投资理财入门方法篇（1）

财政投资支出公共化,本身就是整个财政制度公共化的基本组成部分之一,支持促进和推动着整个财政制度的公共化进程。改革开放尽管使得财政投资的内容和范围发生了很大的变化,占财政总支出比重也下降了,但并没有否定投资在财政支出中的重要性,仍然对财政支出活动乃至整个财政活动起着举足轻重的作用。因此,如何加强财政投资的规范、约束、监督和管理,仍然是财政制度公共化过程中的重大课题。

进入21世纪以后,我国经济发展进入一个宏观发展阶段,国力进一步增强,财政收入逐年提升,财政收入的使用方面也有了巨大的转变。而且,政府的财力主要投入工农业生产建设方面,并且财政投入的方面也有根本转变,从工农业生产转向民生工程,诸如交通、农业基础建设、教育、卫生、城市基本建设等等。如此巨大的财政投入,必须得到有效的监督提到了重要议程。一些关系国计民生的财政支出已经成为保障社会经济稳步发展的必需,不会随着财政收入增长困难而降低,所以未来财政的增收节支显得更为重要,特别需要通过评审把关为节约财政资金发挥作用。同时,按照实施积极财政政策计划,两年内要新增投资4万亿,其中中央新增投资要达1.18万亿。如此大规模的财政投资,显然需要财政投资评审工作紧密跟进,把好资金使用关。财政投资评审活动,就是加强财政投资规范和预算管理的重要手段。财政投资评审,直接约束和监督财政投资项目的概(预)算、竣工决(结)算等各方面的活动,对于保证财政投资项目的工程质量,加强项目的支出预算和财务管理,提高财政投资效率,保证财政投资活动的正常顺利进行等,都起着无可替代的直接作用。因此,财政投资评审活动,是财政投资活动的一个重要环节,也是财政履行自己职能的重要内容。可以说,财政投资评审机构是在实施积极财政政策中应运而生的,财政投资评审成为为政府投资把关的一个重要手段。1999-2001年间全国各级财政投资评审机构在对基建项目、专项支出项目等的评审中,审出了不合理资金352亿元。

以鞍山市为例,2002年我市财政年收入二十多亿元,经市投资审核的资金不过一亿元,2009年我市的财政年收入已过百亿元,财政投入所需的金额已升到350多亿元。由审核工作为财政节省的资金达到5亿元。通过七年的实践,审核工作由最初人们不认识到现在已引起各个方面的高度认识和充分认可,随着国家的发展和改革的进一步深入,财政投资审核工作必肩负更长远、更重大的使命,发挥更重要的作用。

七年的实践,不但有经验,有喜人的成绩,同时也不断暴露出问题,有许多重大问题急需解决,许多政策法规以及内部管理问题还需不断完善,审核工作的外部环境还需要进一步的营造。这种外部环境关系和内部管理问题的实质就是审核工作的机制与体制问题与国家总的改革与发展步伐如何同步的问题。

一、加强法律法规及其配套规章制度建设迫在眉睫

财政投资审核工作开展七年时间,实践最突出的问题就是如何依法审核,严格执行审核规章制度。如:争取以部门规章形式,明确在项目支出的预算核定和决算审批两个环节上设立事先评审程序;明确评审结论对预算核定、决算审批的依据作用;明确应纳入评审的项目范围;明确财政评审机构在评审环节中的职责等。

财政部2009年下发的《财政部关于印发〈财政投资评审管理规定〉的通知》(财建〔2009〕648号)中强调,财政部门通过对财政性资金投资项目预(概)算和竣工决(结)算进行评价与审查,对财政性资金投资项目资金使用情况,以及其他财政专项资金使用情况进行专项核查及追踪问效,是财政资金规范、安全、有效运行的基本保证。《暂行规定》自2009年10月1日起施行。各地以此为依据制定相应的各地区财政投资评审办法、财政投资评审条例。可见,财政评审工作已逐步走向法制化轨道。然而,评审工作过程中,个案、特例情况层出不穷,如何将法制化深入到审核工作的方方面面,推动评审立法工作,开展评审立法的调研工作,为推动制定《财政投资评审管理规定》做好基础工作,使审核工作真正在法律的约束下规范的进行,更好的服务于民,服务于社会,成为我们下一步工作的重点内容。

首先,审核立法工作是把握国家财政收入走向,对财政投资资金情况进行监督的保证。每年各级人民代表大会都要对财政预算编制、预算执行情况进行审议,现在,财政投资是各级财政的一项重要支出,理应引起国家相关部门的重视,制定专项的法律,有利于人民代表大会对财政工作的监督力度和提高监督质量。

其次,财政投资是一项全国性的工作,对各级政府都发挥重要作用,它不是个别问题,诸多共性的问题需要各级国家机关编制现行统一的法律条文,使之能政令统一,规范有序地开展工作。

第三,财政投资所涉及国家机关、民政团体、政府机关、事业、企业单位,有些也涉及外资企业,协调这些关系,不是各级政府也更不是财政部门所能解决的问题,只有制定法律,才能使审核工作顺利进行。

有了国家立法,还应该有各级政府可操作相配套的法规、政策。规范政府有关部门之间权力、责任、义务,使之在政府内部能有效的运转。

当然,在财政内部更需要制定审核工作规章制度、工作目标、工作标准等内部管理制度。

有了这三方面的系统相配套的法律、法规、规章制度,财政投资审核工作就可以有效地解决审核的对象、审核的主题、审核的标准、审核的权利与义务等在审核工作中的突出矛盾,就能克服发生的随意性问题,该审核的都必须纳入审核范围,既不能有特殊,也不能有遗漏,凡财政投资项目应该由财政审核单位审核,从根本上把握财政投资标准。

只有系统配套的法律法规,才能充分发挥监督关口前移的作用,把问题解决在发生之前,避免钱已经花出去了,损失已经造成了,再去检查追究责任,亡羊补牢固然重要,但未雨绸缪岂不更好。

二、监督关口前移,建立健全监督系统,监督机制

假如我们做一项实验,在辽宁的十四个城市同时搞一项财政投资的建设项目,按现有的办法和体制进行监督,并保证没有任何违法、违规的现象发生,但我们看到的结果是,十四个市地投资的差别是巨大的,可能是几百万乃至上千万的差别,原因是各个市在设计的规模、标准、选用的材料上有重大差别。即使是在同一个城市,机构编制基本相同的两个部门,一个是强势机构,一个是弱势机构,他们的办公条件有明显的差别。

最近一期焦点访谈报道的教育资源失衡问题,列举北京广州两个特大城市,同一城市同一城区,重点中小学和普通中小学之间,其校舍教学设施之差别一个可与发达国家相比,另一个则停留在中国改革开放的初级水平上,这些例子说明一个问题,就是我们对财政资金使用的监督上存在漏洞,在监督的系统机制上不健全,目前的财政监督对施工单位做得比较充分,从预算到决算都实行有效监督,基本做到了监督关口设在事情发生之前,杜绝了在这个环节上的漏洞。但对建设项目的主管部门则缺乏监督。主要问题发生在设计环节上,这些部门缺乏标准制约,缺乏监督,有很大的随意性。这个问题仅靠思想觉悟是不能解决的,因此需要对建设项目主管部门加强监督,一个是方案制定和设计环节上,另一个是在招投标环节上。第一个环节是要制订标准,建议国家有关部门要制定诸如办公楼使用面积和装修方面的标准。

为了抵制腐败和浪费,国家相继对公务用车、工资及补贴、差旅费、招待费、电话费等方面都制定了标准,收到了很好的效果,但对基本建设缺乏标准制约造成的损失比上述几项要大得多,更应引起国家重视,当务之急是抓紧制定这方面的标准,克服随意性,做到有法可依,同时制定监督执行这些标准的办法,加强各监督部门的工作力度,管住由此造成的财政资金的损失浪费和由此产生的腐败问题。

第二道监督岗位就是财政投资审核这关,只要是超出标准的设计,一律挡驾,不准进入招投标环节。据反映,有的城市由于缺乏标准制约,财政花在这方面的冤枉钱可以以亿元计,如果把这些纳税人的血汗钱,用到民生上去,用到医疗、教育、养老等民生急需问题上去,应能解决很多问题。

三、研究开发审核投资工作规范软件,争得审核工作话语权

目前审核工作的做法是施工单位上报什么样的材料就接收什么样的材料,在施工材料的选择,施工方法的选择上,主动权都在施工企业,作为代表投资主体利益的审核方,由于缺乏自己的规范标准、方法,基本没有话语权。在这场博弈中,都是由对方出招,我们接招,这种局面,限制了审核作用的发挥,因此,必须加以改革,争得审核工作的主动权。

财政是代表政府的投资人,必须理直气壮地争取下述权利:

第一,参照医药改革中制定基本药物目录的改革做法,制定大宗、主要材料的基本目录,基本目录入选的材料,在产地、质量、价格等方面要有利于本地经济发展,有利节约成本。施工企业必须在目录中,选用所需材料。

第二,由投资审核部门参考现行编制文件形式、内容、方法,结合审核工作要求,研究开发统一规范的预算报送软件及相关报审材料,以提高报审材料的质量,为提高审核工作的质量效率创造条件。

投资理财入门方法篇（2）

广西财政科技投入监管体系的构建原则

以上的分析表明,广西要构建有效的财政科技投入监管体系,提高财政科技投入监管水平,就应遵循以下几个原则:(一)合规性原则有效的财政科技投入监管应是有法可依,有法必依。无论是对科研项目的申报、科研经费的管理还是对违规行为的惩罚等都应严格按照相关规定来执行,只有坚持法治科学,才能确保科技资源的优化配置,发挥科技资源的最大效益,同时构建良好的科学研究环境。FRIENDSOFACCOUNTING(二)系统性原则财政科技投入监管体系的构建应注意系统性,不仅要重视如何监管项目资金使用的合规性和有效性,而且还要重视整个体系中监管事权的分配和协调。在对项目有效性进行评价时也要对监管事权有效性进行评价。(三)全程性原则有效的财政科技投入监管体系应覆盖财政科技投入的全过程,包括从财政科技资金预算、项目审批等到资金使用、项目验收、成果转化等所有环节。相应的也要建立一套覆盖全过程的评价体系,包括预算形成、预算执行和执行结果等都要有 相应的评价标准。(四)差异性原则财政科技经费所涉及的科技活动很多,有些差异性很大,即使是同一个科技项目,其在知识生成、技术创造、技术转移扩散、高新技术成果产业化、战略产业形成等各个阶段科技活动的规律也是不一样的,因此,监管方式和手段等也应按照科技活动的不同规律来进行分阶段、分类型的设计。(五)效益性原则财政科技投入监管的最终目的是为了保证财政资金的有效利用,因此,监管体系的构建也应遵循效益性原则,尽可能以较小的投入获得较好的监管效果,从而最大程度上保证财政科技资金的效益性。

广西财政科技投入监管体系的构建

投资理财入门方法篇（3）

一、项目单位使用投资补助资金的现状

1.投资补助的概念及使用范围

投资补助是指由中央预算内固定资产投资(含国债项目资金)安排的，专项对符合条件的固定资产投资项目给予的投资补助资金。包括的范围为《中央预算内固定资产投资补助资金财政财务管理暂行办法》第二章第三条所含内容。具体包括：(1)公益性和公共基础设施项目；(2)保护和改善生态环境项目；(3)促进欠发达地区的经济和社会发展项目；(4)推进科技进步和高新技术产业化项目；(5)符合国家有关规定的其他项目。

投资补助主要适用于需要政府支持的经济和社会领域。

本文所指的项目单位使用投资补助资金专指经营性项目单位使用以上(2)、(3)、(4)项中央预算内固定资产投资补助资金(含国债项目补助资金)。

2.项目单位获得投资补助资金的途径及方法

(1)项目单位获得投资补助资金的途径

由项目单位向项目所在地基层地方发改委提出项目建议书、可行性研究报告；按项目审批程序，逐级审批，下达项目投资计划。上级地方财政部门根据上级地方发改委下达的项目投资补助资金计划，下达安排项目单位使用中央预算内固定资产投资(含国债项目补助资金)资金计划。

(2)项目单位获得投资补助资金的方法

经营性项目单位根据地方财政部门下达的使用中央预算内固定资产投资(含国债项目资金)资金计划，先同国有投资公司签订协议并由国有投资公司向地方财政部门出具收据后，经营性项目单位凭与国有投资公司签订的协议和出具的收据，到地方财政部门办理项目拨款手续。

3.项目单位使用投资补助资金的财务管理

经营性项目单位在收到国家预算内固定资产项目补助资金、国债补助资金拨款时记人资本公积(《中央预算内固定资产投资补助资金财政财务管理暂行办法》第四章第十四条第二款之规定，记人资本公积)。国有投资公司在财务核算上做长期股权投资或者长期债权投资核算。

根据《中央预算内固定资产投资补助资金财政财务管理暂行办法》规定，项目单位收到投资补助后，必须专款专用，单独建账核算，并分别按如下情况进行财务处理：对经营性建设项目的投资补助作为资本公积管理，项目单位同意增资扩股的情况下，可以作为国家资本金管理。

4.项目单位使用投资补助资金的监督检查

根据《中央预算内固定资产投资补助资金财政财务管理暂行办法》第五章第十五条规定，“国务院有关主管部门和省级财政主管部门要加强对投资补助安排使用的监督和检查……各有关部门及项目单位要严格按照国家规定管理和使用投资补助，并自觉接受财政、审计部门的监督检查。”具体执行是由财政部门委托国有投资公司对经营性项目单位使用投资补助资金使用情况进行监督和检查，或由各级发改委稽查办对经营性项目单位投资补助资金使用情况进行监督和检查。

二、项目单位使用投资补助资金管理方面存在的问题

1.管理缺位

根据《企业国有资产法》、《预算法》、《公司法》和国务院《关于试行国有资本经营预算的意见》的有关规定，对以国有资本直接投资的企业可以根据《公司法》和《企业国有资产法》的有关规定直接参与企业的经营管理和企业收益分配。而以国有资产的形式存在项目单位的这部分资金就不能完全按《企业国有资产法》、《预算法》、《公司法》参与企业的经营管理和企业收益分配。国有投资公司只是受政府委托管理经营性项目单位使用这部分资金，名为委托管理，实为管理缺失，无法规、政策作管理的依据，只是挂账管理。

国有投资公司对经营性项目单位在使用这部分资金的企业缺乏有效的管理，只能根据《中央预算内固定资产投资补助资金财政财务管理暂行办法》第四章第十四条第二款之规定，“经营性项目单位收到此资金后，记人资本公积管理。待项目单位同意增资扩股的情况下，可以作为国家资本金管理。”对于国有参股企业和民营企业来说，特别是民营企业来说，为了自身的利益，长期虚亏实盈，不愿意在增资扩股时，将这部分资金转为国家资本金增加股权所占的比率，对企业实施控制，让国家资本对企业产生更多的影响。

2.出资主体与投资管理关系不清晰

对以国有资本的形式投入到经营性项目单位使用投资补助资金的，毫无疑问国家是出资人。政府国有资产管理部门代表政府做出资人，也可以委托国有投资公司作为国有资本的出资人，参与被投资经营性项目单位经营管理和收益分配。而以其他形式投入到经营性项目单位的这部分补助资金，同样属于国有资产。由使用投资补助的项目单位，应在每年年底前向同级财政部门报告投资补助的使用情况，并抄送财政部驻当地财政监察专员办事处。使用投资补助的项目单位是否在每年年底前向同级财政部门报告投资补助资金的使用情况，并抄送财政部驻当地财政监察专员办事处，没有硬性规定。基本上属于自己管理自己，形式上停留在纸上的管理。

3.投入多，收益少，甚至无收益

国家对经营性项目单位使用投资补助资金每年投入大，收益少。对以其他形式投入到经营性项目单位的投资补助资金，虽然使用的是国有资产，根据《公司法》的有关规定，不能参与项目单位的收益分配，更谈不上收缴国有资本收益。对国有参股公司、民营企业长期疏于管理，已经造成国家投资补助资金使用沉淀，国有资产不能保值增值，资金使用效益较差等情况。加之没有硬性规定将这部分资金在企业增资扩股时增加国有资本金，很多民营企业还没有等到增资扩股时就已经名存实亡了，形成财政投入多，收益少，甚至无收益。重投资轻管理、重融资轻效率现象在部分经营性项目单位比较突出，资金使用效率低下。

4.没有建立考核机制

项目单位使用投资补助资金决大部分由项目单位自己运作，国有投资公司属于国有投融资企业，对使用这部分资金尚无考核指标，并且难以确定。因此，尚未建立考核机制，存在干好干坏一个样，没有评价标准，也不利于项目单位提高资金的经营效率，国有投资公司也未能发挥应有的职能作用。

三、加强项目单位使用投资补助资金管理的几点建议

确保国有资产保值增值、不断增加存量并发挥其效益是国有经济壮大重要途径。目前，我国的市场经济发展很快，对一个具体国有企业来说，如何在竞争中使企业既保持生产稳定又能增加产品在市场中的占有率和竞争力，巩固企业的地位等，没有强大的国有资产做基础，没有国有资本持续稳定地增长做保障，是很难增加产品在市场的占有率和竞争力，同样对国有资本收益也会有很大的影响。即使在一个股份制

企业中，加大国有股权的投入，确保国有资本的保值增值，对增加国有资本投入收益和增加税收也是十分重要的。所以说，做好国有资产保值增值工作，加强国有资产管理，对一个企业，对资产管理部门都是一项非常重要的工作。

1.完善相关法规建设

国有资产属于全体人民所有，对于全体人民所有的资产监督也应由全体人民的代表来履行。目前任我国各类法律法规条文中，并没有对于国有资产的管理和监督有专门的法律规定，有关的规定都散见于其它法律条文中。应该在宪法中明确规定人大对国有企业的最高监督权，建议尽快制定《国有资产法实施细则》以明确国有企业和国有资产的法律地位。此外还要制定《国有资产监督管理法》和《国有资产组织机构法》以确定国有资产的管理体制，并修改完善其它有关法律法规，将国有企业的监督管理纳入法治化的轨道。将国有资产全部纳入法规的规范调整范围，而不仅仅只是对国有资本在法规上有明确的规定。

2.明确出资主体和管理责任。明确经营性项目单位使用国有投资补助资金，属于国有资产、属于国家所有。国有投资公司只是受政府委托对经营性项目单位使用投资补助资金进行管理，代表国家行使出资人权利，依法享有对这部分资产进行管理的权利。

对以国有资本的形式投入到经营性项目单位的资金，可以按照《公司法》、《企业国有资产法》等法律法规规定，依法享有出资人权益，参与经营性项目单位经营管理和收益分配对以其他形式投入到项目单位的投资补助资金同样属于国有资产，建议国家以立法的形式详细规范对这部分资金进行管理、收益分配、监督检查。明确管理的主体和责任，明确各部门责任和权利。明确国有资产在一定形式下必须转化为国有资本，使用国有资产的单位必须保证国有资产保值增值。明确使用投资补助资金的经营性项目单位必须向行使国有资产管理权的部门和单位上报经营情况和财务状况，重大经营、财务事项及时报告。

3.规范投入，依法享有收益

投资理财入门方法篇（4）

广西财政科技投入监管体系的构建原则

以上的分析表明，广西要构建有效的财政科技投入监管体系，提高财政科技投入监管水平，就应遵循以下几个原则：（一）合规性原则有效的财政科技投入监管应是有法可依，有法必依。无论是对科研项目的申报、科研经费的管理还是对违规行为的惩罚等都应严格按照相关规定来执行，只有坚持法治科学，才能确保科技资源的优化配置，发挥科技资源的最大效益，同时构建良好的科学研究环境。FRIENDSOFACCOUNTING（二）系统性原则财政科技投入监管体系的构建应注意系统性，不仅要重视如何监管项目资金使用的合规性和有效性，而且还要重视整个体系中监管事权的分配和协调。在对项目有效性进行评价时也要对监管事权有效性进行评价。（三）全程性原则有效的财政科技投入监管体系应覆盖财政科技投入的全过程，包括从财政科技资金预算、项目审批等到资金使用、项目验收、成果转化等所有环节。相应的也要建立一套覆盖全过程的评价体系，包括预算形成、预算执行和执行结果等都要有相应的评价标准。（四）差异性原则财政科技经费所涉及的科技活动很多，有些差异性很大，即使是同一个科技项目，其在知识生成、技术创造、技术转移扩散、高新技术成果产业化、战略产业形成等各个阶段科技活动的规律也是不一样的，因此，监管方式和手段等也应按照科技活动的不同规律来进行分阶段、分类型的设计。（五）效益性原则财政科技投入监管的最终目的是为了保证财政资金的有效利用，因此，监管体系的构建也应遵循效益性原则，尽可能以较小的投入获得较好的监管效果，从而最大程度上保证财政科技资金的效益性。

广西财政科技投入监管体系的构建

根据以上分析，可以初步构建广西财政科技投入监管体系的基本框架（如图2）。该框架可以概况为“一三六”模式。所谓“一三六”模式是指一系列的制度保障，三个监管环节和六个监管主体。其中一系列的制度保障是指财政科技投入监管有一系列完善的法律法规和规章制度作为保障，三个监管环节是指财政科技投入的监管涉及经费分配、经费使用和项目验收及成果转化三个环节，六个监管主体是指财政科技投入监管主体涉及项目承担单位、科技部门、财政部门、国家审计机关、区人大和社会公众等六个部门。科技部门承担的监管由其下设的独立的科技经费监管中心来负责，该中心是监管的核心机构。此外，为确保资金分配的合理有效，避免资源的重复配置和浪费，由区人大负责聘用相关专家成立财政科技投入决策咨询小组，主要负责协调财政科技资金的分配，但不承担监管职责。科技行政主管部门或财政有关职能部门按照科技发展战略以及本部门情况等拟定本部门预算，汇总后由该小组进行审核，经过严格的调查分析和反复论证，初步确定财政科技投入的金额和方向，然后再提交区人大进行审批。也就是说，“一三六”模式的财政科技投入监管体系是指在完善的制度保障下，由以科技部门下设的财政科技投入监管中心为核心的六个监管主体，对财政科技投入所涉及的经费分配、经费使用和项目验收及成果转化三个环节进行全过程监管。具体来说，该监管体系主要包括以下三个方面内容。（一）完善的制度保障财政科技投入监管要满足合规性，就必须要有完善的法律法规及规章制度作为制度依据和制度保障。因为只有相关的法律法规及规章制度相对科学和完善，基于法治视角的监管才能得到真正有效的实施，从而保证财政科技投入监管的效率和效果，进而提高财政科技经费的效益。对于财政科技经费投入而言，完善的制度保障不仅包括各专项财政专项资金的监管办法，还包括宏观的、统一的指导监督工作的规章制度和实施细则、财政科技经费绩效评价办法、违规行为处理办法以及一些配套的规章制度等等。这一系列的法律法规以及规章制度应构成一个内容和谐统一，符合实际管理需要，具有较强操作性的财政科技经费监管规范系统。广西目前已出台《广西科技重大专项管理暂行办法》、《广西自然科学基金项目管理办法》等一些与专项资金管理有关的规章制度，因此，未来应在现有基础上对相关法律法规进行改革和完善，推动统一的科技经费管理基本原则以及财政科技经费绩效评价办法等的制定。（二）经费分配、经费使用和项目验收及成果转化三个环节的全过程监管财政科技投入的监管应覆盖经费分配、经费使用和项目验收及成果转化三个环节。完善预算评估评审等财政科技经费分配制度，加强对经费分配的监管，增强经费配置的科学性和合理性，可以对财政科技经费监管起到事半功倍的效果。对经费分配的监管主要包括对财政科技投入决策咨询小组成员以及相关专家遴选制度和遴选程序的监管、对预算评估和评审过程的监管以及对科研项目立项过程的监管。监管过程中可以使用公示制度、备案制度等监管方式。对经费使用的监管是财政科技投入监管的重要环节，它包括对科研项目经费的开支范围与开支标准的监管、对预算执行的监管、对资金使用效益的事中监管等。监管过程中可以使用审计、检查、调查、报告、绩效评估等监管方式，并注意充分运用信息技术与网络技术，通过建立财政科技投入监管信息系统来辅助监管。对于重大项目以及风险投资项目应结合风险预警体系进行重点监督。在经费使用的监管过程中，财政部门和科技部门应加强服务意识，包括有关政策、规定的宣传和普及，政策适用性的优化和相应的政策辅导等。项目验收及成果转化的监管包括对项目执行结果的绩效评价、对科技投入成果的管理、对违法违规行为的惩罚等。对监管中发现的违法违规行为进行严格惩处，并将其纳入信用评价体系，可以有效地保证监管效果和监管工作的权威性。监管过程中可以采用聘请中介机构进行绩效评估和财务审计等方式。（三）以科技经费管理中心为核心的六个监管主体在公共财政下，财政科技经费实质上来源于公民，也就是说，公民将资金权力让渡给了国家或地方政府，进而让渡给科技部门，最后让渡给资金使用部门。资金权力的层层让渡也就意味着多层监督的产生。因此，科技部门、财政部门、区人大、国家审计机关、社会公众等均拥有对财政科技经费监督的权力，而项目承担单位作为资金使用部门则必须履行对本单位资金使用监管的义务。多个监管主体的存在势必要求明确相关主体的监管职责、监督程序和方式等，建立以权力制约权力的制衡机制，协调各监督主体的权利义务关系。为提高监管的效率，保证监管的独立性和公正性，广西可以在科技厅下设置一个独立的科技经费监管中心，中心负责人由区人大任免。科技经费监管中心直接负责对财政科技经费进行全过程监管，并定期将监督结果向区人大和社会公众公布。科技经费监管中心的直接监管是广西财政科技投入监管体系的核心。各科技项目承担单位负责对本单位财政科技经费使用的日常管理和监督，建立和完善内部控制制度和会计规章制度，必要时可参考上海在科研单位建立监事会制度。财政部门和区人大作为财政科技投入的宏观管理部门，可以定期聘请社会中介机构对财政科技经费分配、使用以及验收进行评估或审计，从宏观上对财政科技经费使用进行管理。国家审计机关根据需要对重大项目或风险投资项目的财政科技经费进行审计。除涉及国家机密外，财政部门、区人大、国家审计机关等的监督结果应实现信息共享，并向社会公众公开。社会公众等主要通过相关部门公布的监管信息以及各部门建立的公众沟通机制对财政科技经费的全过程进行外部监督。

投资理财入门方法篇（5）

财政科技投入是保障国家重大科技计划实施和国家科学研究机构正常运行，贯彻落实“科教兴国”和“可持续发展”战略的主要手段。科技投入反映了一个国家、地区的科技实力以及政府和全社会对科技事业的支持与重视程度。

近年来，唐山市立足建设创新型城市，突出重点，狠抓落实，科技进步与创新取得重要进展，科技对经济社会全面、协调、可持续发展的支撑作用日益增强。近几年科技投入的总量在逐年增加，而且已突破单一依靠国家财政拨款的模式，正在向多渠道、多形式投入的新格局转变。党的十六届三中全会提出了健全公共财政体制，明确各级政府的财政责任，深化部门预算、国库集中支付、政府采购和收支两条线管理改革等一系列关于推进财政管理体制改革的具体要求。为了更好地贯彻落实全会精神，实施唐山市“科教兴市”战略，笔者在分析唐山市财政科技投入的现状和存在问题的基础上，借鉴国内外和其他省市先进经验，参照相关新型财政科技投入模式，从理论指导和实际操作方面，对唐山市财政科技投入模式问题进行了一些有益探索。

一、建立公共财政科技投入模式的必要性

在公共财政的框架下，科技是财政必须介入的一个重要领域，所以，建立公共财政科技投入模式有利于从根本上保证财政科技投入的增长速度，确立财政科技投入的法定地位。

（一）提高财政科技资金使用效率的需要

由于政府职能设置不到位，造成科技资金投入的分散化，因此在财政资金总量有限的前提下，提高财政科技投入的使用效率是至关重要的。建立公共财政框架下的科技投入模式，可以在一定程度上理顺各部门之间的关系，提高财政资金的使用效率。

（二）建立国家科技示范园区的需要

曹妃甸被国家列入“十一五”规划和首批循环经济试点园区。曹妃甸港区和曹妃甸工业区的开发建设，是唐山未来发展的战略支撑和经济增长点。以曹妃甸为核心，全力打造沿海经济隆起带，唐山已进入产业发展带动全面开发建设新阶段。因此，必须实现有限领域技术的跨越式发展，走新型工业化的道路；必须持续大幅度增加科技投入，坚持把改革开放和创新作为根本动力，以更大的力度推进科技创新，保障科技投入，增强科技进步对经济社会发展的引领和支撑作用。

（三）加快经济增长方式转变的需要

“抢抓新机遇、建设新唐山”，唐山要当好建设沿海强省的领头羊，在打造沿海经济隆起带中发挥好带头作用，必须切实转变经济增长方式，坚持节约发展、清洁发展、安全发展，使经济增长建立在依靠科技进步、高效利用资源、保护生态环境、提高质量效益的基础上，建设资源节约型、环境友好型的和谐社会。

（四）推进沿海“四点一带”大规模开发建设的需要

唐山市全面落实科学发展观，以建设繁荣文明和谐新唐山为目标，积极推进经济结构的战略性调整和产业优化升级，遵循区域经济一体化发展规律，打破行政区划束缚，把沿海一线的临港地区作为一个整体，统筹开发建设。要实现此目标需要科技进步和创新以提供更加坚实有效的支撑，要加快多元化科技投入体系建设，应当进一步解放思想，更新观念，在遵循科技发展规律的同时，要充分发挥市场调节的基础性作用，积极开拓新的思路，采取新的措施，探索新的机制。

二、唐山市公共财政科技投入模式的总体框架建议

（一）机制框架

1.投入稳定增长机制。唐山市财政科技投入总体呈递增趋势。从唐山市财政科技投入占全市GDP的比重来看，2000-2006年期间，增长趋势较明显，全市财政科技投入占财政支出的比重在逐年增加。为保证科技投入的稳定增长，唐山市在财政科技投入及增长方面应出台一些相关政策，今后可由市人大或科技主管部门制定专门的法律、法规，把财政科技投入增长率与同时期的财政经常性收入增长率、财政支出增长率相挂钩，以法律的形式对财政科技投入及增长进行确认和监督，将对科技投入“量”的要求纳入法制轨道，形成法律上的约束，真正实现财政科技投入的制度性增长，建立起兼顾基本科技投入和专项科技投入的“稳定增长机制”，构建财政科技投入保障体系。

2.监督调控机制。为了提高财政科技投入的使用效益，唐山市可进一步加强预算管理，通过实行国库集中支付和政府采购制度，加强对财政科技投入资金使用的监督。要求所有财政性资金都纳入国库单一账户体系管理，收入直接缴入国库，支出通过国库单一账户体系支付到商品和劳务供应单位或项目承担单位。根据采购计划并通过招投标，严格按法律、法规所规定的方式，保证采购项目预算的执行，进而从源头上遏制腐败发生。

3.全方位筹资机制。要改进科技投入的方法，在保证财政科技投入逐年稳步增长的前提下，以财政投入为引导，有效调节财政性科枝投入的方向和规模，并发挥其放大、辐射、引导效应，吸引社会资金，促进科技进步，全面协调各类资源。要建立多元化的科技投资体系，采取创立科技风险投资市场、政府发展基金等多种筹资渠道以促进社会资金对科技的投入。

（二）模式构想

投资理财入门方法篇（6）

第二条本办法所称政府投资基金，是指由各级政府通过预算安排，以单独出资或与社会资本共同出资设立，采用股权投资等市场化方式，引导社会各类资本投资经济社会发展的重点领域和薄弱环节,支持相关产业和领域发展的资金。

第三条本办法所称政府出资，是指财政部门通过一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算等安排的资金。

第四条财政部门根据本级政府授权或合同章程规定代行政府出资人职责。

第二章政府投资基金的设立

第五条政府出资设立投资基金，应当由财政部门或财政部门会同有关行业主管部门报本级政府批准。

第六条各级财政部门应当控制政府投资基金的设立数量，不得在同一行业或领域重复设立基金。

第七条各级财政部门一般应在以下领域设立投资基金：

（一）支持创新创业。为了加快有利于创新发展的市场环境，增加创业投资资本的供给，鼓励创业投资企业投资处于种子期、起步期等创业早期的企业。

（二）支持中小企业发展。为了体现国家宏观政策、产业政策和区域发展规划意图，扶持中型、小型、微型企业发展，改善企业服务环境和融资环境，激发企业创业创新活力，增强经济持续发展内生动力。

（三）支持产业转型升级和发展。为了落实国家产业政策，扶持重大关键技术产业化，引导社会资本增加投入，有效解决产业发展投入大、风险大的问题，有效实现产业转型升级和重大发展，推动经济结构调整和资源优化配置。

（四）支持基础设施和公共服务领域。为改革公共服务供给机制，创新公共设施投融资模式，鼓励和引导社会资本进入基础设施和公共服务领域，加快推进重大基础设施建设，提高公共服务质量和水平。

第八条设立政府投资基金，可采用公司制、有限合伙制和契约制等不同组织形式。

第九条政府投资基金出资方应当按照现行法律法规，根据不同的组织形式，制定投资基金公司章程、有限合伙协议、合同等（以下简称章程），明确投资基金设立的政策目标、基金规模、存续期限、出资方案、投资领域、决策机制、基金管理机构、风险防范、投资退出、管理费用和收益分配等。

第三章政府投资基金的运作和风险控制

第十条政府投资基金应按照“政府引导、市场运作，科学决策、防范风险”的原则进行运作。

第十一条政府投资基金募资、投资、投后管理、清算、退出等通过市场化运作。财政部门应指导投资基金建立科学的决策机制，确保投资基金政策性目标实现，一般不参与基金日常管理事务。

第十二条政府投资基金在运作过程中不得从事以下业务：

1.从事融资担保以外的担保、抵押、委托贷款等业务；

2.投资二级市场股票、期货、房地产、证券投资基金、评级AAA以下的企业债、信托产品、非保本型理财产品、保险计划及其他金融衍生品；

3.向任何第三方提供赞助、捐赠（经批准的公益性捐赠除外）；

4.吸收或变相吸收存款，或向第三方提供贷款和资金拆借；

5.进行承担无限连带责任的对外投资；

6.发行信托或集合理财产品募集资金；

7.其他国家法律法规禁止从事的业务。

第十三条投资基金各出资方应当按照“利益共享、风险共担”的原则，明确约定收益处理和亏损负担方式。对于归属政府的投资收益和利息等，除明确约定继续用于投资基金滚动使用外，应按照财政国库管理制度有关规定及时足额上缴国库。投资基金的亏损应由出资方共同承担，政府应以出资额为限承担有限责任。

为更好地发挥政府出资的引导作用，政府可适当让利，但不得向其他出资人承诺投资本金不受损失，不得承诺最低收益。国务院另有规定的除外。

第十四条政府投资基金应当遵照国家有关财政预算和财务管理制度等规定，建立健全内部控制和外部监管制度，建立投资决策和风险约束机制，切实防范基金运作过程中可能出现的风险。

第十五条政府投资基金应选择在中国境内设立的商业银行进行托管。托管银行依据托管协议负责账户管理、资金清算、资产保管等事务，对投资活动实施动态监管。

第十六条加强政府投资基金信用体系建设，建立政府投资基金及其高级管理人员信用记录，并将其纳入全国统一的社会信用信息共享交换平台。

第四章政府投资基金的终止和退出

第十七条政府投资基金一般应当在存续期满后终止。确需延长存续期限的，应当报经同级政府批准后，与其他出资方按章程约定的程序办理。

第十八条政府投资基金终止后，应当在出资人监督下组织清算，将政府出资额和归属政府的收益，按照财政国库管理制度有关规定及时足额上缴国库。

第十九条政府投资基金中的政府出资部分一般应在投资基金存续期满后退出，存续期未满如达到预期目标，可通过股权回购机制等方式适时退出。

第二十条财政部门应与其他出资人在投资基金章程中约定，有下述情况之一的，政府出资可无需其他出资人同意，选择提前退出：

（一）投资基金方案确认后超过一年，未按规定程序和时间要求完成设立手续的；

（二）政府出资拨付投资基金账户一年以上，基金未开展投资业务的；

（三）基金投资领域和方向不符合政策目标的；

（四）基金未按章程约定投资的；

（五）其他不符合章程约定情形的。

第二十一条政府出资从投资基金退出时，应当按照章程约定的条件退出；章程中没有约定的，应聘请具备资质的资产评估机构对出资权益进行评估，作为确定投资基金退出价格的依据。

第五章政府投资基金的预算管理

第二十二条各级政府出资设立投资基金，应由同级财政部门根据章程约定的出资方案将当年政府出资额纳入年度政府预算。

第二十三条上级政府可通过转移支付支持下级政府设立投资基金，也可与下级政府共同出资设立投资基金。

第二十四条各级政府单独出资设立的投资基金，由财政部门根据年度预算、项目投资进度或实际用款需要将资金拨付到投资基金。

政府部门与社会资本共同出资设立的投资基金，由财政部门根据投资基金章程中约定的出资方案、项目投资进度或实际用款需求以及年度预算安排情况，将资金拨付到投资基金。

第二十五条各级财政部门向政府投资基金拨付资金时，增列当期预算支出，按支出方向通过相应的支出分类科目反映；

收到投资收益时，作增加当期预算收入处理，通过相关预算收入科目反映；

基金清算或退出收回投资时，作冲减当期财政支出处理。

第六章政府投资基金的资产管理

第二十六条各级财政部门应按照《财政总预算会计制度》规定，完整准确反映政府投资基金中政府出资部分形成的资产和权益，在保证政府投资安全的前提下实现保值增值。

各级财政部门向投资基金拨付资金，在增列财政支出的同时，要相应增加政府资产——“股权投资”和净资产——“资产基金”，并要根据本级政府投资基金的种类进行明细核算。基金清算或退出收回投资本金时，应按照政府累计出资额相应冲减政府资产——“股权投资”和净资产——“资产基金”。

第二十七条政府应分享的投资损益按权益法进行核算。政府投资基金应当在年度终了后及时将全年投资收益或亏损情况向本级财政部门报告。财政部门按当期损益情况作增加或减少政府资产——“股权投资”和净资产——“资产基金”处理；财政部门收取政府投资基金上缴投资收益时，相应增加财政收入。

第二十八条政府投资基金应当定期向财政部门报告基金运行情况、资产负债情况、投资损益情况及其他可能影响投资者权益的其他重大情况。按季编制并向财政部门报送资产负债表、损益表及现金流量表等报表。

第二十九条本办法实施前已经设立的政府投资基金，要按本办法规定将政府累计投资形成的资产、权益和应分享的投资收益及时向财政部门报告。财政部门要按照本办法和《财政总预算会计制度》要求，相应增加政府资产和权益。

第七章监督管理

第三十条各级财政部门应建立政府投资基金绩效评价制度，按年度对基金政策目标实现程度、投资运营情况等开展评价，有效应用绩效评价结果。

第三十一条政府投资基金应当接受财政、审计部门对基金运行情况的审计、监督。

第三十二条各级财政部门应会同有关部门对政府投资基金运作情况进行年度检查。对于检查中发现的问题按照预算法和《财政违法行为处罚处分条例》等有关规定予以处理。涉嫌犯罪的，移送司法机关追究刑事责任。

第八章附则

投资理财入门方法篇（7）

第二条本办法适用于市本级项目投资总额100万元（含100万元）以上的政府投资项目。投资总额100万元以下的政府投资项目由项目法人自行管理，接受市财政部门和审计机关的监督。

政府投资项目是指使用以下资金投资建设的项目：

（一）财政性资金(预算内资金、政府性基金、非税收入资金、各类专项建设资金);

（二）中央、省补助资金（含国债资金）；

（三）政府性投资公司承担政府投资项目的融资建设资金；

（四）用财政性资金作为还款来源或还款担保的借贷性资金(含国外贷款)；

（五）其他财政性资金。

第三条政府投资项目的主要范围是公益性项目、公共基础设施项目、保护和改善生态环境项目、推进科技进步和高新技术产业化项目以及市政府确定的其他项目。

第四条政府投资项目根据资金来源、项目性质和调控需要，可分别采取直接投资、资本金注入、投资补助、转贷和贷款贴息等方式。

第五条政府投资应当符合国民经济和社会发展规划，有利于履行政府职能，有利于资源优化配置和结构调整升级，有利于城乡统筹与经济社会的全面、协调、可持续发展。

第六条市发展和改革委员会是市政府投资综合主管部门，具体负责政府投资项目储备库和年度计划的编制、项目审批和计划执行情况的监督检查，并向市政府报告。

市财政部门对政府投资项目的资金使用、工程财务决算进行审核、管理和监督。市财政部门和政府性投资公司根据批准的政府投资年度计划负责筹集和安排资金。

市审计机关负责对政府投资项目前期准备、概预算执行、竣工决算等方面进行审计监督。

市建设、城市规划、国土资源、环保、国有资产管理、工业经济、招标采购监管、行政监察、统计等相关管理部门在各自职责范围内对政府投资项目进行管理和监督。

第二章项目储备和年度计划

第七条政府投资项目实行项目储备制度。

列入政府投资项目储备库的项目应具备以下条件：

（一）符合市国民经济和社会发展规划和城市总体规划、土地利用规划以及其他专项规划；

（二）项目前期工作达到一定深度，有较明确的建设内容、规模、拟建地点和投资估算。

第八条政府投资项目按照批准的年度计划组织实施。列入年度计划的项目原则上应从政府投资项目储备库中选取。

第九条列入市政府投资年度投资计划的项目，需具备以下条件之一：

（一）上年度政府投资续建项目；

（二）新开工项目，已列入政府投资项目储备库或已列入市国民经济和社会发展规划中急需建设的，并已完成初步设计和概算批复、具备开工条件的。

第十条市政府投资综合主管部门于每年年底前，根据各部门提出的下一年度政府投资项目计划建议，在广泛听取各方面的意见和建议的基础上，会同市建设、交通、水利、财政、规划、国土、政府性投资公司等部门和单位，拟定政府投资年度计划，报市政府批准。其中使用市本级财政性资金的，纳入年度财政预算草案。

批准后的政府投资年度计划，由市政府投资综合主管部门下达各行业主管部门组织实施。市财政部门或政府性投资公司根据投资计划和工程进度支付资金，资金实行直接支付制度.

政府投资年度计划包括下列内容：

（一）政府投资安排的总量及重点支持方向；

（二）年度投资项目的名称、项目法人、用地规模、建设规模和内容、建设期限、项目总投资和资金来源、年度投资额、年度建设内容等；

（三）其他应当说明的情况。

第十一条政府投资年度计划执行过程中，原则上不得变更；确需调整年度计划或增减新开工项目的，由有关行业主管部门提出意见，市政府投资综合主管部门会同市财政等有关部门编制年度一次性调整方案，报市政府批准；涉及财政预算调整的，按法定程序办理。

第十二条政府投资年度计划批准后，市政府投资综合主管部门会同有关部门根据国民经济和社会发展需要，报请市政府同意后，向社会公布政府投资补助项目的条件和重点支持方向等。

第三章项目审批

第十三条政府投资项目采用直接投资和资本金注入方式投入的，审批项目建议书、可行性研究报告、初步设计和概算；其中，总投资1000万元以下的项目可合并审批项目建议书和可行性研究报告。采用投资补助、转贷和贷款贴息方式的，只审批资金申请报告。

按规定需要上报国家、省审批的项目，由市政府投资综合主管部门初审并征求有关部门意见后上报。国家和省另有规定的，从其规定。

第十四条拟申请政府采用直接投资和资本金注入方式投入的项目,项目单位应采取竞争的方式委托符合资质要求的咨询机构编制项目建议书，经其主管部门审核后，报市政府投资综合主管部门。

第十五条市政府投资综合主管部门应当在收到项目建议书申请后3个工作日内作出是否受理的决定。

市政府投资综合主管部门根据申报项目的具体情况，征求有关部门对项目建议书的意见，并自受理之日起10个工作日内按规定审批。对本市经济、社会和环境有重大影响的项目，在审批前应采取听证会等方式广泛征求公众意见。

第十六条项目建议书批准后，项目单位应采取竞争的方式委托符合资质要求的咨询机构编制项目可行性研究报告，经其主管部门审核后，报市政府投资综合主管部门，并提供以下材料：

（一）申请报告；

（二）可行性研究报告；

（三）市规划部门的建设项目选址意见和规划设计条件、市国土部门的用地预审意见文件、市环保部门的环境影响评价批复文件和其他所需材料。

第十七条市政府投资综合主管部门应当在收到项目可行性研究报告申请后3个工作日内作出是否受理的决定。

市政府投资综合主管部门应采取竞争的方式委托符合资质要求的咨询机构对可行性研究报告进行评估论证，并征求财政等有关部门意见，自受理之日起10个工作日内作出是否批准的决定。其中，委托评估论证的时间不计算在内。

第十八条项目可行性研究报告批复后，项目单位应采取竞争的方式委托符合资质要求的设计单位组织编制初步设计和概算。设计单位应根据批准的可行性研究报告所确定的内容、规模、标准，严格按有关规范设计。初步设计和概算经其主管部门审查

后，连同有关材料报市政府投资综合主管部门。

项目投资概算应包括征地、拆迁、建设等所需的一切费用。初步设计中的建设内容、建设规模、建设标准不得超过可行性研究报告批复的范围，概算总投资不得超过可行性研究报告批复总投资的5%，超过5％的，可行性研究报告应当重新报批.

市政府投资综合主管部门审批初步设计和概算，比照第十七条规定办理。市政府投资综合主管部门应当在审批前将概算抄送财政部门进行评审。

第十九条项目单位根据批准的初步设计和概算编制施工图设计文件和工程预算，并将预算报送市财政部门。

第二十条拟申请政府采取投资补助、转贷、贷款贴息方式投入的建设项目，项目单位应编制资金申请报告，经其主管部门初审后，报市政府投资综合主管部门。

第二十一条市政府投资综合主管部门对资金申请报告，应征求财政等部门意见后提出审查意见报市政府。对市政府审定的资金申请项目,由市政府投资综合主管部门批准资金申请报告。

按规定需要上报国家、省审批的项目，由市政府投资综合主管部门初审后上报。

第二十二条市规划、国土资源、建设、财政、房地产、环保等有关部门应当按照有关法律、法规规定和建设程序要求，采取有效措施，简化审批手续，实施并联办理，提高办事效率，在法定时限或承诺时限内及时办理政府投资项目建设有关行政许可手续。

第四章项目建设管理

第二十三条政府投资项目实行项目法人制、招标投标制、合同管理制和工程监理制。

第二十四条政府投资的非经营性项目、公益性项目推行代建制，即选择专业化的项目管理单位负责项目的投资管理和建设组织实施工作，项目建成后交付使用单位。

代建制管理办法出台前，政府投资的非经营性项目、公益性项目法人单位，可以是政府授权的具体承担项目建设任务的责任单位，也可以是市本级财政建设支出预算安排的预算单位。

第二十五条经营性政府投资项目，项目可行性研究报告批准后，必须按规定组建项目法人，项目法人负责项目的策划、资金筹措、建设实施、生产经营、债务偿还和资产的保值增值。

第二十六条政府投资项目实行招标投标制。凡符合招标条

件的，勘查、设计、施工、监理、设备和材料的采购均应当依法实行招标。所需设备和材料已纳入政府采购范围的，必须按照有关规定进行政府采购。政府投资项目严禁转包和违法分包。总承包单位进行合同分包，按照《中华人民共和国建筑法》和《中华人民共和国招标投标法》有关规定执行。

第二十七条政府投资项目实行合同管理制。设计、施工、监理等单位按照合同要求对项目法人负责。

第二十八条政府投资项目实行监理制。监理单位应当根据有关工程建设的法律、法规、工程设计文件和施工、设备监理合同以及工程建设合同，对工程建设进行监理。

第二十九条项目法人单位按照批准的建设内容、规模、标准组织项目实施。

因技术、水文、地质等原因确需变更设计，不增加政府投资或增加政府投资不超过概算1％的，由原设计单位编制变更设计说明，报市政府投资综合主管部门审核确定后，按照有关规定办理有关手续；需要增加政府投资超过概算1％的，由有关行业主管部门提出意见，市政府投资综合主管部门征求市财政等相关部门意见，报市政府批准后，办理调整手续。未经批准，严禁擅自提高建设标准、扩大建设规模、改变建设用途。

第五章项目竣工验收和决算

第三十条政府投资项目竣工后，应当在3个月内依据国家有关规定组织验收。

第三十一条政府投资项目竣工验收合格后，项目法人应当及时按照有关规定办理竣工决算和决算审计，并将竣工决算资料报市财政部门。

第三十二条审计机关对政府投资项目依法进行审计监督。

未经竣工决算审计的，不得批准财务决算。审计机关或审计中介机构对政府投资项目竣工决算出具的审计报告和作出的审计决定，应当抄送市财政部门，并作为项目竣工后财务结算和国有资产移交的依据。

第三十三条工程竣工决算批准前，建设资金支付比例原则上不得超过合同总价款的90％。

第三十四条政府投资项目必须按规定办理产权登记，并办理资产、档案移交手续。

第三十五条政府投资项目交付试用期满后，市政府投资综合主管部门可会同有关部门进行项目后评价，评价结论报市政府。

第六章责任追究

第三十六条政府有关部门应当公布举报电话等投诉举报方式，受理公民、法人和其他组织投诉、举报政府投资项目审批和建设中的违法行为。

第三十七条市政府投资综合主管部门未按相关规定审批或办理时间超过本办法规定时间的；其他有关行政管理部门未依法履行职责或未按本部门承诺规定办理的，依法追究负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员的行政责任。

第三十八条项目法人单位有下列行为之一的，由市政府投资综合主管部门等有关部门责令限期整改，依法追究单位负责人和直接责任人的行政责任；构成犯罪的，依法追究其刑事责任：

（一）未按程序办理相关手续擅自开工建设的；

（二）未经批准擅自调整建设标准和投资规模的；

（三）未依法组织招标的；

（四）转移、侵占或者挪用建设资金的；

（五）未经竣工验收或者验收不合格即交付使用的；

（六）其他违反有关法律、法规规定的行为。

第三十九条参与政府投资项目建设的其他单位有下列情形之一的，由有关行政管理部门按职责分工将其列入不良行为记录名单，3年内不得承担政府投资项目的相关工作；构成犯罪的，依法追究其刑事责任：

（一）咨询、审计、工程造价等中介机构在咨询评估、财务审计、造价审核等方面弄虚作假，或者评估、审计、审核等结论严重失实的；

（二）设计单位不按固定资产管理程序和批准的可行性研究报告对政府投资项目进行初步设计及施工图设计，情节严重的；

（三）施工单位不按批准的施工图和有关建设规定组织施工，情节严重的；施工单位转包或违法分包建设工程的；

（四）监理单位不按国家有关规定履行职责，情节严重的；

（五）招标机构违背国家有关招标规定的；

（六）建设管理机构违背国家有关建设管理规定的。

第四十条政府投资项目发生重大责任和质量事故的，依法追究建设、勘察设计、施工和监理单位及其法定代表人和直接责任人的法律责任；同时依法追究有关人员在项目审批、执行建设程序和工程建设监督管理方面的行政责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第四十一条国家机关及有关单位的工作人员在政府投资项目建设过程中、、、索贿受贿的，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第七章附则

第四十二条国务院、省政府及其部门对使用中央和省财政补助资金的政府投资项目另有规定的，从其规定。

投资理财入门方法篇（8）

1、新开工项目过多，投资规模大。 投资规模应同国民经济的发展相适应，应控制在国家财力所能承受的范围之内。但在现行投资体制下，出于利益机制驱动，一些部门和单位，千方百计上项目，扩大建设规模，再加上审批制度不健全，导致新开工项目过多，甚至有的低水平、重复性建设项目也能蒙混过关。据统计，从1991年到1995年，全国基建投资规模年均递增31％，超过同期国民经济年均递增12％的水平，大大超过了国家财务所能承受的能力。

2、建设资金不落实，投资缺口大。在大上基建项目的同时， 基建资金不足却是摆在建设单位面前的棘手问题。有的基建项目是在资金来源不落实的情况下仓促上马的，项目开工后基建资金迟迟不能到位；有的项目则是受建筑材料、设备价格、人员工资等市场因素变化，加上建设期间工期延长，不可预料的地质、地形等情况，工程建设所需资金超出预算的范围；有的项目一开始就搞“钓鱼”工程，钓到多少资金就建多少，钓不到就摆在那里，处于半建半停的状态，人为形成“胡子”工程，“半拉子”工程。

3、概预算审查不严，三超现象严重。投资领域内普遍存在“三超”现象，即建设项目概算超计划、预算超概算、决算超预算。“三超”现象形成主要有以下原因：一是有的建设项目不是严格按批准的可行性报告开展设计工作，编制设计概算，甚至有的设计部门为能多收设计费人为抬高设计概算，使编制的概算一开始就超计划；二是人为压缩概算。有的建设项目开始申报时为能申报，争取上项目，或为减轻税费负担，人为压缩概算、预算，一旦项目批下来，又把摊子铺大；三是概预算审核不严。由于某些管理方面的原因，工程的概预算审核不严，或是审而不调，对有的建设项目概预算应做调整的不及时调整或不调整，使实际施工远远超出原定的概预算。

4、基建投资成本高，投资效益差。目前施工管理普遍不严， 施工质量差，建设过程中损失浪费严重，加上基建单位的财会人员素质低，会计核算、成本核算弱化，而伸向建设工程的收费项目越来越多，标准越来越高，一个项目下来，各项税费开支占总投资的30％左右。有的项目的基建资金很大一部分是通过贷款来的，投资期的利息负担很重，建设成本过高，资产交付生产部门后效益往往不理想，有的重点建设项目成了重点浪费项目。

5、基建资金分散，财政可控性差。改革开放以来， 随着计划经济向市场经济过渡，投资领域出现了投资主体多元化、投资资金来源多渠道的局面，其中属于财政性的资金但由其它部门、单位掌握和支配的资金越来越大，相当一部分资金脱离了财政预算管理的轨道，不少的部门、单位利用自己支配的资金大搞基本建设，大量的基建资金没有按照基建程序来管理，基建资金的源头失去控制，对基建投资规模膨胀起了推波助澜作用，对整个投资计划冲击很大，不仅不利于财政监督，而且分散了有限的财力，降低基建投资的整体效益。

二、产生问题的根源分析

基建投资领域存在以上各种问题，同我国现行的投资体制和社会主义市场经济未完全建立有着密不可分的联系，究其原因主要有五个方面：

1、投资体制不健全，机制有缺陷。理论研究和基本建设实践证明，一个科学的固定资产投资决策体系要由三个因素组成：一是行政约束机制，二是利益驱动机制，三是风险约束机制。这三个机制缺一不可。而目前我国投资体制，应该说风险约束机制没有真正形成，一项投资，在大多数投资者心目中，仅仅着眼于利益，而不注意风险，因此全国范围内形成投资冲动，争上项目，造成基建投资规模膨胀。

2、考核制度不完善，领导工程多。我国这几年投资体制改革， 包括目前推行的项目法人责任制，都只停留在决策后的实施阶段，没有对项目决策阶段的责任问题真正涉及到，造成责任制的奖励和惩罚措施不对称，而且即使有责任制，也没有将基本建设投资、生产、经营联为一体，对投资的改换往往脱离开对生产经营的改换而单独进行。由于决策阶段责任不明，加上目前干部的考核制度存在某些方面的弊端，有的领导出于树政绩、树形象考虑而盲目决策一些项目，或为争取部分上级资金上了些可行性研究差的项目，资金虽争取到了一点，但却给地方财政带来了沉重的包袱，毕竟大部分基建资金须由地方政府筹集，花费大量的人力、物力、财力却难以取得应有效果。因此，投资效益的问题在投资领域少有人问津。

3、预算约束不严，资金到位率差。基建预算是保证投资计划按时、按质、保量完成的重要手段，主要包括基建支出预算和施工图预算。目前投资领域中集中体现为预算约束不严，基建资金到位难于达到施工进度的要求，其中自筹资金到位不足尤其突出，往往是财政资金用完以后，项目就停建。不少财政困难的县市，财政基建资金集中在年底一次性拨，造成有的项目建设资金得不到满足，而有的项目则资金闲置，财政宏观调控的力度弱，有的县市财政对上级追加的基建预算限于财力被挪用的现象屡见不鲜。在建设过程中预算往往得不到有效执行。

4、机构建设滞后，财务管理弱化。 财政收回职能后必须配备相应的机构和人员，积极开展基建财务管理工作。目前的状况是不少的财政部门尤其是县市级财政部门人员机构建设滞后于管理的需要。以赣州地区18个县市为例，据统计，只有8个县财政部门设立了专门的管理机构，并且都是与预算部门合署办公，其人员由预算部门的人员兼任。从人员的业务素质看，除个别县调入专门人员外，其余的原来都未涉及工程建设方面的业务；从各县市开展的工作看，除个别县市业务开展比较顺利外，不少的县市基建财务管理工作仅局限于拨付预算资金，编报会计报表，不能有效担当起管理基建财务的职能；从建设单位看，负责基建管理的人员不熟悉基建程序，对基建会计、财务核算比较陌生，财务管理混乱，有的地方基建财务管理工作处于无人管的状态。

5、制度不够健全，管理不够规范。财政收回职能已有两年， 但在投资领域中并没有制定出一套比较规范、完整的制度，大部分仍沿用当时中国建设银行代行职能的制度，针对目前的实际情况，不少的制度已不适应社会主义市场经济发展的需要。另外一些部门、单位的法规、文件和财政有关法规、规定有冲突和矛盾，各主管部门和单位为维护本部门、本单位的利益各行其是，给管理带来很大的难度。各级财政部门基建财务管理工作，由于缺少统一规范的制度指导自己的工作，都处于一种摸索前进的过程，业务工作开展被动。

三、构筑基建财政财务管理体系的设想

财政部门作为基建财务的主管部门，应从深化改革入手，加强制度、业务、机构队伍建设，逐步形成以提高投资效益为中心，基建财务管理以资金管理为中心，按照“制度办法统一、管理要求统一、拨款方式统一、会计核算统一”的“四统一”要求，实行由建设项目所在地的财政部门统一管理中央和地方投资建设项目资金和财务，避免机构和管理重复，适应社会主义市场经济的基建财政财务管理体系，指导各级财政部门基建财务管理工作。这一体系主要应包括以下几方面的内容：

1、规范财政职能。建立新的基建财务管理体系， 首先是要按建立社会主义市场经济体制目标的要求，规范财政管理基建财务的职能。根据基建投资的特点，财政管理基本建设的职能应包括：

第一，强化宏观调控，参与投资计划研究。财政作为市场经济的重要调控手段，要通过管理基本建设投资，参与投资计划研究，实现对资源的优化配置，促进经济发展。实施宏观调控职能，一是搞好投资规模总量控制；二是要制定好一定时期的投资重点，产业政策；三是要制定和实施政府的投资、融资改革，引导资金按市场的要求优化配置；四是立法建制，规范新的管理模式。

第二，拨付配置基本建设资金。把有关的资金配置到基建项目上去。

第三，搞好财务管理，包括制定和实施基本建设过程中的财务管理制度，确定各种收费开支标准，进行项目建设成本控制，开展效益评价。

第四，实行项目监督管理。包括参与前期研究和招投标管理，对项目工程概预算、决算进行审查，搞好国有资产移交，对社会中介机构业务实施监督。

总之，通过规范财政职能的目标是要实现对项目建设全过程的财政财务管理。

2、强化预算约束。确立新的基建财政财务管理体系， 必须加强基建预算管理，强化预算约束，严格按照《预算法》的要求办事。一是要建立计划和预算相结合的制度。财政部门应加强同计划、城建等部门的协调，共同搞好投资计划的制订，防止以计划代预算，重计划轻预算等情况的发生，切实建立计划和预算相配合和制约的机制。二是财政用于基建的支出要统一口径，归口管理，加强监督，防止用款单位将单位经费和建设费用混用，人为造成本部门内部多口管理和项目资金来源复杂化，逐步向项目预算过渡。三是要把其它的基建资金、各专项建设基金逐步纳入财政预算管理，对投资规模和投资总量实施宏观调控，保证建设资金及时到位，专款专用，在财务许可的情况下，按照“保证重点，兼顾一般”的原则，合理确定支出预算，并对支出预算执行情况进行监督检查，以及根据需要及时调整预算。

3、严格资金管理。资金管理是财务管理的核心， 必须建立统一规范的资金管理办法管理基建资金，实行源头控制。一是要建立资金审查和专户存储制度。凡对投资资金来源不落实，来源不合理或属重复性、低水平建设的项目，财政部门应协同有关部门一起，严格控制，计划部门不得下达投资计划，财政部门不安排预算，城建部门不发给开工证。对末经批准擅自上项目的要按违纪处理，严格查处。基建资金应实行专户存储。按照基建程序管理的要求，对属于财政性的资金必须纳入财政部门在银行开设的“基本建设资金专户”，实行专户存储。包括预算内基建拨款、预算外用于基建的资金、用于基建的各专项事业费、纳入财政预算管理的专项基金。由财政部门负责统一管理和会计核算。其它的基建资金、银行应定期向财政部门报送有关的财务会计报表，共同搞好基建资金的管理。二是规范资金拨付程序。财政部门应制定相应的资金拨付办法来规范资金的拨付。建设单位按规定的程序每月向财政部门报送用款计划，请领资金。财政部门应根据批准的投资计划、支出预算、施工进度逐期拨付建设资金，保证资金及时足额到位。上级财政部门补助下级财政的基建资金可采取划转预算或划转资金形式，保证一些财政困难地方的基建资金及时到位。三是建立考核和奖励制度，监督检查资金的使用，评价建设单位的财务管理。

4、强化项目管理。基建项目管理是财务的重要内容， 也是一个难点，要求的技术性、专业性高。针对财政部门现有的人员力量，必须建立财政管理和社会中介机构办理相结合，以财政部门委托业务性强的业务给中介机构办理的管理模式，对建设项目实施事前、事中、事后管理。

事前管理：一是要积极参与项目工程立项、设计审查、招投标等管理工作，这是实施财政监督，加强项目管理，管好用好资金的前提；二是建立项目档案，掌握一些必备的基础资料。

事中管理：必须坚持“四按”拨款原则保证资金用到实处。

投资理财入门方法篇（9）

自2013年阿里巴巴“余额宝”的成功上线，基于互联网理财投资门槛低、收益高、投资周期灵活等特点，互联网金融理财平台便如雨后春笋般兴起。“现如今，互联网金融主要有三种模式：第三方支付、网络借贷以及众筹融资。第三方支付主要是指第三方平成的交易资金收付行为。网络借贷（P2P――（peer topeer），意指出借人与借款人之间通过互联网平台实现资金的周转与借贷。众筹融资主要是对接个人投资需求和非金融机构的投资需求，比较典型的包括：债权众筹、股权众筹等。“所谓互联网金融理财，是指以互联网形式向投资者提供理财服务，它强调金融机构利用互联‘大数据’主动挖掘信息，深入解读数据，思考客户问题，并运用现代信息技术，研究客户需求，定位客户资源，从而提供定点、有针对性的理财服务。”由于互联网自身理财平台可能不透明的原因，互联网金融理财依然存在着多样的风险以及法律规制的不足之处。结合现行立法有关平台运营、监管两大机制的法律规制的相关规定，同时引入较高的平台准入门槛和平台退出机制，明确理财平台“类居间”的性质，维护投资者的合法权益，解决权益侵害时的诉讼难问题，是规避互联网理财风险的有效途径。

1法制视角下互联网理财平台风险分析

从投资者角度而言，互联网理财平台对投资限额和投资期限一般不做强制性规定，而往往采取“一元起投，灵活提取，收益保障”的操作方式进行宣传，与商业银行发行的“5万起投，期限固定”的理财产品相比，由于门槛较低、存取便捷、收益丰厚的特点，更易得到投资者的青睐。但是，由于立法存在滞后性，互联网理财平台存在的多样的风险，笔者认为不可忽视。

1.1互联网理财平台准入门槛不明确，存在担责能力不足风险

互联网是一个虚拟的平台，投资人和融资方都是通过理财平台建立联系。以网络借贷为例，出借人与借款人之间，除了存在电子的借款合同及个人的身份信息之外，彼此之间互不认识，投资人是通过理财平台对其“债务人”的资信、身份信息、借款用途等信息进行了解，而借款人也是通过平台才能融资。平台在投资方和融资方之间起着类似居间和中介的作用（至于其原因，笔者将在下文予以阐述），便会自然而然地引发以下一系列问题：出借人与借款人如何对向自身提供合同相对方信息的理财平台全面认识？平台的资信、注册资本等影响投资人和融资人决策的重要信息应达到何种程度，该平台才能上线，开展类似中介的服务？这就需要立法将互联网理财平台的准入门槛予以明确，从而保护投资人和融资方的利益。

2016年8月24号，银监会等四部门出台了《网络借贷信息中介机构业务活动管理暂行办法》（以下称），主要针对网络借贷中涉及主体的权利和义务、信息披露、监督管理等问题做出了规定，但并未就平台登记注册的要求、实缴资本的数额、担保情况的认定给出较为明确的规定，这就无法从源头上确保平台自身信用、资产等对于投资者做出选择哪一平台进行投资的决定存在重要影响的信息的安全性及可靠性，加剧了平台担责能力不足的风险，甚至还会引发非法吸收公众存款等刑事犯罪的问题。

1.2互联网理财平台退出机制空白，存在跑路风险

互联网理财平台有准入门槛，就必须存在相应的合理的退出机制，即互联网理财平台自身退出市场竞争，如何进行清算，从而确保投资人和融资人合法利益有效保护。就现行情况来看，理财平台的退出的原因主要包括：平台数量的激增，一部分平台在激烈的市场竞争环境下，优胜劣汰；有些平台由于自身存在虚假宣鞯惹榭觯资金链一旦断裂，加之《办法》的出台，不堪国务院银行业监督管理机构的监管压力，便草草收场，卷款而逃。“根据数据统计，截至2016年2月底，网贷行业正常运营平台为2519家，环比下降了1.83%，累计问题平台达到1425家。同时，随着多地限制互联网金融公司的注册登记，使得新上线网贷平台的数量大幅度地下降，2月新上线的平台数量仅为27家，新增问题平台达74家”。这些问题平台在融资完成后，究竟该如何退出，法律法规在该问题上尚未出台有效的法律对策。而可以预见的是，在网络理财平台日益增多的今天，前文所述的平台准入机制的缺失势必导致准入互联网金融理财市场上平台的信誉、经营状况良莠不齐，加之缺乏合理的平台退出机制（至于是主动退出或是破产，在所不问），无疑将加剧投资者和融资者双方承受的风险。

1.3互联网理财平台融资人违约，存在难风险

在网络理财平台中，当投资人的投资数额较大时，单个投资人向平台投资的资金通常会分散性地分配给多个融资人，使该投资人成为多个融资人的债权人。而当融资人需要的资金数额较为庞大时，该笔融资额又将分配多个投资人，使多个投资人成为该融资人的债权人。以上两种情况即互联网理财平台中常见的“点对面”模式。在债权债务关系更加复杂的状态下，多个融资人的债务将匹配给多个投资人，使单个融资关系中，存在着多个债权债务关系，这便是理财平台中大额融资的“面对面”模式。由于投资人在平台上出资时，虽然投资人会在事后通过平台对债权债务关系的匹配，与融资人签订电子的借款协议，但是投资人对理财平台具体匹配的融资人的完整信息的掌握度是不齐备的。因此，这就衍生出一个重要的问题：一旦融资人到期不偿还本金与利息，出现合同违约的情形，投资人基于自身遭受的损失寻求救济时，谁将成为责任承担的主体？投资人若向法院时，谁将成为适格被告？

目前，法律法规对互联网理财平台的退出规制存在空白，导致平台在吸收投资者资金后卷款跑路的现象比比皆是。《办法》对平台所应承担的法律责任的前提也仅仅规定平台未依照办法规定报告重大风险和处置情况、违反有关监管规定从事非法集资活动或欺诈活动的，应当受到行政处罚，至于平台具体在何种情形下应当退出互联网金融市场，退出市场前应当履行什么样的法定手续，《办法》并未予以明确。笔者认为，由于互联网理财平台上线需经过工商局登记注册，领取营业执照后，并由注册地的金融监管部门备案，这与我国公司成立的手续具有类似性，两者均需要进行工商登记。在建立互联网理财平台退出机制的问题上，不妨参考我国企业破产法中的相关规定，若该互联网平台无法正常运营，可通过引入破产申请、管理人、债权人会议等概念，在理财平台出现不能清偿到期债务、资不抵债的法定情形时，债务人（即理财平台）可通过向法院申请重整、和解或破产申请，投资人可向法院申请债务人重整或破产的途径，确定债务人财产，并进行破产清算，以防止平台跑路，投资人、融资人权益受损的情形发生。

3.3引入理财平台风险基金，明确平台的适格被告地位和“类居间”角色

上文笔者提到，当融资人违约不偿还到期债务时，投资人会面临难的风险。为解决上述问题，笔者认椋由于平台在从中起着“牵线搭桥”的作用，在融资人进入平台提出融资申请时，对融资人的资信进行审核并负责。在诉讼中，由于债权债务关系中，双方当事人的不确定性，作为一方的投资人将承担巨大的查找和核实违约方的成本，且影响正常的诉讼效率。需要注意的是，《办法》将互联网理财平台定性为中介机构，对融资人具体债务是否适当履行是不承担责任的。但在整个融资交易的过程中，只有互联网理财平台这一方是相对确定的，且其本身对融资人的资信存在审核义务。故笔者认为，在发生融资人违约的情形时，投资人可将理财平台作为被告予以，以解决发生争议时，投资人诉讼无门的窘境。

而2014年“互联网P2P行业催收第一案”中，“点融网”作为理财平台的一方，融资人李臣明违约，不偿还到期债务，法院最终判决“点融网”胜诉。这其实也从另一个侧面肯定了互联网理财平立的诉讼地位。那么，当投资人发现融资人违约时，考虑到的便捷性，不妨通过法律法规将理财平台的适格被告予以明确。而至于平台怎么担责，笔者认为，在融资人进入平台融资时，平台可通过收取一定比例的资金成立风险基金，当融资人违约时，平台通过风险基金向投资人先行垫付，然后由理财平台向违约的融资一方进行追偿。风险基金的设立可仿照《证券法》第116条和117条予以规定，并由银监会进行管理。

投资理财入门方法篇（10）

“三农”财政的职能在于提供农村公共产品，实施农业补贴政策，为农民生产、生活和转移就业提供公共服务，这三者虽非三位一体，却也有着密切的联系。目前，我国“三农”政府事权和财政支出责任划分不清，不利于提高“三农”财政投入的效率，不利于保障“三农”财政投入的合理规模和结构。随着我国“三农”财政投入的不断加大，以及财政体制机制的不断完善、创新，“三农”财政支出责任的法律制度也有必要作如下完善：

（一）合理划分中央与地方之间的“三农”财政支出责任

1．应当采取区别对待的财政原则

划分中央与地方之间的“三农”财政支出责任除了遵循市场经济条件下财政支出责任划分的一般原则外，目前在我国还应当采取区别对待原则。由于我国地域辽阔，区域发展很不平衡，各区域地方政府财力差异较大，我国财政转移支付制度还不完善。因此，对于中央与地方共担的“三农”财政支出责任应当区别对待，东部发达地区应当分担较高的支出比例或者全部承担，而经济较为落后的中西部地区应当分担较低的支出比例。

2．合理划分中央与地方之间的“三农”财政支出责任

结合我国当前实际，笔者认为，首先可以将“三农”财政支出责任划分为中央“三农”财政支出责任、中央与地方共担的“三农”财政支出责任、地方“三农”财政支出责任。中央“三农”财政支出责任包括：大型农业基础设施建设、影响范围涉及全局性的资源环境保护、重大的农业科技研发与推广活动、大范围的气象服务等。中央与地方共担的“三农”财政支出责任包括：对农业生产者的价格支持（如我国目前实施的粮食最低价收购政策、粮油、冻猪肉收储措施等）、对农民的挂钩直接补贴（如我国2004年开始实施的粮食直补、2006年开始实施的农资综合补贴、2002年开始实施的农作物良种补贴、2005年开始实施的畜牧良种补贴、2004年开始实施的农机具购置补贴、2007年开始实施的农业保险保费补贴等）、对农民的脱钩直接补贴（如我国1999年开始实施的退耕还林补贴、2003年开始实施的退牧还草补贴等）、重要的农业服务支持措施（如大型商品粮生产基地建设、规模化养殖场建设、农业综合开发项目、农技推广体系建设、重要的农田水利设施等）、农村基础教育、农村医疗卫生、农村社会保障以及扶贫等。地方“三农”财政支出责任受益范围主要为农村地域的农村公共产品，如农村道路、中小型农田水利设施、农业科技推广、农村职业教育、农村劳动力转移培训、农村生活公益设施等。

3．提高中央与地方之间的“三农”财政支出责任划分的法治化水平

我国目前有关财政支出责任划分的基本文件就是1993年的《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》，在最近几年出台的一些文件中对农村义务教育、农村新型合作医疗补助、农村社会养老保险补助等财政支出责任划分作了量化规定。今后应当在总结实践经验的基础上制定我国的《财政收支划分法》，对中央与地方的财政收入权限和财政支出责任作出较明确的划分，其中就包括对中央与地方“三农”财政支出责任的划分。

（二）合理划分地方政府之间的“三农”财政支出责任

在中央与地方“三农”财政支出责任划分立法的基础上，还应当对地方政府之间的“三农”财政支出责任划分进行立法。

1．合理分配省级政府的“三农”财政支出责任

在我国现行财政体制中存在“财权、财力上移”、“事权、支出责任下移”的格局，造成基层财政困难，这在“三农”财政体制中也有明显表现。笔者认为，应当合理分配省级政府的“三农”财政支出责任。其一是适当增加省级政府的“三农”财政支出责任，中央与地方共担的“三农”财政支出责任应主要由省级政府承担。目前，市县财政承担了很大部分的农村基础教育、农村新型合作医疗保险补助等的财政支出责任，它们应当主要上移至省级财政。其二是将某些不应当归属于省级政府的财政支出责任下移，例如，村级公益事业“一事一议”奖补应当主要由市县承担支出责任。

2．进一步明晰地方政府之间的“三农”财政支出责任，提高法治化水平

我国目前地方政府之间的财政支出责任划分还很不清楚，缺少相应的立法。2008年11月，河北省人民政府批转省财政厅《关于省以下政府间财政支出责任划分改革试点的意见》，率先探索省以下政府间财政支出责任划分，2009年，河北省出台了《关于省以下政府间财政支出责任划分改革扩大试点改革的通知》。上述文件对省以下政府间财政支出责任作了具体划分，对部分财政支出责任进行了定量划分，涉及“三农”财政支出责任划分的有：农村义务教育；农村社会救济支出；农业资源保护；农村公路建设与养护支出；耕地开发、基本农田建设与保护及土地整理支出等。上述文件对部分“三农”财政支出责任作了定量划分。我国应当制定《财政收支划分法》对地方政府间的财政支出责任划分作出基本规定，各省级政府应当结合当地实际，制定相关的地方性法规、行政规章、规范性文件等对省以下财政支出责任划分进行进一步具体规定。

二、保障地方政府支持“三农”财权和财力的路径

（一）健全财权划分法律制度，保障地方政府支持“三农”的财权

财权包括税收立法权、税收收益权、税收征管权以及非税收入的立法权、收益权、管理权等。我国从1994年开始推行分税制财政体制改革，国务院先后《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》、《国务院关于印发所得税收入分享改革方案的通知》、《国务院关于明确中央与地方所得税收入分享比例的通知》对中央与地方的财权划分作出规定，省级政府也相继了关于省财政管理体制的文件。目前，我国地方税体系不健全，省以下财权划分不规范，需要进一步健全财权划分法律制度，保障地方政府财权，这对于地方政府实施支持“三农”政策是非常重要的，为此，笔者提出如下建议：

1．加强对省以下财权划分的法律规制，保障市县政府财权

1994年实施分税制改革之后，省以下财政体制也由此展开改革。在除北京、上海、天津和重庆四个直辖市、自治区之外的26个省份（自治区）中，有23个省（自治区）选择了按照税种分成的方式划分省以下财权，江苏省、浙江省、福建省选择了增量总额分成的方式安排省以下财政体制。而各省（自治区）分成税种选择及其分享比例也有很大差异［2］。在我国民主法治尚不健全的情况下，地方政府自利行为尚较普遍，中央政府应当加强对省以下财权划分的法律规制，保障市县政府的财权。

2．健全地方税体系

我国目前的地方税种有营业税（不含铁道部门、各银行总行、各保险公司总公司集中缴纳的营业税）、城市维护建设税（不含铁道部门、各银行总行、各保险公司总公司集中缴纳的部分）、房产税、土地增值税、耕地占用税、车船税、契税、印花税（不含证券交易印花税）、烟叶税等。2011年1月开始，上海市、重庆市试点新型房产税，对部分个人住房征收房产税，2011年11月27日，上海市政府和重庆市政府分别了《上海市开展对部分个人住房征收房产税试点的暂行办法》、《重庆市人民政府关于进行对部分个人住房征收房产税改革试点的暂行办法》。今后，应当在试点基础上推广新型房产税，使之成为市县政府的主体税种，还要开征环境保护税、资源开采补偿税、遗产与赠与税等地方税种。

（二）完善财政转移支付法律制度，保障地方政府支持“三农”的财力

1．完善中央对地方财政转移支付法律制度

财政转移支付是指在各级政府之间发生的财政资金转移，我国目前中央对地方的财政转移支付由一般性转移支付和专项转移支付所组成。我国中央对地方转移支付体系日益完善，转移支付力度逐年加大，公共服务均等化效果日益显现，促进了中西部经济社会的发展，缓解了基层财政的困难，但仍然存在诸多问题，法治建设更为滞后，针对这一状况，应从以下几方面加以完善：

第一，整合、简化、优化转移支付类别、项目。目前，我国一般性转移支付包括均衡性转移支付、民族地区转移支付、国家重点生态功能区转移支付、资源枯竭市转移支付、县级基本财力保障机制、调整工资转移支付、农村税费改革转移支付、成品油价格和税费改革转移支付等，其他一般性转移支付项目有定额补助（原体制补助）、结算财力补助、企事业单位划转补助、村级公益事业“一事一议”奖励资金、工商部门停征两费转移支付等，2009年由专项转移支付调至一般性转移支付项目有：一般公共服务转移支付、公共安全转移支付、教育转移支付、社会保障和就业转移支付、医疗卫生转移支付等［3］。一般性转移支付类别过于繁多，存在不同的补助标准和补助系数，肢解了转移支付的整体财力，不利于实现均衡财力的目的。应当整合、简化一般性转移支付的种类，规范其资金分配办法。专项转移支付项目过多、规模过大，而其配套要求又加大了地方财政压力。因此，需要调整专项转移支付项目，将其中属于地方事权的项目下放给地方，降低专项转移支付的比重。

第二，逐步取消税收返还。税收返还是1994年实施的分税制改革中为保持地方既得利益格局而对旧体制的因袭，这是与均衡地区财政能力的目标背道而驰的，反而扩大了地区间财力的差异。我国应当创造条件逐步取消税收返还。将该部分资金并入到一般性转移支付之中。

第三，加强对转移支付的管理和监督。可以借鉴德国、澳大利亚等的做法，建立专门的机构负责管理财政转移支付工作，承担转移支付方案的制定、资金拨付，对转移支付进行监督考评。应当建立转移支付的绩效评价制度，强化转移支付的激励约束机制，提高转移支付的透明度。第四，加强转移支付的立法。1994年分税制改革之后，财政部先后制定了《过渡期财政转移支付办法》、《一般性转移支付办法》、《中央对地方一般性转移支付办法》、《中央对地方均衡性转移支付办法》，2000年8月7日，财政部制定了《中央对地方专项拨款管理办法》。2007年财政部起草了《财政转移支付暂行条例（讨论稿）》。我国应当抓紧制定《财政转移支付法》及其配套法规，提高财政转移支付的法治化水平。

2．完善省以下财政转移支付法律制度

省以下财政转移支付包括省（自治区）对市、省管县或直辖市对区的转移支付、市对区、非省管县的转移支付、县对乡镇的转移支付等。目前，我国省以下财政转移支付仍然存在诸多问题，为此，应从以下几方面加以完善：

第一，整合、优化省以下财政转移支付类别、项目，规范其资金分配办法。目前，我国省以下财政转移支付包括一般性转移支付和专项转移支付，一般性转移支付包括均衡性转移支付、调整工资转移支付、农村税费改革转移支付、政策性转移支付（包括民族地区、革命老区、边境转移支付等）以及各项税收返还、体制补助等，种类繁杂，应当加以整合、优化，逐步取消税收返还、体制补助等旧体制遗留，规范资金分配办法，提高转移支付规模，强化省以下转移支付促进公共服务均等化的功能。正如有的学者所主张的那样，不断增加财政补贴资金对农业的投入，使其数量达到WTO可允许的上限水平480亿元，同时落实政策要求，从制度上形成财政支农资金稳定增长的机制［4］。

第二，推进省管县财政体制改革，保障县乡政府财力。《中共中央、国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》（中发［2009］1号）提出：调整财政收入分配格局，增加对县乡财政的一般性转移支付，逐步提高县级财政在省以下财力分配中的比重，探索建立县乡财政基本财力保障制度。推进省直接管理县（市）财政体制改革，将粮食、油料、棉花和生猪生产大县全部纳入改革范围。2009年7月9日，财政部《关于推进省直接管理县财政改革的意见》。各地应当因地制宜推进省管县财政体制改革，保障县乡政府财力，以实现县乡政府在支持“三农”方面的重要职责。

第三，加强省以下财政转移支付立法。我国省、市、县政府在履行对下转移支付职能中，都参照上级政府的财政转移支付政策文件，制定了相应的管理文件，但是，由于缺乏统一的规范，各地差异很大，不能对地方政府进行有效的监督约束，不能保障基层政府的财力，难以充分发挥转移支付的均等化功能。因此，需要进一步提高省以下财政转移支付的立法层次，对省以下财政转移支付进行必要的规范、制约，在将来中央制定的《财政转移支付法》或者《财政转移支付条例》中应当对省以下财政转移支付进行基本的规范，各省级政府可以在此基础上制定配套的实施细则。通过财权划分法律制度和财政转移支付法律制度的完善，使地方政府特别是县乡政府的财力获得保障，从而有能力进行“三农”投入，履行其“三农”事权。当然，目前，还需要加强中央和省级政府对市、县、乡“三农”财政投入的监督。

三、建立健全“三农”财政投入管理法律制度在健全“三农”财政体制的同时，还应当完善“三农”财政投入管理法律制度，以保障“三农”财政投入的绩效，具体构想如下：

（一）建立“顶层设计、统筹协调”的“三农”财政投入宏观决策法律制度

1．我国“三农”财政投入宏观决策的现状

目前，我国“三农”财政资金投入存在渠道多、项目杂、交叉重复、投入分散、互相脱节的严重问题。目前中央政府的“三农”资金分散在国家发改委、农业部、财政部、水利部、科技部、国家林业局、中国气象局、国务院扶贫办、国土资源部、全国供销总社、中储棉公司、国家粮食局、中储粮公司、教育部、卫生部、民政部等部门，很多资金投入职能定位不清，互相交叉，投入不足与重复投入并存。例如，用于水利建设的财政资金就有来自基本建设投资、科学事业费、支援农业生产支出、水利建设基金和农业综合开发资金等渠道，并分属国家发改委、财政部、水利部、科技部等部门管理［5］。又如农业科技财政资金就分属农业部、科技部、财政部、国家发改委等管理。中央政府“三农”财政资金管理体制的弊端在各级地方政府被沿袭，同样存在职能不清、重复分散的问题。2006年5月11日，财政部《关于进一步推进支农资金整合工作的指导意见》（财农［2006］36号），指出：支农资金使用管理分散现象比较突出，一定程度上影响了支农资金的使用效益和政策效应的发挥。

2．完善我国“三农”财政投入宏观决策法律制度的建议

第一，在国务院和地方政府建立“三农”领导小组，厘清各部门、机构“三农”财政投入管理权责。《中共中央关于推进农村改革发展若干问题重大问题的决定》指出：“农业、农村、农民问题关系党和国家事业发展全局”，由于“三农”问题具有全局性、基础性，涉及面广，所以，应当从战略高度重视“三农”工作，加强“三农”政策的“顶层设计、统筹协调”。应当通过立法规定在国务院、地方人民政府设立“三农”领导小组，作为“三农”重大决策和协调机构，由政府首脑担任组长，由发改委、财政部门、科技行政部门、农业、林业等主管部门负责人、民间专业人士等参加。进一步厘清各部门、机构的“三农”财政投入职责，避免职能重复冲突。

第二，加强“三农”财政专项资金设立、调整、撤销的监控，优化“三农”财政投入的结构和方式。财政专项资金是指在一定时期（一般在两年以上）持续安排的、为实现某一经济社会事业或完成特定工作任务，具有专门用途和政策目标的财政资金。财政专项资金具有一定的稳定性和持续性，需要长远规划、统筹安排，因此，其设立、调整、撤销的批准权应当由各级政府行使，而不能由各职能部门自行其事。各级政府应当加强“三农”财政专项资金设立、调整、撤销的监控，优化“三农”财政投入的结构和方式，遵守世贸组织的《农业框架协定》。

第三，加强“三农”财政投入的民主决策。财政预算审批权是立法机关的重要职权，立法机关审批财政预算是民主、法治的基本原则，但是，由于行政机关的信息优势，在财政预算中往往具有事实上的强势。财政预算权力分配受到各国政治体制、文化传统、历史等因素影响，并没有固定的模式。我国当前应当加强立法机关对财政预算的控制、监督。“三农”财政投入具有持续性、广泛性，应当编制“三农”政策中长期规划，编制相关中长期预算，并由立法机关进行审查、批准。

（二）建立职能分离、分工制约的“三农”财政投入管理法律机制

分权制约是防止国家权力滥用、预防腐败的良药，在“三农”财政投入管理中建立职能分离、分工制约的法律机制同样不可或缺，这是克服我国当前“三农”财政投入管理诸多弊端的治本之策。“三农”财政投入管理职能具体可以分解为评价、决策、执行、监督等，关于这些职能配置问题，阐述如下：

1．“三农”财政投入的评价

“三农”财政投入评价是指按照一定的原则、程序和标准，运用科学、可行的方法对“三农”财政投入规划、计划、项目等进行的专业化咨询、论证、评审、评议、评估等活动。在我国“三农”财政投入规划制定、“三农”财政专项投入计划设立中应当充分进行专家论证，委托专业机构进行评估，在立法机关和行政机关中可以设置“三农”政策评估机构。在以项目形式实施的“三农”财政投入中，应当加强可行性论证，将专家评审作为立项的必不可少的程序，建立完善的专家评审制度。

2．“三农”财政投入的决策

“三农”财政投入的决策包括“三农”财政投入规划制定、专项投入计划设立、“三农”财政投入预算审批、项目立项等活动。“三农”财政投入规划制定、专项投入计划的设立应当经过严格的评估、论证，由立法机关最终通过民主程序决策，“三农”财政预算作为财政预算的一部分，由立法机关审查批准。“三农”财政投入项目立项应当规范程序，基本的立项程序应当包括指南、项目受理、专家评审、审批、签订合同书等，应当引入招投标等竞争性机制，加强信息公开，提高透明度。

3．“三农”财政投入的执行