公共设施的分类篇（1）

【摘要】 新修订的《行政单位会计制度》首次要求行政单位对公共基础设施进行会计核算。文章结合工作实务，探析公共基础设施会计核算面临的难点问题及解决对策。

【关键词】公共基础设施　会计核算　行政单位会计制度

一、公共基础设施会计核算的难点分析新修订的《行政单位会计制度》（以下简称《制度》）自2014 年1 月1 日起施行，首次要求行政单位对公共基础设施进行会计核算，增加了对行政单位直接负责管理的为社会提供公共服务的资产会计核算的相关规定，是新《制度》的一大亮点。原《制度》对行政单位直接负责管理的、为社会提供公共服务的资产是否进行会计核算并无明确规定，不利于对形成的资产进行管理分析。但在实务中，新《制度》在公共基础设施会计核算方面尚面临以下几个难点：

1．缺乏相关核算经验。由于过去没有要求，现在也没有出台配套的实施细则或指导性意见，会计人员难免对“公共基础设施”的会计核算陷入无头绪状态。无论是业务操作流程还是具体核算方法，都需要根据《制度》的规定及本单位实际重新设计和制定。

2．公共基础设施界定困难。何谓“公共基础设施”，目前尚缺少一个统一明确的规范和解释。《制度》规定，该科目核算由行政单位占有并直接负责维护管理、供社会公众使用的工程性公共基础设施资产，包括城市交通设施、公共照明设施、环保设施、防灾设施、健身设施、广场及公共构筑物等其他公共设施。虽然制度作了界定并列举说明，但仍然过于笼统, 只是要求该科目应当按照公共基础设施的类别和项目进行明细核算，各行政单位应当结合本单位的具体情况, 制定适合于本单位管理的公共基础设施目录、分类方法，作为进行公共基础设施核算的依据。但事实上，公共基础设施的种类非常多，依靠单个行政单位自己来识别分类，既容易造成分类混乱，也容易出现因涵盖范围不一、数据缺乏可比性的情况。“公共基础设施”到底包括哪些内容也是众说纷纭。楼继伟等在其公开发表的文章中对“基础设施资产”这一术语有如下描述：（1）道路运输网，包括桥梁、道路的护栏、隧道和人行道。（2）下水道系统。（3）供水系统。（4）排水系统。（5）垃圾处理场。（6）防洪工程。（7）供电系统。（8）通讯网络。（9）娱乐设施。《房屋建筑和市政基础设施工程施工招标投标管理办法》（中华人民共和国建设部令第89号）中所称市政基础设施工程，是指城市道路、公共交通、供水、排水、燃气、热力、园林、环卫、污水处理、垃圾处理、防洪、地下公共设施及附属的土建、管道、设备安装工程。虽然“基础设施资产”“市政基础设施工程”与“公共基础设施”名称不完全相同，但从性质上来看，前两者大体上符合“公共基础设施”的定义，但对照前两者列举的内容，《制度》中的定义及分类则相对比较模糊。

3．涉及多种公共基础设施的项目需明确分类标准。按照《制度》的规定，公共基础设施包括城市交通设施、公共照明设施、环保设施、防灾设施、健身设施、广场及公共构筑物等其他公共设施。实务中很多设施是同时存在于一个项目之中。例如，城市交通设施都会带有公共照明设施等，那么到底应该统一按城市交通项目来核算，将其中附有的公共照明设施一并纳入该项目核算，还是必须进行拆分作为城市交通设施和公共照明设施两个类别进行核算，《制度》中没有明确的规定，很容易导致实务操作上的混乱。

4．投入来源多元化影响资产的产权管理权界定及确认计量。当前，公共基础设施投入资金来源呈多元化趋势，既包括上下级的交叉投入，又包括跨行政、事业、企业不同经济类型机构的交叉投入。这种投入来源的多元化可以分为纵向交叉和横向交叉两种。

纵向交叉：对于一些跨行政区域贯穿性的公共基础设施，产权或管理权如何划分界定也是一个突出的问题。例如，一些市级项目往往要求区级配套，如何确保多渠道投入项目的核算完整性，直接关系到“公共基础设施”核算的准确性和完整性。如果某条道路建设项目系在原有基础上进行改扩建，则由市级财政承担部分建设费用，市级施工单位承担建设施工任务；区级财政负责剩余建设费用及前期动拆迁费用；道路改扩建完工后由市级相关单位移交至区级政府，由区级财政负责后期维护费用，并由区建交委负责安排日常维护工作，按照管理权限已经属地化管理。对于类似案例，在原《制度》规定不明确的情况下，市区两级财政各自仅就本级承担的支出作账务处理，直接列为支出。

横向交叉：项目实施方类型多样，包括行政机关、事业单位甚至企业。但《制度》及相关企业类会计制度均没有“公共基础设施”的核算要求及相应会计科目。以照明设施为例，不少公共照明设施是由供电局负责施工安装和维护的，而供电局是事业单位，它所提供的照明设施在本单位无法作为公共基础设施核算，除非将照明设施移交至执行《制度》的行政单位或参公单位，才能客观公允地计量公共基础设施。同样，对于由开发商自行完成动拆迁和建设的配套性区域道路，完工后将移交至相关行政机关进行管理，由相关行政事业单位承担后期维护及其费用支出，按照《制度》的规定，此类道路也应属于“公共基础设施”核算的范畴，但目前实务中，接收单位不予作任何账务处理。

5．土地使用权是否应当作为“无形资产”单独核算尚不明确。《制度》明确规定，行政单位构建房屋及构筑物不能够分清支付价款中的房屋及构筑物与土地使用权部分的，应当全部作为固定资产；能够分清支付价款中的房屋及构筑物与土地使用权部分的，应当将其中的房屋及构筑物部分作为固定资产，将其中的土地使用权部分作为无形资产。从这条规定来看，土地使用权一般应当作为“无形资产”核算，但“公共基础设施”所占用的土地使用权部分，是否应当作为“无形资产”，《制度》未予明确。

二、规范公共基础设施核算的建议与对策

1．加强培训，转变观念。按照《制度》对“公共基础设施”的定义，该项资产具有“工程性”的特点，结合工程项目必须先经过“在建工程”或基建会计核算，建议在加强对《制度》培训的同时，还要强化在建工程或基建的会计核算培训，引导各单位加强管理，从源头上把好核算关。

2．对“公共基础设施”的定义进一步细化。建议参考《制度》中“固定资产”的会计核算规定细化“公共基础设施”的定义。按照《制度》规定：“固定资产是指使用期限超过1 年（不含1 年）、单位价值在规定标准以上，并在使用过程中基本保持原有物质形态的资产。单位价值虽未达到规定标准，但是耐用时间超过1 年（不含1 年）的大批同类物资，也应当作为固定资产核算。”通过这样定性定量的界定，对会计人员准确识别、确认固定资产提供了清晰的判断依据。同时《制度》又将固定资产分为六大类：房屋及构筑物；通用设备；专用设备；文物和陈列品；图书、档案；家具、用具、装具及动植物。通过统一分类的方法，一方面便于信息的分类披露，使数据具有可比性; 另一方面也为今后合理计提固定资产折旧奠定了基础。笔者建议，固定资产的会计核算，从定性、定量两方面对公共基础设施进行定义，如经济寿命、单位价值等，尽快制定细则或操作指南以界定核算范围。同时，考虑到公共基础设施涵盖的范围较广，建议参考住建部等专业部门的相关分类标准，细化资产分类，以便于会计人员识别。

3．多项公共基础设施共同组成的综合性项目，建议引入资产组的概念。按照《企业会计准则讲解2010》（以下简称《讲解2010》）的规定：“资产组是企业可以认定的最小资产组合，其产生的现金流入应当基本上独立于其他资产或资产组。资产组应当由与创造现金流入相关的资产构成。”虽然大部分“公共基础设施”属于公益性质，不同于企业的资产，不一定会产生现金流入。但参照类似的观念，以现金流出的独立性来判断也是比较合理的。再如《讲解2010》中规定：“对资产组的认定应当考虑企业管理层对生产经营活动的管理或者监控方式（如是按照生产线、业务种类还是按照地区或者区域等）和对资产的持续使用或者处置的决策方式等。如果某些机器设备是相互关联、相互依存的，其使用和处置是一体化决策的，那么这些机器设备很可能应当认定为一个资产组。”这个判断因素可以作为我们在认定“公共基础设施”项目组成时参考。而《政府预算与会计的未来：权责发生制改革纵览与探索》一书中收录的《权责发生制政府财务报告》一文也建议“可以将基础设施系统看作是单个资产或（更好的方法是将其看作）一组资产，例如，供水系统可看作分别归属于土地、建筑物、厂场和管道网络等类型的资产的组合”。此外，按照目前行政机构按项目立项的运作习惯，以项目为单位进行核算，将项目内涵盖的设施均作为单一“公共基础设施”项目核算，也可以确保核算的完整性，防止核算中出现交叉重复或遗漏。

4．多来源投入的公共基础设施应及时划分管理权限。对市区两级财政共同投入的纵向交叉项目（例如道路建设等），建议按照“谁投入、谁维护、谁管理”的原则进行分配。事先需要明确道路管理权属于哪一级财政，明确权限及核算单位后，其他单位承担的支出也应当纳入“在建工程”或基建账中核算，以便最终管理单位在确认计量公共基础设施时，确保资产的完整性、准确性。考虑到《事业单位会计制度》没有“公共基础设施”科目，在项目立项、预算编制环节就必须确定对项目拥有所有权或管理权的行政机关或参公单位，统一会计核算主体，防止重复或遗漏。对于由事业单位或企业承办的项目，要求事业单位或企业做好基建或在建工程的会计核算，单独建账、单独核算，当项目完工交付使用时，及时办理相关移交手续，将项目资料移交至相应的行政机关或参公单位，以便接收单位及时准确确认公共基础设施。

5．对于公共基础设施所占用的土地建议参考固定资产科目的规定，一般应当确认为无形资产，以便与固定资产保持一致的处理原则。

总之，《制度》新增“公共基础设施”会计科目，对广大行政单位来说，并不是简单地增加了一个会计科目，或者一个核算内容，而是一项系统工程。为了准确核算，客观公允地披露相关信息，既不遗漏也不重复，需要从立项开始明确项目牵头部门、资金来源、在建工程或基建项目的核算单位、最终接收并确认为“公共基础设施”的单位。财政部门在安排资金时，也应当考虑到多渠道投入因素对公共基础设施核算的影响，做好统筹安排。对涉及上下级政府共同承担支出的项目，要做好上下级转移收入及支出的确认，以确保项目核算的完整性。对于资产管理部门和涉及移交的项目，要协助接收的行政单位对移交单位的账目进行审核确认及存档。

参考文献

公共设施的分类篇（2）

[abstract] based on to basic public services, the understanding of the public service facilities, and points out that the public service facilities have equal access to the balance, stage, and put forward the layout of the equal access to public service facilities and thinking method and the technical route.

[key words] equal access to basic public services and facilities.

中图分类号：TU242 文献标识码：A文章编号：

1、引言

基本公共服务设施是基本公共服务的空间载体，是公共服务资源向服务结果转化的中间环节，其均等化发展对基本公共服务均等化有着重要的现实意义。由于我国长期以来存在城乡二元结构，城乡和城市不同区域的发展存在具大差别，从而加剧了基本公共服务之间的差距。如何贯彻落实中央关于“统筹城乡发展”、“构建和谐社会”的政策，如何实现“基本公共服务均等化”，本文通过梳理基本公共服务设施及其均等化研究，为基本公共服务设施布局提供技术支撑。

2、基本公共服务和公共服务服务设施的内涵和诠释

2．1 基本公共服务的内涵

“基本公共服务”的对象是社会公共关系的低层次或基本的公共需求；其外延由社会成员的基本公共需求与政府的供给能力共同决定。关于基本公共服务的理解，学术界有三种观点：①从消费需求层次和同质性角度出发，认为基本公共服务是指低层次消费需求有直接关联的和人们无差异消费需求的公共服务；②从保障民生角度出发，认为基本公共服务是指与民生密切相关的纯公共服务，除去基本公共服务以外的服务，都属于一般公共服务；③从保护人的基本权利的角度出发，认为基本公共服务是建立在，一是社会共识基础上，保护个人最基本的生存权和发展权，为实现人的全面发展所需要的基本社会条件。中共中央关于《构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》指出基本公共服务包括教育、文化、就业和再就业、社会保障、生态环境、公共基础设施及社会治安等多个领域。公共服务具有非排他性、强制性、公共性、公平性等属性。公共服务设施是提供公共服务的载体。

2.2基本公共服务设施均等化布局

基本公共服务设施均等化，从地域或分布角度看，均等化应是维持所有地区的基本公共服务水平不低于某个预定的基准水平，以保证所有居民基本的机会平等、公平享受基本公共服务。公共服务均等化是分层次、分阶段的动态过程，成熟的公共服务均等化状态表现为不同区域，城乡之间，居民个人之间享受的基本公共服务水平一致。

3、基本公共服务设施的界定和标准

我国对公共服务设施进行界定的国家标准有三个：①国家建设部的《城市居住区规划设计规范》（GB50180-93）及其2002年修订版把居住区的公共服务设施分为教育设施、医疗卫生设施、文体设施、商业服务设施、社区服务设施、金融邮电设施、市政公共设施、行政管理和其他设施八类；②国家建设部的《城市用地分类与规划建设用地标准》（GB50137-2011）城市公共服务设施所涵盖的用地包括相应的服务设施用地、行政办公用地、文化设施用地、教育科研用地、体育用地、社会福利用地、文物古迹用地、医疗卫生用地、宗教设施用地九大类；③《镇规划标准》（GB50188-2007）公共服务设施按其使用性质分为行政管理、教育机构、文体科技、医疗保健、商业金融和集贸市场六类。

当前除国家标准外，还有几种观点和分类，一是按投资主体的不同将公共服务设施分为政府投资和民间投资项目两大类，政府投资又分为政策性和公益性两小类。二是根据土地使用方式的差别，分为公益性设施用地和商业性设施用地两大类，相对应的公共服务设施分为公益性和经营性两大类。虽然对公共服务设施的分类有不同的理解，但都强调要重点保证公益性的非盈利的基本公共服务的供给。

4、公共服务设施均等化布局的目的

进行城乡基本公共服务设施布局目的：①城乡统筹发展的战略延伸：基本公共服务设施的均等化布局研究将贯彻落实城乡统筹的战略思路，将城乡一体化目标转化为更加务实，可操作的技术原则与规范。②城乡设施规划的技术支撑：通过基本公共服务设施均等化研究，解决城乡空间规划布局中的理念与实践难题，形成适合地方特点的技术规范；③城乡公共政策的制定依据：通过公共服务设施均等化布局研究，为地方财政、金融等部门提供制定相关政策的空间技术依据。

5、公共服务设施布局的方法与原则

5．1公共服务设施均等化布局原则

作为城市规划的重要组成部分，公共服务设施的布局基本以满足当前和将来发展的需求为前提，并充分考虑到人对活动空间、周边环境及社会交流的需求，按照合理、规模和经济等原则进行设置。首先，公共服务设施的规划布局基本都遵照集中配置和综合使用的原则。其次，强调各类公共服务设施的共享，并鼓励空间的复合利用，如南京市提出中小学运动场向社会开放，兼顾社区体育场的功能等。最后，在建设方面，投资主体和融资渠道应该多元化，充分吸纳政府和民间的资金资源。

5．2公共服务设施均等化布局方法：

公共设施的分类篇（3）

中图分类号：TU984 文献标识码： A

1背景

2规划思路

本文通过现状调研踏勘及座谈等方法，深入解析现状社区公共服务设施存在的问题，了解居民对设施的满意度和需求状况，以问题为导向，弹性标准，强化社区管理与服务、文化体育休闲设施等社会公益性设施，将规划分级与行政管理单元的结合，构建助于居民的空间流动和文化交往的特色公共设施布局。以期形成一套实用的、以人的需求为导向的设施配套规划策略。

3当前社区主要问题

现状社区级公共设施布局相对复杂，总体而言，部分新小区的社区中心规模较大，配置较高；而老小区配置规模普遍偏小，服务水平不高。各基层社区中心的管理用房基本能配置到位，各类服务用房（文化、体育、医疗等）配置良莠不齐。

3.1 设施分布差异明显

设施空间布局差异明显，老城片区数量多、质量差，新城片区数量少、质量高。伴随城市建设，老城社区建设较早，设施数量众多，但年久失修，设施品质下降严重。新城社区多为新建社区，配置标准较高，质量较好，功能齐全。

3.2 功能欠缺

各类设施提供了基本的公共服务功能，但对于经济发展、居民整体水平均较高的溧阳市来说，目前的设施功能不能与居民需求相符合。居民对于，文化、体育、医疗、福利设施均提出了新的功能要求，大于目前所提供功能范围。

3.3各地区同类设施规模满意指标存在差异

公益性公共服务设施建设伴随城市发展同步进行，通过满意度调查发现，老城基层社区级公益性公共服务设施规模满意度明显高于其他片区，如基层社区级体育活动站和文化活动站，规模较为满意的社区主要分布于老城中，不满意的社区主要分布于新城片区。老城中基层社区级设施数量充足，同时早期市级设施部分也位于老城，因此基层社区级设施指标满意值较其他片区要求较低。新城的基层社区级公共服务设施规模满意指标相对较高。

4 规划要点

（1）按照居民对当前社区公益性公共服务设施的实际满意评价为导向，根据居民对于功能需求、满意规模，制定合理的规划标准，同时比较现有国家规划，制定符合溧阳自身特色的布局模式。

（2）对成熟地区，强调优化完善公共设施，重点解决“有”和“优”的问题；对新拓展区，强调公共服务引导发展，特色和品质并重，形成“特”和“品”的总体特征。

（3）公共设施布局与服务对象、服务空间相对应，促进设施精准配置、提高设施服务效率。日常生活服务等对服务半径要求较高的设施，尤其是基层社区级服务设施，保证居民在可接受的出行时间内得到相应的服务。

5规划策略

5.1设施分级

溧阳市正处于中等城市向大城市的逐渐演变过程中，随着城市规模的扩大，现有的公共设施层级应做适当调整。管理体系由原来的“市-镇-居委（村委）”形态向“市-街道-社区”逐步转变。公共设施分级体系总体上由“市级-镇级-基层社区级”向“市级-片区级-居住区级-基层社区级”转变。因此社区主要分为主要分为两级，具体到每个领域，可根据实际情况调整其分级层次，如在老城区和已建成区，可省略居住社区级。

居住区级公共设施服务人口规模为3～5万人左右，居民在此可获得较综合全面的日常生活和休闲服务。1-5个左右居住区对口一个街道办事处进行管理。

基层社区级：基层社区级公共设施服务人口规模为0.5～2万人左右，满足周边居民日常基本生活需求，3～4个左右基层社区构成社区。1个基层社区对口1个社区居委会进行管理。

5.2设施分类

公益性公共设施包括教育、医疗卫生、文化、体育、社会福利、行政管理、社区服务、市政公用等设施。在设施规划时，不需要把所有的社区公共服务设施都纳入规划，本文重点研究由政府直接主导建设的，与居民生活密切相关的公益性设施，并根据溧阳市特点将需要配置的设施分为三类：管理类、生活服务类、教育类。（如表5-1）

5.3设施配置标准

两级公益性公共服务设施（如表 1 所示） 在配置标准上实行新城、老城差别配置：老城区，以查漏补缺，逐步完善为主，强化设施建设；新城，建设初期集中控制用地，以期形成必备设施齐全、环境优美，有一定发展弹性的社区中心。

表格 5-1 社区公共服务设施指标一览表

6 空间布局

6.1布局原则

（1）新、老城区区别对待

新城区高要求配置，符合长远发展趋势，留有发展弹性；老城区尊重现实，结合现状特点合理确定配置要求，逐步增补完善。

（2）均衡服务，按需配置

强调社区服务设施的种类、标准和布局均等化，各个地区均以居民的实际需求为出发点，给予合理配给。 （3）兼顾行政管理组织

6.2布局模式

（1）居住区级公共设施布局模式

居住区级公共设施宜集中布局，文化活动中心、体育活动中心、卫生服务中心等集中布局形成“社区活动中心”，派出所和街道办集中布局形成“管理中心”模块，教育设施单独布置。用地紧张地区可在满足建筑面积要求下相对分散布局，不要求独立占地。具体可分为两种类型的居住区中心布局模式。（见图6-1）

第一种为基本模式的居住区中心，不含管理功能。

第二种为复合模式的社区中心，含管理功能，在基本模式基础上增加街道办事处和其他管理用房以及派出所。

（2）基层社区级公共设施中心布局模式：

基层社区级公共设施应采用相对集中的布局方式，居委会、警务室可集中布局；医疗卫生站、托老（残）所和老年服务站可集中布局；幼儿园分散布局。除幼儿园外均不要求独立用地。由于基层社区级公共设施规模相对较小，并且对服务半径和要求高，因此布局分为3种类型（见图6-2）。

第二种为人口规模在1万人以下的社区，除行政管理和社区服务设施外，其他设施可与相邻社区合并设置，保证规模效应和操作性。

公共设施的分类篇（4）

目前随着城市公共设施的不断发展，这方面的理论研究也越来越多，然而更多的研究还只是围绕在城市公共设施的使用功能和形式美感等显性因素方面，缺乏针对城市公共设施布局的研究。在现有城市公共设施设计的基础上，通过研究城市公共设施的布局可以提高公共设施使用效率，促进城市环境质量、节约能源等等，因而针对城市公共设施布局进行研究刻不容缓。

城市公共设施布局的相关原则

1.可达性原则

所谓公共设施布局的可达性原则，主要是指拥有相应需求的人群通过某种交通方式从某一给定区位到达目标设施的便捷程度，换言之，即人们到达设施供应地进行活动时所需花费的成本。其所反映的是不同地区的群体对特定社会服务的接近度是否公平，由此确定那些缺乏相应设施而应该加以关注的区域。

2.公平性原则

公平性一词最初源于社会科学。在城市地理学研究中，关于公共资源分布的公平性，有很多不同的定义，归纳来讲，大致可以分为四类，即：以平等性衡量，基于公众需求、带有补偿性质，基于使用者要求，以及基于市场准则。其中，后两者又称“伪公平性”，而为学界所关注的公共设施的空间公平性主要是第二类，也就是基于不同公众需求考虑的设施布局的合理性程度。

3.易用性原则

公共设施的布局还要考虑易用性的原则。首先，某些公共设施需要布置在显眼的位置，这样才能够方便的为人们提供服务，以公共设施的指示系统为例，只有布置在相对相对显眼的位置，人们才能够简单认知；其次，公共设施的布局需要考虑人们对所处环境的需要，比如滨水处设置休息座椅，儿童游乐设施旁设置家长座椅等等。

4.节能环保的原则

目前在公共设施的设计中，很重视绿色设计的应用，包括分类垃圾桶，太阳能路灯等等都是从节能环保的角度考虑设计的；节约能源的原则同样应该应用到公共设施的布局中去，这样才能够充分发挥公共设施的作用，避免能源的浪费。

5.融入城市景观的原则

公共设施的载体是城市景观，公共设施的功能属性也包括为城市景观增添色彩，因此公共设施的布局也要遵循融入城市景观的原则，这样才能够更好的为城市服务。融入城市景观的原则一方面体现在对于公共设施的选择是否融入城市景观，另一方面体现在公共设施的布局是否能够依托城市景观，达到和谐共生。

徐州市新城区城市公共设施布局

随着徐州市新城区的不断建设，新城区公共设施也在逐步完善。本次调研区域主要选择在市民广场周边，包括市民广场、行政中心、建设大厦、吉田广场和中心医院新城分院。其中所包含的公共设施类别包括照明设施、公共卫生设施、交通设施、管理设施、信息识别设施以及休息设施等等。经过调研和分析：

1.公共卫生设施

调研区域内的公共卫生设施主要以垃圾桶为主，其中部分为分类垃圾桶，从公共设施布局的角度来看，该区域内公共卫生设施主要集中在吉田广场和市民广场地下广场这两个人流密集的区域为主，这样的布局是基本合理的。

2.照明设施

通过调查可知，该区域内的照明设施过多，不节能环保，一方面可以从设计本身的角度考虑、改良，另一方面，通过合理规划公共设施的布局同样也可以解决相关问题。

3.其他存在的问题

调研区域内还存在着一些其他问题；例如休息设施相对较少，不能给人们提供方便；另外还有一些公共设施影响了城市的美观等等；公共设施的布局与城市景观的规划如何合理的衔接，使得此类问题得到合理解决，也是值得深思的问题。

公共设施的分类篇（5）

中图分类号：TU984 文献标识码：A

1商业步行街公共设施界定

1.1商业步行街公共设施概念

商业步行街公共设施概念起源于英国，称为“街道的家具”，通常指候车亭、座椅、垃圾桶、路灯、各式商亭、公共厕所、公共布告牌、地图指引牌、城市信息牌、饮水处、标示牌、电话亭等为人们提供生活方便的固定设施[2]，是营造城市公共空间环境的重要组成部分。

2.2商业步行街公共设施的分类

商业步行公共设施常分为照明设施、休息设施、卫生设施、信息设施、交通设施、服务设施和娱乐设施七大类[3]。结合南通市三元步行街实际情况，把南通市三元步行街公共设施分为五大类（表1）。

表1南通市三元步行街公共设施分类

公共设施类别 具体设施

休息设施 椅凳、休息廊

照明设施 街道照明、广告牌照明

卫生设施 垃圾箱、公共厕所

信息设施 广告牌、电话亭

交通设施 台阶、坡道、隔离设施

2南通市三元步行街公共设施现状

2.1总体现状

南通市三元步行街是南通老城区内一条传统的商业性街道，沿街建筑风格古典，街道西端建有仿古的小型牌坊，蕴含着丰富的传统文化。步行街中心区域设施较为齐全，基本满足行人需求，但部分设施数量不足，损坏严重；东端入口处，交通设施布置合理，建有隔离带，保证人流安全，但规格不统一，布置零乱；三元街南面设施简陋，部分设施布置不合理，给行人使用带来不便；西面区域设施破旧、脏乱，影响整体环境的协调。

2.2分类现状

2.2.1公共休息设施

三元步行街公共休息设施主要有廊和椅凳。廊位于步行街中心区域，以红色为主，十分显眼；廊内布有可供休息的椅凳，椅凳的材质及颜色与廊一致，较为协调。

2.2.2公共照明设施

三元步行街的公共照明设施主要以街道照明为主。三元步行街路灯形式分为三类：一是单个圆形灯，位于南端入口处，每隔6m安置一盏，沿街两侧布置，照明效果较好，有一定的引导性；二是复古方形双灯，位于北端入口处，与周围建筑相统一，每隔6m安置一盏，沿街两侧布置，具有观赏性，照明效果不强；三是有六灯组成的花式灯具，位于中心广场，每隔8m安置一盏，沿广场四周布置，照明效果比较好。

2.2.3公共信息设施

三元步行街内公共信息设施有广告牌、电话亭。广告牌大多位于北端入口处灯柱上；在南端十字路口左侧设有电话亭，贴在电话亭上的广告由于长期风吹日晒破损严重。

2.2.4公共交通设施

三元步行街内公共交通设施主要包括隔离带、台阶。东端及北端入口处设有岗石球形路带，保证人流的安全；进入中心广场设有台阶，由于有层次感，休息娱乐时轻松快乐。

3南通市三元步行街公共设施存在问题

3.1数量问题

现状调查中，发现南通市三元步行街部分公共设施有所缺失。首先，休息设施欠缺，步行街沿街都没有设置休息设施，行人想要休息，必须要去中心广场休息，给行人带来了很大不便；其次，公共卫生设施太少，位置不明显，卫生条件较差。

3.2形式问题

三元步行街公共设施设计形式单一；还有部分公共设施设计形式老旧、不美观，与周围环境不协调。如座椅：只有步行街中心区域长廊内有座椅，其他地方未设，座椅为木质长椅，缺乏变化。垃圾桶：整个步行街内的垃圾箱只有一种形式（图3），而且垃圾箱破旧、脏乱，设计没有特色，影响美观。公共厕所：设计较为陈旧，在入口上方贴有“公共厕所”四字，入口狭小，不明显。

3.3布局问题

三元步行街公共设施中，垃圾桶、公共厕所等设施存在布局不合理的问题。没有考虑到步行街现状、人的心理活动以及生理需求。如大多设施的位置占用人行道、停车位等场所，阻碍行人步行以及活动，还有些设施没有考虑周围环境，忽略了人的心理活动，破坏了环境协调性。

3.4管理问题

缺乏必要的管理，维修不及时，会造成了城市商业步行街道的质量、美观等问题。调查中发现，三元步行街中的大多数公共设施存在损坏，脏乱以及乱贴广告等问题。这些公共设施不能及时维修、清理，不仅功能失效，而且严重影响美观。

4南通市三元步行街公共设施的优化策略

4.1设施增补

商业步行街不仅可以满足行人的各种需求，而且是塑造步行街个性形象重要的景观载体，完备的公共设施是步行街建设过程中的重要环节[6]。调查中发现南通市三元步行街目前设施还不完善，尤其休息、卫生设施存在缺失。需要根据相关规范，对三元步行街公共设施进行增补和完善。如（1）在三元步行街两侧设置双人椅，方便行人逗留；中心区域作为中心娱乐、休息区域，应适当添加单人椅、双人椅和3人椅。（2）垃圾桶沿街设置间距可在30—50m，如果中心人流较多，间距可以设置在20m。（3）公厕是一个特殊的公共设施，人们需求较大，却又潜意识的排斥其存在，必须在造型设计及使用管理上使之成为卫生、整洁的代表。目前三元步行街的公共厕所需要拆除，可按间距300—500m进行设置，因此三元步行街可以在南面和西面分别建设一个公厕，方便行人使用。

4.2多元化设计

商业步行街的设计不仅需要满足生理上的需求，还需要考虑精神上的感知[8]。单一化的设计容易让人产生视觉疲劳，可以根据不同路段，设计不同样式，与周围环境相统一，给人舒适感。设计的多元化可以从材料、颜色、形态综合设计来实现[9]。南通市三元步行街是一条传统的商业街，建筑风格仿古，公共设施的设计风格以古典为基础，可以适当加入现代简约风格，在环境协调的同时，又不过于单调。

4.3空间布局优化

一条街道的布局能够使人一目了然，或者街道所铭记下来的城市历史都展现在人们面前，那么这条街道乃至这座城市的文脉和环境就会给人以清晰优美的感觉。三元步行街公共设施中，垃圾桶、公共厕所等设施存在布局不合理的问题，需要通过对步行街整体现状去考虑，从人的心理和生理出发，合理布局公共设施。如（1）垃圾箱尽量设置在行人水平视觉的主要范围之外，设置位置尽量靠近行道树以及座椅旁边，可以有遮掩物，不占用人行道。

（2）公共厕所充分考虑其私密性，力求与周边环境相协调统一，并可考虑休息座椅、花坛、绿化等配套设施。

参考文献：

[1]白德懋.城市空间环境设计[M].建筑工业出版社,2002.

[2]西班牙.瑟夫.马.萨拉，周荃译.城市元素[M].大连:大连理工大学出版社.2001

[3]赵继瑛.西安商业步行街公共设施的设计研究[D].设计艺术学院,2009

公共设施的分类篇（6）

关键词：居住社区；公共服务设施；公共服务均等化

Key words： residential community；public service facilities；equalization of public services

中图分类号：F270 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2016）34-0044-03

0 引言

公共服务设施的建设是促进民生、保障社会公平与稳定发展的重要基础，是广义社会保障的重要内容。党的十报告中首次提出“基本公共服务均等化”的要求，明确将实现基本公共服务均等化作为社会建设的重要目标。在十八届五中全会更是进一步提出要增加公共服务供给，提高公共服务共建能力和共享水平。国务院先后出台了关于体育、医疗、养老、社区建设等公共服务设施建设的指导意见，提出了各项设施的具体规模和建设要求，为城市公共服务设施配套建设明确了方向与标准。

沈阳市居住区公共服务设施配建管理中主要是依据《城市居住区规划设计规范》（GB 50180-93）及政府已出台社区公共服务用房、教育、养老等配建的要求，由多部门联合对住宅小区配套公共服务设施进行审批管理。但是面向实施操作中，由于标准设置精细化不够，实施配建中存在着建设不到位、管理移交难等问题。同时老城区土地资源有限成本高、要解决公共服务设施配建不足的问题、实现公共服务均等化，就要从居民的切实需求出发，科学合理安排公共服务设施配建。本文结合社区发放问卷和居民实地访谈，从规划管理实施还面临的困境出发，探讨沈阳市社区公共服务设配建的精细化管控方法。

1 社区公共服务设施使用与需求调研分析

调研选取沈阳市铁西区凌空街道、大东区大北2个街道、19个社区作为研究对象，涵盖了新建住宅区和老旧小区在服务设施配建的典型特征。按照国家有关配建要求内容，重点对社区户数、人口数、年龄结构、外来人口、社区内企事业单位基本情况，以及教育、医疗卫生、文化娱乐、体育、商业金融服务、养老服务、行政管理与社区服务设施、市政公用设施等社区公共服务设施配建情况进行详细调查。发放和回收《沈阳市居住区公共服务设施配套调查问卷》，调查居民对街道、社区级公共服务设施的配置类型、分级情况、配置规模及居民对各项设施的使用情况与满意程度。重点就沈阳市居住公共服务设施配置建设情况进行整理，与国家相关标准进行比对，找出存在的差距与问题，为下一步居住公共设施配建提供依据。

1.1 公共服务设施配建的投入分析

目前公共服务设施配建除幼儿园市场化办园外，多是以政府投入建设为主，普遍规模偏小。教育设施、社区管理与服务设施基本能够满足配置需求。文化体育、医疗卫生、社会福利、菜市场等配套设施与国家标准差距较大，特别是公益性的公共服务设施。开发商在开发建设侧重于住宅楼的开发和销售，公共设施配套滞后，且随意更改公共服务使用功能问题突出，安排在逼仄空间，造成建成后公共设施不能满足居民的使用要求。

老城区公共服务设施配建标准低、分布不均、供给不足，新城区公共服务设施使用效率不高。由于历史配建标准低，使得我市老城区配套的公共服务设施普遍缺乏，特别是政府投入建设的养老、医疗、文体设施更是严重不足，调查的19个社区仅有7个配置卫生服务站，达到最低150平方米的建筑规模的仅有3个；养老设施仅在街道层面设置了2个托老所，社区层面没有配建养老设施；文化活动室仅有7处，达到沈阳市文化活动室配建建筑规模300平方米标准的仅有1处（如图1所示）。新城区按照国家、省、市相关公共服务设施配套的规定，结合社区管理的需要进行相应的配套建设，受新城区住宅小区入住率偏低的影响，使得配建的公共服务设施使用效率不高，提供的公共用房政府有关部门没有及时接管，面向市场化的部分公共服务设施由于服务人群的数量不足，市场化参与配建意愿较低，使得配建的如幼儿园、托老所等设施存在闲置的问题。

1.2 公共服务设施配建与居民需求比较

医疗卫生设施：新改造住区医疗卫生设施明显大于老旧小区，中老年人和残疾人对社区医疗点的设立需求较为强烈，对现有设施服务质量满意度不高，建设标准低于国家规定。

文化体育设施：新改造居住区文体设施主要结合会所、园区集中绿地设置，老旧小区配套室内体育场馆严重不足，室外活动场地数量少面积小，现有文体设施建设规模低于国家规范规定。居民认为合理的户外体育场地应均匀分散到住区中不同地点。

行政管理设施：街道办事处、社区综合服务中心、综合服务站和派出所等行政办公机构设施用房基本健全，独立建设较多，但办公空间面积偏小，低于国家规范规定。社区公共用房规模严重不足。

老年服务设施：老年活动中心建设情况良莠不齐，老旧小区老年活动中心配置数量优于新改造住区，但普遍存在使用面积不足或管理不善、质量和服务水平较低的问题。养老机构设施、老年医疗、老年综合服务等设施严重匮乏。

商业服务设施：社区内由市场化配建运营的商业服务设施整体建设较好，但是菜市场配置总量还不足，大多数市场为街路市场，设施水平、卫生条件、经营管理较差，与居民生活需求不相适应，如图2所示。

2 社区公共服务设施规划管理面临的困境

2.1 规范与规划管理切合不足

2.1.1 规范指导规划管理

沈阳市目前执行的以现有的各类居住区配置公共服务设施标准均以人口对应相应的配套服务设施标准来设置，但实际规划管理中规划审批地块多为分批操作，模式化的配套指标与审批管理实际切合度不足。居住区配建要求与具体使用要求有一定距离，规划管理主要是根据相关规范对3000人左右的独立住宅地块进行无差异的模式化计算，得出对居住区配建的要求。对地块所在区位、人口构成、周边土地开发强度等整体性情况考虑不多，造成配建要求在规定上不够严格或严谨，配建指标与实际需求有时会出现偏差。同时，规范标准中关注规模指标，面向管理对具体的配建设施如幼儿园、文体活动设施各种配建的位置、朝向、楼层等内容没有明确的要求。需要面向规划审批管理的切实需要，将国家、省、市中相关居住社区层面公共服务设施配置与规划审批建设规模等信息关联，研究居住社区级各类公共服务设施的配建建设指标与住区规模对应关系，为规划审批提供明确的指标配置标准研究。

2.1.2 规范不适应新的发展形势

随着城乡经济社会快速发展和居民物质文化水平的提高，居住人口数量、结构、居住区位、不同公共服务设施投资建设体制的变化，以及居民对原有居住公共服务设施配建提出的新需求，已有的部分指标和基本服务功能建设无法适应新的形势。如新时期《国务院关于推进医疗卫生与养老服务相结合的指导意见》明确指出下一步社区医疗与养老应实施联合设置，按照现有的社区卫生服务站以及日间照料中心的建设标准，分别建筑规模要达到150平方米和750平方米，联合设置将需要对部分功能进行重组和整合，对新形式下社区医养服务中心的建设标准进行研究。又如社区文化活动站与社区体育设施、老年活动中心等设施在多功能健身活动、娱乐、阅览、管理等功能设置的重叠，联合设置需要明确混合使用的公共服务设施的设置标准。目前沈阳市也适时的提出了“一厅一校两站四室”模式下的社区用房建设标准，但总体上对比国家相应功能要求指标偏低，需要对社区混合设置的公共服务设施基本功能配建标准和共建模式进行研究。

2.2 规划要求与行业管理不协调统一

近年来，国家、辽宁省、沈阳市分别出台了关于养老、体育、社区综合管理、医疗等公共服务设施的配建标准，各类标准存在不一致和相互交叉等现象。如社区层面的养老服务设施界定和规模标准不一致，名称就有托老所、养老服务中心、日间照料中心、老年活动中心、老年服务站、居家养老设施、社会养老设施等多种，对于基本涵盖功能和主要服务的老人类型标准、人均配建指标等缺乏统一，可执行操作性不具体。亟待政府统一各类公共服务设施基本职能，将同一类设施按照国家标准名称归类，统一称谓，并在此基础上形成统一标准，明确配建强制性内容和具体控制。

同时又由于居住区配建涉及多个管理部门，管理过程中由行业主管部门按照相应的行业规范进行管理，规划管理难以做到完全与行业主管部门协调一致，管不全和管的宽的情况同时存在，如社区卫生服务、垃圾转运站、警务室等配建设施都需行业主管部门依据实际需求确定。

2.3 精细化管理制度有待完善

由于目前沈阳市缺少统一的公共服务设施配建的实施细则，规划项目建筑审批成为配建相关居住公共服务设施的重要手段。但在配建标准不明确，各部门权益不明晰的前提下，很难落实国家、省、市的相关配建要求。同时公共服务设施建设和管理的主体主要是政府部门，住宅小区配套的社区管理服务设施基本上都能按照管理范畴移交政府管理，而对于社区文化、体育、医疗等需要政府接管的服务设施在建设和接管上相对滞后。幼儿园、养老等有半经营性质的公共服务设施，过度依赖市场的投入，稳定性存在一定的风险。

新时期公共服务设施投资建设体制的变化，市场参与公共服务设施建设类型也逐渐增多，改变了原有的由政府投入为主的单一形式，如在幼儿园、养老、社区体育等服务设施社会资本参与和注入，减轻了政府的财政负担。但是却缺少对各类公共服务设施政府和市场合理投入比例策略的研究，特别是大量由开发商配建的公共服务设施，在投资主体、建设监管、设施移交、产权归属等方面的实施细则要求不明确，造成公共服务设施建设后续接管使用一些诸多问题。

3 面向精细化管理的社区公共服务社区配建对策

3.1 出台居住公共服务设施配建管理规定

建议沈阳应加快公共服务设施实施的制度建设，由政府牵头出台新建扩建改建居住区公共服务设施的配建管理规定，明确居住区公共服务设施配套实施部门职责，以及规划、建设、移交、登记和使用管理等实施管理等要求，保障基本公共服务设施建设空间得以不折不扣地实现。协调相关的行业主管部门，使行业主管部门从被动的接收使用，转化为在建设前提前介入，结合规划规范要求与行业规范要求，对居住区配建管理的范围和深度做出明确的规定，制定统一、明确的居住区公共配建标准、管理主体。

3.2 完善居住公共服务设施配建标准

按照国家相关居住公共服务设施建设标准的规定，结合沈阳的实际情况，建立各类公共服务设施明确配置要求和建设标准。针对规划管理需要重点补充完善内容：一是要补充完善居住人口在3000人左右的住宅小区配套公共服务设施建设标准的内容；二是要结合新形势对混合设置的居住公共服务设施建设标准给予明确规定；三是要考虑新老城区建设标准的差异化，城市建成区范围内应深入研究新建改建居住项目周边配套设施的实际情况，按照查漏补缺的原则核算配套设施，在指标允许的幅度内灵活运用、因地制宜、科学规划，新城区居住项目应严格按照标准，适度超前做好社区公共服务设施规划和建设。建议协调行业主管部门统一配建标准，明确管理、使用主体。

3.3 统筹社区公共服务设施配套体系

加强对居住公共服务设施建设统筹，建议应按照社区合理服务范围，研究社区公共服务设施配建内容和建设模式，考虑新老城区建设标准的差异化，保障性居住社区可适当减低建设标准要求。城市建成区范围内应深入研究新建改建居住项目周边配套设施的实际情况，按照查漏补缺的原则核算配套设施，在指标允许的幅度内灵活运用、因地制宜、科学规划，老旧小区重点锅炉房、厂房、办公楼等设施改造，灵活采用回收、租用、购买等方式补充公共用房。积极鼓励政府向教育、医疗卫生、文化体育、养老服务等基本公共服务领域购买社会化服务，通过市场发挥机制作用来进行补充公共服务需求。将并将研究内容结合控制性详细规划落实到街区控制图则，实现对城市基础公共服务设施均等化的统筹安排。

3.4 政府引导与市场化运作协同推进

建议以政府为主导，及时统计和掌握居住项目建设、人口动态和公共服务设施配置的整体情况，制定实施计划。要认真研究不同层级不同类别居住公共服务设施建设和运行规律，分类确定市场化可参与投入的居住公共服务设施项目，明确投资主体，提高建设质量和运营管理效率。建议新建居住公共服务设施除了按照条件约定实施，产权移交给政府有关部门的外，对于不需移交产权的公共设施按照“谁投资建设谁所有”进行操作，如社区养老设施、体育设施等。鼓励多种方式资金投入，积极引导社会资本参与居住公共服务设施的投资、建设和运营管理。

4 结论

本文以实现社区公共服务均等化需要为目标，对沈阳市社区公共服务设施现状情况和需求进行调研分析，得出规范与管理衔接不够，精细化管理制度不健全等多方面造成社区公共管理设施配置的滞后和不足。要逐步实现沈阳社区公共服务均等化，就要完善和细化公共服务设施配建标准和实施细则，从空间上统筹安排公共服务设施和控制管理，积极探索多渠道的投资建设方式，全社会协同推进公共服务建设和管理的均等化。

参考文献：

公共设施的分类篇（7）

二、实证分析

在实地调研结束后，笔者整理并汇总统计了有效问卷，并以百分比的形式得出了各项公共服务供给的满意程度和需求程度，先计算得出各项满意度和需求度分值，满意度分值满分为5分，需求度分值满分为4分。

（一）农村公共服务供给满意度的评价分析从表1可以看出，集中连片特殊困难地区江西省罗霄山区农民对公共服务供给的总体满意度评价偏低，分值为3．05分，满意度得分最高的前四个项目是供电照明、通信网络、乡村道路建设、义务教育；满意度得分最低的后四个项目为农民职业技能培训、农业科技下乡推广、就业服务、文化娱乐体育设施。从总体情况来看，基础类公共服务供给满意度相对较高，经济类和社会类公共服务供给满意度都很低，基本民生类公共服务处于一般水平，表明农民对政府提供的“硬”公共服务满意程度高于“软”公共服务。自从新农村建设以来，江西省罗霄山区农村供电照明、通信网络、乡村道路状况有了较大地改善，但农业科技下乡推广、职业技能培训、就业服务和文化娱乐体育设施仍然是农村公共服务供给中的软肋。

（二）农村公共服务需求程度评价分析从表2各项农村公共服务需求的分值来看，农民对各类农村公共服务的需求优先顺序依次是：医疗卫生服务保障、乡村道路建设属于需求程度第一等级的公共服务；饮用水建设与安全、义务教育、养老、农民贷款优惠属于需求程度第二等级的公共服务；供电照明、农田水利设施、社会治安、通信网络、垃圾收集处理属于需求程度第三等级的公共服务；农业科技下乡推广、农民职业技能培训、文化娱乐体育设施属于需求程度第四等级的公共服务。农民对医疗卫生服务保障的需求最强烈，属于基础设施类公共服务的乡村道路建设和饮用水建设需求也很强烈。农民对农业科技下乡推广、职业技能培训、文化娱乐体育设施的需求程度低。

三、农村公共服务供给满意度和需求度矩阵分析

把上述农户的满意度和需求度得分数据作为观测值，对公共服务的满意程度和需求偏好进行综合考察，并在此基础上对农村公共服务进行聚类分析，探讨出各类公共服务供给的特征（见图1）。第Ⅰ象限特征：高需求度、低满意度，公共服务为养老服务。随着中国人口老龄化的加速发展和农村劳动力的转移，老年人口增长快，失能和半失能老人数目剧增，而农村的青壮年多数选择外出务工，这使得农村养老问题呈现高龄化、空巢化趋势，因此养老保障服务成为农民需求度较高的公共服务。第Ⅱ象限特征：高需求度、中等满意度，公共服务包括医疗卫生服务保障、乡村道路建设、饮用水建设与安全、义务教育。乡村道路建设和饮用水建设与安全属于基础类公共服务，中等满意度表明近些年来各级政府加大了对农村基础设施建设的资金投入，大力改善了农村道路和饮水的状况，基本解决了通路、通水问题，所以大部分村民给予了肯定的评价。值得注意的是，饮用水设施建设与安全的满意度在基础公共服务中是最低的，水压低，水质差一直是村民反映最多的问题。医疗卫生服务保障和义务教育属于民生类基本公共服务范畴，医疗卫生服务和义务教育直接关系到人民的切身利益，是农民最需要的公共服务之一。国家实行了义务教育免费之后，“两免一补”政策减轻了农民的负担。新型农村合作医疗制度保证了村民的看病问题，政府补贴起到了一定的缓解作用，一定程度上减轻了家庭负担，参合率在90％以上。满意度中等的原因在于义务教育在设施、师资、资金保障方面还并不完善，乡村卫生院设备匮乏、医术水平有限、医务人员不足、大病救助少。

第Ⅲ象限特征：高需求度、高满意度，在所调查农村无此特征公共服务。第Ⅳ象限特征：中等需求度、低满意度，公共服务包括农民贷款优惠、社会治安、垃圾收集处理。农民贷款优惠满意度低，原因在于申请支农信贷资金条件适当但程序繁琐，访谈中不少村民表示没听说过此项政策。关于社会治安，大部分村民认为当地农村社会治安总体良好，但盗窃案件频发。在所调研的农村中有一大部分是新农村建设示范村，卫生整顿、环境治理以及村容村貌等方面都有较好的改善，然而远离村镇的山村大多数生活垃圾都是随意排放、任其风化。村民对这些公共服务表示出不满情绪，但加强改进的意愿也并不很强烈。第Ⅴ象限特征：中等需求度、中等满意度，公共服务包括农田水利设施、供电照明、通信网络。供电照明状况满意度最高，其次是通信网络，被调查的村民认为这两项服务能满足基本需求，村民对电压不稳、信号不强这些问题基本能容忍，农田水利设施存在设施陈旧、年久失修、更新改造缓慢等问题，但他们认为这是政府的事，所以改善的需求并不是很强烈。

第Ⅵ象限特征：中等需求度、高满意度，在所调查农村无公共服务呈现此特征。第Ⅶ象限特征：低需求度、低满意度，公共服务包括农业科技下乡推广、农民职业技能培训、文化娱乐体育设施。调查发现很大一部分村民对农业科技下乡推广、农民职业技能培训缺乏了解，甚至有的受访者表示没听说过。大多数农民表示没有参加过农业科技推广和技能培训活动，农技推广员也是偶尔下到农村，少数村民甚至怀疑农业科技推广和培训服务的效果。当前农村青壮年劳动力大多外出务工，用工单位常常会组织职业技能培训，因而他们对当地政府提供的技能培训兴趣不大，留在农村的老弱农民对农技推广关注度不高。农民对农村文化娱乐体育设施的满意度和需求度都是最低的，这主要是因为农民认为文化娱乐体育的需求属于较高层次的需求而缺乏这些方面偏好。第Ⅷ象限特征：低需求度、中等满意度，在所调查农村无此特征公共服务。第Ⅸ象限特征：低需求度、高满意度，在所调查农村无此特征公共服务。

公共设施的分类篇（8）

中图分类号：TU984文献标识码： A

引言

居住是人类生活的基本需求之一，在城市中的重要地位。随着生活水平的提高、人们需求日趋多样化、闲暇时间的增加和社区服务意识的增强，对各类居住区公共服务设施提出了新的要求。十报告中提出了全面建成小康社会的新要求，要求总体实现基本公共服务均等化，社会保障全民覆盖，人人享有基本医疗卫生服务，社会和谐稳定，体现了国家对公共设施发展的重点关注。

要解决好居住区公共服务设施配置问题，除了加强批后管理外，更应做好方案设计和评审工作，而构建一个科学的标准体系是解决上述问题较为有效的方法。因此，居住区公共服务设施设置优化策略具有重要的现实性。

1.引起居住区公共服务设施设置优化的因素

1.1人口年龄结构及居民生活方式的变化

居民年龄结构变化中老年人增多的趋势对居住区公共服务设施的影响较大。庞大的老年群体和众多需要照料的高龄老人，不仅需要经济保障，也需要提供大量的日常生活照料及医疗服务，这就对全社会提出较高的要求。

1.2居住区开发形势的转变

市场经济条件下，城市中心地区的土地价格门槛较高，用地紧张，很难再有可能一次性获取大面积的土地，但组团各属于不同的开发单位，在小区级或居住区级公建配套上有所缺失，这些设施通常依托中心地段原有的设施解决，无形中增加了这些设施的服务压力。

1.3公共设施配套供应模式与实际需求的矛盾

市场经济条件下，社会成员固定地从属于一定社会组织的管理体制已被打破，由“单位人”向“社会人”回归。随着人民群众生活水平的不断提高和住房、医疗、养老、就业等各项制度改革的深入，城市居民不仅关注社区的发展，参与社区的活动，而且对社区的服务和管理、居住环境、文化娱乐、医疗卫生等方面提出多层次、多样化的要求。这些要求必然会对居住区服务设施带来相应的影响。

2.居住区公共服务设施的需求和配套发展趋势

2.1居住区公共服务设施的需求发展趋势

随着生活水平的提高、人们需求日趋多样化、闲暇时间的增加和社区服务意识的增强，对各类居住区公共服务设施提出了新的要求，提升教育设施质量和老龄化应对策略是发展的主要趋势。

2.2居住区公共服务设施的配套发展趋势

随着市场经济发展的不断完善，可以盈利的经营设施的设置受到普遍青睐，而对一些服务型设施的设置却得不到保障。同时，由于生活品质的提升、消费结构的转变，居民对营利性商业的需求也与日俱增。公益性公共设施需要出台强制性的规定，以保障居民基本的公共利益。

3.居住区公共服务设施设置优化策略

3.1调整居住区公共服务设施设置模式

简化组团分级、变传统三级配套为两级配套，即将原有“居住区―居住小区―组团”的三级配套模式进行调整，简化形成功能明确、布局集中的“居住区―居住小区”两级体系。同时，以街道、社区对应居住区和居住小区分级的两级设置方式。城市住区空间可以用不同标准进行分级划分：与空间规模相对应的是居住区、小区；与社会管理体系相对应的是街道办事处、社区。

借鉴新加坡经验，结合生活性道路布置主要公共服务设施用地，加强设施可达性，提高使用率。

3.2优化居住区公共服务设施规划布局

3.2.1服务人口与设施的对应

在实际应用中，广州、深圳、南京、重庆标准中在服务人口和公共服务设施之间建立直接的对应关系，只需确定人口规模就可以直接确定设施的内容与数量，方便了配套标准与规定的使用。

3.2.2法定规划的引入与控制类型

在沈阳市控制性详细规划全覆盖过程中，对配套居住区公共服务设施控制采用实线控制、虚线控制、点位控制、文本控制4种方式。实线控制主要为强制性控制用地，必须落实项目的空间范围，不可调整位置。虚线控制主要为用地预选址，即必须落实项目的空间范围，在街区范围内可弹性调整位置。点位控制主要以控制规模为主，不强制落实用地。文本控制主要为在规划文本中提及，不强制落实用地。

3.3提升居住区公共服务设施设置标准

3.3.1提升服务性设施

建议对2002版《城市居住区规划设计规范》中有关公共服务设施项目做适度调整，以政府作为投资和经营主体的教育、医疗卫生、文化体育、行政管理与服务、社会福利等设施归为公益性设施，各类商业服务业设施归为经营性设施。重点加强公益设施控制要求，在指标中应给予明确的设置规定。

3.3.2提升福利性设施

加强幼儿、老年人等公共服务设施的规划控制。从目前的状况来看，便民利民设施、助残养老设施正是一些居住区的公建配套中的最薄弱环节，因而儿童、老人及残疾人等特殊人群的需求，是本次指标体系设定中要注重的议题。

3.4完善居住区公共服务设施设置机制

强化公益性设施，保障公共利益。建议公益类用地由政府统一控制管理，并确保配建的标准。灵活配套经营性设施，满足市场需求。将商业服务类中控制项目突出菜市场控制指标，其它商业小类项目采用控制整体指标的方法，灵活应用，确保弹性。合理调整适用范围，提高可操作性。适用范围为沈阳市中心城区，三环以内为旧城区，三环以外为新城区。根据以上两个区域的不同特点，采取不同的设置规定和设置要求。新城区，要求独立设置用地的设施，应落实用地范围。旧城区，可根据实际情况，在条件允许情况下按照不低于指标的70%设置。

4．结语

本研究是对公共服务设施研究方法的新的探索，可梳理出匹配沈阳市公共服务设施特点的优化思路，填补沈阳这一方向上的空白，为沈阳市控详规划深化编制和管理审批工作奠定了基础。笔者也衷心希望沈阳市居住区公共服务设施设置优化策略能为相类似城市落实相应设施，找寻适合于城市公共服务设施配建的思路，能提供些许可参考的方法。

参考文献

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[2]欧阳海燕.超过半数人肯定新医改.八成人对保障房不放心[J].小康.2012(03):58-63.

公共设施的分类篇（9）

控规就是上承总规、下启修规的一个规划层次。同时，城市规划、镇规划直接实施管理的依据就是控规。城市、镇政府的职责就是实施控规，是实行规划的部门一项重要的日常法定工作，任何地方都不得以任何理由拒绝或拖延控规的实施。并且，由于城市等级和规模程度的不同，城市控规编制的理论和方式也会呈现出不同的特色，同时伴随着社会发展的进步和经济的逐日发展而与时俱进。

1、当今城市控规中公共服务设施存在问题

1公共服务设施在开发建设中主要矛盾

居民社区的公共服务设施的制备开发是城市控规开发的一个主要部分，涉及到的要素主要包含了土地、供给、资金、城市规划、需求等这五个方面。但是，我国的城市控规中公共服务设施的确存在很多问题，从我们身边来看，公共设施是城市建设的一部分，其中还存在资金投入的问题，人们既想建设好公共设施，资金投入又不够大。从建设的过程中来看，包括了社区的开发、城市规划、建设、审核、运营等这五个阶段。就涉及到的主体来说，包含了规划部门、行政部门、建造单位、开发商、运营商、社区居民等。在公共服务设施的建设与开发中，所涉及到的各种要素之间的合作成功与否，这决定了完成建设后的公共服务设施是否能够到达一种合理的配置来满足广大社区群众的各类需求。但是，由于各种原因，各类要素很长时间无法达到最大程度上地发挥其资源的优势，这使得社区的公共服务设施在开发与建设中出现了各种矛盾。

1. 2城市规划够局不合理

目前，我国的大多数城市一贯的注重当地城市的经济增长、以至于忽略了公共服务设施的建设以及其质量的提高。政府将大部分的财力投入了工业用地，因为其比较与公共服务设施可获得较大的收益，公共配套设施及公共绿地所占用的金额投入的比例相对比较低；政府过于注重城市的经济形象，过于追求场面如宽敞的马路、更具现代化时代广场，由总体结构上看来，主次干道与支路的协调与比例，路网结构安排不合理，十分容易造成城市的交通拥挤。此外，由于镇村和城市各自为政这一已持续很久，土地的利用毫无章序，土地开发呈现出无秩序的经营状态，土地的利用率较低，土地资源的浪费情况比较严重。

1. 3将规划落实到实处

控规对于公共服务设施的监控一般都要落实到实处，就是根据指标的要求详尽的规划服务设施的类型、布局位置和规模大小等，并最后准确的在规划图则中表达出来，例如幼儿园、小学中学、卫生所、体育服务设施等。以土地为根本条件的决策在政府主导的有关于房地产的开发中对公共设施的控制非常有效。但是，伴随着被引入的房地产开发的制度和经济制度的转向，被开发的时间和开发的主体的不确定性影响，这个决策视角下的公共服务设施配置很容易有各种问题，如控制灵活性不足，不同类型的公共服务设施的位置在城市控规的阶段已经确认将极大限制下一步修建性详尽的规划总结。除此之外，所选择的公共服务设施的布局往往不能够显示出太多的理性，城市控规不容易说清楚公共服务设施的配置在此处而不是规划区的其他任何位置的精准依据，对于服务设施位置的调整变动也少了必要的说明与补充或是限制的条件。城市控规中的公共服务设施配置需要把握两个基本原则，第一，应该满足其使用的需求，即应该确保公共服务设施的类型、规模大小和数量是符台有关规范最低要求的，这也是服务设施配置的最基本的要求。第二，在满足了使用要求的基础上应该与开发建设结合在一起，思考投资让主体不同那么对服务设施的布局会带来的影响，给予建设与开发一定的自由空间，让其可以结合更加具体的修建性详尽规划设计的灵活布局。

2、传统的公共服务设施配置及问题缺陷

2. 1传统公共服务设施配置

城市控规编制过程中最重要的问题之一便是配置公共服务设施。传统的公共服务设施的配置是在城市，其所依据的配置方法是按照等级配置和规模大小相对应的公共服务设施。就一般情况下来说，城市的公共服务设施配置可以分成市级区、居住区、居民住区这三类级别。其中居民居住小区的公共服务设施应包括文化、教育、体育、管理、商业、医疗服务、社区服务、绿化和其他等多类服务项目。

2. 2传统公共服务设施的问题缺陷

传统的公共服务设施配置方法忽略了城乡是统一的这一概念，从而将城市与乡村作为两个不同的个体系统，将不同标准的公共服务设施分开配置，虽然考虑到了城市和乡村不同的特征和经济情况，但是城市和乡村的配置标准差距较大，这就决定了城市与乡村公共服务设施水平的差距，也就与统一城乡发展的原则相违背。同时，传统公共服务配置根据等级作为依据，而不是根据居民的实际所需作为根据。按照等级作为公共服务设施配置的方法认为到了一定的级别就应该配置与级别相对应的公共服务设施，以至于完全的忽略了居民真正的需求东西和需求数量，除此之外也忽略了不同设施的服务区域、服务质量的差别。除此之外，传统的服务设施配置方法极容易忽略居的真正需求，传统的设施配置方法在城市的居民及乡村的居民各自当作无区别的整体，然而实际上，无论是居住在城市的居民或是在乡村的居民，不同属性的差别导致了居民公共服务设备需求的根本差异性。

3、公共服务设施配置解决问题的方案

经过对不同的公共服务设施主管部门的现行规范和对标准进行梳理、调研考察，确立出新的发展条件下不同级别、不同种类公共服务设施的配置要求，根据合理的服务范围脱离地块的管束，采取相对比较宏观的视角在更大的范围里进行决策控制，并且要给予—定范围的自由度调整，加大补充及说明，确认有条件调整、可以调整的范围及内容。

3. 1转换决策视角

由于转化决策的视角按控规编制思想化解中的公共服务设施配置的不确定性方法，在以确保公共服务设施的服务能力和服务范围的前提下，对于原本就有基于地块的确定性配件向相对较大的范围或者更高一层次的控制单元开始进行调控转换。这种变化不仅可以确保公共服务设施的种类及数量的供给方面，同时延续了已有的公共服务设施配建指标的体系，而且对于市场经济体制下能够更好地调动更多投资主体参与到城市开发当中来，在拥有弹性的规范内使得公共服务设施的建设更经济更符台未来的城市开发趋势变化，考虑到不同的公共服务设施拥有不同的投资主体，服务范围及管理部门，所以应该根依据其自备需要区分不同规模的调控部分。以这样的考虑为基础，在如今新社会下的城市控规编制中，应加强作为城市重要的组成部分的居住社区的配置功能和内容在更具有弹性的区域范围内提供居民的日常生活所需的综合全面服务，此外同时加以基层的社区服务基本功能设备。

3. 2重点确保公共利益

由于如今市场经济下的公共服务设施极易受到市场的侵蚀，可将公共服务设施分成两种：一种是极易受到市场力侵蚀的公共服务设施，此类包括文化教育、医疗服务、体育健身、社区服务，社会福利，行政管理等等；另一种是易被市场力推动的公共服务设施，包括服务设施、各类商贸。为了加强对公益类公共服务设施的数量、种类规模的控制，更有效的保证具有公益性的服务设施落实，在视角转换的同时也应加强对具有公益性的公共服务设施标准和内容的强调控制。尤其是对于政府直接投资建设配置的设施种类，可以回到传统的控制方式上去，尽量的降低控制中不的确定因子造成的干扰，对这类设施进行数量上随意调整严格监控和位置上的严格控制。然而，对于具有经营性的公共服务设施，除了政府所需求的特别规定的农贸市场以外，在标准和内容上则以迎合市场经济需求在总量和公共配置的内容为重点，以至于留有一定的余地。

参考文献

[1]李南菲；罗问；；都市卫星城的困境与破解的公共设施导向战略——以上海市松江新城为例[J]；上海城市管理；2011年01期

[2]扈万泰；；创新发展 追求特色 提高城市规划水平[J]；城市地理；2012年S1期

公共设施的分类篇（10）

中图分类号：TB47

文献标识码：A

文章编号：1003-0069（2015）03-0100-03

现代城市在其发展的历程中，产生了多种社会属性，在这些社会属性下，设计受其影响，公共设施设计也不例外。目前，大多欧美国家已经非常重视城市景观、城市公共设施的建设，作为艺术环境和现代城市环境的重要组成部分，公共设施发挥着举足轻重的作用。

1 现代城市的社会属性定义与分类

现代城市的社会属性就是在现代城市经济基础下的社会属性与上层建筑的结合体随着自然社会的变化而形成的自然形态所反映的东西。通俗点地讲，现代城市社会属性就是在某一个国家或某一个地区的现代城市，根据该区域的经济水平、人口状况、环境水平、民族风俗等条件所制定并能够影响、促进该区域现代城市经济和社会发展的法律、法规、条例等意识形态上的东西，通过这些意识形态所反映并区别于其他国家或地区现代城市的“风格”。

现代城市经过充分发展，社会关系不断在变化，不断改变和创造出新的生活方式。在这种公共空间形式下，现代城市具有其特殊的社会属性：可持续化的社会属性、满足大众审美需求的社会需求、影响人类生活方式的社会属性、具有教育社会属性和促进社会平等的社会属性。

1.1 可持续化的社会属性

社会生产力不断地发展，当达到一定历史阶段时，城市随之出现。经过了工业革命的发展，城市规模和人口都得到了空前的发展。生态和资源问题也变得越来越突出。现代城市快速发展，人口向城市聚集的现实，使其必须通过可持续的经济发展、人口迁移、环境保护、民族风俗等影响、促进现代城市的经济和社会发展。通过这些改变反映出区别于其他国家的“可持续风格”。城市的发展，有其固定的发展周期，如图1所示，从最开始的启动期，经过经济、人口的发展从发展期达到成熟期，也就是城市发展的顶峰，经过不断发展，城市将最终走向衰退。要防止城市走向衰退的唯一办法就是可持续化发展，这种城市发展的周期也决定了城市具有可持续化的属性。

1.2 满足大众审美需求的社会属性

人是城市发展的主体，人的全面发展是正是可持续发展的核心。大众在公共交流中，每天都会接触和体验到公共设施提供的服务，以此感受现代城市的文化和意识形态，感受一个城市的魅力和时代精神。大众需要审美，―方面是因为审美是人的内在必要性的一个高层次的内容，另一方面是由于审美自身与人在自由境界的追求上是无法分离的。因此，大众文化审美潜力的发掘是由现代城市满足大众审美属性所决定的。

1.3 人类生活方式需求的属性

城市不断发展，从最初的城郭到如今的现代化城市，人类的生活方式随着城市的发展不断发生改变。电话亭、垃圾桶、公交车站……这些近代城市发展的产物，时刻改变着人类的生活方式。主题公园、电影院、百货商店的出现则让人类的娱乐活动得到了前所未有的改变和体验。科技发明推动城市的前进，极大地改善了民众的生活质量，而城市的发展同样也改变了人们的生活方式。这正是现代城市影响人类生活方式属性的体现。

1.4 教育属性

现代城市的教育属性，主要是指人们在日常生活中对现代城市作品的欣赏或者体验时，受到美的感染和陶冶，使人们的价值观和世界观在潜移默化中发生深刻的变化，并拥有正确的生活态度。

1.5 促进社会公平的属性。

现代城市是为人服务的，是面向平民的，其具有推进社会平等的属性。在现代城市中，生活着不同的人群，各个人群有着不同的社会需求，这其中有许多不同程度生理残缺或无法正常行动、生活的人（如残疾人、老年人），他们应该得到来自不同角度的关怀，特别是针对在工作或者生活中有障碍或不便的弱势人群。这就要求现代城市必须具备促进社会公平的属性。

2 现代城市社会属性下公共设施创新设计方法

上文已提到，城市具有多重社会属性。公共设施与建筑、街道广场、绿化，共同构成了城市的形象，不仅体现了城市的风格和特点，同时也创造出一个城市的氛围。在这种多重社会属性的城市中，公共设施设计有了新的设计方法。

2.1 可持续设计

现在城市的可持续化社会属性意味着现代城市的公共设施设计相较于以前粗放的设计要发生根本性的转变，就公共设施设计而言，可持续设计不是武断的强硬，而是应寻求最充分，高效、无污染和低耗能的设计。应该充分考略到材料的可持续化，防止材料污染；考虑到功能的可持续化设计，将功能进行划分；考虑到技术的可持续化以及价值的可持续化，促进城市公共设施的自我循环式进化。

2.2 大众审美化设计

现代城市的公共设施设计不但需要满足人们的物化审美，而且在精神上也可以给予人们美的感受，使公共设施设计成为人类物质活动和精神活动的结合体。

公共设施设计作为一种纯操作型的艺术表现，是要被大量生产的，是需要大众接受的，所以公共设施设计要依照市场和大众所认可的文化来做设计，即大众审美化设计。公共设施设计需要启发大众文化的审美潜力，使审美被大众所认识和理解。公共设施设计要体现出人们的精神追求，同时通过富有文化的艺术气息和现代感的独特形式将人们对物质的追求表现出来。在功能和形式上要满足城市居民不同的艺术爱好和情感需求，让民众真正感受到设计的大众文化魅力。

2.3 创新设计

“作为创意人很难与当今的一些流行完全割舍开来，一切都能成为灵感。特别是产品设计圈外，这座城市、乡村、艺术、设计以及其他有关创意的一切”。这是德国工业设计师丹尼尔关于产品创新设计的理解，设计是所有改变人类生活的方式中最直接的，人们的生活观念常常被设计所影响。设计每天都在影响着我们的生活方式和生活观念，甚至影响了，人们的交往模式，人最开始的交流是通过一个简单的肢体动作，其后发展到了文字和语言。打开一扇门，不再用手，而只需要你走过去。公共设施设计需要创新设计，以此带来新的生活方式和生活理念，这种生活方式和生活理念同样也需要促进城市的创新功能。

2.4 涵化设计

随着城市的发展，城市公共设施已经成为现代城市为人们提供服务不可缺少的部分。现代城市中教育的最好载体就是公共设施，当民众使用或者体验公共设施时，要让他们从中学习到设计的教育意义。公共设施的形态、功能的设计要影响大众的情绪，让大众受到强烈的陶冶和感染，使大众不知不觉受到教育。现在很多城市的垃圾桶都采用的是垃圾分类的形式，既环保又高效。这种垃圾桶设计的理念对人的教育，常常是在毫无强制性的情况下，使欣赏者不知不觉地受到感染，在这种长期作用下，使人们无形中产生了应该进行环保低碳的生活方式。

2.5 共用设计

共用设计，在商业利润的前提下，现有技术条件下，公共设施设计尽可能使不同能力的使用者，在不同的外界条件下能够安全、舒适地使用的设计方法。公共设施设计，需要成为解决在工作或者生活中有障碍或不便的弱势人群的有效方案，例如盲道、老年人楼梯扶手、残疾人坡道和其他一些城市公共设施。

基于以上这些社会属性，现代城市的公共设施设计方法如图2所示。

3 分类垃圾桶设计实践

随着我国经济的发展，人民生活日益富足，城市生活垃圾每年都在以10%左右的速度增长，这严重影响了城市的生态发展。传统垃圾桶一个口倾倒导致了垃圾回收不便，使生态环境进一步恶化，使垃圾循环利用率变低。基于此，垃圾桶应针对不同类别和功能进行设计。

3.1 创建低保真模型

基于城市社会属性下的公共设施创新设计方法，捕捉符合城市社会属性的分类垃圾桶设计，绘制初步设计方案，创建低保真模型。如图3和图4。

3.2 可持续、创新设计

分类垃圾桶是针对无锡阖闾城遗址博物馆景区所开发的一款富有环保理念和人文情怀的室外公共设施，实现了垃圾分类储存与历史文化的融合。如图5，图6所示，分类垃圾桶整体采用了简洁的造型，体现了一定的时尚感，与阖闾博物馆的历史气息相吻合。游客通过垃圾桶上的回收标签来进行垃圾的投放，分为可回收垃圾和不可回收垃圾，同时在垃圾桶的上方设有烟灰缸，方便吸烟人士的烟灰存放。垃圾桶采用门形式，方便垃圾回收人员对垃圾的收取。同时垃圾桶设计带有顶盖，可防止因下雨等恶劣天气导致的垃圾污染。

3.3 涵化、审美设计