一负责”和“二制度”抓住了我县宗教事务管理的关键，发挥了重要作用。实践证明，这是一个行之有效的成功经验和措施。我县对宗教事务的依法管理，已积累了许多成功的经验，取得了显著的成绩。目前，非法宗教活动在学校蔓延的势头得到有效遏制，宗教极端势力受到沉重打击，并随着其宗教外衣被不断剥去而日趋孤立；各族群众自由权利和正常的宗教活动受到法律的保护；宗教事务已基本纳入了法制化、规范化的轨道。信教群众对此十分满意，干群关系进一步密切，社会治安状况进一步好转。

作者：马依拉·喀迪尔 单位：新疆维吾尔自治区库车县齐满镇阿克吐尔小学

民族政策论文篇（7）

对少数民族专项贷款给予优惠利率。如1991年《中国人民银行关于民族贸易县贸易贷款实行优惠利率的通知》规定，对国家确定的421个民族贸易县贸易贷款，在利率上实行优惠政策。民族贸易贷款年利率为5.76％。贷款行向企业按年利率的8.64％收息，对年利率5.76％与8.64％的2.88％利差按季返还企业。对少数民族和民族地区贷款，适当放宽贷款条件。1993年的《城市开民智工作条例》规定，信贷部门对以少数民族为主要服务对象的从事食品生产、加工、经营和饮食服务的国有企业和集体企业，在贷款额度、还款期限、自由自己比例方面给予优惠。开发性贷款、扶贫贴息贷款和其他专项贴息贷款也适当的向民族地区倾斜。对民族地区开发当地资源的项目，在保证有效益、能还贷的前提下，贷款条件要适当放宽。

2实施金融优惠政策促进民族经济的发展

2.1促进农业的发展

金融业要把农牧民增收致富与拓展信贷效益信贷增长点紧密结合起来，借鉴东部地区灵活多样的农业经营，经济发展大户承包经营、专业户经营、公司加农户、订单农牧业、公司加农工和股份合作经营等多种农牧业经营方式，把粗放的农牧业经营方式改造成符合市场需求的集约化、规模化、专业化、产业化的现代农牧业。引导金融机构支持新农村建设，创新并推行了大额农贷、订单农业贷款等“三农”信贷模式，组织扶贫贴息贷款工作，支持贫困地区特色产业及农村基础设施建设，“十五”期间，累计发放民族优惠贷款约21亿元。金融优惠政策的实行使农业资源的配置获得较高的效率，避免经济剧烈波动。并对农业经济活动起宏观调节作用，以及对农业经营者的行为选择起着重要影响作用。

2.2促进民族地区贸易的发展

民族地区的企业是民族贸易中不可或缺的重要组成部分，提高和发展民族企业的生存能力，有助于加强地区贸易，促进经济增长。为加强民族贸易网点建设和民族用品生产技术改造，国家设立专项贷款。并对民族贸易所需流动自己贷款实行优惠利率。以延边朝鲜族自治州为例，地处中俄朝三国交界，共有11个口岸，享受着国家最多最全的优惠政策，包括享受国家振兴东北老工业基地政策、西部大开发政策、边疆少数民族地区政策和部级珲春口岸特殊的“边境经济合作区、中俄互市贸易区、出口加工区”三区合一的运行机制和特殊的优惠政策。延边州外贸企业达到483户，2003年延边对俄边贸进出口额只有2861万美元，到2005年全州对外贸易进出口总额7.2014亿美元，同比增长25.8％，对俄贸易超过1亿美元。

2.3促进以旅游服务业为主的第三产业民族经济的发展

旅游业作为支柱产业给予资金支持。金融业要在新增信贷总量中保持一定比例用于旅游发展的资金需求，指定性适应的信贷政策促进其发展。重点支持民族地区旅游路线的开发和国家、省级旅游景区景点的配套设施建设，发展民族风情、历史文化、生态环境等特色旅游，支持特色、有事旅游产品的开发和生产。2001年，国务院批准延边等3个少数民族自治州享受国家西部大开发的部分优惠政策，使延边成为东北惟一享受西部开发政策的地区。延边全州，投资开发建设旅游景区及配套设施的外商投资企业，除享受相关的税收优惠政策外，对符合国家和省产业政策、投资额在3000万元人民币以上的旅游项目，所在地政府可给予贷款贴息或以奖代补的政策扶持。3实施金融优惠政策面临的问题

(1)信贷资金潜在风险大，制约了金融支持力度。一是信贷资产质量低，制约了金融机构信贷支持的能力。由于民族地区扶贫任务艰巨，民族地区金融机构长期以来不得不承担大量的政策性金融业务，如扶贫专项贷款，全国每年用于扶贫投资的总额高达200—300亿元，其中扶贫贷款占45％。使民族地区金融机构包袱沉重，经营困难，制约了进一步的发展。据调查显示，目前民族贸易和民族用品生产企业的不良贷款占比达64.4％；其中民族贸易企业不良贷款占比高达100％；民族用品生产企业不良贷款占比28.8％。这些不良贷款无不进一步加重了民族地区金融机构的负担，而且已给全地区银行造成极大的信用风险，严重影响到银行的流动性、安全性和盈利性。

(2)市场发育程度低，缺乏对资金的吸引力。部分民族地区属于“市场失灵”区域，由于比较成本收益的巨大差异，资源尤其是生产资本不可能自觉自愿流向民族地区。民族地区总体上是“资本流出不流入，金融资金外流趋势明显”。同时，随着国有商业银行调整经营机构，上收信贷权限，这一趋势更加明显。国有商业银行普遍多存少贷，资金通过上存上级形式大量流出，民族地区存差资金扩大。

4民族地区经济发展对策

(1)提高民族地区金融业的经营管理水平和效益，营造和谐信用环境。

商业银行在核定和下达贷款计划的同时，应对落后的民族地区进行适当的倾斜。降低民族地区存款考核计划及上存比例，适当控制资金的流出数量和速度，适当提高呆账准备金比例，简化核销手续，化解不良贷款，促进地方经济发展。第一，商业银行在核定和下达贷款计划的同时，应统筹兼顾，对落后地区适当倾斜。第二，金融业应采取强有力的措施，调整信贷结构，优先支持落后地区的基础设施建设、支柱产业建设、资源开发型主导产业建设和高科技产业建设，重点扶持高附加值、高科技含量、高质量产品、高效益回报的项目，向能源、交通、通信等重大基础设施项目倾斜。第三，建立金融保障体系。建立基础产业风险保障基金，发行由财政贴息的基础产业债券，允许多种投资方式并存，为企业进入金融市场筹资创造好的金融环境，等等。这些措施既有利于企业间的优势互补，形成规模，又能较好地兼顾企业、银行和地方政府三方的利益关系。

(2)调整和完善民族地区金融优惠政策。

一是放宽贷款规模限制。按照区别对待、分类指导的原则，由国有商业银行根据民族地区的实际情况自主决定当下放贷款审批权限、增加授权授信额度。有重点的加大信贷投放。二是实行优惠的存贷款利率和低保险费率政策。扩大中长期贷款的利率浮动幅度，提高增量存贷款比例和中长期贷款比例。三是放宽对金融机构再贷款的条件和期限，在民族地区国有商业银行出现资金头寸不足时可发放在贷款支持。四是改进有关贷款发放和经营管理指标的考核办法，使民族地区商业银行考核指标有别于内地。

(3)完善民族地区金融市场，拓宽融资渠道。

民族政策论文篇（8）

澳大利亚少数民族教育政策的发展历程体现了澳大利亚政治、经济、文化发展的主旋律和各个历史时期的不同特征：最初，澳大利亚政府对土著民及非英语少数族裔实行歧视政策，将其排除于正常的教育系统之外；此后，试图通过同化教育，使其放弃自身的文化身份，融入白人社会；同化政策的失败促使澳政府实行了灵活的多元化少数民族教育政策。为了更好地贯彻实施多元化的民族教育政策，澳大利亚政府采取了多项措施。首先，政府建立了各个层次的相关国家机构，设置专人专岗负责少数民族教育的实施和监督工作，如：总理直接领导下的多元文化事务办公室和土著人事务办公室、移民与多元化事务部、土著人与托雷斯海峡岛屿办公室。这些机构在一些民间团体的配合下进行工作。其次，政府在少数族裔的语言教育上投入了大量的人力与财力，如：为确保非英语背景的澳大利亚人有机会学习英语，创办了适合成人和儿童学习英语作为第二语言（ESL）项目，同时还实施LOTE（LanguageOtherthanEnglish）项目，给移民提供在澳大利亚学习本族语言的机会。[5]此外，政府为各州各地区开展民族教育活动提供了充足的经费。不仅出资赞助为当地外来族裔提供相关培训，为其争取教育机会和权利、增强其归属感和身份认同，[6]同时也在本地族裔中展开系列活动教育人们尊重容忍外来文化。澳大利亚政府在少数族裔的语言教育、高等教育、职业教育及基础教育方面采取了各种有效措施，以确保少数民族教育质量。

高等教育对少数民族有很多照顾。首先通过《全民享有的公平机会》的声明保证来自不同国家和群体的澳大利亚人都有参与高等教育的机会。同时，提供专项拨款给学校或其他高等教育社会公共机构开展相关课程和跨文化的专业培训。[7]联邦政府设立土著民资助金，致力于提高土著人的高等教育入学率和成果机会的各种活动。[8]充分考虑移民多元化的背景与语言情况后，政府还采取了诸多职业教育政策措施保证外来移民的就业。如：工作培训、桥梁培训等。工业关系部更是针对移民，通过奖励改革的项目为调研非英语工作者的需求、编写培训材料和翻译改革材料提供经费。此外，成立于1989年的海外技能认可国家办公室负责制订标准进行职业认证，以确保海外移民的技能和职称能在澳洲劳动市场受到和当地居民同样的认可、对待。为了让更多的儿童接受教育，政府要求不仅在普通公立与私立学校招收土著儿童，而且在土著民社区成立专门学校。该类学校的基础设施、教学内容和方法尽量适应原住民的传统文化与风俗习惯；教学模式上采用“土著教学辅助员制”，即聘用土著民作为教学辅导员，与有经验的非土著民教师同时任教，促进师生、生生交流；在教学语言和内容上，采用“双语与双文化”的方式，让学生在逐步掌握英语的同时能保留自己本族的文化和语言，从而增强对本民族文化的认识，提高民族荣誉感。此外，为了解决居住于偏远的中西部地区原住民的教育问题，澳政府建立了以网络为基础的远程教学系统和虚拟校区，将人员、信息和资料通过信息技术吸纳入远程教学平台。通过该平台，位处偏远地区的学生可以在自己的生活场所完成进行过独特设计的较为弹性的课程。[9]

二、少数民族教育立法

在多元化政策实行的数十年间，澳大利亚政府逐步意识到少数民族教育对于整个国家和地区的重要性，在加大对少数民族的教育投入后，政府也逐渐意识到仅仅靠多投入资金很难全面解决澳大利亚少数民族教育的发展问题。由此，政府制订了很多法律条文，把少数民族教育发展的目标、方法、策略、途径、责任制等以法律的形式确定下来。相关法律的制订以多元化民族政策为基础，以保证少数民族的受教育权力为前提。实施多年的情况证明，多元化的教育政策不仅有效解决了澳大利亚少数民族的教育问题，还积极促进了民族团结，有力促进了澳大利亚经济、文化的发展。澳大利亚少数民族教育立法中以促进土著人教育的法律法规尤为突出。如：影响未来教育的《21世纪澳大利亚学校教育国家目标》中有数条与土著民族教育相关的法律法规，强调包括种族、宗教、性别、文化、语言、残疾以及学生的经济和地理位置背景在内的因素都不应该影响教育结果；所有的学生应理解并认可多元文化和语言多样性的价值。另外，《澳大利亚土著民族教育法案2000》更加具体地规定了方法和问责制度，同时，该法案将土著民族的学前教育入学率、职业教育培训人数等纳入部长年度绩效考核指标。除此以外，澳洲政府还通过《高等教育资助法案》来保证联邦政府设立的土著基金可以安全有效地用在土著居民教育上。2000年设立的《土著民教育法案》也规定要为土著民教育战略行动规划提供经费资助。州和地方也制订了一些法律法规提高土著居民在教育决策中的参与程度。其中有很多是为了增加雇佣参与教育的土著民人数，其中包括教师（助教、研究人员）、课程咨询人员、社区联络人员、文化历史、社会、原住民语言的教育人员等等。让少数民族的毕业生能够参与到少数民族教育的过程中不仅有利于解决土著人就业，而且土著人参与土著人的教育能够结合民族特征更好地进行有针对性的教学辅导。

三、澳大利亚少数民族教育政策对我国的启示

澳大利亚的少数民族教育曾被认为是几大发达多民族国家中进行得最为成功的，它既抵御了同化力量，拓宽了对本民族的了解，又延续了自己的民族遗产、培养了人们在多元文化社会中生活的能力，超越了各自的民族文化。我国在今后的少数民族教育发展方面可以借鉴澳大利亚多元文化教育中适合我国的政策和措施，推动具有我国特色的和谐的少数民族教育的发展。

首先，避免民族极端主义，发展多元文化教育。从澳大利亚初期对待少数民族尤其是土著人的政策可以看到民族极端主义的可怕，事实证明一味追求主要民族的单一发展，扼杀少数民族受教育的权力将导致社会的动荡，也同样遏制了社会的发展。以多元文化为核心建立教育政策，尊重所有民族的传统文化，根据民族特点进行多元化的教育不仅提高了少数民族的整体受教育程度，而且在促进整个国家的和谐与进步上也起到了举足轻重的作用。应该汲取澳大利亚早期的教训，极力避免走上民族极端主义的道路。

其次，加快民族教育立法进程，完善相关法律法规。澳大利亚少数民族教育的经验说明了健全法制的重要性。我国虽然自改革开放以来一直在大力发展少数民族教育事业，采取了多种的措施，出台了多项政策，然而少数民族地区的教育水平一直落后于全国的平均水平。其中最基本的原因就是民族教育没有完善的法律保障。我国应尽早确立相关法律法规，促进民族教育发展，从根本上改变现状，切实提高少数民族教育质量。

民族政策论文篇（9）

1943年，曹树勋研究民族教育的著作《边疆教育新论》问世，该书“凡四编十六章八万余言，其中关于边教概况之记述，占全书十分之三，边教问题之讨论，占十分之七”。书中不仅对南京国民政府推行边疆教育的指导方针以及语言政策、经费政策和边地青年教师、学生的优待政策进行了论述，而且对“民族问题与教育”“语文问题与教育”“宗教问题与教育”，以及推行边疆教育的方法等问题作者均提出自己独到的看法和见解。由此可以看出，即使是这三本当时影响颇大的学术著作，各书作者都是基于少数民族教育实地调查的前提下，来探讨民国时期的少数民族教育问题。作者们对民国中央少数民族教育政策的讨论仅仅是以事件背景或结论建议的方式在文章部分出现，而且作者对于少数民族教育政策方面的着墨亦是有限字数的或是局部问题的分析，缺乏细致而深入的政策分析。

除传统文献资料外，中国近代史研究史料的最大特色就是报纸杂志。虽然中国报纸产生于唐代，宋、明、清也都有供宫廷和官府使用的邸报，但是报纸杂志的兴盛与发展则是民国以后的事情。据统计，从民国初年到1949年底，全国各地编辑发行的各类报纸大约不下10000种。民国时期是我国报纸杂志新闻事业繁荣和发展最迅速的时期之一。与此同时，民国时期很多高校设立的教研机构，鉴于国内边疆民族问题的重要意义亦将学术研究的重点转向边疆地区的社会发展和文化进步，创办了很多以服务边疆、建设边疆为主旨，探讨中国边疆和边疆教育问题的学术杂志，比较有影响的有:《边事》《边疆通讯》《边事研究》《边疆研究》《边政公论》《边疆研究通讯》《西南边疆》等。这些杂志刊登发表了许多有份量的边疆教育论文，如芮逸夫在《西南边疆》上发表的《西南民族语文教育刍议》，徐益棠在《边政公论》上撰写的《试拟国立边地文化教育馆组织大纲草案》等。这些论文涉及范围宏阔，研究角度各异，既有理论性的文章，也有实证性的报告。除此之外，在民国时期出版的很多教育刊物，如《教育杂志》《中华教育界》《教育公报》《教与学月刊》等均刊录了一定数量的、探讨边疆教育问题的文章。

与著作相比较，边疆史地研究中关于少数民族教育政策方面的文章较为丰富，发表时间集中于南京国民政府时期，而且在南京国民政府统治时期的不同阶段，这些文章关注的重点或研究视角的选择亦各不相同，并呈现出一种由具象到抽象、由实践活动到理论阐释的层级递进关系。从南京国民政府成立到抗日战争全面爆发前，是南京国民政府边疆教育行政机构设置和兴办的草创阶段，国家政府和民众社会亟须通过实地调查来了解边疆民族地区的教育发展状况，为政策制定和教育发展提供现实依据。因此，这一时期发表的边疆教育的文章主要是对边疆民族地区教育状况的现状调查，并根据调查结果来探讨边疆教育的方法和途径，如《边疆教育的现况》、《我国边疆教育之计划与设施》、《云南教育事业的现状》和《甘肃教育概况及改进计划》等。

抗日战争全面爆发后，西北、西南地区成为了抗战的大后方，边疆地区备受国人关注，南京国民政府的边疆教育政策体系已渐趋成形并初见成效。对边疆教育问题的讨论或边疆教育政策实施方面的意见或建议便是这一时期学界关注的主要问题，如《实施边疆教育之管见》《推进边疆教育问题之商榷》《抗战建国与边疆教育》《边疆问题与边疆教育》《民族政策与边疆教育》等。抗日战争胜利后，由于国内局势的变化，当时学人对各项边疆教育事业进行了重新审视，为边疆教育寻求更加适合的发展途径。这一时期的边疆教育类文章以回溯性或总结性题材居多，代表性文章有:《今后实施边疆教育之商榷》《近年来边疆教育概况》《现阶段边疆教育总检讨》《十年来我国的边疆教育》等。上述研究成果的共同视角是从边疆史、边疆教育史的角度来讨论边疆教育政策问题，它们突出了研究问题的边疆地域特色，注重从国家宏观层面或区域层面来探讨边疆教育政策问题，以普适性或普遍性的施政纲领意见得出或政策体系构建为研究的主旨要义。

二、80年代后民族教育史研究中有关民国中央少数民族教育政策的论述

新中国成立后，学术界对民国少数民族教育多持泛政治化的批评态度，研究成果难免缺乏客观性和公正性。20个世纪80年代以来，学界思想解放，民国时期的许多历史文献资料和档案史料相继公开，人们对中国近代这段百年沧桑的历史有了多角度的理解，开始尝试从不同的层面或角度去观察、审视中国近代纷繁复杂的历史事件、历史制度和历史人物。分析和评述民国时期的少数民族教育政策的研究成果亦更趋向理性和客观。1980年以后学术界关于民国时期少数民族教育政策的论述多采用民族教育史的研究路向，较少采用边疆史、边疆教育史的研究路向。这方面的研究成果呈现出两条具体的研究途径:第一，民族教育通史类中的部分成果;第二，关于少数民族或少数民族地方的断代史研究中的部分成果。关于少数民族教育的通史类研究，比较有代表性的是:韩达主编的《少数民族教育史》、谢启晃的《中国民族教育史纲》和吴明海的《中国少数民族教育史教程》。这三本著作在编写格式上均遵循通史体例，连贯地记叙各个历史时期少数民族教育发展的情况。但由于通史写作内容宽泛，对于民国时期若干重要事件和关键问题的讨论无法做到深入精微。目前关于少数民族教育方面的通史类研究已有不少著述，在谈及少数民族教育的宏观背景、历史发展以及政策指向等方面亦会涉及少数民族教育政策的讨论或分析。而这种讨论与分析是简单式的或局部式的穿插嵌入，有些时候为了迎合研究旨趣难免会有刻意剪裁的痕迹。因此，内含于少数民族教育通史类研究成果中的少数民族教育政策分析，只能为少数民族教育政策研究提供佐证或辅助材料，而且限于主题和体例，其对少数民族教育政策的探讨亦只能泛泛而谈，无法深入到政策研究的本质。

三、少数民族地方断代史研究中有关民国中央少数民族教育政策的论述

目前学界关于少数民族地方断代史(民国时期)的研究成果以其讨论的地理范围为划分依据，可概括为三类:西北民族地区、西南民族地区和东北民族地区。其中，对甘肃、青海、宁夏、贵州、云南、新疆、、广西、绥远等少数民族聚居地的研究成果较为丰富，其中亦不乏专门探讨少数民族教育问题的研究成果，如:徐中林等的《试论民国时期中央政府对的文化教育政策》、丁平的《抗战时期民国政府边疆教育政策在绥境的实施》、李怀宇《论景颇族传统教育的变迁与现代教育的发展》等。张慧真的《教育与民族认同:贵州石门坎花苗族群认同的构建》一文讨论20世纪30年代杨森主政贵州期间，对石门坎苗区推行的教育同化政策，并借此反映国民政府如何以民族主义来收编西南边疆的花苗族群作为新兴民族国家的成员，再现了西南边陲的花苗族群第一次从过去被污名化的“苗蛮”异族，改称为“边胞”这样一个被民族国家认可的国民身份的政策实践和社会发展的历史过程。隋丽娟的《清末民初的边疆危机与鄂伦春族教育》一文以世居在大小兴安岭的鄂伦春族为例论述民国政府先后两次在边疆少数民族地区推行新式教育的状况，文中指出民国政府将开启民智与固守边疆相辅相成的做法，给后人留下了极为深刻的经验启示。关于地方断代史方面的著作，比较有代表性的是朱解琳的论著《甘宁青民族教育史简编》，该书是一部按专题编写的教育史专著，在民族教育史研究领域，采用这种形式撰写的论著尚不多见。该书有两章专门讨论近代以来甘、青、宁地区学校教育事业的发展状况。全书对于民国政府相关少数民族教育政策的制定与实施背景虽多处提及，但并未对其进行深入条理地分析。

四、有关民国中央少数民族教育政策的专题研究

以政策专题研究的角度切入讨论民国时期少数民族教育政策的学术成果较少，著作方面如吴明海的《中外民族教育政策史纲》。该书辟专章论述中国近代中央政府少数民族教育政策的发展历程，但是，对于政策仅限于线索式的梳理，没有展开有深度的探讨或得出有创见的见解。在学术论文方面，丁虎生的《民国时期民族地区教育政策述评》一文颇具启发性，文章认为国民政府少数民族教育政策具有反动的性质，并指出政策否认了我国多民族的存在，实行封建奴化教育，指出民国时期对我国民族教育的贡献仅在于形成了一套形式上比较完整的政策执行机构和把新式学校教育引入少数民族地区。然而，马廷中《民国政府的民族教育政策研究》一文认为民国政府为了促进边疆地区社会的发展，比较重视发展边疆地区的民族教育，指出民国政府发展边疆教育事业的施政措施及各项倾斜政策对促进边疆文化教育和文化建设的发展起了重要的推动作用，其采取的措施主要有:颁布发展边疆民族教育的法令，建立各种行政管理机构，对从事民族教育的教职员工实行奖励政策，对少数民族学生在招生和升学等方面实行倾斜政策，重视边疆民族文化教育的研究等等。两篇论文对立性的观点表明，对近代少数民族教育政策的理论研究亟待加强，在分析和评判民国时期的历史事件和重要人物时更应秉持客观考证的“学术性”研究，坚持阶级观点、国家观点和民族观点的统一。孙懿《抗战时期民国政府的边疆教育政策》一文从“边疆教育”概念的提出、边疆教育政策的内容、边疆教育政策的施行等三个方面对民国政府的边疆教育政策进行了概要探讨，该文对抗战时期边疆教育政策的考察比较完备，但是作者仅限于对政策文本的梳理分析，对于政策的形成、制定、发展和完善等演进过程尚缺乏相关的纵贯研究。

民族政策论文篇（10）

第二代民族政策强调从经济、政治和文化三个方面推行民族融合与国家认同，是全新的民族问题的思维方向和模式，也做到了与国际的接轨，为我国民族发展和长治久安提供了可行性的思路。然而，自从第二代民族政策发酵于理论形态至今，学术界的争议始终“不绝于耳”。归结起来，第二代民族政策的提出也必然引发各方的讨论甚至多样化情绪，这也实属正常。

首先，第二代民族政策实际推行的困难超过预期，理论变为实践的难度可想而知。数位民族研究方面的专家共同提出的第二代民族政策，从某些方面反映了我国经济社会飞速发展的背景下民族事务的多元化变化，也从某些方面折射出民族融合、国家身份认同的紧迫性。但是，在当前我国的“多民族生态”链条下，强行推广第二代民族政策，在现实操作中必然会遇到多种困难和挑战。例如，第二代民族政策要求强制推广普通话，用社会主义文化对民族文化进行改造。这一点在理论研讨中尚存在争议，况且在实际推广中必然遭遇巨大的阻力。很多偏远少数民族聚居区由于经济落后、交通蔽塞、信息不畅，推广普通话难度十分之大。所以，诸如此类的困境仍然有待进一步的研讨和分析，以找出更优化的解决方法。

其次，第二代民族政策的提出正好处于我国全面深化改革开放的时间段，各种社会矛盾、民族矛盾相互交织，给第二代民族政策的推广造成了极大的压力。此外，有学术界人士认为第二代民族政策忽视民族的自主性和多样性，造成了极为深远的影响，这一点也引人深思。如，中央民族大学教授张海洋认为：“第二代民族政策不肯正视民族文化多样性和民族认同意识，把处于弱势地位的少数民族国民当成敌对势力，是撕毁和废除国家宪法条文。“诚然，类似的言论是学者的个人意见，但是其中的意味也为第二代民族政策的推广提出了不小的挑战。

此外，第二代民族政策引起了一些专家、学者的思考甚至批判，这给该项政策的前景蒙上了一层阴影。众所周知，第二代民族政策首先发端于学术界，最后形成特定的理论体系，然后才慢慢落实为实践行为。部分权威专家、学者的质疑甚至批评其实反映了第二代民族政策的真实性、客观性与多元性，这也给第二代民族政策的有效推广提供了正反两个方面的指导，是利于民族政策研究和实施的。比如中央统战部原研究室主任黄铸就曾经撰文指出，第二代民族政策急于实现民族融合和国家认同，由此提出的一套政策是不可取的。当然，反对甚至批判的声音恰恰说明了整个社会对民族政策、民族发展问题的关注，其归根结底是对中国民族伟大复兴的关注。

二、解决路径思考及相关启示

第二代民族政策的提出带来了学术界的震荡和争议，却也引发了社会各界对于民族意识认同和国家身份认同的关切。第二代民族政策为新时期我国民族政策的走向和发展提供了一个契机，也必然引发更多、更有益的思考。

首先，民族交融和国家繁荣统一是不可逆转的历史趋势，也是中华民族实现伟大复兴的必由之路。民族团结是我国发展的根本保障，也是各民族团结、繁荣的基石。针对第二代民族政策的某些“弊端”，走民族团结交融和共同发展的道路是必要的，也是必须的。