乡村公共管理论文篇（1）

所谓新公共管理(NewPublicManagement)，严格来说，并不是一个理论或一种学说，而是一种思潮在公共管理领域里的体现。用它的原始命名者胡德的话来说，是一个为方便起见而做的标签。［1］其理论渊源主要有两个:一是以极端自由主义为代表的当代西方社会思潮，其主张是以保障个人权利并限制政府权力，片面强调个人自由和市场本位。二是以布坎南创立的公共选择理论为代表的西方经济学理论，其特点是用经济学的方法和工具研究政治和政府管理问题。这两种理论思潮在西方20世纪80年代产生了巨大影响，引发了欧美国家广泛的“民营化”改革，90年代后逐渐掀起整个世界公共领域的改革浪潮并成为改革的核心内容，作为西方理论界广泛使用的热门概念，新公共管理已成为指导越来越多国家公共管理实践的新理论和新理念。

然而，作为一种外来的公共行政理论，新公共管理对于解决中国的问题究竟是否适用仍需考验。一般来说，多数学者赞同新公共管理理论对中国的乡村民主建设具有借鉴意义，并且已有学者正尝试用其分析中国的实践，尤其是在公民社会建设和村民自治方面。但也有学者认为，新公共管理理论在发展中国家仍然面临适用性问题。新公共管理理论自身对传统官僚制的态度也不一致:一方面批判传统的科层制，另一方面又将其作为新公共管理体系的核心和唯一稳定部分。新公共管理主张管理主体的多元化，但是多元参与式民主的不足可能是，“少数有特殊利益需要的公民在某些主题中的参与行为可能被政策制定者误解为大众的共同意见，并且更糟糕的是，这会给公众留下政策议程被特殊利益所左右的印象。”［2］因此，多元参与式的民主能否冲破传统科层制的桎梏还是一个疑问，若不能，则传统的公共行政模式仍会是公共管理的主要模式，指望新公共管理较为彻底地改变既定制度安排就尚需时日。

尽管如此，对新公共管理的批判并不意味着对其进行全盘否定。作为公共管理的一种工具或机制，新公共管理理论没有因其宏观理论层面的困境而失去效力。具体到我国的新公共管理研究，我们可暂时放弃其某些宏观关怀，“在微观意义上(尤其在地方层面上)说明我们正面临何种不可治理性，是什么导致了必须用政府、社会和市场的某种新组合来克服这些不可治理性，哪些组合方式(在何种条件下)是可复制、可模仿的，进而在此基础上形成本土化的分析理论模式。”［3］所以，中国的公共管理不能照搬西方的新公共管理理论与实践，必须对其像“马克思主义中国化”这样的本土式改造，才能与我国的实际相契合。

二、当前乡村民主建设对新公共管理理论的本土化诉求

从以上论述可看出，虽然西方的新公共管理在理论上和实践中还存在这样或那样的缺陷、虽然新公共管理运用到中国的乡村治理中进行民主建设时会遇到一些理论和实践困境，但其包含着诸多值得借鉴的理论价值和政策资源，无疑已成为指导中国公共管理实践的一种新理论和新理念。因此，我们可以谨慎地对其加以吸收和运用。首先，从意识形态来看，新公共管理理论虽然主要是一种公共管理理论，但却具有较强的资产阶级意识形态色彩，这就要求我们在借鉴新公共管理理论时，必须有所选择，“取其精华，去其糟粕”。因为新公共管理的理论渊源之一是极端自由主义，这一渊源在国家与社会的关系上主张社会中心主义，反对政府干预。许多国家的实践(如现在的希腊、意大利等)已经表明，这种政治倾向有时会带来灾难性的后果。

其次，从经济发展来看，新公共管理理论是对传统大政府的福利国家的经济困境与财政危机的一种纠正与挽救。它从西方发达国家的国情基础出发，主张限制政府的职能和作用，主张管理主体的多元化、权力的多中心、管理主体与社会的互动等，其“所勾画的现实社会具有很大的虚构性。这种虚构性在分析全球化对第三世界国家的影响时尤为明显”［4］。所以，对处于世界发达与落后之间的中国而言，这一理论并不能很好地解决发展中所面临的所有问题。最后，从文化土壤来看，新公共管理理论的真正精神是以公民素质较高并形成的个人主义为基础的契约合作理念，这一理念深深地蕴藏于以西方资产阶级的自由、民主、平等为核心的公民社会文化之中。对中国这个具有不同文化土壤的国家来说，若不切实际地在缺乏作为制度基础的现代社会政治秩序的前提下，过分夸大新公共管理理论的效用，实施西方所追崇的模式，就可能会遇到挫折，从而破坏正在进行的中国特色社会主义事业。因此，在运用新公共管理理论来分析和解决中国问题时，应明确认识该理论的适用性。当前是全面建设小康社会的关键时期，无论是乡村民主建设的理论研究还是实践层面都面临着现有管理体制机制的瓶颈束缚，而西方的新公共管理理论对消除这些瓶颈束缚大有裨益。因此，在理论上，就存在着如何将新公共管理理论同中国乡村的实际有效衔接的问题，即如何使新公共管理理论变成具有中国民族特色和文化特征的理论从而指导中国的乡村改革与发展。在实践上，表现为如何将新公共管理理论与我国的乡村民主建设实践实现创造性结合。对这两个问题的研究与解决，关键是抓住整个初级阶段尤其是当前中国乡村的实际。

执政者理应更加注重目光下移，将顶层设计与基层实施对接起来。这固然有赖于基层自身的创新和努力，但更为重要和迫切的是改革创新基层治理模式，理顺治理格局，优化制度设计，处理好管理与服务、经济与民生、发展与稳定等关系。只有这样，才能在公共服务最优化、公共利益最大化的过程中，走出“选择性治理”误区，实现基层善治，从而达到在社会主义现代化进程中推动乡村民主不断发展的目的。而要达到这个目的，就必须对我国乡村社会的管理体制与运行机制情况进行全面、客观的调查与研究，找出当前我国的乡村民主建设究竟存在哪些问题，产生这些问题的根源是什么，如何使顶层的关注变成普遍的关切，使顶层的设计变成全民的自觉，真正把握一个真实的“微观中国”，从而对这些问题标本兼治，实现政府管理与基层群众自治的有效衔接与良性互动，最终引导乡村社会走向中央提出的“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理新格局”。［5］

三、新公共管理理论与乡村民主建设实践的创造性结合

由于传统乡村管理体制与机制的弊端导致乡村治理面临诸多困境，无疑对乡村民主建设产生了巨大影响。在全面建设小康社会的新阶段，应努力破解这些困境，寻求符合我国乡村实情的乡村民主建设新路径。在此过程中，应始终坚持两个基本原则:一是乡村民主建设的整个过程必须接受党和政府的领导;二是乡村民主建设必须坚持生产资料集体所有制，重塑村民对村庄的认同。而目前，最关键的问题是如何利用好社会主义新农村建设所提供的历史契机，实现新公共管理理论与乡村民主建设实践的创造性结合。这是社会主义新农村建设面临的重大理论与实践课题。新公共管理理论对我们解决这一课题具有启发和借鉴意义。新公共管理理论反对传统的政府中心论，主张管理主体的多元化，不仅包括政府，还包括公共组织、私人机构和个人等;主张从政府、市场、企业、公民和社会等多维度、多层面去观察问题、分析问题，克服市场缺陷和政府失灵;强调管理过程、管理方式与手段的合法性(legitimacy)、透明性(transparency)、责任性(accountability)、法治(ruleoflaw)、回应性(responsiveness)、有效性(ef-fectiveness);强调“善治”应对公民的权利和地位给与更多的重视，应有更多的民主要素。当前，我们应该创造性地实现新公共管理理论与乡村民主建设实践的结合，筑牢干群关系的信任基石，走出“选择性治理”误区，真正把握一个真实的“微观中国”，进而保持政令畅通、实现科学发展。其实，中央决策层已经注意到这个问题。总书记在党的十七大报告中指出:“深化乡镇机构改革，加强基层政权建设，完善政务公开、村务公开等制度，实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动。发挥社会组织在扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用，增强社会自治功能。”［6］

这为我们实现新公共管理理论与乡村民主建设实践的有机结合提供了方向和思路。为有效解决新世纪新阶段我国乡村民主建设实践中存在的问题，就必须恰当运用新公共管理理论，实现其与社会主义新农村建设实践的创造性结合。就我们当前需要迫切解决的现实问题来说，应主要从以下三个方面着手:

首先，努力协调基层政权与乡村自治的关系，实现政府管理与基层群众自治的有机结合和良性互动。要发展乡村基层民主，促进社会主义新农村建设，引导乡村社会走向“自我管理、自我教育、自我服务”的轨道，实行“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”，［7］就必须结合新公共管理理论管理主体多元化的主张，充分发挥地方政府、乡村自治组织、乡村社会中介以及广大农民群众的积极性、主动性和创造性，改革、完善现行的“乡政村治”模式，就必须使基层政权在农村地区提取的资源能够有助于乡村基础设施的建设、能够促进整个乡村地区的发展。就乡镇政权来说，应在坚持生产资料公有制的前提下，合理利用乡村公共资源，大力发展集体经济，促进乡村经济与社会的全面发展。唯有如此，才能实现政府管理与基层群众自治的有效衔接和良性互动。

乡村公共管理论文篇（2）

所谓新公共管理(NewPublicManagement),严格来说,并不是一个理论或一种学说,而是一种思潮在公共管理领域里的体现。用它的原始命名者胡德的话来说,是一个为方便起见而做的标签。[1]其理论渊源主要有两个:一是以极端自由主义为代表的当代西方社会思潮,其主张是以保障个人权利并限制政府权力,片面强调个人自由和市场本位。二是以布坎南创立的公共选择理论为代表的西方经济学理论,其特点是用经济学的方法和工具研究政治和政府管理问题。这两种理论思潮在西方20世纪80年代产生了巨大影响,引发了欧美国家广泛的“民营化”改革,90年代后逐渐掀起整个世界公共领域的改革浪潮并成为改革的核心内容,作为西方理论界广泛使用的热门概念,新公共管理已成为指导越来越多国家公共管理实践的新理论和新理念。

然而,作为一种外来的公共行政理论,新公共管理对于解决中国的问题究竟是否适用仍需考验。一般来说,多数学者赞同新公共管理理论对中国的乡村民主建设具有借鉴意义,并且已有学者正尝试用其分析中国的实践,尤其是在公民社会建设和村民自治方面。但也有学者认为,新公共管理理论在发展中国家仍然面临适用性问题。

尽管如此,对新公共管理的批判并不意味着对其进行全盘否定。作为公共管理的一种工具或机制,新公共管理理论没有因其宏观理论层面的困境而失去效力。具体到我国的新公共管理研究,我们可暂时放弃其某些宏观关怀,“在微观意义上(尤其在地方层面上)说明我们正面临何种不可治理性,是什么导致了必须用政府、社会和市场的某种新组合来克服这些不可治理性,哪些组合方式(在何种条件下)是可复制、可模仿的,进而在此基础上形成本土化的分析理论模式。”[2]所以,中国的公共管理不能照搬西方的新公共管理理论与实践,必须对其进行像“马克思主义中国化”这样的本土式改造,才能与我国的实际相契合。

二、当前乡村民主建设对新公共管理理论的本土化诉求

从以上论述可看出,虽然西方的新公共管理在理论上和实践中还存在这样或那样的缺陷、虽然新公共管理运用到中国的乡村治理中进行民主建设时会遇到一些理论和实践困境,但其包含着诸多值得借鉴的理论价值和政策资源,无疑已成为指导中国公共管理实践的一种新理论和新理念。因此,我们可以谨慎地对其加以吸收和运用。

首先,从意识形态来看,新公共管理理论虽然主要是一种公共管理理论,但却具有较强的资产阶级意识形态色彩,这就要求我们在借鉴新公共管理理论时,必须有所选择,“取其精华,去其糟粕”。因为新公共管理的理论渊源之一是极端自由主义,这一渊源在国家与社会的关系上主张社会中心主义,反对政府干预。许多国家的实践(如现在的希腊、意大利等)已经表明,这种政治倾向有时会带来灾难性的后果。

其次,从经济发展来看,新公共管理理论是对传统大政府的福利国家的经济困境与财政危机的一种纠正与挽救。它从西方发达国家的国情基础出发,主张限制政府的职能和作用,主张管理主体的多元化、权力的多中心、管理主体与社会的互动等。其“所勾画的现实社会具有很大的虚构性。这种虚构性在分析全球化对第三世界国家的影响时尤为明显”[3]。所以,对处于世界发达与落后之间的中国而言,这一理论并不能很好地解决发展中所面临的所有问题。

最后,从文化土壤来看,新公共管理理论的真正精神是以公民素质较高而形成的个人主义为基础的契约合作理念,这一理念深深地蕴藏于以西方资产阶级的自由、民主、平等为核心的公民社会文化之中。对中国这个具有不同文化土壤的国家来说,若不切实际地在缺乏作为制度基础的现代社会政治秩序的前提下,过分夸大新公共管理理论的效用,实施西方所追崇的模式,就可能会遇到挫折,从而破坏正在进行的中国特色社会主义事业。因此,在运用新公共管理理论来分析和解决中国问题时,应明确认识该理论的适用性。

当前是全面建设小康社会的关键时期,无论是乡村民主建设的理论研究还是实践层面都面临着现有管理体制机制的瓶颈束缚,而西方的新公共管理理论对消除这些瓶颈束缚大有裨益,借鉴其破解难题,关键是抓住整个初级阶段尤其是当前中国乡村的实际,对我国乡村社会的管理体制与运行机制情况进行全面、客观的调查与研究,找出当前我国的乡村民主建设究竟存在哪些问题,产生这些问题的根源是什么,如何使顶层的关注变成普遍的关切,使顶层的设计变成全民的自觉,真正把握一个真实的“微观中国”,从而对这些问题标本兼治,实现政府管理与基层群众自治的有效衔接与良性互动,最终引导乡村社会走向中央提出的“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理新格局”。[4]

三、新公共管理理论与乡村民主建设实践的创造性结合

传统乡村管理体制与机制的弊端导致乡村治理面临的困境,无疑对乡村民主建设产生了巨大影响。新公共管理理论对我们解决这一课题具有启发和借鉴意义。当前,我们应该创造性地实现新公共管理理论与乡村民主建设实践的结合,筑牢干群关系的信任基石,走出“选择性治理”误区,真正把握一个真实的“微观中国”,进而保持政令畅通、实现科学发展。总 书记在党的十七大报告中指出:“深化乡镇机构改革,加强基层政权建设,完善政务公开、村务公开等制度,实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动。发挥社会组织在扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用,增强社会自治功能。”[5]

这为我们实现新公共管理理论与乡村民主建设实践的有机结合提供了方向和思路。就我们当前需要迫切解决的现实问题来说,应主要从以下三个方面着手:首先,努力协调基层政权与乡村自治的关系,实现政府管理与基层群众自治的有机结合和良性互动。要发展乡村基层民主,促进社会主义新农村建设,引导乡村社会走向“自我管理、自我教育、自我服务”的轨道,实行“民主选举、

民主决策、民主管理、民主监督”,[6]就必须结合新公共管理理论管理主体多元化的主张,充分发挥地方政府、乡村自治组织、乡村社会中介以及广大农民群众的积极性、主动性和创造性,就必须使基层政权在农村地区提取的资源能够有助于促进整个乡村地区的发展。就乡镇政权来说,应在坚持生产资料公有制的前提下,合理利用乡村公共资源,促进乡村经济与社会的全面发展。唯有如此,才能实现政府管理与基层群众自治的有效衔接和良性互动。其次,着力理顺乡村关系,促进基层民主发展。基层民主发展的核心是“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”的协调发展。只有这四个民主协调运转,乡村公共权力格局均衡合理,才能保证乡村民主建设的顺利进行。因此,必须认真贯彻执行2010年10月28日新修订的《中华人民共和国村民委员会组织法》,理顺乡镇政权、村党支部、村民委员会以及村民之间的关系,加强彼此之间的信任与合作。在乡镇层面上,要突破乡镇政权对传统集权模式的依赖,构建“乡(镇)村一体化”的地方民主自治结构,以减缓政府职能扩张与市场秩序、长期发展与短期利益等多重矛盾和冲突。

乡村公共管理论文篇（3）

二、当前乡村民主建设对新公共管理理论的本土化诉求

从以上论述可看出，虽然西方的新公共管理在理论上和实践中还存在这样或那样的缺陷、虽然新公共管理运用到中国的乡村治理中进行民主建设时会遇到一些理论和实践困境，但其包含着诸多值得借鉴的理论价值和政策资源，无疑已成为指导中国公共管理实践的一种新理论和新理念。因此，我们可以谨慎地对其加以吸收和运用。首先，从意识形态来看，新公共管理理论虽然主要是一种公共管理理论，但却具有较强的资产阶级意识形态色彩，这就要求我们在借鉴新公共管理理论时，必须有所选择，“取其精华，去其糟粕”。因为新公共管理的理论渊源之一是极端自由主义，这一渊源在国家与社会的关系上主张社会中心主义，反对政府干预。许多国家的实践(如现在的希腊、意大利等)已经表明，这种政治倾向有时会带来灾难性的后果。其次，从经济发展来看，新公共管理理论是对传统大政府的福利国家的经济困境与财政危机的一种纠正与挽救。它从西方发达国家的国情基础出发，主张限制政府的职能和作用，主张管理主体的多元化、权力的多中心、管理主体与社会的互动等，其“所勾画的现实社会具有很大的虚构性。这种虚构性在分析全球化对第三世界国家的影响时尤为明显”［4］。所以，对处于世界发达与落后之间的中国而言，这一理论并不能很好地解决发展中所面临的所有问题。最后，从文化土壤来看，新公共管理理论的真正精神是以公民素质较高并形成的个人主义为基础的契约合作理念，这一理念深深地蕴藏于以西方资产阶级的自由、民主、平等为核心的公民社会文化之中。对中国这个具有不同文化土壤的国家来说，若不切实际地在缺乏作为制度基础的现代社会政治秩序的前提下，过分夸大新公共管理理论的效用，实施西方所追崇的模式，就可能会遇到挫折，从而破坏正在进行的中国特色社会主义事业。因此，在运用新公共管理理论来分析和解决中国问题时，应明确认识该理论的适用性。当前是全面建设小康社会的关键时期，无论是乡村民主建设的理论研究还是实践层面都面临着现有管理体制机制的瓶颈束缚，而西方的新公共管理理论对消除这些瓶颈束缚大有裨益。因此，在理论上，就存在着如何将新公共管理理论同中国乡村的实际有效衔接的问题，即如何使新公共管理理论变成具有中国民族特色和文化特征的理论从而指导中国的乡村改革与发展。在实践上，表现为如何将新公共管理理论与我国的乡村民主建设实践实现创造性结合。对这两个问题的研究与解决，关键是抓住整个初级阶段尤其是当前中国乡村的实际。执政者理应更加注重目光下移，将顶层设计与基层实施对接起来。这固然有赖于基层自身的创新和努力，但更为重要和迫切的是改革创新基层治理模式，理顺治理格局，优化制度设计，处理好管理与服务、经济与民生、发展与稳定等关系。只有这样，才能在公共服务最优化、公共利益最大化的过程中，走出“选择性治理”误区，实现基层善治，从而达到在社会主义现代化进程中推动乡村民主不断发展的目的。而要达到这个目的，就必须对我国乡村社会的管理体制与运行机制情况进行全面、客观的调查与研究，找出当前我国的乡村民主建设究竟存在哪些问题，产生这些问题的根源是什么，如何使顶层的关注变成普遍的关切，使顶层的设计变成全民的自觉，真正把握一个真实的“微观中国”，从而对这些问题标本兼治，实现政府管理与基层群众自治的有效衔接与良性互动，最终引导乡村社会走向中央提出的“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理新格局”。［5］

乡村公共管理论文篇（4）

 

新农村建设开启了由从农村汲取资源到反哺农村的战略转向，各级政府开始加大了对农村建设的投入力度，作为基层政权组织，乡镇政府直接面对农村社区，是沟通国家与乡村社会的“桥梁”，是各种惠农政策的执行者和操作者，其公共治理的水平和效果直接影响到农村和谐社会的构建。这一独特地位，决定了其在新农村建设过程中有着不可推卸的服务责任，提高服务能力成为迫切需求。如何适应需要，应对挑战，提高乡镇政府公共服务能力，打造服务型基层政府，是摆在我们面前的重大课题。

一、乡镇政府提高服务能力的制约因素分析。

乡镇政府要提升公共服务能力，需要对当前存在的服务困境及其成因进行深层次的剖析。 理论研究的不足使乡镇政府服务职能的发挥缺乏理论指导。我国学术界对于政府职能的研究很多，但主要针对的是高层级政府。而乡级政府与这些高层级政府所拥有的权限、管理区域都有很大差别，适合于高层级政府的职能未必适合于乡级政府。所以，理论界的这种宏观性的研究成果不能为乡镇政府职能定位、能力提高提供理论依据。由于理论认识不足导致乡镇政府仍习惯于强制性管理，意识不到到底应该怎样发挥自己的服务作用，提高服务能力。

县乡压力型体制不利于乡镇政府服务能力的提高。县乡压力型体制的主要特点就是县级政府将确定的任务进行量化分解论文范文，层层下包给各个乡镇政府，实行“分包式”的任务考核机制和“一票否决制”的考核方式，而且，考核结果跟乡镇干部的“政绩、荣辱、升迁”相挂钩。这种单向问责机制使得乡镇政府只对上面的县级政府负责，不对下面的农民负责，把工作中心和工作重点都转移到了完成县级政府或上级部门下达的考核任务，使出浑身解数搞好各种接待、检查、评比、达标、考核，而对于乡镇的本职工作则没有时间和精力来顾及，该管的没有能力管，不该管的又不得不管，造成乡镇政府职能的异化。

乡镇干部服务“三农”的本领相对欠缺导致服务质量低。服务型乡镇政府的工作主要体现在干部的服务能力上，但乡镇干部队伍素质低导致很难提高服务水平。表现在：（一）干部队伍结构不合理。农业型、管理型的干部多；经济型、技术服务型的干部少。据统计，在我国的乡镇干部中，行政管理型的干部占干部总数的近80%，技术服务型干部数量非常少。[1]（二）是干部队伍管理不合理。乡镇作为基层政权组织，往往成为上级机关的“减压器”。乡镇主要领导多从上级机关下派，往往是到下面“镀金”，真正安心基层工作的较少；而在乡镇基层工作的同志，虽然经验丰富，业务熟悉，却感到政治上没有出路，工作积极性难以充分发挥。（三）是乡镇干部的服务水平急需提高。不少乡镇干部没有接受过正规的大中专教育，法律、经济、管理、农业等方面的专业知识缺乏，文化素质低、科技水平低、致富能力低的状况严重。

机构设置不科学,乡镇政府逐步演化成一个权力空壳化、责任无限化的行政组织，而且这种职能弱化、责权分离的趋势仍在进一步加剧。长期以来，我国乡镇建制遵循与上级“对口”模式，上面多少庙，下面多少神，这种机构和岗位设置是根据上级部门的需要而不是根据乡镇实际需要，这些县职能部门派驻的乡镇机构，代表各部门行使职能，人权、事权、财权属于上级部门，乡镇政府无权对他们管理，严重影响农村全面工作的开展。

财政赤字突出,影响了乡镇政府服务能力的发挥。中西部地区，在税费时代乡镇财政来源主要是农业税及与农业相关的各种税费，工商税和所得税是微乎其微。农业税取消后，这些乡镇几乎断绝了财政来源，乡镇已经无力为农村提供公共服务和公共产品。在收入缺口增大的同时，乡镇道路建设、公益事业、优抚、五保户赡养、计划生育等支出基本上都转移到乡镇财政的预算中开支论文范文，进一步加剧财政困难。总之，基层政权处于高负债、高风险的运转状态，财政困难重重，为新农村建设服务“心有余而力不足”。

二、改革管理体制，强化资源配置，提高乡镇政府的服务能力。

乡镇政府为新农村建设服务主要体现在三个方面：（一）提供公共产品。承担为新农村建设提供与生活、生产、治理、社会发展等相关的半公共产品、准公共产品或纯公共产品。（二）提供公共服务。为农民提供如市场信息、技术推广、抗灾救灾、基础设施建设等公共服务，解除地区封锁与垄断，取消行业保护，构建较完善的乡镇社区公共服务体系。（三）进行公共治理。在治理过程中做到公共利益与个人利益、社会治理与资源治理、结果治理与过程治理、外部治理与内部治理的统一。

新形势下，乡镇政府要不断强化资源培植，提高服务能力。

加大关于乡镇政府公共服务能力的理论研究，为提高服务能力提供理论支持。理论界和各级政府部门要密切关注乡镇政府服务性职能的理论研究，要充分考虑到我国乡镇政府的特殊地位以及社会经济非均衡发展的国情，解决好提供什么样的服务、如何服务一系列的问题，同时借鉴西方国家的地方政府管理经验，努力形成符合中国实际、具有中国特色的服务型乡镇政府职能框架。乡镇政府应坚持“把为公众服务作为政府存在、运行和发展的根本宗旨”、全面实现“为全社会提供基本而有保障的公共产品和有效的公共服务，以不断满足广大社会成员日益增长的公共需求和公共利益诉求，在此基础上形成政府治理的制度安排。”[2]树立引导农民发展生产、勇当“掌舵人”、“导航者”的理念，积极帮助农民调整产业结构，发展生态农业、特色农业、规模农业，积极为农民提供政策、科技、信息、法律等服务。特别是要充分利用各种载体，广泛传播科普知识，有针对性的举办农民培训班，建立一批科技示范村组和基地，带动农民学科技、用科技，提高农业综合生产能力和农民致富增收的能力。

调整对乡镇基层政府的考核标准。乡镇要提高服务能力，就必须改变政绩考核标准，建立起公共服务取向的政绩考核体系。考核评价应主要从以下几个角度：（一）社会安全服务。即社会治安能否得到保障，当地违法犯罪行为是否得到有力打击，法律法规制度是否得到有效贯彻。（二）农民增收问题。能否千方百计扩大社会就业空间，增加就业机会；能否为农民提供就业培训，提高农民技能水平；能否为农产品打开销路；能否给予农民创业进行金融贷款资助。（三）农民生活保障问题。能否千方百计地完善社会保障体系，依法扩大养老、医疗、失业等保障线标准，切实增强社会保障能力。（四）基础设施服务。能否在不增加农民负担的基础上，千方百计改善群众的生产生活条件，尤其是加快水、电、路、桥梁、通讯等基础设施建设。（五）其他公共服务。能否在不增加农民付费基础之上，发展义务教育，推进素质教育，提高农民子女受教育水平。能否推进医疗卫生改革论文范文，提高对农民的医疗卫生服务；能否开展新农村文化建设，提高农民精神文化享受水平。

深化人事制度改革。在乡镇干部选拨中，要本着公开、公平、公正的原则，优先录用那些有一技之长、有较强服务意识的人员。另外，对现有的乡镇人员也要进行培训，让他们成为既懂技术又懂管理的复合型人才。（一）要建立按需所学机制，“三农”需要什么，干部就学习什么，把每位干部逐步培养为“有技能、会服务”的复合型人才。（二）要建立每学必考机制，完善干部技能“考核与服务档案”，建立干部技能证书制度，激发干部不断学习新知识、新技能。（三）要建立学以致用机制，给真正掌握服务技能的干部以用武之地，增强干部的学习动力。通过学习各项技能，使乡镇干部成为农村政策法律法规的宣传员、农业生产的技术员、农村矛盾的调解员、发展经济的服务员、为民办事的勤务员。

创新乡镇管理机制。（一）取消“七站八所”，综合设置“一办若干中心”。“一办”即党政综合办公室，综合协调乡镇的全面工作，“若干中心”主要从县直机关部门选派农村指导员、企业助理、科技助理、平安助理、金融助理等组成多种服务中心，深入乡村基层一线，提供技能服务，指导当地群众生产、生活，为乡村经济社会发展提供智力支持和技术保障。（二）实行政务公开制度，保证上级惠民政策畅通无阻。随着支农力度的不断加大，上级政府的各项惠农政策会不断强化，各项惠农资金会逐年增长，乡镇政府必须保证农民群众这些看得见、摸得着的实惠得到及时兑现。为此，乡镇政府要设置专业机构，通过及时、准确、多途径的信息公开，确保惠农政策在阳光下运行；要以全程代办和服务承诺制为主要措施，采取有力的措施和手段，把上级惠农政策真正贯彻落实到位。同时建立村务运行质询监督制，全面加强村级组织建设，解决村民参与村务知情难、作主难、监督难的“三难”问题，推进农村基层民主建设。

建立合理的财政体制，为提高服务能力提供财力支持。财是政的基础，中央和省、市、县各级政府要保障乡镇政府有较为充分的财力服务“三农”。（一）国家和省市按照总量持续增加、比例稳步提高的要求，不断增加“三农”投入。国务院总理温家宝指出，2010年中央财政拟安排“三农”投入8183亿元，比上年增加930亿元论文范文，地方各级财政也要增加投入。[3]（二）乡镇要不断发展经济、壮大财源，形成稳定增长的收入来源。乡镇应依托当地的资源优势，加大招商引资力度，调整优化产业结构，既注重发展投入少、见效快的项目，又注意发展生产周期长、税源稳定的项目，走农、工、贸、产、供、销一条龙的路子，以形成稳定可靠的财源体系。同时优化环境，加快个体私营经济和第三产业的发展步伐，加强城镇和中心村建设，加快农村劳动力转移，增加农民收入，增加财政能力。（三）要妥善解决农村公益事业的费用。国家和省市财政要加大对农村公益事业的投入，减少乡镇财务配套和农民自筹资金的份额，按照“谁的孩子谁抱走”、“谁的孩子谁监护”的原则，应由国家承担的义务由国家承担，应由省市政府承担的责任由省市承担。例如：普九义务教育方面的费用，象危房改造、教学设施改进、两免一补等都应由国家承担；而乡村公路的建设、农田管网的改进则由省市承担。温家宝总理指出：2010年，中央和省级财政继续支持农村义务教育，为农村中小学班级配备多媒体远程教学设备，让广大农村和偏远地区的孩子共享优质教育资源。[4]

参考文献：

[1]于明志.乡镇职能转变与行政权力的重构[J].《实事求是》,2008（01），38-40页.

[2]杨静.如何用法治手段保障“服务型政府”构建[J]《中国司法》，2008（08）101-103页

乡村公共管理论文篇（5）

中图分类号：C911 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）32-0075-02

一、善治是乡村治理的基本趋势

治理（Governance）主要用于与公共事务相关的管理活动和政治活动。全球治理委员会对治理进行了全面的界定：“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和”[1]。我国学者则从不同角度分析治理和乡村治理的内涵，徐勇认为“乡村治理是通过公共权力配置与运作，对村域社会进行组织、管理和调控，从而达到一定目的的政治活动”[2]；党国英认为“乡村治理是指以乡村政府为基础的国家机构和乡村其他权威机构给乡村社会提供公共品的活动”[3]。可见，对社会的公共治理目标是能够使公众尽可能广泛地参与发展决策，保障公众政治自由和参与决策权利的政治意愿，“治理明确肯定了在涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在着权力依赖”[4]。随着人类社会的进步与发展，“善治”（Good Governance）成为实现治理目标的重要范畴。“善治”就是良好的社会治理，它是使公共利益最大化的社会管理过程，是国家与公民社会良好合作的一种新颖关系，善治“是政治国家与市民社会的一种新颖关系和二者关系的最佳状态”[5]。

乡村善治就是通过治理农村社区以实现农村社区公共利益最大化的动态管理过程。善治理论提示我们乡村治理的根本改善有赖于形成乡镇政权和公民社会合作共治以实现公共利益最大化的多中心治理体系，善治理念是改善乡村治理的必然选择[6]。首先，善治理念所提倡的多中心理念，为我国乡村治理中各种组织性因素提供了完善其组织和人事的基本准则。其次，善治理论有助于实现我国乡村治理改革模式由国家权力本位型向公民权利本位型的转化。再次，善治理念所提倡的政府与社会的合作治理理念，有利于“信任”社会资本存量的提升和合作型治理精神和文化的培养。善治的网络治理理念有助于充分发挥多元主体尤其是政府之外的主体在改善乡村治理中的作用。

二、乡村善治是城乡统筹发展的必然要求

城乡统筹是我国解决三农问题和经济社会可持续发展的战略举措。城乡统筹是以改变城乡二元结构为目标，建立起社会主义市场经济体制下的平等、和谐、协调发展的工农关系和城乡关系，实现城乡经济社会一体化[7]。统筹城乡发展的实质就是解决三农问题，促进城乡二元结构向城乡统筹发展的有序转变。因此，城乡统筹发展的核心价值观正是实现城乡一体化发展，改变城乡二元结构是实现统筹发展的过程与手段，而城乡一体化是城乡经济社会融合协调的现代社会结构的实现状态，是统筹发展的价值目标。

城乡一体化发展目标的具体内容包括城乡经济一体化、社会一体化与城乡居民生活均等化。推动资源要素向农村配置、促进农业发展方式转变、缩小城乡公共事业发展差距和增强农业农村发展活力等战略举措正是围绕城乡一体化的具体目标实现而展开的，这与乡村善治的推进也是密不可分的。

（一）城乡经济一体化是城乡统筹的基本要求

城乡经济一体化可以构建更大的区域统一体和重建城乡之间的平衡。城乡经济一体化需要通过有效的乡村治理解决农村土地资源合理配置与农村土地有效利用的根本性问题。城乡统筹发展要求协调城乡资源配置关系，建立城乡统一的土地市场[8]。乡村善治的基本目标是充分发挥乡村自治的基本功能，完善农民集体组织的运行和决策机制，实现土地要素功能的一体化、土地要素地位的均等化与土地要素流动的自由化。

（二）社会一体化是经济一体化的延伸

实现城市与农村的融合和平等化，通过实行城乡空间结构优化、推进农业现代化和实施城乡生态环境一体化建设等措施实现城乡地位平等和城乡共同繁荣进步。从这个意义上讲，“城乡统筹是对区域经济系统中城市与乡村两个共生单元的综合考虑、相互兼顾，以保持二者协调、持续发展”[9]。因此，未来的乡村治理应当围绕农村社区形态的转变，充分发挥集体经济的社会化职能，为农村居民融入城乡一体化进程提供综合平台。

（三）城乡居民生活均等化是城乡统筹的最终目标

城乡居民共享社会经济发展的成果，统筹城乡发展正是通过增加农民收入、加强农民社会保障、增加农民权益等手段实现城乡和谐发展。一方面是城乡基本公共服务均等化问题，为城乡居民提供均等化的教育、医疗卫生、社会保障、文化等基本公共服务。另一方面实现农民的市民化，通过农村人口的城镇化以及农村人口待遇的普遍提高向市民转变。未来的乡村治理应当充分发挥农民的主体性作用，以保护农民权利特别是土地权利为核心，使农民能够以土地的权益来分享工业化、新型城镇化的成果，并建立保障城乡一体化进程中农民生存发展的长效机制。

三、美丽乡村建设过程中乡村善治的内在品质

乡村治理是一种复杂的社会政治现象，涉及国家的权力建构，影响农村的社会稳定。但由于历史和现实原因，乡村善治作为一种目标追求实施起来，在现实中仍存在着种种问题或困境。如何按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求，对当前的农村治理模式进行调整和改革具有必要性和紧迫性。

美丽乡村建设是推进生态文明建设和深化社会主义新农村建设的新工程、新载体，是统筹城乡发展实践的又一重大创新。美丽乡村建设应以城乡发展一体化为主线，以提升农民生活品质为核心，着力构建有利于环境保护、生态建设和永续发展的农村产业结构形式、农村建设管理模式和农民生产生活方式。美丽乡村是实现美丽中国生态文明建设目标的核心内容，美丽中国战略是在中国建设生态文明的关键时期提出的，“体现了中国现阶段发展理念和发展思路的转变，是中国推动地方经济发展模式转型的重要手段”[10]。在美丽乡村建设进程中，需要积极贯彻“善治”的乡村治理理念，以谋求公共利益的最大化为最终目标，促进农村经济、社会发展和社区和谐，而这与社会主义核心价值观是密切联系的。

1.生态文明理念下的统筹性推进

美丽乡村建设首先应将新农村建设放在推进生态文明建设的发展格局中来谋划部署、统筹推进。美丽乡村是美丽中国的具体实施途径，“美丽中国”是一个集合和动态的概念，是全球可持续发展、绿色发展和低碳发展的中国实践，而生态文明建设是实现美丽中国的基础和保障[11]。美丽乡村建设是生态文明建设的重要内容，在城乡均衡发展的过程中实现生态富民与绿色乡村的基本目标。

2.以人为本理念下的主体性参与

以人为本是社会主义核心价值体系的本质要求，它渗透社会主义核心价值体系的基本内容。建设社会主义核心价值体系必须坚持以人为本的价值取向，尊重人民群众的主体地位，尊重人的合理利益与个性发展[12]。以人为本的基本理念需要培养村民的主体性意识，鼓励和保障农民直接参与乡村公共事务，这种参与应该是有序化的制度性参与。村民的主体性参与也符合直接性参与民主政治的治理理念，强调公民对公共行政和政治生活的直接参与，有利于激活公民精神和培养现代公民，是政治和行政民主最充分的体现。因此，村民的主动性和直接下的政治参与是乡村治理的重点，包括制度化参与和而非制度化参与都有利于提高村民自治的程度。

3.公平法治理念下的和谐性构建

公平和法治是善治的基本要求和根本保障，乡村法治和公平是解决中国乡村治理问题的重要保证。善治从本质上而言，是一种基于民主和法律的治理，亦即民主治理和依法治理，将管理社会事务和保护公民自由等都建立在法律的基础上。公平法治的治理理念是为了构建真正的乡村和谐，包括村民之间、村民与集体之间，以及村集体与乡镇之间协调合作的社会关系。乡村善治的实现要求在乡村治理主体上、乡村权力流向上和空间上的多中心，要求变单一的自上而下权力流向为上下左右互动的多元权力流向。通过对乡村和谐社会构建，能够促进乡村治理主体间对公共权威的高度认同和相互合作，增进公平与效率，因此完善我国乡村治理是建设社会主义新农村的重要内容，建设社会主义新农村是构建社会主义和谐社会的重要组成部分。

四、结语

乡村治理机制创新是乡村治理的重要问题之一，也是学者们一直所讨论的话题。美丽乡村建设不能局限于乡村的自我完善，而是应当顺应城乡一体化发展的历史趋势，完善多元、自治、有效的乡村治理机制。传统的乡村治理是由政府主导下的治理模式，即所谓的“乡政村治”，但这种制度设计和实践中带有浓郁计划经济色彩的治理方式，正被市场经济催生出的多元治理模式所打破。在市场经济发展的背景下，由于市场主体的多元化，利益需求的多样化，嵌入市场因素的乡村治理模式成为乡村治理的趋势和必然。我国乡村治理应当适应多元化中心的趋势，充分发挥不同治理主体的功能，政府要适应市场经济发展转变职能，通过制度性安排来构建平等自主、具有活力的多元治理机制。

参考文献：

[1]全球治理委员会.我们的全球伙伴关系[M].伦敦：牛津大学出版社，1995.

[2]徐勇.乡村治理与中国政治[M].北京： 中国社会科学出版社，2003.

[3]党国英.我国乡村治理改革回顾与展望[J].社会科学战线，2008，（12）.

[4][美]詹姆斯・N，罗西瑙.没有政府的统治[M].南昌：江西人民出版社，2001：22.

[5]俞可平.治理与善治[M].北京： 社会科学文献出版社， 2000.

[6]刘峰.走向乡村善治：改善我国乡村治理之多维理论考察[J].湖北社会科学，2006，（9）.

[7]周琳琅.统筹城乡发展理论与实践[M].北京：中国经济出版社，2005.

[8]付光辉，刘友兆.城乡统筹发展背景下城乡统一土地市场构建[J].中国土地科学，2008，（2）.

[9]刘荣增.城乡统筹理论的演进与展望[J].郑州大学学报：哲学社会科学版， 2008，（4）.

乡村公共管理论文篇（6）

公共选择理论的基本行为假定是：人是关心个人利益的，是理性的追求效用最大化者，即理性的经济人。公共选择理论家基于这个出发点，分析了公共管理组织的行为，他们认为，公共管理组织及其组织者并不像人们所认为的那样充满公益心，相反他们的和常人没有什么区别，都是个人效用最大化的理性经济人，追逐自己的私利，他们首先追求的是个人利益和组织机构的利益，然后才会照顾公众的利益。公共选择理论假定适用于不同的领域，既适用于政府部门组织也适用于非政府部门的自治组织。

乡村关系失范主要表现在两个方面：一是乡镇政府的越位侵权，具体说主要集中在对村委会人事权、财政权以及农民生产经营自的非法干预上，体现在村民自治的民主选举、民主管理、民主决策和民主监督各个环节之中；二是村委会的过渡行政化和“过渡自治化”，前者指村委会成为乡镇政府的一个下属办事机构或一级“准政权组织”，后者指村委会单纯从本社区利益出发，不愿接受乡政府指导，对承担的协助乡镇政府开展工作的职责抱着消极、冷淡的态度。

从乡村关系失范的具体表现我们可以看出，作为两个紧密联系又相对独立的公共管理组织都力图追求自身利益最大化而将自身权益影响或扩展到对方。当然，在追求自身组织利益而努力去影响或限制它组织利益的过程中起决定作用的是组织中的人，是受到他们自身利益的驱动、追求个人效用最大化，从而造成乡村关系失范。

二、乡村关系失范的影响因素

公共选择是相对于市场选择而言，一般来说，在市场选择中当市场机制不健全或市场还未成熟时，经济人就会在市场缺陷中寻求利益最大化，抑或投机，而不是靠公平竞争获利。同理，政治体制的不完善，也给公共组织或公共管理者追求自身利益最大化提供可乘之机。

(一)压力体制下乡镇政府强权

乡镇政府作为我国乡村地区基层政权组织，处于我国权力运作体制中的最末环节。长期以来我国权力运作体制在某种程度上可称为压力型体制，其主要特征在于各级政府为完成上级下达的经济赶超指标，采取数量化任务分解的管理方式和物质化的绩效评价体系。这决定了国家在农村的各项发展目标、计划、任务最终要靠乡镇政府加以贯彻落实，也迫使乡镇领导和乡镇干部想方设法去完成上级部署的各项任务，如计划生育、征兵、粮食种植，税款征收等。为此，乡镇利用对村干部的去留决定权和工资报酬权将指标再度分解分配给村民自治组织特别是村委会，并利用强有力的行政命令手段督促其执行，这就造成村民自治组织自治权限大大缩小，从而使乡政府与其的角色关系扭曲。

(二)乡村治理法制建设存在缺陷

实行村民自治之后，理论上说村民自治委员会与作为基层政权的乡镇政府并无行政隶属关系，二者只是工作上指导与合作关系，根据《村民委员会组织法》第四条规定“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事情。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”从此我们可以看出法律对村委会和乡镇政府关系的规定是非常粗略和原则化的，既没有对“指导、支持和帮助”的范围给以合理确定，也没有对村民自治的领域给以明确表述，这在客观上导致规范乡村关系和村民自治的制度供给不足和空隙过大。乡镇政府拥有比村民较多的政治、经济、文化和组织资源，再加乡镇权力缺乏有效的约束制衡。这种制度的空隙客观上成了基层干部利益群体谋求自身利益的活动空间，他们能较便利的利用制度空间去对村民实现制度侵权。

(三)村委会双重角色失衡

村委会作为法定的村民自治组织，是经过村民授权来控制与管理社区资源，体现和维护村民利益并通过为村民服务来赢得他们的支持和信任，但是在实际中村委会又承担了乡政府分配给某些行政职能。这样，村委会便扮演了双重角色，一方面要贯彻上级方针政策，代表乡镇政府工作，另一方面又要完成属于自治范围内的工作，分别体现乡镇意志与村民意志。虽然在人民的国家内根本利益是一致的，但矛盾和冲突不可避免，因为中国所要实现的后发外向型现代化本质上是一种强制的现代化，它要求村民在较短的时间内即适应并接受原生型现代化国家在很长的时间内所发生的种种变化。因此必然有大量不受村民欢迎的国家任务和要求要通过村委会去强制执行，同时，乡镇政府自身利益的也会搭上制度化转型的便车进行扩张。双重角色必然产生双重对策，一方面村委会顺从乡镇政权，成为乡镇政府的办事机构执行命令或进一步搭便车“自我扩张”，另一方面从自身利益出发搞“上有政策、下有对策”进行游说、消磨甚至抵制，村级反控制力量的成长使乡村关系处于紧张状态。

三、对乡村关系失范的治理

公共选择理论关注的中心是政府与社会的关系，通过在公共部门中恢复竞争，引入市场机制，打破政府垄断，从而将政府的一些职能释放给市场和社会。从总体上看，乡村关系失范主要在于乡镇政府对村委会合法权益的侵蚀造成的矛盾和冲突，治理的关键在于乡村双方的良性互动：

(一)完善法律法规，明确乡镇政府与村委会的职责权限

要实现乡镇政府与村委会良性互动，首先要确立二者是相对独立的利益主体，是无直接隶属关系的平等法人关系。中国农村社会正处于急剧转型期且地区发展不平衡，乡镇与村集体的利益边界和权限范围往往是模糊的、变动的，现行的法律只是设计较为宽限的法律框架，并没有程序性规定。要明确乡镇与村的角色定位，首先要理清二者的职责权限，一是根据宪法和《村民委员会组织法》确立的乡政村治原则精神，各级人大制定关于乡政村治特别是村民自治的实体性法规，明确划分乡镇和村的利益边界及管理权限，哪些事项需要乡镇政府“指导、支持和帮助”，哪能些事项需要村委会“协助工作”。明确的外延和内涵使国家的法律法规、党的路线方针政策通过乡镇政府得以顺利贯彻，村民利益通过村民自治得以真正实现。这样乡镇政府的依法行政得到村民的认可拥护，违法施政被村民合理拒绝，同时村委会的双重角色大体平衡，起到了“承上启下”的作用，使乡镇行政管理与村民自治在制度规范上有机衔接起来。

(二)重塑政府形象，建立服务型乡镇政权组织

改变政府形象，规范政府作为，首先要在体制上解放乡镇政府，根本的是要改革压力型政治体系，使乡镇从繁重的数字化指标任务中解脱出来。再造政府基层组织体系方面不是继续精简，因为现有框架下精简已经走到末路，改革的目的在于提高绩效而不是裁减人员，乡镇改革的目标是让乡镇只有最基本的社会事务管理功能，如土地管理、治安管理、救灾、优抚等。乡镇政府不应该对经济增长目标负责，也不应该对自身财政负责，更不应有自我扩张和资源掠夺行为，乡镇政府应该充分发挥市场机制与民间组织在资源配置中的角色，把主要精力和资源更多地投在提高公共服务与发展社会福利事业领域，提高服务能力。

(三)培育自治组织，增强村委会自治能力

民间自治组织是沟通政府与公民重要桥梁。政府与公民良好合作常常需要一个中介组织的协调，一方面各种民间组织及时把其成员对政府的要求、愿望、建议、批评集中起来转达给政府，另一方面又把政府的政策意向和对相关问题的处理意见传达给其成员。同时民间组织对政府行为构成强有力的制约，适应了农民丰富多彩的社会需要，民间自治组织大量成长，政府就会受到来自外部的制约，可以抵制、克服政府组织不合理的甚至侵犯群从利益行为。因此国家应从体制上消除对民间组织不合理限制，使各种形式各种功能的农村民间自治组织有宽松的成长发育环境，如村委会、各种农民协会、养殖协会等。在民间组织发展过程中，不断探索实施规范管理的新体制，建立政府与非政府组织良性互动关系。村委会作为村民法定的自治组织，在村务管理方面更应担负起责任，只要不偏离党的路线、方针、政策，不违反国家法律法规，对村庄重大事项具体负责实施并自觉接受村民监督，加强自我决策和自我管理能力，增强村庄“自主性”，这样才能理顺村庄和乡镇政府关系。

(四)提高乡村人员素质，实现由经济人向社会人转变

乡村公共管理论文篇（7）

    在社会主义市场经济体制建设浪潮的推动下,中国乡村社会正处于急剧的社会变迁之中,经济发展、体制改革、民主法制等逐步深入基层社会。在农业大国向工业大国的转型期,建设一个和谐的乡村社会是促进和谐社会建设的重要因素之一,然而,在乡村关系治理的现实实践中,乡村关系到却出现了一些失范现象。其中乡镇政府的越位侵权和村委会的过渡行政化是当前乡村关系改革和发展的难题,严重制约了乡镇行政效能的有效履行和村民自治的健康发展。

    一、公共选择理论阐释乡村关系失范

    公共选择理论包括广义和狭义两种解释,广义的公共选择理论是经济学理论的一个重要流派,是将经济学应用于政治科学;狭义的公共选择理论是作为行政管理学的一个流派而存在,它将公共选择的方法应用于公共行政管理领域,关注的重点是政府的管理活动及各个领域公共政策的制定和执行。公共选择即非市场的集体选择,公共选择理论的宗旨是把市场制度中人的行为与政治制度中政府的行为纳入同一分析轨道,即经济人模式。

    公共选择理论的基本行为假定是:人是关心个人利益的,是理性的追求效用最大化者,即理性的经济人。公共选择理论家基于这个出发点,分析了公共管理组织的行为,他们认为,公共管理组织及其组织者并不像人们所认为的那样充满公益心,相反他们的和常人没有什么区别,都是个人效用最大化的理性经济人,追逐自己的私利,他们首先追求的是个人利益和组织机构的利益,然后才会照顾公众的利益。公共选择理论假定适用于不同的领域,既适用于政府部门组织也适用于非政府部门的自治组织。

    乡村关系失范主要表现在两个方面:一是乡镇政府的越位侵权,具体说主要集中在对村委会人事权、财政权以及农民生产经营自主权的非法干预上,体现在村民自治的民主选举、民主管理、民主决策和民主监督各个环节之中;二是村委会的过渡行政化和“过渡自治化”,前者指村委会成为乡镇政府的一个下属办事机构或一级“准政权组织”,后者指村委会单纯从本社区利益出发,不愿接受乡政府指导,对承担的协助乡镇政府开展工作的职责抱着消极、冷淡的态度。

    从乡村关系失范的具体表现我们可以看出,作为两个紧密联系又相对独立的公共管理组织都力图追求自身利益最大化而将自身权益影响或扩展到对方。当然,在追求自身组织利益而努力去影响或限制它组织利益的过程中起决定作用的是组织中的人,是受到他们自身利益的驱动、追求个人效用最大化,从而造成乡村关系失范。

    二、乡村关系失范的影响因素

    公共选择是相对于市场选择而言,一般来说,在市场选择中当市场机制不健全或市场还未成熟时,经济人就会在市场缺陷中寻求利益最大化,抑或投机,而不是靠公平竞争获利。同理,政治体制的不完善,也给公共组织或公共管理者追求自身利益最大化提供可乘之机。  

    (一)压力体制下乡镇政府强权

    乡镇政府作为我国乡村地区基层政权组织,处于我国权力运作体制中的最末环节。长期以来我国权力运作体制在某种程度上可称为压力型体制,其主要特征在于各级政府为完成上级下达的经济赶超指标,采取数量化任务分解的管理方式和物质化的绩效评价体系。这决定了国家在农村的各项发展目标、计划、任务最终要靠乡镇政府加以贯彻落实,也迫使乡镇领导和乡镇干部想方设法去完成上级部署的各项任务,如计划生育、征兵、粮食种植,税款征收等。为此,乡镇利用对村干部的去留决定权和工资报酬权将指标再度分解分配给村民自治组织特别是村委会,并利用强有力的行政命令手段督促其执行,这就造成村民自治组织自治权限大大缩小,从而使乡政府与其的角色关系扭曲。

    (二)乡村治理法制建设存在缺陷

    实行村民自治之后,理论上说村民自治委员会与作为基层政权的乡镇政府并无行政隶属关系,二者只是工作上指导与合作关系,根据《村民委员会组织法》第四条规定“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助,但是不得干预依法属于村民自治范围内的事情。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”从此我们可以看出法律对村委会和乡镇政府关系的规定是非常粗略和原则化的,既没有对“指导、支持和帮助”的范围给以合理确定,也没有对村民自治的领域给以明确表述,这在客观上导致规范乡村关系和村民自治的制度供给不足和空隙过大。乡镇政府拥有比村民较多的政治、经济、文化和组织资源,再加乡镇权力缺乏有效的约束制衡。这种制度的空隙客观上成了基层干部利益群体谋求自身利益的活动空间,他们能较便利的利用制度空间去对村民实现制度侵权。

    (三)村委会双重角色失衡

    村委会作为法定的村民自治组织,是经过村民授权来控制与管理社区资源,体现和维护村民利益并通过为村民服务来赢得他们的支持和信任,但是在实际中村委会又承担了乡政府分配给某些行政职能。这样,村委会便扮演了双重角色,一方面要贯彻上级方针政策,代表乡镇政府工作,另一方面又要完成属于自治范围内的工作,分别体现乡镇意志与村民意志。虽然在人民主权的国家内根本利益是一致的,但矛盾和冲突不可避免,因为中国所要实现的后发外向型现代化本质上是一种强制的现代化,它要求村民在较短的时间内即适应并接受原生型现代化国家在很长的时间内所发生的种种变化。因此必然有大量不受村民欢迎的国家任务和要求要通过村委会去强制执行,同时,乡镇政府自身利益的也会搭上制度化转型的便车进行扩张。双重角色必然产生双重对策,一方面村委会顺从乡镇政权,成为乡镇政府的办事机构执行命令或进一步搭便车“自我扩张”,另一方面从自身利益出发搞“上有政策、下有对策”进行游说、消磨甚至抵制,村级反控制力量的成长使乡村关系处于紧张状态。

    三、对乡村关系失范的治理

    公共选择理论关注的中心是政府与社会的关系,通过在公共部门中恢复竞争,引入市场机制,打破政府垄断,从而将政府的一些职能释放给市场和社会。从总体上看,乡村关系失范主要在于乡镇政府对村委会合法权益的侵蚀造成的矛盾和冲突,治理的关键在于乡村双方的良性互动:

    (一)完善法律法规,明确乡镇政府与村委会的职责权限

    要实现乡镇政府与村委会良性互动,首先要确立二者是相对独立的利益主体,是无直接隶属关系的平等法人关系。中国农村社会正处于急剧转型期且地区发展不平衡,乡镇与村集体的利益边界和权限范围往往是模糊的、变动的,现行的法律只是设计较为宽限的法律框架,并没有程序性规定。要明确乡镇与村的角色定位,首先要理清二者的职责权限,一是根据宪法和《村民委员会组织法》确立的乡政村治原则精神,各级人大制定关于乡政村治特别是村民自治的实体性法规,明确划分乡镇和村的利益边界及管理权限,哪些事项需要乡镇政府“指导、支持和帮助”,哪能些事项需要村委会“协助工作”。明确的外延和内涵使国家的法律法规、党的路线方针政策通过乡镇政府得以顺利贯彻,村民利益通过村民自治得以真正实现。这样乡镇政府的依法行政得到村民的认可拥护,违法施政被村民合理拒绝,同时村委会的双重角色大体平衡,起到了“承上启下”的作用,使乡镇行政管理与村民自治在制度规范上有机衔接起来。

    (二)重塑政府形象,建立服务型乡镇政权组织

    改变政府形象,规范政府作为,首先要在体制上解放乡镇政府,根本的是要改革压力型政治体系,使乡镇从繁重的数字化指标任务中解脱出来。再造政府基层组织体系方面不是继续精简,因为现有框架下精简已经走到末路,改革的目的在于提高绩效而不是裁减人员,乡镇改革的目标是让乡镇只有最基本的社会事务管理功能,如土地管理、治安管理、救灾、优抚等。乡镇政府不应该对经济增长目标负责,也不应该对自身财政负责,更不应有自我扩张和资源掠夺行为,乡镇政府应该充分发挥市场机制与民间组织在资源配置中的角色,把主要精力和资源更多地投在提高公共服务与发展社会福利事业领域,提高服务能力。

    (三)培育自治组织,增强村委会自治能力

乡村公共管理论文篇（8）

在社会主义市场经济体制建设浪潮的推动下,中国乡村社会正处于急剧的社会变迁之中,经济发展、体制改革、民主法制等逐步深入基层社会。在农业大国向工业大国的转型期,建设一个和谐的乡村社会是促进和谐社会建设的重要因素之一,然而,在乡村关系治理的现实实践中,乡村关系到却出现了一些失范现象。其中乡镇政府的越位侵权和村委会的过渡行政化是当前乡村关系改革和发展的难题,严重制约了乡镇行政效能的有效履行和村民自治的健康发展。

一、公共选择理论阐释乡村关系失范

公共选择理论包括广义和狭义两种解释,广义的公共选择理论是经济学理论的一个重要流派,是将经济学应用于政治科学;狭义的公共选择理论是作为行政管理学的一个流派而存在,它将公共选择的方法应用于公共行政管理领域,关注的重点是政府的管理活动及各个领域公共政策的制定和执行。公共选择即非市场的集体选择,公共选择理论的宗旨是把市场制度中人的行为与政治制度中政府的行为纳入同一分析轨道,即经济人模式。

公共选择理论的基本行为假定是:人是关心个人利益的,是理性的追求效用最大化者,即理性的经济人。公共选择理论家基于这个出发点,分析了公共管理组织的行为,他们认为,公共管理组织及其组织者并不像人们所认为的那样充满公益心,相反他们的和常人没有什么区别,都是个人效用最大化的理性经济人,追逐自己的私利,他们首先追求的是个人利益和组织机构的利益,然后才会照顾公众的利益。公共选择理论假定适用于不同的领域,既适用于政府部门组织也适用于非政府部门的自治组织。

乡村关系失范主要表现在两个方面:一是乡镇政府的越位侵权,具体说主要集中在对村委会人事权、财政权以及农民生产经营自的非法干预上,体现在村民自治的民主选举、民主管理、民主决策和民主监督各个环节之中;二是村委会的过渡行政化和“过渡自治化”,前者指村委会成为乡镇政府的一个下属办事机构或一级“准政权组织”,后者指村委会单纯从本社区利[文秘站:]益出发,不愿接受乡政府指导,对承担的协助乡镇政府开展工作的职责抱着消极、冷淡的态度。

从乡村关系失范的具体表现我们可以看出,作为两个紧密联系又相对独立的公共管理组织都力图追求自身利益最大化而将自身权益影响或扩展到对方。当然,在追求自身组织利益而努力去影响或限制它组织利益的过程中起决定作用的是组织中的人,是受到他们自身利益的驱动、追求个人效用最大化,从而造成乡村关系失范。

二、乡村关系失范的影响因素

公共选择是相对于市场选择而言,一般来说,在市场选择中当市场机制不健全或市场还未成熟时,经济人就会在市场缺陷中寻求利益最大化,抑或投机,而不是靠公平竞争获利。同理,政治体制的不完善,也给公共组织或公共管理者追求自身利益最大化提供可乘之机。

(一)压力体制下乡镇政府强权

乡镇政府作为我国乡村地区基层政权组织,处于我国权力运作体制中的最末环节。长期以来我国权力运作体制在某种程度上可称为压力型体制,其主要特征在于各级政府为完成上级下达的经济赶超指标,采取数量化任务分解的管理方式和物质化的绩效评价体系。这决定了国家在农村的各项发展目标、计划、任务最终要靠乡镇政府加以贯彻落实,也迫使乡镇领导和乡镇干部想方设法去完成上级部署的各项任务,如计划生育、征兵、粮食种植,税款征收等。为此,乡镇利用对村干部的去留决定权和工资报酬权将指标再度分解分配给村民自治组织特别是村委会,并利用强有力的行政命令手段督促其执行,这就造成村民自治组织自治权限大大缩小,从而使乡政府与其的角色关系扭曲。

(二)乡村治理法制建设存在缺陷

实行村民自治之后,理论上说村民自治委员会与作为基层政权的乡镇政府并无行政隶属关系,二者只是工作上指导与合作关系,根据《村民委员会组织法》第四条规定“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助,但是不得干预依法属于村民自治范围内的事情。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”从此我们可以看出法律对村委会和乡镇政府关系的规定是非常粗略和原则化的,既没有对“指导、支持和帮助”的范围给以合理确定,也没有对村民自治的领域给以明确表述,这在客观上导致规范乡村关系和村民自治的制度供给不足和空隙过大。乡镇政府拥有比村民较多的政治、经济、文化和组织资源,再加乡镇权力缺乏有效的约束制衡。这种制度的空隙客观上成了基层干部利益群体谋求自身利益的活动空间,他们能较便利的利用制度空间去对村民实现制度侵权。

(三)村委会双重角色失衡

村委会作为法定的村民自治组织,是经过村民授权来控制与管理社区资源,体现和维护村民利益并通过为村民服务来赢得他们的支持和信任,但是在实际中村委会又承担了乡政府分配给某些行政职能。这样,村委会便扮演了双重角色,一方面要贯彻上级方针政策,代表乡镇政府工作,另一方面又要完成属于自治范围内的工作,分别体现乡镇意志与村民意志。虽然在人民的国家内根本利益是一致的,但矛盾和冲突不可避免,因为中国所要实现的后发外向型现代化本质上是一种强制的现代化,它要求村民在较短的时间内即适应并接受原生型现代化国家在很长的时间内所发生的种种变化。因此必然有大量不受村民欢迎的国家任务和要求要通过村委会去强制执行,同时,乡镇政府自身利益的也会搭上制度化转型的便车进行扩张。双重角色必然产生双重对策,一方面村委会顺从乡镇政权,成为乡镇政府的

办事机构执行命令或进一步搭便车“自我扩张”,另一方面从自身利益出发搞“上有政策、下有对策”进行游说、消磨甚至抵制,村级反控制力量的成长使乡村关系处于紧张状态。

三、对乡村关系失范的治理

公共选择理论关注的中心是政府与社会的关系,通过在公共部门中恢复竞争,引入市场机制,打破政府垄断,从而将政府的一些职能释放给市场和社会。从总体上看,乡村关系失范主要在于乡镇政府对村委会合法权益的侵蚀造成的矛盾和冲突,治理的关键在于乡村双方的良性互动:

(一)完善法律法规,明确乡镇政府与村委会的职责权限

要实现乡镇政府与村委会良性互动,首先要确立二者是相对独立的利益主体,是无直接隶属关系的平等法人关系。中国农村社会正处于急剧转型期且地区发展不平衡,乡镇与村集体的利益边界和权限范围往往是模糊的、变动的,现行的法律只是设计较为宽限的法律框架,并没有程序性规定。要明确乡镇与村的角色定位,首先要理清二者的职责权限,一是根据宪法和《村民委员会组织法》确立的乡政村治原则精神,各级人大制定关于乡政村治特别是村民自治的实体性法规,明确划分乡镇和村的利益边界及管理权限,哪些事项需要乡镇政府“指导、支持和帮助”,哪能些事项需要村委会“协助工作”。明确的外延和内涵使国家的法律法规、党的路线方针政策通过乡镇政府得以顺利贯彻,村民利益通过村民自治得以真正实现。这样乡镇政府的依法行政得到村民的认可拥护,违法施政被村民合理拒绝,同时村委会的双重角色大体平衡,起到了“承上启下”的作用,使乡镇行政管理与村民自治在制度规范上有机衔接起来。

(二)重塑政府形象,建立服务型乡镇政权组织

改变政府形象,规范政府作为,首先要在体制上解放乡镇政府,根本的是要改革压力型政治体系,使乡镇从繁重的数字化指标任务中解脱出来。再造政府基层组织体系方面不是继续精简,因为现有框架下精简已经走到末路,改革的目的在于提高绩效而不是裁减人员,乡镇改革的目标是让乡镇只有最基本的社会事务管理功能,如土地管理、治安管理、救灾、优抚等。乡镇政府不应该对经济增长目标负责,也不应该对自身财政负责,更不应有自我扩张和资源掠夺行为,乡镇政府应该充分发挥市场机制与民间组织在资源配置中的角色,把主要精力和资源更多地投在提高公共服务与发展社会福利事业领域,提高服务能力。

(三)培育自治组织,增强村委会自治能力

民间自治组织是沟通政府与公民重要桥梁。政府与公民良好合作常常需要一个中介组织的协调,一方面各种民间组织及时把其成员对政府的要求、愿望、建议、批评集中起来转达给政府,另一方面又把政府的政策意向和对相关问题的处理意见传达给其成员。同时民间组织对政府行为构成强有力的制约,适应了农民丰富多彩的社会需要,民间自治组织大量成长,政府就会受到来自外部的制约,可以抵制、克服政府组织不合理的甚至侵犯群从利益行为。因此国家应从体制上消除对民间组织不合理限制,使各种形式各种功能的农村民间自治组织有宽松的成长发育环境,如村委会、各种农民协会、养殖协会等。在民间组织发展过程中,不断探索实施规范管理的新体制,建立政府与非政府组织良性互动关系。村委会作为村民法定的自治组织,在村务管理方面更应担负起责任,只要不偏离党的路线、方针、政策,不违反国家法律法规,对村庄重大事项具体负责实施并自觉接受村民监督,加强自我决策和自我管理能力,增强村庄“自主性”,这样才能理顺村庄和乡镇政府关系。

(四)提高乡村人员素质,实现由经济人向社会人转变

在处理乡村关系过程中,人是具有决定性的因素。乡村关系不协调很大程度上同乡村干部素质低下,农民觉悟不高有关。表现在乡村干部中主要是不相信群众、、人治观念、,表现在村民群众中则是文化水平低,觉悟不高,缺乏契约合作意识,并在一定程度上存在放任主义倾向。因此要改变这一状况,必须在乡村社会树立现代民主观念、法制意识和契约精神,乡镇干部要按照“三个代表”要求,提高认识,改进方法,依法履行“乡政”职责,充分认识到乡镇政府与村委会之间是指导与被指导关系,对乡村管理应更多的采取法律的、经济的、教育的手段而不是简单的行政命令,应尊重村民自治权和村委会的相对独立性,增强服务意识、公仆情结;村干部要依法履行“村治”职责,加强自身建设、增强自治能力,自觉协助乡镇政府做好各项工作,引导农民用好民利,做好村民的“当家人”。从根本上说,要在市场经济发展的基础上实现由理性的“经济人”向为民服务的“社会人”转变,实现乡镇民主管理与村民自治良性互动,共同建设和谐的乡村社会。

[参考文献]

[1]陈振明 政策科学--公共政策分析导论(第二版)[M] 北京:中国人民大学出版社.2003

[2] [美]布坎南 自由 市场和国家 [M] 北京:北京经济学院出版社.1998

[3]徐学通 村民自治中的困境:村委会的行政化倾向[J] 行政与法 2003(10)

乡村公共管理论文篇（9）

在社会主义市场经济体制建设浪潮的推动下，中国乡村社会正处于急剧的社会变迁之中，经济发展、体制改革、民主法制等逐步深入基层社会。在农业大国向工业大国的转型期，建设一个和谐的乡村社会是促进和谐社会建设的重要因素之一，然而，在乡村关系治理的现实实践中，乡村关系到却出现了一些失范现象。其中乡镇政府的越位侵权和村委会的过渡行政化是当前乡村关系改革和发展的难题，严重制约了乡镇行政效能的有效履行和村民自治的健康发展。

一、公共选择理论阐释乡村关系失范

公共选择理论包括广义和狭义两种解释，广义的公共选择理论是经济学理论的一个重要流派，是将经济学应用于政治科学；狭义的公共选择理论是作为行政管理学的一个流派而存在，它将公共选择的方法应用于公共行政管理领域，关注的重点是政府的管理活动及各个领域公共政策的制定和执行。公共选择即非市场的集体选择，公共选择理论的宗旨是把市场制度中人的行为与政治制度中政府的行为纳入同一分析轨道，即经济人模式。

公共选择理论的基本行为假定是：人是关心个人利益的，是理性的追求效用最大化者，即理性的经济人。公共选择理论家基于这个出发点，分析了公共管理组织的行为，他们认为，公共管理组织及其组织者并不像人们所认为的那样充满公益心，相反他们的和常人没有什么区别，都是个人效用最大化的理性经济人，追逐自己的私利，他们首先追求的是个人利益和组织机构的利益，然后才会照顾公众的利益。公共选择理论假定适用于不同的领域，既适用于政府部门组织也适用于非政府部门的自治组织。

乡村关系失范主要表现在两个方面：一是乡镇政府的越位侵权，具体说主要集中在对村委会人事权、财政权以及农民生产经营自的非法干预上，体现在村民自治的民主选举、民主管理、民主决策和民主监督各个环节之中；二是村委会的过渡行政化和“过渡自治化”，前者指村委会成为乡镇政府的一个下属办事机构或一级“准政权组织”，后者指村委会单纯从本社区利益出发，不愿接受乡政府指导，对承担的协助乡镇政府开展工作的职责抱着消极、冷淡的态度。

从乡村关系失范的具体表现我们可以看出，作为两个紧密联系又相对独立的公共管理组织都力图追求自身利益最大化而将自身权益影响或扩展到对方。当然，在追求自身组织利益而努力去影响或限制它组织利益的过程中起决定作用的是组织中的人，是受到他们自身利益的驱动、追求个人效用最大化，从而造成乡村关系失范。

二、乡村关系失范的影响因素

公共选择是相对于市场选择而言，一般来说，在市场选择中当市场机制不健全或市场还未成熟时，经济人就会在市场缺陷中寻求利益最大化，抑或投机，而不是靠公平竞争获利。同理，政治体制的不完善，也给公共组织或公共管理者追求自身利益最大化提供可乘之机。

(一)压力体制下乡镇政府强权

乡镇政府作为我国乡村地区基层政权组织，处于我国权力运作体制中的最末环节。长期以来我国权力运作体制在某种程度上可称为压力型体制，其主要特征在于各级政府为完成上级下达的经济赶超指标，采取数量化任务分解的管理方式和物质化的绩效评价体系。这决定了国家在农村的各项发展目标、计划、任务最终要靠乡镇政府加以贯彻落实，也迫使乡镇领导和乡镇干部想方设法去完成上级部署的各项任务，如计划生育、征兵、粮食种植，税款征收等。为此，乡镇利用对村干部的去留决定权和工资报酬权将指标再度分解分配给村民自治组织特别是村委会，并利用强有力的行政命令手段督促其执行，这就造成村民自治组织自治权限大大缩小，从而使乡政府与其的角色关系扭曲。

(二)乡村治理法制建设存在缺陷

实行村民自治之后，理论上说村民自治委员会与作为基层政权的乡镇政府并无行政隶属关系，二者只是工作上指导与合作关系，根据《村民委员会组织法》第四条规定“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事情。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”从此我们可以看出法律对村委会和乡镇政府关系的规定是非常粗略和原则化的，既没有对“指导、支持和帮助”的范围给以合理确定，也没有对村民自治的领域给以明确表述，这在客观上导致规范乡村关系和村民自治的制度供给不足和空隙过大。乡镇政府拥有比村民较多的政治、经济、文化和组织资源，再加乡镇权力缺乏有效的约束制衡。这种制度的空隙客观上成了基层干部利益群体谋求自身利益的活动空间，他们能较便利的利用制度空间去对村民实现制度侵权。

(三)村委会双重角色失衡

村委会作为法定的村民自治组织，是经过村民授权来控制与管理社区资源，体现和维护村民利益并通过为村民服务来赢得他们的支持和信任，但是在实际中村委会又承担了乡政府分配给某些行政职能。这样，村委会便扮演了双重角色，一方面要贯彻上级方针政策，代表乡镇政府工作，另一方面又要完成属于自治范围内的工作，分别体现乡镇意志与村民意志。虽然在人民的国家内根本利益是一致的，但矛盾和冲突不可避免，因为中国所要实现的后发外向型现代化本质上是一种强制的现代化，它要求村民在较短的时间内即适应并接受原生型现代化国家在很长的时间内所发生的种种变化。因此必然有大量不受村民欢迎的国家任务和要求要通过村委会去强制执行，同时，乡镇政府自身利益的也会搭上制度化转型的便车进行扩张。双重角色必然产生双重对策，一方面村委会顺从乡镇政权，成为乡镇政府的办事机构执行命令或进一步搭便车“自我扩张”，另一方面从自身利益出发搞“上有政策、下有对策”进行游说、消磨甚至抵制，村级反控制力量的成长使乡村关系处于紧张状态。

三、对乡村关系失范的治理

公共选择理论关注的中心是政府与社会的关系，通过在公共部门中恢复竞争，引入市场机制，打破政府垄断，从而将政府的一些职能释放给市场和社会。从总体上看，乡村关系失范主要在于乡镇政府对村委会合法权益的侵蚀造成的矛盾和冲突，治理的关键在于乡村双方的良性互动：

(一)完善法律法规，明确乡镇政府与村委会的职责权限

要实现乡镇政府与村委会良性互动，首先要确立二者是相对独立的利益主体，是无直接隶属关系的平等法人关系。中国农村社会正处于急剧转型期且地区发展不平衡，乡镇与村集体的利益边界和权限范围往往是模糊的、变动的，现行的法律只是设计较为宽限的法律框架，并没有程序性规定。要明确乡镇与村的角色定位，首先要理清二者的职责权限，一是根据宪法和《村民委员会组织法》确立的乡政村治原则精神，各级人大制定关于乡政村治特别是村民自治的实体性法规，明确划分乡镇和村的利益边界及管理权限，哪些事项需要乡镇政府“指导、支持和帮助”，哪能些事项需要村委会“协助工作”。明确的外延和内涵使国家的法律法规、党的路线方针政策通过乡镇政府得以顺利贯彻，村民利益通过村民自治得以真正实现。这样乡镇政府的依法行政得到村民的认可拥护，违法施政被村民合理拒绝，同时村委会的双重角色大体平衡，起到了“承上启下”的作用，使乡镇行政管理与村民自治在制度规范上有机衔接起来。

(二)重塑政府形象，建立服务型乡镇政权组织

改变政府形象，规范政府作为，首先要在体制上解放乡镇政府，根本的是要改革压力型政治体系，使乡镇从繁重的数字化指标任务中解脱出来。再造政府基层组织体系方面不是继续精简，因为现有框架下精简已经走到末路，改革的目的在于提高绩效而不是裁减人员，乡镇改革的目标是让乡镇只有最基本的社会事务管理功能，如土地管理、治安管理、救灾、优抚等。乡镇政府不应该对经济增长目标负责，也不应该对自身财政负责，更不应有自我扩张和资源掠夺行为，乡镇政府应该充分发挥市场机制与民间组织在资源配置中的角色，把主要精力和资源更多地投在提高公共服务与发展社会福利事业领域，提高服务能力。

(三)培育自治组织，增强村委会自治能力

民间自治组织是沟通政府与公民重要桥梁。政府与公民良好合作常常需要一个中介组织的协调，一方面各种民间组织及时把其成员对政府的要求、愿望、建议、批评集中起来转达给政府，另一方面又把政府的政策意向和对相关问题的处理意见传达给其成员。同时民间组织对政府行为构成强有力的制约，适应了农民丰富多彩的社会需要，民间自治组织大量成长，政府就会受到来自外部的制约，可以抵制、克服政府组织不合理的甚至侵犯群从利益行为。因此国家应从体制上消除对民间组织不合理限制，使各种形式各种功能的农村民间自治组织有宽松的成长发育环境，如村委会、各种农民协会、养殖协会等。在民间组织发展过程中，不断探索实施规范管理的新体制，建立政府与非政府组织良性互动关系。村委会作为村民法定的自治组织，在村务管理方面更应担负起责任，只要不偏离党的路线、方针、政策，不违反国家法律法规，对村庄重大事项具体负责实施并自觉接受村民监督，加强自我决策和自我管理能力，增强村庄“自主性”，这样才能理顺村庄和乡镇政府关系。

(四)提高乡村人员素质，实现由经济人向社会人转变

在处理乡村关系过程中，人是具有决定性的因素。乡村关系不协调很大程度上同乡村干部素质低下，农民觉悟不高有关。表现在乡村干部中主要是不相信群众、、人治观念、，表现在村民群众中则是文化水平低，觉悟不高，缺乏契约合作意识，并在一定程度上存在放任主义倾向。因此要改变这一状况，必须在乡村社会树立现代民主观念、法制意识和契约精神，乡镇干部要按照“三个代表”要求，提高认识，改进方法，依法履行“乡政”职责，充分认识到乡镇政府与村委会之间是指导与被指导关系，对乡村管理应更多的采取法律的、经济的、教育的手段而不是简单的行政命令，应尊重村民自治权和村委会的相对独立性，增强服务意识、公仆情结；村干部要依法履行“村治”职责，加强自身建设、增强自治能力，自觉协助乡镇政府做好各项工作，引导农民用好民利，做好村民的“当家人”。从根本上说，要在市场经济发展的基础上实现由理性的“经济人”向为民服务的“社会人”转变，实现乡镇民主管理与村民自治良性互动，共同建设和谐的乡村社会。

[参考文献]

[1]陈振明政策科学--公共政策分析导论（第二版）[M]北京：中国人民大学出版社.2003

[2][美]布坎南自由市场和国家[M]北京：北京经济学院出版社.1998

[3]徐学通村民自治中的困境：村委会的行政化倾向[J]行政与法2003（10）

乡村公共管理论文篇（10）

乡镇管理是整个国家管理体系中的一个重要组成部分。建国50多年的实践表明,乡镇管理在整个国家管理中占有极其重要的地位。进入新世纪后,实现农村全面建设小康社会的奋斗目标是摆在乡镇管理面前的历史重任。要完成这一艰巨任务,迫切需要从理论上重新认识现阶段乡镇管理的特点、作用及原则,为乡镇管理实践提供理论指导,以提高乡镇管理的有效性。

一、乡镇管理的特点

乡镇管理是以乡镇政府为核心的乡镇组织依法管理乡镇范围内的社会公共事务的活动。作为一种公共管理活动,乡镇管理具有如下特点:(1)管理主体的多元性。乡镇管理的管理者不一定完全是乡镇政府。在乡镇管理中,乡镇政府是主要管理者,除此之外还有一些非政府组织,如基层群众组织、农民合作组织等。(2)执行决策的直接操作性。作为我国乡镇管理的主要管理者,乡镇政府的主要任务在于执行党和国家的方针政策,落实上级的各项指示、决定、命令、决议等,同上级行政机关相比,其单独决策少,执行决策多,且这种执行是非常具体的、直接操作性的执行。(3)组织运作的综合性。与上级行政机关相比,乡镇政府没有设置那么多专门的业务部门和机构,一般只设有经济发展、社会服务和社会保障等几个综合性办事机构,对辖区内的社会公共事务实行综合管理。(4)管理环境的中间性。乡镇处于大中城市和乡村居民点之间,是“城市之尾,农村之首”,其经济、社会文化环境兼有城乡两个方面的特点,它既不同于传统意义上的农村环境,又不同于现代意义上的城市环境。这使得现行的乡镇管理在某种程度上表现出非城非乡又亦城亦乡管理的特点。(5)管理对象的涉“农”性。笼统地说,乡镇管理的对象是乡镇范围内的社会公共事务,而这些事务无不涉及农村、农民、农业,即“三农”。这是因为,从行政区划角度看,乡镇建制是在农村(又称乡村,泛指城市以外的区域)地区设置的基层行政区域单位;从人口构成看,到2000年末,农民在全国12亿人口中占8亿,其中绝大多数人生活在农村;从经济结构看,农业在乡镇经济中仍占有相当的比例,2002年我国乡村劳动力中从事农业的劳动力占64.2%。

二、乡镇管理的作用

党的十六大明确提出,“统筹城乡经济社会发展,建设现代农业,发展农村经济,增加农民收入,是全面建设小康社会的重大任务。”今后能否建成现代农业、推动农村经济发展以及促进农民增收,对乡镇管理是一个严峻的考验。乡镇管理好,可以推动农村经济社会全面进步,有助于“三农”问题的解决,否则就有可能延缓农村现代化进程和全面建设小康社会目标的实现。由此可见,搞好乡镇管理具有十分重要的意义。具体来说,其作用主要有:

(一)在农村物质文明建设中的作用。发展农村经济是农村物质文明建设的一个重要内容。搞好乡镇管理有利于促进农村经济的发展。自农村实行家庭联产承包责任制以后,农民拥有了生产经营自,使农村经济的发展充满生机和活力。但与此同时,在传统农业向现代农业,小农经济向市场经济转轨过程中出现了诸多问题、困难和矛盾。如,农业增产不增收、生产与销售脱节、农产品销路不畅、支农资金短缺、土地流转失范、农村社会化服务体系缺失、单个农户的小生产与大市场的矛盾等等。这些问题、困难和矛盾单靠个体农户家庭是无法解决的,需要以乡镇政府为核心的乡镇组织进行有效管理和服务才可能解决。比如,农用资金短缺问题,需要乡镇政府积极引导农村金融部门改进农村信贷服务,在保障资金安全的前提下,加大对农业结构调整的支持力度,通过小额贷款等形式,支持农户自主地调整生产结构,发展高效农业;对乡镇企业结构调整和农业产业化龙头企业所需资金也积极给予支持。又比如,要解决单个农户的小生产适应大市场的问题,需要乡镇管理积极推进农业产业化经营,提高农民进入市场的组织化程度;需要乡镇管理加强市场信息服务体系建设,因地制宜地采取多种形式向农民及时传播市场供求信息。

(二)在农村精神文明建设中的作用。提高广大农民群众的思想道德素质、科学文化素质和健康素质,是农村精神文明建设的重要内容。乡镇管理在这些方面责无旁贷。改革开放20多年来,农村的精神文化生活发生了明显的变化,农民的文化水平有了显著的提高,精神面貌大为改观。但与城市相比,农村的精神文明建设还比较落后。从教育事业看,根据2001年人口变动情况抽样调查,农村的粗文盲率为17.4%,城市为4.8%;小学文化程度占总人口的比重农村为66.1%,城市为19.7%。从卫生保健事业看,2001年,全国平均每千人拥有的病床数达到2.4张,而农村只有0.79张;全国平均每千人拥有卫生技术人员3.6个,而农村仅有1.3个;城市居民人均消费自来水31.4吨,在广大农村地区,仅有67%的农户使用的是安全饮用水。2001年,全国乡镇卫生院比上年减少1139个,乡村医生和卫生员减少3万人,而城市社区卫生服务网络得到进一步加强。(1)因此,乡镇管理在农村精神文明建设方面任重而道远。在乡村管理中,既要提高农民的思想道德水平,又要加强文化基础设施建设,如学校、文化馆、图书馆、卫生院等,还要开展普及科学文化知识,教育和引导农民移风易俗、破除迷信、革除陋习的活动,使其逐步形成适应农村城镇化要求的生活方式和生育观念,用社会主义精神文明占领广大农村的思想文化阵地。

(三)在农村政治文明建设中的作用。发展农村基层民主政治是农村政治文明建设的重要内容。同志在党的十六大报告中指出:“发展社会主义民主政治,建设社会主义政治文明,是全面建设小康社会的重要目标。”农村政治文明建设是社会主义政治文明建设的重要组成部分,其建设发展状况在很大程度上影响和制约着当代中国政治文明的发展态势。作为乡镇管理的主要管理者,其在农村基层民主政治建设中的作用是:首先,负责指导村民委员会的工作。《村民委员会组织法》(1998年11月4日修订)第四条规定:“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助,但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。”其次,负责查处违规选举案件。《村民委员会组织法》第十五条对此做了详细规定:“以威胁、贿赂、伪造选票等不正当手段,妨害村民行使选举权、被选举权,破坏村民委员会选举的,村民有权向乡、民族乡、镇的人民代表大会和人民政府或者县级人民代表大会常务委员会和人民政府及其有关主管部门举报,有关机关应当负责调查并依法处理。”再次,负责监督村务公开制度的执行情况。《村民委员会组织法》第二十二条规定:“村民委员会实行村务公开制度”,“村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的,村民有权向乡、民族乡、镇人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映,有关政府机关应当负责调查核实,责令公布;经查证确有违法行为的,有关人员应当依法承担责任。”最后,负责开展政治教育,提高公民的政治素质,使其正确行使政治权利;创新制度安排,为农村政治文明建设不断注入新的活力。

三、乡镇管理的原则

乡镇管理的上述特点决定了它的运行必须遵循一定的原则,而乡镇管理的上述作用能否充分实现,则在很大程度上取决于这些原则是否被切实遵行。乡镇管理原则是在乡镇管理实践中形成的反映管理活动内在规律、受制于一定社会意识形态下的价值观念的具有指导意义的准则。乡镇管理原则可分为如下三个层次:

(一)政治原则。乡镇管理作为国家管理的重要组成部分,其主要任务是执行党和国家的方针政策,落实上级的各项指示、决定、命令、决议等,因此,它具有鲜明的政治性,要遵循国家管理的政治原则。乡镇管理的政治原则就是以乡镇政府为核心的乡镇组织在实施管理时应当遵循的一种政治价值取向。它涉及的是乡镇管理的根本宗旨和活动的基本方向;它是从一定社会意识形态的价值观念出发,其解决的中心问题是乡镇管理的终极目的问题。因此,它属于乡镇管理原则的最高层次。其具体有:1.服务原则。乡镇管理必须树立为人民服务和为整个政治系统服务的观念,并以服务的方式积极主动地开展工作。2.公正原则。乡镇管理必须坚持法律面前人人平等,给予社会公众以平等的竞争和发展的条件与机会,促使社会的分配公平合理。3.廉洁原则。以乡镇政府为核心的乡镇组织及其工作人员必须廉洁奉公,不得利用其职权谋求非法利益,并在开展公务活动过程中做到清廉节俭,不得奢侈浪费。4.民主原则。乡镇管理要健全民主管理制度,保证人民群众依法行使民主选举、民主决策和民主监督的权利,管理基层公共事务和公益事业。5.责任原则。乡镇管理必须对社会和民众的要求做出及时的和负责的回应并加以满足,必须积极地履行其职能和义务,真正承担起政治、行政、法律和道德责任。(二)一般原则。乡镇管理的一般原则就是以乡镇政府为核心的乡镇组织在实施管理时应当遵循的一种科学原则。它是从乡镇管理的科学性、技术性出发,其解决的中心问题是乡镇管理的效率问题。它属于乡镇管理原则的中间层次。其具体有:1.系统原则。以乡镇政府为核心的乡镇组织要运用现代系统理论和方法对乡镇区域范围内的社会公共事务和自身内部事务进行全面系统分析,树立全局观点,正确处理全局和局部的关系,寻求解决问题的最优方案。2.“封闭”原则。以乡镇政府为核心的乡镇组织的管理活动要构成连续封闭的回路,形成螺旋式上升的循环,周而复始地进行。即做到决策、执行、监督、反馈等管理职能活动相互连接、迭传继起。3.激励原则。乡镇管理应当通过一定的方式手段,激发其内部公众和外部公众的动机,使其产生一股内在的动力,朝向乡镇组织所期望的目标前进。4.效率原则。乡镇管理应树立效率观念,强化行政成本意识,注重成本效益关系;将竞争机制引入管理中;合理设置机构,简化办事程序,转变管理方式。5.法制原则。以乡镇政府为核心的乡镇组织必须依照法律和一定的规章制度实施管理,使各项管理活动步入制度化、规范化、程序化的轨道。

(三)特殊原则。乡镇管理的特殊原则是以乡镇政府为核心的乡镇组织在实施管理时应当遵循的一种因地制宜原则。它是从乡镇管理的特定情境出发的,其解决的中心问题是乡镇管理的实效问题。它属于乡镇管理原则的最低层次。

1.权变原则。以乡镇政府为核心的乡镇组织应当运用权变理论和方法对乡镇区域范围内的社会公共事务和自身内部事务实施权变管理。权变管理就是依据环境自变量和管理因变量之间的函数关系确定的一种最有效的管理方式。其主要内容是:

(1)适应环境。作为开放系统的乡镇组织,其管理方式要与组织特定的内外环境相适应,不能生硬地照搬理论上或实践中成功的管理模式。乡镇管理方式要适应乡镇环境,就要“诊断”乡镇组织环境的特点,根据乡镇组织所处环境的特点来确定管理方式。目前,我国乡镇管理环境具有中间性特点,即乡镇经济、社会和文化环境都兼有城乡两个方面的特点,它既不同于传统意义上的农村环境,又不同于现代意义上的城市环境。因此,就现阶段而言,乡镇管理方式必须适应这种非城非乡又亦城亦乡的特点。

(2)动态管理。乡镇管理环境复杂而多变,要求乡镇管理实施动态管理。即深刻把握乡镇管理在复杂多变的条件下和特殊环境中的运行情况,根据乡镇环境变化来寻求最佳的组织设计和管理行为方式,并通过采取有效的协调、控制和反馈手段,保证管理活动沿着既定目标前进。目前,我国乡镇管理在管理技术、方式和方法上存在粗糙、简单、僵化的问题,遇事和处事仍然习惯于运用传统计划经济体制下的一套管理方式,如下文件、定指标、层层包干、签订责任状等。不是说这些具体的管理方式和方法不能用,而是说我们把这些方式方法当成了包治百病的灵丹妙药,而不管环境条件发生了怎样的变化。由于缺乏权变管理的思想和方法,我们经常看到乡镇管理在实践中出现事倍功半的低效现象。因此,乡镇管理的观念、形式、技术、方式和方法,即乡镇管理模式必须根据乡镇组织的外部环境和自身内部条件的具体情况而灵活选用,并随着环境和条件的发展变化而适时地调整和改变。

2.创造性原则。如果说在改革开放前我国乡镇各自所拥有的环境条件大同小异的话,那么,在改革开放后特别是进入21世纪后,各乡镇所面临的具体环境条件的相同或相似性已大大减少。因此,各地都要从各自的环境条件出发,进行管理创新,不能互相照搬乡镇管理经验或做法。其主要内容是:

(1)求实。求实是乡镇管理创造性活动的基础。作为国家管理的基层部分,乡镇管理的首要任务是执行中央的路线、方针、政策和上级的决策、指令,而这些大政方针和决策指令主要是针对全局而定的,带有极强的原则性。因此,乡镇管理就不能机械地、刻板地照抄照搬,必须根据当时当地的具体情况采取适用的管理方法和措施来贯彻执行。由于执行处于决策指令与管理对象之间,属于中间环节,乡镇管理也只有结合自己所处的实际环境,才能把上级决策指令转变为具体的执行活动。

(2)创新。创新是乡镇管理创造性活动的灵魂。由前述可知,乡镇管理承担着实现农村全面建设小康社会的历史重任。要顺利完成这一历史重任,以乡镇政府为核心的乡镇组织就必须提高其管理成效,这在很大程度上取决于其创新的程度如何。乡镇管理的创新主要表现在:第一,乡镇经济和社会发展有新思路;第二,乡镇改革有新突破;第三,乡镇开放有新局面;第四,乡镇管理的各项工作有新举措。

创造性原则对乡镇管理的具体要求是:首先,解放思想,创新观念。摆脱传统观念的束缚,打破习惯性思维的枷锁。其次,深入基层,调查研究。透彻了解乡情、镇情、村情和民情,彻底改变对极其复杂的乡镇环境的极其简单的认识。再次,具有企业家精神,勇于创新。企业家精神就是运用新的方式使用资源,以最大限度地提高政府生产率和效能。最后,要相信和依靠广大农民群众,广泛吸收其智慧和力量,尊重其首创精神。

3.治理原则。作为乡镇管理的主要管理者,乡镇政府应当学会和运用治理理论、方法对乡镇范围内的社会公共事务实行治理。治理理论的基本思想是,主张建立政府与社会、公民合作的公共管理模式,主张各种公共的和私人的机构或部门与政府一起提供公共产品与公共服务。治理原则包括的主要内容是:

(1)合作管理。乡镇管理的主要对象是乡镇区域范围内的社会公共事务,其管理主体除了乡镇政府这一核心管理者之外,还有基层群众组织(如村民委员会、居民委员会、乡镇工会、共青团、妇联等)、事业单位(如文化站、水利站、兽医站等)和农民合作组织(如专业合作社、专业协会、股份合作社等)。乡镇政府要与这些非政府组织通过协商、建立伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对乡镇公共事务的管理。这种管理的实质是建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作,其管理机制主要不依靠政府的权威,而依靠合作网络的权威。目前,乡镇政府可以在一些特定的领域与有关组织开展合作管理。如,农业产业化经营、乡村道路、卫生防疫、农田水利、环境保护等。

(2)共同服务。为农村公众提供多种服务,满足其多方面的需求,这是乡镇政府义不容辞的责任。但是,为农村公众提供公共服务并不一定要由乡镇政府及其公务员独家亲自提供,可以采取乡镇政府负责、社会与乡镇企业或乡镇政府与民营企业合作提供等多种方式。进入21世纪后,农村市场化取向改革进一步深入,农村经济社会获得新的发展,农村公众对公共服务的需求与日俱增,农村公共服务领域不断延伸,而乡镇政府的公共服务供应能力却增长缓慢,出现强劲的社会公共需求与落后的乡镇政府管理模式之间的矛盾。要解决这一矛盾,就必须打破乡镇政府垄断提供服务的局面,与乡镇企业、社会紧密合作,充分发挥非政府组织在公共服务提供中的作用。如,在文化教育、医疗卫生、公共工程、农业社会化服务等领域,引入市场竞争机制,开展竞争服务。