生态保护补偿与财政转移研究

摘要:本文从“乡村振兴”战略下海南生态保护补偿财政转移支付现实出发,在分析中央对海南生态保护补偿性财政转移支付问题不足的基础上,研究并提出生态保护补偿与财政转移支付有效配合的长效可持续创新机制。

生态保护补偿与财政转移研究

海南地处中国南端,是热带雨林、季雨林的“原生地”,海南地区生态资源异禀,但同时是我国生态高度敏感区与脆弱区。“乡村振兴”战略背景下,面对区域经济社会快速发展要求,海南面临建设小康社会、乡村振兴与生态环保多重压力,特殊的地理条件,独特的自然区位环境,复杂的省情、世情使海南经济发展、生态保护与社会进步等问题错综交织于一起。要想深入贯彻落实“乡村振兴”战略,实现科学、可持续、跨越式发展,海南就必须统筹考虑,妥善协调与处理好“生态保护”与“经济发展”的关系,这就迫切需要国家加大对海南生态保护补偿的财政转移支付支持[1]。通过文献梳理,从已有研究可看出,目前国内外学者既往在对生态保护补偿与财政转移相关问题进行研究时,研究视角多聚焦于利益相关者确定角度,研究内容侧重生态补偿主客体确定及生态补偿机制等方面,并从经济、社会、环境等多方面综合评估生态补偿成效。虽有助于改善我国生态补偿现状,构建较为完整的生态系统,但至今均未提出如何促进财政转移支付落到实处的举措,也未建立两者相挂钩有效且长效配合的适切机制。本文以海南生态功能区为例,基于乡村振兴战略背景,通过实施财政转移支付,建立生态保护补偿与财政转移协同长效机制,为科学合理的生态补偿提供理论基础与实践依据。

1“乡村振兴”战略下海南地区的生态境遇及生态保护成效

绿水青山就是金山银山,党的十八大以来,党中央高度重视生态文明建设,中共十九大提出实施“乡村振兴”战略的宏伟蓝图.海南省是我国最南端的“生态屏障”,也是全国生态系统最多样、最复杂的地区。纵观海南绿色发展之路,从取消中部市县核心生态区GDP考核到海口城市环境“双创”痼疾整治破解,再到三亚“双修”城市实践,美丽海南坚持“生态立省”,成为全国生态文明建设试点省和示范区,赓续数千年的海南生态文明种子结出丰硕果实。但海南生态文明建设依然面临“保护与发展”共赢的格局和将生态优势转化为发展优势的“时代命题”。例如,海南作为南渡江的重要水源补给区和涵养区,以及昌化江、万泉河等跨省河流的上游区域和发源地,为维护流域生态付出了大量的机会成本,牺牲了大量的发展机会。所以,海南在破解发展与保护的难题实践中,积极开展省域“多规合一”改革试点,支持流域上下游分担生态环境保护相关成本,共享经济社会发展效益,将“一张蓝图”绘到底,构筑“海口、三亚、三沙、儋州”协同发展体系。

2海南生态补偿现状及财政转移支付过程中存在的问题

2.1海南生态补偿现状分析

海南省是中国南端的省级行政区,生态资源丰富,气候、地貌类型复杂多样,独特的地理区位优势决定了海南生态建设在国家“乡村振兴”战略布局中的代表性、示范性和全局性优势与价值。但目前,海南省在生态保护补偿机制方法路径和模式的研究上尚处于起步阶段,存在不少问题,面临很多困难。当下,我国在“生态补偿”有关的理论、机制及方法方面的研究仍不完备,对许多问题的研究尚处在探索实践阶段,如在生态补偿标准核算方面的研究更是尚无定论,尤其是跨省(区、市)乡村振兴管理和生态环境保护补偿与财政转移长效化协调机制缺失,导致近年来生态环境日益成为海南省区域经济、社会发展的重要制约性因素。

2.2海南财政转移支付过程中存在的主要问题

首先,就目前海南省总体生态补偿现状来看,具体实践依然局限于水源地保护、森林生态效益保护等单一要素资源的生态补偿。在这些领域,虽然补偿目的明确、生态保护对象单一、利益相关者责权利关系清晰,生态补偿绩效显著,但上述补偿是基于各单项政策设定与实施的,尚处于功能分类补偿阶段,因此生态补偿制度、政策整体协调匹配不顺,相互之间未有效衔接,略显“零敲碎打”之局限。其次,当下海南省已有生态补偿资金和政策更多通过“戴帽”方式实现专款专用,用以集中解决具体工程和项目领域存在的某些问题,导致海南地区环境保护实际需求与全国性统一指令相脱节,因“只见树木不见森林”,从而使海南省维护生态保护成效与财政转移支付资金的合理分配落实严重受阻。例如,在“乡村振兴”战略背景下,生态保护成效与财政转移支付资金分配是否匹配挂钩?补偿标准的确定是否符合海南省经济社会总体发展状况?“谁受益、谁补偿”的原则是否能够体现?已有生态补偿资金和政策是否能够覆盖民生支出等,由此会影响海南生态保护补偿机制实施的长效性。最后,在政策的执行上,海南省现行专项性的生态补偿政策不具有连续性、稳定性与可预见性,基本停留在“一事一补”的层面,远未形成制度化、规范化、长效化运行机制,既不利于海南经济社会发展转型,又不利于从根本上解决生态补偿财政转移支付的问题,所以导致难以实现海南整体区域的协调与可持续发展。

3“乡村振兴”战略下海南生态保护补偿与财政转移长效化机制探究

3.1完善一般性财政转移支付生态保护补偿机制

“乡村振兴”战略背景下,构建海南生态保护补偿与财政转移长效化机制,必须依托海南的自然地理条件及社会经济发展总体现状,充分借鉴国内先进地区及国外发达国家经验,基于乡村振兴发展战略下区域协同发展背景,以当下为分界,创新性地采用历史补偿和增量补偿两个阶段、两条线索的补偿模式:一是确立“污染治理靠补助”“环境保护给补偿”“经济社会发展予扶持”的思路。一方面,对海南生态功能区由来已久的“历史欠债”的实物补偿,对于海南省内历史已形成、已存在的污染源,通过专项性污染治理和补助,同时结合国家“乡村振兴”战略,帮助地方尽快有效解决历史遗留问题,使其更好地承担区域生态保护职能[2]。另一方面,以即期为始点面向未来的生态环境保护长效补偿机制,是对生态增量的货币补偿,可通过海南省产业发展促进资金和专项扶持资金支持试验区、示范区、生态治理改革区、先行区的经济转型与生态发展模式转变,并利用动态最优化模拟方法,结合成本-收益函数的方法为海南省走上、走好、走稳生态环境友好型经济发展之路提供一般性(财力性)补偿标准的科学参考实验数据[3]。

二是不断加强顶层制度设计优化和创新。在“乡村振兴”战略背景下,海南生态保护补偿与财政转移长效化机制构建要立足两个阶段和两条线索的生态增量补偿、历史欠债补偿模式,逐步探索一条从分类补偿、单一要素补偿向综合性补偿协同发展的路径。随着生态、环境因素在乡村振兴、区域经济发展中的影响力、作用和价值的进一步凸显,特别是海南省在我国生态屏障保护中的主体功能愈发显现,生态补偿将会拓展到更大区域、更大范围、更深层次、更广领域,这就要求海南省各单项补偿政策实现有机融合和集成,实现全方位、全要素、全领域的综合性补偿[4]。

三是基于海南省在全国生态、经济、社会方面的全方位

影响力,体现“谁受益、谁补偿”的理念,通过“造血式补偿”取代传统的“输血式补偿”,有效促进海南生态保护成效与财政转移支付资金分配绩效相匹配、相挂钩。“输血式补偿”无法切实根据地方客观的地理和自然、区位条件因地制宜地进行生态治理与保护。基于此,未来更应通过“造血式补偿”,让生态补偿与海南省的乡村振兴战略、发展能力、经济转型、生态保护实践需求、脱贫致富要求有机结合起来。四是借助生态补偿带动海南生态保护与财政转移支付长效化机制协同运行。鉴于生态作为区域发展系统持续运行的基本前提条件,以及海南省生态资源的稀缺性,在生态补偿时,应将生态要素作为内生变量考虑。从推动全国文明示范区、试验先行区的角度来讲,海南生态保护补偿改革要将按项目补助的财政转移支付方式转变为区域性综合补偿的财政转移支付,为此中央可积极推动有关部门在监督考核上,从具体项目考核更多地转向以改善海南省区域生态环境质量为主要工作任务目标的综合绩效考核维度上,适当提高生态补偿总体标准,即补偿到足以使海南生态功能区域系统提供足量高质生态产品的水平。

3.2健全专项性财政转移支付生态保护补偿机制

首先,梳理海南一般性财政转移支付生态保护补偿机制,清晰、合理、有效划分和界定地方和中央在海南省环保领域的事权支出与责任关系,根据国家乡村振兴战略提出的“促进基本公共服务均等化”的具体要求,建立更加透明、更加规范的一般性财政转移支付生态保护补偿制度。在此基础上,中央财政根据地方保障能力,对中央地方共同事务、委托事务明确各自的分担比例,并足额安排专项资金,原则上应通过一般性财政转移支付给予地方生态保护事务补贴,以逐步缩小区域间“存量差距”,逐步化解“乡村振兴”战略下海南省各区域间基本公共服务均等化的“历史欠账”[5]。随着国家分税制体制的广泛实施,越来越多的中央地方共同事务、支出科目都强化了各部门专项设置和分配资金的期望,所以必须统筹安排、因地制宜,充分发挥财政资金整体效益。

其次,从“乡村振兴”战略下促进海南省基本公共服务均等化视角,科学实现一般性财政转移支付“均衡性”。虽然海南省现行均衡性生态保护补偿的财政转移支付也从财力均衡角度对区域公共服务成本差异做了一定考量,但总体权衡并不充分,尤其是标准收支的测算未能将生态保护补偿的一些特殊性支出因素纳入其中。鉴于此,应将“动态最优化模拟”方法引入海南生态保护补偿机制研究实践中:一是要通过实物标准测算,提高转移支付系数,在加大转移支付力度的同时,更要切实保障好基本支出需求,严格限制和禁止开发区域转移支付,有效遏制相关利益主体盲目破坏性开发,驱动基本公共服务均等化,推动政府真正将工作重心和转移支付转向生态维护、环境保护治理及提高民众幸福感上来。二是要将属于地方支出责任范围的自然保护区支出项目、地方配套生态保护支出项目及重点生态项目全权纳入中央财政均衡性转移支付标准测算体系中。三是加大力度支持和实施生态激励型财政转移长效化转移支付,可根据海南省森林覆盖率总面积提高或减少等变化程度,将中央财政每年对海南省实施的新增生态保护补偿一般性转移支付划分为“激励”“基础”两个增长部分。基于考核内容,将生态环境保护直接与一般性激励生态保护补偿财政转移支付挂钩,海南省当年新增一般性生态保护补偿财政转移支付,即新增激励增长和基础增长之和,基于生态综合指数,尽可能让生态激励性财政转移支付资金“指标化”“指数化”[6]。最后,进一步丰富海南生态功能区生态保护补偿财政转移支付的标准支出测算因素,完善海南重点生态功能区生态保护补偿财政转移支付测算方法,建立对海南优良生态资源区、生态保护实验区生态文明示范工程的引导性补助资金补偿政策,立足长远,从海南生态环境、经济社会发展的公平性角度考虑,拓展海南生态资源枯竭型城市生态保护补偿财政转移支付范围,支持这些区域积极承接产业转移,通过培育新产业,解决历史遗留的社会生态问题。同时,着力完善省级财政转移支付制度,重点向海南贫困区、“乡村振兴”示范区、生态脆弱区倾斜,形成中央财政支持、省级财政保障、省以下转移支付制度协同的优良运作体系,高度重视对生态环境保护的投入,既要将省本级生态补偿财政转移支付资金下达到地市县,又要将中央专项资金全额重点向贫困县、生态脆弱区倾斜转移。

3.3统筹推进区域性和上下游间的财政转移支付生态保护补偿机制

现阶段,国内对生态保护补偿与财政转移机制的研究主要集中于生态补偿主客体的确定及建立生态补偿机制需要考虑的问题等方面,但都未提出如何完善生态保护成效,促进财政转移支付落到实处,建立两者相挂钩的有效且长效的配合机制。对此,海南省应由中央政府主导,积极推动构建区域间、上下游间的财政转移支付生态保护补偿协同发展机制[7]。

第一,按照当地GDP总值、财力规模、人口状况等,综合考虑政府财政资金拨付比例,合理确定并设立区域性生态保护基金。各地方政府要基于生态效益外溢程度等因素,确定区际生态转移支付基金,并根据财政转移支付资金提供区和生态环境受益区实际情况,将财政资金及时、足额缴存入专门生态基金账户,体现“责任共担”“抽肥补瘦”的原则,使区际生态转移支付的生态保护基金妥善用于海南省生态供给区的乡村振兴、生态环境保护、工程治理等绿色、特色项目。

第二,有序推动和促进上下游之间生态保护“共享、共建、共发展”机制的构建。乡村振兴战略下,跨区域生态保护协同补偿涉及区域广,经常是各方共存的利益“焦灼点”,对于区域上、下游之间生态环境保护工作如何博弈、谈判、协商及区域间责任利益如何划分,生态保护不到位引发的损害如何赔偿,建立怎样的“区域一体化”生态补偿及财政转移支付长效化协同创新机制等,目前我国乃至地方层面均未真正出台相关的有效政策框架和法律机制来约束、协调。因而,当下“区域一体化”生态补偿及财政转移支付并未成熟和可供借鉴的实际案例,在这样的探索阶段,海南省要立足当地实际,借鉴我国安徽、浙江二省率先实施的有关作法,参考新安江流域生态补偿机制试点及国内先进地区(如长江中下游生态区)生态保护补偿机制与财政转移支付的政策与经验。同时,系统了解国外发达国家的生态保护补偿与融资等政策手段,建议中央支持建立省域、市域和县域、乡域、村域间的横向/纵向生态补偿转移支付立法政策与制度,真正实现生态区域的有效治理和生态环境保护多赢,促进海南整体区域的协调与可持续发展[8]。

第三,积极探索并建立区域间、上下游生态资源异地开发机制,坚持因地制宜,针对区域间和上游区域实施严格保护,不能进行任何项目开发的现实要求,为下游区域创造和提供一定程度的开发和生态发展空间。通过“异地开发”试点,在国家宏观政策的大力指导下,依托“乡村振兴”战略,对区域间、上下游之间的产业结构进行优化调整,逐步加大生态补偿知识普及力度,全面提升当地农户认知水平,着力完善农村基础设施,吸引年轻劳动力返乡,积极转变农户受偿观念,明确补偿主客体拓展补偿方式,多渠道筹措补偿资金,从而全方位建立健全生态补偿保障体系,确保生态补偿顺利实施[9]。

4结语

立足“乡村振兴”,积极推进海南生态保护补偿与财政转移支付长效化机制协同创新,有助于提高当地财政资金运用和生态补偿政策综合实施绩效。基于此,海南省要顾全国家“乡村振兴”整体发展战略规划,为生态环境保护适当放弃经济发展,就必须依赖财政转移支付实现生态补偿。所以,只有基于乡村振兴发展战略下区域协同发展背景,筑牢琼北、中、南区域生态“防火墙”,秉持先保护再谋求发展的生态理念,提升海南生态文明整体建设水平,让乡村振兴成为海南最大的“本钱”,坚守“生态保护补偿”与“财政转移长效化”协同发展的生态底线思维,才能让琼区人民共享生态福祉。

参考文献

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[2] 蒋永甫,弓蕾.地方政府间横向财政转移支付:区域生态补偿的维度[J].学习论坛,2015,31(3):38-43.

[3] 马国勇.基于利益相关者理论的生态补偿机制研究[J].生态经济,2019(4):32-36.

[4] Cranford M,Mourato S.Community Conservation and a Two-stage Approach to Payments for Ecosystem Services [J]. Ecological Economics,2018,71(15): 89-98.

[5] 杨中文,刘虹利,许新宜,等.水生态补偿财政转移支付制度设计[J].北京师范大学学报(自然科学版),2013,49(Z1): 326-332.

[6] 李亚菲.南水北调中线水源区生态补偿问题与对策研究:以陕西省为例[J].西安财经大学学报,2021,34(2):81-90.

[7] 王德凡.基于区域生态补偿机制的横向转移支付制度理论与对策研究[J].华东经济管理,2018,32(1):62-68.

[8] 秦娜.区域生态补偿的福利经济学诠释[J].中共山西省委党校学报,2014,37(4):41-44.

[9] 彭文英,滕怀凯.市场化生态保护补偿的典型模式与机制构建[J].改革,2021(7):136-145.

作者:涂艳邓青康婕单位:海南经贸职业技术学院

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