根据《上海市2014年考试录用公务员工作实施方案》，上海市2014年考试录用公务员专业科目笔试分为《政法》、《综合管理》、《经济管理》、《财务管理》、《信息管理》、《城市建设管理》六大类。
专业科目的考试时限为60分钟，满分50分。全部试题均为客观性试题，试题题型为单项选择题和多项选择题。务必携带的考试文具包括钢笔或圆珠笔、2B铅笔和橡皮。要求应试者必须用2B铅笔在答题卡上作答。作答在试题本上或其他位置的一律无效。
为了便于考生参加上海市2014年考试录用公务员的专业科目笔试，我们组织有关专家编写了《上海市2014年考试录用公务员专业科目考试大纲》，经上海市人事局公务员管理处同意公布。
专业科目考试不指定考试用书。考生可根据自己报考的专业科目，选择相应的考试大纲进行考前准备。
《政法》考试大纲
第一部分法律的一般原理
一．法律的概念：法律的基本特征，法律的本质，法律的要素，法律的分类，法律的作用。
二．法律的制定：立法体制，立法原则，法律的渊源，法律的效力，法律体系。
三．法律的实施：法律遵守，法律执行，法律适用，法律关系，法律解释，法律责任。
四．法律的历史发展：中国法律传统的特点，世界主要法系，法治国家。
第二部分宪法
一．宪法概述：宪法的概念，宪法的历史发展，宪法的原则，宪法监督保障制度。
二．国家的基本制度：国体，政体，选举制度，国家结构形式，国家的经济制度。
三．权利和义务：公民的基本权利，公民的基本义务。
四．国家机构：国家机构的活动原则，中央国家机关，地方国家机关，人民法院，人民检察院。
第三部分行政法
一．行政法概述：行政法的概念，行政法的渊源，行政法律关系。
二．行政主体：行政机关，公务员，行政相对人。
三．行政行为概述：行政行为的概念，行政行为的分类，行政行为成立的条件，行政行为的效力，行政行为的无效，撤销和废止。
四．几种主要的行政行为：行政立法，行政确认，行政许可，行政强制，行政处罚，行政裁决。
五．行政复议：行政复议的概念和原则，行政复议的范围，行政复议的管辖，行政复议的申请和受理。
第四部分刑法
一．刑法概述：刑法的概念，刑法的基本原则，刑法的适用范围。
二．犯罪和犯罪构成：犯罪的定义与特征，犯罪构成的要件。
三．排除犯罪性的行为：正当防卫和紧急避险。
四．故意犯罪的形态：犯罪预备，犯罪既遂，犯罪未遂，犯罪中止。
五．共同犯罪：共同犯罪的概念，共同犯罪的形式，共同犯罪人的种类及其刑事责任。
六．刑罚：刑罚的概念，刑罚的种类，量刑，数罪并罚，缓刑，减刑和假释，时效。
七．渎职罪和贪污贿赂罪
第五部分民法
一．民法概述：民法的调整对象，民法的基本原则，民事法律关系。
论文摘要：知识产权法上的“公共利益”概念在功能上可以分为否定性功能、积极性功能和惩罚性功能。“公共利益”概念的内涵无立法规定，须借助于学理解释，它的内容涵盖了政治、经济以及公共道德等诸多方面。我国现行知识产权法在使用“公共利益”概念方面，还存在非一致性缺陷，需要通过修订立法予以克服。 论文关键词：知识产权法；公共利益；解释 在我国的知识产权法中，“公共利益”是一个非常重要的概念。但是，对于这个概念的内涵及功能，学界至今尚无系统的论述。本文试图对知识产权法上的“公共利益”概念做一较全面的探讨，以期抛砖引玉，并求教于各位方家。 一、知识产权法中“公共利益”概念的类型和功能 （一）知识产权法中“公共利益”概念的类型 “公共利益”这个概念在知识产权法中出现的频率较高，尤其是在著作权法和专利法中，兹举其要者如下。 （1）《著作权法》第四条规定，“著作权人行使著作权，不得违反宪法和法律，不得损害公共利益”。 《著作权法》第四十七条规定，“有下列侵权行为的，应当根据情况，承担停止侵害、消除影响、赔礼道歉、赔偿损失等民事责任；同时损害公共利益的，可以由著作权行政管理部门责令停止侵权行为，没收违法所得，没收、销毁侵权复制品，并可处以罚款；情节严重的，著作权行政管理部门还可以没收主要用于制作侵权复制品的材料、工具、设备等；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。 （3）《著作权法实施条例》第三十六条规定，“有著作权法第四十七条所列侵权行为，同时损害社会公共利益的，著作权行政管理部门可以处非法经营额3倍以下的罚款；非法经营额难以计算的，可以处10万元以下的罚款”。 （4）《著作权法实施条例》第三十七条规定，“有著作权法第四十七条所列侵权行为，同时损害社会公共利益的，由地方人民政府著作权行政管理部门负责查处”。 （5）《计算机软件保护条例》第二十四条规定，“除《中华人民共和国著作权法》、本条例或者其他法律、行政法规另有规定外，未经软件著作权人许可，有下列侵权行为的，应当根据情况，承担停止侵害、消除影响、赔礼道歉、赔偿损失等民事责任；同时损害公共利益的，可以由著作权行政管理部门责令停止侵权行为，没收违法所得，没收、销毁侵权复制品，可以处以罚款；情节严重的，著作权行政管理部门还可以没收主要用于制作侵权复制品的材料、工具、设备等；触犯刑律的，依照刑法关于侵犯著作权罪、销售侵权复制品罪的规定，依法追究刑事责任”。 （6）《专利法》第五条规定，“对违反国家法律、社会公德或者妨害公共利益的发明创造，不授予专利权”。 （7）《专利法》第十四条规定，“国有企业事业单位的发明专利，对国家利益或者公共利益具有重大意义的，国务院有关主管部门和省、自治区、直辖市人民政府报经国务院批准，可以决定在批准的范围内推广应用，允许指定的单位实施，由实施单位按照国家规定向专利权人支付使用费。中国集体所 有制单位和个人的发明专利，对国家利益或者公共利益具有重大意义，需要推广应用的，参照前款规定办理”。 （8）《专利法》第四十九条规定，“在国家出现紧急状态或者非常情况时，或者为了公共利益的目的，国务院专利行政部门可以给予实施发明专利或者实用新型专利的强制许可”。 知识产权法中的“公共利益”概念按其所处的位置不同，可以被分为两类： （1）总则性“公共利益”概念。所谓总则性“公共利益”概念都分布在知识产权法的总则部分，例如《著作权法》第四条、《专利法》第五条都属于这一类。总则性“公共利益”概念并非具体的法律规范的构成部分，政策宣示的意味较浓，其内容最为抽象。 非总则性“公共利益”概念。知识产权法上绝大多数的“公共利益”概念分布在知识产权法总则以外的其它条文当中。非总则性“公共利益”概念大多数属于法律规范的构成部分。 （二）知识产权法中“公共利益”条款的功能 无论是总则性“公共利益”概念还是非总则性的“公共利益”概念，都具有十分重要的功能。具体而言，知识产权法上的公共利益条款具有以下几方面的功能。 1.消极性或否定性功能 知识产权法中公共利益条款的消极功能或否定功能的发挥，将会使不符合公共利益要求的知识产权行为不能够发生行为人所希望的法律效果。如《著作权法》第四条第二款规定，“著作权人行使著作权，不得违反宪法和法律，不得损害公共利益”。在该规定中，“公共利益”与“宪法和法律”并列，同时作为限制著作权人行使权利的标准，也就是说，著作权人行使著作权时，若“损害公共利益”会产生与“违反宪法与法律”相同的后果。再如《专利法》第五条规定，“对违反国家法律、社会公德或者妨害公共利益的发明创造，不授予专利权”。根据该条规定，即使某人的发明创造具有新颖性、创造性和实用性，如果妨害公共利益，也不会获得专利权。 2.积极性功能 在知识产权法中，有些公共利益条款是以一种积极的指引形态存在的，它们一般作为构成某些知识产权行为的积极条件而发挥作用。例如《专利法》第十四条规定，“国有企业事业单位的发明专利，对国家利益或者公共利益具有重大意义的，国务院有关主管部门和省、自治区、直辖市人民政府报经国务院批准，可以决定在批准的范围内推广应用，允许指定的单位实施，由实施单位按照国家规定向专利权人支付使用费。中国集体所有制单位和个人的发明专利，对国家利益或者公共利益具有重大意义，需要推广应用的，参照前款规定办理”。在这里，公共利益成了构成指定使用的重要条件。又如《专利法》第四十九条规定，“在国家出现紧急状态或者非常情况时，或者为了公共利益的目的，国务院专利行政部门可以给予实施发明专利或者实用新型专利的强制许可”。根据该条的规定，公共利益是构成强制许可的一项条件。 知识产权之所以具有上述积极性功能，乃是由其本身特性决定的。知识产权作为一种民事权利，其保护对象是智力成果，这种成果是在人类 已有成果基础上的进一步发展，本身就曾得益于社会，因此为了社会公共利益对其做出适当限制，乃是情理之中的事情。另外，法律保护的目的在于激发和促进新成果的产生和使智力成果得以实际利用，如果过分强调知识产权人的利益，就会阻碍智力成果的传播和使用，为此，需要对知识产权做一定的限制，包括对财产权的时间限制和对知识产权权利效力的限制。“对知识产权权利效力的限制是指为了国家或公共的利益，行使了法律规定通常属于权利人才能行使的权利，这种行为依法不属于侵权行为”（211）。 3.惩罚性功能 知识产权法中公共利益条款的惩罚功能是指将违反公共利益要求作为引起法律责任的条件。例如《著作权法》第四十七条规定，“有下列侵权行为的，应当根据情况，承担停止侵害、消除影响、赔礼道歉、赔偿损失等民事责任；同时损害公共利益的，可以由著作权行政管理部门责令停止侵权行为，没收违法所得，没收、销毁侵权复制品，并可处以罚款；情节严重的，著作权行政管理部门还可以没收主要用于制作侵权复制品的材料、工具、设备等；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。在这个条文中，损害公共利益是构成著作权行政责任，使著作权人受行政处罚的必备条件。 二、知识产权法中“公共利益”概念的内涵 虽然我国知识产权的各种立法高频率地使用了“公共利益”概念，但是，考察各种立法，我们找不到关于“公共利益”的具体解释。这无疑是立法者的一种有意安排，以便保持知识产权法在适用上的适度弹性，使法律更好地适应变化中的具体社会情境。然而，在理论上，我们必须对这个概念的内涵进行研究，以便能够为知识产权法的执行者提供有效的指引和规范。 对于“公共利益”或者类似概念的解说，在法哲学领域已经有所涉及。美国学者埃德加·博登海默曾经为确定共同福利或公共福利这类基本概念的内容和范围指出了一些基本原则。他认为，共同福利或公共福利不能被认为是个人欲望和要求的总和，同时，“我们也不能同意将共同福利视为是政府当局所作的政策决定”。（298）另一位美国学者庞德也曾将法律秩序所应保护的利益划分为个人利益、公共利益和社会利益，并且对公共利益进行了界定，他所提出的公共利益是指涉及政治组织社会的生活并以政治组织社会名义提出的主张、要求和愿望（141）。 这些论述对于我们理解反垄断法上的“公共利益”概念的内涵无疑具有重要的基础作用。 不过，只靠法哲学的解释，我们还不能具体地把握知识产权法中的“公共利益”概念的内涵，还有待到更近的法律领域中去寻找答案。 在现代法律体系中，尽管人们也承认知识产权法的独特性，但是大多将其放在民法体系当中，因为知识产权的制度框架与民法一样是以规范平等主体的活动为基础展开的。基于这种认识，我们要想探讨知识产权法中的“公共利益”概念的内涵，首先还得向传统民法理论寻求依据。 在各国民法中，存在大量的包含“公共利益”或近似概念的条款。我国《民法通则》有两处直接使用了“社会公共利益”的措辞：其一是该法第7条规定，“民事活动应当尊重社会公德，不得损害社会公共利益”，其二是第58条规定，“下列民事行为无效：……（五）违反法律或者社会公共利益的……”。1964年《苏俄民法典》也曾在第49条规定，“实施目的违反国家和社会利益的法律行为无效”。在资本主义国家的民法中，与此相近的用语较多情况下是“公共秩序”“善良风俗”等词。如《法国民法典》使用了“公共秩序和善良风俗”的用语。其后的《德国民法典 》第138条规定，“（1）违反善良风俗的行为无效……”；《日本民法典》第90条规定，“以违反公共秩序或善良风俗的事项为标的的法律行为无效”……等等。但各国民事立法并没有对“社会公共利益”“公共秩序”及“善良风俗”等概念做出解释。在民法对此类概念的理解全赖司法实践和学理上的解释。 在西方国家，理论界有时将“公共秩序”和“善良风俗”，统称为“公序良俗”。按照法国判例法的观点，公共秩序分为政治的公序和经济的公序。政治的公序为传统的公序，包括关于国家的公序、家庭的公序及道德的公序；经济的公序为现代的公序，分为指导的公序和保护的公序。日本学者也将公共秩序分为宪法秩序、刑法秩序、家庭法秩序等.关于善良风俗，各国立法也未见阐述。法国审判实践往往将善良风俗与道德准则相联系；德国民法理论和司法实践中也以“社会道德学说”作为对善良风俗的最新解释。（281） 从纵向发展来看，在很长一段时期内，公序良俗基本上是以保护社会主要组织即国家和家庭为目的，因而被称为政治上的公序。直到二战结束以来，公序良俗才被赋予更广泛的含义，在传统的政治公序之外，加上了经济的公序。经济的公序又被分为指导的公序和保护的公序两类，前者是统制型经济的产物，旨在从私人契约关系中排除违反国家经济政策的成分，后者是指保护劳动者、消费者、承租人和接受高利贷的债务人等现代市场经济关系中的弱者的公序。（70） 社会主义国家使用的“社会公共利益”或“社会利益”等概念被关注得较少，其含义尤感含糊。不过，按照民法学界的通行观点，“社会公共利益”在内涵和作用方面与西方国家民法中的“公序良俗”概念大体上是相当的。（71） 我们可以上述论述为基础来确定知识产权法上的“公共利益”的基本内涵。笔者认为，要正确理解知识产权法中“公共利益”概念的内涵，至少要把握以下两点： （1）知识产权法中的“公共利益”的含义既是开放的，又是有限制的。其开放性在于，对于这个概念的理解并没有确定的答案，其具体含义不仅包罗广泛，而且还随着具体情境的不同而有所变动。其限制性在于，对“公共利益”概念的理解存在某种基本的社会认同，它并不认可无限任意的理解。 知识产权法中的“公共利益”的含义既有政治和道德性内容，也有经济性内容。政治和道德性内容包含了从国家利益、婚姻家庭道德规范到法律法规的普遍原则要求等一系列的具体意义；经济性内容则包括对社会整体经济的保护和市场秩序的维持，对劳动者、消费者、承租人和接受高利贷的债务人等现代市场经济关系中的弱者的尊重，等等。 三、我国现行知识产权法“公共利益”概念的完善 尽管“公共利益”概念在我国知识产权法中占据着十分重要的地位，然而，勿庸讳言，相关立法在使用“公共利益”概念方面还存在一些不足，需要进一步予以完善。其中，最主要的是知识产权法使用“公共利益”概念的非一致性问题。 从法理上分析，知识产权法的诸种立法之间具有内在的协调性要求，著作权法、专利法和商标法在使用共通概念上应该保持一致。然而，在我国现行立法 中，对于“公共利益”概念的使用，三部基本知识产权法之间还存在较严重的非一致性。 依《著作权法》第四条之规定，“著作权人行使著作权，不得违反宪法和法律，不得损害公共利益”，可见，我国《著作权法》将“公共利益”与“宪法和法律”并列，认同了“社会公德”包含在“公共利益”概念中的理念。而依《专利法》第五条之规定，“对违反国家法律、社会公德或者妨害公共利益的发明创造，不授予专利权”，很明显，这里将“社会公德”与“公共利益”并列，显示出立法者认同的是“公共利益”不包含“社会公德”的立场。由此可见，相关立法对“公共利益”概念的理解存在较大差异。尤其是对“公共利益”概念内容的理解。如果我们将“公共利益”概念理解为包含社会公德，那么它所包含的内容就包括政治、经济和道德诸方面，而如果我们将社会公德内容剔除出“公共利益”概念，那么，“公共利益”概念将仅包含政治和经济内容。 上述非一致性不应当被看做是一个无关紧要的问题。它不仅有损立法本身的严谨程度，而且由于“公共利益”概念在知识产权法上的重要地位，也由于对于“公共利益”概念的理解在很大程度上依赖于执法者的自由裁量，“公共利益”概念的这种非一致性会造成知识产权法适用上的消极后果。 要消除这种非一致性缺陷，须通过修订法律来实现。我们应以前述对“公共利益”概念的通常理解为基础，将知识产权法上“公共利益”概念的使用统一起来。这主要牵涉到修改《专利法》第五条，将该条的现有规定“对违反国家法律、社会公德或者妨害公共利益的发明创造，不授予专利权”修改为“对违反国家法律或者妨害公共利益的发明创造，不授予专利权”。 刘春田。知识产权法教程[M].北京：中国人民大学出版社，1995。 E·博登海默。法理学———法哲学及其方法[M].北京：华夏出版社，1987。 梁彗星。市场经济与公序良俗原则[A].民商法论丛（第1卷）[C].北京：法律出版社，1994。 徐国建。德国民法总论[M].北京：经济科学出版社，1993。 李双元，温世扬。比较民法学[M].武汉：武汉大学出版社，1998。 李国海
中图分类号：D63文献标识码：A文章编号：1008410X（2014）05009907
在社会科学的学科概念体系中，治理概念被运用于全球治理、国家治理、地方治理、城市治理、公司治理乃至大学治理等诸多领域。治理概念的广泛运用一方面说明治理理论具有极强的解释力和科学价值，另一方面也说明治理概念理解的多样化和模糊性，以至于寻找一个统一的“治理”概念具有一定的挑战性。“治理只是晚近方才进入社会科学的标准英语词汇之内，并且在不同的外行圈子里成为‘时髦词语’的。即便现在，它在社会科学界的用法仍然常常是‘前理论式的’，而且莫衷一是；外行的用法同样是多种多样，相互矛盾。”[1]因此，对治理概念的澄清与定义既有利于治理理论的广泛运用，也有利于政治学、公共管理学、经济学等社会科学的进一步发展。特别是在我国进一步深化改革、建设服务型政府的关键时期，重新梳理治理概念的定义与内涵具有一定的现实意义和学术价值。基于此，本文在回顾不同理论视野下治理概念的基础上，尝试从服务型政府理论视角对治理概念进行新的认识和解读。
一、经典治理定义：
来自全球治理委员会的观点治理概念的广泛传播与世界银行等国际组织对治理的重视与运用有关，世界银行提出的治理概念对治理理论的传播和治理概念的形成有较大的影响。世界银行的治理概念主要是针对发展中国家出现的“治理危机”而提出的，其核心内容是实现良好治理，即达到自由、平等、尊重人权、司法独立、政府清廉、自由市场、选举民主、扩大和鼓励私营经济的管理状态。譬如，世界银行在1989年《撒哈拉以南非洲：从危机到可持续发展》的报告中用“治理危机”形容非洲政治经济社会发展状况，在此基础上世界银行提出了自己的治理框架以促进非洲等发展中国家政治和经济改革；同时，联合国等国际组织也对欠发达国家和地区提出了发展市场经济、实行自由贸易、推行经济社会改革等“善治”的标准，作为国际援助和债务减免的前提条件。显然，世界银行等机构所谓的“治理”实质是推行西方发达国家的价值观和政治制度，将资本主义的政治、经济和社会制度移植到发展中国家，使发展中国家实行经济的自由化和市场化、政治的民主化和社会的自治化。通过“治理”这样一个中性的词汇，世界银行等国际组织能够实现治理理论的传播和实施，同时也促使治理概念内涵进一步拓展和深化。
在各种关于治理的概念定义中，联合国下属机构成立的“全球治理委员会”对治理的界定较为经典和权威。在《我们的全球伙伴关系》报告中，全球治理委员会认为治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，它使相互冲突的、不同的利益得以调和同时采取共同行动的连续的过程[2]。显然，全球治理委员会的治理概念不同于世界银行的观点。这个治理概念具有三个特点。一是制度设计的非规则导向。全球治理委员会认为治理并非强调制度约束，而是重视符合人们利益、基于公众同意的各种正式或非正式的制度安排。二是治理的协调导向。治理不是强调一种控制导向，强制性的权力在治理中没有发展的空间，治理更多的是参与主体协商的结果。三是治理的主体是由多元化的主体构成。治理主体既可以是政府等公共部门，也包括非政府组织、私营组织。多元主体的共同参与是治理的重要特征。概言之，治理是一种不同于传统统治型的管理方式，它追求在主体、制度、方式和过程等诸多方面实现管理的创新。正因如此，治理概念才为各学科所关注且不同学者对治理概念进行不同视角的分析。
二、治理概念的多重解读治理概念自产生以来，不同学者从不同的视角对其进行了分析，其含义不仅突破了原初治理的含义，同时与经典的治理含义有所不同。目前比较有影响的概念分析主要来自于政治学、公共管理学、经济学等学科对治理概念的解读。
（一）政治学视角下的治理概念：来自多元主义和社团主义的观点
从政治学的视角出发，治理意味着治理主体的多元化与公共权力的分散化，它意味着国家与社会的合作，同时意味着不同治理主体围绕共同目标要进行协商与合作。一方面，治理主体的多元化在本质上是一种多元主义的观点，多元主义着重强调多元主体间的竞争，主张通过政治结构的分化实现政治权力的分散化，不同政治与社会团体在政治和社会领域进行竞争，从而防止国家权力的滥用和对社会权利的侵犯，达到国家与社会的均衡[3]（P261）。库伊曼等人认为，治理概念所强调的是，存在这样一个没有外部强力支配的结构和秩序，其功能的发挥有赖于多种彼此之间发生联系的不同行为者之间的互动[4]（P64）。格里・斯托克则指出，治理就是挑战按照正式制度与宪法去理解政治体制的传统统治方式，治理实际上促使人们注意到志愿组织和私营部门日益卷入公共服务供给和参与战略决策这一现实，治理强调来自于政府部门，但又不限于政府的多种行动者与社会公共部门[5]。另一方面，治理强调多元主体的合作，这实际上是一种基于社团主义的观点。社团主义又名法团主义、统合主义等，它主要强调国家与社会的合作，通过公民社会组织与国家的合作把社会利益统合到国家的决策结构中来。合作主义能够使分散的利益有序组织起来，参与到公共政策的制定过程中去，同时通过制度化的参与使国家权力获得合法性和控制权[6]（P7）。治理是基于这样一种共识：现代社会变得极其复杂，它是由各自独立而又不同的子系统组成，这些社会部门组织起来，制定自己的标准，保护自己的资源[7]，在此基础上实现国家与社会的合作。与传统的统治相比，现代治理则是一个权力双向良性互动的过程，公共事务的有效管理更加需要公民社会与政府之间的有效合作与良性互动[8]。从以上分析可以看出，治理显然试图融合多元主义和社团主义的观点，既突出公民社会对国家和政府的制约和竞争作用，同时更强调二者的合作，以解决纯粹一元化治理所产生的治理失效。
从政治理论的视角理解治理，其内涵包括四点。其一，治理突出民主和自治的价值。治理在一定意义上是对民主理论的扬弃，它强化了民主的价值，提倡公民及公民组织对政治生活的参与。治理在一定程度上摆脱了现代政治设计所造成的精英政治的弊端。治理兴起的原因之一是公民社会的兴起，治理的题中之义包括一个成熟的、自治的公民社会，公民社会的自治对于治理具有重要价值。所以罗茨认为，治理意味着统治过程、统治条件乃至统治的涵义业已发生了改变，在一定意义上，治理实际上是一种自主治理网络和组织间的网络[9]。其二，治理强调政治权力的下移和权力运行的双向性。与传统的统治不同，政府不再是权力的唯一来源，非政府组织、私营组织同样会成为权力的来源。无论是公共机构还是非政府组织等社会组织，只要得到同一层面参与者的认可，都能成为这一网络的权力中心，因此，治理不但意味着权力的分散化，而且也表示权力自下而上运行的可能性。其三，治理突出制度的合法性。治理不但重视正式制度的安排，更注重那些基于参与者接受认可的非正式制度的安排。治理强调的是制度的合法性，只有制度建立在沟通协调与广泛认可的基础上，才能发挥它应有的作用。其四，治理意味主体的多中心化。本茨认为，治理通常表示一种不存在权威决策的集体行动，它包含政策制定中的公共部门和私人部门广泛的合作，也包括社会部门的自主管理[10]（P323）。简言之，治理在本质上是多中心主体的共同治理，它通过多元主体的优势互补，力图最大限度地实现公共利益。
（二）新公共管理视角下的治理概念：来自管理主义的解读
从新公共管理的视角出发，治理是指把市场的竞争激励机制与商业部门的管理方法或手段引入政府行政和公共服务提供机制之中。一方面，新公共管理主张引入竞争机制，用市场的力量来改造政府。在公共服务的供给中，引入私营部门、非政府组织等主体，促使不同主体之间进行竞争以缩小政府规模和提高公共服务供给效率。另一方面，新公共管理信奉管理主义哲学，主张管理就是管理，它认为管理主义既适用于私营部门，同样也能够在公共部门发挥功效。波利特认为，新公共管理实际上是把古典泰勒主义所强调的管理原则运用到公共行政领域，即把商业部门的管理理念、方法和技术移植和应用到公共部门之中，以实现公共部门的再造[11]（P57）。在奥斯本看来，治理就是使政府变得更加有效而对政府的重塑过程，是用企业家精神来改革或重新塑造政府，即把企业管理的精髓应用到公共部门，通过改变政府部门的管理模式和机制，实现提高政府效能的目的[12]（P36）。
显然，在新公共管理视野下，治理的内涵迥异于政治学视角的解读。其一，新公共管理视野下的治理具有鲜明的效率至上价值取向。这种效率取向体现在行政改革以经济、效率和效益为追求目标。无论是在公共服务上引入多元竞争主体，还是在管理手段上引入绩效评估，新公共管理的主要目标是提高政府效率和公共服务的质量。其二，治理意味着打破公共官僚制对公共事务的垄断。新公共管理主张在公私部门之间展开竞争，以提高公共服务的效率和缩小政府的规模[13]。因而，非政府组织和私营部门等非公共官僚制机构也成为公共服务的提供主体之一，同时，改革中产生的执行机构和半自治机构也突破了传统官僚制的形态。概言之，治理包含着打破公共官僚体制，从而形成公共管理主体多元化格局的内涵。其三，以“任务驱动”的政府代替“规章驱动”的政府。奥斯本认为政府部门往往被大量的规章制度和预算程序所束缚，企业家政府是有使命感的政府，应该摆脱各种繁文缛节的束缚，授予管理者自主管理的权力，建立一种任务导向的政府[12]（P9099）。与政治学视角下强调制度的合法性不同，新公共管理更加强调去规则化取向。其四，注重管理手段的多样化。与传统官僚制使用行政手段和公权力提供公共服务不同，新公共管理更注重多种管理手段的运用。在公共服务提供方面，用合同竞争外包取代政府内部垄断供给行为；通过绩效评估等管理手段实现对公共管理的结果管理，纠正传统官僚制重投入而效率低下的弊端；在提供公共服务中引入“公民”，注重消费者导向，给公民选择公共服务提供者的权力，增加政府对公民的回应性。
（三）经济学视角下的治理：来自新政治经济学的分析
经济学视角下，治理意味着打破政府在公共物品供给中的垄断，在制度安排上引入自主治理和多中心治理体制，实现公共决策的民主化和公共服务供给的多元化。在罗茨看来，新政治经济学的治理是不同经济行为主体之间相互协同与连续互动的政治经济过程，它以批判的视角和工具论的方法来分析解决治理中的协调问题，检验与分析了政府经济管理中市民社会、政府、市场之间日益模糊的界限与关系[14]（P5490）。具体而言，治理主张在政府决策、公共服务和公共物品供给中引入竞争机制、自主治理和多中心治理体制。公共选择理论学者认为，由于政府官僚制的垄断地位、激励机制的缺位、政府的自利倾向和监督信息的不对称等，往往存在政府失灵现象。而治理政府失灵的根本措施是打破公共部门的垄断，以市场机制对政府进行改造，在政府中引入竞争机制进行公共服务的市场化改革等。同样，有学者主张治理表示在公共物品供给与管理中采用自主治理和多中心治理等新的制度安排。奥斯特罗姆认为，对于公共池塘等公共物品，由于存在集体行动的困境、公地悲剧和囚徒困境等问题，所以，无论是私有化或国有化措施都不是理想的解决方案，在政府和市场之外实际上还存在着新的治理模式，即公共池塘资源的拥有者们能够以一种自组织的形式进行自主治理。大量案例表明，在遵从清晰界定边界、建立明确权利义务的规则、构建科学的冲突解决机制、实行分级制裁、设立积极监督制度等原则进行自主治理的情况下，公共池塘资源制度设计较为有效[15]（P108）。虽然这些原则并不能必然导致更加复杂问题的有效解决，但的确能使集体行动和监督问题将更加容易和有效[16]（P267）。对于基础设施等公共物品，奥斯特罗姆认为，集权体制和分权体制这两种单中心制度安排都有其无法克服的弊端，因而应该采用一种多中心的制度安排。多中心治理主张在公共管理中使用分层次、分级别、多步骤的多元制度安排，倡导国家、市场和非政府组织等社会组织在公共事务的管理上实现沟通与合作。多中心治理以社群组织自发秩序形成的自主治理结构为基础，形成多中心的、多层级政府的权力安排制度体系，从而最大限度地克服集体行动的机会主义行为，实现公共事务的可持续发展和公共利益的实现[17]。从以上分析可以看出，自主治理的社群组织、多中心的治理主体、竞争机制的引入等是新政治经济学视野下治理的主要构成元素。概言之，新政治经济学通过引入多中心的制度安排和竞争机制，实现公共事务治理的制度优化。
（四）其他视角下的治理分析
除上述视角之外，也有学者从社会资本和公司治理的视角来审视治理。从社会资本的视角看，社会资本的积累与再生产是治理的重要前提，良好的治理必须以社会信任、社会网络和社会规范的重建为基础。在社会资本理论的代表人物科尔曼等人看来，社会资本具有公共物品的性质，在一定意义上，社会资本不仅对社会个体有利，而且有利于摆脱集体行动的困境。社会资本是个体或群体共有的一种社会结构性资源，它主要蕴涵于人际关系和社会结构之中。“与社会结构的特征一样，社会资本对其受益者而言，不是一种私有财产”，社会资本“这种社会结构不仅使积极参与建立规范的受益，而且使处于相应结构中的所有人受益”[18]（P369）。帕特南也认为，社会资本是一种公共物品，它来源于社会团体在本质上是国家的财产。社会资本不仅能够促进公共利益的实现，而且能够有效预防社会成员自利和欺诈等机会主义行为，高社会资本累积能够对经济发展和政府效能有积极的促进作用[19]（P133134）。因此，社会资本理论下的治理意味着鼓励人民参与各种公民社团组织，在此基础上建立良好社会信任关系、规范体系和公民参与网络，从而最大限度地促进政治经济的和谐发展。
此外，也有学者从公司治理的角度理解治理。公司治理主要是指管理、控制和监督企业运行的一种管理制度，它从微观和个体视角对私营部门的组织管理进行分析。
三、治理概念再解读：基于服务行政的视角以上不同学者关于治理的定义有两个基本特点：一是基于西方国家的政治经济背景下对治理进行概念分析；二是从各自的学科视角对治理进行理论阐释。但西方国家在治理理论上的话语霸权和全球治理强势推行，“其危险在于，削弱国家和政府在国内和国际治理中的重要作用，客观上有可能为强国和跨国公司干涉别国内政、推行国际霸权政策提供理论上的支持”[2]。因此，对于治理概念，有必要对其进行批判分析，基于我国的国情，用本土理论对其分析解读。由于服务型政府理论是我国学者基于我国改革实践和风险社会的时代而进行的理论创新，而且党的十报告明确指出，我国行政体制改革的方向是要建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府，所以有必要用服务型政府理论对治理进行阐释和分析。
张康之认为，根据人类社会的历史发展进程，社会治理模式分为农业社会的统治行政、工业社会的管理行政和后工业社会的服务行政。统治行政是以权治为主要特征的治理模式，管理行政是以法治为主要特征的治理模式。在工业社会低度不确定性和低度复杂性的社会现实面前，管理行政能够发挥有效的社会治理作用；但是，当高度不确定性和高度复杂性的后工业社会来临之际，管理行政面临着失效的风险，取而代之的是服务行政。因此，基于服务型政府理论，笔者对治理做出以下解读与诠释：治理在本质上是属于合作治理，它是指在后工业社会的背景下，多元治理主体在服务价值指引下，通过制度创新和组织创新而产生的一种合作行为。具体而言，服务型政府视角下的治理具有五点内涵。
第一，后工业社会是合作治理产生的时代背景。自20世纪后半叶以来，人类开始步入后工业社会。后工业社会的概念是美国学者丹尼尔・贝尔在《“后工业社会”的来临》中提出的。贝尔认为，后工业社会的中轴是知识，一切都是依据知识建构起来，其主要目标是指导和管理创新和改革，这些同时却又创造新的结构和社会关系。诚然，贝尔对后工业社会的预测是对的，不过，后工业社会所表现出来的特征已经超过了贝尔的预测。后工业社会不但在经济结构上表现为服务型经济，理论知识成为创新的源头和决策的依据，而且由于社会的快速发展，后工业社会表现出不同于工业社会的特点，即社会变得高度复杂和高度不确定了。在后工业社会，一方面人们的社会需求在数量上和质量上都极大地增长了；另一方面，由于社会的快速发展，社会的高度复杂性同时表现为危机事件的频发、各种突发事件层出不穷，这两方面都导致以控制为导向和注重以单一主体即政府为管理中心的管理型社会治理的失效。因此，社会治理迫切需要引入新的治理模式，这种治理模式必须与后工业社会高度复杂性的特点相适应，这种社会治理模式便是服务型社会治理模式，即它本质上是多元主体的合作治理。
第二，非政府组织等多元主体成为合作治理的主体。后工业社会的来临导致单一主体治理的失效，因此需要引入新的社会治理主体。俞可平注意到，治理实践及治理理论的兴起，其现实背景之一是公民社会的兴起，正是由于非政府组织等公民社会的兴起，才导致政府统治的消解和善治的产生[2]。实际上，“在某种意义上，非政府组织的出现催生了新型的社会治理模式，即催生了一种不同于工业社会治理模式的后工业社会治理模式”[20]（P59）。非政府组织的出现打破了政府作为单一治理主体的垄断地位，非政府组织在多个领域表现出了治理的功能。非政府组织的治理功能体现在它能够提供丰富多样、具有个性化的公共物品或公共服务。非政府组织是一种社会的自治力量，来自于基层，一方面，它能够敏锐地感受到公民的各种需求，另一方面，它能够提供更加多样化的服务。因此，非政府组织能在社会治理领域与政府一道成为社会治理的主体。而且，非政府组织与政府在社会治理中属于一种平等的合作关系，而非一种层级节制或辅助协作关系。在这种合作关系中，政府与非政府组织之间的分工体现在非政府组织主要提供那些与居民密切相关的公共物品，而政府的主要职能则是服务，更确切地说，政府主要负责那些公共政策输出的功能。必须指出的是，这种合作关系的真正建立是有条件的，它不能建立在权力意志或法的精神之上，非政府组织与政府的合作只有建立在服务价值和伦理精神之上，才能够得到真正的实现。
第三，合作治理要以服务价值为基础和突出道德取向。管理型政府的行政运行体制主要来源于马克斯・韦伯的“官僚制”组织[21]。管理行政在组织设计上采取韦伯的科层官僚制，所以管理型政府是以效率价值为导向的社会治理模式，而且管理行政只有把效率价值作为主要价值它才能拥有存在的合理性；但在另一方面，现代民主政治制度的设计使得公平和公正价值也成为管理行政追求的重要价值，管理行政只有把公平价值作为其追求的重要价值，才能获得政治合法性。在管理行政的价值体系中，“公平是管理型社会治理模式的实体性价值，而效率则是作为目标追求而存在的，是过程性价值。”[22]因此，在管理型社会治理模式中是存在价值冲突的，公平价值与效率价值的冲突始终是管理行政无法解决的矛盾。在一定意义上，西方国家行政改革和治理的兴起就是为了解决公平价值与效率价值的冲突问题。实际上，管理行政价值上的冲突只有在新的社会治理模式构建中才能取得，即只有建构起服务行政的社会治理模式，把服务价值作为治理的中心价值，公平与效率二者的矛盾才能解决。所以，治理需要以服务价值作为中心价值，而公平和效率价值则作为次生性的价值，这样才能实现治理模式的彻底变革。在服务行政中，服务价值的实现主要通过公共管理者，即把公共管理者作为服务价值的实现主体。作为服务价值的承载者，公共管理者在其公共管理活动中系统地将服务价值加以实现。但另一方面，服务价值也必须体现在制度设计中，即在治理中实行一种不同于法治的德治。
第四，治理在制度设计上要突出德治。管理型政府在制度设计上表现为重视法治，这与它在组织上以官僚制为主要组织形式有关。韦伯认为，从技术观点来分析，这种注重规则和控制导向的官僚制组织能够最大程度地实现组织的效率，所以官僚制组织能够实现对人的控制，它是实现对人的控制的必要手段，而且在稳定性、准确性等方面，官僚制组织比其他组织都要优越[23]（P38）。的确，官僚制由于其稳定和高效率的特点确实在工业社会取得了巨大的成绩，但是，当高度复杂的后工业社会来临时，官僚制的稳定性和规则导向不但不能适应风险社会现实的需要，反而因其反应迟缓、规模巨大，已经成为有效治理的阻碍因素。正因如此，在奥斯本看来，“20世纪30和40年代设计出的官僚体系，中央集权、层次繁多，在变化迅速、信息丰富、知识密集的90年代已不能有效地运转”[11]（P13）。因此，新公共管理运动将放松规制作为改革管理行政的主要措施。但实际上，仅把放松规制作为改革官僚制的措施是不够的，因为，如果没有摆脱管理行政的思维，过度规制化的取向仍然会出现。解决这种困境的主要出路在于建立一种德制的制度安排，即把法治和德治结合起来，使公共行政的制度道德化。“公共行政制度道德化和程序道德化的基本内涵在于，通过制度和程序的途径把组织成员塑造成自主的个体，赋予他既对组织负责又同时对公众负责的能力和地位。”[24]也就是说，通过一种道德化的制度设计，使公共管理者具有道德自主性，在此基础上通过公共管理活动去实现服务价值。
第五，治理本质上是一种合作治理。合作治理不同于参与治理。参与治理是在民主行政的理念下，以公民参与的形式去改造传统的公共行政。参与治理实际上是试图通过打破传统的政治与行政二分法，在传统的政治对行政领域的控制之外，用引入公民和社会团体参与的方式，来改善官僚制的封闭的行政过程。但参与治理的最大问题在于，虽然它在传统治理体系中引入了公民的参与，却没有改变社会治理的权力结构，即社会治理仍然是政府中心主义的，公民仍然处于社会治理体系的边缘。而在服务行政中，治理则打破了管理行政的中心边缘结构，治理主体是建立在自愿基础上的一种平等合作关系。在合作治理中，政府与非政府组织等自治主体是平等的，政府不再是控制导向，而是表现出一种服务导向。当然，在我国由于非政府组织的发育不充分，政府在一定时期要承担起引导非政府组织的功能。在合作治理中，政府与非政府组织的合作不但体现在公共服务供给的分工与合作上，而且，在公共政策的制度上，政府与非政府组织也同样进行合作。概言之，政府与非政府组织的合作是全方位的，是打破领域分界的合作。
参考文献：
[1][英]鲍勃・杰索普.治理的兴起及其失败的风险：以经济发展为例的论述[J].国际社会科学（中文版），1999，（2）.
[2]俞可平.治理和善治引论[J].马克思主义与现实，1999，（5）.
[3][英]戴维・赫尔德.民主的模式[M].北京：中央编译出版社，1998.
[4]Eliassen K.，J.Kooiman.Managing Public Organisations[M].Sage，1993.
[5][英]格里・斯托克.作为理论的治理：五个论点[J].国际社会科学（中文版），1999，（1）.
[6]张静.法团主义[M].北京：中国社会科学出版社，1998.
[7][美]玛丽克劳德・斯莫茨.治理在国际关系中的运用[J].国际社会科学（中文版），1999，（2）.
[8]徐勇.治理转型与竞争――合作主义[J].开放时代，2001，（7）.
[9][英]罗茨.新治理：没有政府的治理[J].政治研究，1996，（154）.
[10]Dorothea J.New Forms of Governance in Research Organizations[M].Springer，2007.
[11]陈振明.公共管理前沿[M].福州：福建人民出版社，2002.
[12][美]戴维・奥斯本，特德・盖布勒.改革政府――企业精神如何改革着公营部门[M].上海：上海译文出版社，1996.
[13]陈振明.评西方的新公共管理范式[J].中国社会科学，2000，（6）.
[14]Pierre J.Debating Governance[M].Oxford University Press，2000.
[15][美]埃莉诺・奥斯特罗姆.公共事物的治理之道――集体行动制度的演进[M].上海：上海译文出版社，2012.
[16]Ostrom E.Understanding Institutional Diversity[M].NJ Princeton University Press，2005.
[17]张克中.公共治理之道：埃莉诺・奥斯特罗姆理论述评[J].政治学研究，2009，（6）.
[18][美]詹姆斯・科尔曼.社会理论的基础（上）[M].北京：社会科学文献出版社，1999.
[19][美]罗伯特・帕特南.使民主运转起来――现代意大利的公民传统[M].南昌：江西人民出版社，2001.
[20]张康之.论伦理精神[M].南京：江苏人民出版社，2010.
[21]郑家昊.论政府类型从“统治”到“管理”的转变[J].天津行政学院学报，2013，（5）.
内容提要：该文提出了公共管理的简明概念；并把公共管理划分为国家公共管理。 政府公共管理和社会公共管理；在此基础上，阐释了社会性是三大公共管理学科共 同内涵。另外，简要阐述了社会性与政治性的相互关系，提出了有关公共管理学科 建设的建议。 关键词:共管理；管理学；社会管理论 内涵是关于事物的本质属性。揭示事物的内涵是认识事物和处理问题的基础和前提。 然而，我国关于公共管理问题的讨论与争鸣虽早已开锣，但对其内涵却未有很深入的研究， 已有的看法意见不一。有鉴于此，笔者不揣浅陋，将管见和盘托出，就教于行家、学者。 一、公共管理的概念与类型辨析 （－）关于公共管理概念 公共管理研究与教育正在华夏大地兴起，专家学者推出的教材、著作、论文颇为可观。 但是在什么是公共管理问题上，可谓见仁见智。不说中国，就是“先行者”的西方一些国家也 有类似情形，以致于有些学者认为“公共管理”概念象“瞎子摸象”，难以确定。在此，本人拟 作一次把复杂问题简单化的尝试，把公共管理的概念界定为：对公共事务进行管理的社会活 动。具体说来，是公共管理主体为了解决公共问题，实现公共利益，运用公共权力对公共事 务施加管理的社会活动。 作为管理，公共管理和其他管理（如工商管理）的基本原理、方法和运作等方面，有许多 共同之处。但作为“公共”管理，它在研究对象及其特点上，又与其他管理有明显区别。以公 共管理与工商管理为例，公共管理的研究对象是国家、政府与社会公共组织的公共事务及其 管理过程，而工商管理的研究对象是工商企业及其经营过程。两者的具体差异在于：一是管 理目的不同，公共管理的目的是谋求社会公共利益，工商管理的目的是谋求组织利润；二是 管理性质不同，传统的公共管理具有垄断性，工商管理则具有竞争性；三是管理手段不同，传 统公共管理以行政手段和法律手段为主，辅之以经济手段；工商管理以经济手段为主，辅之 以法律手段和行政手段。我们既要把握二者的联结点，更要着力找出二者的差异处，以求对 公共管理有全面的认识。 （二）关于公共管理类型 为了加深对公共管理概念的认识，我们须进一步对其作外延分析。概念的外延是指该 概念囊括的所有事物。公共管理的外延即指它所管理的一切公共事务。为了对“一切”有概 括性认识，我们又要对它们作“类型”求解。笔者认为，就宏观而论，世上所有的公共事务可 分为三类：一是国家公共事务二是政府公共事务，三是社会公共事务。 1．国家公共事务。据英国《大众百科全书》对国家作出如下定义：“由政治单位在其管 辖的范围内制定规则和进行资源分配的机构。政府的功能：①立法；②司法；③执行、行政管 理。”这是广义的政府（国家）观。应当指出，这里所指的国家是特指狭义的国家，即广义国 家中最重要的部分①立法以及②司法。这种国家公共事务主要包括维护国家主权统一和领 土完整，制定法律、法规，维护社会秩序等，侧重于与国体、政体方面有关的，关乎整体职能把 握的宏观控制和影响类型的公共事务。 2．政府公共事务。《美国百科全书》指出：“政府一词适应于管理团体和国家的机构及 其活动。通常它指的是诸如英国或日本这些民族国家或其分支如省、市地方政府的组织机 构及法定程序，就这一方面而言，政府对已经确认为某一民族国家中成员的事务进行管理。 由此可见，政府就是一
本文主要拟从两个方面来论述后现论对公共行政管理理论的影响和渗透。首先，我将简单阐述一下什么是现代性、后现代话语的产生以及后现代性，其次，我将就后现代公共行政理论的一些基本观点加以初步探讨。wwW.133229.coM
1现代性，后现代话语的产生以及后现代性
“现代性”是一个令人困惑和难以精确界定的概念，而且在当前，对这个概念更是充满着批判与解构的尝试。在关于现代性概念的界定中，有三位学者的观点比较著名：首先是吉登斯，他从社会学的角度，将现代性看作是现代社会或 工业 文明的缩略语，它包括从世界观(对人与世界的关系的态度)、 经济 制度(工业生产与市场经济)到 政治 制度(民族国家和民主)的一套架构。他着眼于“从制度层面上来理解现代性”，因此他的现代性概念主要指称在后封建的欧洲所建立、并在20世纪日益成为具有世界 历史 性影响的行为制度与模式，等同于“工业化的世界”与“资本主义”制度…。第二个是哈贝马斯，他从哲学的角度把现代性视为一项“未完成的设计”，是一套源于理性的价值系统与社会模式设计，它旨在用新的模式和标准来取代中世纪已经分崩离析的模式和标准，来建构一种新的社会知识和时代，其中个人“自由”构成现代性的时代特征，“主体性”原则构成现代性的自我确证的原则。在他看来，现代性的一个最为核心的问题，就是它的自我理解和自我确证的问题。第三是福柯，他同样足从哲学的角度出发，不过他将现代性理解为“一种态度”，而不是一个历史时期，不是一个时间概念。对他来说，现代性从根本上意味着一种批判的精神。
说到现代性，我们就无法绕开欧洲的启蒙运动，因为我们通常把现代性的产生归功于启蒙运动，正是启蒙运动的精神孕育出了现代性的基本观念。这些精神主要包括理性主义的精神、科学的观念以及自由主义思想。这其中，康德作为启蒙哲学的杰出代表，其所谓“先验”的理性主义精神正是对现代性精神的最好诠释。而理性的批判与建构、理性神学、自由的权利以及民主国家的理念等， 自然 也就成为现代性的应有之义。
随着对现代性概念的不断解读与对现代性理念的不断实践，我们逐渐发现随现代性而来的虚无主义成为一个无法逾越的障碍。现代性的自我确证性在面临“存在”与“虚无”的追问时显然无计可施。同时，随着罗素(bertrandrussel1)、索绪尔(ferdinanddesaussure)、穆尔(g．e．moore)、维特根斯坦(ludwigwittgenstein)、卡尔纳普(rudolphcarnap)等人的分析哲学以及随之而来的哲学语言学转向的开始，再加上解构主义领袖德里达的推波助澜，后现代这个概念自然而然开始登上历史舞台。
正如“现代性”一样，“后现代性”也是一个令人困惑、众说纷纭、有着多重歧义的概念。作为一种自上世纪60年代开始逐渐在西方开始流行起来的社会思潮，经过分析哲学、符号学、语言学、叙事学、解构主义等等诸多流派和专家的诠释，以及消费社会的兴起与全球化的进程，后现代的思想和内容可以说已经覆盖了文化和社会诸多方面，同时也丰富、庞杂到了混乱不堪的地步。
关于后现代思潮的起因以及“后现代”的性质，有专家将之大致归结为以下几种解释：一是社会动因说，这种解释将后现代思潮的兴起归结为它的社会政治背景，认为一种全新的社会秩序应该被确立。二是后工业化或信息社会说，它将信息社会及其知识状态作为观察问题的一个基本视角。三是消费社会说，它认为后现代社会表现为一种消费文化盛行并支配着社会成员生活的“消费社会”的生活方式。四是文化反叛说，代表人物是美国社会学家丹尼尔·贝尔(danielbel1)，它从价值体系、宗教和文化的角度来反思现代主义。五是叙事危机说，其代表人物利奥塔(jean～francoislyotard)以“叙事危机”作为切人点来展开对后现代的阐述，以“语言游戏”的范式来解决后现代思想的核心问题，将追求差异性、多元化作为后现代的游戏规则。上述五个解释中，前三个是从社会学的角度，后面两个则从文化的角度来探讨后现代话语的产生。
“后现代性”作为一种脱胎于“现代性”的思想与行为方式，无论其理论面临多少对抗与反对，作为其精神实质的“主体去中心化”、多元主义、不确定性、微小叙事、消解权力的中心主义等诸多观念已经被广泛接受，并且正在触及、渗透到各个不同领域，尤其随着信息技术及其手段的普及、经济的全球化，这种影响正在深入我们社会生活的方方面面，其中就包括我们社会政治生活领域的公共行政管理。
2后现代公共行政理论的几个基本观点
正如本文开头所描述的那样，后现论在公共行政领域的跨学科繁殖产生了后现代公共行政的概念，这个概念的核心仍然是对现代性的反思、对意义的解构以及对主体中心主义的消解。在现代性的视角中，公共行政被建构为一种科学、一种技术、一种 企业 、一种阐释，其寻求的是科学性、客观性、效率和确定的意义，而从后现代性的角度来看，公共行政应该是通过对相像、解构、非地域化和他在性的强调来掀起一场变革官僚制的革命。现代公共行政相当于规模生产，它只能对共同的公共利益进行批量化满足，如果非让它去满足公民的个性化要求，就相当于定制，成本太高，不可能实现。
后现代公共行政开始转向流程再造。在批量化满足社会对公共产品的大路货需求(比如安全、义务 教育 等)的同时，开始考虑响应复杂多变条件下的个性化公共需求，所以要进行流程再造，提高响应速度和响应能力。但作为流程再造成果之一的新公共管理和政府治理理论模式的施行，还是要以正规体制为条件的。这种体制，好像大炮，可以打大象(满足普遍性需求)，但不能打蚊子(满足个性化需求)。如果非要在现有体制框架下，解决公共产品需求的个性化响应问题，成本仍然偏高。于是，为了解决对公共产品的个性化需求的响应问题，后现代公共行政管理理论应运而生。
奠定后 现代 公共行政管理理论基石的，正是戴维·约翰·法默尔(davidjohnfarmer)所著的《公共行政的语言——官僚制、现代性和后现代性》(thelanguageofpublicadministration---bureaucrary，modemity，andpostmodernity)这本书。而真正使该理论具有实践性和可操作性的内容，则出现在查尔斯·j·福克斯(charlesj．fox)和休·t·米勒(hught．miller)合著的《后现代公共行政——话语指向》(postmodernpublicad-ministration…towarddiscourse)-书中。
福克斯与米勒在《后现代公共行政》中指出，就符号的层面而言，所谓的“现实”不过是社会的、 历史 的符号建构的产物，在后现代状况下，符号的能指与所指的脱节导致了“超现实”的出现，后现代文化最典型的特征就是高雅文化或大文化的日趋没落和亚文化的日益强劲，后现代意识的碎片化和关注于超现实的媒体形象的新部落主义使得任何形式的管理都变得困难，因此，需要找到一种新的框架：一方面，它能承受后现代的状况；另一方面，它能提出与民主理想相一致的主张。这就是所谓后现代公共行政的话语理论。
在后现代公共行政理论的角度来看，官僚制在历史中是以决定论的、有意识地控制的术语定义的，同时，这些被软化为控制和理性的术语又逐渐让位于满意、统计意义、趋势等术语，决定论的或韦伯式的官僚制是一个控制的封闭系统模型。这显然与当代开放、多元的社会 政治 生活环境极不协调。
因此，对官僚制的突破与解构势在必行。公共能量场是话语理论的核心概念，它是现代物 理学 的能量场理论和现象学的方法相互修正的结果。场是作用于情境的力的复合。场的结构并不遵循固定的公式，而是取决于生活世界正在发生的事情。而能量这一概念则意味着：场中有足够的目标和意图。这些目标和意图使得人们被吸引、被激动、被改变。公共事务就是这样一种能量场，在那里，有着各种能量或力的作用，它们各自有自己的意向性或目的，从而形成一个公共的能量场。
公共能量场是表演社会话语的场所，公共政策在这里制定和修订。这一制定和修订的过程同时也是各种话语进行对抗性交流的过程，是具有不同意向性的政策话语在某一特定的实践环境中为获取(或实现)其意义而相互斗争的过程，换句话说，公共能量场就是“回到事务本身”的那个“具体”场合，也就是所谓的“现场办公”。在这里，没有一个意义先天地是真的或者说是本体论地确定的，意义就是为了被抓住而确立的。换成我们熟悉的语言，就是“具体问题具体分析”。
中图分类号：G640 文献标识码：A 文章编号：1671-6124(2012)03-0095-05
随着政策科学的兴起，教育政策的研究和探讨近来也成为教育研究的热门话题。有些研究者甚至说：所谓教育研究就是关于教育政策的研究。尽管这种说法有些夸张，但反应了我国教育研究力图从那种纯理论的“学术研究”走向“应用研究”的趋势。鉴于教育政策研究兴起的时间不长，我国一些研究者对教育政策的概念、习惯于从一般政策中演绎或从公共政策中寻章摘句，这样故然有意义，但把人们的视线引到了公共政策科学方面，以致于教育政策形同公共政策，不利于教育政策科学本身的发展。本文从政策、公共政策、教育政策3个最基本的概念以及它们的逻辑关系着手，力图对它们各自的内涵和外延进行界定，以求得对教育政策概念的本质认识。
一、政策溯源
在我国古汉语中，“政”和“策”两字一般是分开使用的。《说文》：“政，正也，从支，从正，正亦声。”古人对于政的常见解释有：匡正、政治、政令、法则、政权、治理等，例如，《左传·昭公二十年》日：“政宽则民慢，慢则纠之以猛；猛则民残，残则施之以宽。宽以济猛，猛以济宽，政是以和。”由此看来，“政”的含义相当于现代所说的控制社会、管理国家事务、治理民众的意思。“策”的本意为“马鞭”。《说文》曰：“策，马菙也。从竹，朿声。”古人对于策的常见解释有：鞭打、驾驭、督促、计谋、谋划等，例如，《礼记·仲尼燕居》曰：“策，谋也。”《吕氏春秋·简选》曰：“策，谋求也。”《释名》注：“策书教令于上，所以驱策诸下也。”由此分析，策的含义相当现代所说的策略、计策、规定等等。根据古汉语的解释和习惯用法，政策的俗解就是治理国家、规范民众的谋略或规定。
在西方英文中，政策源自政治(Politic)，而政治源于古希腊语中的“Poiteke”，Poiteke的本意是关于城邦的学问，即治理城邦的规则、准则。随着近代西方国家政治政党的发展，人们从它的本意逐渐演变出政策(Policy)一词。《朗文当代高级辞典》解释为“a course of action for dealing with a particularmatter or situation，esp as chosen by a politicalparty，government，business company，etc”。《牛津现代高级英汉双解辞典》解释为“plan of action，state-merit of aims and ideals，esp one made by a gov-ernment，political party，business company，etc”。由此可见，当代西方所讲政策是指政党、政府或工商企业处理某种特定的事件或情形而采取的行动。
从词的本意中可以看出，汉语中的政策是指统治阶级治理国家、规范民众的谋略和规定，英文中的政策是指政党、政府或企业的施政措施、行动。在这里略有不同的是，我国讲政策着重在国家、政府层面，而西方国家的政策则包括企业的行为，这种略微的差异主要表现在理念上，而实际上的操作我国工商企业也有政策行为。一般说来，政策就是一个国家或政府的政治、政务、政令，如我们常见的政策表述是“国家或政党为实现一定历史时期的路线和任务而规定的行动准则”。试设想，如果国家、政党不存在，社会上有不有发展的谋略、准则、规定或措施、行动的依据呢?答案显然是有的。由此，对政策的理解就不能仅仅从“国家”、“政党”的层面来界定。卡尔·弗雷德里奇认为，政策是“在某一特定环境下，个人、团体或政府有计划的活动过程”。詹姆斯·安德森讲得更明确：“政策主体分官方主体和非官方主体，官方的政策制定者包括立法者、行政官员、行政管理人员和司法人员；非官方的政策制定者包括利益集团、政党和作为个人的公民。”也就是说从政策主体来讲政策可以由政府、政党、社会团体，甚至个人制定，从政策客体来讲政策可以是国家政府的大政方针，也可以是某个政党的某种主张，某个团体的行动纲领，某个个体的一种成长发展对策。例如福雷门克(Friedricket)认为：“政策是一个人或团体或政府在一个具有障碍的环境与机会中所提出一种行动纲领，意在利用机会，克服困难，以实现预定目标或目的。”由此，政策主体是一定的组织和个人，政策客体则是特定的问题以及对这个问题的目标取向，“主体”和“客体”应该在政策概念中得到明确。把政策当作一种“计划”、“纲领”、“策略”、“行动准则”，这是没错的，但政策对人们的行动所起作用在一些学者的表述中并不十分明确。例如“政策是泛指任何一种行动的指导原则，或是一种提纲挈领的预定计划，或是对某些问题所采取的观点和立场”，“政策是管理者为了未来行动所设立的基础和范围，它反映了管理者对组织的员工、顾客与所有者活动的意向”。但究竟起何种作用，似乎表述不很明确。西蒙在《管理行为》中为了区分“政策”与“管理”时写道：“‘政策’一词常常含有如下两层意思：1)指组织已规定了的用来约束下级权限的一般规则；2)指那些规定当中由最高管理层次的重要者。”这里的“约束”一词明确地表达了政策的作用，这就是说，政策概念的另一个实质性的内涵是政策制定的主体对政策的执行者和接受者起指导、约束作用。因此，要完整准确地表述政策的概念，有3个要素值得把握。首先，政策制定的主体包括：“个人”、“团体”、“政党”、“政府”等，我们不能仅仅限定在“国家”、“政党”之内。其次，政策的本质是一种“计划”、“纲领”、“决定”、“行动准则”，在某种意义上就是制定者对特定社会问题的目标取向。第三，政策的作用是用来“约束”、“指导”执行者、接受者来达到某种“目标或目的”。在此，对政策的概念作出如下的表述：某个组织(团体)或个人为某一个时期的目标任务制定出来的，并以此约束、指导组织、个人行为的纲领、准则、计划和行为规范。
二、公共政策诠释
政策是一个包容相当广泛的一般性概念，一个私营业主、学校、机关、企业、国家、政府，都可以根据某个时期某种任务的需要来制定和某项政策，指导和约束执行者、接受者达到某种目的。不过就某个个体、团体或企业、机关、学校制定的政策来讲，它只在某一个狭小的范围发生作用，如私营业主限在个人的经营范围，学校限在教育、教学、教育科研等教育范围，企业也限在它特定的生产、经营的范围，显然，它们不能称为公共政策。要给公共政策下定义，关键是把握住“公共”两字，从词源的角度来看看“公共”两字的涵义。所谓“公”，《礼记·礼运》云：“大道之行也，天下为公。”郑玄注：“公犹共也。”它的本意是指公共的、共同的、公有的。所谓“共”，《论语·公治长》曰：“愿车马，衣轻裘，与朋友共，敝之而无憾。”它的含义也是指共同、共有的意思。合两字之意，“公共”是“与私人事务相对的商业界或社会的、为全体人民所支持的或为全体人民的利益服务的”的事业。在英文中，公共(public)是指：concerning peoplein general，公众的；for the use of everyone；not pri-vate，公共的、公用的、不是私有的；connected withthe government and the services it provides for thepeople，公务的、公众事务的。以此推断，私营业主、学校、企业的活动，虽然有一定的公共性，但这种公共性只对某个特定狭小的范围和特定的人发生作用和影响，因此他们所制定的政策不能称为公共政策。
什么是公共政策呢?自20世纪50年代美国的政治学家拉斯威尔倡导政策科学以来，几乎所有的研究者都把“政策”当作“公共政策”的代名词，其实，政策与公共政策是种属概念，前者是种，后者是属，尽管它们内涵基本一致，但显然不能把政策完全等同公共政策。之所以出现替代，是研究者省略了公共二字，他们所讲的政策就是公共政策。拉斯威尔认为“政策是含有目标价值的大型计划”，他侧重强调政策的设计功能，认为政策是对整个社会发展的规划；托马斯·戴伊则认为“政策是政府选择作为或不作为的行为”，他强调了政策的行为特征，即政策本质上是一门实践科学，此外他把“不作为”亦作为政策的一种表现形式，从而扩大了政策的外延；戴维·伊斯顿从政治学原理的角度认为“政策是整个社会所做的权威性价值分配”，他强调的是政策的价值分配功能；詹姆斯·安德森则认为“政策是一个有目的的活动过程，而这些活动是由一个或一批行为者为处理某一问题或事务采取的”，他强调政策的动态性，把政策视为相互联系的活动所组成的一个完整的过程。从西方权威学者所下的定义中可以得出公共政策具有如下含义：其一，是由政府或某些权威组织、权威人士所制定的准则；其二，是具有目的性的，是为达成某种目标而采取的行动；其三，是一个由一系列活动组成的过程，是动态的选择过程；其四，主要是政府的选择行为，具有强制性。
我国学者对公共政策的诠释是在西方学者的基础上，根据我国的实际而增加的理解。例如，“政策是国家和政党为了实现一定的总目标而确定的行动准则，它表现为人们的利益进行分配和调节的政治措施和复杂过程”(孙光)；“政策是党和政府用以规范，引导有关机关团体和个人行动的准则或指南”(张金马)；“政策是国家机关、政党及其特定的政治团体在特定时期为实现一定社会政治、经济和文化目标所采取的政治行为或规定的行为准则，它是一系列谋略、法令措施、办法、条例等的总称”(陈振明)；“公共政策是一个政府对公、私行动所采取的指引”(伍启元)；“政策是国家、政党为实现一定历史时期任务和目标而规定的行动准则或指南”(兰秉洁)。上述各位学者的观点表明：其一，公共政策制定的主体是国家、政府、执政党；其二，公共政策的本质是价值取向和利益的分配调节；其三，公共政策的表现形式是“行为准则”、“谋略”、“法令措施”、“办法”、“条例”等；其四，公共政策的作用是用来规范、引导执行者和接受者的行为。
综合中外学者的观点，我们可以把握公共政策的基本要点：1)主体是国家、政府、政党或有广泛影响的政治、社会团体。2)客体则是主体所要管理的各项社会事物和目标团体。3)目的是便于政策制定者的统治，服务于社会公共事务。4)本质上是决策主体的价值行为，即对利益的分配和调节。5)形式上表现为规范、约束人们行为的战略、纲领、计划、准则。根据政策概念的思路，我们认为，公共政策是一个国家或政党为某一个时期的目标任务制定出来的，并以此来约束指导人们行为的纲领性、计划性的行为准则和规范。正如有的学者讲：“公共政策是实现公共意志、满足社会需要的公共理性和公意选择，是规范、引导社会公众和社群的行为指南或行为准则，是由特定的机构制定并由社会实施的有计划的活动过程。”《学会生存》中写道：“政策属于起始阶段，在这个阶段，由被指定负责这项工作的机关或个人，跟那些在一起程度上曾参加过这项工作的人们，或对某些准则曾给予赞许的人们(如果他们在社会上和文化上充分组织起来管理公共事业的话)一起，以社会共同的名义，作出一些带根本性的选择。”政策的概念是抽象度较高的，它涉及到个人或组织(团体)，而公共政策的概念则不涉及个人或一般组织(团体)，它是国家、政府关于社会公共事务的行为，由于人们习惯上的省略，讲政策就是指公共政策。
三、教育政策解析
一个国家的公共政策涉及到政治、经济、军事、外交、人口、资源、环境、文化、教育等各个方面，自然就引申出各个领域的专项政策，如经济政策、外交政策、人口政策、教育政策。由于各个领域和各个专业的不同，其政策的视角、范围、目标、功能作用也就有所不同，那么它的本质内涵及其外延的广度也有所不同。
教育政策一词，在教育行政管理活动中出现的频率是相当高的，但对它的解释却是众说纷纭，至今没有一个公认的、严谨的、准确的说法。目前我国对于教育政策概念的解释主要有4类观点。第一类观点是把教育政策同一般(公共)政策联系起来，从政策概念演绎或直接脱胎出来，如“党和政府在一定历史时期为教育工作制定的基本要求和行为准则”；“政府和政党规定的有关教育的方针、政策，主要是某一历史时期国家或政党的总任务、总方针、总政策在教育领域内的具体表现”；“政府在一定时期为实现一定教育目的而制定的关于教育事务的行为准则”。第二类观点是把教育政策视为公共政策中一项专业政策，如“教育政策是针对教育工作的目标、途径和方法的总体规定，是国家或政党为实现教育目标而制定的行政准则”；“任何一项教育政策都是关于教育领域的政治措施，政治措施本身则代表或蕴涵着政府对于教育及有关问题的一种价值选择”。第三类观点是把教育政策视为一个动态的发展过程，如“教育政策是一种有目的、有组织的动态发展过程，是政党、政府等政治实体在一定历史时期，为实现一定教育目标和任务而协调教育内外关系所制定的行动依据和准则”。第四类观点认为理解教育政策有4个维度，学者刘复兴认为：“国内学者对教育政策的定义，大多数主要是从静态的角度理解教育政策(笔者注：只有孙绵涛强调教育政策的动态过程，张新平强调教育权利和利益的具体体现)，而大多数是把教育政策理解为某种‘文本’或各种文件的总称，即一种或多种行动依据、准则或措施。”他认为这些概念表述只是教育政策“现象形态”，不能准确地表述本质，而从“文本”角度的表述只重视政策制定者的利益，忽视制定对象的利益；“静态”的“点”表述无法反映政策过程中多个实践主体的要素之间的关系；把教育政策等同于或套用于公共政策，则无法清楚地表示教育政策的特殊性；诸多定义对“教育政策利益主体如家庭、受教育者个人乃至作为最基本教育组织的学校在教育政策中的地位和作用缺乏明确的说明”。刘复兴认为理解教育政策的内涵有4个维度：“教育政策的现象形态——教育领域政治措施组成的政策文本及其总和；教育政策的本体形态——教育利益分配；教育政策过程——动态连续的主动选择的过程；教育政策的特殊性——教育活动的特殊性和利益分配的特殊性。”遗憾的是刘复兴没有对教育政策作出最终的表述。
笔者认为：第一类概念是国内大多数人的看法，应用比较广泛，这种观点充分适应在教育理论研究和实践活动中，可以把它归为传统的观点，即把教育政策看作是政策体系中的一个分支，是构成整个公共政策的一个有机组成部分，重视教育政策与其他公共政策的公共性、共同性，这种理解从操作和实用的角度是可取的。正如我们讲人口政策一样，党和国家在一定历史时期为人口的质量和数量制定的“基本要求和行为准则”。第二类概念大多是教育专业人士的观点，他们强调教育领域不同于其他行业领域，是针对教育领域。“政治措施”，是有关教育权利和利益的具体体现，在这里最关键的是把教育政策同其他公共政策进行了区分，无疑对教育的专业性和特殊性是有利的。第三类概念把教育政策视作一个动态的过程，这是一种发展性的观点，因为以往的政策比较重视“静态”的文本，而这种“纯理性”的文本必须放到实践的动态中去检验，也就是说“理性”的教育政策只有在动态发展中进行“渐进”的调适。第四类概念是从综合的角度来讲的，刘复兴从4个维度对前3种观点进行透彻精辟的分析，代表了一种综合价值取向。上述对教育政策界定的传统观点、专业观点、发展观点、综合观点大致代表了国内目前对教育政策概念的认识，同时也反映出某个研究者的认识程度和价值取向，关键的问题是如何客观、准确地表述这一概念。在此，引述美国教育政策专家佛兰德·S.柯柏思的一段话：“第一，教育政策的制定是一项成千上万人参加的极其复杂的工作，具有专门术语，政策内容广阔而多变，真正理解教育政策的本质是困难的。第二，相对而言，公众对教育系统比其他社会系统更熟悉，对教育政策更为关心，大多数公民对教育系统都有一定的接触和了解，并且都积极参与教育活动和学校的管理。第三，教育领域的权力比其他任何领域的权力都分散，教育政策不仅在不同的权力级别上形成和执行，并且在同一权力级别上也存在复杂的权力分配，从而加大了教育政策活动的难度和复杂性。第四，教育过程本身具有多种目标，在不同的教育机构中目标又具有含混性，评估教育成果具有先天的困难性。”值得思考的问题是：1)教育领域的权力在哪里，那么制定教育政策的主体就在哪里。2)教育的目标任务是什么，那么教育政策就是实现这种目标任务的指南针。3)教育事业内容纷繁复杂而且是动态多变的，那么教育政策既是一种静态的、“理性的”指南，又是一种“感性的”、“渐进”变动的航标。4)教育系统的显示性强于其他社会系统，那么教育政策既是公共性的又是专业性的。结合国内对教育政策的各种界说以及刘复兴对教育政策的“四维”分析，笔者对教育政策作出如下界定：教育政策是一个国家或政党根据一定历史时期的教育目标和教育任务制定的用来调整人们社会关系和教育关系的，并以此来约束指导人们行为的某种持续性、纲领性、计划性的行动纲领和行为准则。这个定义在某种程度上隐含了刘复兴所述的4个“维度”：“行动纲领”和“行为准则”属现象形态——文本；“调整社会关系和教育关系”属本体形态——教育利益分配；“一定历史时期、目标、任务”事实上隐含了教育政策动态连续过程；而“教育关系”则属于教育政策的特殊性。此外，对这个定义的理解还可以与上述各位学者的观点联系起来分析：1)国家和政党是教育政策的主体，政党往往是指执政党，而执政党就是国家的核心代表，执政党的政策就是国家的政策，而“政府”、“国家”、“较高层决策层”事实是属于国家范畴。2)“教育目标和教育任务”讲的是价值要求和事实要求两个方面，教育目标是指要达到一个什么样的理想境界，而教育的任务则是有一些具体什么样的工作。3)“一定历史时期”则是由于时空环境的不同，目标和任务也应发生变化。4)行动纲领和行为准则，前者是指总的要求，后者则是指具体要求，而这些“要求”是用来“调整”、“约束”、“指导”教育政策的执行者和接受者的行为。
“概念是任何一门学科的基本点，它是理论建构的基础，也是基本知识的‘生长点’，概念的准确、清晰、逻辑性是一门学科的基本要求，也是这门学科理论、知识体系建构的基础。”政策科学正处于一种方兴未艾的发展阶段，要使这门学科顺利健康地发展，有赖于对一些基础性的概念的澄清、辨析。教育政策归属于国家公共政策中的专项政策，而公共政策则出自一般政策的“集合性”概念，“即公共政策是政策的下位概念，教育政策是公共政策的下位概念。”它们之间必然存在着一种逻辑关系，对于这种逻辑关系的深层次的探讨还有待于在政策科学和教育政策科学辛勤耕耘的有志之士。
参考文献：
[1]《辞海》编写委员会.辞海[Z].上海：上海辞书出版社，1979.
[2]刘复兴.教育政策的价值分析[M].北京：教育科学出版社，2003.
[3]詹姆斯·安德森.公共政策[M].北京：华厦出版社，1988.
[4]吴志宏.教育行政学[M].北京：人民教育出版社，2000.
[5]陶学文.我国高等教育大众化政策实施十年之回顾与反思[J].湖南师范大学教育科学学报，2011，(2)：19-22.
[6][美]西蒙.管理行为[M].北京：经济学院出版社，1988.
[7]王同亿.语言大典[Z].海口：三环出版社，1990.
[8]陈潭.公共政策学[M].长沙：湖南师范大学出版社，2003.
[9]联合国教科文组织.学会生存——教育世界的今天与明天[M].北京：教育科学出版社，1996.
[10]张焕庭.教育辞典[Z].南京：江苏教育出版社，1997.
[11]叶澜.教育概论[M].北京：人民教育出版社，1991.
[12]吴志宏.教育政策与教育法规[M].上海：华东师范大学出版社，2003.
[13]肖宗六.中国教育行政学[M].北京：人民教育出版社，1996.
[14]张新平.简论教育政策的本质、特点及功能[J].江西教育科研，1999，(1)：10-14.
一、作为法律规范核心的责任
法律的首要功能是一种责任的分配。责任的分配、演化经历了一个从统一到分化，再从分化走向复合的过程，同样，这个过程也是一个责任逐步从制裁、义务中分化、独立的过程。
近代法律在某种意义上可以等同于权利，法律和权利的概念，在许多语言中，尤其是在法律的发源地中，两者是相同的。在康德提出法律是“权利的科学”之后，近代法学围绕着这一命题而构造法学大厦（注：近代资本主义法学作为康德的道德科学的延伸，参见Weinrib，Ernest J.，The idea of Private Law，Cambridge，Mass：HarvardUniversity Press，1995.）。权利作为道德形而上学的必然产物，构成了法律规范的核心[1].然而，权利为核心的法律依赖于共同的社会价值，而在社会价值多元化、主体多元化以及社会经济运动面前，社会道德却难以适应这种社会基础和社会结构的变化。
综观20世纪的法律思潮，从利益法学和社会法学发展到纯粹法律分析，就是一个对道德形而上学的扬弃过程。进而，新自由主义法学和批判法律运动的争论（注：关于法律批判运动和自由主义的争论，参见Andrew Altman，Critical Legal Studies：A Liberal Critique，Princeton University Press，1990.），将法律经济学和法律社会学推上了历史舞台。这一过程，就是一个从权利至上发展到责任至上的进化历程。毫无疑问，这一过程在几乎所有的法律部门中都表现出来。合同法开始注重赔偿责任，而不是拘泥于相对性，并且法学日益关注“关系性契约”；侵权法中出现了以社会利益作为评价指标的“汉德公式”，并进一步扩展了其应用的范围[2]，出现了基于效率分析的“过错责任的第三次勃兴”；公司法中的信息、激励、治理构成了法律研究的主题，汉斯曼教授则进一步指出，股东导向的公司治理模式日益成为主流，并将终结公司法的进化历史[3]，这不是价值观念竞争而是效率竞争的结果。法律开始注重个别性调整，扬弃程序正义而更执著于实质正义（注：实质正义在某种意义上说，和效率是一回事。参见史际春、邓峰：《经济法总论》，156页，北京，法律出版社，1998.）；更加注重法官的合理自由裁量权的尺度，而不是片面地强调法律规范对法官的约束。
责任成为法律规范的核心，并将社会整体性利益作为终极的判断标准，从而解决了传统法律体系作为道德律令和道德形而上学的价值观判断问题。这是一个社会评价客观化、效率化的过程。
从根本上讲，法律责任是和社会政策、立法目标相联系的。责任来源于角色、职权、因果关系、道义或者正义、精神状态、能力及法律规定。责任强调应为性，是义务和制裁之间的桥梁。从英美法中的不同责任概念，诸如obligation，duty，liability和responsibility等等，可以看出，其界定更侧重于责任的来源。
责任显然是现代法律部门的核心概念之一，它可以从以下几个角度来加以理解。
1.责任是和自由裁量权相对的概念。“法律责任有三个特征：国家的强制、过错行为的确定和对违法者的消极后果。责任由法律规范确定，法律规定包括确定责任的规范的贯彻执行，由国家的强制力予以保证”[4]（P148）。因而，当违反义务的时候，则应当通过确定责任的大小、范围、形式来加以法律制裁；或者是采用经济激励的方式。因而，这一过程必然是与法官或者执法者的自由裁量权紧密相关的。
近代法律体系中，强调权利本位，责任的概念并不突出，这和排斥法官的自由裁量权，将法律等同于科学思想是紧密相关的。而现代法强调法官的自主性和能动性，责任的重要性由此得以凸现。
2.责任是比义务更为广泛的概念。责任更强调角色、职位、能力、具体情形下的判断、主观状态等与主体相联系的具体内容。换言之，不同的认识状态、不同的能力、不同的角色、不同的具体情形，违反义务可能是相同的，但是责任并不相同。现代公司制度中的董事责任，对董事的能力、地位、角色等加以综合性的考虑，就是一个典型的例子。同样，“有限责任”并不否定债权人的权利和债务人的义务，而只是责任承担范围的限制。
3.责任更强调社会性，包括社会危害性，甚至相同行为因为地点的不同而产生不同的责任，比如入室和公开，显然其社会危害性不同，责任也不同。在经济法上更是如此，同样实施垄断行为，必然要考 虑社会危害性的不同。进一步说，从义务控制转向责任控制，体现了对法律后果的重视和社会性的增强。这是许多法律部门强调个别性调整的基础。
4.责任是和诉讼、证据、侦查紧密相关的。不仅仅是与诉权相联系，责任的确定过程也是对事实与结果进行判断的过程，其中必然要考虑因果关系（必然因果、偶然因果），考虑证明责任的分配。因而，责任也是实体性规则与程序性规则的结合部。
5.责任进一步涉及法律理念中的对人的假定和标准确定问题。在规则确定、权利义务明确的情况下；法官和执法者在作出裁判的时候，往往演化成确定标准和对主体的认识问题。法律的根本性假定——理性人、良家父、社会人——突出出来，在行为性质的认定上也越来越多地依赖于专业化标准、行业性标准。这两个方向均指向社会，也代表了法律的社会化趋势。
二、责任与债：向财产责任转换的现代责任
责任是联结义务与制裁之间的桥梁。如果有人违反了法定义务（这种义务可以来源于法律、合同或者社会关系），导致了一种应为性，这种应为性属于责任的范畴，经过法律（司法和执法机关）来加以裁判和衡量（强调法官的裁量权、对事实的再现能力和对环境的适用性），来确定承担法律责任的大小和形式，从而导致法律制裁和法律救济。法律责任首先表示一种因违反法律上的义务而形成的责任关系，即主体A对主体B的责任关系；其次才表示一种责任方式，如民事责任、行政责任等责任方式。（注：参见张文显：《法理学》，143页，北京，法律出版社，1997；凯尔森：《法和国家的一般理论》，北京，中国大百科全书出版社，1996.凯尔森还对奥斯汀没有区分义务和责任提出了批评。）
民法的债，实际上就是现代法学上的责任的形式化，不过，后者的含义更为广泛和积极。（注：许多学者已经认识到了这一问题，比如，“这里所说的责任不是指由于违法而必须承担的法律后果，不是指已有特定含义的‘法律责任’，有的称之为‘消极意义上的责任’，这里所说的责任是指‘积极意义上的责任’，即法律、法规所规定的应予尽责完成的义务”。见潘静成、刘文华主编：《中国经济法教程》，63页，北京，中国人民大学出版社，1995；梁慧星：《民法总则》，北京，法律出版社，1995.）对法律责任的重视，体现了现代法上的能动性和对个人权利的关怀[1]（P471-472），也体现了现代法理学试图统一各个部门法中不同的甚至是相反的责任含义的努力。（注：例如，有学者指出了应当重构责任这一概念，从而将刑事责任、民事责任和行政责任等统一起来，并且指出，传统法学上划分法律部门的两个依据：社会关系和法律制裁，后者是不科学的。参见李颂银：《从法律责任角度重新认识法学基本理论问题八议》，载《现代法学》，1999（5）。）
然而，由于私法上将债独立于责任，造成了一种错误的认识，即责任等同于义务和制裁，例如“责任为违反法律义务的当事人所应承受的法律后果，亦即法律规定对违反义务人的制裁措施……法律责任总是通过一定的国家机关来执行的，不受当事人意志的影响”[5]，并由此出发，指出只有民事、刑事和行政责任，进一步用来判断法律部门的划分。这可以说是一种部门法对法律基本概念的“隧道视野”。
私法上的这种对责任的错误认识，是和传统法律体系相关的。公法和私法划分清晰的法律体系，隐含着私法自治的命题，学者们试图对国家的权力加以限制，对法官（执法者）的能动判断加以限制。剔除了法官的自由裁量权，剔除了法律的能动性，剔除了角色、能力等要素，自然，责任只能被理解为一种法律后果。
在现代法上，责任和债并无区别。一些具有现念的法学家们已经看到了这一点。林诚二教授在分析了债、责任、诉权、请求权等概念之后，精辟地指出“债务之本质在于责任，亦即债务系为责任所包含，债务为肉、责任为皮，去之皮，肉不存，是故，在债权法之认定下，有债务必有责任，无责任之债务，系一种空洞之概念……有无责任固为现代债权法认定债务之先提条件，但亦可认为系债权之本质……责任固系债务履行之担保，亦系债权之本质，但亦可说系债权与诉权间之桥梁”。[6]
传统民法学之所以将债和责任区分开来，除了排除法官能动性之外，也满足了对分类严明的形而上的哲学化需要，债总是特定的主体之间的关系，从而区别于作为对世权的物权。因此，责任在民法中进一步体现为请求权，责任和请求权这两个词语不过是出于主体角度不同而已。无论是物权还是债权，都要通过请求权加以实现，而“请求权是最重要的权利之一，是相对权的典范……要求他人为或不为一定行为的权利”[7]，在这种情况下，使用债的概念来区分责任的不同不过是一种学说上的偏好，而绝不是必须的。侵权之债和合同之债，几乎不存在除了这种请求权的特定性之外的什么联系，但尽管物权是一种对世权，一旦其遭到侵犯，同样会产生特定化的请求权。换言之，权利可能是对世权的，但责任则是特定的。
换一个角度来看，作为“给付”的债，其实质也不在于是否产生作为或者不作为的义务，而是在于“债的标的应当给债权人带来利益；而且，根据占主导地位的观点，这种利益应当是可以用钱款计算的”。[8]“由于社会进步，基督教教义之传播及公权力之日臻完备，对债务人直接强制，使其屈服于债权人之意思及实力之因素，渐次消逝，当为给付之伦理因素，渐次增强，历经长期之发展，终于演变成为纯粹财产责任”[9]，“债权逐步实现了非人格化”[10].这种财产性责任的增强，表现之一就是损害赔偿责任逐步成为最主要的责任形式。而民法作为调整人身关系和财产关系的法律部门，“财产要素”同样也不能表明债权的独特性所在，只有当合同关系超出民法范畴的时候，这一特征才具有相应的意义。
不过，从历史的角度而言，债的概念的提出，对现代法学的发展至关重要。债的应为性而不是法定性，体现了私法自治的精神，表明了当事人之间缔造的权利义务关系，可以自然地消灭而获得法律的承认。随着人的平等化和商业行为的泛化，债的提出对民事法律行为概念的独立做出了贡献。债的概念进一步确立了现代法上的责任概念的基础。在现代民法中，债的概念没有独立的必要，这是因为其积极内容已经被责任所吸收，而向更为灵活、机动的英美法的借鉴，更加推动了这一概念的衰落。这正是我国《民法通则》中不再区分侵权之债、合同之债，而是将民事责任独立的意义所在。那些批评这一做法的学者，不过是抱着对传统法学的迷恋情绪和借以抒发崇古的幽幽之情而已。
当债的概念越来越失去意义，被更为广泛的、能动的责任概念所替代的时候，合同的本质就在悄悄地发生变化。经济合同正是在这一基础上产生的。[11]
三、公共责任与财务责任的融合：Accountability
如果仅仅将法律责任理解为义务或者制裁，那么，按照大陆法系的理解，法律责任就只能是民事、刑事和行政三种。在这种概念化的意义上， 经济责任自然是不存在的。
然而，现实的发展并非如此，不仅仅是在苏联社会主义时期提出了经济责任的概念（尽管这一经济责任的含义仍然是从财产责任的角度而言的），中国在改革开放初期也延续了这一传统（尽管许多学者认为这是计划经济的产物），即便是在英美国家，伴随着新公共管理的出现，也出现了新的责任概念：accountability，answerability.其中，accountability的概念更是近年来学术界研究的热点。
准确地翻译accountability的概念，必须考察其来源和发展，以及其所使用的意义和所涉及的法律制度。
accountability使用的广泛性，主要有三个来源：（1）最初的起源显然是会计责任，即强调责任的经济性、可计算性；（2）从行政责任发展而来；（3）国有企业的责任，正如前文已经指出的，英国在20世纪60年表了政府白皮书，其中就使用了Financial andEconomic Obligation的概念。随着私有化的产生，逐步使得责任进入了公共领域，从而导致了accountability的形成。
accountability在会计学中被翻译成“受托责任”。在英文中，先后有三个词表示与受托责任大致相同的含义，它们是custodianship、stewardship、accountability.葛家澍教授分析了这三个概念。[12]（P76）最早使用的词应当是custodianship，如美国会计学会在1966年的《基本会计理论说明书》中，使用这一术语表示会计信息系统的目标。这一概念的最初含义是表示中世纪庄园的管家责任或指宗教术语（非常有意思的是，中世纪庄园制度也是法律上的法人制度的来源之一，看来似乎自从法人存在的时候，或者说组织关系存在的时候，或者说存在监督—所有制的时候，就存在这种责任关系）；后来转而采用stewardship，最完整的含义是管家（资源的直接管理者）对“主人”（资源的所有者）所承担的，有效管理主人所托付资源的责任。在这一概念上发展出accountagbility，并取代了stewardship.除了前面的含义之外，accountability还增加了一层意思：资源的受托者负有对资源的委托者的解释、说明其活动及结果的义务。
沃尔克（Harry I.Wolk）和特尼（Michael G.Tearney）在分析会计目标的时候，将accountability作为首要目标，认为这一概念更注重竞争群体和收入、财富的主张权利中的平等。[13]
对受托责任最为经典的表述，是著名会计学家井尻雄士（Yuji Ijiri）提出的。他指出，“受托责任的关系可因宪法、法律、合同、组织的规则、风俗习惯甚至口头合约而产生。一个公司对其股东、债权人、雇员、客户、政府或有关联的公众承担受托责任。在一个公司内部，一个部门的负责人对分部经理负有受托责任，而部门经理对更高一层的负责人也承担受托责任。就这一意义而言，说我们今天的社会是构建在一个巨大的受托责任网络上，毫不过分”[12]（P77-78）。
从accountability的会计学含义来看，它显然是和组织关系、两权分离、委托一关系相联系的，毫无疑问，这一概念的外延也体现了“组织关系与财产关系相融合”的发展趋势。并且，这一责任主要是内部层级组织关系，也考虑对外部关系的负责，与说明、解释等信息上的义务是紧密融合的。
如果说会计学上的这一含义是在私人组织中使用的，那么，近年来公共管理的发展则导致了这一责任在公共领域的扩展，并促使两个领域融合起来。
新公共管理的出现，导致了对新的责任的要求，在公用事业市场化、国有企业市场化，乃至于政府管理向第三部门转移的国际性浪潮下，公共权力的行使方式发生了很大的变化。一方面，获得公共管理职能的企业、公司、中介组织等机构的目标变得多元化，从而引起了公司法中公共责任和法人制度的变化，公司的商业和社会伦理在发生变化[14]；另一方面，公共管理中效率日益成为主导型的目标。这两个方面导致了公共责任和私人责任两个领域的融合，而贯穿其中的则是对效率的诉求。英国的新公共管理与一系列的激励是紧密相连的，比如，下一步行动机构的创造、部长管理信息系统、财务管理激励、市民章程、开放政府激励、市场测试等。其组成包括：更多地强调“受控的授权”、在特定现金限制内的“物有所值”、更强烈的消费者或者顾客导向、商业计划规划和正式合同中的协议、分权化的成本中心、富含业绩目标和业绩相关的薪酬、中央人事管理的废弃以及同级结构。新公共管理，既有拥护者，也有批评者，但是无论其是好是坏，其广泛推行已经提升了对公共行政的传统教条的挑战。
accountability首先是伴随公共管理的发展，对行政责任的扩充。因此，有学者将其翻译为“公共责任”，并总结说，“就其内容来说，公共责任有三层意思：在行为实施之前，公共责任是一种职责（responsibility），负责任意味着具有高度的职责感和义务感——行为主体在行使权力之前就明确形成权力所追求的公共目标；在行为实施的过程中，公共责任表现为主动述职或自觉接受监督（answerability），‘受外界评判机构的控制并向其汇报、解释、说明原因、反映情况、承担义务和提供账目’；在行为实施之后，公共责任是一种评判并对不当行为承担责任（liability）——撤销或纠正错误的行为和决策，惩罚造成失误的决策者和错误行为的执行者，并对所造成的损失进行赔偿”。[15]并进一步指出，公共责任可以划分为法律责任、政治责任、行政责任、职业责任和道德责任。
然而，将这一概念翻译成公共责任显然忽视了两个重要特性：
1.主体的多元性。随着政府商事合同的大规模涌现，accountability不仅仅适用于政府机关和政府机构，也延伸到了合同相对方：自愿组织、机关等，甚至中间利益团体，比如英国慈善协会。[16]
凯特尔指出，“不断增长的公—私联系，包括与非营利部门的社会服务之间的实体联系，导致了部门之间界限的混乱，并且导致进一步区分公共责任和私人责任的困难”[17]（P13）；并且进一步指出，“传统的公共行政领域，基本的参与者是选举官员、 行政管理者和市民，合同相对方变成了第四者”。他还引用了约翰斯顿的社会服务网络中的责任[17]（P175-176），如图1所示。
附图{D413N901.BMP}
资料来源：John johnston，public Servants and Private Contractors：Managingthe Mixed Delivery System，Canadian Public Administration，Vol.29，Winter，1986.550.
2.在经济合同中，accountability是合同双方共有的特性。经济性、财务性、可计算性、这是经济合同、新公共管理的核心理念，进一步造成了经济管理和行政管理的区分。[18]
随着财务性、可计算性、公共性、复合性等特性的凸现，accountability已经超出了行政责任的概念。在公司制度、政府商事合同乃至其他的商事行为、政府公共管理、基础设施提供等各个制度中，不仅强调传统责任中的“可归责性”、“可追究性”、“说明性”，而且更是和会计责任中财产责任日益融合的过程。这些公共性和私人性领域的融合，以及公共性责任和财产责任的融合，正是经济法始终强调的“组织关系和财产关系的融合”下的责任方式。
四、经济法上的责任之特性和制度要求
经济法律责任的独特性是由经济法的特性决定的，正是“公私混合性”才导致了经济法律责任的特殊性。经济责任的含义在于：
1.角色责任。“经济法律责任包含各负其责，各尽其责，这种责任既包括管理经济的责任，也包括协作经济的责任，同时还包括生产和经营管理方面的责任等”[19].
2.能力责任。这是和职位、角色、资格、判断能力等相适应的责任。比如英国公司法对不同的董事责任的认定的不同，以及前文所述的对职业资格的认定等。
3.公共责任。即对公共利益负责，对人民托付的财产妥善管理的义务。
4.财产责任。“经济刺激有正反两个方面：鼓励和责任……物质刺激的两种形式——鼓励与责任，在具备不同的条件时采用，并在不同的后果上表现出来，但是，它们具有一个共同的旨在提高生产效益的目的”[4]（P147），经济法的各个法律制度都体现出这种对财产责任的要求和约束，例如我国的《全民所有制工业企业承包经营责任制暂行条例》中的第24条和第25条，规定追究双方的“行政责任和经济法律责任”，实质上，此处的行政责任指的是组织管理上的责任，而经济责任指的是民事中的财产责任。
5.组织责任。组织关系导致了accountab ility的产生，在官僚层级内部，无论是政府机关还是企业内部，都是这种组织责任的体现。
6.道德责任。道德与法律的融合，促使责任主体行为、决策、判断必须合乎道德和伦理标准。在消费者权益保护制度中对公司责任的诉求，以及由此衍生的公司性质的争论（股东本位和利害关系人本位）[20]，是对形式化正义的突破。20世纪重新兴起的对实质正义的追求，和这一诉求是紧密相关的。
独立的经济法律责任的提出，是经济法的独立性表现，是责权利效相统一原则的重要依据，同时，独立的经济法律责任有助于区分行政法、民法和经济法的异同。对于现代国家而言，宏观管理经济生活，参与调控经济，不能单纯依赖于实现行政目标的行政法，行政责任的单一性使其难以实现对经济管理机关的约束。我国长期以来依赖于行政法或是某些学者所谓的“经济行政法”来实现国民经济管理，使得市场发育不完善，泛滥，这不仅是法制的不足之处，也是行政法难以胜任这一任务的结果。
经济法律责任的独立性并不意味着必须在既有的法律体系内制定出独立的经济制裁，承担责任方式的改变并不意味着制裁手段的改变。“所以严格说来，经济制裁并不是与刑事、民事、行政等制裁并列的一类，而是按制裁的经济性内容对制裁的另一种划分”[21].在既有的法律体系内，法律制裁的实现往往通过行政制裁、民事制裁和刑事制裁来体现，因而经济法律责任的制裁方式也同样采取这三种方式。
应当注意的是，承担经济责任的方式，除了传统的制裁方式以外，还包括奖励或者褒奖、专业等社会性调整手段，包括前文所述的“受外界评判机构的控制并向其汇报、解释、说明原因、反映情况、承担义务和提供账目”等等，这在经济合同中也不例外[22].这种制裁手段的多元化，正是由经济责任的复合性所决定的。
毫无疑问，作为经济法的子部门，经济合同中的责任与本文所分析的各个方面是相吻合的。具体而言，将公共责任和财产责任相联系的责任观念，体现在经济法的各个部门之中。
1.反垄断和维护公平竞争制度。垄断行为是和交易紧密联系的，在私人交易关系中，出现了单方的不对等权力，从而形成对交易的损害和产生外部性，而经济法上的责任，结合公共权力的钳制和损害赔偿制度来提供救济，正是经济法上的责任的表现。
2.信息披露制度。对证券市场、会计、审计等经济领域中的内幕交易、信息不对称加以纠正，要求其加以说明和向公众负责，进一步可以上升为民事赔偿乃至于刑事责任。
3.公司和企业制度中的受托人责任。要求董事、经理，无论是国有企业还是私人企业，其受托责任一方面来源于委托人，另一方面需要考虑公共利益。
4.政府商事合同制度。对缔约双方而言，都同时存在着公共性的说明义务和财产上的赔偿责任，而在目前的中国法律制度中，这两者仍然是分离的，一方面确认行政机关参与商事行为的权力，另一方面则难以确定相对方的寻租和机会主义行为，也不能有效地确定其赔偿责任。而在经济法的责任框架下，则有效地解决了这一不对称情况[12].
5.经济责任制的有效建立。经济责任制是对经济法的“责权利相统一”原则在公有事业经营和管理中的具体制度实现，这和将公共责任和财务责任相结合完全是一种同义反复。
6.对政府经济管理行为的制约。政府通过规制、指导等方式对经济生活进行大规模调整，但大陆法系内只能通过法院来审查其抽象法律行为，而这种审查的依据是授权的正当性以及法律体系内的“激励相容”；或者通过对具体行政行为的行政诉讼来加以纠正。这种行政救济手段，不能解决“空白授权”的经济上的正当性，也不能解决依据经济效率和经济公正的判断标准。而公共责任和财务责任相结合的法律调整，将有效地解决行政部门在制定经济决策时不能负责的激励问题（注：对此，有学者提出应当在政府参与的经济行为中，采用 民事诉讼方式来解决纠纷的主张。参见史际春：《适应经济法治需要建立“官告官”和民事、行政公诉的制度》，载《法学家》，1998（1）。）。
经济责任的突出，是理解经济合同关系复合性的一根红线，它打破了公法和私法的界限，紧紧扣住了组织关系和财产关系相融合的法律特性，并成为构建经济合同制度的基石。这一过程也体现了作为社会的法律部门，必须将自己的理念建立在责任上的这一论断。
「参考文献
[1]张文显。二十世纪西方法哲学思潮研究[M].北京：法律出版社，1996.
[2]Robert Cooter.Unity in Torts，Contract，and Property：The Model ofPrecaution[J].California Law Review，1985，Vol.，73，No.1，1—51；邓峰。论经济合同：权力、市场与政府商事行为[Z].中国人民大学博士论文，2001.
[3]Hansmann，Heney and Kraakman，Reinier.The End of History for Corporate Law[Z].Yale Law School Working Paper，No.235，2000.
[4]B.B.拉普捷夫主编。经济法[M].北京：群众出版社，1987.
[5]梁慧星，王利明。经济法的理论问题[M].北京：中国政法大学出版社，1986.241.
[6]林诚二。民法理论与问题研究[M].台北：瑞兴图书股份有限公司，1991.266—267.
[7]迪特尔？梅迪库斯。德国民法总论[M].北京：法律出版社，2000.67.
[8]彼得罗？彭梵得。罗马法教科书[M].北京：中国政法大学出版社，1992.288.
[9]王泽鉴。民法学说与判例研究（第4册）[M].北京：中国政法大学出版社，1998.123.
[10]我妻荣。债权在近代法中的优越地位[M].北京：中国大百科全书出版社，1999.49.
[11]邓峰。论经济合同：权力、市场与政府商事行为[Z].中国人民大学博士论文，2001.
[12]葛家澍。市场经济下会计基本理论与方法研究[M].北京：中国财政经济出版社，1996.76.
[13]Harry I.Wolk and Michael G.Tearney.Accounting Theory：A Conceptual andInstitutional Approach[M].大连：东北财经大学出版社，1998.178.
[14]Robert Charles Clark.Corporate Law[M].Little，Brown and Company，1986.675—704；Melvin A.Eisenberg.The Conception that the Corporations is a Nexus ofContract，and Dual Nature of the Firm[J].The Journal of Corporation Law，1999，（24）：819、827—830.
[15]周志忍，陈庆云。自律与他律——第三部门监督机制个案研究[M].杭州：浙江人民出版社，1999.24.
[16]Charity Commissioners for England and Wales.Charities—The New Law：ATrustees‘Guide to the Charities Act 1992[M].London：Charity Commissioners for England and Wales，1992；L.Williams.Government by Agency：Lessons from theSocial Programme Grants-in-aids Experience[M].New York：Academic Press，1989.
[17]Donald F.Kettl.Sharing Power；Public Governance and Private Markets[M].Washington，D.C.：The Brookings Institution，1993.13.
[18]Kieron Walsh.Public Services and Market Mechanisms：Competition，Contracting and the New Public Management，op.，cit.，213—216.
[19]潘静成，刘文华主编。经济法基础理论[M].北京：高等教育出版社，1993.91.
一、引言
美国学者萨拉蒙（Lester M. Salamon）用大量的数字向我们展示了我们正处于一场全球性的“社团革命”之中，并且预言“这场革命对20世纪后期世界的重要性丝毫不亚于民族国家的兴起对于19世纪后期的世界的重要性”。[1] 发生在其本国乃至世界的这一现象，也不约而同地引起了很多国家的行政法学者的关注。比如，英国学者克莱格（P. P. Craig）所说的quangos现象（“准非政府组织”的英文缩写，quasi-non-governmental organizations）；[2] 日本学者关注到的“民间非营利组织（团体）”，以及与英国的quangos有点类似、但又不完全是的特殊法人制度，和处于其边缘的认可法人、指定法人与特殊行政法人现象；[3] 德国学者所谈的间接国家行政与公法人制度，等等。
同样的，第三部门在我国也得到蓬勃的发展。截至2005年底，全国共登记社会团体171150个（按性质分，其中专业性社团50328个、行业性社团53004个、学术性社团39640个、联合性社团23961个），民办非企业组织147637个，基金会975个。[4] 在体制之外，还有更多的没有登记注册的、半公开的、临时性的社会组织广泛存在。可以说，近年来在我国，很少有一个共同的话语像第三部门（也称“第三域”，third sector）那样越来越多地受到了法学、政治学、历史学和经济学等诸多学科学者的共同眷顾与青睐，给予了深切的理论关怀。
相对而言，第三部门这个概念对于我国行政法来讲还是比较陌生的，我们已经习惯了讨论法律法规授权组织，其中的组织形态划分也非常中国化，包括企业、事业单位、社会团体和其他组织等；也习惯了另外一种也同样得到官方认可的说法，即“民间组织”，包含社会团体和民办非企业单位。[5] 当第三部门这个新生事物向我们迎面走来，我们也满心欢喜地想要张开双臂热烈拥抱它时，我们还不得不停下脚步、冷静思考：到底要不要在行政法上引入第三部门的概念？我们现有理论是否已够健全而使得所谓的引入显得多余？引入这个概念或者进一步深入观察这种现象会给我们带来什么变化？
二、作为一个概念范畴引入到行政法之中？
据我所知，现有的行政法教科书中都几乎没有提及“第三部门”的概念。那我们要不要在行政法结构之中引入第三部门的概念，至少是在传统行政主体理论中要不要做这样的革新？[6] 循着这个问题，我们可以设计以下四个观测点去观察和思考。
1、概念边际
从直观上看，现在也没有多少领域像这个领域那样存在着多重的、多义的、犬牙交错的、甚至可以说是混乱不清的概念认识。有些是舶来品，如NGO（non-governmental organization，“非政府组织”）、NPO（Non-profitable organization，“非营利组织”）、[7] 公法人；有些是本土的特产，如事业单位、[8] 准政府组织、[9] 中介机构（组织）；[10] 还有一些很难说是纯本土的，如社会团体、行业协会，等等。甚至还出现了“第四部门”的概念。[11] 它们之间究竟是什么关系？彼是包容还是并列？此边际如何？等等，不尽清晰，真有“乱花渐欲迷人眼”之感。
上述概念之间如乱麻般的交织、纠缠，实际上反映了我们对第三部门边际的认识似乎还停留在抽象、原则的层面，对其在现实生活中的所有具体表现形态等关键性要素并不十分“有数”、“心里有底”。
2、内涵以及与我国现实的契合度
对第三部门内涵的理解上似乎也很难说已经统一、一致。据说，美国霍普金斯大学非营利组织比较研究中心推荐的“结构－运作定义”是比较权威、被广为接受的，也就是说，第三部门一般具有非政府性、非营利性、志愿性、组织性、民间性等特征。[12] 但是，由于社会环境、组织形态、文化传统和制度沿革等诸多方面存在着的差异，既便是在西方国家，对第三部门的理解还有些微的不同。比如，在日本，所谓“第三部门”是指“由国家或地方自治体和民间共同出资成立、运营的事业体”或“公私混合组织（企业体）而言”；而在欧美，第三部门和非营利组织概念是一致的，可以混合使用。[13]
在我国，如果用上述霍普金斯大学的研究标准去衡量，我们会发现，在我国却多呈中间形态，具有不纯粹性、不完全性。比如，农村专业经济协会是集科技推广、技术服务、信息提供、农产品产供销服务为一体，以市场为导向，进行专业化生产、一体化经营，“是我国民间组织在基层出现的新生事物”（民政部《关于加强农村专业经济协会培育发展和登记管理工作的指导意见》（2003年10月29日）），你很难说这种形态不具有营利性。[14]
对于我们来说，第三部门无疑是个舶来品。以此来甄别我国现实生活中存在的类似组织形态，我们会发现也很难把现有的一些组织形态完全装入第三部门的“口袋”之中。比如事业单位，按其社会功能，就可以划分为“承担行政职能的”、“从事公益服务的”和“从事生产经营活动的”三个大类。第三类显然就不属于我们所要探讨的第三部门范畴，第一类今后的改革方向应该是转为行政机关。第二类的改革方向是，对于不能或不宜由市场配置资源的，所需经费由同级财政予以保障，不得开展经营活动，不得收取服务费用；可部分实现由市场配置资源的，所需经费由财政按照不同方式给予不同程度的投入，鼓励社会力量投入；可实现由市场配置资源的，实行经费自理，财政通过政府购买服务方式给予相应的经费补助，具备条件的，应逐步转为企业，今后这类单位主要由社会力量举办。所以，第二类还不能完全算是第三部门范畴。[15] 这至少说明第三部门的概念与我国的实际存在着某种程度上的不契合，不能妥帖地反映我国的现实。
3、行政法上的观察
更值得我们注意的是，第三部门的所有形态在行政法上也并非都具有关注的意义和价值，比如，人们出于兴趣爱好而自发结成的“草根”组织，像花鸟协会、书画协会，除了作为登记管理对象之外，与公法关注的行政主体有何干系？
行政法为什么要关注第三部门现象？我以为主要是基于两个方面理由：一是政府在行政体制改革和职能转变过程中，为进一步提高行政效率，克服行政机关“科层制”运行的弊端，实现良好行政，不断地将一些公共管理的职能通过授权或者委托方式转移给第三部门。二是大部分第三部门组织从事着很多与私法活动迥然不同的、具有公法意义的公共治理活动，对其成员、第三人具有比较重大的权益影响，甚至直接涉及到后者宪法基本权利的限制与剥夺，需要纳入行政法的研究范畴。除此之外的其他问题，可能就脱离了公法的视线，跨入了私法的关注范围。
在我看来，有行政法上意义的第三部门形态，主要是：
（1）行业协会、职业协会和综合性协会
（2）工会、共青团、妇联等其他社会团体
（3）基层群众性自治组织（包括村民委员会和居民委员会）
（4）“官办”基金会，如根据《道路交通安全法》设立的社会救助基金
（5）委托执行行政任务的中介机构
但是，它们在行政主体意义、组织形态、自治机理与程度、政府规制模式与程度等方面差别是很大的，很难有一个统一的理论研究模式，或许个案分类研究更加适宜。
4、西方行政法的态度
还有一个现象也很有意思，当我们翻看英国、德国和日本的一些重要行政法教科书时，会发现第三部门（the third sector）作为一个概念术语并没有被吸收进去，而是更多地从公务、从行政权或者进一步推广至公共权力的角度去观察、归纳和总结有行政法意义的那些组织形态，比如quangos、特殊法人、公法人。这个现象本身就很耐人寻味；是不是我们关注问题的视角不同，需要认真甄别出行政法的独特视角、概念切入点与研究范围，进而形成行政法上的话语、概念与范畴？
上述观测的结果是否在警醒我们：第三部门现象的确值得行政法关注，但由于其范畴本身的不甚清晰、认识的不尽一致，或许我们也无需匆忙地将这个还不算很成熟的概念术语引入到行政法学结构之中？更应该是采取“抛开概念术语，专注于具体组织形态”的研究策略。
三、对现有相关理论的反思
对于第三部门的现象（而非概念），或者类似现象，行政法学并非麻木不仁、视而不见。从已有研究成果看，行政法教科书、文献一般都是在“法律、法规授权的组织”、[16]“其他非政府组织”、[17]“其他承担行政任务的主体”等中介绍，专著与论文多是对其中部分类型的研究。[18] 那么，这种研究现状是否充分？是否已经足以完成行政法的使命，而显得我以下的分析都是多余？这是我所关心的，也是我们需要对现有理论进行批判性思考的根本理由。
1、法律法规授权的组织和受行政机关委托的组织
这是我国行政法比较传统经典的、一直占据主流地位的理论学说，[19] 试图缆括着行政机关之外的从事公共管理活动、行使行政权的诸多复杂组织形态，从实质意义上扩展着行政主体理论的外延。其对具体组织形态的分类也是极其中国本土化的，分为：
（1）社会团体，包括工会、共青团、妇联、残疾人联合会、个体劳动者协会、律师协会等；
（2）事业与企业组织；
（3）基层群众性自治组织，包括居民委员会和村民委员会；
（4）有关的技术检验、鉴定机构。
这种理论也为立法机关和司法机关所接受，有着较为坚实的制度法的支撑。[20]
但是，随着社会的不断发展，行政体制改革的深入和政府职能的进一步转变，尤其是第三部门逐渐为行政法学者所关注，上述理论也受到了实践的冲击，表现为：第一，因为法律规定或者表述得不（够）清晰、明确，是否属于法律法规授权，在有些情况下是很难判断的。第二，随着第三部门的逐渐形成与日趋成熟，由政府直接授权、委托的情形渐趋减少，更多地是基于团体成员的权利让渡而获得公共治理权。公共治理权的行使无疑也应当受到公法原则的约束，应当纳入行政法的理论关怀之中，而法律法规授权组织的理论在这方面就显得力不从心、鞭长莫及了。
因此，我们可以预计，法律法规授权的组织理论已不能完全适应我国行政法实践发展的要求了，尽管其价值依然不可全盘否定，但可以肯定的是，在该理论之外还必须寻求其他的理论来弥补。
2、对社会公行政的关注
对行政主体的关注做了进一步的扩大，突破了传统的行政机关、法律法规授权的组织，认为还应当有非政府公共组织。非政府公共组织包括社区组织（居民委员会和村民委员会）、行业组织（行业协会和专业协会）和公共事业单位。它们依据组织章程、规约进行自治管理、行使自治权，这种自治权属于一种公共权力，这类管理属于社会公行政，是行政任务社会化、国家向社会分权的产物。[21]
但是，上述观点也受到了学者的批判，指出，将一些组织章程、规约看作是公权力的来源，这是有问题的，民间组织不可能纯粹依据其章程而行使公权力。非政府公共组织的权力来源还是国家授权。[22]
在我看来，上述批判还是一种强行政的惯常思维，没有真正认识到“国家·社会·市场”的相对分离之格局的形成，以及由此可能会造就我们还不很熟悉的公共治理形式和公共治理权。但是，上述批判也的确提醒我们，第三部门的公共治理是否都具有公权力性质？这还需要认真甄别。
3、对行政任务承担主体的概念重构
概念重构是建立在对传统理论的批判之上的，批判的要点有：第一，我国行政法学上对行政任务承担主体的概念体系，比较简单粗糙，不能反映现实中行政任务承担主体类型的多样性，也未能为我国行政组织法的变革提供理论支持。第二，法律法规授权的组织理论不能缆括现实生活所有的组织形态和权力来源，会导致国家监督特别是司法监督的缺位。第三，行政委托理论不能将公私合作等行政管理的新发展纳入进来，视野比较狭窄。第四，现有的概念体系，也缺乏对本土现象的深入把握。应当关注我国单位体制及其变革与行政任务承担主体的关联。
因此，提出概念重构的设想，包括：（1）保持对公私法区分相对性认识的前提下，承认公私法的划分，引入公法人的概念。将公法人区分为公法社团、公务机构（公务法人）。（2）把一些监督管理委员会和普通行政机关改造成独立署，以增强其独立性；把一些履行执行性、操作性、研究性事务的行政机构或者事业单位改造成执行署。（3）关注私法形式的行政组织。（4）对于行政委托，应加强对公共服务的外包、特许经营、基础设施领域的公私合作等问题的研究。[23]
上述对传统理论的批判，我还是持基本肯定的态度，但是，上述的概念重构，在我看来，却有着浓厚的行政权与公法的强势色彩，而且，也过多地以西方第三部门的基本形态为思考、批判的标准。对由此开出“诊断”方案，我持怀疑和批判的态度。在我看来，中国第三部门的发展与未来可能形成的模式，包括功能、与政府的关系、公法上的地位等，或许应该有着中国社会自身在特定情境下产生的特殊需求，不见得一定要与西方“殊途同归”。
总之，从以上对我国研究现状的分析可以看出，在“国家·社会·市场”初步形成之后，公共治理和公共权力渐现端倪，而我们却普遍关注不够。对第三部门涉及的公法问题也缺乏总体思考和系统梳理。
四、会给行政法带来什么？
上述现有理论的这样或那样的缺失，至少说明现有理论框架已经不能恰当地容纳和反映丰富多彩、姿态万千、层出不穷的实践样式，需要我们以更加宽阔的视野和胸怀去体悟、感触，去思考理论发展的方向。那么，第三部门的兴起对行政法（学）到底意味着什么呢？会给行政法带来什么？
1、行政手段的多样化，更加灵活、有效地达成行政目标
第三部门的兴起，填补了政府公共管理和服务上的很多缺失，同时也为行政目标的实现提供了多样化的手段和路径。现在比较时髦的民营化（privatisation）、公私合作（public-private partnership）以及外包（contracting-out）等，都与第三部门有着千丝万缕的联系，也成为一种新型的实现行政目标手段，被政府越来越多地倚重。
民营化（privatisation）可界定为更多依靠民间机构，更少依赖政府来满足公众的需要。[24] 它是公共服务职能从公共领域（public sector）转移到私人领域（private sector），发生的领域要比第三部门所在的社会领域为宽，跨向了经济领域。主要采取两种方式：一种是行政组织的私法化，另外一种是通过委托、外包把行政任务交给民间组织去办理。外包（contracting out）则与行政契约密切地联系在一起，是通过签订契约的方式将某些公共服务功能转移给相对人来承担。第三部门的出现与繁荣，为上述改革提供了承接的基础，成为政府执行行政政策的工具。
正如有学者观察到的，第三部门执行公共政策过程中，“也日益习惯接受政府的委托或补助，使得政府资金成了许多非营利组织重要的收入来源，此时，原本相互独立的政府和非营利部门，已发展成相互依赖的新关系，也就是所谓的公私协力（public-private partnership）关系，然而，公私之间的界限也逐渐变得模糊不清，从而衍生出一些争议性议题。”[25] 主要是责任问题，也就是由第三部门执行公共政策、提供公共服务，其与行政机关之间、相对人之间将形成怎样的责任关系呢？按照Koppell的说法，这涉及到透明度（transparency）、义务（liability）、控制能力（controllability）、责任感（responsibility）和回应性（responsiveness）。
2、对行政法的研究视角会产生冲击，进一步扩大行政法的研究疆域
随着第三部门的崛起，以及对公法领域的影响日益扩大，我们不禁要问：行政机关、行政权还会是行政法关注的惟一对象、惟一视角吗？我们通常从法律法规授权的组织角度去归纳和认识第三部门，这种视角无疑是以行政权为探寻基准的。所以，法律法规授权的组织有时是包含在“行政机关”的概念里。[26] 也就是说，尽管其不是组织形式意义上的行政机关，但却属于事实上行使行政权的“行政机关”。但在我看来，这样的视角其实是有问题的。
从第三部门的发展趋势看，基于自治而实施的公共治理将越来越占有主导性地位。因此，用行政权来统和、解释第三部门的治理权（或者说是公共权力的一种来源），是不全面、不准确的。而且，这种“行政权”的狭隘视野也无法解决第三部门在行使治理权过程（非行政授权或委托）中产生的其他争议，反而引发更多认识上的混乱。
那么，对于第三部门涉及着类似于行政管理和行政权的公共治理和治理权，是否应当引入公法因素的规范？由此产生的纠纷是否应循行政救济途径解决？在我看来，公共行政恐怕不再仅仅是国家意志决定的问题，而是从根本上取决于对相对人基本权利保障是否必需。对第三部门的公共治理活动，公法规范显然比私法更能够妥善地保护成员的利益。带着对这些问题的关注，行政法学自然会进一步调整姿态，将核心由“行政权”转向“公共权力”，真正从实质意义上去关注公共行政领域发生的法律问题。
3、在进一步拉张行政法视野的同时，会对行政法结构进行重构
如果我们将第三部门行使公共权力的现象纳入行政法调整的范围，首先在微观上我们就必须对行政主体理论进行相应的改造，行政法关注的目光将由法律法规授权的组织、行政委托进一步延伸到具有公共治理性质的第三部门管理活动。其结果必然是，原先在行政主体理论中架构起来的“依法授权或者委托的组织”及其改进型“承担行政任务的其他主体”都将受到冲击，甚至被放弃。在我看来，构建行政机关、“承担公共管理任务的其他组织”的行政主体二元结构，恐怕从概念上比较周延、切合实际需要。行政主体理论的延展，促使行政组织更加开放，也必将对行政行为、行政复议、行政诉讼、国家赔偿等一系列制度带来连锁反应。
我们还可以进一步追问：进入二十一世纪之后，随着公共职能由政府向第三部门的部分转移，公共治理现象日益被行政法学者所关注，以及人权保障观念深入人心，以行政为核心的行政法结构是不是也将会发生革命性的变化？
英国行政法已经发生了移动。在二十世纪上半叶英国行政法是以“行政为中心”，更加关注行政内的行为和决定的控制与促进问题，二十世纪下半叶是以“司法审查为中心”，更多关注合法原则、自然正义和合理在法院与裁判所的发展问题。八十、九十年代公共领域的改革，走向了一个反向，权力和裁量不仅授予各种行政机关，而且还流向了私人机构（private bodies）。行政法的关注也将随之转向公共行政的新形式（new forms of public administration）、促进和控制公共行为的新技术（new techniques of control and facilitation of public activities）。[27]
我对我国行政法的发展也有类似的感触。从我国行政法的发展历程看，在二十世纪九十年代前期，围绕着《行政诉讼法》的贯彻实施和行政审判实践，开展了较为深入的研究。随着理论的不断深化，在行政法结构之中，出现了行政诉讼与行政法之间的分道扬镳。九十年代后期，对行政法的研究主要集中在行政法关注的传统范畴之内，比如行政处罚、行政许可、行政强制、行政程序，并进一步延伸到行政契约、行政指导等非权力行政，以及软法（soft law）现象等等。行政法理论体系也显现出稳健的进步和较为成熟、稳定的结构。这从诸多差别不大的行政法教科书当中可以一叶知秋。那么，随着我们的视野进一步向公共治理领域的延伸，是否也会促成一种新的变革呢？我们将怀着激动与期盼的心情拭目以待。
4、对第三部门的政府规制问题也变得十分重要
有关研究表明，[28] 民间组织在我国的迅猛发展与政府规制理念与制度滞后之间已经形成了尖锐的对立，大量的“非法”、但不见得不具有正当性的民间组织游离在法律的边缘之外。如何在“国家·社会·市场”形成的格局之中对民间组织进行适度的规制，同时又积极回应公众对结社自由日益高涨的需求？在政府职能转变和行政体制改革的过程中，政府与第三部门之间应如何互动？彼此关系的未来走向如何？等等，所有这些的确是现代行政法必须认真思考和回答的一个至关重要的问题。
中国的第三部门正处于不断改革和变化之中，与政府之间的关系、对公共事务的介入方式、范围和程度都处在不断摸索、博弈之中，在不断因时因势而寻求新的平衡当中。所有这些预示着，对第三部门的行政法研究，必然是一种动态的、发展的研究，今天的结论或许在明天就是谬论，其研究难度可想而知是很大的。
五、初步的结论
第三部门就其概念范畴来讲，是多义的、很难界定的。单从这点上看，引入第三部门似乎是不甚理智的。而且，就其组织形态和在社会生活中所起的作用来说，也十分纷繁复杂、姿态万千，并不都值得行政法学去关注和研究。
但是，第三部门的现象却非常值得行政法去关注，它对行政法发展的实际意义至少能够体现在两个方面：一是推动了行政法中心由“行政权”向“公共权力”的实质移动，扩展了“行政法的疆域”（借用姜明安教授语）；二是能够对行政主体、行政规制、行政诉讼等理论引起“米多诺”连锁效应，促使我们去思考它们之间的整合与重构问题。
上述两点结论似乎是十分矛盾的，“现象值得研究，概念却不宜引入”，但这却是建立在对现有行政法相关理论存在很大缺失的批判之上，建立在第三部门这个舶来品与我国现实的契合程度的考察之上。那么，我们在理论上怎么找到一个更为恰当的概念范畴呢？这是我们需要进一步思考的问题。在我看来，建立“行政机关”和“承担公共管理任务的其他组织”的行政主体二元结构，用“承担公共管理任务的其他组织”来容纳第三部门的公共治理现象，来实现由“行政权”向“公共权力”的转移，这或许是可以考虑的方案。当然，是否恰当，还可以再讨论。我们面临的任务是在打破“一个旧世界”的同时，还要“善于建设一个新世界”！
--------------------------------------------------------------------------------
* 清华大学法学院教授，法学博士。在本文的撰写中，洪延青、徐守京、马文正、赵匹灵、孔海见等同学帮助收集大量的资料，在此致谢。本文发表在《浙江学刊》2007年第2期。
[1] 参见，「美莱斯特·萨拉蒙：“非营利部门的兴起”，何增科译，载于何增科主编：《公民社会与第三部门》，社会科学文献出版社2000年版，第243～246页。
[2] Cf. P. P. Craig， Administrative Law， Sweet & Maxwell， 2003， pp.91-122.
[3] 详见，刘宗德：“日本公益法人、特殊法人及独立行政法人制度之分析——兼论日本独立行政法人之现状及困境”，收于《法治與現代行政法學—法治斌教授紀念論文集》，元照出版社2004年版，第381～414页。林淑磬：“日本规范非营利组织的法制改革之研究”，载于《东吴政治学报》2004年第19期。
[4] 资料来源于中国民间组织网“统计资料”。chinanpo.gov.cn/web/index.do.
[5] 在我国，社会团体是指中国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织（《社会团体登记管理条例》第2条）。民办非企业单位是指企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织（《民办非企业单位登记管理暂行条例》第2条）。
[6] 应松年教授主编的《行政法学》（研究生教材，即将由中国法制出版社出版）中做了这方面的大胆创新，在“行政主体与行政相对一方”一编中设立“行政机关”、“公务员”、“第三部门”、“相对一方”和“公物、公物法、公营造物法”五章。
[7] “非营利组织”一词据说源自美国国内税制（Internal Revenue Code， IRC）第501条第C项第3款，它致力于公共利益，不以获取金钱财务上的利润为目的，其盈余不得分配给组织内成员或其他私人，可以享有免税待遇。但是，上述特征不完全适用日本的“非营利组织”。参见，杨坤锋：“非营利组织概念之检讨与澄清”，载于《逢甲合作经济》 2005年6月刊，第32～48页。林淑磬：“日本规范非营利组织的法制改革之研究”，载于《东吴政治学报》2004年第19期。
[8] 在我国的法律中，机关、团体、企业、事业单位是并列的，是对社会生活中所有形态的组织的一种中国式的分类。比如，《治安管理处罚法》第23条第1款第1项规定：“扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的”。可见，事业单位是指除机关、团体、企业之外的组织形态，是与团体有区别的组织形态。
[9] “准政府组织”是由沈岿博士倡导的，参见，沈岿编：《谁还在行使权力——准政府组织个案研究》，清华大学出版社2003年版，第7页，尤其是该页脚注。
[10] 我们在起草《安全技术防范报警服务业管理条例》过程中，与西方学者交流，查阅有关西方文献，发现我们所说的中介机构这个概念在西方很多国家，如日本，是不存在的，它们可能存在类似的组织形式，但是却没有类似的一般概括术语。
[11] 杨团认为，我们目前应该积极“探索第四域”。她将社会分为四个部门，政府、企业、第三部门（以志愿为基础，公益或是互益的组织）、第四部门（主要是新事业机构，就是公共服务机构）。这个第四部门实际上既包括政府已有的，比如科教文卫体，也包括现在新兴的民营的老人院、学校、医院。参见，祝乃娟：“中国民间组织从第三部门走向第四部门”，《21世纪经济报道》2005-10-10.free.21cn.com/forum/bbsMessageList.act？currentPage=1&bbsThreadId=1046196 [12] 参见，王建芹：《第三种力量——中国后市场经济论》，中国政法大学出版社2003年版，第41页。
[13] 参见，林淑磬：“日本规范非营利组织的法制改革之研究”，载于《东吴政治学报》2004年第19期。
[14] 民政部在《关于社会团体兴办经济实体有关问题的复函》（民办函「200221号）中更是作了非常明确的解释：“社会团体不同于机关和全额拨款的事业单位，其经费仅靠会费、捐赠、政府资助等是远远不够的。兴办经济实体、在核准的业务范围内开展活动或服务取得收入，是社会团体活动费用的重要补充渠道，目的是促使其更加健康发展。为此，民政部、国家工商局于1995年7月10日联合下发了《关于社会团体开发经营活动有关问题的通知》（民社发「199514号）。这个文件的精神与《社会团体登记管理条例》的规定没有冲突。” 但在我看来，尽管第三部门和企业在营利问题上确实存在着程度和收益处理方式等方面的不同，但这不足以认为第三部门就不具有营利性。
[15] 孙荣飞、郭晋晖：“事业单位分类改革酝酿试点初选浙江山西重庆”，载于《财经日报》2006年7月26日。news.sina.com.cn/c/2006-07-26/05099566577s.shtml.最后访问时间2006-7-26. [16] 姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社1999年版。
[17] 应松年主编：《中国行政法学观点综述》，中国政法大学出版社2006年版。
[18] 比较重要的研究成果包括：黎军：《行业组织的行政法问题研究》，北京大学出版社2002年版；沈岿编：《谁还在行使权力——准政府组织个案研究》，清华大学出版社2003年版；余晖：“行业协会法律地位问题研究”，chinaxuexi.com/lunwen/jingjifa/2005/02/2014495741-2.html.
[19] 参见，姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社1999年版，第110～117页。
[20] 例如，《行政诉讼法》第25条第4款规定：“由法律、法规授权的组织所作的具体行政行为，该组织是被告。由行政机关委托的组织所作的具体行政行为，委托的行政机关是被告。”
[21] 参见，石佑启：《论公共行政与行政法学范式转换》，北京大学出版社2003年版，第168页以下。转引自，应松年主编：《当代中国行政法》，中国方正出版社2005年版，李洪雷撰写的第九章“其他承担行政法任务的主体”，第429～430页。
[22] 参见，应松年主编：《当代中国行政法》，中国方正出版社2005年版，李洪雷撰写的第九章“其他承担行政法任务的主体”，第431页。
[23] 参见，应松年主编：《当代中国行政法》，中国方正出版社2005年版，李洪雷撰写的第九章“其他承担行政法任务的主体”，第431～432页。
[24] Cf. E. S. Savas， Privatization： The Key to Better Government， Chatham， NJ： Chatham House， 1987， p.3. 转引自，「美E. S. 萨瓦斯：《民营化与公私部门的伙伴关系》，周志忍等译，中国人民大学出版社2002年版，第2页。
[25] 参见，江明修、郑胜分：“公私协力关系中非营利组织公共课责与自主性之探讨”，台北2005年8月26日至27日“非营利组织之评估——绩效与责信”国际研讨会论文。
[26] 参见，姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社1999年版，第86页。
Abstract：This article firstly reviews the conceptual definition of archive resources outside the system at home and abroad.Then makes my understanding and awareness of the conception.Finally，compares the conception with other similar conception，such as folk archive resources，social archive resources，private archives.
Keywords：System；Archives management system； Archive resources outside the system
人们选择词语，然后赋予它某些意义，并通过它来推动人类认识上的进步。“体制外档案资源”这一概念，始于笔者对图书馆、博物馆等文化机构管理档案的兴趣，在档案学理论研究中，这一部分被有意无意地忽略。《中华人民共和国档案法》第十二条规定，“博物馆、图书馆、纪念馆等单位保存的文物、图书资料同时是档案的，可以按照法律和行政法规的规定，由上述单位自行管理。档案馆与上述单位应当在档案的利用方面互相协作”。这些文化事业单位不同程度地保管有档案资源，它们是国家档案资源的重要构成，属于国有档案资源，但不在档案管理体制之内。研究始于问题，档案资源管理是否也存在基于体制的内外差别？所谓“没有界定，就没有管理”，体制外档案资源这一概念该如何界定？
1 国内外关于体制外档案资源的概念界定
由于各国的政治体制和经济体制不同，档案管理体制就会存在着较大差异，档案资源分类和建设也会有概念、语义和文化上的差异。通常，国外从产权角度将档案划分为公共档案和私人档案；国内按照所有权的归属，将档案分为国有档案和非国有档案（有人也称之为“社会档案资源”）。以体制内档案资源和体制外档案资源划分档案资源范围类别，在国内外还是有人提出的。
2011年，在匈牙利首都布达佩斯召开的档案工作者欧洲委员会（EBNA）上，克罗地亚国家档案馆馆长Lemic Vlatka在其会议报告文章中提到，克罗地亚档案服务主要受四个因素影响：State archives（国家档案馆）、Archival service management（档案服务管理）、Archives “outside state archives network”（国家档案馆网之外的档案馆）和Archival records creators and owners（档案记录的形成者和所有者）……克罗地亚提供档案服务的主要有国家档案馆，其他保存有档案材料的遗产机构，如，图书馆、博物馆、文件中心，等等，这些遗产机构中保存的档案材料可以看做是“archives outside state archives system”（国家档案系统之外的档案，即体制外档案），档案记录的形成者和所有者，档案服务管理。[1]我们可以这样理解：这位克罗地亚国家档案馆馆长将图书馆、博物馆此类文化机构所保存的档案称为“体制外档案”。在2011年的这次会议上有人也提到，档案馆必须面对文化领域其他机构（如，图书馆、博物馆等）在资金和威信方面的竞争[2]，除此之外，档案馆还必须面对其他文化事业机构在档案资源方面的竞争。
澳大利亚新南威尔士州关注和收集那些政府档案馆之外的档案藏品，创立了名为“Archives Outside”的网站：一是丰富新南威尔士州的档案藏品内容；二是提供关于专题的信息和档案保存和管理的资源。[3]网站没有命名为private archives或是folk archives，而是“Archives outside”，肯定是关注到了某些档案资源。我们猜测是不是那些图书馆、博物馆保管的档案，或者是流失海外的档案，等等。通过网站这样一种新形式来建立体制外档案资源的汇集和提供利用，可以是物理汇集，也可以是逻辑汇集；可以由政府出资，或是承包给企业组织，或是民间公益建设，确实是当下有效且有优势的管理方式。
国内关于体制外档案资源的研究，能够搜索和阅读到的文章只有三篇，恰好这三篇可以反映这一概念所可能涉及的研究内容和争议内容。张亚玲2008年发表的《市场经济条件下综合档案资源的建设——试析“体制外”档案资源及相关的公共服务》。作者认为，计划经济体制向市场经济体制转换过程中出现了体制外档案资源。“体制外档案资源是随着经济社会的发展变化出现的，一方面，是指非计划体制，如，党政机关、群团组织、事业单位以外的组织、单位和个人；另一方面，是指非传统管理体制，如，构成上下级或业务管理关系的部门、机构、民间协会、中介组织，等等。”[4]此文给出的体制外档案资源概念，从政治经济体制和行政管理体制的角度划分体制内外，虽然大致给出了一个体制内外的分别，但是不够准确，忽略了档案管理体制这一基本视阈。
潘玉民教授2011年发表的《论国家档案资源的内涵及其构成》。作者从法律维度对国家档案资源进行界定，是指一切公民、法人和其他组织形成的，对国家和社会有保存价值的档案的集成；其形成主体范围：“泛指在我国境内的一切国家机构、社会组织和个人，既包括国家的，也包括非国家的；既包括体制内的，也包括体制外的；既包括历史的，也包括现实的，还包括将来的。”[5]文章从形成主体将档案资源划分为“体制内和体制外”，可以说是当下对“体制内外”非常普遍的理解。从形成主体划分体制内外档案资源，不免有一种“新瓶装旧酒”的尴尬，与国有和非国有档案资源重合，是没有创新意义的。
尹雪梅2011年发表的《论“城市记忆工程”对我国档案资源体系建设的推进》。作者认为，档案资源建设的“体制”主要是指我国档案资源的归档范围。对档案资源体系来说，归档范围是第一道关，它把许多文件材料排斥在机关档案资源体系之外，而进馆范围则是第二道关，它把许多机关档案排斥在档案馆之外，也就是排斥在国家永久性档案资源体系之外。因此，在档案资源建设中，我们要避免有价值的档案资源遗漏在国家档案资源体系之外，有必要关注除国家政治性记忆主体之外的社会力量形成的历史记录，尤其是社会精英们的记忆主体和来自草根社会的普通民众的记忆主体形成的历史记录。通过这种“体制内”与“体制外”档案资源的平衡，最终达到国家档案资源建设的平衡。[6]文章将归档范围作为体制内外分别的标准，排斥在国家档案馆保存范围之外的档案视为体制外档案，与本文的概念很相近。细微差别在于一个“主动与被动”的思维。以归档范围为界，是档案机构主动构建了体制外档案资源。本文强调的“不属于国家档案馆网体系之内的档案视为体制外档案”，包括一些被动行为，那些因为历史原因而保存在其他机构或国家的档案资源不是档案馆自愿的。
2 体制外档案资源的概念界定之我见
从纯粹逻辑或哲学的观点来看，两个观念之间总是存在有一种辩证式的紧张关系。例如，如果我思考“存在”这个概念，我势必需要引进“不存在”这个相反的概念。那么，我们讨论体制外档案资源，必然需要引入体制内档案资源这一相对概念。在档案学研究视阈内，体制内外是指档案管理体制内外，表现为档案管理体制在档案资源管理方面的权力运行状况，即档案馆网体系。
“统一领导、分级管理”是我国的档案管理体制，包括三个方面的内容：国家全部档案分别由各级、各类档案保管机构集中管理；全国档案工作在各级人民政府领导下，由各级档案事业管理机关统一、分级、分专业进行管理；实行党政档案和党政档案工作的统一管理。[7]体现在档案资源管理上，就是从中央到地方都建立了档案馆（室），集中统一地、分级分专业地管理全国、本地区、本系统的档案资源，形成有层次、有专业的国家档案馆网体系（也包括一些档案室，这里都包括在档案馆网体系之内）。那么，我们就可以如此界定：体制内档案资源是受我国各项档案管理制度规范和约束的、在档案行政管理部门控制下的、保存在国家档案馆网体系之内的档案资源；也可以称之为“档案馆资源”。与体制内档案资源相对应的：凡是不在国家各级各类档案保管机构管理的档案，都是体制外档案资源。体制外档案资源大体有三部分：第一是私营企业、民办非企业单位、公民个体或家庭（家族）形成和所有的档案，即由私人保管的档案；第二是图书馆、博物馆、文化馆等非档案的文化机构保管的档案；第三是我国流失海外的档案，即其他国家保管的我国档案。
体制内档案资源和体制外档案资源，均是一种范畴概念。那些没有进入档案馆网体系之内的有价值的档案，将它们划归为体制外，视为各自独立而又统一的整体；在档案的所有权和管理权存在适当分离的情况下，从档案资源的管理权来界定体制外档案资源，一旦体制外档案通过某种途径进入档案馆管理，它们就是体制内档案，这之中管理权变了，而所有权可以变，也可以不变。由监察部、人社部、国家档案局联合制定的《档案管理违法违纪行为处分规定》（自2013年3月1日起施行的）中所称的档案，是指属于国家所有的档案和不属于国家所有但保存在各级国家档案馆的档案。该《规定》照顾了档案两权分离的现实状况，与本文的划分标准是一致的。我们则更多地想从文化发展的角度关注处于自在状态的有价值的体制外档案资源。
3 相近概念的界定比较
体制外档案资源是在国家档案资源理论、社会档案资源观、民间档案资源、私人档案等诸多研究的基础上加以认识和阐释的，因此，有必要对这些相近的概念的关系进行比较界定，理顺本文的核心概念。第一，体制外档案资源与体制内档案资源共同构成我国的档案资源体系，体制外档案资源是国家档案资源的重要组成部分。
第二，关于社会档案资源，赵爱国提出“由社会组织、家族家庭或公民个体形成、所有并管理，区别于国家档案资源，倾向于公民个体个性化档案服务的新型档案资源”。[8]陈辉认为“社会档案信息资源是与国家档案信息资源相对应的概念，指的是由非公部门和公民个体或家庭、家族形成并所有的档案信息资源。‘国家档案信息资源’是个所有权意义上的概念，指的是归国家所有的档案信息资源”。[9]两位作者将“国家”与“社会”置于对立的范畴，即取政权意义上的“国家”（State），（现代语义学上的国家有三种指向：其一是领土意义上的“国家”（County），其二是民族意义上的“国家”（Nation），其三是政权意义上的“国家”（State）[10]），而国内讨论国家档案资源的概念时，多将其翻译为“National archives resource”，如此一看，国家和社会在此语境下不是对立的概念，社会档案资源应该是国家档案资源的一部分，事实上，这些档案资源也确实是一个民族“国家”的档案资源。而在西方政治学对“国家”与“社会”的比较分析中，通常把国家作为与社会对立的范畴，解释为：国家有，专指公共领域；社会没有，专指私人领域。[11]如此，西方档案界以公共档案和私人档案共同构成国家（民族）档案资源也就可以理解。因此，看两位作者对社会档案资源的界定，赵爱国提出的是“……形成、所有并管理”，陈辉提出的是“……形成并所有”，从两者的定义来看，社会档案资源与体制外档案资源是有交叉内容的，但不存在完全包含。
第三，关于民间档案，中共中央党校教授韩钢认为：只要没有进入官方档案系统而散存于官方档案之外的历史文献，大体都可以算作民间档案；孙秀娟将民间收藏档案定义为：民间平头百姓收藏的、对国家和社会具有一定价值、并具有档案内涵特征的各种原始记录材料；惠明对民间档案定位是：许多档案散存在人民群众手中，相对于公共档案馆保存的官方档案，散失在人民群众手中的档案；王沛郁认为：民间档案是指人民群众在其生活交往中形成的各种文件。[12]关于“民间档案”的概念大体如此。可以发现，民间档案是与国家档案馆系统管理的档案相对应的，专指人民群众形成或合法藏有的档案，属于体制外档案资源的重要内容。
第四，关于私人档案，学术上有广义和狭义之分，“从广义上说，私人档案也称为私有档案，或统称为非公有档案。它应该包括所有非公有性质的机关、团体、组织、企业以及家庭（家族）和个人在社会实践活动中形成的或通过合法途径所获得的对国家和社会有保存价值的各种载体形式的信息记录；从狭义上说，私人档案仅指个人在私人活动中形成的或通过合法途径获得的对国家和社会有保存价值的各种载体形式的信息记录”。[13]私人档案的狭义定义与民间档案的范围比较相似，私人档案的广义定义与陈辉所定义的社会档案信息资源比较相似。私人保管的档案应该是体制外档案资源的主要内容。
从以上概念最有代表性的解释中，可以发现，体制外档案资源的内涵包括了民间档案和私人档案，与社会档案资源有重合内容，是国家档案资源体系的重要部分，与体制内档案资源相对应。体制外档案资源特别界定了图书馆、博物馆、文化馆等非档案机构保管的档案，是充分尊重各文化事业机构对所保管的珍贵历史档案的各项权利，体现档案事业的法律精神和人文关怀；将我国流失海外的珍贵档案划归体制外档案资源表达了因为种种原因无法使这些档案回归的无奈，以及各国必须承认这些散失海外的珍贵档案是我国档案资源体系的一部分。
*本文受上海大学图情档学科建设与培育项目资助
参考文献：
[1]Lemic Vlatka.“Building of integrated national archival network in Croatia：connecting administration，archives and public in practice”.
[2]EBNA.Proceedings of the XXXIII EBNA conference.[CP/DK].Budapest，2011.
[3]http：//archivesoutside.records.nsw.gov.au/
[4]张亚玲.市场经济条件下综合档案资源的建设——试析“体制外”档案资源及相关的公共服务[J]. 行政与法，2008（9）：71～72.
[5]潘玉民.论国家档案资源的内涵及其构成[J]. 北京档案， 2011（1）：17～20.
[6]尹雪梅，丁华东.论“城市记忆工程”对我国档案资源体系建设的推进[J].浙江档案，2011（3）：16.
[7]吴宝康.档案学概论[M].北京：中国人民大学出版社，1988：130～131.
[8]赵爱国，任文娜.现代化进程中的社会档案资源的结构与服务体系初探[J].档案学通讯，2011（6）：74.
[9]陈辉.基于市民社会视角的社会档案信息资源建设对策思考[J].档案学研究，2010（5）：37～40.
[10][11]梁丽萍.政治社会学[M].北京：中央编译出版社，2009：22.
1 民间社团公益精神培育的概念诠释
1.1 民间社团
对于社会团体（也称社团），我国官方在《社会团体登记管理条例》中定义其为：中国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织。在国际上，与社团组织类似的代名词有非政府组织、志愿组织、非营利组织等，它们虽然称谓不同，但在本质上都是指向政府组织和市场组织之外的那部分公共领域。关于“民间”一词，在我国的文法用语中习惯将其与“官方”做明显的区别，本文中民间社团的概念并不是独立于社团概念之外，它与社团的概念仍然是互通的，强调民间是考虑到我国不少社团是在计划经济体制下成立和发展起来的，如共青团中央、妇联等组织虽具有社团的性质但由于其特殊的政治、法律地位通常被划归于人民团体而不属于民间社团的范畴。
1.2 公益精神
公益的概念从不同的学科角度解释可以得到不一样的内涵。从社会学的角度看有广义和狭义的两种理解。考虑到本文的研究对象，以下是从狭义的角度来使用公益这一概念，即“公益”主要是公益主体以非政府的形式进行的、具有非营利性、非强制性、救助性和社会性的一切公益活动的总和。公益的基本特征得以显现：①非政府性，它的行为主体不是来自于政府，而是来自于社会公民的自发组织。②非营利性，它是以满足社会公众需求，推动社会发展为目的的，而非营利。③非强制性，即实践公益的主体是通过自愿的行为来进行参与的。④救助性，即帮助或者扶住弱势群体是公益产生的最主要的出发点，这些弱势群体不仅是社会公益事业服务的对象也公益事业存在和发展的社会条件。⑤社会性，这代表着公益实践是一项社会性的活动。
公益精神中的“精神”是比较抽象的概念，它在哲学上是指人们在改造世界的社会实践活动中产生的的观念、思想上的成果，它不仅是对社会存在的反映而且具有对客观现实的能动作用。结合起公益的特性我们在此可以将公益精神的内容定义为：公益主体在一定的社会环境中，出于关怀意识、公共意识、利他意识，为促进社会群体和人类共同发展，而有所施为的一种高尚的人格品质和价值观念。
1.3 民间社团公益精神培育
公益精神属于社团的文化层面。它是在社团这个特定群体中所体现出来的，对与公益精神的价值判断，并由此在各项实践活动中所作出的行为选择。具体是指社团成员具备的以高度的责任感，出于崇尚的人文关怀和利他意识，自愿的参与促进社会公共利益和各项事业发展的精神，公益活动是其参与表达的一种方式。而社团公益精神培育正是打造社团精神文化，推动社团公益行动的重要桥梁。
2 民间社团公益精神培育的理论基础
