教育政策论文篇（1）

1、一周要闻时政演讲。

内容包括国内国际，涉及政治、经济、科技、军事、体育等各个领域，也可讲有地方特色的内容，要求学生事先做好卡片，要求在内容相对全面的基础上，突出重点。这种方式较适合低年级学生。

2、专题评析时政演讲。

一周要闻时政演讲由于内容多，演讲时间有限，不太可能对国内外的重大事件、热点问题有比较深刻的认识和了解，因此专题评析时政演讲就成为重大事件、热点问题时政教育的较好形式。如朝鲜核问题，党的十四大、十四届二中全会、四中全会的召开，邓小平文选第三卷的发行等。由于专题评析时政演讲有一定难度，也能体现学生的能力，适合让一些成绩较好能力较强的高中学生担任评析员。

3、时事追踪评析。

国际、国内每时每刻都在发生着大大小小的事件。任何事件都有一个产生和发展的过程。只有了解事件的来龙去脉，把握事件发的全过程，才能认清事件的本质。当国际、国内的一些重大事件发生成为热点问题时，我们不能满足于一周要闻演讲和专题评析，而是要按期发展的线索和趋势，作连续性的评述分析。

4、时政知识介绍演讲。

时事政策教育中，往往涉及许多时政知识。如我国的复关问题，教师就有意安排同学在时政演讲时专门介绍国际经济体系的三大支柱：关贸总协定、国际货币基金组织和世界银行。有时是学生主动讲的。由于经常进行时政知识介绍，并与国内外的重大事件相结合。不仅使学生进一步了解国内外大事，也增加了知识面。

5、办好时政小报。

每年的几个重大节日（五一、国庆、元旦）是进行时事政策教育的重要时机，办好时政小报是一种较好的形式。小报由学生自己命题、设计、编排、摘抄、撰文。有时还举行竞赛。

二、时事政策教育必须发挥教师的主导作用。在时政教育中，学生是主体，但由于中学生往往受到年龄、知识、能力、思想方法的局限，面对纷繁复杂的国内国际大事、社会新闻，在时政演讲的选题、评论、分析中难免产生认识上的偏差。因此，这就需要教师的正确引导，发挥教师的主导作用。

如有的学生在时政演讲中对我国政府在联合国对有些国际问题，像伊拉克入侵科威特、彼黑问题等表决时投弃权票，感到不理解。这就需要教师加以正确引导。

又如由于时政演讲的题目、内容、形式都是学生自主选择的，这就难免出现从个人兴趣出发，使演讲的内容比较散，或者遗漏重大事件，或者认识发生偏差。

这就需要教师从总体上加以把握。

另外，时事追踪评析是时政演讲各种形式中较难的一种。一是重大事件、热点问题的发生、发展具有动态件、连续性和时效性；二是需要多个学生连续一段时间进行配合，因此，教师的主导作用更显得重要。一是要选好题目，二是要组织的学生，三是教师在过程中适当的讲评及事件结束后的小结。

三、时事政策教育必须与教材有机结合。时事政策教育具有时效性、丰富性和灵活性的特点，是活的国情教育。把它和教材有机结合，可以弥补教材内容的滞后性和抽象性。时事政策教育是教材的延伸和补充。进行时事政策教育时，必须以教材中阐述的基本原理为指导，通过两者的有机结合，既提高对基本原理正确理解的程度，又加深了对所结合的时政问题本质的理解，从而提高了学生分析问题和解决问题的能力。

教育政策论文篇（2）

马克思指出：“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。”[1]“‘思想’一旦离开‘利益’就一定会出自己的丑。”[2]应试教育及其自发形成的运作体系，正是基于私益诉求为主导的利益导向和驱动。素质教育政策自确立以来，一直是围绕“为了什么”即“什么素质最有价值”开展政策活动，形成“由应试教育向全面提高国民素质的轨道”的政策目标及技术路径。而作为一项纲领性教育政策，它却忽视“为了谁”这样一个核心问题——即“为了国家和社会，还是为了家庭和个人”的利益关系处理与协调，以公共利益至上而疏于对学习者及其家庭的教育利益的关注。这使得素质教育政策目标和措施以公共利益至上，而实践过程和结果却在应试教育驱动下偏向学习者及其家庭的私益诉求一方，造成公共利益危机。诚然，国家制定和实施教育政策的根本目的，是对不同主体的教育利益进行调整和分配。[3]面对社会转型及由此产生的利益转型，素质教育政策必须进行国家利益、社会利益和个人利益的重新配置，实现教育利益由冲突走向各种教育主体的利益分享。

一、利益转型：素质教育政策面临的现实挑战

计划经济向社会主义市场经济的转型，推动了我国政治、经济、社会、文化、教育领域的深化改革。转型的一切问题说到底都是围绕利益展开的，转型其实就是利益的转型，所谓改革就是利益的重新调整与分配。[4]当代中国学校教育改革的推进和政策制定，正是为了实现更大的公共利益，满足更多人的利益需要。[5]社会转型和教育转型的实质，正是基于教育政策和制度变迁的利益转型，促进教育利益在不同利益群体之间的重新分化、组合。

（一）素质教育的国家和政府利益立场

国家和政府实施素质教育，是要最大程度地实现教育的公共利益，实现全体学生的全面发展和民族素质的整体提高。其中，无论培养合格公民、提高民族整体素质的大众取向的素质教育，还是培养具有创新精神和能力的优秀人才的精英取向的素质教育，都是国家利益和社会利益的需要。国家和政府有责任进行一种“制度整合”，防止出现“公地的悲剧”。然而，这种公共利益不一定在各个社会群体、组织和阶层和个人之间平均分配。政府往往采取一种非均衡化政策，旨在实现重点突破和优先发展。这固然满足了国家利益、社会利益，也满足了特定个体和群体的教育利益，但在一定程度上却影响了另一些群体、阶层和个体的教育利益。

（二）素质教育的学习者及其家庭利益立场

学习者及其家庭的教育利益诉求通常是以私益为主导的。学习者通过接受相应的教育，形成特定的素质和能力，为未来取得一定的成就、收入、财富和地位，实现社会流动和成层。家长更是希望孩子通过读书升学获得更高的文化资本和社会资本，取得就业和发展的竞争优势。就现实而言，经济结构的转型促进产业结构调整和技术改造，下岗和待业人群增加，就业机会稀缺，生存竞争日趋激烈；而招工用人、人事调动、职称评比、人才引进、干部使用等方面，又是以“学历”而非“素质”作为衡量标准。这就极大地强化人们对文凭、分数、升学率及优质教育资源的追求，而不是素质的提高。

（三）素质教育的学校和教师利益立场

学校和教师一方面代表和实现国家意志，维护教育正义和教育公平，肩负着公共使命；同时，无论公办还是民办，义务教育还是非义务教育，学校和教师又面临市场竞争和实现自身利益的挑战，以求自身的生存和发展。由此，学校和教师在维护和实现公共利益同时，又必须尽力满足“顾客”——学习者及其家长的教育利益诉求。而学习者及其家长通常是把所选择的学校和教师能否带来其私人利益最大化作为杠杆的。由此形成学校的部门利益和教师的个体利益诉求与其担负的公共使命之间的矛盾和冲突，造成教育公共性的式微。

总之，教育转型正在使不同利益群体之间的教育利益，经由平衡状态转向矛盾、冲突再走向新的分化和再分配的过程。素质教育政策正面临这种利益关系的转型，以及由此带来利益主体之间利益冲突的挑战。如何合理建立新的教育利益关系，形成新的教育利益格局，是新时期素质教育政策的核心任务。

二、利益冲突：素质教育政策失灵的根本原因

教育政策对不同政策主体的教育利益分配，主要包括教育权利、教育机会、教育资源分配与安排，以及个体或群体发展水平与资格的认定与赋予。这些通常往往成为学习者实现社会流动和成层，获得一定成就、财富和地位的社会资本和文化资本。现行素质教育政策在国家、社会利益方面以及促进全体学生的和谐、全面、公平发展方面，提出了一整套政策目标和措施，而在涉及学生个人利益的入学、考试、升学、就业的权利和机会等政策安排上，往往显得空泛而笼统，缺乏有效性。例如《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》（以下简称《决定》）提出，受教育者要“坚持实现自身价值与服务祖国人民的统一”，素质教育要“坚持面向全体学生，为学生的全面发展创造相应的条件，依法保障适龄儿童和青少年学习的基本权利，尊重学生身心发展特点和教育规律，使学生生动活泼、积极主动地得到发展”。但整个政策文本四大部分、26条中，绝大多数是教育目标、内容和过程如何改革，以扩大素质教育的公共利益。显然，这些政策措施不能满足学习者及其家庭对私益诉求，他们不会放弃私益诉求而去接受旨在公共利益的素质教育，而更愿意在应试教育的苦苦奋争中，达到私益诉求的最大满足。所谓应试教育与素质教育之争，实质是公共利益与私人利益的博弈与冲突。

（一）教育目的取向的利益冲突

素质教育政策在培养目标上要求面向全体，实现学生全面发展，培养一大批拔尖创新人才、数以千万计的高级专门人才和数以亿计的高素质劳动者。为此，国家采用精英取向和大众取向两种素质教育。一方面，高等教育实施“211工程”“985工程”，基础教育实行“重点校”“示范校”政策，以集中优质教育资源和优秀生源，为国家培养和选拔优秀人才。与此同时，大力普及九年义务教育，调整中等教育结构，发展中等和高等职业教育，培养数以亿计高素质劳动者和一大批高技能人才。这两种不同取向的素质教育对不同教育组织、家庭和个体来讲，其私益的实现程度是不均衡的。于是，很多学校把国家对培养合格公民所提出的素质要求和评价标准放在一边，当成软性指标，而在部门利益驱动和竞争压力下更多地追求学习者个人发展目标的实现。很多家庭则把精力和财力花在孩子的知识学习和升学应试上，期求孩子学习好，考名牌、上重点大学。这种过于功利化的“精英—私益”的目的取向，导致教育公共性弱化。

（二）教育机会选择的利益冲突

当下，无论基础教育还是高等教育的入学机会，都比以往有了巨大增加。1977年高考报考人数570万人，录取27万，录取比例为29∶1；经过30年的发展，2007年高校计划招生就达到567万人，录取比例为2∶1。部分省市应届高中毕业生70～80%都能进入高校学习。然而，在“精英—私益”价值取向驱使下，很多家长并不满足国家所提供的“非竞争性和非排他性”的教育机会，而是通过志愿机制，高薪为孩子聘请“家教”，不惜巨资择校、上“班”，使孩子接受理想中的“优质”教育。在高等教育机会选择上，学习者及家长普遍存在一种精英情结，甚至非名牌、重点不入。

（三）教育实践过程的利益冲突

《决定》规定，素质教育“必须把德育、智育、体育、美育等有机地统一在教育活动的各个环节中”“使诸方面教育相互渗透、协调发展，促进学生的全面发展健康成长”。然而，很多学校、学习者及其家长越过这种政策要求，而对国家规定的课程标准和教育内容进行一种轻重主次的排列和取舍。例如，国家要求德育为先，促进学生全面发展，很多学校和家庭则施以分数为目的的“应试教育”，放松甚至放弃德、体、美方面的培养和要求。在教育内容上，往往注入一种功利化和个人主义价值精神。例如，素质教育重视培养学生爱国主义、集体主义精神和社会主义信念，形成社会责任感；而在实际过程中，很多学校和家长灌输的却是个人奋斗的“竞争技巧”，上特长班、兴趣班，不是从培养审美情趣和素质出发，而是为孩子未来成为“家”“星”做投资。

（四）教育服务关系的利益冲突

在素质教育政策下，学校和教师代表一种公共使命和公共理性，即所谓“社会代表者”，接受国家和教育主管部门的委托和授权，贯彻国家教育方针，促进学生的全面发展和个性发展。而学习者及其家长则把能否带来其私人利益最大化作为选择学校和教师的唯一杠杆。甚至，一些家长联合发起盲目的集体行为，要求学校多布置作业、节假日补课、集体上晚自修、加大考试难度、延长学习时间等；否则就以退学或转学相胁迫，甚至因子女所在学校高考较往年差而鼓动集体上街游行。[6]面对公共使命与学习者及其家长利益诉求的冲突，学校和教师往往进行变通和妥协，上演所谓“素质教育轰轰烈烈，应试教育扎扎实实”的双簧戏。

三、利益分享：素质教育中利益关系的制度变革

素质教育政策忽视“为了谁”——“为了国家和社会，还是为了家庭和个人”之间利益关系及转型，所进行的种种改革举措都难以彻底撼动应试教育大厦。由应试教育向素质教育“转轨”难以落实，症结就在素质教育政策上的公共利益至上和利益主体单一化，没有适应社会转型形成的教育利益主体多元化的利益格局。基于此，本文认为，素质教育政策的核心问题是要通过制度性变革，实现教育利益由公共利益至上走向多种教育利益主体之间的利益分享。

（一）消弭公共利益与个人利益的隔离与对立，实现素质教育的公利私益

传统上，公益与私益一直处于对立状态。而在现代宪法保障基本权利的理念下，无条件地以牺牲人民基本权利以满足公益的绝对性已面临挑战。新制度经济学认为：“个人为了自己的私利而行动是人类行为的一个基本前提。”[7]人性中的利己因素驱使人们自爱、自重，寻求自我发展和自我价值的实现。“从制度分析的角度而言，一种社会形态具有更强的生命力，就在于这种社会形态的制度能够更好地协调个人私利与公共利益的关系，能够将个人追求私利之行为最终导向在使个人私利实现的同时亦增进社会公共利益。”[8]

基于此，新制度教育学提出，教育制度归根到底来源于个人的利益追求及其过程中的成本—收益计算（理性计算/估算）。任何教育制度都是以个人利益为根基的。[9]129-130素质教育政策作为一种制度设计，应当将学习者及其家庭的私益诉求公开化、合法化，通过制度安排使之与其他利益关系取得一种协调，实现公利私益。即在政策安排上，容纳、承载学习者及其家庭的教育利益诉求，不断扩展这种利益空间，将公共利益转化为学习者及其家庭私益诉求的实现。为此，在制度设计上，素质教育政策应改变政府与公民（学习者及其家长）之间的强制性关系，建立一种“委托—”的教育服务关系，使学习者由“受教育者”成为追求和实现自身教育利益的利益主体；转变学习者与学校之间的规制性关系，建立彼此双向的责权主体关系，确保学习者对教育内容、方式的选择权和自；改变政府、学校对教育的垄断地位，确立家庭及家长在教育机会上的选择权和教育过程的参与权。

素质教育政策的制度变革，包括“增量改革”和“存量改革”[9]46。前者如增加教育经费投入，普及高中教育和促进高等教育的大众化，大力发展民办教育等，为素质教育创造良好的制度环境和资源条件。而更加实质性的变革是后者，即对现有教育利益关系格局进行调整和再分配。长期以来普通学校与职业学校的等级区分，重点学校与非重点学校等级区分，公立学校与私立学校的等级区分，城市学校与农村学校的等级区分，以及基于地方保护主义的区域性分割，构成学校体系的一种等级制度。[9]345这种由制度形成的学校等级局面，不仅与素质教育“面向全体学生，促进全面发展”目标相冲突，也导致素质教育的外部收益（公共利益）优先，而内部收益（个人利益）动力不足。因此，素质教育政策应对这种等级区分的双轨体制进行结构性变革，促进各级各类学校的均衡化、多样化和综合化发展。以此，学习者才能共享平等的基本教育机会，并通过公平竞争和志愿选择，获得优质教育和特色教育机会，促进公利向学习者及其家庭的私益转化。

（二）对学习者及其家庭教育利益活动进行引导和规制，实现素质教育的私利公益

学习者及其家庭对教育的私益诉求，主要包括就业机会、福利待遇、学习条件等经济利益，身份、地位、理想、信条、名誉、权利、资格等政治—文化利益，以及能力、成就欲望、自信心、内在平静等内在精神利益。[9]133这其中一部分具有自利性和独占性，他人无法分享；一部分与国家、社会等公共利益交叉一致，实现私益同时也实现公益；一部分则由个人创造而流入集体或社会之中，成为溢出部分；还有一部分存在着有悖甚至损害他人、集体和社会利益的可能性。诚然，“以往的素质教育在实践中重视和强调公共取向和公共利益是不够的。在某些地方和学校基础教育的改革与发展中，素质教育的个体取向存在着被放大、甚至绝对化的现象和问题”。[10]为此，国家和政府应通过制定法律与政策，建立一种体现国家意志和公共利益的“公共性框架”，对学习者及其家庭的个性化、选择性利益诉求进行一定的引导与规制，不任其扩张膨胀，误入私事化的泥沼。具言之，在教育目的、内容及质量评价等方面，对学校、教师、学习者及其家长进行一种导向，切实贯彻国家教育方针，遵守公共价值观念和社会行为规范，实施国家课程标准，培养公民基本素质。进而使学习者在实现私益同时，也肩负起公共使命与社会责任感，自觉关注、维护和实现国家利益和社会利益。因为“只有为社会提供了某种服务，满足了社会上的某种需求，才能使自己的私利得到满足，才能得到别人提供的服务，从而每个人利己的动机都能在客观上起到利他的效果，为私的行为能达到增进公益的目的”。[11]

（三）素质教育的利益分享，应通过教育制度创新得以实现

所谓利益分配，是政府及教育主管部门确立一定“标准”进行切割与配置，形成明显的利益差别。利益分享则试图限制这种利益差别，既坚持效率优先的绩效原则，也体现利益均衡的公平原则，以实现多种利益主体的利益互惠与共赢。在制度建设上，利益分享需要在政府主导下加强不同利益主体之间交流与互动，促进政府、学校、社会、学习者及家长的对话与协商，扩大社会、学习者及家长对教育利益配置的知情权、选择权、自和监督权；建立群体和个体教育利益诉求和表达机制，促进教育利益配置公开化、民主化；建立教育利益循环和再分配机制，如通过国家财政转移支付，扩大教育利益总量，为社会成员尤其弱势地区、群体和个体提供助益，建立优质学校经费收入与薄弱学校分享机制，以推动教育利益循环流动，促进教育公平和和社会公平。

[参考文献]

[1]马克思恩格斯全集：第1卷[M].北京：人民出版社，1995：82.

[2]马克思恩格斯全集：第2卷[M].北京：人民出版社，1957：103.

[3]刘复兴.教育政策的价值分析[M].北京：教育科学出版社，2003：38.

[4]原光.利益的转型与转型中的利益：制度变迁的利益分析[D].济南：山东大学，2005.

[5]李家成.学校教育是一个利益场：“利益”视角下的学校教育[J].安徽教育学院学报，2003（2）：3.

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[7]柯武刚，史漫飞.制度经济学：社会秩序与公共政策[M].韩朝华，译.北京：商务印书馆，2000：21.

[8]高兆明.制度公正论[M].上海：上海文艺出版社，2001：119.

教育政策论文篇（3）

在我国，公共财政只能用于公办高校的传统观念和模式没有得到彻底的改变。所以，民办高校从政府获得经费支持存在很大的难度。致使民办高等教育经费来源途径单一，大部分来至学生学费，从而形成“以学养学”的模式。并且在政府实施的一系列针对高校的财政优惠政策中，也很找出为解决民办高校发展的问题所采取的政策措施。

1．2财政资助政策不完善

一方面，教育成本分摊机制不合理，民办高校与公办高校不能享有同样的公共财政按生均支付的学校运行费用补贴。民办高校由社会资本出资办学，公办高校由财政经费出资办学，但运行费用都应由公共财政按生均支付。但是在具体实践过程中，某些地方政府把应承担的高等教育责任部分地转嫁给了民办高校，而同时，公立高校获得生均教育经费在6000-800元左右，民办高校获得却非常少。另一方面，公办高校拨款制度远远优于民办高校。特别是在沿海发达地区的大城市，尤为明显。政府对公办高校的财政拨款越来越高，致使教师福利待遇越来越好，过度拉大与民办高校的差距；而民办高校受生源和收费等因素的影响，使其缺乏健全的社会保障机制，影响了教学条件的改善、优秀教师的引入，最终导致学校整体教育质量的难以提高。

1．3政策落实不力

在资金扶持方面：《民办教育促进法》第四十四、四十五条规定：“县级以上各级人民政府可以设立专项资金，用于资助民办学校发展，奖励和表彰有突出贡献的集体和个人。”“县级以上各级人民政府可以采取经费资助，在、出租、转让闲置的国有资产等措施对民办学校予以扶持”。由于这些法律不具有强制性，并且未能形成配套措施，以及社会对民办教育认识的却实，导致，虽有政策规定，但在具体实践过程中政策效果很难得以实现。在税收优惠方面：由于民办高等教育不能享受公办高等教育享有的一些免税优惠，以及税法中缺乏对民办教育的具体规定，造成税收优惠政策难以落实。

2我国民办高等教育可持续发展的财税政策建议

2．1财政政策建议

2．1．1完善民办高等教育的预算投入政策基于我国目前民办高等教育的财政政策状况，和我国财政资金的整体状况，并在一般的国家预算投入基础上，针对国家预算管理制度应作相应的调整：

（1）国家预算科目新增支持民办高等教育发展的预算科目，每年安排一定的财政资金资助民办高等教育的发展。

（2）通过理顺政府间的财政体制，妥善解决上下级政府之间在高等教育方面的利益冲突，保护和发挥下级政府尤其是基层政府在发展民办高等教育方面的积极性和可持续性，实现国家整体利益最大化。

（3）财政资金重点支持边远贫困地区、少数民族地区的民办高等教育。

（4）根据高校的办学效益（包括就业率等方面因素），分层次拨付。

（5）为确保资金的有效利用，公共财政对民办高校投入使用情况，依法接受审计，所形成的固定资产，纳入国有资产管理。

2．1．2加强对民办高校科学研究和学科建设的财政支持在政策方面，政府以及相关部门应通过一定的政策导向，鼓励和引导民办高校参与省级以及全国各类科研课题的申请，以及相应的实践推广。在资金资助方面，政府以及相关部门需通过相应的财政拨款和财政预算，直接和间接的支持民办高校进行教材开发、教学改革以及重点学科和实验室建设，让一批优秀民办高校有能力在某些科研领域达到国内或国际领先水平，有效促进民办高等教育科研能力科学发展。

2．2税收政策建议

2．2．1公办高等学校与民办高等学校享受同等的税收优惠政策民办高等教育与公办高等教育税收优惠政策差别较大。从现行教育税收政策来看，我国民办高等教育与公办高等教育在增值税、关税、印花税等方面享有同等的优惠政策。首先，社会各界必须更新观念，给予民办高等教育的发展高度重视。其次，采取切实有效的措施，在一定程度上较快的提升民办高等教育应享有的地位，使其享受公办高等教育同等的税收优惠政策。最终为民办高等教育创造一个公平、公正、平等的政策、社会环境，促进民办教育事业可持续发展。

2．2．2调整民办高等教育税收政策对民办高等教育机构的予以税收优惠。首先对民办高校进行营利性与非营利性区分后，针对非营利性民办高校，由于其具有较强的公益性，应该给予它与公办高校的税收待遇。针对营利性民办高校，虽然其以获取回报为目的，但在一定程度上也具有公益性的特征，应适当减小其与公办高校的待遇差别。

2．3．3加强教育税收治理加强教育税收管理。首先严格按照税法和相关规定对公办教育进行税收征收管理，定期对公办教育应税项目进行检查，在确保国家税收收入的同时，保障教育的公平性。其次，对民办高等教育进行营利性与非营利性区分后，我国应该对公办高等教育、非营利性民办高等教育、营利性高等教育三种不同形式的教育机构实行分类管理，在管理中不能轻民办、重公办，搞歧视待遇。

教育政策论文篇（4）

在我国，很少有学者或官方文件使用“教育福利政策”概念，与此相近的概念主要有教育资助政策、教育救助政策，等等。笔者以为，采用资助或救助的概念表述，强调的往往是经济援助或某一方面的扶持措施，其背后逻辑更多体现为一种救济施舍而非公共教育服务的责任担当，这远远不足以涵盖教育福利的核心要义。

福利经济学派的开创者英国经济学家庇古认为，福利由效用构成，效用就是满足，人性的本质就是追求最大的满足即最大的效用，也可以说是追求最大的福利。从经济学视角看，教育本身具备正外部性效用的典型特征，因而与福利密切相关。所谓教育福利，是指以促进和保障教育权利公平为目标，通过各种途径为扶持和发展教育事业所做出的努力，从而达到提高国民素质、推动个人和社会全面发展的整体效用。

从功能主义观点出发，有学者将社会福利分为“补救型”的社会福利和“制度型”的社会福利两种类型[①]，前者的服务目标主要是针对“弱者”，后者则强调为全体社会成员服务。据此，作为社会福利重要组成的教育福利亦可分为两种类型：一是“普惠型”教育福利，强调所有社会成员都有权享有一定年限或某种类型的教育，并通过一定的制度设计维护其受教育权利或机会，如向适龄儿童提供“免费义务教育”；二是“选择型”教育福利，基于事实上的教育不公平状态和促进教育的整体效用考虑，倾斜性地为弱势群体提供福利服务，保障其受教育权利落到实处。社会学理论一般认为，所谓弱势群体是由于某些自身障碍或缺乏经济、政治、社会机会而在社会上处于不利地位的人群，多指社会中需要给予特殊关爱和照顾的人群共同体[②]。

与社会政策旨在“解决社会问题以实现公正、福利等特定的社会目标”[③]的根本观点相契合，所谓教育福利政策是指国家和社会针对具有普遍意义的教育公平问题，为调节和满足社会或特定群体的教育需求，提升其教育福祉，通过一定的决策程序，制定并颁布实施的系列法律、条例、措施和办法的总称。从动态分析，教育福利政策涵盖政策决策、执行、监督和评价的全部过程；从静态分析，教育福利政策特指相关法律、条例和措施等具体表现形式。如前所述，基于政策指向的目标社会群体，教育福利政策可以分为“普惠型”教育福利政策和“选择型”教育福利政策。采用何种教育福利政策，往往与一定的国家政治体制、经济发展水平、社会特定结构以及社会文化背景等因素密切相关。

一、教育福利政策的功能

教育福利政策的宗旨在于维护和保障公民的受教育权利，促进教育公平进而深刻影响社会生活的其他领域，推动社会协调全面发展。总理在2007年《政府工作报告》中曾强调指出：“教育是国家发展的基石，教育公平是重要的社会公平。”

（一）政治功能：保障受教育权利，促进教育公平

教育公平是教育福利政策的合法性基础，教育福利政策是促进教育公平的重要手段。教育公平包括入学机会公平、受教育过程公平和教育结果公平三个层面。与此相呼应需确立三项基本原则：机会均等原则，即不论种族、肤色、性别、语言、宗教、政治或其它观点、民族或社会出身、经济条件或家庭背景，所有人均有相同的机会升入教育系统某个特定学习阶段；过程公正原则，即学习者在大致相当的环境和条件下接受教育，并且基于公正的规则要求开展竞争；结果补偿原则，即对处于相对弱势的受教育群体予以必要支持，保障其平等参与学习和竞争，共享教育发展成果。诚如罗尔斯主张：“为了平等对待所有人，提供真正同等机会，社会必须更多注意那些天赋较低和出生于较不利的社会地位的人们”[④]。

“在现代社会，受教育已经是一个人生存、发展的必要条件。没有受过教育的公民难以融入现代社会，其个性、尊严和基本需求也得不到充分的发展和实现”。[⑤]通过制定和落实教育福利政策，尤其是借助各种途径对教育资源进行调节和再分配，为贫困学生、残疾学生、流动人口、女性群体等常常处于教育困境的人们提供必要补偿，可以有效地维系和保障公民的受教育权利。在市场经济条件下，教育公平问题变得更加复杂，比如随着教育主体多元化，公立、私立学校以及不同等级学校之间在法律地位上存在微妙差异，在不同教育机构接受教育，往往会导致教育福利的待遇迥然，民办学校学生助学贷款难即是一例。从更深层次分析，社会资本进入教育领域后，如何均衡资本逐利本性与教育公益属性二者之间的摩擦和冲突，需要不断完善教育福利政策来加以和统筹发展。

（二）经济功能：提高个人收入水平，促进国民经济增长

现代人力资本理论认为，推动经济长期增长最主要的动力来自知识（人力资本），这些知识一方面可以转化为新技术和新产品，直接推动经济增长；一方面会通过溢出效应增加社会的知识总量，长期推动经济增长。随着我国劳动力市场化程度的提高，教育与人们的收入水平、生活水平之间的共变关系越来越密切。个人的受教育程度，将直接决定其工作机会的选择和工作报酬的水平。

明瑟收益率是衡量教育与经济收入相关度的重要指标，表示社会成员每多接受一年教育，在经济收入上提高的百分比。北京大学岳昌军教授基于国家统计局的相关数据研究表明：简单明瑟教育收益率从1991年的2.76%上升至2000年的8.21%。而且，随着受教育程度的提高，年均教育收益率呈现出明显的递进规律。相对接受小学教育者而言，初中、高中、中专、大学专科、大学本科的年均教育收益率依次为3.74%、5.24%、5.40%、6.24%和8.84%[⑥]。通过完善和落实教育福利政策，为人们更多更好的受教育机会，有助于缩小社会教育差别，进而弥合日益拉大的社会收入差距。事实上，也惟有均衡发展教育，才能将我国庞大的人口资源转换为人力资源，从而为国民经济的永续发展注入不竭动力。“作为一种特殊的公共支出，教育投入对经济增长的贡献将大大高于诸如资本品的其他要素投入对经济增长的贡献，尤其是在知识经济的形态下，这种趋势更加明显。”[⑦]

（三）社会功能：促进社会流动，建设和谐社会

社会阶层结构是社会结构体系的核心内容。我国社会阶层结构呈现出典型的“金字塔”特征：极少数位于塔尖的群体享有很高的社会地位，并占据大部分社会资源；大部分群体居于塔基，他们缺乏必要的社会话语权，生活状况常常处于贫困线和温饱水平之间；介于二者之间的中间阶层群体只占社会的少数。有研究表明，受教育水平与职业选择高度相关。从事较高层次职业的人，往往具有较高的受教育水平；从事较低层次职业的人，往往受教育水平也较低；不同的职业选择本身往往意味着不同的社会声誉、社会地位和资源拥有程度。

社会流动是社会充满生机和活力的源泉，也是构建和谐社会的内在要求。社会分层理论认为，形成合理的社会阶层结构的前提是有开放的社会空间、合理的社会流动，尤其底层成员能够有机会向上层流动。结构功能主义理论认为，学校教育的社会功能有二:一是社会化，二是社会选拔。柯林斯曾尖锐地指出：教育是限制经济领域中具有优厚报酬职位的竞争者数量的筛选工具，帮助那些接受过较高层次教育的人占据这些职位。[⑧]在现代社会，教育对于社会分层的影响更加深远和广泛。在社会差别不可避免的前提下，如果能赋予处于社会底层而往往成为弱势群体的人们以更多的教育机会和必要的救济支持，他们就有可能通过自身的努力和奋斗，顺利流动到经济、政治、社会地位更高的阶层，从而改善不合理的社会结构现状。反之，若缺乏必要的教育福利，贫困家庭“缺乏知识和技能”的素质缺陷就会如同疾病基因一样代际相传，世代沉沦于社会的底层。（四）文化功能：消除“贫困文化”，促进社会融合

美国社会学家与人类学家奥斯卡·刘易斯提出的“贫困文化”观念认为，长期生活于贫困之中的穷人，会逐渐脱离社会主流文化、不受主流文化的影响而形成一种自我保护机制，即特定的生活方式、行为规范、价值观念等。这一“贫困文化”的形成和存续，会对周围的人，特别是穷人的后代产生深远影响并且代际相传。处于“贫困文化”体系保护下的穷人群体，彼此之间维系着简单的人际关系，以血缘、亲缘、地缘为半径而建立的社会关系网络规模小，社会资本质量低。而且，由于“贫困文化”的阻隔，穷人与主流社会的接触机会很少，无法通过社会关系网络获取更多的稀缺资源。“贫困文化”现象割裂了社会群体之间的融合，并极有可能造成彼此间的对立和冲突，与建设和谐文化的努力方向背道而驰。

哈夫曼和沃尔夫认为，教育具有积极的外溢作用[⑨]：教育可以改善穷人的知识贫困状态，改变观念、行为、意识与精神面貌，增加与主流文化接触的意愿和机会，增强社会参与能力，扩大其人际交往的范围，从而提高穷人的社会资本存量，切断贫困代际传递的纽带；教育可以增加医疗卫生知识，改善配偶和家庭成员的健康状况，降低因病致贫的风险；教育可以降低生育率，减轻家庭抚养子女的负担，等等。诚如郑杭生教授所主张：“要消灭贫困，首先必须改造贫困文化……而要摆脱贫困文化的束缚，就应当增加他们及其后代与主流文化接触的机会及其被主流文化接纳的技能。而要做到这一点，关键在于教育，即促进教育机会的均等”。[⑩]

二、教育

福利政策的价值取向

任何时期的教育福利政策都具有一定的价值取向。上世纪70年代，西方许多国家经济发展下滑，一些所谓的“福利国家”开始更弦易辙，大力削减包括教育在内的庞大公共开支，一些学者也开始鼓吹“高福利的负面效应”和“市场机制的高效率”。美国经济学家弗里德曼在《政府在教育中的作用》一文中提出，公共教育制度是一种政府的垄断，缺乏必要的市场竞争将导致效率低下、资源浪费，无论从经济从社会还是从教育上看都是失败的，唯一的出路是走市场化的条件。哈耶克则认为片面强调社会正义会促使人们对市场秩序产生各种不切实际的期望，市场和竞争原则才是教育活动的基础和依据，并主张国家对教育的投资规模完全应由教育投资的回报率来决定，而一个社会如果要从有限的教育投资中得到最大限度的回报，就应该将投资集中于少数尖子的高等教育。

改革开放之前，我国实行“免费加助学金”的福利教育模式，与西方许多所谓“福利国家”在表面上具有某些共同性，由此在理论界和政策制定者当中产生深刻影响，我国的社会保障制度要避免福利化的观点成为共识。基于这一逻辑假设，在建立和发展社会主义市场经济过程中，我国政府一方面片面追求经济增长速度，另一方面则在包括教育福利在内的社会福利领域逐步退隐。“教育不是免费午餐”成为改革时代的流行语。直至上世纪末期，随着社会公平引发的社会矛盾日益暴露，政府渐次认识到公共服务对于社会良性发展的重大意义，“责任政府”、“服务型政府”、“关注民生”等概念为越来越多的人们所认同，并引领政府职能转变的努力方向。随着政府角色转型趋势的日益显著、迅捷，教育福利政策坚持公平正义的价值取向和演变趋势更加清晰。

（一）从消极走向积极

传统社会福利是以公民的各种权利为理论基础，如社会权或公民权等，福利政策常常被看作是消极的再分配功能，是障碍经济发展效率的因素。近年来，各国政府和社会政策研究者开始重新检视社会福利和社会政策的作用。新福利主义理论认为，经济全球化、劳动力的流动性、家庭生活的复杂化以及社会结构的变化迫切要求改变旧有的社会福利制度，增加教育福利的支出，因为只有用于人力资本的投资，才能增加个人参与经济机会的可行性。

教育福利具有人力资本投资功能，通过提高受教育者的知识和技能，增强其社会生存和发展能力，从而减弱对一般性社会福利的依赖。教育福利政策不是简单的社会再分配方案，而是变被动恩惠式福利为主动进取式福利，变事后补偿利为事前预防利，是“授人以渔”而非“授人以鱼”，这也有助于增强整体社会福利政策的可持续性，并推动教育福利政策的关注重点从扶助弱势群体的“选择型”福利逐步拓展到提供公共教育服务的“普惠型”福利。我国实施免费义务教育政策的渐进路程很好地阐释了这一趋势：由少数贫困地区到中西部农村地区，再到全国农村地区，直至2008年秋季在城市全面铺开，最终实现全国义务教育阶段学生“同在一片蓝天下”。

（二）从济贫走向发展

传统的教育福利政策，关注的往往只是少数贫困特殊群体，以致人们似乎形成这样一种思维定势：教育福利是社会的善义之举，仅与救济经济贫困学生相关。随着工业化、城市化和全球化进程的加快，人们逐步认识到贫困不只是物质和经济的匮乏，更是一种“能力的剥夺”，“社会排斥”的概念由此开始纳入对贫困的阐释当中，教育福利政策更多地关注通过教育路径促进社会的整合与可持续发展。教育福利的供给对象开始逐渐覆盖贫困群体之外的其他社会群体，如女性群体、有残障者、流动人口及其子女、少数民族群体，以及其他在接受教育方面处于劣势的群体。就此而言，教育服务的性质已经具备更多的公共特征，即从基于救济的目标向发展的目标逐步延伸。

教育福利本身即是社会公益事业的重要组成部分，促进教育公平进而推动社会公平的实现是教育福利政策的题中应有之义。不论其身份、地位、家庭出身、财产背景如何，尽量满足所有社会成员在接受教育方面的现实要求，是建设和谐社会的内在要求。为此，一方面要营造积极的公平教育环境，实现教育权利面前人人平等；同时要采取必要的优惠政策和特别保护措施，以弥合现实中存在不同群体间的教育不平等鸿沟。事实上，通过必要的帮扶措施，帮助教育弱势群体及个人走出困境，并使其有效地参与社会公共生活，共享社会经济文化发展成果，正是暗合了“社会利益最大化”的全面发展的价值选择。

（三）从单一走向多元

早期的西方国家，教育福利政策的决策主体和行为主体都是政府，尤其在“福利国家”流行时期，政府的角色得到空前强化。国家高度介入教育福利领域，以公共权力干预市场分配不公，使社会成员特别是弱势群体成员的受教育权利得到充分保障。与此同时，教育服务质量欠佳、效率低下、严重、政府负担过重等问题也沉疴日深，“教育市场化”呼声鹊起，且愈演愈烈，“福利多元主义”日渐占据主流观点：强调教育福利服务可由公共部门、营利组织、非营利组织、家庭与社区共同来负担，政府角色逐渐转变为福利服务的规范者、福利服务的购买者、物品管理与仲裁者，以及促使其他部门从事服务供给的角色。

我国在计划经济时期，采用“国家─单位制”的模式，基本由政府包揽了所有的教育福利内容。伴随经济体制改革的步伐，“国退民进”的角色变迁过程在教育福利领域同步上演。与西方国家不同的是，我国政府在教育福利多元化的过程中存在严重的角色缺位，一是忽视了政府的主导作用，“一退了之”；二是忽视了对教育福利的社会组织体系的培育；三是教育收费制度和准入制度政出多门，缺乏科学统一的规范；四是个人及其家庭负担教育成本比例普遍超出其承受能力范围。但无论如何，我国政府推进教育福利多元化的大方向是清晰的，由“福利国家”逐步演变成“福利社会”是促进教育福利事业发展的有效路径。在新的制度框架下，政府的教育福利角色从过去的直接提供者变成主导者，但政府依然是教育福利政策中最重要的角色，包括政策的主导决策者、教育福利资金的提供者、教育服务质量的监控和评估者、教育福利社会组织的扶持者，等等。

参考文献：

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[①]陆士桢，常晶晶．简论儿童福利和儿童福利政策［J］．中国青年政治学院学报，2003年（1）：1－2．

[②]李永生，高洪源．美国解决弱势群体教育问题的政策与实践［J］．基础教育参考，2007年（3）：43．

[③]郑杭生，李迎生．社会分化、弱势群体与政策选择［M］//郑杭生．中国人民大学中国社会发展研究报告（2002）——走向更加公正的社会．北京：中国人民大学出版社，2003：15．

[④]罗尔斯．正义论［M］．北京：中国社会科学出版社，1988：96．

[⑤]张维平．维护教育的公益性［J］．求实，2005（14）：34．

[⑥]岳昌君．教育对个人收入差异的影响［J］．经济学（季刊），2004年10月（第三卷增刊）：142－144．

[⑦]王超，罗然然．我国教育与经济增长的实证研究［J］．统计与信息论坛，2004（4）：77．

[⑧]Collins，Randall．FunctionalandConflictTheoriesofEducationalStratification.AmericanSociologicalReview［J］，1971（36）：1002－1019．

教育政策论文篇（5）

教育政策执行既涉及地方教育主管部门按照上级教育政策精神结合本地教育发展实际进行的政策“再制定”环节，也关系到教育政策资源配置的筹备落实，还关系到政策执行人员积极性有效调动的政策宣传以及全面实施中的政策协调与监督问题。因此，教育政策的执行本身也是下个涉及到多个因素、经历诸多环节同时要经过一个时期的过程，这个复杂的过程需要教育政策执行管理的环节来组织、协调和监督。

教育政策的执行管理就是在特定教育政策的执行过程中，对政策执行过程及其涉及的因素进行有效的协调，提高教育政策执行效果，提升政策效益，从而实现教育政策目标的相关行为活动。

以下我们结合素质教育政策的执行过程从理论和现实层面对教育政策执行管理进行分析。

二

素质教育政策是一个由多个单项政策、多层次具体政策组成，一直处于不断发展完善过程中的政策体系，其中三大政策构建了素质教育政策体系的基本构架。虽然素质教育政策已经推行多年，但从政策过程的角度来看，相当一部分地区实施素质教育的状况并不乐观，甚至有分析认为，“短时期内素质教育还难于在全国范围完全落实”。全国范围实施素质教育的现状与教育决策层的要求以及社会的期望还有相当的差距。综而观之，导致素质教育政策得不到有效执行的原因错综复杂，不一而足。2005年暑期，笔者曾参与教育部组织实施的“素质教育理论与政策”调研活动，并从政策理论的角度对素质教育政策运行过程进行了初步研究，其中也有机会考察了部分省市落实素质教育的现状，发现素质教育政策运行过程中政策执行管理不力的问题已经构成了素质教育政策难于实施的瓶颈之一，而对具体教育政策缺乏必要的管理已成为一种普遍的情况，加强和改善教育政策执行过程的管理已成为各级数直主管部门必须面对的现实课题。

1.教育政策执行管理：协调教育政策对象的必要手段

任何教育政策的实施都会涉及到各方面利益的调整，而利益受损的个体或群体（组织）会以各种不同理由、以各种可能的方式阻碍教育政策的顺利实施，以尽量维护其既得利益。在素质教育政策落实的过程中，政策涉及的所有人员——无论政策对象还是政策执行者，都已经形成了经年不变的“传统”教育行为和认识，社会甚至许多地方政府价值取向都在不断强化“应试”，学校教育也不得不把“追求升学串”作为主导的价值取向，学生家长更是将素质教育视为影响其子女顺利升学的对立面。以上诸团体（组织）为了维护由升学而获取的利益，在现实中汇成了一股强大的合力。这种强大的合力与素质教育要求的“面向全体学生、使学生全面发展”政策目标必然会形成强大的对抗性。

毋庸置疑，如果不能消除各种教育政策执行的阻力，教育政策就无法得到有效贯彻。显而易见，教育政策执行中遇到阻力越大，教育政策执行的代价就会越大；而政策执行的代价的高低，又会进而影响到政策相关人员的信心和决心。素质教育政策的执行就是如此，在很多中小学校长、教师看来，素质教育只是一种难于实现的美好理想，与中小学实际还有相当的距离，否则政策执行不会遇到如此之大的压力和阻力。因此，很多学校在屡试屡败后，就只能选择无奈的“超脱”态度，扎扎实实地按着经年不变的办学思路原地踏步。由此可见。包括素质教育政策在内的教育政策的落实都需要政策执行过程中管理环节的参与，任何教育政策都不可能被自动执行。可以说，在教育政策执行过程中，对政策执行过程进行管理，准确预测和消除教育政策执行的种种阻力，是确保教育政策目标实现的必要手段。

2.政策执行管理：防止和纠正政策过程偏差的必需环节

从严格意义上说，任何教育政策执行都会产生一定的偏差。首先，从教育政策的执行者的主观原因方面分析，人们对于政策精神和内容的理解往往存在误差，或者理解不到位的情况，从而引发政策执行过程中的偏差现象。—对于素质教育的理解就产生如此境况。中小学教师普遍存在着将素质教育神圣化的倾向，不同的执行人员对素质教育政策及其要达到的目标都有不同的理解和解释，素质教育已经一定程度上成为万能的神圣化的标签。当然，这种情况并不是绝对地使素质教育政策不能执行下去，但是政策执行者理解的偏差必然对政策执行过程或结果产生消极影响。其次，从教育政策执行的客观结果来看，以教育政策的目标标准衡量教育政策执行的情况，评价教育政策执行过程，就会发现教育政策执行过程中也还存在着种种过错行为。如有的地区在制定素质教育政策的时候，不考虑本地开展素质教育的客观条件，生搬硬套国家素质教育政策，或盲目照搬其它地区的“经验”，效仿“城区”的做法，使素质教育的执行失去针对性，降低了执行效力。

另外，教育政策环境和其它条件都是多变的。这种变化的结果是，教育政策原来的目标需要调整和原来设计方案会被一定程度上打破。应该说，教育政策执行者为了适应客观条件的变化而对政策进行必要调整，既是政策科学原理所提倡的也是客观实际所要求的。有的地区在执行素质教育政策的过程中。对素质教育政策动态发展性预料不足，对政策不断调整后出现的新情况、新问题知之甚少，仍然固守原有的政策，有的则一味坐等上级决策而丧失解决政策问题的最佳时机。虽然政策执行者也高喊着“素质教育”的口号，但素质教育政策却没有得到真正落实。素质教育政策执行中就普遍出现了“延缓”现象。不能达到政策目标要求就必然地说明了教育政策运行过程出现了政策执行的偏差，反映了教育政策执行存在着过错或不尽合理之处，就必须通过加强教育政策执行的过程管理予以解决。因此，问题的出现甚至恶化与各教芒主管部门缺乏必要的管理有着直接关系。实际上，素质教育政策执行多年，但“……到现在为止，并未取得突破性的进展，基础教育还没有从‘应试教育’的桎梏中解放出来”冈的结果也说明了教育政策过程中不能缺乏必要的管理，政策执行的管理也因此成为理论上防止和纠正政策过程偏差的必不可少的环节。

3.加强和改善政策执行管理是有效杜绝不规范现象的必然选择

在现实教育活动中，还存在着对教育政策执行管理的不规范现象。其中最突出的当属被称为教育政策“架空”的现象——教育政策决策部门只顾不停地“制造”教育政策，而对具体教育政策的落实过程与结果却极少问津。很多人都认为教育政策出台就意味着会被“不折不扣”的执行，既未对教育政策的落实施以要的追踪管理，事实上也缺乏必要进行管理的有效机制。在素质教育落实的过程中，各级教育主管部门出台了很多相关政策，甚至在相关的政策文件中也到了“言必素质教育”的地步，而实际上素质教育政策在很多地方执行过程中往往流于形式，政策未被忠实执行；在更多情况下，“素质教育政策只是为下级提供了一些口号”，政策也未得到及时地执行。从而出现素质教育政策被普遍“架空”的状态。很明显，这种“政令不通，有令不行”的情况与必要管理机制的缺乏有着直接的关系。

教育政策论文篇（6）

一、加强教育行政管理职能策划

职能的策划与设计在组织设计中起着承上启下的桥梁作用。这里的“上”指的是教育行政管理部门的战略任务和目标，“下”指的是教育行政管理部门组织结构的框架，即承当各项管理职能的各个管理层次、部门、职务和岗位。

1.加强计划职能策划，增强管理的预见性

计划工作是教育行政管理的一项基本职能，是各级教育行政管理者为有效地使用资源条件、把握发展方向所进行的预测未来、设立目标、决定政策、选择方案的连续程序，是制定计划的管理过程。具体而言，计划职能策划的步骤可以分为七个步骤：①估量机会；②建立目标；③确定计划的前提；④确定抉择的方案；⑤评价各种方案并择优；⑥制定派生计划及相应的预算；⑦计划的执行。

2.加强组织职能策划，注重管理的实效性

工业经济中，教育行政组织结构从机械官僚制占统治地位到特别专案制日益普及的进程，其实就是组织的正式化程度不断降低，等级的垂直分布不断减少的过程，也即传统的金字塔型的组织结构逐步失去市场的过程。

金字塔型的教育行政组织结构有许多弊端：①过度集权化；②组织的中间管理层较多，人浮于事的现象严重；③无法根据工作所需灵活机动地调整组织的营运方向。要克服这些弊端，组织结构就应趋向扁平化。

随着我国教育行政管理体制改革的逐步深入，教育行政效率成为了影响教育事业改革发展的重要因素。这就要求教育行政组织朝着高效的方向发展，扁平化的组织设计有利于这一目标的达成。①结构精简，组织能轻松上阵。②决策权分散到员工手中，一方面增强了工作人员的主人翁意识，另一方面，工作人员能自主地根据服务对象的要求，重新配置组织提供的资源，提供个性化的服务，组织因而既有效率又有效益。③普通工作人员得以摆脱“金字塔”的重负，从工作中体会工作的意义，感受工作的乐趣，并由此激发无穷的创新精神，使工作常做常新，进而营造出整个组织的创新氛围，提高组织的竞争力。

3.加强控制职能策划，降低管理的风险性

正如法约尔曾指出的：“在一个教育行政管理部门中，控制就是核实所发生的每一件事是否符合所规定的计划、所的指示以及所确立的原则，其目的就是要指出计划实施过程中的缺点和错误，以便加以纠正和防止重犯。控制在每件事、每个人、每个行动上都起作用。”控制作为对计划实施的监督和保证，贯穿在计划执行的每个阶段，每个部门，因此，实施控制职能是每一位教育行政管理者的主要职责。

虽然管理对象千差万别，但控制的基本程序是相同的，一般包括三个步骤。①确定控制标准；②衡量实际成效；③分析偏差并予以纠正。

二、关于转变教育行政管理职能的几个建议

1.坚持教育督导“督政”制度，转变教育行政管理模式

教育督导是指教育行政部门根据国家制定的有关方针、政策、法令和法规，对其所属下级教育行政部门和学校的工作进行监督、检查、评估和指导。我国教育督导的主要任务可以概括为两条，一是“督政”，二是“督学”。“督政”是中国教育督导制度的显著特征。教育督导作为一种教育行政监督手段，对下级政府履行教育工作职责的情况进行监督、检查、评估、指导，是教育督导本质和我国国情以及教育改革与发展的实际需要所决定的。

长期以来，我国的教育行政管理，基本上是计划经济体制下高度集中的管理模式，习惯于命令和布置任务，淡化了监督和调控。在整个教育管理的运作中，“计划”占据主导地位，“指挥”、“执行”环节得到了较充分的强化，而缺乏强有力的监督，因而不可避免地出现某些决策上的偏差和执行效果的不理想，也助长了报喜不报忧、弄虚作假之风。开展“督政”，就是为了加强对政府及其相关部门教育行政行为的监督，以防止和纠正教育行政工作在决策、指挥、管理上出现的偏差和错误。同时，随着行政体制改革的深入，政府简政放权、转变职能，许多权力下放到学校，学校办学自扩大，对教育的管理必须从以指令性为主的领导模式转变为以指导性为主的领导模式。实现这个转变，必须在宏观上加强管理，以强化反馈、监督功能为前提。建立教育督导“督政”制度是教育实行宏观管理的一个重要方面。“督政”是弥补教育行政管理某些缺陷的有效措施。由于在传统的教育行政管理中，教育部门与同级政府的其他部门之间、与下级政府之间，不是一种监督与被监督的关系，也不是一种隶属关系，因而教育管理中的有些工作，出现“管不到，抓不了”的局面。通过教育督导，代表本级政府行使对教育工作的监督职权，就可以与同级政府的有关职能部门、与下级政府形成一种正常的监督与被监督的关系，从而建立起一种新的教育行政管理秩序，加强对政府相关部门法定的教育工作的监督，督促政府相关部门的教育工作落实到位。2.促进教育行政职能的重心转向提高教育质量

虽从静态的角度看，几乎所有现代国家都行使着较为相同的职能，但是从动态的角度看，由于各国社会和教育发展的时空差异，造成不同时期的国家和同一时期的不同国家之间教育行政职能的侧重点不同，这也正是教育行政职能历史性发展的重要表现。由于在那些现代化比较早的国家，教育的发展经历了由数量到质量、由精英模式到大众模式的过程，从数量上看，发达国家的义务教育年限在数十年前，普遍达到9年以上。如果从普及的角度来看，发展水平则更高。例如美、日和欧洲一些发达国家的高中就学率已达到90%以上。因而，教育效能(主要表现为教育质量)的提高就成为这些国家共同关心的首要问题，各国为此在政策上调整了自己的工作重心。美国自从1983年发表《国家处于危机之中，教育改革势在必行》的质量调查报告书之后，首次全美教育目标的制定、教育标准的全国统一以及教育行政主管部门中教育质量委员会、全国共同教育目标委员会的成立等改革无一不在强调：在21世纪，美国的教育政策要进行从机会平等到提高效能的重新定位。

3.注重教育行政职能的法制化

在不同国家中，各级政府之间、国家与社会和个人之间的职能、权力(利)划分有不同的表现形式。一是行政化，二是法制化。前者是指这种形式的职能划分缺乏法律基础，任何涉及中央与地方及其他部门之间的权责分工和变动都是以上级政府的单向命令或两级政府之间的讨价还价，因而行政化命令和指示的使用较为频繁，这样也就容易引起摩擦和权责混乱的后果。后者是说这种职能划分有明确和系统的法律依据(包括法定的内容和程序)，职能的变动也要以法律的变更为准绳，以使管理有法可依，这不仅可以避免各部门之间的权责混乱和管理的随意性，更重要的是可以提高管理的效率。教育行政职能作为国家职能的组成部分，它也带有这种形式上的特征和区别。在西方发达国家，随着教育法制化的普及和深入，教育行政职能的法制化也受到重视，如美国、日本等不论是在相关的《宪法》、《教育法》中，还是在专门的《文部省设置法》中，都明确而严格地规定了国家的各级政府、相关部门及学校在教育事务中各自承担的职能和拥有的权力。这对于教育的长期和稳定发展是必要的。例如，日本的《文部省设置法》首先指出，本法的目的是：明确规定文部省主管事务的范围和权限，确定能高效地完成主管事务的组织，文部省以振兴与普及学校教育、社会教育、学术及文化为己任，是一体化地处理上述事项及有关在宗教方面的国家行政事务的行政机构，为完成前条规定的所辖事务，文部省拥有下列权限。但是，其权限的行使必须遵循法律(包括基于法律的命令)。教育部颁布的《全国教育事业第十个五年计划》进一步明确了教育行政部门转变政府职能、完善教育法律体系、全面实施依法治教的三项重要目标：转变政府职能。今后政府主要运用立法、拨款、规划、评估、信息服务、政策指导、执法监督和必要的行政手段对教育进行宏观管理。政府部门的主要职责是创造教育健康发展的良好环境，保证国家教育方针的贯彻落实，保证学校正确的办学方向，规范各级各类学校办学条件标准和办学行为，保证教育的公正性和学生平等的受教育权，维护学校、教师和学生的合法权益。加强教育宏观决策的科学研究，提高教育决策的科学化、民主化水平。完善教育行政决策和管理制度，建设一支高素质的教育行政管理队伍，提高管理水平和依法行政水平。不断加强教育法规建设，进一步健全完善教育法律体系。加强教育普法宣传，加大教育行政执法力度。进一步健全教育督导机构，完善教育督导制度，加强督导检查。

4.建设一支高素质的教育行政管理队伍

教育部颁布的《全国教育事业第十一个五年计划》进一步明确了教育行政部门转变政府职能、完善教育法律体系、全面实施依法治教的三项重要目标：转变政府职能。今后政府主要运用立法、拨款、规划、评估、信息服务、政策指导、执法监督和必要的行政手段对教育进行宏观管理。政府部门的主要职责是创造教育健康发展的良好环境，保证国家教育方针的贯彻落实，保证学校正确的办学方向，规范各级各类学校办学条件标准和办学行为，保证教育的公正性和学生平等的受教育权，维护学校、教师和学生的合法权益。加强教育宏观决策的科学研究，提高教育决策的科学化、民主化水平。完善教育行政决策和管理制度，建设一支高素质的教育行政管理队伍，提高管理水平和依法行政水平。不断加强教育法规建设，进一步健全完善教育法律体系。加强教育普法宣传，加大教育行政执法力度。进一步健全教育督导机构，完善教育督导制度，加强督导检查。

三、结束语

转变教育行政管理职能的任务是艰巨的。在今后的研究中，我们应进一步加大学习、研究力度，力争取得更大成果，不断把教育行政管理改革引向深入，从而使教育改革发展更好地服务于国民经济社会的发展。

教育政策论文篇（7）

2.采取适合民族特点的教学教育形式这一时期，中国共产党在发展民族教育事业中强调要充分照顾民族特点，即在指导思想上实事求是，在政策制定上因地制宜。具体而言:首先，发展民族寄宿制基础教育。寄宿制民族中小学，适应于人口较少、居住分散、交通不便的牧区和山区，有利于提高入学率与教学质量。改革开放初期，在国家的全力支持下，不仅在偏远民族地区建立了一批寄宿制学校，而且对住校生实行了助学金制度。其次，统筹民族文字教材的编撰工作。党中央强调，“编译少数民族文字教材，既要注意教材的统一性，也要注意灵活性，把社会主义内容同民族形式结合起来”，还指出:各级政府应采取有效措施，“恢复和建立民族语文的翻译出版机构，调配足够的懂行的业务人员充实编译队伍”，“恢复民族教育的津贴办法，改善民族教材编译人员的生活条件及工作条件”。再次，增加民族学校的教职工编制定额。教育部、国家民委要求:“由于民族学校某些特殊性，还应对民族学校的编制予以放宽。民族学校，包括小学、中学、中专和大专的教师、职工编制，应根据实际需要，是的放宽”。此外，党和政府特别注意“双语”教学的推广工作。教育部指示:必须“在有民族文字的少数民族中小学中，应尽快恢复民族语文教学，是学生首先学好本民族语文，并根据需要同时学好汉语文”。以上政策的相继出台表明，中国共产党对于民族教育及其发展已有了较为深刻的认识，最为明显地是根据少数民族和民族地区的特点确定了民族教育政策走向以及发展思路，为我国的民族教育政策和工作的发展前景指明了正确方向。

3.举办特殊形式的民族教育为解决民族地区人才缺乏的难题，这一时期党和国家开始探索加快民族地区人才培养的新途径，在内地开办民族基础教育学校和民族班就是其中一个。《关于落实中央关于在内地为办学培养人才指示的通知》指出:计划在中国内地创建学校或者举办民族班，并且每年招收1300名到1500名藏族学生。在全国十六个省(直辖市)的中等以上城市(区)选取条件较好的一至二所中学举办班。内地班(校)在读人数已近8000人。在民族高素质人才培养上，党和国家除恢复和发展民族学院外，还创建了普通高等学校民族班这一特殊形式，并将其作为支援边疆及民族地区现代化建设的重要措施之一。教育部颁发的《关于在部分全国重点高等学校试办民族班的通知》要求:自1980年秋季开始，“有重点、有计划地在全国部分重点高等大学举办了少数民族班”并逐步根据情况扩大到中央有关部委和地方高等院校。此外，针对实施过程中出现的问题，教育部和国家民委联合颁发了就《关于加强领导和进一步办好高等院校少数民族班的意见》以及《关于教育部部属高等院校少数民族班毕业生分配问题的通知》等文件。可以说，这些措施的出台，既有利于少数民族学生教育质量及各方面综合素质得到了较快提高，又实现了民族教育办学模式与发展路径的多元化，促进了民族教育事业的大发展。

4.调整民族学院的办学方针长期以来，民族学院作为具有鲜明特色的民族高等教育机构，在培养少数民族人才，培训民族政治干部中，发挥了举足轻重的作用。面对改革开放后，民族地区民族政治干部和专业技术干部都比较缺乏的状况，国家民委与教育部联合印发的《关于民族学院工作的基本总结和今后方针任务的报告》，该报告就关于民族学院关于新时期的工作开展与发展前景提出了新的思路和方针，也就是“各民族学院必须把工作重点转移到社会主义现代化建设上来，坚决执行新时期党和国家对民族工作的任务，大力培养四化所需要的具有共产主义觉悟的政治干部和专业技术人才，为少数民族地区的社会主义现代化建设服务”报告同时还强调，“民族学院既有党政干部培训的，又具有培养专业性人才的系、科。严格地讲，民族学院与一般的少数民族政治干部学校和一般的少数民族综合性大学是有所不同的，而是完全兼有这两个方面的少数民族高等院校”。以上这些论述，不仅改变了民族学院过去仅只“培养普通政治干部为主、迫切需要的专业技术性人才为辅”的思维方式，同时还将培养专业技术干部与培养政治干部并列为新时期民族学院的主要任务。通过这一调整，切合了民族地区经济建设和社会发展的需要，也继续突出了民族学院的办学特色。另外，为了适应“四化”建设的发展，实现干部队伍的革命化、年轻化、知识化和专业化，《关于民族院校干部轮训转向正规培训的意见》系统明确了“各民族学院党政干部轮训要逐步过渡到正规培训，其主要目的就是提高少数民族干部的专业、知识水平”的要求，并制定了民族院校干部培训教育的发展规划，还详细规定了班级设置、招生要求和学制学时等。

二、改革开放初期民族教育政策的特点

1.民族教育政策着眼于新的时代环境针对改革开放后，我国民族工作面临的与过去截然不同的环境，党和国家着眼于服务经济建设、促进各民族共同繁荣的大局，把促进民族教育事业发展与变化了的客观环境相统一，使民族教育政策既符合民族地区社会经济发展的实际，又贴近少数民族地区群众的生产生活。例如，党中央将民族教育政策的指向由过去强调少数民族干部的轮训和培养，逐步转为对少数民族群众文化教育的普及与提高，尤其在资金方面加大了投入力度等等。可以说，依据新的时代环境，对民族教育政策做出的方向性和策略性的及时调整，既反映了改革开放后少数民族和民族地区不断发展变化的实际，也体现出中国共产党对于民族教育的可持续发展规律和建设规律的认识得到了更进一步地深入，从而开创了我国民族教育工作的新局面。

教育政策论文篇（8）

教育政策是实现整个国家教育发展目标的重要手段，反映了政府在一定社会发展阶段对教育发展不同途径和方向的选择，其变化在一定程度上体现了政府对教育改革和发展的意志与愿望。从1985年开始的教育体制改革到2006年这22年间，年均出台88.8件教育政策，这些政策的出台促进了教育的快速发展，同时也改变了家庭教育消费，特别对收入增长缓慢的农村来说，教育政策变化影响着他们的家庭生活消费。

一、教育政策的变化发展

（一）不同类型划分的教育政策变化分析

1、教育管理政策的内容及主要变化。一是各种宏观指导性的政策，主要包括法制建设、政治思想教育等方面的内容，该政策的变化主要强调了社会主义办学方向和弘扬社会主义精神风貌。二是教育经费的政策，主要包括拨款、学费、国家助学贷款等方面的政策，其变化始于1985年。在这之前，中国教育财政体制主要是单一的国家供给制，无论义务教育还是非义务教育，由私人分担的比重都不大。1985年后，基础教育实施财政分权改革，基础教育投资责任层层下放，农村地区教育筹资负担加重，特别是非义务教育收费制度改革提高了教育收费标准，使家庭分担教育成本的比例不断上升，其变化对家庭教育消费影响较大。三是教育管理的政策，包括教育举办权、后勤社会化等问题，该政策的变化强调了教育决策的自、不同层次办学主体的资格以及高校后勤管理社会化的问题。四是教育环境的政策，该政策主要强调包括校园周边环境、学生外出活动安全、校园文化建设等内容。

2、教育教学政策的主要内容及主要变化。教育教学政策主要包括以下5种政策：一是教学的各种具体政策，包括课程、教材、教学计划等方面的政策；二是关于教师的政策，包括教师的培养、培训、聘任等问题；三是关于学生的政策，包括学生的学习、思想、品德等问题；四是关于质量的政策，主要反映在优秀人员奖励、教学评估等方面；五是有关学术的政策，包括学术组织建设、学科建设等方面的政策。这些政策的变化主要表现为对教育教学单位自主办学条件下的教学活动规范化管理，其变化对农村教育消费的影响很小。

（二）不同层次划分的教育政策变化分析

1、基础教育教育政策变化。基础教育是提高整个人民群众和民族的文化素质，关系到整个民族文化和素质的根本。因此，国家不断地集中精力普及九年义务教育，政府及教育主管部门不断制定和出台政策指导来支持基础教育的改革和发展。这种变化主要体现在基础教育投资责任的变化：基础教育投资责任层层下放，农村地区教育筹资负担加重，为了扭转了农村教育政策不力的状况，2006年起开始实行了免除农村义务教育阶段学生学杂费的重要政策。

2、高等教育教育政策变化。高等教育是培养高层次专门人才的教育，它是一种非义务教育，且其常具有十分突出的专业性。中国的高等教育由过去的精英教育逐步向大众化教育转化，高等教育收费由国家主要供给逐步向个人负担转变，大众化教育使得高等教育不断扩展，特别是1999年后的扩招，高等学校的数量急剧上升，为了适应时代对高等教育超常规发展的要求，出台了一系列教育政策来规范和引导高等教育。这些高等教育政策的变化主要体现在教育经费、教育教学管理、教育管理等方面，而且这些政策的变化在一定程度上促进了教育的产业化

和市场化。

二、教育政策变化与农村教育消费的影响

（一）农村教育消费变化状况

本文以中部地区的江西省1995～2007年农村居民的教育文化人均现金支出为例来说明农村家庭教育消费的变化状况。

1、农民家庭教育消费支出成为家庭消费的主要部分。从表1可以看出，文教支出占家庭消费支出的比重一直维持10%以上，最高达16.23%。对于广大农村家庭特别是中西部农村家庭来说，教育消费支出在农村家庭总支出中居于首位，这多是以农村家庭一部分成员取消享受资料、发展资料，仅维持低层次的生存需要为代价的。

2、农民家庭教育消费结构比较单一，学费支出成为教育消费的主要部分。农村教育消费比较单一，消费支出主要为学费支出，学费支出占教育支出的比例基本上都在75%以上，特别在高校扩招和还没有实行农村义务教育免费的那几年，学费支出基本上占教育支出的80%以上，最高达84.94%。这一点说明农村除了缴纳学费以外，用于提高综合素质的其他教育却很少。

3、国家义务教育免费政策使农民受益。2006年开始在西部地区和部分中部地区实施免除农村义务教育阶段学生学杂费的重要政策，从表1的数据可以看出，农村教育消费占收入和占消费支出的比例从2006年开始有所下降，到2007年均下降近2个百分点。

（二）教育政策变化对农村教育消费的影响

教育政策对农村消费影响最大的政策就是教育经费的政策，其变化特点若拿“90后”的话来说就是“以前读小学要钱，读大学不要钱，轮到我们现在是读小学不要钱，读大学出大钱”，这说明了基础义务教育与非义务教育在收费方面的差异。由于目前实行九年制义务教育，免除了学杂费、书本费，初中生每学年的收费仅400元至800元，对于农村来说负担也不算不大。随着中考和高考升学率的提高，越来越多的农村学生进入高中或中职学习，非义务教育的高中（高职）及高等教育的教育消费支出大增。以江西省调查为例，高中生每学年的收费为2000~3800元，另外由于乡镇级的高中制学校较少，基本都集中到县城及以上，所以农村学生多数都是住校，因此住宿费、伙食费等费用的支出对于农村家庭来说偏高。

另外，高等教育消费年年递增，已成为一些农村家庭的最大负担。从1995年至今，大学学费从每年几百元一路飙升至4000-8000元不等，学费猛涨约15倍。40%的农村家庭认为教育消费支出负担重，50%认为较重，只有10%认为轻。这道出了教育体制的改革使我国高等教育经费由国家财政单一供给向多渠道筹集转变，多种渠道的学校自筹经费在高校经费投入结构中的比例呈上升趋势，这使得高校向受教育者收取较高的学费，这对大部分农村家庭的教育消费形成了一定的压力。

（三）教育消费支出对农村家庭生活水平的影响

教育政策使农村的文化水平大幅上升，科技文化给农民增收带来了收益，农村生活水平日益得到改善，农村教育消费支出增加。但在农村出现的教育消费型贫困与当前教育收费居高不下密切相关，使得农民不堪重负。从表1数据可知2007年江西省人均可用于储蓄的金额最大为1102元（用收入减去生活消费支出），而1位大中专生1年的学费最低在4000元以上，也就是说，农民家庭中4人才能送1个大中专生上学。而因“家庭收入低-没钱投资教育-子女就业机会少-子女收入低-新一代家庭收入低”，这成为一个贫困代际传递的“怪圈”，“教育消费型贫困”带给许多农民担忧的前景。

三、提升农村教育消费的对策

（一）增加农民收入，提高农民致富能力，提升教育消费能力

虽然全面免除农村义务教育学杂费政策，使农村文化水平得以提高，但农民的教育消费质量和水平依然不容乐观，现行的高教收费政策对广大农民来说压力依然巨大。因此，积极关注地方特色农业、产业化的发展，出台具体的支农措施，支持农村经济发展，增加农民收入，提高农民致富能力，拓宽农民增收的渠道，才能从根本上提高农村居民教育消费的承受能力。

（二）提高大学毕业生就业率和教育投资回报率，增强农民教育消费的信心

对于农村家庭而言，接受教育要付出很高的成本，其接受教育是为了改善生存条件，但其收益却并不明显，这显然会抑制农村教育消费的增加。各级主管部门、高等学校和用人单位要积极推动大学生就业工作，组织指导和管理毕业生就业供需见面、双向选择活动，搭建各种双选平台，提供公平竞争的就业机会，提高大学毕业生就业率。另外一方面可以对农村大学生回乡创业提供补助或提供创业基金，一定程度上实现教育消费的投资回报，提高农民教育消费的积极性。

（三）加强金融部门对农村教育国家助学贷款的支持力度，积极推进国家助学贷款工作

金融部门要在教育消费方面有所作为，积极配合政府有关部门认真落实已经出台的各项助学贷款政策，及时了解掌握贫困学生助学贷款的实际需求，加强助学贷款品种和服务方式创新，探索将保险引入助学贷款业务的新途径，对符合条件要求助学贷款的家庭经济困难的学生提供贷款支持。

（四）设立国家奖学金、助学金支持农村学生，减轻农村家庭教育消费负担

政府可以加大转移支付的力度，投放更多的资金用于国家奖学金、助学金项目，鼓励学校通过各种途径设立更多的奖学金项目，这样既可以鼓励农村贫困的品学兼优学生勤奋学习，有可以为农村家庭教育消费减轻负担。

参考文献：

教育政策论文篇（9）

教育政策是实现整个国家教育发展目标的重要手段，反映了政府在一定社会发展阶段对教育发展不同途径和方向的选择，其变化在一定程度上体现了政府对教育改革和发展的意志与愿望。从1985年开始的教育体制改革到2006年这22年间，年均出台88.8件教育政策，这些政策的出台促进了教育的快速发展，同时也改变了家庭教育消费，特别对收入增长缓慢的农村来说，教育政策变化影响着他们的家庭生活消费。

一、教育政策的变化发展

（一）不同类型划分的教育政策变化分析

1、教育管理政策的内容及主要变化。一是各种宏观指导性的政策，主要包括法制建设、政治思想教育等方面的内容，该政策的变化主要强调了社会主义办学方向和弘扬社会主义精神风貌。二是教育经费的政策，主要包括拨款、学费、国家助学贷款等方面的政策，其变化始于1985年。在这之前，中国教育财政体制主要是单一的国家供给制，无论义务教育还是非义务教育，由私人分担的比重都不大。1985年后，基础教育实施财政分权改革，基础教育投资责任层层下放，农村地区教育筹资负担加重，特别是非义务教育收费制度改革提高了教育收费标准，使家庭分担教育成本的比例不断上升，其变化对家庭教育消费影响较大。三是教育管理的政策，包括教育举办权、后勤社会化等问题，该政策的变化强调了教育决策的自、不同层次办学主体的资格以及高校后勤管理社会化的问题。四是教育环境的政策，该政策主要强调包括校园周边环境、学生外出活动安全、校园文化建设等内容。

2、教育教学政策的主要内容及主要变化。教育教学政策主要包括以下5种政策：一是教学的各种具体政策，包括课程、教材、教学计划等方面的政策；二是关于教师的政策，包括教师的培养、培训、聘任等问题；三是关于学生的政策，包括学生的学习、思想、品德等问题；四是关于质量的政策，主要反映在优秀人员奖励、教学评估等方面；五是有关学术的政策，包括学术组织建设、学科建设等方面的政策。这些政策的变化主要表现为对教育教学单位自主办学条件下的教学活动规范化管理，其变化对农村教育消费的影响很小。

（二）不同层次划分的教育政策变化分析

1、基础教育教育政策变化。基础教育是提高整个人民群众和民族的文化素质，关系到整个民族文化和素质的根本。因此，国家不断地集中精力普及九年义务教育，政府及教育主管部门不断制定和出台政策指导来支持基础教育的改革和发展。这种变化主要体现在基础教育投资责任的变化：基础教育投资责任层层下放，农村地区教育筹资负担加重，为了扭转了农村教育政策不力的状况，2006年起开始实行了免除农村义务教育阶段学生学杂费的重要政策。

2、高等教育教育政策变化。高等教育是培养高层次专门人才的教育，它是一种非义务教育，且其常具有十分突出的专业性。中国的高等教育由过去的精英教育逐步向大众化教育转化，高等教育收费由国家主要供给逐步向个人负担转变，大众化教育使得高等教育不断扩展，特别是1999年后的扩招，高等学校的数量急剧上升，为了适应时代对高等教育超常规发展的要求，出台了一系列教育政策来规范和引导高等教育。这些高等教育政策的变化主要体现在教育经费、教育教学管理、教育管理等方面，而且这些政策的变化在一定程度上促进了教育的产业化

和市场化。

二、教育政策变化与农村教育消费的影响

（一）农村教育消费变化状况

本文以中部地区的江西省1995～2007年农村居民的教育文化人均现金支出为例来说明农村家庭教育消费的变化状况。

1、农民家庭教育消费支出成为家庭消费的主要部分。从表1可以看出，文教支出占家庭消费支出的比重一直维持10%以上，最高达16.23%。对于广大农村家庭特别是中西部农村家庭来说，教育消费支出在农村家庭总支出中居于首位，这多是以农村家庭一部分成员取消享受资料、发展资料，仅维持低层次的生存需要为代价的。

2、农民家庭教育消费结构比较单一，学费支出成为教育消费的主要部分。农村教育消费比较单一，消费支出主要为学费支出，学费支出占教育支出的比例基本上都在75%以上，特别在高校扩招和还没有实行农村义务教育免费的那几年，学费支出基本上占教育支出的80%以上，最高达84.94%。这一点说明农村除了缴纳学费以外，用于提高综合素质的其他教育却很少。

3、国家义务教育免费政策使农民受益。2006年开始在西部地区和部分中部地区实施免除农村义务教育阶段学生学杂费的重要政策，从表1的数据可以看出，农村教育消费占收入和占消费支出的比例从2006年开始有所下降，到2007年均下降近2个百分点。

（二）教育政策变化对农村教育消费的影响

教育政策对农村消费影响最大的政策就是教育经费的政策，其变化特点若拿“90后”的话来说就是“以前读小学要钱，读大学不要钱，轮到我们现在是读小学不要钱，读大学出大钱”，这说明了基础义务教育与非义务教育在收费方面的差异。由于目前实行九年制义务教育，免除了学杂费、书本费，初中生每学年的收费仅400元至800元，对于农村来说负担也不算不大。随着中考和高考升学率的提高，越来越多的农村学生进入高中或中职学习，非义务教育的高中（高职）及高等教育的教育消费支出大增。以江西省调查为例，高中生每学年的收费为2000~3800元，另外由于乡镇级的高中制学校较少，基本都集中到县城及以上，所以农村学生多数都是住校，因此住宿费、伙食费等费用的支出对于农村家庭来说偏高。

另外，高等教育消费年年递增，已成为一些农村家庭的最大负担。从1995年至今，大学学费从每年几百元一路飙升至4000-8000元不等，学费猛涨约15倍。40%的农村家庭认为教育消费支出负担重，50%认为较重，只有10%认为轻。这道出了教育体制的改革使我国高等教育经费由国家财政单一供给向多渠道筹集转变，多种渠道的学校自筹经费在高校经费投入结构中的比例呈上升趋势，这使得高校向受教育者收取较高的学费，这对大部分农村家庭的教育消费形成了一定的压力。

（三）教育消费支出对农村家庭生活水平的影响

教育政策使农村的文化水平大幅上升，科技文化给农民增收带来了收益，农村生活水平日益得到改善，农村教育消费支出增加。但在农村出现的教育消费型贫困与当前教育收费居高不下密切相关，使得农民不堪重负。从表1数据可知2007年江西省人均可用于储蓄的金额最大为1102元（用收入减去生活消费支出），而1位大中专生1年的学费最低在4000元以上，也就是说，农民家庭中4人才能送1个大中专生上学。而因“家庭收入低-没钱投资教育-子女就业机会少-子女收入低-新一代家庭收入低”，这成为一个贫困代际传递的“怪圈”，“教育消费型贫困”带给许多农民担忧的前景。

三、提升农村教育消费的对策

（一）增加农民收入，提高农民致富能力，提升教育消费能力

虽然全面免除农村义务教育学杂费政策，使农村文化水平得以提高，但农民的教育消费质量和水平依然不容乐观，现行的高教收费政策对广大农民来说压力依然巨大。因此，积极关注地方特色农业、产业化的发展，出台具体的支农措施，支持农村经济发展，增加农民收入，提高农民致富能力，拓宽农民增收的渠道，才能从根本上提高农村居民教育消费的承受能力。

（二）提高大学毕业生就业率和教育投资回报率，增强农民教育消费的信心

对于农村家庭而言，接受教育要付出很高的成本，其接受教育是为了改善生存条件，但其收益却并不明显，这显然会抑制农村教育消费的增加。各级主管部门、高等学校和用人单位要积极推动大学生就业工作，组织指导和管理毕业生就业供需见面、双向选择活动，搭建各种双选平台，提供公平竞争的就业机会，提高大学毕业生就业率。另外一方面可以对农村大学生回乡创业提供补助或提供创业基金，一定程度上实现教育消费的投资回报，提高农民教育消费的积极性。

（三）加强金融部门对农村教育国家助学贷款的支持力度，积极推进国家助学贷款工作

金融部门要在教育消费方面有所作为，积极配合政府有关部门认真落实已经出台的各项助学贷款政策，及时了解掌握贫困学生助学贷款的实际需求，加强助学贷款品种和服务方式创新，探索将保险引入助学贷款业务的新途径，对符合条件要求助学贷款的家庭经济困难的学生提供贷款支持。

（四）设立国家奖学金、助学金支持农村学生，减轻农村家庭教育消费负担

政府可以加大转移支付的力度，投放更多的资金用于国家奖学金、助学金项目，鼓励学校通过各种途径设立更多的奖学金项目，这样既可以鼓励农村贫困的品学兼优学生勤奋学习，有可以为农村家庭教育消费减轻负担。

参考文献：

教育政策论文篇（10）

但从90年代中期以后，随着财政体制改革和农村经济发展的停滞，农村教育正面临着严峻的形势，存在着教育资源存量不足、教育经费财政投入不足和已经取得的“普九”和“两基”成果不能巩固的问题，造成这种状况的原因是多方面的，农村基础教育财政投入总量不足就是影响农村基础教育发展的一个重要因素，教育经费问题是困扰农村基础教育发展的一个根本问题。不建立稳定、可持续发展的农村基础教育财政投入体制和管理体制，农村基础教育的发展就没有保障。

一、农村基础教育投入总量缺口分析

（一）由于历史发展原因导致的农村基础教育资源存量不足形成的缺口

农村基础教育和义务教育的发展，需要满足两个基本条件，一是必须拥有的基础设施和设备；二是基本的教师素质。而恰恰是由于中国特殊的“二元经济结构”导致了广大农村地区在这两方面与城市地区的巨大差距，在基础教育资源存量方面存在巨大的差距。

据统计，1991年，全国中小学校设备配齐率，城市中学为42.49%，小学为25.52%，而农村中学只有17.62%，小学为8.46%；城市中学生均拥有图书20.9册，小学生7.6册，而农村中学生只有3.6册，小学生1.9册。2001年底，全国普通中学在校生与专任教师比例为1：19，其中，城市为1：17，县镇为1：19，农村为1：20。全国普通小学在校生与专任教师比例为1：21，其中，城市为1：19，县镇为1：20，农村为1：22。这种教育资源存量方面差异大的局面需要一段时间连续的较多的投入才能逐渐扭转过来。

教育资源存量上的差异根源就在于国家的教育投资管理体制方面。在20世纪末期，我国教育投资管理体制的发展大致可分为三个阶段：第一，基础教育的统一财政与分级管理（1970-1985）。在这一阶段，虽然农村中小学教育在规模上迅猛扩大，形式上花样翻新，但其目标、内容与方法已背离教育规律，总的财力、物力和人力资源的投入水平受到当时经济发展水平和管理体制的限制，仍处于相当低的水平；第二，基础教育地方负责、分级管理（1985-1993）。在这个阶段，农村经济发展迅速，教育总投入逐年增加，但这些投入都是由于经济发展需要和农民认识的转变而进行的自发投入，国家财政投入水平并不高，虽然颁布《义务教育法》，对农村基础教育的投资管理体制进行了法律规定，但由于当时财政管理体制尚处于变革之中，国家财政投入的重点也没有放在农村基础教育上，农村基础教育发展速度虽然加快，但总体水平不高，且存在许多问题，据1990年第四次人口普查统计，到1989年，全国15岁以上人口中，文盲、半文盲的比例为15.88%，初中文化程度和小学文化程度的劳动力占总人口的70%，其中绝大部分都在农村；第三，国家财政拨款为主，多种渠道筹措教育经费（1993-2001）。1992年，主席在党的十四大上指出，到本世纪末，基本普及九年义务教育，基本扫除文盲。国家制定了“基本普及九年义务教育、基本扫除文盲”的标准，规定了不同地区达标的时间表，并开展了由各级人民代表大会监督、由各级政府实施的“双基”达标活动，在这一阶段，农村教育财政管理体制逐步走向制度化，财政投入水平显著增加。可以说，每一阶段的教育投资体制都曾有过积极作用，都把解决农村基础教育发展问题作为重点，但都未能从根本上解决农村教育经费严重短缺的问题。农村教育经费短缺存在两个突出特征：巨大的地区差距、城乡差距和这种差距的扩大趋势。这种情况的直接后果是，农民承担了义务教育和高中阶段教育的绝大部分成本，这些年高等教育体制的产业化改革又使农村的一大部分资金以教育投资的形式流向城市，加剧了农村教育资源短缺的问题。财政部曾于1999年组织过一次对于我国“普九”工程资金投入缺口的调研，认为如果要全面达到“普九”标准，至少还需对国内1053个县投入资金总计约354亿元。北大教育学院副教授王蓉表示，这一数据只是在一个较低物价标准上的保守估计，实际需要只可能是高于这一数字。毫无疑问，这一具体情况的存在促使决策者对义务教育财政投入体制进行改革，使今后的改革措施能在一定程度上能弥补农村基础教育在教育资源存量和人力资源存量方面的缺口。

（二）由于近年经济政策原因导致的增量不足形成的缺口

1993年中共中央、国务院颁布的《中国教育改革和发展纲要》确定的教育经费占国民生产总值的比例到20世纪末达到4%，这一目标是根据当时经济发展水平教育发展水平，并参考国际上其他国家的情况而确定的，应该说是合理的和可行的，可是进入90年代以后，我国财政性教育支出占GNP的比例并未如人们所期望的那样稳步地上升，而是呈现了持续下滑的趋势，1991年为2.85%，1992年为2.73%，1993年和1994年平均为2.52%，1995年为2.46%。到1999年仅为2.97%，2000年为2.90%，仍比国家预定目标少投入1.1个百分点。

注：1.预计占GNP比例根据1993年的占比，到2000年达到4%计算的平均增长速度。

资料来源：历年《中国统计年鉴》。

从此表可以看出，如果按照1993年提出的增长目标，1995年以来，每年财政性教育经费总量投入都存在较大的缺口，且逐年增加，从1995年的241.5亿元，增加到2000年的971.9亿元，累计达3515.4亿元，即使是按照1995年以来农村普通中小学教育经费占全国教育经费30%左右这个比较低的比例，2000年以前农村义务教育财政投入缺口就在1000亿元以上。在这种总量增长乏力和目前的教育财政投入管理体制和分配体制背景下，首先受到影响的必定是农村基础教育经费总量增长，无论绝对数和相对数的增长，都相当有限，这种影响会直接体现在农民义务教育负担方面。

我国普通初中生均公用经费支出1999年比上年增5%，而农村初中则减少1.5%；小学生均公用经费支出1999年比上年增6.4%，农村小学只增加2.9%。与此相对照的是，小学生均交纳杂费1999年比上年增加6.1%，而农村小学的增幅则是6.9%，超过了城乡平均水平。结果，1999年农村普通中、小学杂费占公用经费支出的比例都高于城乡平均水平，如果再考虑到城乡学生人数的差异，则这一比例的城乡差距会更大。所以说，农村在基础教育财政投入方面，仍然处于不利地位。

（三）农村税费改革对农村基础教育财政投入需求的影响

2000年，中共中央国务院下达了关于进行农村税费改革试点工作的通知，按照中央和国务院的统一部署，各地陆续进行了农村税费改革的试点工作。2001年5月《国务院关于基础教育改革与发展的决定》指出：“实行农村税费改革试点的地区，要把农村税费改革与促进农村义务教育健康发展结合起来，对因税费改革而减少的教育经费，有关地方人民政府应在改革后的财政预算上和上级转移支付资金中优先安排，确保当地农村义务教育投入不低于农村税费改革前的水平。”经过各方面的共同努力，2003年农村税费改革在全国农村地区展开。

这次农村税费改革试点工作的指导思想是规范农村税费制度，从根本上治理对农民的各种乱收费，切实减轻农民负担，进一步巩固农村基层政权，促进农村经济健康发展和农村社会长期稳定。税费改革试点工作的主要内容是取消“三提五统”以及屠宰税等多个收费项目，农民只需交纳农业税及其附加。在取消乡统筹费后，原来由乡统筹费开支的乡村两级九年制义务教育等支出，由各级政府通过财政预算安排。确保农民负担得到明显减轻、不反弹，确保乡镇机构和村级组织正常运转，确保农村义务教育经费正常需要，是衡量农村税费改革是否成功的重要标志。可以说，正在迅速扩大试点范围的农村税费改革，从分配上理顺了国家、集体、农民三者的利益关系，是国家为切实减轻农民负担而实施的治本之策，但税费改革也势必给现有的农村教育投资格局带来重大的冲击。农村税费改革取消各种收费，改为只收一种农业税，这对减轻农民负担，发展农村经济和保证农村的社会稳定，产生了深远的影响，但由此引出的矛盾也显而易见：农民减负，县和乡、村就要减收，按原有的经费收入渠道和格局，农村基层政府和基础教育就难以保持正常运转，农村义务教育经费缺口将进一步扩大。县乡财政可用于基础教育的收入在税费改革后主要依靠两个来源：一是县乡中非国有或非公有制经济的税收。由于县及县以下经济所有制结构的特点是没有多少国有经济，更少有国有大中型企业，因而非农产业中民营经济的发展就成为农村基础教育是否能正常进行的关键。如果县乡中的非农产业或非公有制经济发展不充分和不成熟，那么主要依靠在GDP中比重不断降低的农业增加县乡财力，是全然支撑不了农村基层政府和基础教育的正常运行的。另一方面，整个税费改革过程又受制于上级财政的转移支付能力。农村税费改革取消了农村教育费附加和大部分教育集资，大幅度减少了农村教育的经费：全国农村教育费附加1996年240亿元，1997年269亿元，2000年151.97亿元，地方教育费附加25.94亿元，农村教育集资34.2亿元（1999年），而在农村地区，教育费附加是补充教师工资不足部分的经费来源，农村集资则是改善校舍和办学条件的主要经费来源。虽然国家在进行税费改革过程中做出了原则性的规定：实行农村税费改革试点的地区，要把农村税费改革与促进农村义务教育健康发展结合起来，对因税费改革而减少的教育经费，有关地方人民政府应在改革后的财政预算和上级转移支付资金中优先安排，确保当地农村义务教育投入不低于农村税费改革前的水平。但如果不进一步建立规范的财政转移支付体制，调整农村基层政府不平衡的事权和财权安排，仅仅靠地方财政是难以完全填补税费改革带来的日益扩大的农村义务教育经费缺口。

二、农村基础教育投入主体结构存在的问题及成因分析

（一）农村基础教育投入主体结构存在的问题分析：制度性原因

在我国市场经济体制改革的过程中，财政体制的调整在很大程度上影响着农村教育财政投入体制的基础。一方面，从我国农村基础教育财政投入的发展及演变的过程也可以清楚地看到中央与地方财政在权力和责任分配上的变化；另一方面，中央与地方财政权力与责任分担机制的改革决定了我国农村基础教育财政投入的体制，也决定了投入主体的权力与责任的分配。

根据传统的测算指标，如各级政府的政府支出比例，我国的财政体制是高度分权化的。《预算法》授予地方高度的自治权—各级地方政府都有独立的、经由各级人大批准的预算。自市场化改革以来，政府间的收入共享体制已发生了很大的变化。但长期以来形成的各级政府之间的层层相叠的分级体系依然存在着。在中央政府决定收入共享体制的大致框架基础上，各级次之间是分别向下进行分享的。即中央一级的政府只与省政府打交道，而省级政府则与市级政府确定收入分享机制，市级政府与县级政府确定收入共享机制。同样，支出分配机制也采用相同的方式。这一分享机制的确定使得各省之间的实际收入由于其经济发展情况的不同而存在较大差距，也使得我国财政体制的框架呈现出联邦制的特点。

近年来，我国先后进行了数次大的财政体制改革，80年代分权化改革、1994年的分税制和1998年开始的公共财政改革。80年代初的分权化改革财政体制改革的主要内容是实行财政包干、分灶吃饭，扩大地方政府的财力，使得中央政府与地方政府财政收入的比例从80年代初的40：60，变为90年代初的22：78。但随之而来的总体财政收入下降，国家中央财政对于经济调控能力减弱等问题。在此基础上，1994年我国对财政体制进行了又一次大规模的改革。这是一次综合性的一揽子改革方案，其目的就是要解决三个领域的问题：抑制财政收入下降和对政府尤其是中央政府，提供充足的收入；消除税收结构中的扭曲因素和增加税收透明度；调整中央政府与地方政府之间的收入分配关系。如果从增加财政收入，加强中央政府的调控能力来看，这次改革是十分成功的。在当年，一次性将大额增值税和消费税收入上缴国库，使中央政府收入占政府总收入的比重由22%快速提高到55.7%。

（二）改革对于我们农村基础教育投入主体结构的形成有着深远的影响意义。

1.从各级财政主体财力分配格局来看

1994年的分税制改革在调整了中央财政与地方财政在收入分享机制上的比例关系，增强了中央政府的收入与支出能力的同时，将大部分的公共支出责任，包括教育、卫生、医疗等支出留给了地方。

20世纪80年代中期确定基础教育实行地方政府负责的体制时，财政体制改革的主要内容是实行财政包干、分灶吃饭，扩大地方政府的财力，地方政府财力的增强为支持农村教育的发展提供了物质基础。而90年代中期开始实行分税制的财政体制改革，改变了中央政府与地方政府的财政收入结构，奠定了政府间财力分配关系的新框架，其基本特征是：中央财政收入占全国财政收入的比重显著提高，现在大约50%左右，标志着中央宏观调控能力有所增强。如果再加上省本级的财政收入，那么，中央和省的财政收入在整个国家的财政收入中，占有绝对支配地位，超过60%；而县乡基层政府财政收入比重现在一般为20%左右。正由于县乡财力规模相对较小，现在我国县以下财政自给率不高，在1999年县级财政自给率总体水平仅为64.97%，而大部分的县财政自给率不足50%。

尽管财政的收入分配格局有所改变，但与之相对应的教育投入的支出格局却没有得到相应的改变，依然强调了地方政府财政投入在整个基础教育教育中的重要性，即地方财政占大头，中央财政只占很小的比例。1996年全国教育投入2262.3亿元，其中，中央只占10.8%，地方占89.2%。到1998年，教育投入总额为2949.1亿元，中央的教育投入比重略有提高，当年为12.8%，而地方仍高达87.2%。再从国家财政性教育经费及预算内教育经费的结构看，1996年和1998年地方的教育投入比重仍高达87%～88%。

国家教育发展研究中心研究员韩民曾发表看法：“中国目前的义务教育财政体制，在经费筹措上过于依赖基层乡村和农民，这是不合理的。级次较低的政府，其财力规模小，难以有效承担农村基础教育投入的职责；而级次较高的政府，其财力相对雄厚，必须适当承担农村基础教育投入的职责。”我国中央和省级政府掌握了主要财力，但基本摆脱了负担义务教育经费的责任；县乡政府财力薄弱，却承担了绝大部分义务教育经费。这种政府间财权与义务教育事权责任的不对称安排，是我国义务教育特别是农村基础教育经费短缺的重要制度原因。

2.从各级财政主体的转移支付情况来看

1994年财政体制改革的另一个深远影响就是进一步加大地区财力之间存在的差距，进而进一步影响到了农村基础教育的投入情况。

1994年改革的初衷之一就是彻底改革政府间转移支付体制，通过公式化和规范化的转移支付，将收入分配和政府间转移支付放在客观的基础之上。但是改革的结果没有改革现行的转移支付体制，只不过增加了两项新内容—税收返还和过渡期均等化转移支付。由于这两项政策的实施使得原有的收入再分配改变成为了来源地原则，也就是将更多的收入返还给富裕地区而不是贫困地区。这种返还制度进一步造成了财政转移支付与各省的财政收入相关，加剧了原有省际之间的不平等。

具体到农村基础教育公共财政的转移支付，我国中央、省级政府在这几年中也投入了大量专项财政资金用于解决贫困地区义务教育的普及问题。但这些转移支付资金的数额与实际各县级财政投入在教育的资金仍有较大的差距，中央财政对地方转移支付的教育补助专款还无法弥补现阶段农村基础教育存在的巨大资金缺口。1997年，中央财政对地方转移支付的教育补助专款为11.13亿元，约占当年全国财政预算内义务教育经费总支出的1.5%。但据国家教育发展研究中心对全国7省市26个县的抽样调查，1998年样本县义务教育经费总支出(含预算外经费)中各级财政的教育补助专款约占12%，县财政约占9.8%，其余78.2%为乡村负担。

3.从财政主体结构动态发展来看收入重心上移、支出重心下移

从财政主体结构动态发展来看，我国财政体制还存在着收入重心上移、支出重心下移的倾向。一方面，收入上移，县乡财政成为层层集中财力的对象。从县财政与中央财政的关系看，在分税制财政体制下，县需要将75%的增值税和100%的消费税上缴中央财政；中央财政对县的补助主要有税收返还和机关事业单位增加工资补助。这样县财政与中央财政之间存在的主要问题就是，中央集中各地的增值税、消费税收入增量较多，而地方得到两税增量的比重却大幅度下降。从县财政与省级和市级财政的关系看，1994年分税制以来，省级和市级政府在中央集中一部分财力的基础上，又对共享收入和地方固定收入进行了分成，即又对县乡财力再次进行了集中。收入的上移使县乡基层财政财力薄弱，入不敷出现象严重。另一方面，支出下移，使县乡财政支出不断加大。在中央及省市财政与县级财政的关系上，在层层集中财政收入的同时，还存在着负担下放的倾向，即将部分应由上级财政负担的财政支出全部或部分下放给地方政府，这在基础教育上的表现特别突出。中央和省级政府在发展义务教育方面承担的责任明显不够，省级以上财政用于农村义务教育的支出很少，农村义务教育投入基本上是由县乡财政和农民负担。据国家统计局2000年的统计数据，我国现有2109个县级财政、4.6万多个乡镇财政，2000年全国财政收入1.34万亿元，其中中央占51%，省级10%，地市17%，县乡两级共计20%多。据有关部门的数据统计，20世纪90年代中期以来，中国县级财政赤字面一度高达40%以上，而且越往西部赤字面越大，有的省份赤字面甚至高达60%以上。而目前农村义务教育存在困难，急需增加财政投入的地区，不仅集中在中西部贫困地区的县市，东部发达地区教育经费也有很大的缺口。薄弱的县乡基层财政难以承担发展农村义务教育这一最繁重而艰巨的历史重任。

（三）农村基础教育投入主体结构存在的问题分析：现实性原因

县级财政财力薄弱的基础性原因在于农村经济发展的缓慢，缺乏推动和支持农村教育持续发展的能力。从现有县级财政情况来看，我们认为仅凭县级财政难以支撑中国庞大的义务教育工程。从县级财政本身的收支状况看，收入上移和支出下移，使县级财政财力匮乏。近年来中央出台的大幅度调资政策，给县乡财政带来了沉重的压力。即使中央对落实此项政策给予一定比例的补助，县乡财政承担其余部分仍然感到十分吃力。

农村经济和农民收入在80年代联产承包和90年代农产品提价的政策调整中，曾有两次明显的提高，1978—1990年，农民人均收入增加5.1倍。但90年代后期以来，由于乡镇企业的调整、农业生产资料价格上升、农业劳动力过剩等原因，农村经济增长速度减缓，1991—2000年，农民人均收入增加3.1倍，农民实际收入增长甚微，有的地区和有的年份甚至下降，个别的还有人不敷出、种地赔本的现象，这势必影响农村教育的经济基础。

从农民人均纯收入来看，在近几年一直处于迂回爬坡的阶段。统计资料显示，1997～2000年，农民人均纯收入同比增长率，分别为4.6%、3.8%、2%，刚刚过去的2002年，情况并没有大的改善，增长幅度仅略高于4%。”另一方面，农村人均财产性、转移性收入无论在绝对量的增加上，还是在速度的增长上都远远落后于城镇，仅占城镇的13%左右。违背了我国1993年《农业法》的规定，即国家财政每年对农业总投入的增长幅度必须高于国家财政经常性收入的增长速度。

另外，教育成本由于教师工资和教材等材料价格的上升而提高，也进一步使得许多地区单靠县乡财政已经难以承担义务教育的全部经费。贫困地区有的县乡全部财政收入还不够发放教师工资(例如甘肃省榆中县2000年全县财政收入7410万元，而财政支出13900万元)；在农村义务教育的管理权放到乡级政府后，由于乡财政中的大部分是教师工资，容易被挪用，这样就连续出现了大面积拖欠教师工资的现象，2000年曾达到180亿元，有的地区拖欠达半年以上，农村教育面临着经费短缺的严重困难。

三、完善我国农村基础教育公共投入体制政策思路----构建合理的财政转移支付制度，解决公共投入的不均衡

（一）政策思路

随着我国“地方负责、分级管理、以县为主”的农村义务教育管理体制的建立，农村税费改革方案开始试点并实施以来，我国农村基础教育的公共投入的总量、投入公平性和贫困地区教育经费来源等问题变得更为突出。在不少地方，特别是贫困地区，农村基础教育的公共投入已出现难以为继的情况。从总体上看，我们认为当前我国农村基础教育公共投入方面主要存在着以下三个方面的问题：1.农村基础教育公共投入不足；2.教育投入主体结构分配不够合理；3.农村基础教育区域间财力状况存在着较大差异。针对以上三个突出的矛盾，结合目前我国的国情，我们提出完善我国农村基础教育公共投入体制的政策思路。

1.明确政府财政是我国农村基础教育的投入主体

农村基础教育是事关我国农村经济和社会发展的全局问题，是关系到未来我国社会均衡持续发展的关键。作为一种公共产品，应明确其经费主要由以基础的财政负担，国家有提供义务教育所必要的基本就学条件的义务，这也是保障公平就学机会的基本要求。应进一步加强财政的公共职能在农村基础教育中所发挥的作用。以政府的财政拨款保证普及义务教育资金投入和承担高等教育的大部分经费。因此，在未来的财政公共体制改革中，明确财政的公共投入是我国农村基础教育的投入主体，由财政承担起农村基础的投入。

2.增加农村基础教育公共投入

农村基础教育在民教育体系中占有着举足轻重的地位。农村教育面广量大，中小学在校生多达1.6亿人。根据2002年《中国教育经费统计年鉴》显示，2001年我国预算内农村中小教育事业经费占总预算投入的比例分别为9.98%和21.12%。这一比例远远低于世界上绝大多数国家的相应比例数据，同时，农村基础教育的现状也进一步说明我国对于农村基础教育公共投入还存在着巨大的资金远远没有达到满足需求的要求，需要我国财政部门在未来通过更多的渠道投入更多的资金。

3.明确各级政府在基础教育中应承担的责任

我国的基础教育实行地方负责、分级管理的管理体制。从其历史发展和现实情况来，这样的体制设计并没有太多的制度障碍，产生诸多问题的原因在于各级次政府对于在基础教育中应承担的责任没有明确的分工。因此，在今后我国基础教育，特别是农村基础教育投入体制的完善过程中，亟待解决的问题之一就是需要进一步完善分级管理体制，明确各级政府在基础教育经费筹措和管理方面的职责分工。在中央、省、县和乡各级政府之间确定一个合理的基础教育分担比例。

4.加强转移支付力度

近几年，中央用于各省的义务教育专项补助，在增进基础教育的公平与效率方面均起到了一定的作用。但由于补助的规模过小，制度本身设计不规范，补助使用过程中缺乏监督等原因，使得这项补助的作用极其有限，实证研究的结果也支持了这一结论。因此，建立规范的中央对省基础教育专项转移支付制度迫在眉睫。中央政府应正确认识基础教育专项补助的意义和重要性，采取各种措施通过加大补助规模来提高基础教育的财政责任．加快基础教育专项补助制度的公式化、法制化和规范化建设的进程，设计科学、可操作性的转移支付公式，同时简化分配程序，建立相应的监督机制，将其纳入法制轨道，使中央基础教育专项拨款在决策、分配、使用和管理等各个环节都做到科学、透明，以达到增进义务教育公平与效率的效果。

（二）构建合理的财政转移支付制度，解决公共投入的不均衡

国务院总理在全国农村基础教育工作会议上的讲话指出：“教育是现代文明的基石。提高国民素质，增强综合国力，必须大力发展教育事业。农村教育影响广泛，关系农村经济和社会发展的全局。”“普及农村义务教育，有利于缩小社会差距和实现社会公平。”经济以及财政能力的地区间差异导致的农村基础教育财政投入水平的差异是关系到我国经济持续发展的重要问题。关于中国地区间经济和社会发展差距问题，国内外许多学者已经进行了深入研究，认为关于我国地区间财政能力差异，一是我国地区间财政能力差距十分明显；二是由于我国地区间经济发展不平衡、造成了地区间财政能力的不平衡。各地区人均财政收入相对差距就是经济发展不平衡的结果和直接表现；三是各地区在接受中央财政补助以后，地区间财政能力差异没有明显变化；四是人均财政支出和人均财政总支出相对差距较人均财政收入和人均财政总收入相对差距大大缩小，相对真实地反映了各地区财政能力差距的状况，直接影响和决定着地区间社会发展差距状况；五是如果考虑征税努力程度和支出成本的差异，各地区财政能力差距可能比以财政支出指标衡量的各地区财政能力差距要大得多。因此，有必要通过实行转移支付制度，逐步缩小地区差距，实现地区间经济均衡发展，经济的均衡发展是解决农村基础教育财政投入均衡增长的一个重要前提和基础,对于全局的经济发展水平的地区差距来说，基础教育财政投入的地区差距问题只是一个局部问题，不可能脱离整体而单独解决。解决农村基础教育财政投入地区差距问题的另一个重要前提是解决农村基础教育财政投入总量增长问题和投入、支出结构（各级财政投入比例、城乡比例、基础教育与中高等教育的投入比例）问题，比如，在中央、州、地方政府对基础教育经费的分担比例上，美国为6.2：48.3：45.5，法国中央政府则分担了68.4%。而在我国，中央财政负担2%，省地负担11%，县级负担9%，乡镇负担78%左右。谁都知道，中央和省级财政能力比地方和基层政府强得多，所以，首先要解决的是加大中央和省级财政转移支付、财政性拨款力度；教育经费投入，突出向中西部地区和“老、少、边、穷”地区倾斜。总量和结构这两方面的问题不解决，讨论农村基础教育财政投入的地区均衡问题就是画饼充饥，纸上谈兵。

1转移支付制度目标的确立

财政转移支付，指政府间财力的上下移动。广义上的转移支付指国内各级政府按照财权与事权相统一的原则，合理划分财政收入级次和规模，包括上级政府对下级政府财政收入的补助和下级政府对上级政府财政收入的上解，还有政府间财力的转移与划拨关系，都可被视为转移支付。狭义上的转移支付指相邻两级政府间上级对下级的财力补助。转移支付从形式上表现为各级政府间事权的转移，财权财力在不同级次政府间的转换，是财政资金在各级政府之间的一种再分配，它是分税制财政体制的一个重要组成部分，有利于解决中央政府与地方政府的财政纵向不平衡和地区间财政横向不平衡。无论从国际经验方面考虑，还是从我国目前的实际情况考虑，建立和实施规范的转移支付制度是解决当前我国农村基础教育财政投入地区间差异问题的一个有效手段。

从上面转移支付的定义来看，转移支付是一个复杂的资源配置问题，是中央政府和地方政府支出中的一个重要组成部分，在资金有限的情况下，决策者如何根据具体情况选择决策方案，其指导原则涉及到财政转移支付制度中主要考虑的两个因素—公平与效率。公平因素和效率因素在确立转移制度过程中所占的比重在不同国家或者一个国家不同的发展阶段是不同的。从经济发展的实际情况来看，地区之间的发展总是不平衡的，有的时候差距还可能很大，因此，在财政转移支付中，最主要的一个目的就是致力于消除地区间的财政能力差距，一方面通过转移支付反映上级政府对社会公益产品的服务准则，另一方面强调财政的再分配功能，使不同地区能够保证提供基本水平的公共服务，履行政府的资源配置和经济稳定职能。

农村基础教育公共投入的差异是社会、经济发展的重点之一，毫无疑问，不能听任地区差距的不断扩大，否则，无论在公平目标还是在效率目标上都会带来严重的问题，然而，地区差异问题只是农村基础教育发展问题之一，我们研究农村基础教育地区差异问题，最终目标不能只限于缩小财政投入水平的地区差距，而是解决农村基础教育的均衡发展问题，因此，在这个意义上，我们要在认识到地区间适度差异的客观性、合理性以及它对整体发展所具有的意义的基础上，研究建立适合我国国情的财政转移支付制度，逐步解决农村基础教育财政投入的地区差异问题。

2.在我国建立一个科学合理的转移支付模型应该遵循的原则

第一，允许适度地区差距的存在。从前面的分析和比较结果来看，中国地区差距和发展的不平衡问题将是中国今后相当长一段时期的主旋律，毫无疑问，我们不能听任地区差距的不断扩大，否则，无论在公平目标还是效率目标上都会带来严重的问题，急于缩小地区差距的任何措施都是不现实的，并且在实际工作中是有害的。所以，既要承认区位优势的客观性和区域差距的长期性，不能用行政手段人为地拉平地区之间的差距；同时又要运用经济的、政策的和行政的手段，使地区差距不再继续扩大，并且通过实行投资和政策适当向农村和困难地区倾斜的战略，为缩小地区之间的差距创造条件。政府所能做的，首先是要尽可能公平地分配教育财政资源，不要因为政府行为加剧结构性失衡与短缺，也就是说，政府的关注重点首先是“雪中送炭”，其次才是“锦上添花”；同时，在重点建设上既要有投资的重点倾斜，更要注重运用政策效应和市场机制，在改革中增加教育投资，在改革中提高投资效益，即通过政府与市场的共同作用，实现公平与效益的动态平衡。在条件成熟后逐步实行确定不同地区基础教育成本标准，各级政府分担基础教育成本的规范化的财政转移支付制度

缩小地区差距，不能以追求绝对的平均为目标。财政收入和财政支出的差异以及与此相关的基础教育投入水平的地区差异，也不可能在短时间内通过转移支付而缩小。

第二、正确处理经济发展差异、财政能力差异与公共服务部门差异的关系。既然地区差距不可避免，在设计转移支付模型时，首先，我国目前的转移支付必须以促进经济发展为首要目标，即遵循效率优先原则。只有经济发展，中央政府才能增加转移支付总量，从而通过增强财政平衡能力来逐步缩小地区经济差距。其次，转移支付模型要能够保证平衡地区财政能力的一般转移支付，以保证各地区经济的发展速度。再次，专项转移支付要注重解决制约经济发展的部门和领域的资金短缺问题，要简化地方政府的事权范围，由于我国地方政府层次较多，专项转移支付比重过大，项目过多，可能会出现上级政府截留下级政府财政资金和责任过度下移问题，反而加重基层地方政府的财政负担。农村基础教育是政府提供的公共服务之一，因此，解决农村基础教育财政投入的地区差距问题，必须充分考虑部门分目标和经济发展总目标的关系。

第三、转移支付模型的相对性和动态性。所谓转移支付模型的相对性，即确定转移支付标准时由于经济不断发展和地区自然、文化、人口结构的差异，财政提供的公共服务的成本是不断变化的，不同地区对达到一定基础教育水平的需求不同，供给能力也不同，这种公共投入地区差异的必然性决定了转移支付标准必定是相对于一个或几个相关定量经济指标的一个相对数，而不可能是一个绝对数。因此在运用转移支付模型计算的转移支付额度时，不能将其绝对化，所谓转移支付模型的动态化，是要求转移支付模型能够随时根据经济发展和教育发展的特点进行调整，只有这样，才能有效地调动各地区发展经济、增收节支的积极性，避免基层政府对上级补助“等、靠、要”等等不作为倾向，也能有效避免“鞭打快牛”情况的出现，因此我们建立转移支付模型时，要以相对性和动态性作为主要原则之一。

虽然转移支付模型具有相对性和动态性的特点，但一旦根据转移支付模型确定转移支付额度后，实施过程中不能有任何的弹性，这是实施转移支付模型的绝对性。（三）缩小农村基础教育财政投入地区差距的转移支付模型

从世界范围看，各国的转移支付制度和计算转移支付数额的计算公式不尽相同，也从未形成过统一模式，但在具体做法上仍然可以找到一些共同的特征，一是纵向的转移支付，既可以解决从中央到地方各级政府的纵向财力不平衡问题，也可以解决地区间财政能力的差异问题，纵向的转移支付要受到中央政府或上级政府财政能力的限制；二是横向的转移支付，则是对纵向转移支付的必要补充，目的在于缩小地区间的财力差距，在制度和标准确立后，一般不存在总量限制问题。在我国目前的情况下，建立农村基础教育财政投入转移支付制度的主要目的是，通过纵向和横向的转移支付，尽快弥补农村基础教育的财政投入缺口，满足落后地区发展基础教育的需要。

1.纵向转移支付的模型

研究农村基础教育转移支付模型，必须把国家用以平衡财政能力的一般转移支付作为研究的前提，这种纵向的一般转移支付模型就是计算下级政府从上级政府获得转移支付的标准问题。上级政府对下级政府的转移支付是分税制财政制度的重要组成部分，也是进行政府横向转移支付制度的前提，无论多级财政体制的国家还是单一制财政体制的国家，纵向的转移支付制度都是财政分配的主要内容。确定纵向转移支付模型的理论基础是各级政府财权和事权必须相适应，农村基础教育作为一项公共服务，以平衡地区间农村基础教育财政投入为目的的转移支付模型，是以完成以平衡地区财政能力为目的的一般转移支付后的专项转移支付模型。建立这一纵向的专项转移支付模型时，纵向转移支付的总量除了要受到一般转移支付总量的限制外，还有分配结构对总量的影响问题。

因此，平衡农村基础教育财政投入的地区差异，有两种方式，一是减少投入较高地区的投入数额，二是增加投入较低地区的数额。前面的讨论已经提到，我国即使是经济比较发达的地区，农村基础教育的财政投入也存在财政投入不足的问题和分配比例不合理的问题。我们不能把基础教育的“均衡发展”等同于“平均发展”。均衡发展决不是教育上的平均主义，而是要尽可能缩小区域之间、学校之间的发展差距；不是要限制教育发展，把高水平的拉下来，而是要尽快用各种方法把低水平教育的地区、学校扶上去；要尽量减少甚至消除低水平的学校，而让优质教育资源得到迅速发展，从而实现基础教育的高层次均衡发展。因此以平衡地区差异为目的的专项转移支付制度，不应以降低一些经济发达地区投入水平为代价来达到缩小地区差距的目的。因此农村基础教育专项转移支付也存在总量限制问题，即用于平衡地区差异的专项转移支付总量由三部分构成，一是由于农村基础教育投入总量的增量部分，二是由于农村基础教育于其他中高等教育财政投入比例的调整产生的增量部分，三是城乡基础教育经费分配比例的调整而产生的农村基础教育投入增量部分，用公式（1）表示为：

县级农村基础教育转移支付总量=总量增量+比例调整增量…………………（1）

专项转移支付总量确定后，我们来研究分配标准。由于是以平衡农村基础教育财政投入差异为目的的，用于农村基础教育专项转移支付的总量增量部分的补助对象应该是人均基础教育财政投入低于全国平均水平的地区，以保证地区差距的逐步缩小。因此，我们计算转移支付额时应以县为单位，计算其基础教育成本，不足部分通过财政转移支付获得。其次是因比例调整而增加的转移支付数额的计算，转移支付的对象则是全部地区。我们先来看平衡地区差异部分，具体计算方法用公式（2）表示为：

x县应得转移支付额=本地标准的教师工资总额+人口总数×本地人均基础教育成本–本地上年规定标准的基础教育财政支出……………………………………（2）

公式（2）中，本地标准的工资总额应该全省统一标准，可参考外国的经验，由较高一级的政府负责制订，由县级财政部门直接按时拨付到教师个人的工资账户的方式，但这部分资金来源应该至少由省一级财政解决，以此来保证用于教师工资的财政支出部分不被挪用，同时还可在一定程度上保持教师队伍的稳定。同时，由于前面提到的中国农村基础教育地区差异的原因不仅在于经济发展水平的差异，还受到人口、文化、自然条件的影响，因此本地人均基础教育成本要考虑人口密度、学校数量和面积等因素。还有，公式（2）中规定标准的基础教育财政支出为本地按经费来源核定的应该支出额和获得的专项转移支付额之和，用这个数据而不是用实际支出额核定转移支付额，可保证教育经费的基本支出和避免教育经费的挪用和稳定增长。财政性教育经费被挪用的现象越是在经济不发达、财政能力弱的地区越普遍。按公式（2）计算的转移支付额为正数的即为x县当年应该获得的转移支付额。

县级基础教育转移支付额确定后，应由省级财政统一安排，省一级的财政缺口应通过中央财政对省级财政的一般转移支付来补足。

公式（2）计算的转移支付对象只是人均农村基础教育经费相对较低的地区，由于农村基础教育转移支付总量中还包括比例调整增量，这部分增量的转移支付对象则应该是全部地区，转移支付数额则根据调整的比例计算。通过这两部分转移支付，则既保证了所有地区的农村基础教育财政投入不断增加，又保证了困难地区的基本支出水平和增加幅度高于全国平均水平，使地区差距逐渐缩小。

根据公式（1）、（2）和近年来农村基础教育财政投入增长速度，以及今后教育经费财政支出中基础教育比例和基础教育经费中城乡比例的调整，我们预计2001年以后几年农村基础教育财政投入的增量和落后地区应得转移支付总额的计算结果。

按近几年的增长速度计算，到2007年，我国财政性教育经费支出的比例将达到占国民收入4%的水平，如果在未来的5、6年中，财政性教育经费的增长速度加快的话，达到4%这个目标的时间还能提前。我们这里仍然按照目前的增长速度预计未来几年农村基础教育经费财政性支出的增长情况如表11。1996年至2001年，农村普通中小学财政性支出占全国教育经费总支出的比例平均值为30%，按照这个比例，我们预计2002年至2007年农村普通中小学财政性经费支出较2001年的901亿元的增量见表11第3列总量增量数据，累计将比2001年增加2850亿元。如果再考虑每年增加的基础教育经费中城乡比例的变化，比如我们按每年增加1%的比例预计，这几年的结构增量见表11的第4列数据，累计为424亿元，两部分增量总额为3274亿元，占未来6年累计支出总额的40%，所以即使按当前的增长速度，如果能在未来的几年中，建立规范的转移支付制度。通过增加总量和逐渐改变支出结构的途径，完全有可能改变目前的农村基础教育地区差距状况。

2.横向的转移支付模型

接下来我们研究横向转移支付模型。同样道理，在研究基础教育横向转移支付模型之前，应该先研究以平衡财政能力为目的的政府间一般转移支付模型。

横向转移支付作为纵向转移支付的补充，对平衡地区财政能力，缩小地区间的差距具有重要作用。我们也可以参考国外的经验，例如，在德国，地方政府间横向的补助和平衡是德国联邦制的一个显著特征，这种平衡通过一系列特别的措施，即德国独具特色的转移支付方式，通过一定的程序和方法，由各州之间实施“兄弟般的”第二次分配来实现的。近年来，我国虽然也采取了东西部省份之间合作援助措施，但由于措施不规范，执行过程中弹性较大，影响实施效果，因此，我们可以借鉴德国的做法，建立我国政府间横向转移支付模型。

在横向转移支付模型中，首先考虑在完成纵向转移支付后，所有那些人均财政能力超过平均水平一定幅度的地区，要按规定比例计算横向转移支付数额，作为政府间横向转移支付资金。这种政府间的横向转移支付，根据我国的实际情况，应该主要在省一级政府间和省内县级政府间进行。在计算过程中，需要明确的是，需要进行横向转移支付的地区不应该是所有超过全国人均财政收入水平的地区，因为在中国总体经济发展水平较低的情况下，采用这样的方法可能会因减少发展资金而影响一些地区的发展速度，并影响发达地区增加财政收入的积极性，所以，作为国家纵向转移支付的补充，只能选取那些人均财政收入高于全国人均财政收入一定水平的地区进行横向转移支付，这种计算公式有点类似于个人所得税的计算公式，以此原则计算出每年国家能够用于横向转移支付的财政资金总额。

在横向转移支付资金总额确定后，还要计算低于全国平均水平一定幅度的地区的财政收入差额。需要得到横向财政转移支付的地区，则应该是所有人均财政收入低于全国人均水平的地区。因为横向转移支付资金总额与收入较低地区的财政收入差额并不完全吻合，这里用横向转移支付资金总额和财政收入差额计算出横向转移支付分配系数，从而保证横向转移支付资金完全分配到应该获得该资金的地区。

确定横向转移支付模型的关键在于需要进行横向转移支付支出地区的确定和横向转移支付比例的确定，这两个因素影响横向转移支付资金的规模，规模过大，会影响发达地区发展经济的积极性和减少发展资金，规模过小，又难以起到缩小地区差距的作用。

在完成地区间横向转移支付后，在各地区的财政能力的差异状况得到一定改善的情况下，不应该再以财政资金的形式进行横向的农村基础教育转移支付，而是应该规定人均基础教育财政投入较低的地区获得横向转移支付后，必须把一定比例的横向转移支付收入作为农村基础教育的投入，用公式（3）表示为：

地区j用于增加农村基础教育财政投入的横向转移支付额=地区j获得的横向转移支付资金总额×适用于该地区的用于农村基础教育财政投入的比例……………………（3）

这样表11中各地区基础教育财政投入增量中又增加了横向转移支付增量部分，通过横向和纵向的转移支付缩小地区差距的能力进一步提高，如下表。

根据1996至2001年的计算，估计农村人均财政性教育经费高于全国平均水平的地区的教育经费总额占全国的比例在55-65%之间，考虑到地方政府增加教育经费支出的积极性，横向转移支付不应该大幅度减少进行转移支付地区的支出水平，且财政支出能力的平衡主要应该通过纵向转移支付进行调节，因此这一比例不应该定得过高，我们在计算表12时，按照占支出总额1%的比例进行计算，换句话说，就是横向转移支付资金占人均教育经费高于全国平均水平的地区教育经费总额2-3%，作为缩小地区间教育经费差距的一个重要的补充手段。

四、基础教育公共投入主体的国际比较

在这一部分中，我们对成熟市场经济国家的基础教育公共投入主体结构进行考察，分析这些国家各级财政主体在基础教育投入中的责任，试图从中发现或归纳出一些规律性的总论，来进一步指导我们对我国农村基础教育公共投入主体结构的分析，并对现有主体结构中存在的问题提出一些对策性的建议。

（一）以地方政府为主的基础教育财政体制

纵观世界各国基础教育财政投入与管理体制，都与本国的政治体制、财政体制、尤其是基础教育管理体制密切相关，无论是实行联邦制的国家，还是单一主体国家，从发展的最终结果来看，基本上都形成了以地方政府为主的基础教育财政投入与管理体制。

1.联邦制国家

美国作为一个联邦制国家，各州的教育财政体制各不相同，但根据宪法第10修正案，教育是美国各州的保留权力，联邦政府没有直接管理教育的权力。在美国的现实教育制中基础教育的主要责任在地方政府，美国地方学校管委会是公立学校的决策机制。管委会成员有权兴办学校，推选地方学区教育主管，制定规章制度以保证学校正常运转以及筹措和分配教育经费。但州政府和联邦政府每年也提供相当数额的拨款资助地方学区中小学校。

联邦政府转移支付的规模较小，一般而言，联邦政府通过资助教育项目来实现自身对州和地方基础教育发展的影响。例如，1996年联邦政府教育总投入达到738亿美元，其中48%用于资助中小学教育，主要包括：职业教育项目、特殊教育项目、双语教育项目、补偿教育项目等。这些资助都是采用专项拨款的方式，即指定专门用途，且大多通过联邦政府的相应职能部门来核拨给项目单位。有些项目拨款采取“一揽子”拨款方式，即将某一地区的相关教育项目一笔拨给有关州和地区。但各州获得州政府的资助拨款的方式和数额并不尽相同，一般而言，凡是州或地方财力条件比较好的（或具有联系政府所辖直接利益的地区），得到联邦政府的教育拨款就比较少。反之，则多一些。

与联邦政府相比，州政府对基础教育的管理具有具体的职责和权力，它们对公共基础教育的管理的最主要途径是通过税收和基础教育的经费分配，且规模较大，作用显著。1992年公立初等和中等学校的资金由州政府提供的部分平均在45%以上，地方政府-学区提供公立初等和中等教育资金47%，联邦政府提供了公立初等和中等学校资金的7%左右。随着时间的推移，州政府对于地方教育的扶持作用日益重要，学区对于州补助的依赖程度也越来越高。州政府公立中小学资金提高最快的年代是70年代。学区得到的州政府教育补助经费占学区收入比重不断提高，1965年为39%，到了1981年这一比例上升到了49%，90年代仍继续保持在这一水平上。公立中小学教育是美国州政府对于地方政府补助的主要项目。1991年联邦政府对于教育的补助占总补助的16.4%，而州政府对于教育的补助占州政府总补助的63.4%。从二次大战之后，美国州政府对于公立基础教育补助占公立基础教育经费的比例扩大速度远远超过了州政府在公共财政支出中份额扩大的速度。州政府对于基础教育的拨款在基础教育经费中所占份额在1929-1989年间增加了31个百分点。美国州政府对于学区公立中小学的教育补助在提高学区公立中小学教育经费水平、保障各学区公立中小学生获得平等的教育机会中起到了十分重要的作用。

在德国，教育是各州的义务，即各级各类的学校的管辖权在州，由州议会主要通过立法和财政预算参与学校的监督，而州文化教育部是通过命令和指示以及通过制定学校发展规划来参与学校监督的；另一方面，按照《基本法》的规定，乡镇政府作为地方上的行政机制，有权在法律规定的范围内，“在自己负责下处理地方共同体的一切事务”，即实行地方自治的原则。由于地方自治与国家对学校的监督二者之间的关系比较复杂，一般由州和镇政府共同负担教育经费。

在加拿大，基础教育实行联邦、省、地方政府三级管理，分10个省3个地区，省以下设市、县、社区，统称为地方政府，基础教育主要由省和地方政府负担，联邦政府向教育项目提供援助的转移支付。在澳大利亚，根据其国家行政体制的划分，共分为联邦、州和地方三级政府，分6个州和2个地区，联邦政府的教育管理职能是通过对州政府的财政转移支付来实现的，具体的教育事务由州和地方政府负责。联邦政府负担了全国的大部分公共教育经费，目的是保证各级政府在公共教育方面的服务都能达到同一水平。

2.单一制国家

法国：实行中央、地方分级管理体制，有22个大区、96个省、4个海外省、4个海外领地、2个具有特殊地位的地方行政区、36565个镇。中央政府统一支付全国所有教师的工资支出，地方政府的职责范围主要集中在教育、卫生、城市基础设施建设等方面。对教育的财政支出责任，按照国家有关法律规定，大学、高中、初中、小学分别由中央政府、大区政府、省政府、市镇政府管理并负责其建设费用和正常运行费用，学校教师的工资统一由中央政府支付，省级财政主要是初中教育和中学生上、下学的交通网络。法国政府认为办学校是政府的职责，因此，即便是私立学校，只要与政府签订合同，即可获得经费资助，其教师工资全部由中央政府发给，学校的建设费用和运行费用亦可得到地方政府供给或补贴。市镇财政主要负责小学教育等。

第二次世界大战之后，日本进一步推行明治维新以来形成的教育机会均等的理念，从公共投入保障义务教育的实施。按照多级政府分工理论，义务教育属于地方政府的事务，其发生的经费负担也应由地方政府承担。但是由于义务教育产品存在的“外溢性”，以及公民享有义务教育权力的公平性，中央政府在制度上、财力上给予支持。它的义务教育直接提供者主要是市级政府，但在各项经费开支中很大部分为中央政府以专款专用的形式进行转移支付。

首先，日本的公共教育经费由国家和包括都道府县和市町村在内的地方政府共同承担；其次，从历史发展进程来看，中央政府承担的比例逐年增大，由19世纪80年代的10.2%上升到20世纪60年代的48.4%，而地方政府的投入比例则相应地逐年下降，由19世纪80年代的89.8%下降到20世纪60年代的51.6%；第三，在地方政府的投入中，都道府县的投入比例也逐年上升，由19世纪80年代的14.3%下降到20世纪60年代的30.3%，而市町村的投入比例则逐年下降，由19世纪80年代的75.5%下降到20世纪60年代的21.3%。

根据国际货币基金组织对部分国家各级政府教育支出占总支出的比重的调查研究，我们也可以看到，无论是发达国家还是发展中国家，这种基础教育投入主体的三级体制十分明显，即中央政府、州政府和地方政府。当然，不同国家的基础教育投入有三种情况：一是全部由中央政府承担；二是全部由地方政府承担；三是由中央政府、省、州等中级政府以及地方政府按照不同责任分别承担一定的投入比例。但从大部分国家所选择的投入主体结构模式来看，基础教育一般以地方政府的公共投入为主，中央/联邦的财政预算资金作为专项拨款的主要来源，由中央政府、州政府和地方政府共同完成对基础教育的公共投入。

（二）各国教育支出责任划分的特点

为进一步归纳和总结成熟市场经济国家中基础教育主体责任划分的特点，在实证的数据分析之后，本文在此给出一些具有代表性和普遍意义的结论性归纳。

1.基础教育责任归属的划分

西方财政理论界普遍承认，政府具有资源配置、收入分配和经济稳定与发展这三大职责，并把事关国家全局利益的收入分配职责和稳定经济职责主要赋予中央政府，主张地方政府在行使地域性较强的资源配置职责方面可能有更多的作为。即按照公共产品受益范围的大小程度确定各级政府的职责和财政支出责任。

划分中央与地方财政支出的原则：技术原则，凡属复杂的支出项目应划归中央财政，一般性的而又需要适时进行监督的支出项目归地方财政；利益原则，凡属事关国家范围内的整体利益的支出应划归中央，而与地方利益有直接关系的支出则应划归地方政府；行动原则，即行动需要一致的项目归中央，需因地制宜安排的支出归地方。公共产品的层次性，主要是确定哪一级政府最适合于处理哪一项公共事务。以效率为标准划分支出，规模较大的支出归中央财政，规模较小的支出归地方财政，外溢性较小和地方性较强的公共产品，更适合于地方政府提供。

在当今世界各国普遍采用分级财政的条件下，地方财政既是上级财政的某种程度的延伸，同时也是一级相对独立的理财主体，地方政府职责是各级政府职责的基础环节。因此，将基础教育的财政管理体制归属于地方政府是有其合理性和必然性的。

从上面的分析中我们也可以看到，各国政府在基础教育财政投入由三级政府来构成，即中央政府、州政府（日本是都道府县）与地方政府，但其主要的财政管理责任一般主要由地方政府负责；同时，在教育经费的构成中，各级投入主体都负担了相应的教育经费投入责任，无论是中央政府还是州、县以及镇、村和地方政府都承担了一定的投入比例。

2.基础教育财政管理体制的发展趋势

随着各国政府对于人力资本和社会可持续发展的重视，对于人才的培养日益做为各国政府关注的重点，在财政投入体制上也相应地做出了一些调整。

首先，发达国家中央财政和州省邦等高层次地方财政在义务教育公共投资中负有主要责任。不仅在美国、法国、德国、日本、瑞士、俄罗斯等发达国家，而且在印度、韩国、印度尼西亚、埃及、肯尼亚等发展中国家，来自政府的公共经费一般均占义务教育投资总额的85%—90%左右。而在1998年，OECD国家初等、中等及中学后教育经费中，财政性教育经费平均比例已达到了90.9%。1995—1996年美国初等、中等教育经费的97.6%来自政府投入。这充分体现了义务教育应由政府举办，其经费应由政府公共经费承担的基本原则。以政府公共经费负担义务教育的重要意义在于，能够通过政府公共资源的再分配，排除各种因素对义务教育的制约和干扰，切实保证一国范围内义务教育的实际需要和均衡发展，并为每个适龄儿童接受义务教育创造较为平等的机会。

其次，发达国家教师工资由中央和高层次地方政府分担成为主要责任。在世界各国，教师工资历来是义务教育公共经费的最主要支出，一般达到政府公共投资的80%左右。许多国家在实施义务教育之初，曾将义务教育视为基层的责任，并将教师工资经费的支付责任也一并交给了基层地方政府。这种作法不仅给地方财政造成很大负担，而且无法切实保证教师的工资。为解决这一问题，各国相继调整了教师工资的管理筹措体制，采取的基本办法是将保障教师工资的责任上移或适当集中，由中央和高层次地方政府分担主要责任。

研究认为，实行集中或比较集中的教师工资管理体制，教师工资由中央和高层次地方政府承担，不仅切实保障了教师工资的发放，而且能在全国或全省范围内为义务教育教师创造一个大体相当的福利条件，从而保证教师队伍的稳定。

在法国、泰国、韩国、埃及等国，均将义务教育教师工资全额纳入中央财政预算，由中央财政独立负担。日本的国立学校教师工资全额由中央财政独立负担，地方学校教师工资由中央和都道府县财政各负担一半。德国和印度义务教育教师工资全额由州或邦财政独立负担。美国教师工资虽然由地方学区支付，但由于地方学区经费的半数以上来自州政府的财政补助拨款，故实际上教师工资是由州和地方学区共同负担的。

最后，逐步规范化的政府拨款体制。各国基础教育财政管理体制的一个重要的发展特征就是政府教育拨款的法制化和规范化。①基础教育经费由州和地方议会通过；并通过规定的立法程序法定化；德、英、美、韩等各国基础教育经费拨款均建立在州、郡等地方议会的法定程序上，经费拨款标准和经费管理权限均有明确而具体的规定，从而为规范政府的拨款行为奠定了基础；②政府基础教育拨款注重全过程的规范化管理，地方教育当局或其他拨款部门作为政府机构实施按既定标准的拨款程序，将教育经费拨付给地方教育当局所管辖的学校；③政府拨款机构在具体拨款时，十分注重处理和协调与有关的政府各部门、地方或学校管理委员会或董事会、校长及相应的协会、家长和社区代表、学生以及其他有关人员之间的关系，从而使规范化的拨款体制落实到实处。

（三）案例分析：美国与日本基础教育管理体制

1.美国

美国教育管理体制体现了如下特点：三级管理，地方分权，财政单列，法律至上。

所谓的“三级管理”是指美国教育的管理由上至下分别由联邦政府教育部、州政府教育部和地方教育办公室负责管理。各级政府教育部门都有自己不同的决策权力和负责对象。“地方分权”是指美国的教育管理和其他的行政管理体系相同，地方拥有很大的管理和决策权。一般来讲，联邦政府教育部只根据总统和议会的决策制定对全国教育都有影响的大政方针，一般以法律和财政支持两个方法保证实施。比如，布什总统提出的“不放弃一个孩子的教育行动计划”（nochildleftbehindact）成为当前美国教育行政的一个主题。州政府对教育决策和行政掌管着主要的权利。州政府教育部负责制定所有的课程规划和全州的教育发展计划，绝大多数的教育法律是由州政府制定的，地方各级部门要绝对执行这些政策，依法治教。主要的教育资金也是由州政府投入。所以美国各州的教育政策有很大的差异。地方分权，还主要指教育管理的基层单位学区（schooldistrict）也有很大的教育决策权。比如学区决定使用什么样的教材，开设怎样的课程，进行什么教改等。学区也决定着怎样执行联邦和州的教育法案和行动计划。所以学区作为教育行政的前沿阵地有很大的自。“财政单列”是指美国的教育财政单列为提高教育质量提供了重要的保证。各级政府都有特定的税收作为教育的单项资金。其中，州政府承担的任务最重，主要的教育资金来自于州政府，比如洛杉矶地区每年的州教育投入是1千亿美金（$100,000,000,000）。联邦政府的资金直接投入到每个学区的特定项目。地方政府也有一定的教育单列资金，保证教育质量。甚至各学区也会根据社区经济发展的情况得到不同的资金资助。比如，收入中的将近半数投入到地方的教育中。所以,财政单列导致美国教育财政有这样几个特点：教师的工资不因学区不同而变化；各级政府都依法为教育投入，所以学区的资金充足；学区决策资金的使用，因此学校基本没有财政权。“法律至上”是指无论是学区或是州政府教育部无论权力多大，都必须依法行政，依法治教。法律是美国教育管理至高无上的准则。美国的教育法律制定的非常广泛和明细。每一个教育行政管理人员都要注意熟悉相关法律，用法律规范自己的工作，保护教育的权利。

2.日本

在日本教育发展的这一百多年来，公共教育经费在国民收入中所占的比率不断增大，特别是二战后经济高速发展，其公共教育经费几乎与国民收入呈同步增长，明治18年（1885年）为1.8%，1930年为4%，1955年达到5.5%，短短几十年时间，从2%增加到5%以上，这种迅速完善教育事业的步伐在世界上是罕见的，与欧洲对公共教育经费的缓慢投入形成鲜明对比。20世纪60年代，日本国民日均收入为350美元（当年价），但与人均900美元以上的英国、挪威一样公共教育经费占整个国民收入的5%以上，属于最高层次，当时美国、德国、加拿大均在4%—5%之间。

日本教育刚刚起步时，所需费用都是民间承担，虽然规定学生需交纳学费，但学费收入只在教育费中占了极小的一部分。小学经费主要依靠学区内集资和捐款。从明治以后，公共教育经费的比重开始从市町村向都道府县，再向国家转移，现在日本教育费的国家负担额实质上已经达到了50%左右。这种教育财政体制得以实施的理念是什么呢？

日本教育财政的基本理念即是从经济、财政的层面上确保“国民受教育的权利”。日本宪法规定：“所有国民均有依据自己才能平等地接受教育的权利”，“义务教育使之无偿地得以实现”。日本教育基本法规定：“不论其经济地位或门第如何，所有国民在接受教育上均是平等的”，“对于那些有能力，却因经济原因上不起学的人，国家和地方政府必须采取鼓励其上学的措施，此乃义务”。日本的教育财政理念就是确保平等地实施上述法律规定的“国民受教育的权利”，而以义务教育为轴心的公共教育经费的分担原则是实施的前提条件。

日本公共教育经费的负担原则是“学校的设置者须管理自己设置的学校，除去法律规定的特殊场合外，还要负担该校所需经费”，即涉及到学校经费时，国立学校由国家、公立学校由都道府县及市町村等地方政府、私立学校由学校法人来负担。学校教育法对市町村还赋予了如下义务：“必须在所辖区域内设置所需小学校，确保学龄儿童上学”。上述的学校设置义务和学校经费设置者负担原则，是地方自治分权的具体性制度表现之一，但从收入财源的构成比例来看，国家和地方政府之间、各地方政府之间的财政负担能力存在明显的差异，这是不争的事实，特别是对于承受着设置各种义务教育学校义务的市町村来讲，学校经费设置者负担原则无疑是一项巨大的负担，比如要新建一所中小学，市町村就必须要负担学校用地购入费和校舍建设费等一次性支出、以及学校营运时占比例最大的学校教职员工人工资等经常性支出，对于财政负担能力差的地方政府而言，只用自己的资金来负担这些费用是不可能的。如果要从财政上真正确保“教育机会均等”，就必须采取一些特殊措施。

随着社会、经济活动的发展，受教育者全国范围的地域性流动逐渐展开，教育所带来的效果也就惠及整个国家，而不是局部地区。这种大背景的变化，需要以国家规模推进教育政策，国家在教育投资方面担当起重要角色，这是日本的教育财政倾向。

日本地方财政法规定：“按照法律规定，那些必须要地方政府实施、且涉及到国家与地方政府相互利害关系的事务，如果为了营运顺利，国家有必要负担经费的，国家将负担其经费的全部或一部分”，换言之，日本采取的特殊措施是从法律上规定了“学校经费设置者负担原则的例外事项”，这些例外共有26项，均由国家负担，具体包括义务教育教职员的工资、共济组合（互助会）长期支付所需经费、建造各种学校义务教育所需经费、向高度残疾儿童支付的残疾儿童福利补贴、振兴产业教育所需经费等。

上述法律所规定的国库补贴的特点是：（1）补贴的用途明确；（2）补贴采取的是定额或一定比例的形式，接受该补贴的地方政府自身必须准备一定额度的财源。从这一角度来看，国库补贴制度未必能够调整地方政府间不均衡的财政能力，但是，作为特定财源，在地方教育费的财源补给上确实发挥了巨大的作用，在消除教育水平的地区性差距、提高以义务教育为中心的全体国民的教育水平上发挥了巨大的作用。在日本，义务教育任务基本完成后教育投入依然在增加，主要用在了提高教育质量上。今后，在教育经费的国库补贴对象、范围、程度上依然有继续扩大的趋势。

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甚至各学区也会根据社区经济发展的情况得到不同的资金资助。比如，收入中的将近半数投入到地方的教育中。所以,财政单列导致美国教育财政有这样几个特点：教师的工资不因学区不同而变化；各级政府都依法为教育投入，所以学区的资金充足；学区决策资金的使用，因此学校基本没有财政权。“法律至上”是指无论是学区或是州政府教育部无论权力多大，都必须依法行政，依法治教。法律是美国教育管理至高无上的准则。美国的教育法律制定的非常广泛和明细。每一个教育行政管理人员都要注意熟悉相关法律，用法律规范自己的工作，保护教育的权利。

2.日本

在日本教育发展的这一百多年来，公共教育经费在国民收入中所占的比率不断增大，特别是二战后经济高速发展，其公共教育经费几乎与国民收入呈同步增长，明治18年（1885年）为1.8%，1930年为4%，1955年达到5.5%，短短几十年时间，从2%增加到5%以上，这种迅速完善教育事业的步伐在世界上是罕见的，与欧洲对公共教育经费的缓慢投入形成鲜明对比。20世纪60年代，日本国民日均收入为350美元（当年价），但与人均900美元以上的英国、挪威一样公共教育经费占整个国民收入的5%以上，属于最高层次，当时美国、德国、加拿大均在4%—5%之间。

日本教育刚刚起步时，所需费用都是民间承担，虽然规定学生需交纳学费，但学费收入只在教育费中占了极小的一部分。小学经费主要依靠学区内集资和捐款。从明治以后，公共教育经费的比重开始从市町村向都道府县，再向国家转移，现在日本教育费的国家负担额实质上已经达到了50%左右。这种教育财政体制得以实施的理念是什么呢？

日本教育财政的基本理念即是从经济、财政的层面上确保“国民受教育的权利”。日本宪法规定：“所有国民均有依据自己才能平等地接受教育的权利”，“义务教育使之无偿地得以实现”。日本教育基本法规定：“不论其经济地位或门第如何，所有国民在接受教育上均是平等的”，“对于那些有能力，却因经济原因上不起学的人，国家和地方政府必须采取鼓励其上学的措施，此乃义务”。日本的教育财政理念就是确保平等地实施上述法律规定的“国民受教育的权利”，而以义务教育为轴心的公共教育经费的分担原则是实施的前提条件。

日本公共教育经费的负担原则是“学校的设置者须管理自己设置的学校，除去法律规定的特殊场合外，还要负担该校所需经费”，即涉及到学校经费时，国立学校由国家、公立学校由都道府县及市町村等地方政府、私立学校由学校法人来负担。学校教育法对市町村还赋予了如下义务：“必须在所辖区域内设置所需小学校，确保学龄儿童上学”。上述的学校设置义务和学校经费设置者负担原则，是地方自治分权的具体性制度表现之一，但从收入财源的构成比例来看，国家和地方政府之间、各地方政府之间的财政负担能力存在明显的差异，这是不争的事实，特别是对于承受着设置各种义务教育学校义务的市町村来讲，学校经费设置者负担原则无疑是一项巨大的负担，比如要新建一所中小学，市町村就必须要负担学校用地购入费和校舍建设费等一次性支出、以及学校营运时占比例最大的学校教职员工人工资等经常性支出，对于财政负担能力差的地方政府而言，只用自己的资金来负担这些费用是不可能的。如果要从财政上真正确保“教育机会均等”，就必须采取一些特殊措施。