公共事业管理体制的概念汇总十篇

序论：好文章的创作是一个不断探索和完善的过程，我们为您推荐十篇公共事业管理体制的概念范例，希望它们能助您一臂之力，提升您的阅读品质，带来更深刻的阅读感受。

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2地方院校公共事业管理专业建设困境的原因

2.1社会景况方面的原因德国思想家恩格斯曾说：社会一旦有技术上的需要，这种需要就会比十所大学更能把科学推向前进。可见，现实社会的需要是学科发展的根源所在。有了现实成熟的土壤，专业学科才能够汲取所需养分，茁壮成长。当前，我国正处于社会转型阶段，社会结构正在发生急剧变化，市场力量的基础性作用不断发展，政府不能、无力如计划体制时那般包揽一切社会事物，支配绝大部分社会资源。社会治理的复杂性意味着政府需要依靠市场与公民的力量进行治理。在这一过程当中，由国家承担的提供公共事业服务的职能将会逐步转移到具有独立自主性和强大的社会动员能力的公共事业组织当中。然而，与国外相比，我国的公共事业组织发展还相当滞后［4］。一方面，许多非政府组织难以通过注册获得合法地位，社会支持和动员能力不足，致使许多民间组织依靠政府筹集资金，很大程度上限制了其本身应有的自主管理和独立活动的能力。另一方面，资金、人才的不足又导致组织活动能力不强。并且，虽然近年来我国一直在推进事业单位管理体制改革，但由于事业单位涉及面广，从业人员较多，改革会涉及到现有利益格局的调整，势必会遭遇阻力，因此事业单位改革的进程还比较缓慢，这又进一步限制了我国公共事业的发展。国家设立公共事业管理专业，目的在于为公共事业的管理培养高素质的专门人才，而如今，公共事业本身的发展受限，公共事业的分化又越来越细，许多公共事业尤其是事业单位又实行“凡进必考”的原则，使得公共事业管理专业的学生就业形式更为严峻。这些问题反映到地方院校公共事业管理专业建设上，一些院校就没有坚持办学、办专业的应有原则，出于学生就业的考虑，在课程设置上什么课都开一点，导致专业定位不明，培养目标不清，更谈不上形成专业特色。

2.2专业认知方面的原因公共事业管理专业在社会上的认知度偏低。提及公共事业管理，民众联想到的是科教文卫等领域的传统事业单位，片面地把这些事业单位当做整个公共事业，并且一些本专业的学生也存在这一看法。从概念上看，公共事业是指面向社会，以满足社会公共需要为基本目标，直接或间接为国民经济和社会发展提供服务或创造条件，不以营利为主要目的的社会活动。可见公共事业的范畴更大更广，不仅包括政府组织，还包括社会团体和民办非企业单位等。对公共事业管理认知的不同，形成了地方院校在人才培养目标、课程体系和教学模式上的分歧与争议，这种分歧和争议又直接影响了公共事业管理专业建设。目前争论焦点最大的是公共管理专业毕业生的就业去向问题，归结为以下三种观点：一是“准公务员”论。这种论调认为，我国开设公共事业管理专业是适应转型时期服务型政府建设需要。政府机构改革迫切需要大量高素质的应用型公共事业管理人才。因而，以培养“准公务员”为目标的公共事业管理专业应运而生。二是“泛管理人才”论。持这种观点的学者认为，公共事业管理专业的培养目标比较宽泛，涉及到的学科较多，包括管理学、法学、经济学等，因而公共事业管理专业在强调公共理念的基础之上，把宽口径，有专业特色的“泛管理人才”作为培养目标。三是“变异”与“超前”论。这样的论断的学者认为，公共事业管理学科在国外已经有相对长的历史了，我国的公共管理专业是在借鉴国外“第三部门管理”的经验的基础上，以为中国特有的“事业单位”进行专门化管理为目标培养高素质管理人才的，因此具有“变异”和“超前”的特征［5］。

3加强地方院校公共事业管理专业建设的路径

3.1合理定位培养目标，突出专业特色专业建设上最重要的就是确定合理、清晰的人才培养目标。笼统模糊的人才培养目标容易导致公共事业管理专业发展偏离预设的轨道，与高等院校的办学目标南辕北辙，毕业生自然难以展现该专业特长，缺乏自身的专业核心竞争力。公共事业管理和公共事业发展需要拥有公共意识、掌握管理技能的管理者。公共事业管理专业就是为培养这种管理者服务的，或者说，设立公共事业管理专业的目的，就是为了培养更多、更好、更专业的公共事业管理人才。由于公共事业的广泛性，地方院校制定人才培养目标时，千万不能面面俱到，只能选择公共事业的某一个方面作为你的人才培养方向，办出自己的专业特色。例如地方医科类院校，可以把卫生管理或卫生事业管理作为自己的人才培养目标和办学特色。地方综合类院校，要根据地方经济与社会发展的实际情况而定，又如广州大学地处国家中心城市、国际大都市、超大型城市，所以就把城市公共事业管理作为自己的办学特色，将公共事业管理专业的人才培养目标定位为培养从事城市公共事业管理的专门人才，而且是应用型人才。地方院校的公共事业管理专业建设，一定要立足地方的社会经济发展需要，结合当地公共事业对管理人才的需求，培养既掌握公共事业管理的基本理论、知识与方法，又了解当地公共事业管理实践的应用型人才。

3.2完善课程体系，搭建实践平台公共事业管理专业发展的核心在于科学合理的课程体系的建立和便捷使用的实践教学平台的搭建。完善课程体系，一定要处理好主干课程与辅修课程、专业课程与基础课程、理论课程与实践课程之间的关系，使课程设置更加科学规范［6］。地方院校公共事业管理专业培养的是应用型人才，所以在完善课程体系时还要特别注意：首先必须在专业课群上依托与地方院校已有的教育资源和本土的地域优势，以彰显出学科是专业方向和地方特色，提高人才培养的差异性。此外，必须增强课程系统的弹性，使之能够随着当地经济发展需要不断调整，与当地公共事业管理需要结合起来。再次就是地方院校要高度重视专业学生实践能力的培养，不能让实习流于形式。地方院校要充分发掘当地的教育资源，依据公共事业管理专业需求，跟当地的公共事业单位合作，建构起完整的实践教学平台，保证专业学生的实践性与创新性。

3.3建设师资队伍，创新培养模式目前，地方院校公共事业管理专业师资力量的不足、师资水平的有限，已严重影响着该专业学生的培养［7］。现有的师资队伍，一是从过去已经成熟的学科如行政管理、社会保障等教师力量转行过来的；二是依托原有的专业如经济学、管理学建立起教师队伍，这样的师资结构难以胜任专业建设进一步发展对其的能力要求。针对公共事业管理教师匮乏的现状，需要制定科学合理的师资队伍建设方案，加大师资建设力度，努力建立一支理论功底扎实、实践能力强、教学水平高的优秀师资队伍。就师资培养而言，可以从两个方面入手：第一，加强师资“引进来”。既可以利用地方的人才引进政策，引进高水平的的博士、教授充实师资队伍，也可以充分利用当地事业单位资源，从政府部门公共事业单位中聘请理论水平高、应用能力强的专业人员担任课程教师，壮大师资实力。第二，加强内部师资“走出去”。地方院校应该通过多种渠道鼓励教师走出校门提升知识水平，可以通过学术研讨会、专业培训、名校进修或出国访学等提升教师自身能力，或者创造平台，委派教师到政府部门、公共事业部门挂职锻炼等提高教师的实践能力。在人才培养模式上，现有的培养模式过于理论化，注重理论学习，缺乏实践锻炼，难以培养出高素质、应用型的公共事业管理人才。地方院校要结合该专业的学科特性和人才培养目标，创新培养模式。目前，联合培养模式是地方院校创新培养模式的较佳选择，有益于打破学科壁垒，培养应用型公共事业管理人才［8］。在这种新型模式之下，学校与部门之间、校际之间通过横向合作，共享教学资源，互通师资力量，最大限度地利用院校资源，实现教育资源互补、互利。

篇（2）

中图分类号:G64文献标识码:A文章编号:1672-8122(2010)10-0152-02

一、引 言

公共事业管理专业于1998年被教育部正式列入本科专业目录,并规定这一专业的培养目标是“培养具备现代管理理论、技术与方法等方面的知识以及应用这些知识的能力,能在文教、体育、卫生、环保、社会保险等公共事业单位行政管理部门从事管理工作的高级专门人才”。从1999年在云南大学和东北大学首开公共事业管理专业以来,公共事业管理专业发展迅速。2000年,全国有包括武汉大学在内的57所高校招收公共事业管理专业本科大学生。2001年全国招收公共事业管理专业的本科大学生的高校发展到132所,2004年迅速增加到327所,至2005年已有500多所高校(包括高职高专在内)招收公共事业管理专业本、专科生。

二、公共事业管理专业的现状

公共事业管理专业的快速发展必然带来不少的问题,主要表现在:1.培养目标笼统,难以体现专业个性特点。到目前为止,有关该专业的较完善、较统一的教学规范仍未确定,各校对公共事业管理专业的人才培养目标、专业方向、课程设置、实践教学环节建设、教材建设及师资队伍建设等一系列问题,都还存在较大的认识分歧。在开办公共事业管理专业的高校中,普遍存在着对培养对象规格层次的定位不准确,对培养对象所适宜的工作领域的界定过于笼统,对培养对象知识、能力、素质方面的要求不够全面,不够具体,缺乏专业特点等。2.课程体系庞杂,专业特色不明显,校际差异较大。本专业普遍存在着指导思想不明确,人才培养模式不清晰的现象,由此导致了课程设置的五花八门。例如,某工业大学将课程体系高度概括为3大类:经济类、社会类、管理类;有的学校课程内容包罗万象,覆盖了文、理、工、管、经、法、政、社等大学科的内容;有的学校课程设置中大部分是经济学与管理学类课程,把本专业视为面向社会的经济管理。3.专业方向越位。根据对公共事业管理的准确理解,本专业的培养方向既不能漫无边际,也不能过于狭窄,但不少高校却偏离甚远。从一些高校在本专业之下设置的方向名称就可看出问题来,这些方向名称有:行政管理、政治学、物业管理、房地产管理、环境经济。以上方向中,行政管理是与公共事业管理并列的两个二级学科专业,将前者作为后者的方向,犯了逻辑性错误;政治学是属于法学门类的学科,而非管理学门类;物业管理与房地产管理是属于工商管理学科,而环境经济应是经济学专业的方向。

国外高校没有“公共事业管理专业”,与此相应的概念是“非政府部门管理”、“第三部门管理” 等所谓社会公共事务管理,但鲜有专门针对“非政府部门管理”或“第三部门管理”设置的本科专业,一般只在大学的政府管理学院、公共管理学院或管理学院开设相关的课程,或建立相应的研究机构,如美国约翰- 霍布金斯大学的非营利组织比较研究中心。从国内主要研究结果来看,争议最为突出的是高等学校培养该类专业人才的“出口”定位不清晰,人才培养目标模糊。由于专业特色不突出,致使社会上对公共事业管理专业认识模糊,不明确本专业学生的定位,增加了毕业生的就业难度。该类专业人才的就业岗位没有实现专业初创时的预期目标,大量本科毕业生并未进入公共事业管理领域就业。社会对公共事业管理的普遍认识不足,不知道行政管理和公共事业管理的区别在哪里,不明白公共组织和政府机关究竟有那些分工。认为该专业培养的学生不是专业人才,没有实在的东西,成了“万金油”,而大多数的用人单位都需要专业技术人才。因此,造成学生就业难。该专业在家长、学生心目中的地位一落千丈,甚至有网站将其列为中国高校十大最差专业之一,专业学生普遍学习兴趣不高,对前途感到渺茫。

为适应公共管理学科发展的需要,促进公共事业管理专业建设,由教育部高等学校公共管理类学科专业教学指导委员会主办,华侨大学人文与公共管理学院承办的全国高校公共事业管理专业建设研讨会于2007年10月27 日至29日在福建省著名侨乡泉州市举行。来自全国三十多所高校的六十余位从事公共事业管理专业教学与研究的专家学者出席了研讨会。关于专业方向问题,会议认为:由于开设公共事业管理专业的学校五花八门,各有不同的办学层次、办学基础和优势学科,因此各高校在实践中不断总结摸索出适合本校实际情况的专业方向,应根据学校的不同而体现特色,这种特色应建立在本学校原有优势专业的基础之上,例如财经类院校可以将公共事业管理专业与原有的财经专业相结合,培养既掌握公共管理一般知识又具备公共部门财务专业知识的新型管理人才。但遗憾的是,由于参加研讨会的专家学者大多关注专业类院校公共事业管理专业的特色问题,本次会议没有就综合类院校如何在专业方向上体现特色问题进行深入研讨。根据国家教育部公布的三批高等学校特色专业建设点名单来看,江西师范大学是第一批高等学校特色专业建设点名单中唯一的公共事业管理(教育管理方向)专业,第二批和第三批公共事业管理特色专业建设点的学校分别是:北京中医药大学、东北大学、白城师范学院、武汉体育学院、潍坊医学院和云南大学,其中除了东北大学和云南大学属于综合类院校外(且这两所院校属于1999年首批进行公共事业管理专业的试点院校),其他五所院校都结合本校特色突出了公共事业管理的自己特色,或是卫生事业、或是教育管理、或是体育经营管理特色。

三、公共事业管理专业课程设置策略

一个专业的设置应该是基于社会实践需要的,其办学规模、专业方向等必须与之相适应。但就目前全国公共事业管理专业建设的现状看,突出问题是招生规模太大、专业特色不明显与我国公共事业管理体制及人才实际需求相互脱节。综合考虑这些因素,公共事业管理专业应重点突出“多维发展型”人才培养模式创新设计。即建立模块式的课程体系和动态的教学计划,根据社会需求,把专业知识本位与职业能力本位两种目标有机结合起来,在教学活动过程中,分类确定人才培养方案,并建立一系列有力的教学保障体系,确保人才培养方案顺利实施。从基本流程看,这种人才培养模式充分运用系统论和控制论理论指导专业人才培养工作,根据自身的教育资源优势,确立灵活的培养目标。公共事业管理学是建立在政治学和经济学基础之上、研究社会领域内公共事务管理的一门新兴交叉学科,其人才必须具有以管理科学为基础,由政治学、经济学和社会学知识交叉渗透的多学科知识结构,学校必须建立适应多层次、多方向发展要求的课程体系,同时要建立引导学生主动学习、加强实践能力训练的教学保障体系。公共管理人才的社会需求与我国公共管理部门改革进程密切相关,应针对各种公共管理部门人才需求的实际要求,加强专业能力训练和公共服务能力培养。同时要增强学生对管理类相关专业课程的选修自由度,提供更丰富的专业实践机会,以适应更广泛的就业需求。各办学单位要在充分进行人才需求调研的基础上,根据自身的教育资源优势,确立灵活的培养目标。例如,由原来的教育管理专业为基础发展起来的公共事业管理专业(师范类),可将教育学作为学科基础,主要培养教育事业管理型人才,充分发挥教学经验成熟、就业定位明确、教育资源充足的优势。农科类高校依托农业学科优势,主要培养面向农村公共事业领域的公共管理专业人才,这种培养方式也有其发展空间,符合当前我国提高农村公共服务能力、加快社会主义新农村建设的时代要求,且有利于办出公共事业管理专业的特色方向。

当然我们不是说专业方向定了位,有特色,培养的学生就好“销售”,就能向自己的专业领域输送人才,我们必须严肃且慎重地思考公共事业管理专业的培养目标。一味按照“特色”模式培养实用技能型的工具性人才,注重培养学生专业操作应用能力,就限制了他们将来的就业领域或转向其他行业的潜在能力,以及进一步学习研究的能力。所以,本科层次的公共事业管理专业教育既不是培养直接的现成的公共组织管理者或公共商务服务人员,也不是仅仅培养“拿来即用”的实用型人才,而应该在重点培养学生的思维创新能力、自我学习能力和研究能力基础上,提高其动手操作能力和实际应用能力,即使基本素质培养和职业技能训练相结合。课程设置上具体表现为,通过公共基础课、专业基础课和专业主干课训练和提高学生的思维质量、思想素质,培养其认识问题、发现问题和分析问题的思维、决策能力,通过专业选修课培养学生的实务操作能力,即解决问题、执行决策方案的能力。这样,学生毕业后,既可以再深造学习,成为理论研究型或学术性人才,又可以通过一定的职业技术准备走入社会,参加生产和工作,还可以通过经验积累和进一步学习,成长为中高级管理人才;或者可以不太困难地根据自己实际情况转行学习和工作。

总之,各高校建设有自身特色的公共事业管理专业势在必行,但也不是一蹴而就的,必须在充分调研和严密论证的基础上,按照科学发展的规律有序的进行,确立可行的模块方向,注重培养学生的相关能力,改善学生的就业状况。

参考文献:

[1] 李燕凌,杜宝贵等.高校公共事业管理专业学科建设现状与发展[J].高等农业教育,2004(6).

[2] 宋琪,方永恒.对构建公共事业管理专业实践教学体系的思考[J].西安建筑科技大学学报(社会科学版).2007(3).

篇（3）

[中图分类号] F30 [文献标识码] A

Issues Concerning the Management of Cultural

and Educational Undertakings in Building a Rural Public Service System

CHENG Di， LIU Tao， YIN Yue

Abstract： The development of cultural and educational undertakings in rural areas is an important content for building a rural public service system. It is also a necessary condition for moral development in rural areas. There are many issues for the development of the undertakings. Basic-level governments and the officials attach little importance to it. The construction of cultural facilities in rural areas falls behind the times. Relative staff is weak in terms of professional and comprehensive quality. The system could only be developed by deepening institutional reform， giving play to the basic role of the government in the management of the undertakings， taking market demand as the development orientation， and completing the fund raising mechanism to ensure the source of fund.

Key words： rural public service system， cultural and educational undertakings， issue

文化事业建设是构建社会主义核心价值体系的基础，在党的十报告中明确指出，“文化是民族的血脉，是人民的精神家园。全面建成小康社会，实现中华民族伟大复兴，必须推动社会主义文化大发展大繁荣，兴起社会主义文化建设新，提高国家文化软实力，发挥文化引领风尚、教育人民、服务社会、推动发展的作用。”这一论断阐明了文化事业建设在中华民族伟大复兴中的重要价值，同时也让我们认识到，在构建农村公共服务体系的过程当中，文化体制建设也是至关重要的一个环节。自从党的十六届五中全会做出了建设社会主义新农村的重大战略决策之后，农村文化事业体制的构建问题一直都是学术界关注的焦点。但从现实层面看，由于理论与实践的割裂以及我国农村的复杂状况，农村文化事业建设的可操作性和可执行性都存在一定问题。在这里我们试图从农村整体的公共服务体系的结构层面出发，对现阶段农村文化事业管理进行深入的探讨和剖析。

一、文化事业与农村文化事业内涵的一般阐述

由于各国国情的不同，文化事业这一说法在西方并不存在一个普适性的对应称谓。而在这种内涵的分析上，往往由于存在了文化事业与文化产业的概念混淆，也让我们对文化事业的理解存在不同的偏差。文化产业的说法最早产生于上个世纪初，在霍克海默和阿多诺合著的《启蒙辩证法》当中最早提出了“Culture Industry”，如果用中文直译的话可以称作“文化工业”，实际上是以工业社会发展的标准和认识方式对文化这一概念进行的理解，即将文化看作一种可以通过工业生产来完成的商品形态。大多数的西方国家在进行文化建设中都形成了完善的产业体系，在文化产品的提供上主要以商品化的供应方式为主导。但这并不意味在这些国家中文化事业脱离了公共事业管理的范畴，一方面出于国家的需要也存在着一些为社会公益事业服务而不营利的文化机构和组织，另一方面国家对于营利性的文化产业也有统筹性的安排。即在文化事业方面，除了必要的监督管理之外，政府也负有直接进行公共产品生产和服务提供的功能，由此可见，西方各国同样存在着文化事业管理机构和组织。区分文化事业和文化产业，应该以营利性作为基本标准。与文化产业相对比，文化事业是以社会公益为目的的行为，不进行商业经营，不以获取利润为目的，以提供公共文化服务为目的文化即为文化事业。与文化产业相比，文化事业具有明显的公益性质，需要国家的扶持和保护。因此，我们可以对文化事业做这样的概括，即文化事业是指为满足人们娱乐、休闲、健身、求知、审美、交际等精神需要和求知需要而组织活动，并提供经费、场地、器材和各种服务的社会公益性而非营利性的工作。目前我国的文化事业单位包括演出事业单位、艺术创作事业单位、图书文献事业单位、文物事业单位、群众文化事业单位、广播电视与新闻出版事业单位等等。在事业单位改革完成之前，这些机构和其所提供的公共服务范围，就构成了我国的文化事业管理与服务体系。

与此相对应，作为农村公共事业一个基本构成部分的农村文化事业，就应该是由国家或者社会兴办的，以农村、农民为基本载体，具有公益性质的文化产品或者文化服务。显然前述的文化事业部类和单位并不完全适应于农村，如文物事业单位、广播电视事业单位等其农村属性就是非常弱化的，在目前阶段，从最基层的农村角度来看，其文化事业的最重要内容就是群众文化事业。同时也不排除随着农村经济文化的发展，如图书文献事业单位、演出事业单位这些部类正在逐渐壮大发展。从公共产品供给理论的角度来看，典型的农村文化事业在消费上具有非排他性和非竞争性，属于公共产品的范畴；而数量更多的农村文化事业则具备两种属性当中的一种，具有准公共产品的属性。从受益者的角度看，农村文化事业产品的提供是面向所有居民的，因此不能将每个消费者割裂开来单独看待，也不能完全通过购买性消费来买足居民的需求，必须依靠国家和社会投入大量的资金、配备相关政策予以扶持，从而才能够保障其正常运行。

二、当前我国农村文化事业管理当中存在的问题

从中央近年来的政策看，我国对农村文化事业的认识深度和重视程度正在逐渐的提高，政策的支持也越来越强。但就现实的情况看，当前我国在农村文化事业管理中仍然存在很多问题，这也构成了制约我国农村道德建设发展的重要原因。

（一）基层政府及其领导对文化事业建设的重要性认识不足

在传统的政绩观念的引导下，各级政府和领导一直把经济发展作为衡量农村干部工作成绩好坏的一个基本标准，对文化建设的重视程度不够。经济建设至上的观念主导之下，很多基层领导想当然地认为文化建设并不重要，其问题会在经济发展的过程中自然得到解决。因此自觉不自觉地忽视了对于文化事业的管理，在现实工作中也往往会把绝大部分精力都放在财政收入、工农业增加值等经济指标上，放松了文化事业建设。这方面的缺陷是根本性的，因为在我国当前的国情之下，政府依然是公共事业管理中的绝对主导力量，在农村尤其如此。而一旦这一力量不能够充分发挥作用，那么文化事业建设将成为无本之木、无源之水。

（二）农村文化事业投入不足，文化设施建设落后

据统计，从1998年到2002年，全国文化事业经费为323.87亿元，仅相当于教育事业投入的1/70和科技事业投入的1/10。而在这个基础上，投入农村文化事业所占的比例则更低，2003年的文化事业费中，城市占72%，而广大的农村只用了28%，农村人均文化事业费仅为2元。由此，我们不难认识到：我国当前农村的文化发展投入严重地不足，农村文化建设的局面不容乐观。由于资金的不足，大多数农村地区至今没有建立比较完整的图书馆、文化馆，即使有些地方有也只是有名无实。近年来随着国家重视程度的加强，农村文化事业的投入呈现上升趋势，但从总体看，农村文化投入依然远远低于城市，有限的经费分摊到数量巨大的农民身上，其数额更是少得可怜，因此经费不足的问题是农村文化建设目前面临困境的重要原因，严重影响了农村文化建设和农村经济、社会的协调发展。

（三）文化工作队伍素质偏低，专业性不强

一方面，农村文化工作队伍在总体上特征表现为年龄老化、学历偏低、专业技能差，因此已经无法很好地发挥自身的作用，满足群众的文化需求；另一方面，虽然乡镇一般都设有专门的文化干部，但是由于领导重视程度不足等原因，这些干部在大多数时间都通过兼职或基调的方式被安排到其他的工作当中，很难全身心地投入到文化事业的建设当中，即使是有事业心的文化干部，在文化事业的工作当中也会感觉力不从心。这一问题集中在农村文化站的管理上，很多地区虽然建设了颇具规模的文化站，但由于缺少专业人才的工作，很多活动都无法真正开展起来，资源浪费的情况非常严重。

（四）管理机制不健全、服务不到位

目前来看，由于运行机制的缺陷，很多农村文化机构自身的生存都面临巨大的挑战，更不用说提供优质的文化服务。文化产品提供的匮乏也造成了农村文化活动形式单一，内容僵化，无法为农村和农民提供喜闻乐见并且能够发自内心形成共鸣的有价值的文化产品。这同时也在一定程度上为庸俗文化的流行提供了条件，形成了在文化事业上农村地区由落后向落后的恶性循环。令人遗憾的是，现在在文化事业管理机制上，并没有合理应对这种不良趋势的办法，除少数发达地区之外，几乎看不到由官方组织的公共性农村文化活动。

三、完善农村文化事业管理的可行性途径

社会主义新农村公共服务体系建设是一项长期艰巨的工作，作为公共事业管理的一个部分，文化事业建设要在整个公共服务体系建设的统一规划之下进行设计和发展。所以建立一套科学完整的农村文化事业管理体制是我们当前首要的工作。而在这一体系当中，既要有长期规划，也要有短期计划，并且要同时发挥政府和市场的作用，在坚持政府主导作用的同时，形成多元化、多中心的文化事业管理体系。

（一）发挥政府在文化事业管理中的基础作用

基于农村日常管理中的权力分配，基层党委和政府在文化事业建设中同样居于主导作用。政府在文化事业管理中应该加强对于意识形态的控制，保证在意识形态领域的主导地位，自觉抵制不良文化对农村地区的侵害。同时，基层政府还应该承担起文化传承，保持传统文明的作用。在民俗文化的传承当中，政府同样具有不可推卸的责任。因此，对于基层政府来说，必须要明确农村文化事业建设是政府行使公共服务职能的重要内容，加大投入，积极发展立足于农村的文化服务体系，加强农村文化设施建设和维护，同时根据时代的发展与农村社会自身的进化，与时俱进，努力提高农村文化产品提供的数量和质量，保证公立文化机构在农村文化工作中发挥主导作用。要通过调控引导的方式，促使农村文化领域能够在主流文化的指导之下进行发展；并且要转变观念，改变一直以来政府在农村文化管理中形成的“办文化”的管理模式，转变观念，引入先进的公共服务理念和方法，进而形成一种更为系统化、制度化的农村公共服务体制，并且通过政策法规的建设使文化事业管理改革得到制度化的保障。

（二）在政府主导的基础上，要充分发挥市场机制的作用，以市场需求作为文化事业发展的导向

一方面要考虑需求，另一方面也要考虑效率。发挥市场的调节作用，就是要在文化产品的提供中引入竞争的机制，避免由于服务的垄断造成的产品质量低下、服务不健全等问题。同时，通过文化设施、文化资源提供中的市场机制的建立，引导私人机构和社会部门参与到农村文化事业管理的体制当中，丰富管理的主体，提高文化产品的品质。引入市场机制，就是要将文化产业运营当中的方法应用到文化事业管理当中，除了管理与服务，更要挖掘和开发农村文化当中的隐藏精华，运用产业经营的手段将其进行包装，既丰富了农村的文化生活，又能够搞活农村文化经济发展，带来额外的利润，同时对于我国的历史文化遗产也起到了传承和保护的作用，具有一举三得的效果。除此之外，国家要从政策上推动和鼓励民间资本参与农村公共文化产品提供当中的热情，只有多元化的公共产品提供机制才能够保证公共服务的品质和效率，这方面就要协调好各方的利益，使民间资本和慈善资金能够更好地投入到农村文化事业的建设当中。在这方面的工作中，发达国家和地区在文化产业和文化事业建设过程中的经验非常值得我国农村学习，通过有效的竞争机制逐步形成具有农村特色的文化产业体系，并以此为文化事业的发展提供足够的推动力。

（三）完善资金筹措机制，保障文化事业建设的资金来源

在税费改革之后，农村基层政府的财政收入锐减，地方财政的巨大压力使政府很难在文化事业发展中给予充足的资金保障。虽然国家近年来对于农村公共事业的重视程度越来越高，投入也逐渐增多，但是仅仅依靠政府的财政投入显然是不够的。为了农村可持续发展所需要的农村文化产品与服务的及时生产和提供，就必须在明晰产权关系的基础上以政府筹资为主体，积极引导市场化筹资和社会捐赠等行为，建立起筹资主体多元化、筹资方式多样化、筹资机制市场化等具有中国农村特色的文化事业多渠道筹资体系。在国家资金的投入和使用上，也要进入绩效机制，既要因地制宜满足地方特定需要，更要保证国家财政经费能够真正用于文化建设当中，在这方面，地方政府和财政部门不能仅仅提供资金，经费使用过程当中的监管必须要做到位，只有这样才能够防止资金的挪用和滥用，使有限的国家财政资源能够得到最大限度的利用并且更好地完成其使命。

总之，农村公共服务体系的构建是一项庞大而复杂的工程承，文化事业建设在其中具有非常重要的作用。各级党委和政府应该充分重视农村文化事业建设的重要性，充分发挥自身在文化事业管理中的作用，积极推动农村文化事业管理体制的改革和创新。只有这样才能够找出一条适合我国农村发展的文化事业建设道路，从而推动新农村建设的发展，走出一条具有中国特色的社会主义新农村公共文化服务体系建设道路。

[参 考 文 献]

[1]陈亮.论公共文化的基本特性[J].山东省经济管理干部学院学报，2005（6）

[2]曹志来.发展农村公共文化事业应以政府为主导[J].东北财经大学学报，2006（5）

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中图分类号：G640 文献标识码：A 文章编号：1008-4428（2016）09-131 -02

一、引言

在当前市场经济环境下，人才培养不再是学校培养出什么样的学生，社会就接受什么样的学生，而是应该根据社会发展需要去培养学生。高校作为培养公共管理专业人才的教育基地，应当适应新时期市场经济的需要，走出一条符合中国国情与学校特色的公共事业管理专业创新人才培养之路。

二、高校公管专业人才培养目标界定

高校公管专业是顺应我国政府与事业单位的管理体制变革而出现的，旨在培养具备现代公共管理理论、方法与技术等方面的知识和应用能力，能在学校、社区、体育、卫生、文化与传媒、社会保障等公共事业单位从事管理工作的应用型人才。它是以社会学、政治学的角度分析问题为基础，注重强调运用经济学原理与定量的方法去解决实际问题。从公管专业学生就业能力要求来看，它体现为较强的创造性与技术性，学生所学理论知识大多都必须通过实践教学方式转变成具体的技能才能得以熟练的掌握及运用，因此，公管专业人才培养体系的创新、优化对毕业生的就业前景至关重要。

三、目前公管专业人才培养体系存在的问题

以2014届本科毕业生为例，从表1③ 可知，当前公管专业本科毕业生工作与专业相关度很低，与相关度较低的前几名专业差距很小，但和全国本科平均水平相比小了24%。这体现了大多数公管毕业生未能正确认识公管专业的职业方向。而这和我国现行的公管人才培养体系息息相关。具体问题如下：

（一）课程设计缺乏专业特色

当前公管专业的教学包含了经济学、社会学、管理学、政治学等基础理论课程，涉及的基础理论课程较多，而缺少能表现专业特色的技能课程。在教学过程中，往往注重基础理论知识的教授，而忽略了实际操作能力的培养。在专业考核方面，由于公共管理实操能力的考核未能比较客观的呈现，仍旧以理论知识考核为主，弱化了学生分析处理问题等实际操作能力的考核。

（二）学生培养目标与就业定位脱轨

大多数学生缺少清晰的学习目标与就业预期。具体表现为学生在就业方向与目标上尚未形成一个能够凸显多种能力及兴趣，且方向、目标清晰的立体就业模式。经济学、社会学、管理学、政治学、法学等不同学科课程的开设，涉及的学科范围过于宽泛，使得学生难以把握各个学科的精髓，从而产生对就业前景模糊而难以把握的状态。基于西方独有的政治制度与行政体制而建构的公共行政学难以适应我国国情，而当前我国公管学界也未能正面解答此类问题。这就致使学生未能制定好明晰的职业生涯规划，就业时势必感觉措手不及。

（三）社会需求研究相对欠缺

当前，社会上对人才的需求大多数是从实用性的角度去考虑。而高校现行的公共管理专业的人才培养方案，缺少将学生的专业能力培养与就业方向和所处区域社会、经济、企事业发展的实际概况与人才需求相结合。同时，培养方案还缺少对所在院校的学科特点及特色的凸显。在人才培养方向上侧重于领导、管理、政府官员等“官僚型”意识培养，而缺乏服务大众的平民化、基层化等的“事务型”就业意识，而后者对公管人才需求潜力巨大。这就体现出高校公共管理专业人才培养方案未能顺应国家产业结构变革与经济增长模式的革新。

（四）公管专业工作进入壁垒低、退出高

公共管理专业人才需要很大的时间成本和智力的投资，才能进入经济、法律、工商管理等领域，而其他人文社科专业的人才却能轻易进入公共管理领域学习与工作。例如在公务员考试中，由表2① 可知，公务员考试招考职位数量及招考人数更倾向于经济学、会计、财政、法学类、税务等，政府对公共管理专业人才的需求有限，且明确针对公共管理专业的人才的招考更少。从管理学中迈克尔・波特的“壁垒”分析框架入手分析可知，公共管理专业人才目前正处于进入壁垒低，而退出壁垒高的尴尬境地，难以让人看到公管专业的核心竞争力。

四、公管专业人才培养创新措施

在公管专业培养上，高校应当充分利用课程设置自，挖掘专业本质，以社会需求出发，创新人才培养方式，科学设置培养方案。从人才培养的角度切入，探索一条创新的教学新路子，紧随市场办学科、凭借优势开专业、根据岗位定课程、提高技能求发展。

（一）优化课程设置，注重理论实践结合

《教育部关于全面提高高等教育质量的若干意见》中指出了我国高校实践性教学欠缺的问题，因此，加大实践教学建设力度，是提高教学质量的重要环节。实践性课程是理论联系实际、培养学生掌握科学方法与提高实际操作能力的重要平台。大学课程要完善实践教学比例，重视个体经验价值。罗伯特・M・戴尔蒙德关于优质课程体系的观点如下：第一，综合经历。只有让学生综合使用从不同地方学到的知识与技能来解决一个实际的问题或特殊的情况，学生的学习才可以取得最大程度的成功。第二，及时实践所学技能。未经实践的技能往往会退化，特别是计算机与写作之类的技能。第三，教育与体验相结合。对于公管专业而言，做到理论课和技能课的有机结合，构建优质课程体系的关键就在于实施好“三实”教学――实践、实习、实训，三者应形成科学协调的体系。实施“三实”教学，一要通过竞赛增加实践，学生可以通过参加国家、地方、学校等的实践类竞赛，将知识学以致用；二要招聘相关教学人员增加实训，可以聘用在政府部门、企事业单位等任职过的高级人才为兼职教师、举办讲座，采用案例教学和课堂讨论等形式，重视实际问题的解决；三要完善高校与用人单位的合作机制增加实习机会，构建学生实习基地、平台，通过实战来收获经验。

（二）人才差异化培养

高校应当结合自己的办学特色与学科优势等情况来明确各自的培养方案。高校在公管专业培养目标方面通常界定为“厚基础、宽口径、强能力、高素质”以及“熟悉政府运行机制，了解公共管理和政治学知识”等比较宽泛的概念。在就业去向方面，多为党政部门与企事业单位。在目前日益严峻的就业形势下，培养目标与就业去向趋同导致求职竞争愈演愈烈，培养出来的学生可能博而不专的尴尬境地。因此应该限定公管专业的招生规模，各个高校可根据社会的需求与自身的优势，设置一些公共事务管理的新专业，如城市管理、危机管理、政府采购等，以便在人才培养上差异化发展，形成就业上错位竞争。

（三）制定具有特色的培养方案

依托学校特色与优势，在专业教学中发展自身特色应和本校的传统优势学科有机结合，在课程设置方面体现出地方特色。要尽量依据本校学科资源、师资优势与特点及地方发展的具体状况开设凸显本校特色的课程，使专业课程顺应特色化的社会需求，同时这更是拓展学生知识、增强其就业竞争力的迫切需要。例如经济类院校定位在财政管理方向，农业类院校可将专业定向为土地管理方向，并且紧紧围绕所确定的方向设置课程。专业方向特色转化后，专业课程设置也变得更有针对性、实用性，有利于学生掌握就业所应备的操作技能。如中国人民大学的公共管理（人口与社会管理方向），设置了社区管理、社会政策评估、老龄工作管理等课程；厦门大学公管专业（卫生管理方向）设置了卫生事业管理、医疗保险、卫生法与卫生监督、卫生经济、卫生政策、健康教育与健康促进等针对性课程。这些特色课程的设置对于就业具有很高的实用价值。

（四）提高学生的就业适应能力

公管管理专业人才培养应从学生未来就业方向着手，并准确界定人才培养的预期目标，从而有效提升学生的就业适应能力，促进其专业可持续发展。而这就和学生们的从业发展意愿密切相关，需要对不同年级的在校生与不同年份的毕业生进行调研，主要了解公共管理专业在校生和毕业生在不同阶段，对从事工作类型想法的变化及能力要求，以此来权衡其与高校现行公共管理专业人才培养的预期目标是否相符。如若有出入，可依据社会需求方招收毕业生的需求引导学生的就业意愿，或从社会需求方接受毕业生的需求条件与学生的就业意愿两方面优化公共管理专业人才培养预期，最终达到三者的动态和谐一致。

五、结语

从我国现状出发，以学生就业前景视角入手，创新公共管理专业人才培养方案，不仅是提高学生受教育水平，对其未来的就业与发展能力的培养，还是着力于培养和提供适应社会、经济、企事业发展需求的人才的有效途径。这对国家目前关于公管专业人才就业问题研究具有重要的参考价值。

参考文献：

[1] 李坦英. 医学院校公共事业管理专业创新型人才培养模式的探讨[J].企业导报， 2013， （21）： 157-158.

[2] 李建生， 林顿， 戴年红. 公共事业管理专业实践教学体系建构[J].湖南科技学院学报， 2009， 30（12）： 116-118.

篇（5）

一、实践教学价值理念：应用专业型人才取向

相对于研究型大学以培养学术性、创新型人才为目标，职业技术学院以培养面向特定职业的技能型人才为目标，一般普通本科院校是以培养专业性高级专门人才的精英―大众并存型大学。应根据自身特点，选择多样化的发展战略，强调在应用领域培养人才，直接为社会提供服务，建立一种既能体现一定的学术性，又能衡量是否满足社会、满足学生“需要”导向的质量观。以通识教育为基础，着重培养应用通用型人才，使学生“从其他学科里受到了异样的启示，获得了开阔的思路，获得了自由及自制。因此，普通本科院校要面向行业设置专业，专业口径较宽，主要为地方培养各个行业所需的应用性高级专门人才，这种类型的人才有一定的研究能力，但更重要的是能够应用科学理论从事高技术要求的专业工作。要实现地方本科院校应用专业型人才培养目标，需要我们转变教育观念，形成以实践教育为重心的教育价值取向和思维方式。大学生在校得到的多是理论上的抽象东西，它只有接受社会实践的检验、丰富、充实，才能从潜在的生产力转变为现实的生产力，真正变成有用的东西，体现知识的使用价值和社会价值。理论和实践的相结合实践教学，是一种理论推进、深化的再教育过程。

二、实践教学过程管理：整合协调，高平台支撑

（一）优化整合实践教学体系

以创新实践为导向，联系改革开放和社会主义现代化建设的实际，联系大学生专业特点，把传授知识与技能培养结合起来，把理论育人与实践育人结合起来，切实改革教学内容，改进教学方法，改善教学手段，完善实践教学的计划、实践教学大纲、进行多样化的实践教学探索如：案例教学、模拟实践，专业人士报告等。实践课教材是实践教学体系的重要组成部分，政府学校等应创设一个良好的平台，通过多种方式激励公共管理的相关专家和本校实践课教师根据现场调研或课题研究，结合实践教学考核的具体要求，编写了一批具有鲜明特色的公共管理类教学实践教材。

（二）加强实习基地建设

根据平等协商、互惠互利的原则加强与企事业单位、行业协会、政府的合作以建立长期的实习基地，努力实现实习基地与学生的专业学习衔接，使学生能全方位地感知公共事业管理的实务。国家有必要通过立法促进社会支持高校实践教学，强化社会支持高校的责任。法律应根据社会组织的规模，规定其接收毕业生实习的方式、数量。法律同时要为相关单位建立利益保障机制，诸如对接收大学生实习的单位及各单位与高校开展的合作项目减税，对大学生因实习给单位造成的损失实行国家赔偿为主的制度等。

（三）强化“双师型教师”队伍建设，提升人才队伍整体水平

“双师型”教师队伍建设符合专业培养应用型高级人才的培养目标。引进人才要把实践经验作为高校应用学科专业教师资格的重要条件。在这方面，发达国家高校已有成功的做法。韩国的大学在聘请教师时，常常把实践经验看作一项重要的条件。德国对大学的师资要求更为严格，专门颁布了《实训教师资格条例》，详细规定了师资的教育资格、知识证明和证书方面的要求。学校要主动“走出去”，要鼓励教师在做好教学科研工作的同时，在到企事业单位、政府及社会组织兼职，采取有效激励措施鼓励教师与企业、政府、科研单位联合开展研究活动。学校也要积极引进企事业单位、政府、社会组织中有丰富实践经验人员兼任本校教师，以实现实践教育的资源充分合理利用。

（四）构建实践教学的激励机制

学生参加学术报告、发明创造、挑战杯等各种竞赛活动、参加科研立项或参与教师科研课题的科研活动、参加社会实践调查活动科技服务科普宣传活动等要给予相应的学分，以激发学生开展实践活动的积极性。对实践教学教师在课时安排、薪酬、评优评先等方面要给予优先照顾，以提高教师实践教学工作的主动性。

三、实践教学考核管理：公共事业管理专业考核个案分析

管理者一般都具备三种不同的基本管理技能，即概念技能、人际技能和技术技能，这三种不同的管理技能虽然对于不同层次的管理者而言，其要求权重是不同的，但正是这三项基本的管理技能形成了各类管理者的基本管理能力。这三种技能仅仅通过管理学理论学习是难以形成的，只有在实训中主动体味、不断积累，才能逐渐掌握并运用于管理实践。随着社会对管理专业毕业生需求的大量增长，为了实现知识经济时代人才培养目标，培养高素质的应用型人才，加强管理专业实践教学已基本上成为教育界和社会的共识

（一）明确公共事业管理实践教学体系

根据公共事业管理专业培养目标要求，可将专业实践教学体系确定为大致以下环节：

1、实习环节

毕业实习（含专业实习、生产实习）等，培养学生对理论知识的应用能力和独立思考、独立工作的能力。

2、见习环节

包括专业的野外实习、课程见习、专业考察活动等，目的是巩固强化学生的专业知识，拓展专业视野，强化学生的专业意识，提高学生的学习能力和动手操作能力。

3、科研训练环节

包括课程论论文设计、创作、毕业论文的设计、创作学生科研立项、学生参与教师科研课题等，目的是对学生进行创新思维和科研能力的训练。

4、专业技能训练环节

根据公共事业管理专业特点，进行具有适应办公自动化，应用管理信息系统所必须的定量分析和应用计算机的技能在内的专业技能训练，提高学生的实际操作能力。

5、社会实践环节

包括各类社会实践如社会调查、社会体验、思想政治教育等，深入生活，考察社会，加深学生对社会的认识和了解，培养学生的社会理解、社会适应能力和综合素质。

（二）公共事业管理专业实践教学考核流程

1、实践教学考核结构

实践教学考核实习单位评价、实验报告评定、实践带队教师评价、实习单位一线员工评价或实习服务对象评价四个层次构成。

2、实践教学考核基本内容

（1）实习单位评价由实习单位对学生的生产实习表现、能力技能掌握情况进行评价；

（2）实习报告评定，实习结束后由教研室组织相关教师对学生的实习报告进行分析评价；

（3）实践带队教师评价，由实践带队教师对学生实习态度，责任感等方面的素质进行分析评价；

（4）实习单位一线员工评价或实习服务对象评价。

3、实践教学环节考核办法

（1）实习单位考核评价

评价内容包括：

①学生实习岗位职责履行的主要情况；

②分析和解决管理常见问题的能力；

③实习单位上级交办的事项或协助他人处理事务完成情况；

④实习成果验收。

（2）实习报告评定

评价内容包括：

①实习报告内容的全面性、条理性、系统性；

②运用所学专业知识对实习问题进行理论分析的能力；

③实习报告的规范性；

④综合分析问题与解决实际问题的能力。

（3）实习带队教师评价

评价内容包括：

①学生的实习的组织性、纪律性；

②学生的实习态度和主动程度；

③与实习单位领导职工相处是否融洽；

④给单位带来的经济社会效能。

（4）实习单位一线员工评价或实习服务对象评价

①对学生实习效果的总体评价；

②对学生实习效果满足其需求程度的评价；

③对学生实习效果的可靠性的评价；

④对学生实习抱怨或者投诉的情况。

4、考核结果的反馈与适用

把考核结果与实习成绩、促进学生就业挂钩。考核完成后，由实习指导教师负责填写《实习考核结果备案表》，并及时向学生反馈实习考核结果，学生根据考核结果，结合自身就业与职业发展，分析自身问题并进行原因分析，提出本人切实可行的改进措施。院系跟踪考核改进情况，对同学的反馈进行整理归类，然后分组进行指导。对被评定为不合格的同学，要给予通报批评、限期补足或者重新实习。把评估结果与学生的评优挂钩。将考核结果作为学生评先评优的重要依据。考核不合格的同学年度考核不能评优评先，对被评为优秀的同学给予适当物质奖励。

四、实践教学效能提升：多元互动，优化环境

（一）实践教学内容与体系的构建是一个系统工程，需要教育教学流程中各方面和环节相互配合、协调、合理运作，才能实现教育目标。对实践教学内容与体系的改革要兼顾学科特点和专业优势，不能搞一刀切、齐步走。不断拓展实践教学领域，综合运用实践教学形式，需要高校要实施产学研一体化，努力争取国家与企业的支持与投入，谋求共同发展。

（二）高校特别是新建本科院校要改变以控制为中心，教学管理制度的弹性和选择性不足，以学校为中心，院系管理活力不足；以管理者为中心，平等性和服务性不足等管理制度存在的问题，转变管理方法与理念，切实实现以师生为本，促进教学管理制度的平等性，以院系为重心，增强院系教学管理的活力；以服务教学为本，坚持管理与服务统一。

（三）政府要宏观指导高校实践教学体系，履行政府在高等教育发展中的政府责任。加大对教育投入的力度，发挥教育财政的调节功能，统筹安排教育经费，向薄弱学校倾斜。依法重新配置教育资源，在资金投放、师资调配、教师培训等方面向薄弱学校倾斜，实现学校之间的均衡发展。完善教育投入方式。

（四）实现教育投入渠道多元化。实施法制化保障，通过立法程序，把国家关于促进实践教学发展、激发学生应用能力的方针政策、制度措施、实现目标等用法律形式固定下来，使之成为整个国家的意志和整个社会所遵循的准则，是实现高校实践教学发展的有效保障。

（五）权力下放，实施校本管理。教育管理体制带有严重的“以官为本”痕迹，学校的诸多管理权力，包括职称评审、人事任免、干部聘用、工资制度等最后决定权不在学校，而在有关政府职能部门。最有发言权的学校却没有最终决定权。校长负责制尚不成熟，因此学校对教师的激励管理无法自主有效的实现，实施校本管理的关键，就在于权力下移，将办学自真正转移到学校一级教育行政部门，给予学校更大的权力和自由。政府从对学校的日常微观管理中解脱出来，把主要精力与工作重点放在宏观指导上，主要是运用立法、财政拨款，教育规划、政策引导、教育评估、信息服务等手段对学校事务进行指导和调控。

课题项目：本文系洛阳师范学院2009年教改项目研究成果。

参考文献：

[1]约翰・亨利・纽曼．大学的理想[M]．杭州：浙江教育出版社，2002．

[2]王兰．地方普通高校定位研究[D]．西南大学硕士论文，2008．

[3]施宏开．以实践教学促进高教质量提高．中国教育报，2008－4－17：4

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本文基于区域公共管理制度创新理念，以公共事业管理中的卫生管理为主题，探讨区域一体化背景下卫生一体化运行机制的构建，对于当前我国区域公共管理制度创新、区域卫生一体化发展具有重要的现实意义。

一、整体政府理念与区域公共管理制度创新

新公共管理运动强调通过专业化、结构性分化、市场竞争来提高政府部门的运行效率,但是分工和专业化却带来公共服务中的碎片化和部门利己主义,从而引发公共部门对协调的需求。作为21世纪公共服务改革最具鲜明特征的整体政府理论,强调制度化、经常化和有效的跨界合作以增进公共价值H,实现资源的充分利用、不同利益方的通力合作,为公民提供无缝隙的公共服务。整体政府以合作的跨界性为核心特征，以实现跨部门协调的工作机制、形成多元整合的组织结构、追求整体价值的文化理念为基础成为当代政府管理的一个新模式，是西方基于对公共管理的反思和批判而形成的新型政府管理理论。

区域公共管理是以区域政府组织和非政府组织为主体的区域公共管理部门，为解决特定区域内的公共问题，实现区域公共利益而对区域公共事务进行现代治理的社会活动。在全球化和区域经济一体化的背景下，_定区域内多个经济主体互动影响进一步加深，区域内各地方政府相互合作、协同处理跨界问题成为普遍的选择,这些区域的经济发展模式，催生了区域公共管理这种新型的治理形态。区域公共管理要求政府打破行政区划的刚性桎梏摒弃狭隘的行政区行政的种种制度缺失，建构“科学发展观”与“和谐社会”视野下区域公共管理的制度基础和政策框架。

目前我国区域发展以城市圈（群）为主要形式,为了实现区域的整体利益,构建城市圈（群）间的政府合作机制是关键。整体政府为区域公共管理制度创新提供了理论基础和路径选择。

二、卫生一体化及其现实意义

卫生一体化是整合特定区域内各地区、各层级、各部门的所有卫生资源，围绕卫生服务提供的连续性、通畅性和协作性的卫生体系目标实现,而设计一系列有关卫生服务筹资、管理、组织、提供等方面的方法和模式,以提高健康产出、增进卫生系统绩效1保障区域卫生一体化发展的一种卫生改革模式。

卫生一体化不是卫生体系某一层面的一体化,而是一个区域内整个卫生体系的一体化,是个多层次全方位的综合概念。首先,卫生一体化在宏观层面体现为卫生体系功能的一体化，是卫生系统运行过程中资金管理、人力资源、战略规划、信息管理、市场营销等卫生服务的主要职能活动间的协调。其次,卫生一体化在中观层面表现为组织机构的一体化,通过组织机构间、医务人员间的协调和合作达成。再次,卫生一体化在微观层面表现为连续的、协调的卫生服务提供,是最终个体层面的患者服务一体化。这种一体化具体体现在患者接受不同类型、不同机构、不同部门的卫生服务时,服务间的协调和无缝隙,也即医疗、预防保健、健康促进等不同卫生服务间的有机衔接；基层医疗机构、二级、三级医院等不同层级卫生服务机构间服务的各尽其责又通力合作；个体在接受分属公立、私立、第三部门这些不同部门组织机构提供的卫生服务时服务的连贯、通畅。卫生一体化实际上是通过宏观层面功能的一体化，有效整合各部门各层级卫生机构的资源，通过卫生组织和医务人员间的协作,最终实现卫生服务一体化的过程。

卫生一体化是修复卫生服务碎片化的重要方式,是提高服务质量和效率的理想策略w,能缓解区域卫生资源配置的无效率、减少管理成本、降低医疗费用、提高服务质量，因而成为各国卫生改革的核心内容nw4],也是未来卫生改革的一大趋势气。

三、卫生一体化需要区域公共管理制度创新

(一)我国传统的行政区行政对卫生一体化的制约

近些年，我国在经济一体化的推动下各种城市圈层出不穷，这些城市圈的出现一方面推进了城市化的进程，带动了卫生一体化的发展;另_方面也对政府管理水平提出了更高要求。

我国传统的行政区行政以条块分割为特点，有明确的地方政府行政管辖区域限制。尽管这种封闭式的行政区行政管理模式与我国的条块经济管理体制结合，曾取得降低交易成本、实现经济较快发展的良好治理绩效D6],但是区域经济的发展、城市圈的出现却使得诸如异地就医之类的公共问题具有了跨行政区域的特点，不可避免地与政府的条块分割管理体制产生矛盾。这种单个地方政府无力解决的困境迫使区域内政府间加强合作，通过消除行政区域的政策壁垒、地方保护主义等，来实现社会发展上的互惠共荣。

(二）目前我国卫生行政管理体系的局限

目前的卫生行政管理体系仍沿用我国政府传统的垂直和水平双重管理模式,水平管理体系是由地方政府负责当地社会经济的发展规划，其所属各职能部门间是平级关系，分别对当地政府负责垂直管理体系是由部门领导负责制定和颁布相关规章制度，由中央到地方形成层层管辖的上下级关系,下级部门对上级主管部门负责。在这种管理体系下,各地方卫生主管部门分别对当地政府和上级卫生主管部门负责,容易陷入部门利益与整体利益的矛盾之中。而且,卫生部名义上拥有和省政府同样的等级,但是管理省级卫生领域官员的权力却在省政府手中™这种人事权的分割也容易带来地方政府忽视整体利益维护的问题。

具体而言,省卫生厅受卫生部的领导,负责本省卫生事业发展的全面规划,但其下属的各市级地方政府卫生管理部门也有制定本市卫生规划的权力,由于省和市优先发展权有时无法统一，甚至产生整体利益和部门利益矛盾,容易造成地方政策与省级政策导向冲突问题。而农村处于垂直管理体系的最下层，比城市经历更多的上级主管部门，面临的冲突可能更多。同样,水平管理体系中同级卫生管理部门间也可能由于利益的不同，看问题的角度不同，增加部门间的冲突，而且水平管理体系权力的分散还容易增加部门间协作的成本。以医疗保险制度的管理为例,我国三大医保分属同层级不同的部门管理:职工医保由劳动保障部门管理,城镇居民医保由人力资源和社会保障部门管理,新农合由卫生部门管理，针对贫困人群的医疗救助又由民政部门管理,政策间要衔接并轨,需要多部门的协作。而且,处于同级水平管理体系中的各市级卫生主管部门间也缺乏横向联系的通道,使管理链在同层级断裂，不利于资源在同层级地区间的合理流动。卫生部门本来就是资源依赖型、缺乏资源产出的部门n8],我国卫生管理中的这种格局不利于有限卫生资源的配置,以及区域卫生一体化的发展。

为了满足区域卫生一体化发展需要,提高卫生部门治理水平,提升卫生系统绩效,必须进行区域卫生公共管理制度创新。在卫生一体化发展战略中明确政府的职能和定位，妥善处理好相关关系,建立地方政府以及各级卫生管理部门间的合作关系和跨部门协调机制，形成多元整合的卫生组织结构,从而有效地推动卫生一体化的运行,确保整体价值的文化理念在卫生管理中实现。

四、卫生一体化运行机制的构建

那么如何确保卫生领域地方政府间和各医疗卫生机构间的合作昵？相关运行机制的建立是关键,根据目前我国各地卫生一体化改革实践,笔者认为卫生一体化发展需要建立如下运行机制。

(一）区域卫生资源的整合与共享机制

卫生资源指提供各种卫生服务所使用的投入要素的总和,包括硬件资源和软件资源。资源形成是卫生体系的一大功能卫生服务的提供建立在卫生资源利用的基础上，通过卫生组织的运作实现(见下图）,卫生体系的另外两大功能一管理和筹资是连接资源、组织、服务提供的桥梁。由上述的卫生体系框架可以看出，卫生资源是卫生体系功能实现的基础，是联系各地区、各部门、不同层级医疗卫生机构的纽带。缺乏人力、物力、财力等卫生资源的整合与共享，各地区、部门、不同层级医疗卫生机构之间可能各自为政，医疗卫生资源不能统一规划、统一组织、统一调配、统一管理,难免会重复配置，从而导致卫生服务的提供最终呈零乱、碎片状态。因此,卫生资源整合与共享机制的建立需要首先在卫生资源配置与管理上做到统这需要相应的制度保障，需要相关主管部门建立联盟。其次,在卫生资源的使用上做到共享，各地区、各部门、各层级的医疗卫生资源如果能够形成一张相互联系的网络，那么提供的卫生服务做到跨地区、跨部门、跨层级的无缝隙对接才有可能实现。这张网络的形成依赖于信息资源特别是患者健康信息网络的建立，目前我国还缺乏相关信息库的建设。因而,发挥各基层医疗卫生机构在信息收集中的作用，建立网络连接共享信息,是当前实现区域卫生资源整合与共享的关键。

(二）区域政府组织、医疗卫生机构间的合作、协调与协作机制

随着科学技术的发展,专业分工越来越细，但是各专业和服务机构所提供的服务仍然是相互依存的。所以,不同服务机构间的相互联系成为满足人群健康需求的关键，卫生一体化可从政策层面解决专业分化所带来的卫生服务碎片化问题。卫生一体化的实现必须依托资源的整合与共享，那么资源如何整合共享昵？合作、协调、协作机制的建立也许是其中最好的粘合剂。合作是在独立的机构间达成有限的协议，协调是独立机构间通过协议的形式采取联合行动,协作是通过制定结构、程序和技能弥补组织机构间、人员间的不同1这三种机制都有助于建立伙伴关系。

在不同医疗卫生组织机构间构建合作、协调、协作关系是实现卫生一体化的最佳工具策略。卫生一体化体现为最终卫生服务的一体化，需要宏观层面的功能一体化、中观层面的组织机构一体化为基础。因此，建立地方政府机构间、医疗卫生组织机构间、医务人员间的合作、协调、协作机制是一体化实现的关键。建立的合作、协调与协作机制可以是实质性的也可以是虚拟性的，实质性的地方政府间合作、协调与协作关系的构建可以通过成立一个卫生一体化工作指导小组实现；虚拟性的合作、协调与协作关系构建可以通过政府间签署协议、定期召开高层会议实现。同样，医疗卫生机构间的合作、协调与协作关系构建既可以通过机构合并实现，也可以通过形成协议或形成战略联盟达成。医务人员间的合作、协调与协作关系构建既可以通过组建跨专业团队，也可以通过临时性不同专业的人员一起工作实现。

(三)有效的区域卫生一体化激励约束机制

区域卫生一体化的实现依赖于区域内卫生资源的整合与共享，需要各地区、各部门、各层级医疗机构合作、协调与协作,但是我国目前还缺乏有效的激励约束机制来推动和规范卫生一体化的进行。我国医疗卫生资源分布不仅在各地区存在不均衡,地区内也存在医疗卫生资源分布不均现象。在医疗卫生机构数量、规模和卫生专业技术人才数量、质量上良莠不齐,大量优秀资源集中在大城市，而中小城市相对缺乏,农村地区则更为贫乏。要在一个区域内实现卫生一体化，必须建立有效的激励机制来推动卫生资源的共享，促成优质医疗卫生资源向落后地区、贫困地区的流动。

新医改后，我国初步建立了基本医疗卫生制度框架,卫生投入向基层医疗卫生机构转移，改变了原来重医疗轻预防保健的倾向；也正在通过制度建设促使人民群众在卫生服务利用上改变原来过多占用大医院资源的现象。但是因为相关制度还在不断完善中，医疗卫生机构还需要通过市场竞争来获得生存发展的空间，这在一定程度上制约了医疗卫生机构间合作、协调、协作伙伴关系的建立，特别是使得拥有优质卫生资源的医疗卫生机构缺乏与其他机构实现资源共享的动力。此外,因缺乏专门的协调部门或牵头部门，使得卫生一体化工作不能常态化。目前我国开展卫生一体化实践的一些地区只是将卫生一体化工作融入其它工作中实施，这种方式也不利于卫生一体化的有序进行。为此,应在地方政府和医疗机构中建立目标责任制，借助绩效考核的方式激励约束相关组织、人员的行为，这对于推动区域卫生一体化的有效实施十分必要。

(四）区域卫生一体化实施的长效机制

卫生一体化是整个卫生体系的_体化，是个全方位、多层次的概念,在我国卫生体系碎片化特征明显的现阶段要实现卫生服务一体化需要一个过程。因此,建立卫生一体化实施的长效机制，分步骤、有重点地逐步落实，以保证制度的长期正常运行并发挥预期功能就显得非常重要。目前我国一些地区的卫生一体化探索还是分散性的，有的侧重于在乡村建立卫生一体化管理体系有的侧重于从筹资上建立一体化的医疗保险制度有的侧重于城乡卫生服务一体化建设一体化的具体内容现已在不同地区进行试点，但没有全面铺开，要最后形成一个有效的卫生服务一体化网络需要综合这些措施，需要围绕卫生体系功能的一体化、组织机构的一体化、卫生服务的一体化分阶段、分步骤地逐层落实。而且,长效机制的建立还有赖于将卫生一体化工作制度化、规范化和程序化,以最终形成结构合理、关系协调、程序严密、执行顺畅的区域卫生一体化制度体系和工作机制,保障卫生一体化的有序进行。

(五）有效的区域卫生一体化评估机制

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〔中图分类号〕C93-03 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕 1000-7326（2007）07-0054-05

角逐国家竞争力正成为全球化下许多国家的战略选择，而国家竞争力建立在企业竞争力基础上。增强企业的全球竞争力需有行动，更需要思想和理论。从企业组织的生存环境出发，把握企业变革与发展的一种思路是“环境―市场结构―企业行为（绩效）”范式。进入21世纪，中国企业的环境变化有三个要点：一是行为主体的自然与社会责任要求；二是以国际互联网为标志的信息技术快速变化；三是以中国加入世界贸易组织为标志的制度变革。三者作为企业的外部条件对企业发展正产生重要影响，也向管理学界提出深入研究管理变革、创新与转型的新课题。为促进研究，下面对入世以来有关讨论作简要回顾与探讨。

一、环境变迁与管理转型

中国入世的制度变革效应是显然的，制度环境的变化一方面使中国对外更加开放，对内更加搞活。国外越来越多跨国公司进入中国，跨国公司对东道国的本土化战略在使中国得到不同于以往开放的资源来源、资源开发、资源综合的新途径的同时，使国民得到了一个比以前更为直接的学习机会和条件。另一方面也使更多本土企业走出去。而不论引进来还是走出去，都使中国企业面临一个如何变革和管理转型、提升管理能力的问题。跨国公司进入中国经营同时带来了许多管理经验与管理方法，对促进国内企业管理变革与创新起了很好的示范作用。中国企业要在国外市场经济上站稳脚跟，取得管理效率与经营效益，就不能死抱原先国内经营的管理办法，而要适应东道国的市场特点与消费习惯，从根本上进行管理变革、创新与管理转型。有关研究主要集中在以下方面。

环境不确定性与企业管理转型。范保群、认为，随着网络经济和全球化竞争的发展，企业环境的动态不确定性特征日益增强。这种增强使以往以“理性选择”为基础的竞争战略分析框架受到挑战，传统的主流竞争战略理论中强调内部资源特点与能力积累的思想及SWOT分析方式也因此而显现出发展的要求。为此他们通过对竞争环境和传统竞争战略分析框架的回顾，在已有商业生态系统竞争研究基础上，提出了基于商业生态系统的竞争战略分析框架，重点讨论了商业生态系统的形成、维持、发展及可持续发展四大问题。并建立起审视机制和重组与重构商业生态系统的应对策略。[1] （P3-10） 陈宏志也指出企业外部环境的日益增强的不确定性特征。他认为，近10年来世界技术的重大变化主要表现在技术进步加快, 技术创新的学科交叉性加强、复杂度和成本增加；世界市场竞争的重大变化主要表现在竞争焦点转移，由成本转向产品性能、质量乃至新产品开发速度上, 竞争的地域也逐渐由区域扩展到全球。而包括狭义的客户和供销商、合作伙伴、甚至竞争对手的顾客需求变化则主要表现为：顾客从关心质量到关心性能价格比的不断改进，直至个性化需求。市场需求从产品基本功能向多样化、多种产品附加特征转变。需求的多样化与个性化使企业不得不改变过去的战略，缩短产品生命周期，增强产品的市场适应性。处在变化着的外部环境中的企业发展, 没有“最完美”的战略范式，只有“最适合”的战略范式, 企业要根据自身情况和外部环境的要求选择适合自己的范式。随着企业外部环境变化越来越快, 企业经营未来的不确定性增强, 企业经营管理重心、企业战略管理范式必须做出相应的调整。[2] （P71-74）

经济社会发展环境与管理转型。从经济社会形态到管理形态的转变是目前国内比较有代表性的一种研究路径。乌家培认为，社会经济转型必然导致管理转型。目前中国正经历着双重的社会转型：即从农业社会到工业社会的转型和从工业社会到信息社会的转型。与双重的社会转型相适应，中国还经历着双重的经济转型：即从传统的工农业经济向新兴的信息（知识）经济转型和从计划经济向市场经济的进一步转型。还有经济增长方式从粗放型向以提高自主创新能力为特征的集约型转型。传统经济的管理是工业革命的产物，如泰罗的科学管理、福特流水线生产的大批量管理、全面质量管理等等，在工业时代对提高劳动生产率、降低成本、提高质量、增进效益发挥了重大的作用。与工业社会的管理不同，信息社会的管理更注重信息和知识在管理中的主导作用；作为管理基础的组织形式也不再是金字塔式等级分明的官僚型组织结构，而是富于柔性的扁平型网络型组织结构，甚至还具有虚拟组织形式。近10年来，信息技术和互联网在企业管理中的广泛应用带来企业管理的巨大变化，正在引发管理转型。[3] （P5-7） 蔡茂生认为，以经济全球化、知识经济和可持续发展为主要特征的当今人类社会经济活动，正在迅速地改变着世界的面貌，引导着经济社会的全面转型，而经济社会的转型势必是管理的转型。一是传统战略决策的基础和条件已发生重大变化；二是传统的组织结构形态和管理机制不适应新的环境；三是实物资本与知识位置的转换，导致管理的重心转移；四是管理日益全球化；五是管理手段信息化。显然，传统的管理理念和管理模式已不能适应新的环境和发展的要求；经济转型必然引起管理的转型，催生新的管理模式。[4] （P8-11）

二、管理转型的内容

宏观经济管理转型。朱建中指出，我国宏观经济管理经历过两个阶段和一次转型后，目前正进行第二次转型和进入第三个阶段。第一个阶段即建国到20世纪70年代末，是我国宏观经济管理建立和发展阶段，也是我国在同一管理客体基础上进行管理的最长阶段。第二阶段是20世纪80年代初到现在，管理客体的变化先后经历了计划经济为主市场调节为辅阶段、有计划商品经济阶段和社会主义市场经济阶段。加入WTO意味着我国宏观经济管理的客体发生实质性变化，要求管理的第二次转型，进入第三个阶段。这包括两个层次和两种方式的转变。两个层次的转变，即在宏观经济管理中尊重经济全球化规则和利用经济全球化规则实现宏观经济管理目标。一是通过以配额、许可证为代表的数量限制，保护弱小产业的发展；二是利用环境标准、技术标准、进口限制等，为国内具有潜在发展优势的产业赢得成长时间；三是利用反垄断法，防止在若干领域由于外商投资集中程度较高而居于支配地位，以保持市场的可竞争性和经济体系的相对独立性；四是对国内具体产业和企业的发展扶持也可使用如发展军事科技，促进军用向民用转移，应用和开发研究走向市场化等间接手段。两种方式的转变，即积极参与经济全球化决策和以较大的储备应对突发事件和反经济周期。WTO在国际贸易中的作用简单说来就是组织多边贸易、制定多边贸易规则、解决贸易争端，中国要积极参与国际经济活动的决策和规则的制定，在其中发挥更大的作用。随着我国参与经济全球化水平的提高，宏观经济管理须从国民经济发展的全局出发，以提升国家经济实力为目标，实现宏观经济管理的第三次转型，最大限度地消除我国参与经济全球化过程给宏观经济管理带来的负面影响，建立适应我国参与经济全球化过程的宏观经济管理机制。[5] （P54-57）

企业管理转型。对与管理信息化相联系的企业管理转型内容与特点，乌家培归纳为12个方面。（1） 在管理目标上，企业从追求利润最大化转向追求企业价值最大化，企业在完成本身任务的同时肩负起更多的社会责任、义务，更多地参与公益活动。（2） 在经营重点上，企业从以产品为中心转向以顾客为中心。（3） 在生产方向上，企业从为增加供给而生产转向为满足需求而生产，更多地采用定单生产，加强定单管理。（4） 管理主体从资本家、职业经理人变为以企业家为主包括员工、股东、债权人、供应商和客户等利益相关者共同参与管理的群体。（5） 管理对象中的劳动者，除“蓝领”外，“白领”的人数和比重大大提高，更需要根据其特点进行管理，以提高知识劳动的生产率。（6） 信息资源和知识资源为管理中最重要的资源，企业越来越多地依赖信息和知识来进行管理。（7） 在组织结构上，垂直的层阶式组织趋向扁平化，管理决策下移，高层与基层可直接“对话”；灵活多样的组织形式如矩阵型、网络型、虚拟化的组织形式大量涌现。（8） 管理中重视分工，但更强调集成和整合，跨部门、多部门之间的协调，职能调整和流程重组成为管理的重要内容。（9） 管理由内部向外部延伸，出现如供应链管理、客户关系管理等新内容，在企业内部相对于战术管理、操作管理，战略管理的重要性空前提高，战略管理不仅要考虑企业内部情况，更为重要的是还要掌握企业外部环境变化，以及预测未来、从未来审视现在。（10） 从传统管理转向现代管理，管理内容越来越丰富，管理种类越来越多，出现了创新管理、风险管理等内容，以及项目管理、业务外包等管理形式。（11） 企业之间的关系，从单纯的竞争关系转向竞争合作或合作竞争的关系，竞争情报分析与管理、谈判和合约管理等变得流行。（12） 管理的范围突破了国界，扩展到全世界，企业信息系统和网络的发展，使跨国管理成为可能。[3]

企业战略管理范式转型。陈宏志认为，企业战略管理范式是由多维战略要素构成的有机成长协调系统。要素的不同组合会造成不同的结构，引致不同的功能，为此，转变企业战略管理范式主要表现为战略要素的不同组合。企业战略管理范式转型的内容与途径是：（1） 挑战惯例, 形成新的适合于现在与未来的企业心智模型。管理是企业在长期生产经营实践中形成的行为走势, 尤其是历史上成功的经验更会加强惯例的稳定性。这与瞬息万变的环境对企业的要求是不相称的。（2） 建立学习型组织。新经济时代的战略管理, 要求通过采用正确的学习模式来提高学习效率, 提高决策的正确性, 加速知识、技术、观念的引进、消化、吸收和创新。学习型组织的一大特点是能随着企业内外部环境的变化作出主动的适应性调整。企业组织结构由严格的垂直层级型向宽松的扁平网络型转变, 有利于内外部知识交流, 提高反应速度。（3） 重视无形资源的充分利用、积累和无形资产的管理。无形资源是最有价值和发展潜力的企业资源, 也是企业战略范式转型的可行性基础。从企业竞争力的视角出发，战略管理重点必须转移到培育异质性资源和核心竞争能力上来。异质性资源是一个组织持续性竞争优势的源泉。核心竞争能力是一个组织的独特的知识体系, 并以配置资源的流程和人员为载体, 属于以信息和知识为基础的无形资产。（4） 建立企业经营绩效的全面、科学的评估指标体系，寻求战略管理范式与它的关联机理。服务于企业战略管理，有利于核心竞争力形成的绩效评价体系，其包括财务评价与非财务评估两部分。非财务评估体系更加重视对员工积极性、创新能力、学习能力、发展能力和知识资本等无形资产的评价, 而恰恰是这些能力与资产从导向性来说更有利于促进企业改善管理, 改进经营理念, 更有利于战略管理和增强核心竞争力。[2]

管理文化的转型。企业管理文化是联系新老管理的纽带，它的继承和发扬促使转型管理中的矛盾得到平稳化解，导致管理转型顺利完成。但管理观念、管理文化本身也有一个与之相适应的转型问题。乌家培认为，企业文化的精髓就是企业的核心价值观，它指引和激励着企业的组织行为，调整和提升着企业的管理方式。世界一些著名企业，如美国的通用电气公司、国际商用机器公司等，多创立于工业时代，但在它们的优秀企业文化影响下，与时俱进地调整了业务和管理，在业务上从制造为主转向以服务为主，在管理上从传统管理转向现代管理，如供应链管理、客户关系管理及价值链管理等，从而使企业重振雄风。一些企业往往由于文化底蕴差，经不起时代变迁的冲击，未能解决好转型管理中的一系列矛盾，以致缩短了企业寿命而使基业长青毁于一旦。[3] 陈宏志认为，战略范式转型有风险，需要精益求精和坚韧不拔，缺乏相应的企业文化支持是难以持续的。为此，实现战略管理范式转型需要培育一种乐于革新、允许尝试和失败的宽松的企业文化。富有文化内涵的企业也是一个学习型组织。学习模式有适应性学习模式、发展性学习模式、过渡性学习模式和创造性学习模式等多种, 而创造性学习则是组织在竞争激烈的环境中生存和发展的关键, 它以发明创造或采用新技术为突破点, 进行积极的根本性的系统重构, 以应对环境变化的挑战。[2] 刘良认为，组织作为一个由人与目标耦合而成的共同体，要想健康发展就得不断变革、调整，变革、创新已不单单是组织与环境联动发展的需要，而且早已渗入组织内部，成为当代组织文化的重要组成部分。当今，组织面临的环境要求它迅速、经常地应对变化，变化可能发生在组织内部的微调上，也可能是组织结构上的根本性变化，从而导致组织与其成员之间心理契约的变化，组织成员也会重新考虑与组织之间的交换关系。而且这些变化增加了组织违反心理契约的可能性，因而重塑或整合变动组织中的心理契约就显得十分重要。心理契约是雇佣双方对雇佣关系中彼此对对方付出什么同时又得到什么的一种主观约定，约定的核心成分是雇佣双方内隐的不成文的相互责任。[6] （P126-129）中国加入WTO之后，更多跨国公司进来，也有更多中国企业走出去，在这种进出之间，东西方管理理论与管理文化的交汇与融合势在必然。管理学者们普遍认为：（1） 东西方管理文化的“融合发展”具有必然性，尤其是在经济全球化思潮开始影响地球的每一个角落的时候，文明的冲突、交流与合作，成为全球化进程中永恒的主题和旋律，不同价值取向的文化间的沟通对话与和谐发展，成为一种必然趋势。（2） 不同文化之间要互相补充，吸取各自管理文化的合理内核。西方管理学需要吸收东方人本管理思想，而东方管理学更应当学习西方管理理论，使东方管理学更加科学化、客观化。（3） 管理学发展的主要趋向是东西方管理文化的大融合。[7] （P39-45）

与企业管理转型紧密关联的公共管理转型。张丽曼在考察和审视建国以来中国政府管理模式三次历史性转型的基础上，分析了内部分权式转型、职能转变式转型和行为规范式转型的特征、原因和经验, 指出实现公共管理意识的根本转变, 需要克服全能型政府的“政府万能论”和新自由主义的“市场万能论”，在由全能型政府向效能型政府转型的过程中实现政府、市场、社会有机结合的新型治理模式。[8] （P1-5） 如何管理公共事业，提供公共事业产品与服务是公共管理的主要内容。赵立波认为，与社会转型的阶段性相适应，我国政府治理模式发生两次大的转型：一是政治主导型政府向经济建设型政府转变，二是经济建设型政府向公共服务型政府转变。由社会转型导致的政府治理变革引发我国公共事业管理体制的变革与转型。转型的主要目标是实现国家事业向公共事业转变、国家包办向多元参与转变、“两公（公有制和公益性）模式”向分类发展转变、管办不分向管办分离转变、政事一体向政事分开转变、行政任用向契约聘用转变。[9]（P72-76） 吴云等研究了中国入世对公共管理范式的影响和WTO 规则推动中国公共管理的转变。（1） 理念的转变，包括知识从垄断到分散；能力从全能到有限；作用从控制到服务等。（2） 结构的转变。公民、社会组织开始在一定范围内参与到公共管理中去，如对公共物品质量和价格的听证会制度，向行政民主化跨出了一大步；公共部门将部分权力下放或授予某些社会组织(如各种协会)，由其行使（或）公共部门的职能；一些非政府组织自主地承担起环保、社会、福利、人道救援、教育卫生的职责，分担政府的公共职责。整个社会公共管理呈现出公民、政府组织和非政府组织的多元模式。（3） 管理方法的转变：从规制到协调；从单向到互动；从官僚到顾客；从注重投入到关注产出。公民的广泛参与是中国入世以来整个社会的显著特点，它对传统的政治行政两分法产生了巨大的冲击。随着公民参与水平的提高，民主化的理念和方法也在从政治领域向公共管理的范围内渗透，公共管理范式也在渐进地进行转换。[10] （P53-55）

三、管理转型与转型管理的思想特点

转型管理的特征。企业管理转型具有从传统管理转向现代管理、从刚性管理转向柔性管理、从以物为本的管理转向以人为本的管理、从有形的“原子”管理转向无形的“比特”管理即虚拟管理或数字管理等性质。转型管理一般有两种混合模式，一种是板块式的机械性混合，如我国20世纪80年代价格管理中计划和市场的双轨制，在并轨之前两种价格管理时有摩擦甚至冲突，另一种是渗透式的有机性混合，如我国实施的渐进式改革中老的管理体制并不是一下子就为新的管理体制所取代，而是在建立新体制的同时改造和提升老体制，使它们逐步接近而趋于一致，达到管理上新陈代谢的目的。转型管理表现为传统管理和现代管理或者说新、老管理同时并存的混合管理，它的主要特点就是混合性。在混合的转型管理中，新、老管理的成分熟多熟少、熟强熟弱，在转型初期、中期、末期是不一样的，它们之间有一个此消彼长和相互渗透、结合的关系。传统与现代、新与老的对立是相对的，而非绝对的。因为老的管理是由新的管理变过来的。传统管理（如工业时代的管理）曾经一度也是现代管理（相对于农业时代的管理而言），不同时代的管理尽管有质的差别，但也还有共同点，有些管理因素会逐渐传承下去，比方说，管理是基于组织的，任何管理决不可能脱离组织而存在。这不会因时代变迁而使管理有所不同。[3]

蔡茂生通过总结中外管理转型的实践，归纳转型管理的思想特点。一是创新性。支撑这一时期的管理理论主要不是对传统理论的修补，而是新的概念和术语。如流程再造、学习型组织、虚拟组织、跨文化管理、顾客价值管理、绿色营销等。二是融合性。正如环境的各种因素相互依赖和相互更紧密联系一样，各种管理思想不是日渐疏远、背离、对立，而是多学派、多视角、多方法、多工具、多范式并存中的相互融合。相互融合使管理系统思维提升到一个新的高度。在全球性融合中，理性主义的科学管理与非理性主义的人本管理、硬的管理与软的管理的贯通是转型管理的主题。它们的相互融合，反映了管理活动的内在规律和新的经济社会环境的客观要求，同时是东西方管理思想的融合过程。西方传统管理以追求科学和理性为主流，东方传统管理重视人文和伦理，追求人际的和谐。管理向人性化和软化转移，反映了东方管理思想更加适合新的环境。在转型的和未来的管理中，科学的管理方法和管理技术依然重要，但将作为管理的方法手段纳入新型的管理体系中，人文价值将提升到新的高度。三是动态性。转型的管理面临的是快速变化的环境，管理实践和管理理论不可能一成不变，而是动态地适应环境的变化，不断更新管理理念，产生新的管理理论和管理方法。转型的管理思想和理论与环境在动态中保持其适应性。[4]

管理转型与转型管理同时是一个管理创新的过程。管理转型突出了管理范式的变化，但不断创新始终是新型管理思想的品格。创新表现在管理理念、管理模式、管理组织、管理方式等方面。鲁兴启认为，在管理理念创新上，要建立知识资本是企业最重要的资源的基本理念，企业管理者应该十分关注无形资产的投入；在管理模式创新上，应该将知识管理作为企业管理的重要内容，从传统的以交易过程、后勤统筹和工作流为关注核心的管理转到建设一个有能力支持沟通、建立人际网络、在工作中学习等内容的系统上来，以行动和知识的创新更快地反馈循环来对全新的经济环境作出反应；在管理组织创新上，要实现从金字塔型等级化的垂直管理向网络型扁平化的水平管理的转变；在管理方式的创新上，则应从消极地适应市场转向积极求变、创新，将企业管理从科学管理推进到科学加艺术的管理的新境界。[11]

[参考文献]

[1]范保群，. 战略管理新趋势：基于商业生态系统的竞争战略[J]. 商业经济与管理，2006，（3）.

[2]]陈宏志. 论企业战略管理范式的转型[J]. 财经问题研究，2005，（8）.

[3]乌家培. 管理转型与转型管理[J]. 学术研究，2006，（5）.

[4]蔡茂生. 管理转型及其思想特点[J]. 学术研究，2006，（5）.

[5]朱建中. 经济全球化与我国宏观经济管理转型要求[J]. 山西财经大学学报，2004，（2）.

[6]刘良. 变动组织中的心理契约重建[J]. 新华文摘，2006，（1）.

[7]水. 论东西方管理的融合与创新[J]. 学术研究，2002，（5）.

[8]张丽曼. 论中国政府管理模式的转型[J]. 社会科学研究，2004，（6）.

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（一）行政问责制的概念界定

在我国还处于起步阶段，我国对行政问责制还没有完全统一的解释，各地形成的基本共识是，行政问责制就是行政责任追究制。从我X实践看，我们认为，行政问责制是指特定的问责主体针对行政机关及工作人员等问责客体在行政管理过程中由于没有或没有正确履行法定的职责，影响了行政运行的效率和行政机关的口碑、信度或效度，甚至部分损害了行政管理相对人的合法权益，对其追究责任的一种制度。其核心就是使行政权力与责任挂钩，体现的是权力与责任、义务之间的平衡。

（二）我X实施行政问责制基本情况

近年来，为解决我X一些行政机关领导干部及工作人员抓落实不力、在岗不履责、工作效率低等问题，我X先后出台了《行政机关领导问责暂行办法》、《XX行政过错行为处理暂行规定》、《XX行政效能投诉和告诫暂行办法》、《XX纪委监察局行政问责联席会议规则》、《X纪委监察局行政问责工作推进实施方案》等规范性文件。按照X委、X政府要求，全X各级行政机关把贯彻落实行政问责制，作为一项重要工作纳入议程，加强领导，完善机制，依据相关法律法规，建立和完善了与《问责办法》相配套的制度规定，积极推行行政审批绩效月度评估制度、政务公开制、服务承诺制、限时办结制、首问负责制、一次性告知制、服务制、失职追究制等各项行政管理制度，制订并实施文明服务、热情服务、高效服务、依法服务、便民服务、廉洁服务的具体措施。各XX、各部门结合自身实际，制定和完善了配套措施，全X形成了“有权必有责、有责必有为、过错必问责”的X、X、乡（镇）X级问责制度体系。

行政问责制实施以来，全X各级纪检监察机关加大行政问责监督检查力度，特别加大了行政不作为、乱作为以及其他行政过错问题的查处力度。依据《问责办法》，启动了问责程序，重点查处了一批行政领导干部工作严重不负责任的失职案件，X年多来，XX名党员干部因工作不负责被问责。另外还有X名相关单位的主要负责人受到了通报批评，责令写出书面检查。这些案件的查处在全X党员干部中引起了强烈反响，对转变机关工作作风、提高行政效能起到了很好的作用。

（三）我X行政问责制的基本特点

1、行政问责制度体系初步成型。我X一系列有关行政问责规定的出台，形成了一个相对完整配套的体系。明确界定了行政问责的主体、客体、范围、程序、方式等，明确了“由谁问”、“向谁问”、“问什么”、“如何问”等问题。

2、内部监督问责资源形成合力。建立行政监督联席会议制度，由监察、财政、人事、审计、法制等部门参加，定期研究解决监督问责工作中的问题。建立行政监督信息通报制度、行政违法违规问题移送处理制度，基本形成了政府内部监督问责的工作合力。

3、行政问责配套制度基本健全。推行政务公开制度，接受群众监督，由群众进行评价。建立行政审批绩效月度评估等制度，评估排名及时对外公布测评结果。这些制度的实施，强化了责任考核与监督，为实施行政问责创造了条件。

4、纪检监察机关统筹作用有效发挥。全X行政过错责任追究工作由X纪委监察局负责组织实施。行政监督联席会议制度由监察机关牵头组织落实，行政违纪违规行为必须交由监察机关处理。这些制度安排，强化了纪检监察机关在行政监督体系中的统筹作用。

二、我X实施行政问责制过程中遇到的主要问题

由于我X实施行政问责制尚处于起步阶段，尚存在一些影响和制约其作用的充分发挥的问题。

(一)职责不清和职能交叉，责任主体难以划分

由于目前我国政治体制和行政体制改革不到位,导致当前我国党政关系错综复杂，职责不清和职能交叉，使得责任落实和责任追究过程中责任主体难以明确。出了问题，公说公有理，婆说婆有理，相互推诿，难以确定责任部门和责任人。

（二）传统观念束缚严重，行政问责范围狭窄

从我X查处问责案件的情况看，所查处的行为大多是“有错”行为，还未深入发展到“无为”问责阶段，治庸治懒的效果还不够明显。此外，行政问责制还涉及干部管理体制问题。目前政府及其部门的主要领导是由党委提名、通过人大任命的，对犯有严重错误的政府或部门领导，如果采取责令辞职、引咎辞职或撤职的方式进行，政府自身实际上难以操作。如果是一般性的问责，则难免失之于软，效果不大。

（三）相关法制不够完善，行政问责依据分散

目前我国还没有制定专门的行政问责方面的法律法规，行政问责依据种类繁多，散见于各种法律法规、政策文件，其中既有党内条规，也有政府规章或文件，既有中央出台的，也有地方政府制定的，所以我们在制定行政问责制度时，只能参考其他一些地方的做法，结合我X实际，在摸索中艰难前行。

（四）以同体问责为主，异体问责相对薄弱

行政问责制是一种全方位的责任追究机制，除政府内部的“同体问责”外，还应包括政府外部的“异体问责”，如人大监督、群众监督、舆论监督、政党监督等。虽然行政问责的外部机制已有基本的制度框架，但却缺乏具体的操作办法，以致“异体问责”尚未常态化。事实上，我X现行的行政问责制还只停留在行政系统内部，其他问责主体监督作用还未得到充分发挥。

三、完善行政问责制的对策建议

综合分析上述情况，我们感到，行政问责制的完善是一项系统工程，也是一个逐步发展的过程，不可能一蹴而就，必须抓住重点，整体推进，配套进行。

（一）进一步明确行政责任划分

要合理划分中央政府和地方政府、政府纵向与横向部门之间以及部门内部各岗位之间的职责权限，建立科学的岗位责任制，结合具体的工作部门明确问责范围、对象和条件，用程序来保证问责制的健康发展；对于党政交叉任职的情况,明确政府官员分工的同时,应该公布党委负责人的分工,并接受与政府官员同样的问责和追究；明确正副职之间该问谁的责；确定接受问责的行政机关或其行政人员应该追究何种行政责任。

（二）进一步健全行政问责体系

行政问责是与政治观念、法律体系、行政机制和公民社会等因素交叉重叠且又互为因果的一个完整的体系。因此，完善行政问责制，需要进一步增强领导干部和公务人员的责任意识。应以立法形式对有关规定加以“整合”，形成包括问责标准、问责程序、问责范围、问责主体、问责救济在内的、全国统一、结合实际的问责法律法规。要实现政府信息公开和透明，拓宽公民了解政府行为及效果的渠道，使行政问责有所依托。要建立和完善政府和公共组织绩效评估制度，特别是通过评估公共政策的执行标准、执行程序、执行时效，为行政问责提供可依据的科学标准。要完善行政监察、审计制度，把行政问责与行政监察、审计结合起来，有责必问，有错必究。要加强保障机制建设，建立被问责干部的政治经济待遇等保障机制，并建立跟踪机制，形成领导干部能上能下、能下能上的制度。

（三）进一步拓宽行政问责范围

应关注百姓民生问题，突出政府提供公共产品和公共服务的责任，将管理不善、政绩平平、用人失察、决策失误、行政不作为也纳入问责范畴，建立重大决策的执行跟踪制度，实行决策效果的评价制度，把对决策、执行、监督各个环节的问责结合起来；问责不能仅仅局限于经济领域的安全事故，对政治等其他领域的事故也要纳入问责范畴，不仅问行政责任，还要问法律责任、政治责任和道德责任。

（四）进一步规范行政问责程序

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中图分类号：G642.0 文献标志码：A 文章编号：1674-9324（2015）33-0266-02

在当前经济飞速发展、文化多元融合、社会转型发展的形势下，高校廉洁教育成为“依法治国”战略中不可或缺的重要内容和主要形式，协同创新的概念及思维可以为高校廉洁教育的创新提供崭新的视角，使高校廉洁教育在主体、内容和形式方面都实现突破。

一、协同创新为经管类高校大学生廉洁教育带来的机遇

2011年4月，同志在庆祝清华大学建校100周年大会上的讲话中强调高校在“积极提升原始创新、集成创新和引进消化吸收再创新能力”的同时“积极推动协同创新”，这一论述引起了社会的广泛反响并引发高等教育协同创新理念的爆发。经过几年时间的发展与拓展，协同创新概念已由最初的高校与企业、科研机构之间的协同拓展到更为广阔的领域，具备了更为深刻的理念。例如，有学者指出：协同创新是指大学内部各学科之间、大学与大学之间、大学与科研院所和企业之间，围绕国家重大战略需求、重大科技项目，解决行业关键和共性技术以及生产实际中的重大问题，投入各自的优势资源和能力，合作公关，从而力求在科学研究、技术开发上取得重大进展和突破的创新活动。基于这一概念，我们可以将协同创新视域下经管类高校大学生廉洁教育理解为经管类高校聚合多个专业的知识以及优势，协同科研机构以及社会各类单位，采用多种形式，对未来从事经管类行业的大学生进行带有独特职业道德教育色彩的廉洁教育。

二、经管类高校大学生廉洁教育的现状

江苏教育纪工委课题组曾对全省20多所不同类型、不同层次的高校进行廉洁教育状况的问卷调查，根据调查数据显示，全省高校普遍接受廉洁教育的大学生少于教师；大学生接受廉洁教育的主要渠道集中在“各种媒体”和“学校教育活动”（主要包括集中学习、报告讲座、校园文化活动等形式）两个方面。这一调查代表了高校大学生廉洁教育的普遍状况，而专门提出“经管类高校”这一概念，主要是经管类高校的专业设置以经济、管理、金融、财税、法学等为主，毕业生未来的就业领域与钱、权、法有着极为密切的联系，属于腐败易发和高发的领域，因而，在大学期间提前介入廉洁教育是极为迫切与必要的，因而专门提出论述。而结合省教育纪工委的研究报告以及经管类高校目前的实际状况，该类高校大学生廉洁教育状况不容乐观。

首先是理论研究不足导致教学内容缺失。尽管国家和政府采用了一系列措施保障高校廉洁教育的开发与研究，但目前国内外研究成果中关于高校廉洁教育的成果并不丰硕。根据中国期刊网统计的数据，以“高校廉洁教育”为主题发表的学术论文仅有400多篇，而论著中，案例实务型论著和教材居多，理论研究型论著不足，使大学生廉洁教育课堂教学及活动指导缺乏系统而深入的理论指导。

其次是教育活动流于形式与任务，且互相割裂，实效难以体现。大学廉洁教育是反腐倡廉的重要组成部分，因此，高校一直都比较重视这项工作。近年来，国家与地方政府以“廉洁文化进校园”为主题指导高校开展形式多样的系列教育活动，但学生参与度普遍不高，因此只能浮于表面，完成任务。久而久之，大学生廉洁教育越来越缺乏实效，难于突破瓶颈现状。

其三，经管类高校在结合专业开展职业道德教育进行廉洁教育方面几乎空白。经管类高校主要以经济、金融、财务、法律等专业为主，大学生未来就业也多集中在这些领域，这些领域均属腐败问题的高发领域，因此，将职业道德修养教育与廉洁教育相结合尤为重要。然而，一直以来，经管类高校欠缺这一方面的深入研究，在课堂教学中几乎没有涉及。

第四，高校廉洁教育的教育教学管理分属各个不同管理部门，在管理机制上尚未理顺。例如，省教育厅专门下发文件要求大学生廉洁教育要计入《形势与政策》公共课2个学分，但很多高校并未开设这门课程，廉洁教育课程便无从谈起，学分更是无从计算；此外，学校对大学生进行廉洁教育也并无硬性考核机制，只是要求二级学院在进行新生入学教育、毕业入职教育时加入廉洁教育内容，并无完整量化的考核指标；高校纪委、宣传部与进行思想政治教育的学院并未形成统一的大学生廉洁教育模板，导致大学生廉洁教育的缺失。

综上所述，高校尤其是经管类高校由于协同创新机制与理念的缺失，使大学生廉洁教育陷入困境。专业之间的割裂发展、师资的无法共享、知识技能与思想政治教育的脱节、教育管理体制的缺陷等，无一不阻碍了大学生廉洁教育的进展。

三、协同创新理念下经管类高校大学生廉洁教育创新

基于以上情况，经管类高校大学生廉洁教育至少可以从专业融合开发教学内容、课堂教育的设置、教育形式的创新以及教育管理机制的改革等几个方面着手，构建大学生廉洁教育的新模式。

首先，利用专业协同，构建新的教育主体。廉洁知识是人们对人类活动中所形成的廉洁思想、廉洁规范、廉洁制度和廉洁行为等的系统化和理论化的成果。既包括历史上的优秀廉政传统，也包括现代反腐败形成的理论成果。鉴于这一概念，廉洁知识应见于历史学、文学、思想政治教育、教育、法学、社会学、政治学、新闻学、心理学、公共事业管理等一系列专业中，亟待整合与开发。因而，经管类高校可以组建廉洁教育研究与开发中心，将这些专业有志于研究廉洁教育并具有一定基础的师资集中起来，进行研究开发。在这一方面，教育主管部门需要大力支持研究开发，可以采取委托研究的方式，以课题形式召集相关高校进行研究或联合开发。江苏省曾以南通大学廉政文化研究中心为主体，召集全省13个高校进行大学生廉洁教育视频课程的开发，各高校选出专任教师参与课程讲授与录制，由研究中心负责修改与统筹，作为省内高校廉洁教育的通用教材。

其次，利用知识协同，打造专业师资进行课堂教学与课外指导教育。课堂教学的缺失是大学生廉洁教育陷入瓶颈与困境的主要原因。基于以上专业的协同，开发出大学生廉洁教育的教材和理论著作、实务指南，以此作为课堂教育的主要内容。课程教育的师资可以是校内外教师，也可以是实务界人士，根据教材内容设定，形式多样。在课堂教学与课外活动中，将大学生廉洁教育作为新生入学思想教育、离校前入职教育的必修学分，融入社会主义核心价值观教育、思想政治教育、优秀传统文化教育、职业道德教育，使这些教育不再浮于表面、互相脱离，而是切实有效地进入课堂。

第三，与实务部门、社会用人单位协同进行廉洁教育。经管类高校大学生的毕业去向多为政府部门、企事业单位关乎人、财、物的重要岗位，这些毕业生到岗位后，其自身的廉洁指数与廉洁精神会直接影响到毕业学校的形象。因而，一方面，可以邀请实务部门、社会单位协同开发创新廉洁教育的内容与形式。理论研究的深度参与、实务经验的提供、社会需求的供给，这些方面都为经管类大学生廉洁教育提供了鲜活生动的素材。另一方面，可以利用专场招聘会、宣讲会、就业单位回访等方式邀请社会单位来校采取座谈会的方式，使大学生真正了解未来社会岗位对于廉洁方面的要求，在课堂教学之外，与实务部门或社会单位协同开展教育实践活动，无论对于专业知识的反哺还是未来工作情境的初体验，都不失为有效有利的方式。

第四，在大学生廉洁教育管理中，协同高校多个职能部门的力量，建立合理的考评管理机制也尤为重要。这里至少包含教育内容、教育过程以及教育实效的考评。在以上团队形成、教育内容开发、课堂形式确立、实践活动开展的基础上，由高校相关职能部门与社会用人单位协同，开发建立完整的考评机制。例如，大学生廉洁教育师资队伍的定期培训与成果展示、课程效果的调研与评分、学分的确立、教学内容与教学效果的反馈、实践活动的社会影响力以及社会用人单位对于毕业生质量的反馈等，都必须作为考评体系的重要指标。此外，这一考评机制还可以纳入对于二级学院或是部门的工作考核中，要求二级学院设定目标，量化教育内容或进行形式创新。

总而言之，协同创新的概念与理念不仅为高校廉洁教育提供了崭新的视角与方法论，还为经管类高校开展廉洁教育提供了更为广阔的思路与专业特质，这一理念必将使大学生廉洁教育结出丰硕成果。

注：

①周继良.大学协同创新的内部现实困境与制度改进[J].四川师范大学学报（社会科学版），2012，（06）：15.

②江苏省教育纪工委课题组.江苏高校廉洁教育状况的调研报告[J].廉政文化研究，2010，（06）：76.

③熊小青.基于实效性的高校廉洁教育的方法与途径[J].廉政文化研究，2011，（02）：81.

参考文献：

[1]透明国际，编.全球青少年廉洁教育概览[M].清华大学公共管理学院廉政与治理研究中心，译.北京：中国方正出版社，2007.

[2]夏云强.大学生廉洁教育研究[M].哈尔滨：黑龙江教育出版社，2008.

篇（10）

作者简介：田圃德，男，中国人民大学商学院，高级工程师，北京 100053

国外没有事业单位的说法。在西方发达国家，那些介于政府与企业之间的所谓第三部门（非营利社会组织），发挥着类似于我国事业单位的职能作用。

一、国外非营利社会组织的概念及属性

非营利社会组织是英文Non-Profit Organization（NPO）的中文译名，是指那些不以营利为目的、主要开展各种公益性或互益性社会服务活动的民间组织。西方经济学将非营利组织定义为“以推进科学、教育或慈善事业”发展的，“不能向其控制人收益处置任何净利润的机构，所谓控制人可以是该组织的成员、管理人员、董事或信托人”。在经济学文献中，非营利组织通常指“私人所有”的机构。在发达国家，非营利组织一般被看作是与私人部门、政府并立的第三部门。[1]

非营利社会组织的概念现在被广为使用，已成为一个有固定含义的国际化、全球化的概念。它实际上反映着社会发展过程中出现的一种基本社会组织形式。这种社会组织形式具有非营利性、非政府性和志愿公益性三种基本属性。

1.非营利性。作为非营利社会组织，非营利性是它的基本属性。非营利性具体包括三个方面：第一，这种组织不应具有明确的牟利宗旨或动机。这一属性无论是在发展中国家，还是在发达国家，都是被普遍认同的；第二，它不具有利润分配机制。作为非营利社会组织，不应有分红机制，它可以开展经营活动，但经营所得不能通过任何形式转化为任何人的私有财产。关于这一点，很多国家以立法形式明确规定，非营利社会组织不得把经营所得分配给所有者；第三，它的财产及其运作财产的收益不归属任何个人，而属于社会。作为非营利社会组织，其主要的财产应当来源于社会捐赠和其他公益性的资源，不应来源于市场，所以非营利社会组织的产权基础不应是私人产权，也不应是国家产权，而应当是基于捐赠等公益资源的公益产权。

2.非政府性。非政府性也是非营利社会组织的基本属性。它在体制上独立于政府，不受政府直接管辖，是这类社会组织区别于政府组织的本质属性。非营利社会组织的非政府性具体表现在三个方面：一是它具有自治性，在决策机制上不依赖于政府，在组织上独立于政府；二是具有草根性，也就是说非营利社会组织不存在像政府那样的自上而下的等级体系，不是权力的运作机制，而是面向受益者的社会服务机构，是一种网络式、扁平式的组织结构；三是不存在垄断性的权力控制和支配机制，特别是不存在行政垄断性的权力控制。非营利社会组织的非政府性，可能是中国事业单位改革中遇到的非常突出的一个问题。中国的事业单位从起源上看，都是计划经济时代的产物，是国家动用财政资源举办的主要开展各种社会服务活动的社会组织。[2]现在我们正在积极推动事业单位改革。如果改革以后，这些事业单位从财政上、编制上脱离国家体系，成为具备非政府性的非营利社会组织，那么它们的生存发展可能就面临很大的问题。但是不管怎么说，作为非营利社会组织，非政府性是一个基本前提，不具备非政府性的社会组织应该称不上是非营利社会组织。

3.志愿公益性。非营利社会组织的志愿公益性体现在三个方面：一是其主要资源来源于社会，是通过志愿服务和社会捐赠形成的，志愿服务是非营利社会组织所特有的社会资源。社会捐赠也是一种志愿资源，是相对于纳税来说的。纳税是强制性的，国有资产主要就是通过税收形成的。非营利社会组织所运作的资产则主要通过志愿性的社会捐赠和志愿服务形成，他们的产权基础既不应是私人产权也不会是国家产权，而应当是区别于私人产权和国家产权的新的产权形式。这种公益产权是基于捐赠和志愿服务形成的、面向提供各种公益性或互益的特殊的产权形式，来源于社会并用之于社会，其运作管理要接受社会的监督。

一般来说，我们认为只有具备了上述三个方面的基本属性，一个组织才能称之为非营利社会组织。

二、非营利社会组织的主要功能

1.提供公共物品。非营利社会组织在公共物品的创造方面具有非常重要的作用。在一般情况下，政府提供的公共物品只是为了满足广大人民群众的需要，这就必然导致一定群体的特定需要难以得到满足，而非营利社会组织可以在这方面弥补政府的不足。

2.代行政府职能。通过对国外非营利社会组织的发展及其管理进行研究，可以发现非营利社会组织最主要的资金来源就是政府。根据这一事实，我们可以将非营利社会组织视为“政府的助手”，即政府通过自身机构以外的实体来执行自身的部分职能。因此，非营利社会组织不是市场职能与政府职能的替代品，而是政府的互补品。

3.推动社会发展。非营利社会组织通过生产各种公共物品来增进社会福利，例如赈灾、计划生育、养老、日托、保健等。而且，非营利社会组织还有力地推动社会广泛关注在经济社会发展过程中资金与人力薄弱的某些行业，帮助遭遇困难的弱势群体。

4.促进社会适应。非营利社会组织为来自不同社会和文化背景的人提供了一个特别的缓冲环境，可有效地满足人们被接受、认同的需要。非营利社会组织还扮演着社会批判的角色，对整个社会系统起着纠错的作用。所以，不管非营利社会组织有时令政府厌烦、忧虑，但事实上，它们对社会的发展进步是绝对有用的。

5.有效配置资源。非营利社会组织筹集了大量的社会资源，并为实现社会目标对社会资源进行重新分配，使资金、技术、智力形成从城市向农村、从高社会阶层向低社会阶层、从发达地区向不发达地区、从发达国家向不发达国家的流动。例如，美国民间每年约有5000亿美元投入非营利事业。[3]其中，仅个人捐助一项在1000亿美元以上，大大填补了政府用于这方面的资金不足。而且，非营利社会组织的介入还增加了资源配置的透明度和合理性。由于广大群众参与，这一部门直接在群众监督下进行，能较好地避免贪污、浪费。不仅如此，还能较充分地利用社会上闲置或未能充分利用的各种资源。

三、国外非营利社会组织的行业分布

1.英国和日本的非营利社会组织主要以教育服务为主。经过比较研究发现，英国和日本的教育在非营利社会组织支出中占主要份额，分别为42%和40%。在英国，非营利社会组织既涉足中小学教育，也涉及高等教育。在英国，居第二位的非营利社会组织是文化娱乐机构，包括社团俱乐部、体育俱乐部、博物馆和剧院等。此外，英国非营利社会组织在环境保护和国际救助方面也比其他国家更加活跃，但在医疗卫生和社会服务领域的作用较弱。日本的第二大非营利领域是医疗卫生，约占非营利性支出的28%。事实上，大量的卫生保健服务是由大型综合性的非营利“医疗法人”提供的。日本大约有7000多家这样的医疗法人经营着医院、诊所、培训机构或研究中心。

2.美国和德国的非营利社会组织主要以医疗卫生服务为主。医疗卫生服务是美、德非营利活动的主体。美国有一半以上（53%）的非营利支出用于医疗卫生领域，美国医院有一半多属于非营利社会组织。德国非营利支出中医疗卫生所占的比例较美国小，约为35%，但却是德国非营利支出中份额最大的一个领域，大部分用于医院的运营及管理。

3.法国和意大利的非营利社会组织主要以社会服务为主。在法国和意大利的各种非营利社会组织中，社会服务占主导地位。法国约30%的非营利支出和意大利约25%的非营利支出用于社会服务领域。

四、国外非营利社会组织的经费来源

一般来讲，国外非营利社会组织的经费来源大体上有三个方面：私人付费，即非营利社会组织由销售其服务或产品而获得的款项，约占47%；支持或公共部门支付，包括政府直接拨款资助，专项服务的合同支付以及公共部门支付的相关费用或报偿，约占43%；民间捐赠，包括个人、法人、基金会直接或间接的捐赠，约占10%。[4]美国、英国、意大利和日本的非营利社会组织主要依赖私人付费，私人付费是其主要资金来源。在美国、意大利、日本三国非营利社会组织的总体收入中，私人付费所占的比例分别为52%、53%、60%。其次是公共部门支持，在美国、英国、意大利和日本等国，政府支持占非营利社会组织年收入的比例分别30%、40%、43%、38%。在这些私人付费为主的国家中，非营利社会组织的私人付费收入占全部收入的比例分别为协会学会组织占92%，文化娱乐机构占67%，慈善机构组织占54%，环境保护组织占51%，教育科研机构占50%，住房开发机构占51%。这些私人付费的具体形式包括协会学会组织的会费收入，文化娱乐机构的门票收入，慈善机构组织的动产或不动产投资收入，以及高校的学费收入等。德国和法国的非营利社会组织私人付费所占的份额相对较小，占据主导地位的是政府。德国非营利社会组织收入的68%来自于政府，法国则占到60%；相反，私人付费的比例分别为28%和34%，民间捐赠的比例分别为4%和7%。政府支持的领域及比例分别为医疗卫生机构占59%，社会服务机构占51%，市民倡导组织占49%。除此以外，政府支持也是教育科研、住房开发、国际救援等三类机构的第二大资金来源。这种模式体现了国家机构、公共部门在社会福利事业发展中的角色，以及政府在社会福利事业发展、提供社会福利服务方面对非营利社会组织的日益依赖。[1]美国在公共服务领域长期以来一直存在着将政府服务“外包”的传统，通常被称为“第三方政府”，与“直接政府”行为相对应。挪威从很多非营利社会组织的实际运作过程来看，有相当一部分资金是由政府提供的。

五、研究国外非营利社会组织对于我国事业单位改革的启示

通过对国外非营利社会组织的形成、发展、基本属性、社会功能、服务行业和资金来源的比较研究，可以得到一些对我国事业单位改革及经营管理方面的启示和借鉴。

1.鼓励有条件的事业单位大力开展投资与经营活动。在市场经济发达国家里，无论是公立还是私立的非营利社会组织，其经费来源都是多样化的，构成各式各样的混合投资补偿体制。包括民间捐赠、政府支持、公共部门支付和非营利社会组织通过销售服务或产品而获得的款项。从历史上看，我国的事业单位基本上是依托于行政部门，靠单纯的财政拨款维持机构运行，并协助政府完成相应的工作。近年来，许多事业单位充分利用自身的人力、资产、技术和行业优势，以“非转经”的形式，或多或少地开展了一些经营与投资活动，取得了一定成效。事业单位取得的经营与投资收益不仅弥补了财政经费的不足，而且为那些经营、服务、咨询性质的事业单位的改革、转型和人员安置提供了有效途径。因此，对于有条件、而且不影响行政职能发挥的事业单位，政府要从政策上鼓励和支持其大力开展经营与投资活动。

2.继续不断加大政府对事业单位的资助力度。从上面的分析可以看出，各国的非营利社会组织的资金收入的绝大部分是来自政府和公共部门，政府对非营利社会组织的财力支持非常重要。任何一个国家，在社会服务的各个领域，政府都是非营利社会组织的主要资金来源。非营利社会组织不能替代政府，却有力推动了政府资助下的社会事业的发展。因为我国的大多数事业单位的大部分职能是直接承担政府行政管理和服务工作（延伸），因此事业单位的改革与发展必须要有政府的支持，而且应该有相当一部分资金来自国家财政。政府可以通过采购或者委托等适应市场经济需要的形式来提供这部分公共资金。从一定意义上可以说，政府提供给非营利社会组织的这部分公共资金不是财政拨款，而是政府捐赠。这是促进向我国事业单位这类非营利社会组织改革与发展的重要条件之一。 在我国社会主义市场经济体制初步建立的转型期，在推进事业单位改革的过程中，要在分类、定性的基础上，继续加大对行政性和公益性事业单位财政支持力度。

3.支持事业单位通过提高服务水平，并收取相应的服务费用。国外非营利社会组织对私人付费的高度依赖，充分反映了非营利社会组织对把市场机制引入内部运营的关注。尽管非营利社会组织可以远离一部分市场压力，但它们并非生存在真空中。向有支付能力的顾客收取所提供的服务费用，也是非营利社会组织自身发展所必需。我国的中介类事业单位也要转变观念，开拓创新，提高服务水平，增加服务内容来取得服务对象认可，并取得相应的服务报酬。

4.事业单位要避免过分官僚化和过度商业化。国外许多研究非营利社会组织未来发展的专家学者强调，引入市场竞争机制和商业化管理模式，有助于提高非营利社会组织的工作效率和服务质量。同时还要防止“伪装成非营利社会组织的营利机构”的出现，并尽量避免“非营利社会组织的营利冲动”。[1]在我国有些事业单位全部或者大部分受国家财政资金供养，却仍然变相地从事着收费性经营活动；还有一些事业单位，占着国家资源、受着财政支持，却没能充分有效地提供相应的服务和积极公正地履行应尽的职责，反而利用事业单位性质上非政非企又亦政亦企的模糊空间，最大限度地享受着政府部门与企业两者拥有的权力和利益，又最大限度地游离于政府部门所受的行政约束和企业所承受的市场压力之外。因此，我国的事业单位一方面要避免过分政府化、机关化，同时也不能发展成为完全以营利为目的的市场主体，忽视自身的事业单位性质和公共服务职能。

5.逐步建立事业单位混合投资补偿机制。在市场经济发达的国家里，无论是公立还是私利的非营利社会组织，其经费来源都是多样化的，构成了各式各样的混合投资补偿机制。相比之下，在我国传统的事业管理体制下，国家投资与财政补偿是许多事业单位惟一的经费来源，加上各类“事业产品”的商业化程度极低，事业单位的经营补偿严重不足，造成事业发展极为困难的局面。因此，在推进中国事业单位改革的同时，要逐步改变单一的财政预算投资补偿机制，建立由财政预算、事业经营、社会投资和政策引导等方面构成的多元化的事业补偿机制，实现事业单位投资主体的多元化和投资方向多样化，从而不断增强事业组织的自我补偿能力，充分调动全社会办实业的主动性、积极性和创造性。

6.制定适应事业单位性质的财务控制模式。[1]美国财务会计准则委员会在归纳非营利社会组织的特征时，指出非营利社会组织“大部分资财来源于资财的供给者，他们不希望收回或据以取得经济上的利益。非营利社会组织不存在可以明确界定并可以出售、转让、赎买的所有者权益，即使非营利社会组织解体，资产提供者也没有分享一份剩余资产的明确的所有者权益。”国际会计师联合会将类似于政府及非营利组织的社会组织称为公立单位或公共部门。从我国的会计体系来看，事业单位会计作为预算会计的一个分支而单独制定了《事业单位财务规则》、《事业单位会计准则》和《事业单位会计制度》。这类制度是建立在事业单位完全财政预算的基础上的。从改革的角度来看，事业单位仅依靠政府投入谋求发展是不够的，只有引入市场竞争机制，实现优胜劣汰，建立自我发展的新机制，才能持续存在，健康发展。因此，要不断改革和规范事业单位的财务控制制度，既不能比照行政部门的财务管理，也不能实行完全企业化的会计规则，而是要逐步建立起一个有利于事业单位自我发展、自我约束，充满生机和活力的财务控制模式。

7.建立有效的非营利事业单位的运作和管理制度。从国外的经验来看，非营利组织是一种区别于政府和企业的社会组织形式。一方面在运作和管理上不同于政府，另一方面和营利性的企业也有严格的区别。在我国，现在事业单位的财务管理制度基本上是按照国有资产进行设定的。这在计划经济条件下无可非议。但是随着事业单位改革的逐步推进，国有资产的比重逐渐减少，特别是我们提出事业单位改革的非营利目标，继续沿用基于国有资产的运作和管理制度就有很大的问题。因为国有资产管理和公益资产管理在本质上是不同的。国有资产主要通过税收形成，管理是一种自上而下的体制；而作为非营利组织的财务管理制度应该建立在志愿性的公益产权基础上，最重要的原则是公开性和透明度。非营利性的事业单位运作的财产来源于社会，他们基于志愿性的公益财产并承诺要为社会提供公共服务，社会大众有权利要求非营利组织向社会公开和透明其财务过程，有权利向非营利组织问责，因此要建立有效的非营利事业单位的运作和管理制度。[5]

主要参考文献：

［1］成思危．中国事业单位改革――模式选择与分类引导［M］．北京：民主与建设出版社，2000．

［2］赵力波．事业管理改革［M］．济南：山东人民出版社，2003．