儿童福利院普法篇（1）

【中图分类号】F321.1 【文献标识码】A

当代中国儿童福利概念十分复杂，学界和政府文献均未能达成共识，形成一个权威的概念。这种复杂性最直观地表现为各种刊物和文献中，各类儿童福利概念纷繁复杂，很多概念内涵重叠，界限不明。导致儿童福利概念混乱、不一的原因固然是由于对社会福利和社会救助、儿童问题和问题儿童等概念的认识、理解上存在分歧所致。但主要原因则是中国当代儿童福利研究对象的特殊性及其差异性所导致的。当然，作为一种重要的社会理念，中国儿童福利政策、机制的时代性，也是造成儿童福利概念历史变迁的重要原因。纵观当代中国儿童福利的发展历史，儿童福利概念的核心内涵经历了三个不同历史发展阶段。

孤残儿童

二战以后，随着经济的复兴和发展，全世界针对贫困儿童、残疾儿童、单亲家庭儿童等的保障政策和照顾计划迅速发展。但在改革开放以前，由于我国整体经济规模较小、社会资源相对贫乏，儿童福利事业发展缓慢。儿童福利事业只是在社会救济的层面上对某一部分特殊儿童进行帮扶。即国家主导收容“无依无靠、无家可归、无生活来源”的“三无”孤儿、弃婴和残疾儿童。①根据在CNKI上学术趋势的搜索结果显示，那个时期的儿童福利研究也大多集中在这三大儿童群体中。因此，“孤残儿童”成为改革开放以前的儿童福利的核心概念。

所谓“孤残儿童”，主要包括父母双亡的孤儿、被父母遗弃的弃儿以及患有各种残疾的缺陷儿童（张吉吉，2003年）。对孤残儿童群体的界定主要依据有三：第一，18岁以下的未成年人;第二，父母亡故或丧失实际的抚养机会，失去家庭的支持;第三，身体病残导致了生活陷入极端困难之中。据2006年第二次全国人口抽样调查显示，孤残儿童数量已多达600万之多。②

改革开放以前，孤残儿童的福利保障体系，主要是在国家和政府的主导下逐步建成和完善。很长一段时间内，孤残儿童福利机构主要由政府创办的儿童福利院和社会福利院构成。除此之外，还包括了孤儿学校和SOS儿童村等。对孤残儿童的照顾，主要也还是依靠儿童福利机构的收容和救济，辅之以亲戚、朋友的家庭寄养。孤残儿童的福利保障经费也主要依赖政府的拨款，并融纳在“五保”制度中，用以支持孤残儿童的衣、食、住、行、就医、上学等，满足他们“养、治、教”方面的最基本的生活需求。

弱势儿童

改革开放以后，随着国家经济形式的好转，各项民生问题的改革、发展和重建工作方兴未艾，儿童福利问题逐渐从婚姻家庭和妇女问题的“附庸”中凸显出来，逐渐成为国家改革开放政策的一个热门话题。这个“热度”在1990年达到了一个新的“沸点”。这一年联合国世界儿童首脑会议在纽约召开，并通过了《儿童生存、保护和发展世界宣言》和《执行九十年代儿童生存、保护和发展世界宣言行动计划》等具有划时代意义的文献纲领。随后几年里国外的一些关注儿童福利的组织和学者把目光投向了作为发展中国家典型的中国，极大地推动了中国当代儿童福利事业的深入发展。

但是在20世纪90年代左右，伴随着儿童问题研究的深入发展，儿童福利的概念却非常混乱、复杂。中国儿童福利制度建设与基础理论研究整体呈现出“混沌、混杂和边界不清”、“缺乏共识的初始状态”。③导致这种混乱的原因固然与当时学界简单照搬模仿西方话语体系相关，但更重要的原因则是改革开放以来整个中国社会在发展转型过程中，儿童问题出现了前所未有的复杂性。很多学者认识到以“三无”儿童为核心的“孤残儿童”概念已经无法涵括儿童福利研究的诸多领域。根据《2013年社会服务发展统计公报》显示，截止到2013年底，全国孤儿由2006年的600多万减少至54.9万人。其中住进福利院的集中供养孤儿仅有9.4万。即便是在以“孤残儿童”为主体的儿童福利院，“孤儿”和“残疾儿童”的类型也出现了更为复杂的情况。一方面，并非所有的“孤残儿童”都进福利院，那些往往不进福利院的“孤残儿童”反而获得了更多的父母关爱。另一方面，即便是住进儿童福利院的“孤儿”并非全是失去了父母的依靠，很多的是父母在服刑、未婚生产等原因导致无力承担抚养责任。而且随着社会发展，农村独生子女、单亲家庭儿童、家暴儿童、童工、被拐儿童、艾滋病致残儿童、留守儿童、特殊需求儿童、儿童犯罪等问题日益增多，这也导致了儿童福利概念的再一次发展和深化。

纵观20世纪90年代的儿童福利研究，学界对儿童福利概念的界定主要是从三个维度展开。第一，从生理、生活的维度，很多学者提出了“有特殊需求的儿童”概念。这个概念是基于“狭义的儿童福利”理论基础之上的。狭义的儿童福利是指政府和社会为有特殊需求的儿童及其家庭提供的各种支持、保护和补偿。④“有特殊需求”儿童的产生主要源自生理、生活方面无法在家庭中得到正当的满足，或者说超出了家庭的负担能力。“有特殊需求的儿童”概念是“孤残儿童”概念的扩大化结果。因此，很多学者提出了一个更明确的概念，即“失依儿童”。所谓“失依儿童”就是指：“由于各种原因失去生身父母和其他具有亲情关系的成人正式照顾的16岁以下儿童，他们或是由于父母亡故，或是由于法律原因不能与自己的父母共同生活，抑或是其他各种原因无法得到成年人的照顾，只能由社会中的他人或是机构才能维持自己的生活。”⑤

第二，从心理、精神的维度，很多学者提出了“问题儿童”概念。这个概念是基于儿童需求的全面健康发展的理论基础之上的。陆士桢就认为儿童福利除了满足儿童的生理、生活需要之外，还应该更多的关注他们生存所面临的更多的需要。这就包括了儿童对母爱、家庭温暖等心理、情绪、精神层面上的发展型需求。因此，陆士桢主张对单亲儿童、被遗弃儿童（尤其是女童）等群体以更多的关注。⑥刘继同从“教养取向发展”角度，也呼吁应当扩大儿童福利的服务对象，加大对不幸儿童、危机儿童、问题儿童、困境儿童和边缘少年等的帮助。⑦“问题儿童”概念逐渐成为儿童福利研究的一个热点议题。国务院的《九十年代中国儿童发展规划纲要》中对“问题儿童”群体有一个集中的表述：“包括农村独生子女、女童、残疾儿童、离异家庭的儿童、单亲家庭的儿童、流浪儿童、孤残儿童、贫困家庭的儿童和其他儿童。”⑧“问题儿童”概念的提出凸显了儿童福利研究的某种时代、社会共性问题。时人将当时儿童群体出现问题（如青少年犯罪等）、处于不幸（如家暴儿童、受虐待等）、陷入困境（如童工等）、日益边缘化（如流浪儿童等）等问题的原因不仅仅归结于个人、家庭，更多地认识到了社会转型期的时代共性原因。正是从时代、社会这个大的角度，儿童福利概念又有了新的认识和发展。

第三，从时代、社会的大维度，学者们相继提出了一个更加综合、宽泛的概念，即“弱势儿童”概念。其实，在刘继同对不幸儿童、危机儿童、问题儿童、困境儿童等的混合论述中，“弱势群体”概念已经呼之欲出。尚晓援就明确指出中国有特殊需求儿童群体就是“弱势儿童”，这一群体包括了孤儿、残疾儿童、流浪乞讨儿童、留守儿童、单亲家庭儿童、受暴力侵害和虐待儿童，以及受艾滋病影响儿童等。⑨夏学銮对“弱势儿童”群体的分类比较具有代表性，他将弱势儿童划分为五大类：身体弱势儿童（残疾儿童）、心理弱势儿童（智障儿童）、社会弱势儿童（被遗弃儿童）、孤独儿童和暴露在危险处境下的弱势儿童。⑩学界对“弱势儿童”群体的关注，大多集中在留守儿童、流浪儿童、受艾滋病影响儿童等，而特殊需求儿童、儿童犯罪等涵盖在了“弱势儿童”这个大概念之中。

困境儿童

2000年以来，儿童问题成为一个全球性焦点话题。其标志就是联合国儿童基金会的《千年发展目标 关注儿童问题》，其中涉及了如消除儿童的极度贫困和饥饿、普及全球初等教育、促进社会性别平等、降低婴儿死亡率，以及与艾滋病、疟疾等疾病作斗争，保障儿童健康、教育、平等权等。伴随着这种国际大趋势，中国政府也有意识地将儿童福利问题作为改善民生问题的重中之重，并纳入到了建设小康社会、构建和谐社会这个大的社会建设和管理蓝图之中。这个意图在2010年以后表现得非常突出。在国务院办公厅下发《关于加强孤儿保障的制度意见》之后，全国各省、自治区和直辖市纷纷结合自身经济社会发展实际，制定和完善了儿童福利保障体系。其共同目标在于满足更大多数儿童的需求。国务院颁布的《中国儿童发展纲要（2011～2020）》将这个共同目标表述的更加明确：“建设普惠型儿童福利制度”、“拓展儿童福利范围、提升儿童福利水平”。这样一来，以“建设普惠型儿童福利制度”为目标当代中国儿童福利，必然突破以往那种基于狭义儿童福利的概念框架束缚。很多人在研究过程中，就意识到以往所采用的“孤残儿童”、“失依儿童”、“弱势儿童”和“问题儿童”等在法理上已经不能完全涵括“普惠型儿童福利”。因此，急需重新建构起一个新的儿童福利的核心概念。

最早进行尝试的是以张齐安、王素英和陈鲁南等为代表的政府官员。他们在对“事实上无人抚养儿童”群体细致划分过程中，借鉴了一个对应的西方儿童福利政策术语，即“困境儿童”。并从外延上对“困境儿童”进行了归纳、划分。陈鲁南认为“困境儿童”应该包括：孤儿（含弃婴）、事实无人抚养儿童、流浪儿童、受暴力侵害儿童、残疾儿童、艾滋病感染儿童、患重病或罕见病的儿童等群体。在此基础上，王琪基于有无抚养权和监护权，将“困境儿童”分成了四大类：无父母监护（孤儿、弃婴、重病和流浪儿童、父母死亡等）、父母无力监护（父母重度残疾或重病、父母在外服刑、留守儿童等）、父母不愿监护（离异后任何一方不愿收留等）和父母不适合监护（家庭暴力、破碎和离异家庭、家庭缺少关爱等）。然而，虽然“困境儿童”概念作为政策术语率先流行，其外延也基本确定，但无论是在政府文件还是学界论文中，它的本质内涵一直以来都没有权威的界定。

对“困境儿童”的本质内涵进行学术梳理和学理建设的代表要属尚晓援、虞婕等人。根据世界银行对“困境儿童”概念的内涵和外延的界定和划分，尚晓援等对“困境儿童”概念在中国的流传、发展阶段进行了细致梳理。在此基础上她们尝试性建构了三级“困境儿童”概念体系：一级概念―困境儿童;二级概念―生理性、社会性、多重性困境儿童;三级概念―残疾儿童、大病儿童、脱离家庭环境的儿童和困境家庭儿童。这个全新的概念体系建构无疑对促进困境儿童研究的深入发展具有非常重要的推动作用。

为方便管理和协调对“困境儿童”照顾，2000年以后，国家相继完善和修订了婚姻家庭、收养寄养、义务教育、社区保护和职业教育等法律条规中有关儿童福利的相关条文。2008年，国务院首次增设“儿童福利处”。2009年，民政部与联合国儿童基金会共建中国儿童社会工作研究中心，并先后在云南、新疆、山西、河南和四川5省启动中国儿童福利示范区项目。该项目是目前构建困境儿童社会福利保障体系中规模最大的一个探索性实践服务项目。在5省12个县中挑选了120个村，着重建立村级儿童福利服务的递送体系，为困境儿童社会福利保障体系的建设积累诸多宝贵的经验。

纵观当代中国儿童福利概念的发展演变史，我们不难发现中国儿童福利事业曲折发展的清晰脉络。如果说改革开放前，政府对“孤残儿童”的照顾主要是基于政治宣传的需要，儿童福利还隐伏在“政治―伦理化”阶段。而改革开放以后的近30年，国家对“失依儿童”、“问题儿童”、“弱势儿童”的照料则主要基于社会创新管理的必要，儿童福利已逐渐进入到了“政治―法治化”阶段。但2000年以来，社会各界对“问题儿童”重视则完全是基于人权保障的必然，儿童福利开始真正转入“普世化”的全新时期。中国儿童福利理论创新、实物调查研究、政策保障体系、专门福利机构等已逐渐面对更大多数儿童的实际需求。因此，中国儿童福利未来发展的趋势，必然突破狭义的儿童福利理论，进入到广义的儿童领域。但是，我们也不难发展，中国现阶段的儿童福利理论、政策体系、福利保障方式，仍然是基于一部分儿童群体，虽然这些儿童群体的数量、范围、类型等日益膨胀和扩大，但实际情况仍无法实现“普惠型儿童福利”的终极目标。因而，未来中国儿童福利事业的重心必然是朝着这个目标努力奋斗。

（作者单位：乐山师范学院政治学院;本文系2013度国家社会科学基金项目的阶段性成果，项目编号：13XSH034）

【注释】

①成海军：“中国当代的儿童福利”，《社会福利》，2004年第1期。

②仇雨临：“我国孤残儿童福利保障政策研究”，《社会社会保障研究》，2007年第2期。

③刘继同：“中国特色儿童福利概念框架与儿童福利制度框架建构”，《人文杂志》，2012年第5期。

④杨生勇，冯小平：“中国儿童福利研究综述”，《中国青年研究》，2006年第1期。

⑤王彦斌等：《失依儿童与家庭寄养及其“昆明模式”》，北京：社会科学文献出版社，2006年。

⑥陆士桢：“中国儿童社会福利需求探析“，《中国青年政治学院学报》，2001年第6期。

⑦刘继同：“儿童福利的四种典范与中国儿童福利政策模式的选择“，《青年研究》，2002年第6期。

⑧国务院：《九十年代中国儿童发展规划纲要》，北京：中国法制出版社，2001年。

⑨尚晓援：“儿童福利发展瓶颈及其突破”，《人民论坛》，2011年第10期。

⑩张长伟：“从社会救助到社会保护：我国农村弱势儿童福利研究的回顾与前瞻”。

联合国儿童基金会：“千年发展目标 关注儿童问题”，《联合国儿童基金会》，2003年。

陈鲁南：“‘困境儿童’的概念及‘困境儿童’的保障原则”，《社会福利》，2012年第7期。

王琪：“困境儿童”的救助―以《儿童福利法》为视角，《法制与社会》，2014年第9期。

儿童福利院普法篇（2）

福利院的孩子都存在生理缺陷，必须昼夜观察守护。有的不会自己吃奶，保教员妈妈必须用滴管一滴一滴地喂。有的大小便失禁，保教员妈妈每天得抱起几十斤重的孩子，帮他们洗澡换衣。保教员妈妈沐浴时的轻抚、喂饭时的呵护、游戏时的拥抱，让孩子真切感受到母亲的存在与温暖。

针对智力不同的孩子，特教老师会进行启蒙教育。康复医师会引导脑瘫儿童进行康复训练。教授的每句话、每个动作都要重复几十遍甚至上百遍，说得唇干舌燥、做得腰酸背疼，但“妈妈”们不厌其烦。因为她们坚信，只有对细节一丝不苟，在重复中精益求精，才真正是孩子们的贴心人、知心人、暖心人。

儿童福利院的护理难度大，并且传染病多。一次，院里收了一名脊柱膨出、皮肤溃烂、发着高烧、烦躁哭闹的孩子。他一入院，保教员妈妈立即抱着去洗澡。孩子身上的污物沾了她一身，但保教员毫不嫌弃。她用柔软的手轻轻将温热的水浇在孩子身上，无声的抚慰中，哭闹的孩子慢慢安静下来，紧紧抓住保教员的手不放。此后，保教员24小时守着孩子，及时清理口腔异物，处理溃烂的创面，擦洗大小便，积极配合医生治疗。一个星期后，这个孩子终于转危为安。

还有一次深夜，儿童福利院来了一个全身青紫、呼吸微弱、奄奄一息的重症病危早产儿。院里的医护人员立即送孩子去急救。经检查，孩子心脏存在五个问题，盐城的医院无法救治。大家立即将孩子送至南京儿童医院，可经专家会诊，仍无法解决问题。福利院不肯放弃，一边联系上海儿童医疗中心，寻找全国顶级新生儿心外科专家，筹划手术治疗事项;一边联系急救车，一个人抱着孩子，一个人抱着心脏监测仪，还有一个人抱着氧气袋，火速赶往上海救治。历经两年、三次大型手术，这个小小生命保住了。

每次术后，福利院都会安排专业的育婴师护理患儿，营养师制订营养配餐，康复师进行专业康复，对患儿百般呵护，精心调理。就是这样一次次的坚守，赢来了一次次生命的怒放。近几年，福利院先后手术救治各类重症患儿131人，为国内外家庭送去重展可爱笑容的天使126人。

为适应儿童福利院专业化、现代化、规范化需要，福利院的“妈妈”们树立了终身学习的理念。利用工余时间，她们接受了育婴师、营养师、医师、护师、教师、心理咨询师、社工师等各类专业培训，每个人都持有两个以上职业资格证书。全院定期开展技能竞赛、岗位比武，多次获得民政部、省民政厅组织的孤残儿童职业技能竞赛二、三等奖。

盐城市是江苏省人口大市，除了居住在福利院的孤残儿童，全市还有散居孤儿近2000人，困境儿童约1.6万余人，仅凭儿童福利院的资源，远远不能满足社会的需求。如何由院内向院外拓展，打造服务品牌呢？从2012年起，福利院联合盐城市妇联、民政局、红十字会、慈善总会、媒体等多个部门，启动了“心之家”大型公益慈善活动，公开招募“爱心妈妈”“爱心爸爸”志愿者，与孤困儿童组成类似家庭的爱心集体，开展心理咨询、学业辅导、医疗康复、爱心陪护、节日同欢、艺术培训等集体活动32期。参加活动的志愿者达5000人次，受助儿童达500人次。2013年，“心之家”行动被省政府表彰为“最具影响力”慈善项目。

2014年，盐城被国家民政部列为适度普惠型儿童福利制度试点城市。儿童福利院的担子就更重了。在炎热暑假里，他们组织大学生志愿者一起顶着烈日，冒着暴雨，深入4个县区38个街道（镇）100余个居（村）委会，开展孤困儿童入户走访调查，了解到1400多名孤困儿童的生理心理、社会需求、人际交往、社会支持状况，并为之提供服务。

儿童福利院普法篇（3）

中图分类号：D669.5 文献标识码：A

在人们的一生当中，拥有健康的情感是一件非常重要的事情，而那些生活在福利院中的孩子，在比较小的年纪就失去了自己的亲人，因此相较于平常人家的孩子而言，他们的内心更加敏感、脆弱，甚至不堪一击。针对这种情况，在他们有着特殊情感的条件之下，福利院要适当地进行自身的改革，寻求更好的可以帮助福利院儿童的方法，从他们的情感教育出发，给予他们爱和温暖，以及坚强生活的力量，培养福利院儿童健全的人格，提升他们精神世界的建设水平。

一、下福利院儿童心理特征及教育问题

（一）福利院儿童的心理特征

从心理学的角度而言，对于每一个儿童而言，其心理发育都要经历三个阶段，即知、情、意。而对于福利院长大的儿童，对他们所进行的教育管理，对于每个儿童的一生都有着很大的影响，而且关系到社会发展的每一个层次和方面，所以需要培养出心态积极向上、身心健康发展的孩子，是福利院教师的目标、任务和挑战。这个年龄阶段的孩子，所需要的就是父母的疼爱和关怀，正处于敏感脆弱的时期，所以福利院儿童父母的缺位，就需要通过其他方式去弥补。福利院的教师应该将情感、意识、性格和行为，这四个因素的相互关系把握得当，深入理解这一年龄层段孩子的心理需求，以情感作为入手，保护孩子的身心健康发展，培养出具有积极乐观性格的孩子。

（二）当下福利院儿童教育存在的问题

福利院职工综合素质偏低。当前，很多福利院普遍存在的一个问题，就是职工的综合素质整体偏低。福利院中的儿童，都是因为各种各样的原因，被自己的家人所遗弃，所以他们的内心难免有阴影，不管是心理层面的，还是身体层面的。相对较为复杂的、较难以治愈的，就是受到创伤的孩子的心灵，需要专门的人员对孩子进行治疗。然而，当下的福利院中，护理人员的年纪都普遍偏大，他们传授给福利院儿童的，大多是陈旧的知识，也不太重视提高自身的护理能力，一般也没有娱乐师、心理治疗师和语言治疗师这些职位，在一定程度上影响着福利院儿童的成长。而在福利院中，面对的儿童也是有一定的困难的，在有些情况下，需要较长的时间，才可以获取一点点成效，进行教育的难度相对较高。所以长时间下来，很多职工都会因为没有明显的成效，就变得松懈怠慢，产生了职业倦怠感，也就不能够深入理解福利院儿童对于情感的需求，在自身的工作中就会缺少热情，当有问题出现的时候，不会冷静地思考、理智地解决，而是采取粗暴的手法，促使矛盾升级。福利院的工作，是需要长期坚持不懈的工作，不具有太大的变动性，还具有极强的反复性，工作人员很难从这份工作中获得成就感，也很难出成绩。

对福利院儿童情感需求的忽视。福利院为生活在这里的儿童，提供了充足的生活用品，这是对传统教育理念的一种沿袭。尽管物质的需求对于福利院的儿童来说，也比较重要，但是心理健康，精神上的慰藉可能会更加切合福利院儿童的需求。遗憾的是，在现在的福利院中，普遍存在的就是对儿童情感需求关怀的缺失，他们进行的大多是封闭式的管理，为了削减开支、方便照顾儿童。这样集体化的照顾和管理的方式，很难满足孩子的个性化需求，自然就没有办法实现自身的个性化发展。身处在福利院的儿童，他们从很小的时候就缺失了父母的关爱，上述方式只会促使这些儿童较难以融入社会，也是他们情感世界的盲区。

管理人员对福利院儿童关爱不足。对于福利院儿童而言，相较于正常的孩子，他们有着自身不一样的地方，对于物质的要求不高，最需要的就是一份情感上的爱和温暖，他们曾经被遗弃，失去了父母的关爱，而对于外界给予他们的关心和爱护又是如此的敏感。但是，在福利院中职工对于孩子的关爱是极少的，并且他们所给予的关爱也是有一定限制的，可恰巧生活在福利院中的孩子，所需要的就是工作人员的照顾和关心。因此，在这样的环境下，这些孩子希望可以获得工作人员所给予的关心和爱护，就会莫名地形成一种争抢的不良习惯，这样恶性竞争的存在，只会影响福利院儿童的心理健康，使他们的性格变得更加孤僻。

在沟通中对实际效用的忽视。随着社会的发展，很多福利院已经意识到沟通的重要性，因此他们积极地采取一些措施，加强和福利院儿童的沟通。但是在真正实施的过程中，他们所重视的是沟通的表面化形式，却很少有人去思考这样做的实际效用。所以在实际中，在福利院开展的一些爱心活动，基本上都具有很强的随意性，之前没有做认真的准备，活动的形式相对单一，慰问探望和捐献物品就是常有的形式，存在的时间也是极短的。因此在真实的教育活动中，一些管理人员不能够了解情感沟通的本质，管理人员的实力不充足，在情感管理的过程中，并没有真心实意地走进儿童的内心世界，而是机械地执行任务，导致福利院儿童出现情感问题的时候，不能够及时地获得老师的帮助，即使能够获得帮助，也无法取得较好的情感体验。

儿童福利院普法篇（4）

1.工程概况

工程地点位于南方某城市社会福利院。拟建的特殊儿童教育建筑楼地块用地面积为2106平方米，容积率2.79，计容面积5885平方米，建筑密度51%，绿地率17.3%，建筑控高26.2米。项目为一个26班小学，预计容纳人数600人。为1栋6层高建筑。规划用地2106平方米，可容积率2.79。在建筑布局上，建筑延用地方向设置，以加大用地的利用率，教学楼建筑主体高度为26.2米。

2.特殊儿童建筑功能构成

根据《儿童社会福利机构基本规范》，儿童福利院的建筑功能构成可分为四大部分。

2.1 养育功能

养育功能是儿童福利设施的基础。由于儿童福利院中孤残儿童年龄跨度较大，在生活上的要求不尽相同，所以一般儿童福利院的设计模式是将生活区分为四个区，即：0～6岁生活区、7～17岁生活区、17岁以上生活区和智障儿童生活区。0～6岁孤残儿童和智障儿童，在生活上完全不能自理，所以这部分儿童需要专人看护，并有独立的起居室、活动室、卫生间。7～17岁的孤残儿童，有些生活自理能力较强的，一般安排他们在相对独立的学生公寓生活， 而自理或自制能力较差的儿童仍需人看护，安排他们在集体宿舍入住。17 岁以上的孤残儿童，已算成人，需要相对个人的生活设施，同时要与融入社会相接轨。

2.2 医治和康复功能

医治和康复功能是在养育功能基础上的儿童福利设施的重要功能。大多数儿童福利院不仅仅承担着帮助本院内孤残儿童恢复健康的职责，同时也承担着帮助患有残疾的社会儿童医治和恢复健康的社会职能。所以儿童福利院需设有4个区：接待门诊区、观察区、染病隔离区和训练康复区。接待门诊区、观察区和染病隔离区主要是为孤残儿童提供体检、评估、治疗和保健的功能，训练康复区是帮助孤残儿童恢复生理和心理健康。这些功能与普通恢复室在建筑设计上都有所不同。

2.3 教育功能

儿童福利院的教育功能是以帮助孤残儿童回归主流社会为目的， 对孤残儿童实施社会适应性教育。这种适应性应包括以培养生活自理能力的特殊性教育和掌握社会工作能力的技能培训两种。这两种教育要求儿童福利院的房间设置不同于普通学校的房间设置，既要有普通的教室，还要考虑具有特殊功能的教室，例如与动手能力相关的手工室和生活自理相关的家政室，在设计上也必须考虑孤残儿童安全问题，因他们比普通儿童更具有多动的特性。

2.4 管理功能

社会上的孤儿和遗弃儿童大部分将被送到当地的儿童福利院，部分通过社会爱心渠道找到收养家庭，而大部分重度孤残儿童， 则留在儿童福利院中进行集中养护。因此，这种收养功能和分流安置功能是儿童福利院的重要的民政职能。除此之外，儿童福利院的管理功能还包括对儿童福利院内部进行管理和指导的功能。

3.特殊儿童建筑设计

3.1建筑总体布局

建筑平面上首层功能为大堂门厅，门厅为两层中空，空间上更大气。考虑到图书阅览室的荷载以及进出书本的便利性，也将其放在首层。另外还布置了家政及劳技教室与心理咨询室，并配有一个办公室及会议室；同时在尽端设置了设备房。

二层平面包含一年纪组的6个普通教学课室以及美工课室；三层为二年级组6个普通教学课室及唱游及语训教室，四层为三年级组6个普通教学课室与计算机课室。并且在每层均配置一个教师办公室。五层为宿舍区，并于电梯厅前设置管理用房。

六层为篮球场，篮球场可灵活布置为一个篮球场地或者两个羽毛球场，也可作为会议或者是年会等使用。由于篮球场层高为8.5米，我们在其北侧设置了夹层，分别设置卫生间及沐浴间。

平面设计采用中走廊-两边课室形式，在走廊尽端没有设置功能用房，为以后与碧桂园教育楼作风雨连廊保留可能性而无需作出大量改造。

3.2竖向设计

每层设置2条封闭疏散楼梯，每条宽度1.5米宽。所有楼梯均可在首层直通室外或通过扩大前室通室外。楼梯疏散间距，疏散宽度数量满足防火要求。详细疏散宽度计算及最长疏散距离见消防专篇。

3.3建筑造型

首先建筑外观采用了采用较为现代的手法，采用了虚-实-虚的做法，即门厅及其上部为玻璃幕墙，强调入口的重点感觉，以竖向序列为主；以片墙相隔后到主要教室的区域部分，此处以条形窗为主的横向序列排布。顶层篮球馆区域以蓝色陶板为外墙材质，配以高处的条窗，营造出“实”的一面，让整个建筑立即沉稳下来而同时又不失大气，色彩上以比较接近于原富力慈善楼及碧桂园康复楼的白色与蓝系，新旧建筑和谐自然。

其次造型着重于以现代的手法来体现岭南建筑的特点，设计了骑楼，空中花园等元素，既丰富了建筑的立面造型，也优化了建筑的采光通风效果。立面设计上吸收了徽派建筑的特点，设计了马墙，挑檐，小窗等元素，体现了对传统文化的传承。通过色彩、虚实的对比，以现代的手法来设计出古色古香的中国特色建筑。

最后颜色采用了较为活泼的色彩系列，采用较为流行的“白-灰-红”搭配的颜色序列，以红色片墙把整个横向序列的立面分为左右两个部分，主题采用白色，尽端的楼梯间采用深灰色，较为活泼大方。

3.4安全设计

对于孤残儿童的教育和护理，安全应列为首要位置，在设计中着重考虑保证少儿的安全措施：室内地面大部分采用弹性地面；室内棱角、桌角、墙角均设计为圆角；儿童出入的门均向外开启，不设弹簧门，在门缝处加塑料及橡皮垫，以免夹伤手指脚趾。窗户、阳台、楼梯口均设栏杆，栏杆采用直栏杆，高度不低于1.1m，栏杆间距不大于11cm，中间不设横向栏杆；电器设备装置高度均在1.6m以上，电线采用暗设。

3.5无障碍设计

无障碍设计的成功与否直接体现在福利院内各项功能使用的安全及方便之处。院区内凡是有垂直交通联系的部位均设置坡道及电梯进行联系，重点部位如康复中心和少儿宿舍设置电梯，综合楼设置坡道。建筑出入口及室外有高差的地方亦设计坡道，坡道坡度不大于1：12。除此之外，凡需进行特殊考虑的部位，如走廊和楼梯扶手、地面铺装、卫生间设施等，均进行细致的无障碍设计。

3.6连廊设计

儿童福利院普法篇（5）

从国际上来看，在GDP5000至10000美元的国家中，14岁以下儿童占总人口的比例平均为25.7%。相比之下，2012年我国人均国内生产总值达到38354元人民币（约合6100美元），而14岁以下儿童占比仅为16.5%。从人力资源作为提升国际竞争力水平的角度来看，中国儿童群体的稀缺性更为凸显。

随着我国经济发展和人口流动，儿童的需求日益呈现出多元化和多样性的特点：贫困儿童的基本生存需求，困境儿童的特殊权益保护，留守儿童、流动儿童、流浪儿童、受艾滋病影响的儿童、服刑人员子女等，他们分别面临着不同的困难，并且随着社会环境的发展变化，这些需求也在变化着。

政策密集出台

新中国成立以来，我国各项儿童福利法规政策不断完善，伴随着经济与社会的发展变化，经历了若干不同的发展阶段，每一阶段因社会背景、主要关注问题、政府角色、儿童生存发展的福利需求，以及儿童福利事业的指导思想与政策方针的差异，呈现出不同的特征。可将其分为以下几个阶段，即孕育萌芽期（1949至1957年），初步发展期（1958至1966年），中断停滞期（1967至1978年），恢复重建期（1979至1989年），快速发展期（1990至2010年），以及专业化建设时期（2010年至今）。

但在2010年以前，孤儿福利只能叫工作，不能叫制度，因为过去孤儿福利没有资金保障，是通过社会救助这种比较低的标准来填补。

2010年10月，国务院办公厅出台《关于加强孤儿保障工作的意见》，这是新中国成立以来，首次作出的覆盖全国孤儿、具有普惠意义和制度安排性质的政策性文件，标志着我国儿童福利制度从此正式确立起来。这被业界称为中国儿童福利元年到来的主要标志。同年11月，民政部、财政部《关于发放孤儿基本生活费的通知》，进一步明确了孤儿基本生活费的具体发放。

建立孤儿基本保障津贴制度，标志着国家对孤儿基本生活的保障真正从（福利）院内扩大到院外，从以实物救助为主转向以现金救助为主。在西方福利国家发展的历史上，院内福利向院外福利的扩展，是现代意义上社会福利制度的标志。

也正是在这一年，中华人民共和国民政部、联合国儿童基金会和北京师范大学于北京共同举办了“首届中国儿童福利周”，了首份《中国儿童福利政策报告》，并启动了中国儿童福利示范区项目。

儿童福利作为独立章节被首次写入政府纲要，标志着我国全纳性儿童福利制度建设的实质性进展，儿童正式纳入国家制度体系构建的框架之中。

随后一年，国务院印发《中国儿童发展纲要（2011至2020）》，标志着中国儿童福利从补缺型向适度普惠型转变，并初步明确儿童福利的国家责任。伴随各项经济发展与社会建设的规划相继出台，儿童福利的改善被中央及各级政府进一步提上议事日程，各个省区市也纷纷制定了地方儿童发展规划或纲要。内容涉及儿童健康、儿童教育、儿童福利、儿童社会环境，以及儿童法律保护等方面。为未来中国儿童福利事业的发展奠定了框架基础。

尽管在此之前我国已出台了《中国儿童发展纲要（2001至2010）》，但儿童福利并未纳入专项规划。新纲要中，专门增设了“儿童福利”章节，设定了2020年要到达的明确目标，以及清晰、可测量的指标。儿童作为权利和福利的主体，被正式纳入国家制度体系构建的框架之中。政府将社会福利纳入了社会建设的重要内容，儿童福利发展呈现加速迹象。

进展滞后需求

就在2012年接近尾声时，贵州毕节5名男孩儿垃圾箱内生火取暖致中毒死亡。寒冬里5名男孩儿的不幸死亡，将农村留守流浪儿童群体的恶劣生存环境暴露无遗。

但纵观整个2012年，儿童的福利政策也算可圈可点。先是随着财政部和教育部联合下发《关于建立学前教育资助制度的意见》，2012年全国各省（区、市）及计划单列市纷纷颁布并实施本地区的学前教育资助制度，主要资助贫困家庭儿童的学前教育。贫困家庭儿童学前教育资助制度基本建立，实现全国普及。其后，民政部、财政部下发通知，为感染艾滋病病毒的儿童发放基本生活津贴。各地据此展开工作，正式建立起艾滋病病毒感染儿童津贴制度，明确发放标准、启动实施发放工作，各地具体津贴标准600元至l 560元不等。从2011年年底启动的农村义务教育学生营养改善计划，也在2012年得到国家的积极推进，中央累计下拨150.53亿元财政资金全额支持营养改善计划（其中含地方试点奖补资金15.41亿元）；同时对试点地区学生食堂新建或改扩建按5：5的比例予以奖补，共计下拨93.76亿元。在无国家试点县的省份，将安排地方财政资金。

这一年我国儿童津贴，从无到有，从孤儿津贴到三大津贴，取得了重要进展。然而，如何将更多困境儿童纳入津贴保障范围内，如何建立独立的儿童福利预算体系、保障充分的财政支持？

就在贵州毕节5男孩儿的悲剧还在发酵中，2013年1月，河南兰考火灾事件，孤残儿童民间养育的悲惨状况被曝光，袁厉害这个河南农妇一下子成为媒体焦点，舆论直逼法律制度层面的拷问。法律和政策法规是落实儿童福利工作的基础和前提，儿童法（儿童福利法）是儿童福利制度化建设的保障和依据。多年来民间和学者呼吁倡导的儿童权利专项立法，历时三年多的《儿童福利条例》出台终于进入冲刺阶段。

细数四年来儿童福利界的重大进展，儿童福利组织在其中起到关键作用。从民间发起“免费午餐”项目，到国家学生营养改善计划的出台；从民间“儿童大病医疗保障”试点，到国家推进儿童医疗救助体系建设；从民间发起自闭症儿童服务机构，到国家将自闭症纳入医疗救助范围。政府与社会组织互促共进已经成为推动中国儿童福利事业的良性机制。

相应的，政府购买社会组织服务是近年来国家重视和支持社会组织发展的重要举措。2013年，中央财政拨款两亿元，其中儿童类项目资金0.57亿元，占29%；购买项目数量470个，其中儿童类项目102个，占22%。

各类儿童群体对福利服务的需求日趋强烈，亟待形成政社合作、全民共建的氛围和格局。

各界力量联动

近年，社会公众的高度关注和对中国儿童福利制度的拷问，媒体的密集报道与持续发酵和几乎是全社会参与的制度反思，聚集着儿童权利的社会正能量，引发了对中国儿童生存状况的全民忧思和社会各界力量的联动。专业化研究力量的推动，对于解决各种儿童福利方面的社会问题发挥着日益重要的作用。

从2010年起，由联合国儿童基金会携手民政部和北京师范大学中国公益研究院，在5省12县的120个村，以村儿童福利主任为操手、村儿童之家为场地，将儿童福利递送体系延伸到村或社区，探索针对中国儿童的有效的儿童脆弱性监测系统、针对一般儿童的基本福利服务内容和针对脆弱儿童的特殊福利服务内容、儿童福利服务递送体系配置、必要的财政和技术保障、必要的政策和行政支持，对中国的儿童福利制度建设发挥整体性的示范功能。

长期以来，我国研究团体和个人对于儿童福利领域的知识和技术重视不够，而随着儿童福利事业的加速发展，这一现状得到明显改善。2012年关于儿童福利领域的专题研究报告数量猛增，对政府政策的出台、公众意识的提升、民间组织的参加，都具有指导作用。

而媒体是在促使儿童领域发展中发挥作用的另外一股力量。近些年，各类有关儿童的恶性事件经媒体频频曝光。例如，福建南平一男子在小学门口持刀伤人致8名儿童死亡；东莞母亲溺死脑瘫双胞胎；正宁县校车事件致19名幼儿死亡……新闻事件背后是儿童未被满足的福利需求。媒体已成为促进儿童福利制度建设的重要的传播与倡导力量，是整合疏通政府与民间公益力量的桥梁。2013年，势必将成为媒体引发公众讨论儿童福利问题最为频繁的一年，舆情倒逼体制性反思。

儿童福利院普法篇（6）

成都市儿童福利院是成都地区收养孤儿，弃婴和无家可归的残疾儿童，为他们提供康复、学习和生活护理为一体的国办福利机构，目前有近六百名孩子生活在这里。福利院在政府和社会各界的关心和支持下，为孤残儿童提供了良好的生活和学习环境，尽力让孤残儿童在生活、康复、医疗、教育上都得到很好的照顾。但在实际教育工作中，我们发现在我院接受特殊教育的孩子，他们在情感上非常敏感、孤独、自卑、胆怯；性格上或易怒或孤僻内向或固执少语，学习能力、生活自理能力和语言认知能力都明显落后于同龄儿童。

（一）教育方式及成效分析。

1.进入普通中小学或特殊教育学校接受教育。

福利院对健康的孩子或者有轻度残疾的孩子，都依托当地的普通中小学或是特殊教育学校进行教育。这部分孩子，很难真正融入班集体生活，很多学生学习动机弱，没有学习的兴趣和获取知识的渴望。通过问卷调查，有86.7%的孩子不愿意在院外生活和学习；83.5%的孩子认为自己与同龄人不同，有自卑情绪；78%的孩子不愿意和同学交往。我们希望这些孩子能和同龄人一样接受普通的社会教育，使他们能早日走向社会，融入社会生活，但是因为孩子自身的情绪、心理等方面的原因，造成了福利院孩子普遍学习成绩差，个性强。我们忽略了孩子准备没准备好的问题。

2.有针对性开展院内不同的特殊教育项目。

对中度和重度残疾儿童，按照年龄大小，残疾类型开展了祖母项目、小姐妹项目、特殊教育班和青少年项目，分班组进行教育活动，每个班组大概8-10人不等。在项目里接受教育的孩子，不易控制自己的情绪，在这个特殊环境下，儿童群体内部个体的情绪会传染给周围的人，从而对同辈群体造成影响。在项目班学习的孩子很多无法驾驭自己的情绪，而是由情绪控制自己，这种情况对儿童的身心健康非常不利。在项目教育中，1-2个老师面对的是几个儿童，普遍性的教育忽略了个体的成长。

3.通过家庭寄养的方式开展家庭教育。

为了让孤残儿童身心得到全面健康的发展，感受家庭的温暖，2000年10月，成都市儿童福利院开始推行一种全新的照料模式――家庭寄养。寄养家长都具有一定的育儿经验，有一颗无私奉献的爱心，她们的工作也得到了家人和亲戚朋友的大力支持，但是她们普遍文化程度偏低，对于现代的育儿知识，尤其是对有特殊需要的孤残儿童的教育、康复训练方面的知识欠缺， 不能很好的根据这些孤残孩子的特点提供适合其残疾类型的特殊教育和康复训练。

（二）影响孤残儿童教育效果的重要因素。

1.传统教育方式的制约。

我们现在所进行的特殊教育大都是集体教学，这对孩子的五大领域的发展非常有用，但由于残疾类型和个性的不同，需求也不同，如果一直采用一种教学模式，可能无法兼顾孩子的不同能力和教育需求。

2.早期教育的缺失。

儿童福利院内的孩子因为从小在集体环境下长大，没有固定的照顾者，大部分孩子缺少早期的教育和生活模仿，从而形成了一个教育发展的断层期，这将严重影响他们今后对他人的信赖感和自我信任，会造成今后教育的适应性困难。

3.社会环境和自身因素的影响。

社会在给于这些孩子关心、爱护的同时，却往往会带有同情和施舍的元素，社会对“孤儿”的刻板印象，让他们更愿意树立一道屏障，拒绝和外界的交流，这对他们进行系列的教育非常不利。而且福利院的孩子大多是身体带有残疾，身体的残疾甚至影响到他们智力的发展，他们会觉得处处不如别人，多了一份自卑，从而阻碍了他们与别人的正常交往，也会造成教育效果的不明显。

二、社会工作介入后孤残儿童教育概况及成效

在进行特殊教育中，对每个孩子进行个别化教育。通过教学前仔细的评估，教师不仅全面的了解孩子的能力需求，同时需要了解他们的情绪、性格、偏好等，更加注重孩子的个体差异性。为需要服务的儿童量身设计各自的教育方案。重点培养每个孩子不同的兴趣爱好和特长。同一个主题活动中，每个孩子都有他自己独特的特别化教育目标及内容，教师在教学过程中运用个案工作的模式，对每个孩子采取不同的教育方法，努力使教育目标最贴近孩子的能力需求及兴趣爱好，让每个孩子发挥他最大的潜能。同时尽量激发孩子的主动性，使孩子在教育的过程中逐渐修正对自我的非正确认知，修正非理性信念，从而建立正确的自我认知，使教育效果非常明显。

例如：贝贝是一名性格内向的双下肢缺失的残疾孩子，因为下肢佩戴义肢而导致步行时姿势异常。为此孩子非常自卑，对他人的看法非常敏感，又因为性格内向而不善于表达，不愿与同学交流玩耍。教师通过了解评估，为贝贝设计了促进沟通，增强自信的教学计划。在教学的过程中运用社会工作的技巧，用同理心去理解孩子，与孩子建立了良好的关系。在课堂中及时发现和鼓励孩子的优点，不断增强孩子的自信心。尊重孩子的想法，通过游戏的方式引导孩子正确认识身体的缺陷并不影响自己的社会参与和交往等。

儿童福利院普法篇（7）

4月25日，南通市委宣传部有关工作人员表示，南通市政府已组成调查组调查此事，“调查组主要由南通市政法系统、民政局、卫生局等部门组成，省对口厅局系统也受邀参加。此事已进入司法程序。”

4月28日，调查组首次对外公布了事件的最新调查结果，南通市公安局已经依法立案侦查此事，同时，公安机关对包括儿童福利院副院长陈晓燕、主刀医生王晨毅在内的多名相关涉案人员采取了强制措施。

事件始末

从4月24日至26日下午，《望东方周刊》记者先后4次来到南通儿童福利院，福利院大门紧闭。门口自称是“临时工”的几名中年男子阻拦记者入内。“上级通知我们不能让任何新闻媒体进入福利院，前天下午还有两个记者翻墙而入，但被我们赶走了。说实话，别说一两个记者，哪怕来二三十个记者围着大门，也别想进去。”其中一人说。

从门外向里看，院落中间是一幢三层的小楼。几个小女孩在走廊里玩。很显然，她们并不知道不久前刚刚发生在同伴身上的事。

智障少女子宫被切事件的曝光，缘起一名为“青年医生”的网络帖子。

这则被广泛转载的帖子内容如下：“前天，医院来了两名少女，是南通市儿童福利院送来的，两名智力有障碍的女孩子，大约十三四岁。有人告诉我，她们是来做阑尾切除手术的，我当时就奇怪，好好的切什么阑尾?后来，她们看的是妇科。昨天，她们进行了手术，天啊，被切除的竟是子宫……手术是在福利院再三要求下做的，福利院的人说，两名女孩最近来了初潮，收拾起来非常麻烦，以后性成熟之后会更麻烦，反正她们也不能结婚生育，现在切了她们的子宫，省了许多麻烦。两名女孩，一个叫兰兰(化名)，一个叫琳琳(化名)，现在还昏睡着，懵懵懂懂住在我院四楼病房里。”

据媒体报道，事件最初由南通儿童福利院副院长陈晓燕引起，一开始她通过私人关系找到南通大学附属医院妇科主治医生苏韵华，告诉苏韵华儿童福利院最近有两名智障少女，因为来了月经不能自理，让其帮忙给这两名孩子做子宫切除手术。然而，考虑到所在医院是国家三级甲等医院，这种手术的手续很难办理，苏韵华便找到本科室的副主任医师王晨毅，让王联系一下南通其他小医院。没多久，王晨毅联系到了自己熟悉的国家一甲医院――南通城东医院。该医院很快答应，且免掉一切手术费用，但对内称：“两名少女是来做阑尾切除手术。”

手术于4月14日左右在城东医院妇科手术室实施，主刀医生为王晨毅，另外有城东医院妇科的许大夫和冯大夫协助。手术后，两名智障少女在城东医院住了几天后被送回南通儿童福利院。

但是，无论是帖子的内容，还是一些媒体的报道，都没有得到南通市有关部门的正式确认。

南通市民政局局长薛谦对《望东方周刊》要求采访的答复是：“儿童福利院的问题一律问市委宣传部。”民政局分管社会福利的副局长李云生本来约定次日接受采访，但到了第二天，又表示“无可奉告”。

“好院长”和“好医生”

今年58岁的贾桂林是南通儿童福利院的老院长，在儿童福利院工作多年， 2003年退居二线。他在4月27日接受《望东方周刊》采访时说，这是福利院第一次遇到智障少女经期护理的难题。

老院长不愿发表对此事的看法，但他强调南通市儿童福利院多年来一直是文明单位。他介绍说，兰兰和琳琳做的是子宫次全切除手术，即部分切除，其卵巢、子宫颈都还保留，是为了避免痛经和不能处理月经。

对于副院长陈晓燕，贾桂林介绍说，她毕业于南开大学社会学专业，具体负责儿童福利院的日常事务，并对她的工作表示肯定，称她有“有很强的事业心和责任心”。

4月25日、26日，南通城东医院和南通大学附属医院都拒绝接受采访。但当《望东方周刊》记者以病人身份进入城东医院时，一名护士与记者谈起此事，“实际点想想，这些严重智障的孩子来了那东西，把床单呀，被子呀，衣服呀弄得都是血污，她甚至可以吃进嘴里去。手术做掉也是为孩子好。”

黄辉(化名)1992年毕业于南通大学医学院，并在南通医疗行业工作过多年，对医疗系统的事很熟悉。他告诉《望东方周刊》，像这种医院和福利院的合作很多，手术也做过，在医疗费问题上，医院往往都是很优惠的，甚至完全免费，“因为是孤儿嘛，大家都同情。”

对于牵涉此事的主刀医生王晨毅，熟悉他的人都对他表示惋惜。南通大学附属医院一位30多岁的医生说，“尽管和王晨毅不是同一专科，但他的医术、他的医德，在我们学院是有名的，出了这种事，我们觉得很意外。可能我们的传统医学教育中，过于注重技术层面的教育，而比较忽视医学伦理的教育。”

黄辉也认识王晨毅，他称这位“妇产科副主任为人很好”。一名政府工作人员甚至用“德艺双馨”来形容王晨毅的品艺。

残疾人的生育权

对于事件的当事人兰兰和琳琳，福利院一概拒绝外界探视。老院长贾桂林证实，两个女孩已经回到福利院。他解释说，虽然很多人都想来探视，但她们是智障孩子，交流很困难，同时福利院也不希望让太多的人打扰她们的康复和休息。

福利院一位老师透露说，两个女孩和在校的教职工安排在一起，尚没有回到原来的班级。

在南通市委宣传部，当记者问起为什么选择在城东医院而不是条件更好的医院做这项看上去风险比较大的“公益事业”时，两位处长争着解释说，这个一点也不危险，“就像割阑尾一样简单”。

据了解，少女琳琳今年16岁，身材矮小，一出生就因为是先天智障而被父母抛弃，在南通儿童福利院长大。兰兰是两年前被家人遗弃，一直流浪街头，后被南通市救助站的工作人员送到了儿童福利院收养。兰兰也属于先天性的智力残障。由于两名少女智障程度严重，生活几乎完全不能自理，吃饭穿衣、大小便都必须由工作人员来帮助完成。

黄辉说，他刚一开始听到“子宫被切除”这个消息时，自己也吓了一跳，第一反应便是“怎么会有这种事情发生”，但向医院里的相关人士了解情况后，觉得医院的做法也可以理解。他认为被切除子宫的两位少女都属于“重度智障”，她们是无法婚育的，对她们进行手术在某种程度上来说未尝不是一件好事，“毕竟减轻了她们的痛苦”。

类似的说法在“业内人士”当中比较流行。然而，在更多人士看来，这样做是“把孩子不当人，缺乏基本的伦理道德”。法律界人士更是纷纷抨击这一举动是违背了《残疾人保障法》，违背了《宪法》。南通市残联理事长程信武认为，发生这样的事，可能主要还是一些旧观念在作怪，就是认为智残人士是无用的人，能收留就是尽最大努力了。

华东师范大学特殊教育系刘春玲副教授介绍说，通常智商在55－70的属于轻度智残；35－55的属于中度智残，20－35的属于重度智残，20以下的属于极重度。通俗来说，20以下的智力发育水平只有2岁左右儿童的水平。

“虽然智力发育有障碍，但是，这并不影响他们生理的发育。他们生理发育与平常人并无不同。”刘春玲说，对于智残儿童的青春期教育一直是教育界一大难题。轻度的智残者婚育的情况在现实中存在，但是，一般来说，重度以下的患者很少具有婚育的情况，即便是从优生的角度来看，也不提倡他们婚育，因为这无疑会造成更大的不幸。

尽管如此，刘春玲强调，除了国家相关法规的约束之外，“他们毕竟是人，应该拥有作为人的权利，任何人也无法随意剥夺她们的权利。”

不过，学者们普遍认为，这一问题牵涉非常复杂，涉及伦理、法律、医学等，并不是短期内就能争论清楚的。

有着悠久历史的福利院

南通儿童福利院专门负责收养16岁以下的孩子，待孩子17岁后便转入南通社会福利院，目前总共收养了74个孩子，其中一半智障。

据南通市残联理事长程信武介绍，福利院主要依靠当地财政支持，另外接受一小部分的社会捐助。

孩子的伙食标准按照国家规定的每月210元执行，“可以保证天天有荤菜吃”，贾桂林说。另外，每个孩子每月的其他开销标准为100元。

崇川区民政局一位女性副局长介绍，儿童福利院选址在崇川区内，三四年前在南通市前民政局局长陈德宏任上就立项，因资金困难没有完成。2004年6月1日，这个投资1400万元的项目才完成。

一位在民政系统工作了30年左右的“老民政”透露说：“没等福利院建成，前任局长陈德宏就因腐败案落马了。该案牵扯人数众多，对民政系统的干部打击很大，对福利院的领导班子也难免有影响。”

据了解，陈德宏案发生在2003年。该案涉案人数32人，涉案金额324万余元。 2003年12月19日，南通市中级人民法院对陈德宏作出。一审判决，以判处其有期徒刑7年。

儿童福利院初创时曾在里面做过勤杂工的一位妇女说，里面条件一般，“钱都修门面了”。而且很少看到外面的人去福利院。

“儿童福利院的职工构成也相对复杂。”南通市一位对福利系统很了解的人大代表对《望东方周刊》说，几十名工作人员，全部是前几年为解决福利系统内部职工家属就业问题，而招进来的，素质不高。近两年可能才有所变化。

也有民政系统的工作人员认为，此案的发生，和中国福利法律体系不完善有关，“福利院许多职工的概念，还停留在能养活这些人就够了，至于他们的正当权益如何得到保障，他们就管不了这么多了。福利机构的行为如何监督，谁来维护这些残疾人、孤儿等弱势群体的权益，目前还都是问题。”

南通的社会福利事业有相当久的历史。南通儿童福利院的前身，是中国近代著名实业家张謇先生捐建的中国近代第一家私立育婴堂，创办于20世纪初，1952年改为公办。

“中国第一家私立婴幼福利院，却沦为丑闻的主角，我们是否该反思呢?”这位工作人员说。

不完善的儿童救助

章　原　吴芳兰

上海市虹口区儿童福利院所在地有一个十分好听的名字：幸福村。三座连在一起的小楼，并不算很宽敞的庭院，在闹市区有这样的地方，也算很难得了。

“现在看起来，这里很不错，如果两年前，你来的话，就会觉得这里很破落了。”儿童福利院院长朱国兵介绍说，这几座小楼都是政府拨款，去年刚刚修建而成的。

福利院目前收托了101名智残、听残、脑瘫儿童，绝大多数都是有家庭，除了全托的20多名之外，其余的每天都由家长接送。

对儿童的救助还处在收养阶段

“《千手观音》这样的节目，我们看子并不开心，因为演员都只能用手语来和人交流，我们要做的事是让聋儿也能够与正常人进行语言交流，这样能让他们更快地融入社会。”朱国兵说，他们目前的目标是要尽快达到“十聋九不哑”。

康复室、医疗室、语言训练室、活动室……这里的设备非常齐全，设置也都相当细心，卫生间里，挂满了毛巾，每个毛巾后面的墙上，都贴着小铭牌，上面写着儿童的名字，在房屋的安全设置等方面，也都与普通的幼儿园不一样。

“这也就是在上海，具有这样的实力。”朱国兵说，上海市非常重视儿童福利事业，在经费等方面都大开绿灯。作为儿童福利院的主管部门，虹口区的民政局领导也不时来视察工作，“4月28日又要来了，上次是3月份。”

虽然横向交流不是很多，但是朱国兵从各种渠道了解到的情况来看，儿童福利制度在不同的地区存在着区域差异。由于儿童福利是一项公益事业，在很大程度上要依靠财政拨款，地方上的经济状况很大程度上也影响着儿童福利制度的实施。而且在经济落后地区，社会与个人的捐助可能也会相对受到限制。

虹口区儿童福利院收托的儿童中，除了上海本地的儿童之外，还有许多来自江西、安徽、山东、河南等省份的儿童，“许多儿童的父母都是在上海租房子，来陪孩子进行治疗，”朱国兵说，“因病致困，许多孩子的家庭都非常穷困，超出一般人的想像，有的父母本身就有残疾，那就更雪上加霜了。”

根据现行政策，儿童福利机构按照性质主要分为收养、康复、教育三类，“目前，对儿童的救助主要还局限于收养孤儿的阶段”，对于残疾儿童的康复、教育还没有完全提上日程。

“没有应届毕业生肯来这里”

下午2点半的时候，记者来到了儿童福利院的食堂，孩子们正在这里吃下午点心，今天的点心是甜山芋汤。

“很甜。”聋儿曹春阳有些害羞地说，穿着牛仔套装的他看上去与普通的孩子并无不同，惟一的差别是耳朵上戴着助听器，说话时要在他耳边很大声。

记者还碰到了两个患有自闭症的儿童，其中一个叫龙龙，他能在钢琴前面弹奏动听的乐曲，然而却不愿意开口说话。老师让龙龙举起手，手背上触目惊心的是一个个老茧，“这都是孩子以前自残的结果，以前每天都是鲜血淋漓，到了福利院之后，好多了，这些都成为老茧了。”

“在这里工作光有爱心是不够的，还需要极度的耐心。”朱国兵说，有的老师在这里试用了只有2个小时就辞职走了。

目前福利院里有42个老师和工作人员，学生有101个，这一比例与发达国家相比，非常之低。“我们非常缺具有专业知识的人才。”朱国兵说，儿童福利院是事业单位，待遇并不高，能拉开收入差距的奖金更是低。虽然现在大学生毕业留上海并不容易，不过，这里仍然没有应届毕业生。

福利院的工作人员普遍学历不高，大专生在这里都是凤毛麟角的，大部分老师都是高中，甚至初中学历。工作人员都必须在上海市儿童福利院进行职业培训，合格之后才能上岗，除此之外，上海市还定期举行“特殊教育师资”培训班。

华东师范大学特殊教育系是中国最早单独建立的特殊教育系，学科实力在全国排在前列。该系刘春玲副教授告诉《望东方周刊》，虽然师资力量比较强，而且发展也逐渐好转，但是招生方面，仍然不是很理想，不少还是要依靠专业调剂进行。

据曾在民政部门从事过相关工作的人士介绍，类似于虹口区儿童福利院这样的情况，相对而言还算比较好的，毕竟是正规的事业单位。人才匮乏的情况在民办的福利院、养老院中更加突出和尖锐。

刘春玲呼吁，虽然，目前《残疾人保障法》中提到了一些残疾人教育方面的条款，但是对于特殊教育还是缺乏明确的法律上的规定与扶持。另外，确保现有法律能够顺利实施也是很重要的一个方面。

睁只眼闭只眼的监督

“我们现在的资金主要还是依靠政府拨款，刚刚能够维持运转。”朱国兵介绍说，社会、企业、个人捐助的情况也在逐渐增加，但是与发达国家相比，还远远不够。

采访中，记者了解到，虹口区儿童福利院只有英文网站，没有中文网站，因为“注册中文网站要500元钱”，衡量再三，还是没舍得掏这笔钱。

现阶段，中国政府解决孤儿、弃婴收养问题采取的主要措施是：在有条件的地方，举办社会福利设施，集中收养孤儿、弃婴；在条件尚不具备的地方，采取分散供养的形式。收养孤儿的社会福利设施主要有：儿童福利院、孤儿学校、儿童村等，此外，城市的社会福利院、农村敬老院以及优抚社会福利设施，也收养子部分孤儿。

“政府大力提倡个人兴办福利机构。”一位熟悉情况的人士介绍说，在经济方面政府会有许多扶持措施，目前上海各类民办的福利机构已有很多家，“这当然是好事，但也存在隐忧。”

上海市民政局社会福利处任副处长介绍说，上海公办的儿童福利机构除了虹口区儿童福利院，还有上海儿童福利院。而民办的儿童福利机构有5家。民政部门每年都会对这些福利机构有严格的年检，审查方面非常广泛，都有明确的规定。

但有知情人士介绍说，民政部门虽然会定期对福利机构进行检查，但对检查中发现的一些不合格的地方，也有睁一只眼闭一只眼的情况，“毕竟，要提倡献爱心，不是太差的地方，也就算了。”

儿童福利院普法篇（8）

多年来我国的未成年人司法（结合各国的一般用法及我国的司法实践，以下亦称少年司法制度）实践更多地体现出刑事化倾向，国内学者对域外未成年人司法的研究也较多侧重于未成年人司法中少年犯罪与保护性司法的研究，但完整的未成年人司法绝不应简单地理解为是对“罪错少年”的特殊惩戒与保护，少年法院也绝不应成为单纯的“初级刑事法院”，[1]（p393）我们亦应关注域外少年司法较为发达国家未成年人司法保护的另外一极，即以儿童与家庭为核心、在完善的福利体系支撑之下作用更深远的未成年人民事司法的发展，以推动我国未成年人民事司法制度的建立与完善。基于此，笔者选取最具代表性的美国未成年人民事司法，就其源起与发展作一分析，以试图为我国未成年人民事司法制度的构建提供基本逻辑参考。

为了研究内容的统一，笔者首先对本文所涉及的主要概念作一界定。所谓未成年人，是指依据一国立法未达成年年龄标准的人。而根据《儿童权利国际公约》，18岁以下的任何人，除非对其适用之法律规定成年年龄低于18岁，一般称为儿童。所谓“少年”，当今各国立法大都倾向于为其规定“年龄区间”，如英国《儿童及少年法》规定8周岁以上17周岁以下的人为少年，“少年”更多的是与犯罪和身份罪错相关联。基于本文研究旨趣，除明确标示外，未成年人、儿童为同义语，根据语境变换进行选择，在谈及司法制度发展时仍沿用最初的“少年法院”、“少年司法”等用法，但以未成年人民事司法为一般用法。

一、美国儿童福利制度与未成年人民事司法的诞生。

（一）儿童福利制度的源起。

美国少年司法最初容身于福利制度之中。美国儿童福利政策因循英国传统开始，18世纪末19世纪初《济贫法》是其中最具影响力的渊源，其确立了减轻、缓解危难者（包括儿童）的困难与痛苦的国家责任，将危境儿童置于国家监护（parens patriae）之下。随后，各地执行《济贫法》的官员们继续依靠招收学徒和各种形式的直接援助以及设立专门机构来帮助穷困者、无人照料者以及孤儿，同时他们还批准将儿童置于救济院或将其拍卖给最低条件的竞拍者。[1]（p15）由于人们观念中对儿童权利的漠视，尽管有了国家监护的雏形，但儿童民事权利的保障程度依然很低。19世纪早期，新的家庭观念将儿童作为一个有着特殊需要的个体，并开始将儿童期作为人生一个独立阶段分离出来，在儿童观上强调儿童天性善良，“担忧儿童”（fear for children）的价值取向使“决策者们力图在一种以个体自治为动力的社会体制中，将儿童作为某种有别于成年人的独特个体来探讨，由此得出了最具启迪作用的法律语词———儿童的最大利益”。[1]（p16）与此同时，美国鲜明的个人权利保护倾向和特殊的反国家主义传统又使人们相信，儿童问题首先是私人问题，只有存在确凿的证据证明父母监护失败后，公共机构和社区才能介入对儿童的照管，随之形成了一系列父母亲权神圣、家庭隐私不可侵犯的家庭自治观。而在“有限政府”的理念下，各种关注于儿童利益的福利政策与私营组织不断涌现，并不断影响着美国儿童福利政策的走向。

（二）未成年人民事司法的萌芽。

美国少年民事司法肇始于1825年纽约市建立的第一个少年矫正院（亦称纽约避难所），将不守法纪与无人照管的儿童集中在一起同成年人分离进行矫治，这凸显了人们不断扩展的对儿童的责任感，以及以严格的纪律、教育和劳动为内容的结构性环境处遇可以重塑儿童人格观念的信守，儿童福利与少年司法实践及机构逐渐合而为一。[1]（p24-25）其后，矫正机构的效仿者接踵而至，宗教团体、民族团体以及友爱和慈善协会建立起孤儿院，对父母死亡或丧失能力的孩子进行监护与照管，这成为少年法院出现之前最显著的儿童福利与少年司法举措。[1]（p27）这些福利机构承载了当时人们对儿童问题新的希望，但很快，政府无力提供资助导致的基金匮乏制约了矫治机构的发展，为了维系生存，政府赋予私营救济机构以经营者的地位与权利，矫治机构因此开始利用儿童为其谋利。当谋利具有正当性之后，矫正机构建立的初衷悄然改变。

剥削儿童、过于拥挤、管理不善、态度粗暴等现实问题迭出，引起了父母们的强烈抗议，而矫治效果的不明显最终埋没了机构矫治的理想，人们开始寻求新的福利机制。

（三）未成年人司法组织的建立。

在19世纪末期，随着工业时代的发展，人们对于儿童有了新的观念，发展出更精确的儿童与儿童期概念：“儿童”是有着自身需要和兴趣的独特的个体；“儿童期”是儿童所拥有的学习、生长和玩耍的特殊时期。新概念的引入引起了人们对儿童特殊脆弱性和需求的关注。儿童福利制度的基点也从“担忧儿童”（fear for children）转为“害怕儿童”（fear of chil－dren），人们开始害怕儿童可能给社会带来的危害，并且主张合适的儿童期应当受到适度的干预，从单方面强调儿童福利保护到有效地管教救治失养罪错儿童，福利制度开始发生重大变化。如何更好地照管被忽视的儿童，如何对父母与寄养家庭实现有效的监管，如何使罪错儿童远离成人刑事司法的严酷？在拯救儿童运动的推动下，1899年4月14日伊利诺斯州议会通过了《少年法院法》（act to regulate the treatment andcontrol of dependent，neglected and delinquent children）、《规范无人抚养、被忽视和罪错儿童的处遇与控制法案》。[2]（p703-709）随之，以福利为根基、职能广泛的伊利诺斯州少年法院走进了公众的视野，成为“自1215年英国大宪章以来，英美司法制度之最重大进展。”[3]（p101）伊利诺斯州《少年法院法》第3条规定，人口超过50万的县应从巡回法院中选择和指派一名或者多名法官负责审理本法所规定的所有案件，并应将一个特别的法庭室（court room）指定作为少年法庭室，审理这些案件。为了方便起见，这个审判室可以称为“少年法院”。[4]（p120）虽然最初的少年法院仅是巡回法院的一个法庭，但因其具有区别于其他法庭的审判理念、案件受理的范围与审理模式，因此已经成为相对独立的审判组织。

（四）未成年人民事司法与专门儿童福利机构的逐渐分离。

伊利诺斯州少年法院的产生极大地推动了少年司法在广度与深度上的发展，在其之后，少年法庭运动席卷了整个美国。“经过百余年的发展，在相关理论的影响下，各司法管辖区的少年司法制度逐渐融合，其各自的名义或形式虽有所分别，但其基本理念、基本法律规则以及相关的基本制度和基本实践操作大体一致。……它们的受案范围大体相当……它们的基本宗旨也大体一致，即处理并矫治越轨少年、防止少年越轨以及通过适度地干预家庭保护少年健康成长。”[5]少年法院的建立使得政府及社会专门的福利机构与少年法院的职能走向分野，“法庭外的社会福利机构有了极大的扩展，服务于无人照管和被忽略儿童的专门机构（包括收养安置家庭）发展迅速且数量充足，法庭与社会机构之间分野的适当界限得以明确，在这一领域已经有了从法庭分离大量案件的更好的实践。当然，有一些案件，如变更监护（包括自然的或其他的），从家庭中带走孩子，将孩子送入福利机构等诉求的听审应当专属法庭”。[6]（p98）到20世纪90年代，联邦立法通过了《收养和安全家庭法》（adoption and safe families act）（afsa），建立的审查和监督机制确保了不需要法院裁决的案件直接由儿童福利机构处理。[1]（p319）随着司法与福利制度功能分区的清晰，未成年人民事司法也逐渐完备起来。

二、当代美国未成年人民事司法的基本内容。

（一）未成年人民事审判组织。

美国联邦法院系统中对涉及联邦法律的未成年人案件可以由联邦地方法院处理。作为州立法的产物，哥伦比亚特区及50个州司法系统中均设有少年法院、家庭法院或少年分庭（juvenile court or juvenile division）等少年司法组织，从美国各州少年案件处理的法律规则角度看，其普及全国，大体覆盖到了每一个郡县。据此估计，美国的各种少年审判机构应该约有3000个左右———与郡县数量大体相当。[5]各州根据其州法及州法院等级体系的实际情况确定不同的案件听审类型、审判人员组成，并形成与儿童福利机构、缓刑机构不同的关系。[7]（p4）如在得克萨斯州，通常地区法院（district court）便是该州少年案件的实际审判机构。美国的少年司法组织在建制上大体可分两类：即独立建制的少年审判机构和非独立建制的少年审判机构。所谓独立建制的少年案件审判机构，即依法独立设置和管理的少年审判机构，通常称为少年法院（juvenile court）、家庭法院（family court）或少年与家事关系法院（juvenile and domestic relations），其建制与刑事法院（crim－inal court）、郡县法院、城市法院等并行。所谓非独立建制的少年审判机构，即有权依据少年法律规则处理少年案件的地方普通法院（general session），这些法院往往会根据当地的实际需要，指定专门的法庭（court room）审判少年案件。其负责少年案件审判的法官往往相对固定。[5]就审级制度而言，少年司法机构是州司法系统的组成部分，作为基层初审法院或专门法庭，其审理的少年案件根据各州及联邦诉讼制度可以提出上诉，直至上诉到联邦最高法院。在少年审判组织实践方面，华盛顿特区、加利福尼亚州、大纽约市、特拉华州、夏威夷州以及新泽西州等均建立了全面保护未成年人利益的统一家庭法院。美国少年与家事法院的法官通常由具有专业兴趣和特殊能力的法官、社会工作者和专家担任，一些从事过家事审判的法官更是主张：“审理复杂的商业纠纷的法官与审理包括未成年人的未来在内的监护权纠纷的法官应当区分开。……家事法官应当是掌握案件处理与法庭管理技术的家事专家。……必须接受过包括未成年人的需要、离婚对未成年子女的影响、家庭暴力和保护未成年人事项的专业知识和培训”。[8]（p73-74）（二）未成年人民事案件管辖范围。

从伊州少年法院开始，案件管辖权大都及于未成年人犯罪与偏差、身份过错以及未成年人民事保护案件，其中民事案件主要包括无人照管、被忽视或虐待等。在其后少年法院的发展演变过程中，案件管辖范围逐渐扩大，以少年法院诞生地库克郡为例，作为伊利诺斯州的一个特例，该郡独自拥有一个巡回法院和一个上诉法院，现在的库克郡巡回法院被划分为三个审判职能部门，即郡县部（county department）、市政部（municipal department）和少年司法与儿童保护部（juve－nile justice and child protection department）。少年司法与儿童保护部包括两个基本的业务职能分部，即少年司法分部（juvenile justice division）和儿童保护分部（child protectiondivision），民事司法体现在儿童保护分部的职责中，其审理的案件主要包括：儿童虐待、儿童疏于照管、儿童需要扶助、个人监护权以及父母亲权的终结等案件。[5]再以纽约市家庭法院为例，具体的案件管辖类型包括：儿童虐待与疏于照管、收养案件、监护与探视案件、家庭暴力案件、寄养许可与审查案件、监护权案件、少年越轨案件、父权案件、需要监管者案件（persons in need of supervision）、儿童抚养及配偶扶养案件。[5]

可见，对未成年人以家庭监护为中心的民事权利维护成为实现未成年人利益最大化、控制未成年人罪错的基础，美国少年司法正从倚重国家监护，强调对越轨和身份罪错少年的机构处遇模式向以家庭（可以是包含更多亲属的扩展家庭）监护为中心关注儿童利益最大化的儿童家庭案件一体解决的模式转变。

（三）未成年人民事审判的特殊程序保障。

1.当事人适格的扩张与检察官诉讼。

未成年人权利的维护与监护密切相关，但亦涉及社会公益，在家庭内部发生的对未成年人的虐待或遗弃等，更需要及时有效的救济，因而，必要情况下当事人适格的扩张成为立法的当然选择。美国社会福利机构（public social serviceagency）在孩子遭受遗弃或虐待的情况下可以提起诉讼，要求将孩子暂时或永久的同家庭隔离。同时，该机构还有权提起认知请求诉讼和抚养请求诉讼。在诉讼层面，为弥补未成年人诉讼行为能力的欠缺，最大程度救济未成年人利益，检察官可以在亲子关系事件中一方当事人提起诉讼。

2.事实发现的辅助法官机制。

少年与家事案件的审理强调对个人尤其是未成年人利益的全面保障，以及对国家与社会公益的维护，因此，发现案件事实真相甚或探寻纷争背后的症结所在往往成为关键，鉴于此，美国许多州的少年或家事法院设立了“专员”

（commissioner）以及“仲裁人”“调解员”（referee）等法律职业人士作为辅助法官帮助法官进行裁判。以加利福尼亚州为例，“专员”负责将诸如监护、子女以及夫妻之间的相互扶养等事实调查清楚并做出法律上的判断，然后再将之向法官做出汇报。而在密苏里州，“专员”则专门负责整理事实问题，并将事实认定的结果向法官做出汇报，法官在认为报告准确无误的基础之上再做出判决。为调整法律问题背后的人际关系，美国许多州在法院内部还设立了“法律顾问”

（counselor）等特别辅助机构，帮助法院解决诸如家族之间的人际关系以及法律之外的诸如经济、社会甚至生物学方面存在的事实问题。[9]（p326）3.当事人正当程序权的保障。

少年法院意在通过对所有危及少年生活的强有力干涉来达到拯救孩子的目的，因此非正式的程序优先于正式的诉讼程序而得到适用。[1]（p143）在少年法院创立之初，实现对儿童的安置是法院最关注的内容。如对于无人照管的儿童，不必接受法院的详细审查和评论，即可将其安置于付费看管的寄宿家庭、工读学校、少女感化院甚至少年犯收容所和监狱。但对于安置是否恰当，审理程序是否保障了未成年人及其监护人的听审请求权，是否遵循了正当程序则在所不问。但随着少年司法的发展，以及实践中少年安置机构存在的种种问题，人们开始反思关于父母亲权、国家监护等一系列基本理念。许多州开始规定儿童及其父母有获得律师帮助的权利，以加州康特拉科斯塔郡为例，少年保护案件的父母具有获取律师帮助的权利，而少年保护案件的涉案儿童还可以享有法院指定律师的权利。[5]另外，为了尊重父母监护，美国最高法院通过以下两个判例确认了父母所拥有的基本权利：其一为桑托斯基诉克雷默案（santosky v.kramer），该案确认亲权不能被剥夺，除非有明确的令人信服的证据证明父母有不适当的行为；另一案是斯坦利诉伊利诺斯州案（stanley v.illi－nois），该案确认了未婚父亲拥有参与其子女抚育和监护听审的权利，[1]（p319）父母抚养权与听审权的保障促使司法对当事人权利保护有了更全面和深入的发展。

三、美国未成年人民事司法发展之基本启示。

综观美国少年司法制度的发展，我们看到从纯粹的福利机构、市民社会组织对失管失教儿童的救助，到少年司法机构的独立是美国未成年人民事司法发展的第一阶段。儿童观的变化提升了国家在失养失教儿童身上的责任感，国家监护理念不断加强，美国政体下联邦与州的特殊关系形成了少年法院的特殊出身，即作为州立法的产物并被福利制度所“包裹”。在这一阶段少年司法没有刑事与民事案件的明确区分，失养失教儿童都由少年法院以福利性质的方式进行救济。未成年人民事司法发展的第二阶段始于少年司法机构的独立与司法性的加强，父母家庭监护被关注和尊重，保障家庭监护功能的实现，在亲权不明、监护存在纠纷或失当时启动民事司法程序，通过专门法院的审理促成监护功能的实现，成为未成年人民事司法的新取向。美国少年民事司法的发展为我们提供了构建我国未成年人民事司法制度的基本启示。

其一，理性的儿童观是未成年人权益保障民事司法的根基。未成年人的保护既是父母的责任又是国家的责任，但养育子女首先是父母于宪法上的权利，父母家庭监护优先于国家监护，而国家监督、指导、支持下的良好的家庭环境将最有利于未成年人的长大成人。

其二，尊重和保障家庭监护功能的发挥，强化司法与福利制度的功能分区与个案合作，服务未成年人的健康成长应是未成年人民事司法的制度追求。未成年人民事司法以解决监护纠纷为核心，对被忽视儿童、被虐待儿童、被剥削儿童（如被逼卖艺儿童）等的保护不仅应担当裁判者的角色，更应担当社会工作者的角色，与家庭、福利机制协同合作共同解决问题，这也是未成年人民事司法的特殊职能所在。

其三，恰当的民事司法边界是未成年人民事权益司法保障的起点。涉及未成年人的民事案件众多，但通过对美国民事司法的考察，我们发现并非所有与未成年人民事权益保障有关案件均属于未成年人司法管辖范围，这其中恰恰蕴含了未成年人民事司法的边界所在。在尊重父母家庭亲权监护的基础上辅以国家监护，才更有利未成年人的长大成人。因此，进入民事司法程序应当是父母家庭监护不能、福利保护不力的情况下不得已的选择。试想，有效监护下的未成年人，无论其为原告还是被告，监护人都将以当然的法定诉讼人的身份进行诉讼，最大可能地维护未成年人利益，此时，完全不需要为这种未成年人的民事案件设置特别的程序。只有在未成年人成为暂时无人照护的孩子，国家才有必要介入未成年人监护的领域，为其确定新的监护人或要求监护人履行职责。

其四，将未成年人案件和婚姻家庭案件并重的儿童与家庭法院应是未成年人司法组织的未来发展走向。首先，设立专门的司法机构既是未成年人案件审理的客观需要，亦符合法院制度的发展要求。未成年人保护问题离不开家庭的语境，婚姻家庭问题与未成年人休戚相关。在未成年人权益保护、婚姻家庭案件日趋复杂的今天，构建未成年人与家庭法院更符合中国的国情。其次，未成年人与家庭法院体现了对未成年人利益与成年人家庭利益的平衡保护，涵盖未成年人保护性案件与家庭关系案件，更有利于实现未成年人利益的最大化，也避免人们仅从单一方面评价制度体系的利弊，使其有更强的涵摄力和更广的发展空间。再次，它还将有别于普通诉讼法院，承担起更多的社会职能，如对未成年人及其监护人的教育监督职能、对未成年人福利发展的促进职能、对未成年人保障立法的建议职能等。审判权行使也将有别于普通诉讼而更多地体现出和谐共赢、面向未来、保障成长的鲜明特色。

参考文献：

[1]玛格丽特。k.罗森海姆，等。少年司法的一个世纪[m].北京：商务印书馆，2008.

[2]康树华，郭翔，等。青少年法学参考资料[m].北京：中国政法大学出版社，1987.

[3]gustav l.schramm.philosophy of the juvenile court[j].

annals of the american academy of political and social sci－ence.1949，（1）。

[4]watkins.selected cases on juvenile justice in thetwentieth century[m].washington：the edwin mellen press，1999.

[5]高维俭。美国少年审判机构现状概览[j].青少年犯罪研究，2010，（2）。

[6]frederick w.killian.the juvenile court as an institu－tion[j].annals of the american academy of political and so－cial science,1949，（1）。

儿童福利院普法篇（9）

多年来我国的未成年人司法（结合各国的一般用法及我国的司法实践，以下亦称少年司法制度）实践更多地体现出刑事化倾向，国内学者对域外未成年人司法的研究也较多侧重于未成年人司法中少年犯罪与保护性司法的研究，但完整的未成年人司法绝不应简单地理解为是对“罪错少年”的特殊惩戒与保护，少年法院也绝不应成为单纯的“初级刑事法院”，[1]（p393）我们亦应关注域外少年司法较为发达国家未成年人司法保护的另外一极，即以儿童与家庭为核心、在完善的福利体系支撑之下作用更深远的未成年人民事司法的发展，以推动我国未成年人民事司法制度的建立与完善。基于此，笔者选取最具代表性的美国未成年人民事司法，就其源起与发展作一分析，以试图为我国未成年人民事司法制度的构建提供基本逻辑参考。

为了研究内容的统一，笔者首先对本文所涉及的主要概念作一界定。所谓未成年人，是指依据一国立法未达成年年龄标准的人。而根据《儿童权利国际公约》，18岁以下的任何人，除非对其适用之法律规定成年年龄低于18岁，一般称为儿童。所谓“少年”，当今各国立法大都倾向于为其规定“年龄区间”，如英国《儿童及少年法》规定8周岁以上17周岁以下的人为少年，“少年”更多的是与犯罪和身份罪错相关联。基于本文研究旨趣，除明确标示外，未成年人、儿童为同义语，根据语境变换进行选择，在谈及司法制度发展时仍沿用最初的“少年法院”、“少年司法”等用法，但以未成年人民事司法为一般用法。

一、美国儿童福利制度与未成年人民事司法的诞生。

（一）儿童福利制度的源起。

美国少年司法最初容身于福利制度之中。美国儿童福利政策因循英国传统开始，18世纪末19世纪初《济贫法》是其中最具影响力的渊源，其确立了减轻、缓解危难者（包括儿童）的困难与痛苦的国家责任，将危境儿童置于国家监护（parens patriae）之下。随后，各地执行《济贫法》的官员们继续依靠招收学徒和各种形式的直接援助以及设立专门机构来帮助穷困者、无人照料者以及孤儿，同时他们还批准将儿童置于救济院或将其拍卖给最低条件的竞拍者。[1]（p15）由于人们观念中对儿童权利的漠视，尽管有了国家监护的雏形，但儿童民事权利的保障程度依然很低。19世纪早期，新的家庭观念将儿童作为一个有着特殊需要的个体，并开始将儿童期作为人生一个独立阶段分离出来，在儿童观上强调儿童天性善良，“担忧儿童”（fear for children）的价值取向使“决策者们力图在一种以个体自治为动力的社会体制中，将儿童作为某种有别于成年人的独特个体来探讨，由此得出了最具启迪作用的法律语词———儿童的最大利益”。[1]（p16）与此同时，美国鲜明的个人权利保护倾向和特殊的反国家主义传统又使人们相信，儿童问题首先是私人问题，只有存在确凿的证据证明父母监护失败后，公共机构和社区才能介入对儿童的照管，随之形成了一系列父母亲权神圣、家庭隐私不可侵犯的家庭自治观。而在“有限政府”的理念下，各种关注于儿童利益的福利政策与私营组织不断涌现，并不断影响着美国儿童福利政策的走向。

（二）未成年人民事司法的萌芽。

美国少年民事司法肇始于1825年纽约市建立的第一个少年矫正院（亦称纽约避难所），将不守法纪与无人照管的儿童集中在一起同成年人分离进行矫治，这凸显了人们不断扩展的对儿童的责任感，以及以严格的纪律、教育和劳动为内容的结构性环境处遇可以重塑儿童人格观念的信守，儿童福利与少年司法实践及机构逐渐合而为一。[1]（p24-25）其后，矫正机构的效仿者接踵而至，宗教团体、民族团体以及友爱和慈善协会建立起孤儿院，对父母死亡或丧失能力的孩子进行监护与照管，这成为少年法院出现之前最显著的儿童福利与少年司法举措。[1]（p27）这些福利机构承载了当时人们对儿童问题新的希望，但很快，政府无力提供资助导致的基金匮乏制约了矫治机构的发展，为了维系生存，政府赋予私营救济机构以经营者的地位与权利，矫治机构因此开始利用儿童为其谋利。当谋利具有正当性之后，矫正机构建立的初衷悄然改变。

剥削儿童、过于拥挤、管理不善、态度粗暴等现实问题迭出，引起了父母们的强烈抗议，而矫治效果的不明显最终埋没了机构矫治的理想，人们开始寻求新的福利机制。

（三）未成年人司法组织的建立。

在19世纪末期，随着工业时代的发展，人们对于儿童有了新的观念，发展出更精确的儿童与儿童期概念：“儿童”是有着自身需要和兴趣的独特的个体；“儿童期”是儿童所拥有的学习、生长和玩耍的特殊时期。新概念的引入引起了人们对儿童特殊脆弱性和需求的关注。儿童福利制度的基点也从“担忧儿童”（fear for children）转为“害怕儿童”（fear of chil－dren），人们开始害怕儿童可能给社会带来的危害，并且主张合适的儿童期应当受到适度的干预，从单方面强调儿童福利保护到有效地管教救治失养罪错儿童，福利制度开始发生重大变化。如何更好地照管被忽视的儿童，如何对父母与寄养家庭实现有效的监管，如何使罪错儿童远离成人刑事司法的严酷？在拯救儿童运动的推动下，1899年4月14日伊利诺斯州议会通过了《少年法院法》（Act to regulate the treatment andcontrol of dependent，neglected and delinquent children）、《规范无人抚养、被忽视和罪错儿童的处遇与控制法案》。[2]（p703-709）随之，以福利为根基、职能广泛的伊利诺斯州少年法院走进了公众的视野，成为“自1215年英国大宪章以来，英美司法制度之最重大进展。”[3]（p101）伊利诺斯州《少年法院法》第3条规定，人口超过50万的县应从巡回法院中选择和指派一名或者多名法官负责审理本法所规定的所有案件，并应将一个特别的法庭室（court room）指定作为少年法庭室，审理这些案件。为了方便起见，这个审判室可以称为“少年法院”。[4]（p120）虽然最初的少年法院仅是巡回法院的一个法庭，但因其具有区别于其他法庭的审判理念、案件受理的范围与审理模式，因此已经成为相对独立的审判组织。

（四）未成年人民事司法与专门儿童福利机构的逐渐分离。

伊利诺斯州少年法院的产生极大地推动了少年司法在广度与深度上的发展，在其之后，少年法庭运动席卷了整个美国。“经过百余年的发展，在相关理论的影响下，各司法管辖区的少年司法制度逐渐融合，其各自的名义或形式虽有所分别，但其基本理念、基本法律规则以及相关的基本制度和基本实践操作大体一致。……它们的受案范围大体相当……它们的基本宗旨也大体一致，即处理并矫治越轨少年、防止少年越轨以及通过适度地干预家庭保护少年健康成长。”[5]少年法院的建立使得政府及社会专门的福利机构与少年法院的职能走向分野，“法庭外的社会福利机构有了极大的扩展，服务于无人照管和被忽略儿童的专门机构（包括收养安置家庭）发展迅速且数量充足，法庭与社会机构之间分野的适当界限得以明确，在这一领域已经有了从法庭分离大量案件的更好的实践。当然，有一些案件，如变更监护（包括自然的或其他的），从家庭中带走孩子，将孩子送入福利机构等诉求的听审应当专属法庭”。[6]（p98）到20世纪90年代，联邦立法通过了《收养和安全家庭法》（Adoption and Safe Families Act）（AFSA），建立的审查和监督机制确保了不需要法院裁决的案件直接由儿童福利机构处理。[1]（p319）随着司法与福利制度功能分区的清晰，未成年人民事司法也逐渐完备起来。

二、当代美国未成年人民事司法的基本内容。

（一）未成年人民事审判组织。

美国联邦法院系统中对涉及联邦法律的未成年人案件可以由联邦地方法院处理。作为州立法的产物，哥伦比亚特区及50个州司法系统中均设有少年法院、家庭法院或少年分庭（juvenile court or juvenile division）等少年司法组织，从美国各州少年案件处理的法律规则角度看，其普及全国，大体覆盖到了每一个郡县。据此估计，美国的各种少年审判机构应该约有3000个左右———与郡县数量大体相当。[5]各州根据其州法及州法院等级体系的实际情况确定不同的案件听审类型、审判人员组成，并形成与儿童福利机构、缓刑机构不同的关系。[7]（p4）如在得克萨斯州，通常地区法院（district court）便是该州少年案件的实际审判机构。美国的少年司法组织在建制上大体可分两类：即独立建制的少年审判机构和非独立建制的少年审判机构。所谓独立建制的少年案件审判机构，即依法独立设置和管理的少年审判机构，通常称为少年法院（juvenile court）、家庭法院（family court）或少年与家事关系法院（Juvenile and domestic relations），其建制与刑事法院（crim－inal court）、郡县法院、城市法院等并行。所谓非独立建制的少年审判机构，即有权依据少年法律规则处理少年案件的地方普通法院（general session），这些法院往往会根据当地的实际需要，指定专门的法庭（court room）审判少年案件。其负责少年案件审判的法官往往相对固定。[5]就审级制度而言，少年司法机构是州司法系统的组成部分，作为基层初审法院或专门法庭，其审理的少年案件根据各州及联邦诉讼制度可以提出上诉，直至上诉到联邦最高法院。在少年审判组织实践方面，华盛顿特区、加利福尼亚州、大纽约市、特拉华州、夏威夷州以及新泽西州等均建立了全面保护未成年人利益的统一家庭法院。美国少年与家事法院的法官通常由具有专业兴趣和特殊能力的法官、社会工作者和专家担任，一些从事过家事审判的法官更是主张：“审理复杂的商业纠纷的法官与审理包括未成年人的未来在内的监护权纠纷的法官应当区分开。……家事法官应当是掌握案件处理与法庭管理技术的家事专家。……必须接受过包括未成年人的需要、离婚对未成年子女的影响、家庭暴力和保护未成年人事项的专业知识和培训”。[8]（p73-74）（二）未成年人民事案件管辖范围。

从伊州少年法院开始，案件管辖权大都及于未成年人犯罪与偏差、身份过错以及未成年人民事保护案件，其中民事案件主要包括无人照管、被忽视或虐待等。在其后少年法院的发展演变过程中，案件管辖范围逐渐扩大，以少年法院诞生地库克郡为例，作为伊利诺斯州的一个特例，该郡独自拥有一个巡回法院和一个上诉法院，现在的库克郡巡回法院被划分为三个审判职能部门，即郡县部（County Department）、市政部（Municipal Department）和少年司法与儿童保护部（Juve－nile Justice and Child Protection Department）。少年司法与儿童保护部包括两个基本的业务职能分部，即少年司法分部（Juvenile Justice Division）和儿童保护分部（Child ProtectionDivision），民事司法体现在儿童保护分部的职责中，其审理的案件主要包括：儿童虐待、儿童疏于照管、儿童需要扶助、个人监护权以及父母亲权的终结等案件。[5]再以纽约市家庭法院为例，具体的案件管辖类型包括：儿童虐待与疏于照管、收养案件、监护与探视案件、家庭暴力案件、寄养许可与审查案件、监护权案件、少年越轨案件、父权案件、需要监管者案件（Persons in need of supervision）、儿童抚养及配偶扶养案件。[5]

可见，对未成年人以家庭监护为中心的民事权利维护成为实现未成年人利益最大化、控制未成年人罪错的基础，美国少年司法正从倚重国家监护，强调对越轨和身份罪错少年的机构处遇模式向以家庭（可以是包含更多亲属的扩展家庭）监护为中心关注儿童利益最大化的儿童家庭案件一体解决的模式转变。

（三）未成年人民事审判的特殊程序保障。

1.当事人适格的扩张与检察官诉讼。

未成年人权利的维护与监护密切相关，但亦涉及社会公益，在家庭内部发生的对未成年人的虐待或遗弃等，更需要及时有效的救济，因而，必要情况下当事人适格的扩张成为立法的当然选择。美国社会福利机构（public social serviceagency）在孩子遭受遗弃或虐待的情况下可以提起诉讼，要求将孩子暂时或永久的同家庭隔离。同时，该机构还有权提起认知请求诉讼和抚养请求诉讼。在诉讼层面，为弥补未成年人诉讼行为能力的欠缺，最大程度救济未成年人利益，检察官可以在亲子关系事件中一方当事人提起诉讼。

2.事实发现的辅助法官机制。

少年与家事案件的审理强调对个人尤其是未成年人利益的全面保障，以及对国家与社会公益的维护，因此，发现案件事实真相甚或探寻纷争背后的症结所在往往成为关键，鉴于此，美国许多州的少年或家事法院设立了“专员”

（Commissioner）以及“仲裁人”“调解员”（Referee）等法律职业人士作为辅助法官帮助法官进行裁判。以加利福尼亚州为例，“专员”负责将诸如监护、子女以及夫妻之间的相互扶养等事实调查清楚并做出法律上的判断，然后再将之向法官做出汇报。而在密苏里州，“专员”则专门负责整理事实问题，并将事实认定的结果向法官做出汇报，法官在认为报告准确无误的基础之上再做出判决。为调整法律问题背后的人际关系，美国许多州在法院内部还设立了“法律顾问”

（counselor）等特别辅助机构，帮助法院解决诸如家族之间的人际关系以及法律之外的诸如经济、社会甚至生物学方面存在的事实问题。[9]（p326）3.当事人正当程序权的保障。

少年法院意在通过对所有危及少年生活的强有力干涉来达到拯救孩子的目的，因此非正式的程序优先于正式的诉讼程序而得到适用。[1]（p143）在少年法院创立之初，实现对儿童的安置是法院最关注的内容。如对于无人照管的儿童，不必接受法院的详细审查和评论，即可将其安置于付费看管的寄宿家庭、工读学校、少女感化院甚至少年犯收容所和监狱。但对于安置是否恰当，审理程序是否保障了未成年人及其监护人的听审请求权，是否遵循了正当程序则在所不问。但随着少年司法的发展，以及实践中少年安置机构存在的种种问题，人们开始反思关于父母亲权、国家监护等一系列基本理念。许多州开始规定儿童及其父母有获得律师帮助的权利，以加州康特拉科斯塔郡为例，少年保护案件的父母具有获取律师帮助的权利，而少年保护案件的涉案儿童还可以享有法院指定律师的权利。[5]另外，为了尊重父母监护，美国最高法院通过以下两个判例确认了父母所拥有的基本权利：其一为桑托斯基诉克雷默案（Santosky v.Kramer），该案确认亲权不能被剥夺，除非有明确的令人信服的证据证明父母有不适当的行为；另一案是斯坦利诉伊利诺斯州案（Stanley v.Illi－nois），该案确认了未婚父亲拥有参与其子女抚育和监护听审的权利，[1]（p319）父母抚养权与听审权的保障促使司法对当事人权利保护有了更全面和深入的发展。

三、美国未成年人民事司法发展之基本启示。

综观美国少年司法制度的发展，我们看到从纯粹的福利机构、市民社会组织对失管失教儿童的救助，到少年司法机构的独立是美国未成年人民事司法发展的第一阶段。儿童观的变化提升了国家在失养失教儿童身上的责任感，国家监护理念不断加强，美国政体下联邦与州的特殊关系形成了少年法院的特殊出身，即作为州立法的产物并被福利制度所“包裹”。在这一阶段少年司法没有刑事与民事案件的明确区分，失养失教儿童都由少年法院以福利性质的方式进行救济。未成年人民事司法发展的第二阶段始于少年司法机构的独立与司法性的加强，父母家庭监护被关注和尊重，保障家庭监护功能的实现，在亲权不明、监护存在纠纷或失当时启动民事司法程序，通过专门法院的审理促成监护功能的实现，成为未成年人民事司法的新取向。美国少年民事司法的发展为我们提供了构建我国未成年人民事司法制度的基本启示。

其一，理性的儿童观是未成年人权益保障民事司法的根基。未成年人的保护既是父母的责任又是国家的责任，但养育子女首先是父母于宪法上的权利，父母家庭监护优先于国家监护，而国家监督、指导、支持下的良好的家庭环境将最有利于未成年人的长大成人。

其二，尊重和保障家庭监护功能的发挥，强化司法与福利制度的功能分区与个案合作，服务未成年人的健康成长应是未成年人民事司法的制度追求。未成年人民事司法以解决监护纠纷为核心，对被忽视儿童、被虐待儿童、被剥削儿童（如被逼卖艺儿童）等的保护不仅应担当裁判者的角色，更应担当社会工作者的角色，与家庭、福利机制协同合作共同解决问题，这也是未成年人民事司法的特殊职能所在。

其三，恰当的民事司法边界是未成年人民事权益司法保障的起点。涉及未成年人的民事案件众多，但通过对美国民事司法的考察，我们发现并非所有与未成年人民事权益保障有关案件均属于未成年人司法管辖范围，这其中恰恰蕴含了未成年人民事司法的边界所在。在尊重父母家庭亲权监护的基础上辅以国家监护，才更有利未成年人的长大成人。因此，进入民事司法程序应当是父母家庭监护不能、福利保护不力的情况下不得已的选择。试想，有效监护下的未成年人，无论其为原告还是被告，监护人都将以当然的法定诉讼人的身份进行诉讼，最大可能地维护未成年人利益，此时，完全不需要为这种未成年人的民事案件设置特别的程序。只有在未成年人成为暂时无人照护的孩子，国家才有必要介入未成年人监护的领域，为其确定新的监护人或要求监护人履行职责。

其四，将未成年人案件和婚姻家庭案件并重的儿童与家庭法院应是未成年人司法组织的未来发展走向。首先，设立专门的司法机构既是未成年人案件审理的客观需要，亦符合法院制度的发展要求。未成年人保护问题离不开家庭的语境，婚姻家庭问题与未成年人休戚相关。在未成年人权益保护、婚姻家庭案件日趋复杂的今天，构建未成年人与家庭法院更符合中国的国情。其次，未成年人与家庭法院体现了对未成年人利益与成年人家庭利益的平衡保护，涵盖未成年人保护性案件与家庭关系案件，更有利于实现未成年人利益的最大化，也避免人们仅从单一方面评价制度体系的利弊，使其有更强的涵摄力和更广的发展空间。再次，它还将有别于普通诉讼法院，承担起更多的社会职能，如对未成年人及其监护人的教育监督职能、对未成年人福利发展的促进职能、对未成年人保障立法的建议职能等。审判权行使也将有别于普通诉讼而更多地体现出和谐共赢、面向未来、保障成长的鲜明特色。

参考文献：

[1]玛格丽特。K.罗森海姆，等。少年司法的一个世纪[M].北京：商务印书馆，2008.

[2]康树华，郭翔，等。青少年法学参考资料[M].北京：中国政法大学出版社，1987.

[3]Gustav L.Schramm.Philosophy of the Juvenile Court[J].

Annals of the American Academy of Political and Social Sci－ence.1949，（1）。

[4]Watkins.Selected Cases on Juvenile Justice in theTwentieth Century[M].Washington：The Edwin Mellen Press，1999.

[5]高维俭。美国少年审判机构现状概览[J].青少年犯罪研究，2010，（2）。

[6]Frederick W.Killian.The Juvenile Court as an Institu－tion[J].Annals of the American Academy of Political and So－cial Science,1949，（1）。

儿童福利院普法篇（10）

为了研究内容的统一,笔者首先对本文所涉及的主要概念作一界定。所谓未成年人,是指依据一国立法未达成年年龄标准的人。而根据《儿童权利国际公约》,18岁以下的任何人,除非对其适用之法律规定成年年龄低于18岁,一般称为儿童。所谓“少年”,当今各国立法大都倾向于为其规定“年龄区间”,如英国《儿童及少年法》规定8周岁以上17周岁以下的人为少年,“少年”更多的是与犯罪和身份罪错相关联。基于本文研究旨趣,除明确标示外,未成年人、儿童为同义语,根据语境变换进行选择,在谈及司法制度发展时仍沿用最初的“少年法院”、“少年司法”等用法,但以未成年人民事司法为一般用法。

一、美国儿童福利制度与未成年人民事司法的诞生。

(一)儿童福利制度的源起。

美国少年司法最初容身于福利制度之中。美国儿童福利政策因循英国传统开始,18世纪末19世纪初《济贫法》是其中最具影响力的渊源,其确立了减轻、缓解危难者(包括儿童)的困难与痛苦的国家责任,将危境儿童置于国家监护(parens patriae)之下。随后,各地执行《济贫法》的官员们继续依靠招收学徒和各种形式的直接援助以及设立专门机构来帮助穷困者、无人照料者以及孤儿,同时他们还批准将儿童置于救济院或将其拍卖给最低条件的竞拍者。[1](p15)由于人们观念中对儿童权利的漠视,尽管有了国家监护的雏形,但儿童民事权利的保障程度依然很低。19世纪早期,新的家庭观念将儿童作为一个有着特殊需要的个体,并开始将儿童期作为人生一个独立阶段分离出来,在儿童观上强调儿童天性善良,“担忧儿童”(fear for children)的价值取向使“决策者们力图在一种以个体自治为动力的社会体制中,将儿童作为某种有别于成年人的独特个体来探讨,由此得出了最具启迪作用的法律语词———儿童的最大利益”。[1](p16)与此同时,美国鲜明的个人权利保护倾向和特殊的反国家主义传统又使人们相信,儿童问题首先是私人问题,只有存在确凿的证据证明父母监护失败后,公共机构和社区才能介入对儿童的照管,随之形成了一系列父母亲权神圣、家庭隐私不可侵犯的家庭自治观。而在“有限政府”的理念下,各种关注于儿童利益的福利政策与私营组织不断涌现,并不断影响着美国儿童福利政策的走向。

(二)未成年人民事司法的萌芽。

美国少年民事司法肇始于1825年纽约市建立的第一个少年矫正院(亦称纽约避难所),将不守法纪与无人照管的儿童集中在一起同成年人分离进行矫治,这凸显了人们不断扩展的对儿童的责任感,以及以严格的纪律、教育和劳动为内容的结构性环境处遇可以重塑儿童人格观念的信守,儿童福利与少年司法实践及机构逐渐合而为一。[1](p24-25)其后,矫正机构的效仿者接踵而至,宗教团体、民族团体以及友爱和慈善协会建立起孤儿院,对父母死亡或丧失能力的孩子进行监护与照管,这成为少年法院出现之前最显着的儿童福利与少年司法举措。[1](p27)这些福利机构承载了当时人们对儿童问题新的希望,但很快,政府无力提供资助导致的基金匮乏制约了矫治机构的发展,为了维系生存,政府赋予私营救济机构以经营者的地位与权利,矫治机构因此开始利用儿童为其谋利。当谋利具有正当性之后,矫正机构建立的初衷悄然改变。

剥削儿童、过于拥挤、管理不善、态度粗暴等现实问题迭出,引起了父母们的强烈抗议,而矫治效果的不明显最终埋没了机构矫治的理想,人们开始寻求新的福利机制。

(三)未成年人司法组织的建立。

在19世纪末期,随着工业时代的发展,人们对于儿童有了新的观念,发展出更精确的儿童与儿童期概念:“儿童”是有着自身需要和兴趣的独特的个体;“儿童期”是儿童所拥有的学习、生长和玩耍的特殊时期。新概念的引入引起了人们对儿童特殊脆弱性和需求的关注。儿童福利制度的基点也从“担忧儿童”(fear for children)转为“害怕儿童”(fear of chil-dren),人们开始害怕儿童可能给社会带来的危害,并且主张合适的儿童期应当受到适度的干预,从单方面强调儿童福利保护到有效地管教救治失养罪错儿童,福利制度开始发生重大变化。如何更好地照管被忽视的儿童,如何对父母与寄养家庭实现有效的监管,如何使罪错儿童远离成人刑事司法的严酷?在拯救儿童运动的推动下,1899年4月14日伊利诺斯州议会通过了《少年法院法》(Act to regulate the treatment andcontrol of dependent,neglected and delinquent children)、《规范无人抚养、被忽视和罪错儿童的处遇与控制法案》。[2](p703-709)随之,以福利为根基、职能广泛的伊利诺斯州少年法院走进了公众的视野,成为“自1215年英国大以来,英美司法制度之最重大进展。”[3](p101)伊利诺斯州《少年法院法》第3条规定,人口超过50万的县应从巡回法院中选择和指派一名或者多名法官负责审理本法所规定的所有案件,并应将一个特别的法庭室(court room)指定作为少年法庭室,审理这些案件。为了方便起见,这个审判室可以称为“少年法院”。[4](p120)虽然最初的少年法院仅是巡回法院的一个法庭,但因其具有区别于其他法庭的审判理念、案件受理的范围与审理模式,因此已经成为相对独立的审判组织。

(四)未成年人民事司法与专门儿童福利机构的逐渐分离。

伊利诺斯州少年法院的产生极大地推动了少年司法在广度与深

度上的发展,在其之后,少年法庭运动席卷了整个美国。“经过百余年的发展,在相关理论的影响下,各司法管辖区的少年司法制度逐渐融合,其各自的名义或形式虽有所分别,但其基本理念、基本法律规则以及相关的基本制度和基本实践操作大体一致。……它们的受案范围大体相当……它们的基本宗旨也大体一致,即处理并矫治越轨少年、防止少年越轨以及通过适度地干预家庭保护少年健康成长。”[5]少年法院的建立使得政府及社会专门的福利机构与少年法院的职能走向分野,“法庭外的社会福利机构有了极大的扩展,服务于无人照管和被忽略儿童的专门机构(包括收养安置家庭)发展迅速且数量充足,法庭与社会机构之间分野的适当界限得以明确,在这一领域已经有了从法庭分离大量案件的更好的实践。当然,有一些案件,如变更监护(包括自然的或其他的),从家庭中带走孩子,将孩子送入福利机构等诉求的听审应当专属法庭”。[6](p98)到20世纪90年代,联邦立法通过了《收养和安全家庭法》(Adoption and Safe Families Act)(AFSA),建立的审查和监督机制确保了不需要法院裁决的案件直接由儿童福利机构处理。[1](p319)随着司法与福利制度功能分区的清晰,未成年人民事司法也逐渐完备起来。  二、当代美国未成年人民事司法的基本内容。

(一)未成年人民事审判组织。

美国联邦法院系统中对涉及联邦法律的未成年人案件可以由联邦地方法院处理。作为州立法的产物,哥伦比亚特区及50个州司法系统中均设有少年法院、家庭法院或少年分庭(juvenile court or juvenile division)等少年司法组织,从美国各州少年案件处理的法律规则角度看,其普及全国,大体覆盖到了每一个郡县。据此估计,美国的各种少年审判机构应该约有3000个左右———与郡县数量大体相当。[5]各州根据其州法及州法院等级体系的实际情况确定不同的案件听审类型、审判人员组成,并形成与儿童福利机构、缓刑机构不同的关系。[7](p4)如在得克萨斯州,通常地区法院(district court)便是该州少年案件的实际审判机构。美国的少年司法组织在建制上大体可分两类:即独立建制的少年审判机构和非独立建制的少年审判机构。所谓独立建制的少年案件审判机构,即依法独立设置和管理的少年审判机构,通常称为少年法院(juvenile court)、家庭法院(family court)或少年与家事关系法院(Juvenile and domestic relations),其建制与刑事法院(crim-inal court)、郡县法院、城市法院等并行。所谓非独立建制的少年审判机构,即有权依据少年法律规则处理少年案件的地方普通法院(general session),这些法院往往会根据当地的实际需要,指定专门的法庭(court room)审判少年案件。其负责少年案件审判的法官往往相对固定。[5]就审级制度而言,少年司法机构是州司法系统的组成部分,作为基层初审法院或专门法庭,其审理的少年案件根据各州及联邦诉讼制度可以提出上诉,直至上诉到联邦最高法院。在少年审判组织实践方面,华盛顿特区、加利福尼亚州、大纽约市、特拉华州、夏威夷州以及新泽西州等均建立了全面保护未成年人利益的统一家庭法院。美国少年与家事法院的法官通常由具有专业兴趣和特殊能力的法官、社会工作者和专家担任,一些从事过家事审判的法官更是主张:“审理复杂的商业纠纷的法官与审理包括未成年人的未来在内的监护权纠纷的法官应当区分开。……家事法官应当是掌握案件处理与法庭管理技术的家事专家。……必须接受过包括未成年人的需要、离婚对未成年子女的影响、家庭暴力和保护未成年人事项的专业知识和培训”。[8](p73-74)(二)未成年人民事案件管辖范围。

从伊州少年法院开始,案件管辖权大都及于未成年人犯罪与偏差、身份过错以及未成年人民事保护案件,其中民事案件主要包括无人照管、被忽视或虐待等。在其后少年法院的发展演变过程中,案件管辖范围逐渐扩大,以少年法院诞生地库克郡为例,作为伊利诺斯州的一个特例,该郡独自拥有一个巡回法院和一个上诉法院,现在的库克郡巡回法院被划分为三个审判职能部门,即郡县部(County Department)、市政部(Municipal Department)和少年司法与儿童保护部(Juve-nile Justice and Child Protection Department)。少年司法与儿童保护部包括两个基本的业务职能分部,即少年司法分部(Juvenile Justice Division)和儿童保护分部(Child ProtectionDivision),民事司法体现在儿童保护分部的职责中,其审理的案件主要包括:儿童虐待、儿童疏于照管、儿童需要扶助、个人监护权以及父母亲权的终结等案件。[5]再以纽约市家庭法院为例,具体的案件管辖类型包括:儿童虐待与疏于照管、收养案件、监护与探视案件、家庭暴力案件、寄养许可与审查案件、监护权案件、少年越轨案件、父权案件、需要监管者案件(Persons in need of supervision)、儿童抚养及配偶扶养案件。[5]

可见,对未成年人以家庭监护为中心的民事权利维护成为实现未成年人利益最大化、控制未成年人罪错的基础,美国少年司法正从倚重国家监护,强调对越轨和身份罪错少年的机构处遇模式向以家庭(可以是包含更多亲属的扩展家庭)监护为中心关注儿童利益最大化的儿童家庭案件一体解决的模式转变。

(三)未成年人民事审判的特殊程序保障。

1.当事人适格的扩张与检察官诉讼。

未成年人权利的维护与监护密切相关,但亦涉及社会公益,在家庭内部发生的对未成年人的虐待或遗弃等,更需要及时有效的救济,因而,必要情况下当事人适格的扩张成为立法的当然选择。美国社会福利机构(public social serviceagency)在孩子遭受遗弃或虐待的情况下可以提讼,要求将孩子暂时或永久的同家庭隔离。同时,该机构还有权提起认知请求诉讼和抚养请求诉讼。在诉讼层面,为弥补未成年人诉讼行为能力的欠缺,最大程度救济未成年人利益,检察官可以在亲子关系事件中一方当事人提讼。

2.事实发现的辅助法官机制。

少年与家事案件的审理强调对个人尤其是未成年人利益的全面保障,以及对国家与社会公益的维护,因此,发现案件事实真相甚或探寻纷争背后的症结所在往往成为关键,鉴于此,美国许多州的少年或家事法院设立了“专员”

(Commissioner)以及“仲裁人”“调解员”(Referee)等法律职业人士作为辅助法官帮助法官进行裁判。以加利福尼亚州为例,“专员”负责将诸如监护、子女以及夫妻之间的相互扶养等事实调查清楚并做出法律上的判断,然后再将之向法官做出汇报。而在密苏里州,“专员”则专门负责整理事实问题,并将事实认定的结果向法官做出汇报,法官在认为报告准确无误的基础之上再做出判决。为调整法律问题背后的人际关系,美国许多州在法院内部还设立了“法律顾问” (counselor)等特别辅助机构,帮助法院解决诸如家族之间的人际关系以及法律之外的诸如经济、社会甚至生物学方面存在的事实问题。[9](p326)3.当事人正当程序权的保障。

少年法院意在通过对所有危及少年

生活的强有力干涉来达到拯救孩子的目的,因此非正式的程序优先于正式的诉讼程序而得到适用。[1](p143)在少年法院创立之初,实现对儿童的安置是法院最关注的内容。如对于无人照管的儿童,不必接受法院的详细审查和评论,即可将其安置于付费看管的寄宿家庭、工读学校、少女感化院甚至少年犯收容所和监狱。但对于安置是否恰当,审理程序是否保障了未成年人及其监护人的听审请求权,是否遵循了正当程序则在所不问。但随着少年司法的发展,以及实践中少年安置机构存在的种种问题,人们开始反思关于父母亲权、国家监护等一系列基本理念。许多州开始规定儿童及其父母有获得律师帮助的权利,以加州康特拉科斯塔郡为例,少年保护案件的父母具有获取律师帮助的权利,而少年保护案件的涉案儿童还可以享有法院指定律师的权利。[5]另外,为了尊重父母监护,美国最高法院通过以下两个判例确认了父母所拥有的基本权利:其一为桑托斯基诉克雷默案(Santosky v.Kramer),该案确认亲权不能被剥夺,除非有明确的令人信服的证据证明父母有不适当的行为;另一案是斯坦利诉伊利诺斯州案(Stanley v.Illi-nois),该案确认了未婚父亲拥有参与其子女抚育和监护听审的权利,[1](p319)父母抚养权与听审权的保障促使司法对当事人权利保护有了更全面和深入的发展。 三、美国未成年人民事司法发展之基本启示。

综观美国少年司法制度的发展,我们看到从纯粹的福利机构、市民社会组织对失管失教儿童的救助,到少年司法机构的独立是美国未成年人民事司法发展的第一阶段。儿童观的变化提升了国家在失养失教儿童身上的责任感,国家监护理念不断加强,美国政体下联邦与州的特殊关系形成了少年法院的特殊出身,即作为州立法的产物并被福利制度所“包裹”。在这一阶段少年司法没有刑事与民事案件的明确区分,失养失教儿童都由少年法院以福利性质的方式进行救济。未成年人民事司法发展的第二阶段始于少年司法机构的独立与司法性的加强,父母家庭监护被关注和尊重,保障家庭监护功能的实现,在亲权不明、监护存在纠纷或失当时启动民事司法程序,通过专门法院的审理促成监护功能的实现,成为未成年人民事司法的新取向。美国少年民事司法的发展为我们提供了构建我国未成年人民事司法制度的基本启示。

其一,理性的儿童观是未成年人权益保障民事司法的根基。未成年人的保护既是父母的责任又是国家的责任,但养育子女首先是父母于宪法上的权利,父母家庭监护优先于国家监护,而国家监督、指导、支持下的良好的家庭环境将最有利于未成年人的长大成人。