公共法律服务体系篇（1）

随着人民群众对规范、便捷、高效的公共法律服务需求的增强，公共法律服务体系标准化建设势在必行。公共法律服务体系标准化建设是统筹考虑政策规划、民众需求、工作实际等因素，明确自身服务范围和权责关系，将公共法律服务体系的总体目标、平台建设及运行方式等以标准的形式进行规范，以谋求社会效益最大化。具体来说标准化建设有以下三点优势：

（一）量化考核标准

公共法律服务本身是抽象而不易量化的，但根据区域人口数量、经济条件、发展水平而建立的体系标准则可以较为客观周全的对公共法律服务体系建设情况和运行情况进行衡量，从而得到直观具体的评价结果。这对于公共法律服务体系的信息收集和优化提升都有重要的意义。

（二）提升服务质量

根据地区发展程度和法律服务资源分布的不同，所提供公共法律服务的项目和质量也会有所差别，标准化建设则可以规范公共法律服务体系架构，弱化地区差异性，帮助群众得到相对稳定的法律服务质量。同时，对比区域间公共法律服务体系建设情况与建设标准的差异，有助于探索法律服务体系更为有效的改善路径。

（三）便于优化推广

为实现“普及化”“一体化”“精准化”要求，打好公共法律服务实体、热线、网络平台融合的基础，有必要对各地公共法律服务体系的功能职责、建设标准、人员配备等方面作统一要求，统一各平台间业务项目“接口”。此外，在各地公共法律服务体系建设的探索过程中，标准化有助于成功经验的推广，大部分成功实践案例对于当地特殊经济环境、政策条件、发展水平具有一定依赖性，标准化体系的确立有助于在实践探索中筛选出对整体服务体系改善有借鉴价值的经验做法，从而更有效的完成经验推广，避免因部分成功实践案例的不可移植性造成不必要的调研学习成本提高及资源浪费。

二、**市xx区公共法律服务标准化建设的探索

xx区公共法律服务体系分为网络平台、热线平台及实体平台。现阶段12348中国法网网络平台主要集成了法律咨询服务、各项法律服务办理流程以及各地法律服务机构的联系电话、人员名单等信息，可有效引导群众联系所在地法律服务机构。xx区法律服务热线现阶段主要具有初步筛选和分流的作用，专门负责热线接听的工作人员根据事项性质、诉求内容、本地公共法律服务机构分工等因素，引导来电人对接法律援助中心、人民调解委会、等机构和值班律师等专业团队。公共法律服务实体平台则发挥着更直接更重要的作用：1.网络和热线平台目前主要作用为引导和分流，绝大多数案件最终将流入实体平台进行办理；

2.大量法律服务件的办理过程中，实体平台对服务供求双方都更为便捷，例如法律咨询过程中有关资料需要专业法律服务工作者现场核验从而提供精准咨询、人民调解要求双方到场、大量资料对当事人签字的需求；

3.实体平台可有效避免民众有关信息私密性与网络通信不安全性之间的矛盾。基于以上原因，此处主要讨论实体平台的标准化建设。

xx区司法局在2017年提出建立公共法律服务三级平台、完善公共法律服务体系，并将其作为一项事关全局、事关基层法律服务、事关群众切身利益的重大民生工程来抓。在三级平台的建设过程中，xx区切实按照省、市要求，把握方向、目标、定位，秉持“上下联动，资源共享”的建设原则，从上至下，纵向打通，以标准化为抓手，逐步整合区内公共法律服务资源，建成了区级公共法律服务中心、街镇乡法律服务工作站、村（社区）“法律之家”，实现了全覆盖：

（一）建设法律服务三级平台，搭建公共法律服务基本框架

1．区级设立“xx区公共法律服务中心”，严格按照《xx省市县公共法律服务中心外观及室内标识规范》对门头、吊牌、各类标识、背景墙等细节的要求，高标准打造区级公共法律服务中心，统筹整合公共法律服务资源，实现各类别公共法律服务集中进驻，目前中心已完成建设并已投入运营。

2．乡镇（街道）法律工作站已全面覆盖，持续为群众提供触手可及的公共法律服务。根据《xx省司法厅关于推进乡镇（街道）公共法律服务工作站和村（社区）公共法律服务工作室规范化建设的意见》（**司法发〔2018〕55号）的指导思想，xx区以司法所为依托，13个乡镇（街道）法律工作站已经全部实现规范化。

3．村（社区）法律服务工作室升级建设正在全面推进。村（社区）法律服务工作室是离群众最近的公共法律平台，在基层法治化过程中发挥了重要作用，xx区根据xx省司法厅及**市司法局关于村（社区）公共法律服务工作室规范化建设的意见，通过提升法律服务工作室的规范化，在144个村（社区）法律服务工作室全面覆盖的基础上，打造一级、二级及三级村（社区）法律之家，其中6家一级（社区）法律之家已完成建设，2019年将再完成2家一级村（社区）法律之家的建设。

（二）合理配置各级平台功能和服务内容，强化法律服务普惠便民

为了便于群众集中办理公共法律服务事项，xx区在各中心、站建设过程中充分调研群众需求、完善平台功能和服务内容。

1．公共法律服务中心建设在功能职责定位上采用“5＋x”建设模式。“5”为法律咨询、法律援助、人民调解、律师法律服务、司法鉴定、公证法律服务等基本职能，在公共法律服务中起主导作用；

“x”为拓展职能，中心根据工作实际引入司法鉴定、法治宣传、远程探视帮教等法律服务。

2．公共法律服务站立足“3+x”平台功能建设，其中三项基本功能为法律咨询、人民调解、法治宣传教育，x项为拓展功能，由各基层服务站根据需要引入。

3．法律之家则优化整合了法律服务室的基层法治宣传、法律咨询服务、人民调解等法律服务职能，立足于打造“15分钟法律服务圈”，为群众提供便捷的公共法律服务。

（三）配备法律服务人员，推进公共法律服务专业化建设

各级平台根据区域内人口规模、公共法律服务需求及业务接待办理数量，配备相应的工作人员。

1．公共法律服务中心设置岗位8类服务岗，包括综合接待岗、法律咨询岗、人民调解岗、法律援助岗、信访调解岗、司法鉴定岗、“12348”热线岗、公证服务岗，一方面公证处整体搬迁入驻公共法律服务中心，另一方面引进龙泉司法鉴定机构、律师事务所等社会力量为群众提供相应的法律服务，同时从司法行政机关专职人民调解员队伍中选拔和新录用工作人员到中心负责法律服务工作，为群众办理法律服务事项。

2．公共法律服务站充分利用司法所司法行政工作人员，整合乡镇、村（居）法律顾问、基层法律服务工作者、人民调解员及法律服务志愿者等，向群众提供法律服务。

3．村（社区）全面贯彻“一村一顾问”原则，全区144个村（社区）均已通过政府购买服务聘请法律顾问，配备1名调解员、1名值班律师，在法律服务工作室和“法律之家”提供法律服务。

（四）打通三级平台运作，实现各级平台资源共享

xx区公共法律服务中心已购买电信视频通信服务，在12个司法所均已安装视频点验系统，可实现多方视频通话。这意味着，区公共法律服务中心可以与全区法律服务工作站、工作室可实现实时视频通话，中心可随时了解基层法律服务现场的情况，对于重大疑难的法律服务案件可根据实际情况调度区内法律服务资源，并提供解决方案。视频点验系统除了用于中心指挥调度、远程会议等，还可以提供视频法律服务，群众在基层法律服务机构即可同中心的法律顾问进行沟通，律师将通过视频向群众提供远程法律咨询等服务。

三、公共法律服务标准化实践面临的困境

经过xx区的不断探索和实践，区内法律服务工作取得了一定的成效，但其覆盖面和质量效能还不能完全达到预期标准，不能完全适应区内快速发展的节奏，不能完全满足群众的期盼和需求，在标准化建设过程中存在以下问题亟待解决：

（一）公共法律服务人员紧缺

按照省市级有关中心的建设要求，中心将采取“5+x”的功能定位，即法律咨询、法律援助、人民调解、律师法律服务、公证法律服务及司法鉴定、法治宣传、远程探视帮教服务等拓展功能，各个功能都需要通过进驻相应工作人员来实现，另外还将设“12348”热线接听员、“12348”法网专员，共计需增设11个工作岗位，因此在目前无新增编制的情况下，实现中心人员配置，是一个较为紧迫的问题。

（二）公共法律服务平台建设不平衡

区内各乡镇（街道）和村（社区）的公共法律服务资源分布不均衡，龙泉街道、西河镇等区域法律服务建设起步早、资源整合成效明显，已建成优质的公共法律服务站和法律之家并投入运行，为群众提供高质量、高效率的法律服务。同时，也有部分区域由于区位劣势、人才流失、法律服务资源供给能力不足的问题：部分区域在平台外观、内部标识、窗口和基本设施等方面离省市级确定的法律工作站和法律工作室标准还有较大距离，不规范的场所设施及服务流程在一定程度上也导致了群众对公共法律服务的信任度较低。

（三）公共法律服务社会认知度不高

虽然公共法律服务体系的建设工作已经全面铺开，但群众对公共法律服务的性质、内容普遍缺乏了解。一方面，遇有法律问题，少部分人才会寻求公共法律服务的帮助；

另一方面，有意识寻求法律帮助的，也不清楚到哪里寻求和如何寻求法律服务。与群众需要量大形成对比的是，大多数基层公共法律服务平台的接待量较少，这样服务与需求对接错位的现象，可能导致群众的问题得不到有效解决和公共服务资源得不到有效利用。

（四）各级党政机关对公共法律服务认识不足

一方面，一些单位对公共法律服务的认识不足，对公共法律服务的职能、作用不甚了解，参与度不高，虽然司法行政机关依托职能优势，大力推进公共法律服务体系建设，但实践中很难争取政府和相关部门的重视和支持。另一方面，一些单位公共法律服务在全面推进依法治国中的重要基础性作用认识不足，区、乡镇（街道）、村（居）三级平台建设的责任主体在职能职责、建设重点、法律服务的提供方式接线不明确，导致在建设中存在资源调动困难、分工不清的现象。

（五）公共法律服务平台规范化程度不够

各级平台如何配置资源、如何制定服务流程、如何统一管理和考核、如何为群众提供高质量的法律服务，在具体实践中还存在标准不一的现象。规范且成熟的服务流程、质量要求及考核机制还没有成型，极不利于群众获得高质量的公共法律服务。

四、改善路径的一些思考

（一）整合力量，配齐服务人员

为实现区级中心各项功能，保障服务质量，需结合实际情况，分析全区司法行政力量分布情况，综合考虑综合需求，整合各方面力量，配齐人员。一方面是全面整合资源，统筹调度工作人员，选拔能力强素质高的工作人员到公共法律服务中心工作；

二是购买服务，公共法律服务中心具备法律咨询功能，这就要求有专业的律师进驻，要积极探索购买律师服务，为群体提供专业的法律咨询服务；

三是推进公共法律服务志愿者队伍建设，积极招募周边高等院校法律专业师生、离退休政法干警、社区力量参与法律服务，补足人才缺口。

（二）加快建设，均衡各片区发展

按照建设计划全面推进各级平台建设，遵循有重点、分批次、成熟一个建设一个的方式推进实施。先选取法律需求突出、具备软硬件条件的区域着力打造示范点，总结提炼选址规划、平台外观、内部标识、窗口和基本设施的配置要求等方面经验。再在条件成熟的基础上，进一步选择符合建设条件的点位进行推广建设，过程中广泛开展轮流观摩，采取主动申请和任务安排相结合的方式组织各司法所人员参观已建成或建设中的公共法律服务站、公共法律服务室和法律之家，开展不定期经验分享会。

（三）强化推广，扩大平台影响力

公共法律服务宣传要有现实的针对性，应当普及寻求公共法律服务的渠道、申请公共法律服务的内容、公共法律服务在维护群众合法权益中的典型案例等方面的信息，让普通群众认识到公共法律服务渠道的便捷、畅通、透明性。宣传方式充分考虑群众的接受心理、生活方式等因素，创新思维，利用各种多种方式，使宣传活动活泼、生动、吸引人。一是借助各类媒体进行宣传，充分利用政府网站、微信、微博等网络媒体进一步加大宣传力度。二是多种形式扩大宣传效果，利用现场普法、专项活动等形式，在法律进企业、法律进农村、法律进学校等活动中通过律师讲座、发放宣传资料、法律服务便民卡等形式，增加广大群众对公共法律服务的认识，帮助群众了解掌握如何获得便捷的法律服务。三是结合各村（社区）的宣传栏、村（居）委会进行宣传，采用漫画、张贴联村律师联系方式的形式，让群众在潜移默化中接受法治的熏陶，了解公共法律服务的内容。总之，采用多种途径进行推广，扩大法律服务平台影响力，促进法治成果群众共享，使群众形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的思维。

（四）司法局主导，建立组织保障机制

建设公共法律服务平台是一项庞大的工程，必须坚持“协同参与”的原则，因此需要强化司法局对公共法律服务平台建设的统筹力度，加强各级司法行政人员以及法律工作者对公共法律服务的认识，对区内法律服务进行整体规划，有效整合目前相对独立发展、各自管理的法律服务资源，使各级公共法律服务平台有机运转、系统发挥作用，不断提高区内公共法律服务的供给能力。

1．加强对公共法律服务平台建设的组织领导。由司法局牵头、各司法所确定专人，组建“全区公共法律服务体系建设小组”。小组由组长、副组长、工作组成员组成，专门负责调度、推进公共法律服务平台的建设工作。小组内定期通报进展、分享建设经验，并及时总结、出台推进公共法律服务平台建设的意见，细化建设的责任主体和具体任务。小组内定期召开会议，协调法律服务资源，协同高效地推进各级公共法律服务平台建设。

2．制定详细的公共法律服务平台规划建设方案。公共法律服务要以切实满足群众法律需求、深化基层依法治理为目标，必须结合各区域实际发展情况选取适合的平台建设标准，明确硬件设施、人员配置、服务项目的具体方案。基层法律服务平台配备标准化电脑终端和视频指挥服务终端，使法律服务项目不全面的基层法律服务平台能通过智能终端联结区级公共法律服务中心，得到中心法律工作者的帮助和服务，从而切实保障15分钟法律服务圈便民利民目标的有效落实。

3．加强对公共法律服务平台建设的重要意义、内容措施的内部宣传培训。制作公共法律服务简报，展示公共法律服务平台的建设情况、服务情况等，在内部进行传阅，对司法行政人员、法律服务人才等开展制度化、常态化的宣贯和培训。

（五）多措并举，推进平台规范化运行

公共法律服务平台的规范主要涉及人、事、物三方面，“人”是指人员队伍的配备，“事”是指公共法律服务业务的运行，包括服务内容的规范开展、各级平台之间的有效衔接，“物”是场地选址、功能分区、设施设备等方面。为了推进平台规范化运行，应当明确平台人、事、物三方面的标准和机制，并进行评估考核。

1．健全运行机制。要构建便民利民的公共法律服务平台，必须系统性、制度性规划其运行机制。一方面，强化对内的融合联动机制，打通公证、法律援助机构、人民调解之间的隔阂，建立公共法律服务联席会议、办案协作等工作机制，将群众多样化公共法律服务需求逐项落实责任人员进行处置；

同时各窗口受理群众需求后根据情况可进行指引或分流，例如进行法律咨询的事务根据具体情况可建议群众到调解窗口寻求帮助等。第二，强化对外融合联动，主动与信访局、人民法院等部门沟通协调，为群众和企业提供有针对性的法律咨询和法律援助活动。第三，大力推进信息化建设，保证三级平台之间的资源联动，例如，社区法律之家的律师采取每周值班制，引入机器人终端，使群众可以便捷查询相关法律条文或法律案例，同时运用视频服务平台，使群众在基层法律服务机构即可同中心的法律顾问进行沟通，律师将通过视频向群众提供远程法律咨询等服务。

2．完善平台标准。首先，明确平台建设硬件标准，要求临街落地设立接待大厅，统一名称标识，根据场地结合人群习惯动线合理规划，划分出咨询接待区、等候区、法律服务区等不同功能区域，设置相应的法律服务窗口，并配备必要的便民措施，各平台建成后由“公共法律服务平台建设小组”进行标准化验收。其次，明确各平台向群众提供的公共法律服务具体项目，合理设计群众来访的接待流程及各项目的服务流程，出台《xx区公共法律服务产品清单》《xx区公共法律服务流程》，并统一印制法律援助、律师、公证、司法鉴定等办事指南，服务人员上岗前需经过培训考核，确保服务人员按照要求为群众提供法律服务。第三，多方面引入法律服务人才，通过整合现有法律工作者、政府购买律师服务、引入法律服务志愿者等方式搭建法律服务人才体系，明确岗位职责，并且重视培养和加强提供法律服务的法律工作者的责任意识和奉献精神。

3．加强评估考核。要建立以群众为导向的考评体系，切实以“是否为人民提供了法律服务，服务好不好，群众满不满意”为考核原则。科学制定量化的公共法律服务平台工作考核标准，建立内部管理、群众评价、第三方专业机构评估相结合的考核评价机制——内部设置出勤率、接待量、专业度考评等硬性考核指标；

公共法律服务体系篇（2）

1.主动深入送服务。在25个乡镇（街道）设立法律援助工作站，将法律援助范围和条件等制度上墙，在每个工作站设置法律援助联系人台卡，公示联系人的姓名、电话和工作职责，方便群众就近咨询和申请法律援助。利用“一村一顾问”工作的开展，将法律援助职能与公共法律服务有效融合，以每个村居的法律服务顾问为法律援助联络人，为村民提供法律援助服务，免费提供法律咨询，引导申请法律援助，形成“法律援助中心-工作站-联络点”纵深结合服务网络。开展法律援助三进三送服务活动，走进乡村、走进农户、走进田边，把法律援助的惠民政策通过法律援助志愿者告诉农民群体；把法律援助联系卡送到农民手中、送到农户家里；把农民群众身边的法律援助案例讲述给他们听，通过案例提高他们的法治意识。同时主动了解农民群众的法律需求，现场进行法律咨询解答，对简单事宜进行代书、法律指引等服务，对合法权益遭受侵害的法律纠纷转为法律援助申请，由法律援助中心指派律师提供法律援助进行诉讼维权。2019年以来，法律援助中心援助农民案件352件，占援助案件的35%。

2.提供便捷开绿灯。法律援助工作将建档立卡为低收入农户列为重点帮扶对象，主动与扶贫办联系，将我县的低收入户纳入法律援助服务对象系统，当农户寻求法律援助时，只需提供身份证即可验证，免于经济审查，快速办理。2019年度至今，为39户低收入户进行了系统验证，快捷办理。同时，针对农民群体家庭住址偏远，来回出具经济困难证明不便的情况，对于申请事项符合法律援助范围的农民群众，提供信用承诺+容缺办理服务，即农民群众确实经济困难，但未提供经济困难证明，但其请求援助的事项符合办理法律援助的条件，可通过签署承诺书，先行办理。此项便民措施，为农民朋友节省了开具证明的时间，更让农民朋友感受到法律援助人性化服务。

3.延伸活动暖人心。法律援助中心积极作为，把对农民的法律援助延展到决定援助前和庭审结束后。事前介入。广泛开展摸排调查活动，组织法律援助志愿者、法律援助中心工作人员及法律援助工作站工作人员了解本地区农户的法律援助需求。尤其向辖区内的残疾人、老年人、未成年人等社会贫弱群体开通绿色通道，为他们提供优质、快捷的法律援助服务，确保政府法律责任真正落到实处。事后跟踪。开展受援对象回访服务行动。通过电话回访、上门面对面交流等方式，对法律援助案件受援人进行回访，进行定期的跟踪回访服务；开展法律援助后续事务帮助。针对案件的执行、上诉等遗留问题，援助中心和法律援助志愿者服务队伍将持续跟进，保持关注并无偿进行后续援助措施，以确保受援人不仅打得起、打得赢官司，还能切实取得实实在在的利益。

二、搭建司法行政工作平台助推“三农”工作

依托全县329个村（居）民委员会，搭建村级司法行政工作站，覆盖所有村居并正式投入运行，实现了司法行政职能向村级延伸，进一步提升了司法行政工作的群众满意度和社会影响力。严格选拔，为全县329个村（居）配备专职人民调解员，并在全县25个乡镇（街道）建立调委会，现共有乡镇（街道）专职人民调解员29名，村居专职人民调解员337名。

1.加强基层队伍建设。分层培训，提升调解队伍水平。按照分级负责的原则对县乡村三级调委会和行业性、专业性调委会调解员进行业务知识培训。定期召开调解员周例会、月度例会。以乡镇（街道）为单位，以会代训，分享调解案例，形成业务知识传授和交流讨论化解难题的浓厚学习氛围，提高调解员的实际调解能力。举办全县范围内的调解业务能力提升班。邀请县内外的相关调解专家和专业人士针对调解热点问题、常用法律法规等方面进行培训，填补调解员的法律盲区，提升调解队伍业务水平。组织调解精英能手参加调解业务高级研修班。通过进一步提升调解能手业务水平，并通过老、中、青传帮带，进而提升全县调解队伍整体业务能力。法院专场培训为诉调对接工作补充能量。结合诉调对接工作，邀请法院对各乡镇（街道）调委会组织专场培训7次，培训内容紧扣诉调对接案件的调解方法和技巧，为我县诉调对接工作打下了坚实的基础。

2.强化矛盾纠纷排查。今年1-4月，县司法局开展矛盾纠纷排查走访“百日会战”，组织司法所、乡村调委会成立服务“三农”联合小组，每周进行矛盾纠纷“滚动式、拉网式”矛盾纠纷排查，重点是家庭邻里、土地山林、农药化肥种子购销等纠纷，确保不留死角，不留空白。对排查出的矛盾纠纷和苗头隐患，调解员及时介入调处，认真分类梳理，逐一登记建档，做好处置分流、预警报告工作，真正做到矛盾纠纷底数清、情况明、处置快、预判准。城区以农民工工资拖欠、劳动争议、合同纠纷等涉及“三农”的矛盾纠纷为重点进行排查，强化矛盾纠纷的发现和调处，大力开展法律宣传，防止矛盾纠纷交织叠加、激化升级，最快速度、最低成本维护农民群众合法权益。同时，对达成调解协议的，适时跟踪回访；对调解协议履行不到位的，督促落实到位，确保案结事了。

3.拓展纠纷化解手段。推行“互联网+”调解模式，有效开展网上调解、微信调解、视频调解等调解方式，引导乡镇、村居两级调解组织利用互联网、微信、QQ、12348公共法律服务平台等手段开展在线受理、咨询、调解、督促协议履行等业务，使纠纷当事人足不出户即可享受调解服务。全面使用“人民调解小助手”，方便调解员“边调解、边记录、边上报”，提高工作效率，实现调解案卷网上审核、调解案件网上录入、调解数据网上报送。让乡村群众得到及时、快捷的法律服务。

4.落实分析评估制度。定期组织司法所、调委会定期召开矛盾纠纷排查调处分析会议，研究分析辖区矛盾纠纷形势，解决存在的困难和问题，提出工作对策和意见，加强矛盾纠纷风险防范，对不适合人民调解或调解不成的矛盾纠纷，引导当事人通过仲裁、行政复议、行政裁决、诉讼等合法途径解决，形成多种方式有机衔接的矛盾纠纷多元化解合力，防止重大矛盾纠纷突发和越级上访事件的发生，为党委政府提供决策依据。

三、村居（社区）法律顾问全覆盖提供法律保障

1.保障到位，纳入为民办实事项目。高度重视村（社区）法律顾问工作，将法律顾问全覆盖工作纳入“为民办实事”民生项目，每月向县委县政府汇报工作进展情况，及时解决工作推进过程中的问题，积极向县政府争取资金保障，申请将法律顾问经费列入财政预算，保障法律顾问工作正常有序开展。

2.精准配备，提升法律顾问专业水平和政治意识。司法局通过多重讨论、层层选拔，选用政治素养高、业务能力强、熟悉社情民意的律师和法律服务工作者担任村（社区）法律顾问。并征求人大代表、政协委员、村（社区）“两委”意见，对不符合条件的法律顾问重新选派，确保法律顾问人选整体素质优，同时邀请他们对乡镇辖区范围内的法律顾问的工作进行日常监督。全县329个村（社区）由120名（律师68人、法工52人）法律服务人员担任法律顾问，每个人担任2-3村（社区）法律顾问，配备率达到100%。

公共法律服务体系篇（3）

2012年，国务院印发《国家基本公共服务体系“十二五”规划》，明确了政府向全民提供义务教育、基本社会保障、公共就业服务等基本公共服务。随后十八届四中全会提出依法治国并建设公共服务体系，尤其谈到公共法律服务体系的建设与完善。而目前，通过法律途径解决问题的人数不断增多，民众的关注度和参与度也不断提高，使得推进现代化视域下以政府为主导的公共法律服务成为发展方向。同时，《政府采购法》和新《预算法》业已颁布，为依法治国铸造了新的台阶，这又是一个前所未有的契机。因此本文力图着眼于我国现有法律服务体系下政府和市场的二元化局面，迎合转型时期社会对法律服务的迫切需求，结合政府主导和市场运作的各自优势，提出创设现代化视域下的公共法律服务体系的构想，并细化具体制度和规则。对该问题的探讨不仅在学术上有所创新，而且亦有利于推动社会的和谐稳定，提高人们生活幸福指数，促进社会的法制化。总的来说，我国公共法律服务体系略显雏形，但还面临着很多亟待解决的问题。

一、现有公共法律服务体系的缺陷

（一）内容方面――涵盖面狭窄

1、有效供给少，民刑不平衡

目前来看，公共法律服务能够真正实现有效供给的相对较少，且刑事与民事法律援助不平衡。根据本项目组分发的调查问卷结果显示，群众对民事案件的法律服务需求较大，受供求关系影响，相应的援助律师较多，而刑事案件的援助力量因需求较少而相对较为薄弱。根据调查显示，在刑事法律援助制度推行的过程中，“有罪推定”等历史遗留下来的错误观念仍然左右着相当一部分群众的思想，进而无视刑事辩护的基本理念，导致刑事法律援助受到轻视。据悉全国法律援助案件的86%均为民事案件，刑事法律援助的匮乏达到了令人触目惊心的程度。

当前，有关公共法律服务体系的顶层规划相对模糊和滞后，加之上级司法行政部门的压力，一些地方司法行政部门对其法律服务职责的履行逐渐流于形式，现行法律对律师课以无偿进行法律援助的强制义务，微薄的办理援助案件补贴也无法弥补其不能正常执业带来的经济损失，这在市场经济条件下显然缺乏可行性。因此，律师从事相关援助工作存在积极性不高，逃避义务，效率低下等问题。可见，律师迫于法定的强制性义务提供法律援助，很难尽忠职守，政府财政不能解决律师的办案经费问题成为法律援助工作发展的严重障碍[1]。

2、方式较少，主体单一

就方式而言，我国公共法律服务大多以提供纠纷调解、法律咨询、维权指引、简单法律文书等服务为主，非诉讼法律事务如司法鉴定等受到的重视不够。以致法律援助的范围过于狭窄，难以满足法治社会中公民生存和发展的基本需求。

我国公共法律服务过于强调政府的主导作用，而并未充分强化社会责任。而建立公共法律服务体系却是一场需要全社会合力的持久战，涉及立法、司法、行政、财税等多个领域。公共法律服务的有效性不仅有赖于政府对公共法律服务的高效管理，同时也与依法行政和公正司法密不可分。同时，律师、法律工作者和能够承担一定法律服务职能的社会组织均应该参与到公共法律服务的完善中。

（二）体系方面――供应方

1、法律援助各主体配合不力

根据《律师法》、《法律援助条例》和《司法部基层法律服务工作者管理办法》的规定，法律援助义务应由律师事务所，公证处，基层法律服务工作者三方履行。然而由于职责分配不明确，出现责任空白，司法实践中三家机构往往各自为政，甚至出现相互推诿，怠于履行的问题，从而导致群众求助无门，举步维艰，其切身利益难以落到实处。例如，公证业务与业务经常先后承接，致使当事人遭遇“一拖再拖”的境况。再者，三方缺乏沟通交流，无法形成通力合作的共同体，各主体配合不力。

2、政府购买和主体承接不规范

在政府购买公共法律服务产品中存在着以下共性问题：第一，政府购买公共法律服务产品的依据模糊，相关法律规定不明确，各地都处在摸索阶段；第二，“公共法律服务产品化”的模式冗杂，加大了违反法治原则的可能性；第三，公共法律服务产品的承接主体单一，从而可能会抬高公共法律服务产品的价格，加剧财政吃紧的状况；第四，存在买卖双方并非独立、平等关系，政府单向主导，低成本购买，职权介入的问题[2]：首先，流程缺乏确切规范，行政机关一般与其有隶属关系的关联部门开展购买服务，购买主体不独立，契约关系流于表面，购买服务的优越性无从体现。其次，政府有可能与非营利组织达成低成本交易，并凭借自己的职权达到官商联合推行垄断的后果，从而干涉市场秩序；第五，社会组织和人民团体数量少，参与度低，力量薄弱，导致受惠群体微乎其微。

（三）制度方面――标准规则滞后

1、法律援助标准不成熟

首先，法律援助标准仅包括公民经济困难标准、事项范围标准（含对象兼特定诉讼阶段及刑罚标准）和办案补贴标准。《法律援助条例》中规定的标准事项过于狭窄，导致不能与现代经济社会发展相适应，并且我们看到《法律援助条例》中授予地方权利来立法，这样会导致各地的法律规定不同，不利于中央政府统一各地工作以及各地工作相配合。而由于法律援助事项范围受社会经济等的影响很大，经常会发生变化，较窄的法律援助范围不能有效涵盖这些由于社会经济发展造成的法律问题。其次，在法律援助中规定的具体标准较低，这样会导致辩护率的下降，从而会降低法律援助提供者的个人积极性，法律服务质量和效率在得不到得不到重视的情况下，就会导致法律援助的真正目的难以实现。最后，法律援助标准的概念、构成指标不明确，导致实践中各项标准的可操作性不强。在主体界定、项目实施、合同管理、绩效评估、政府购买、公开公示、监督评议等各项公共法律服务制度缺失[3]。

2、具体管理办法缺失

对于公共法律服务的提供者缺乏相关的具体规制，对资格认定和资质审查方面过于宽松，导致实际援助和服务效果较差，而且在质量监管方面也存在漏洞，在提供者，怠于履行责任的情况下没有相应的惩处措施，而对于恪尽职守者也缺乏激励机制，从而导致整个行业运行混乱，难以良性发展。

（四）整体落实――主客观条件欠缺

1、群众法律意识较为淡薄

问卷结果显示，近三分之一的人在遇到纠纷或权力受到侵害时不会寻求法律服务进行解决，尤其是农民和西部落后地区的群众。再加上这些农村地区或者落后地区的人民关注的更多的是经济利益，考虑的更多的是如何提高自己的生活水平，从而没有对自身法律素质的提高给予充分的重视。所以在出现自身权益受到侵害的状况时，当地人民要么选择忍气吞声，要么选择用暴力手段来解决问题，我们会发现只有很少一部分的人民会选择采取公里救济的方式来保护自身的权利。总体而言，在农村地区和落后地区广大群众自身的法律素质不高，因此法律援助服务的参与度也就不高。

2、农村法律援助资源短缺

一是表现在人才资源匮乏。问卷表明，近五分之四的调查对象认为，其所在地的法律服务资源不充足，而且我国城乡发展、东西发展不平衡。相对东部城市，在广大农村和西部落后地区，法律专业人才极度缺乏，难以满足越来越多寻求法律援助的农村当事人的需要。拿人口律师比最高的北京市为例，也存在区域律师资源配置的严重不均衡。截至 2012 年底，北京市律师总数为 22789 人，朝阳区 10106 人，占全市律师总数的 44.35%，而房山、门头沟、怀柔、平谷和密云等六个远郊区县律师总数仅为 225 人，律师人数最少的延庆县仅有 10 人[4]。

二是表现在援助经费短缺。在我国，法律援助的经费主要是地方财政供给，而我们知道在大多数落后地区，由于地区经济发展的滞后性，使得当地财政实力较东部发达地区而言较弱，所以无法给予法律援助事业较为充足的资金支持，从而使法律援助工作在当地无法正常而有效的开展起来。

3、法律援助的受案范围与农村地区的现实需求不匹配

我国现行的《法律援助条例》中规定的援助对象过窄，国家所提供的法律援助服务对象大多集中在城市，对农民的法律援助未做明确、具体的规定，造成农村法律援助需求与供给之间存在相当大的矛盾。在实践中我们可以看到法律援助涉足较多的是关于农民工讨薪案件，而对于在广大农村地区出现的土地使用权纠纷、村民自治权纠纷等案件中存在法律援助缺位的现象。

二、针对现有公共法律服务体系的完善路径

（一）内容――补充血液

1、进一步明确公共法律服务供给责任主体

公共法律服务关乎民生大计，司法行政部门应当在现有职能划分的基础上担负起主导公共法律服务体系建设的责任，对中央的相关政策措施以及域外经验予以高度重视，积极拓宽寻求支持的渠道，如地方各级党委和政府及其有关部门，让公共法律服务的内容更多地体现到地方发展规划中，防止司法行政机关不作为。

2、健全完善公共法律服务网络

完善公共法律服务体系应立足于便利性这一特点，大力加强基础设施建设，建立层级网络，最终形成上级对下级负责，每一地方司法行政机关对其辖区内公共法律服务事务承担终局责任的制度。除了纵向协调，横向整合也是必要的，如整合律师、公证、法律援助等法律服务资源，使法律服务的提供集中化高效化等。

（二）体系――构建主干

1、构建多层次多领域的公共法律服务体系

基层是公共法律服务体系建设的重点和难点，因而需要发挥党委、政府的统筹机能，以实现优质法律服务资源有效下沉。具体而言，包括规划好建设框架，改革落后的管理体制，扩大覆盖面，完善投入保障机制，为公共法律服务可持续发展奠定强有力的经济基础，最终达到全面提升公共法律服务水平的目的。

2、二是联动协调机制

在服务经济社会发展中着力构建 “点、线、面”相结合的法律服务网络，奠定构建公共法律服务体系的必要基础[5]。在政府的领导下，由司法部门组织协调、其余行政主体各司其职、并积极引导社会公益组织的参与。这其中最重要的是改善现有的律师结构，可以采取由政府聘任公职律师的方式创立一支新兴的承接主体，协调律师事务所，公证处，基层法律服务所的法律援助事务。另外，对于服务质量偏低的问题，根据调查，群众认为可以采取引入禁止执业期限，减少相应的服务费，投诉并另派律师等手段。与此同时，妇联、残联、工会、共青团、老龄委，人民调解委员会等人民团体组织也是可以统筹的对象。

3、明定政府购买公共法律服务产品制度

首先，公共法律服务产品的承接主体必须向多元化发展。其一，指派或成立专门的政府机构负责公共法律服务板块，以硬件升级带动软实力增长，提升服务品质。该专门机构同时也可以承担一定的监督考核职能，对公共法律服务资源分布及使用情况进行全面监管。其二，建立和发展公职律师队伍，同时立足于市场经济体制下的有偿律师和社会组织的法律服务，拓宽承接主体范围。其三，可以考虑将高校的法律学会等类似组织纳入到承接者的范围中，不仅费用低廉，同时又资助和培养了未来的法律服务人才。

其次，应当加强政府购买公共法律服务的制度化建设。采用服务外包、合同委托等多种购买方式，与市场经济相结合，将公共法律服务纳入国家基本公共服务体系，并借鉴他国的相关法律制度，尽快出台专门法律，规定政府购买主体、承接主体、公共服务范围、购买方式、购买资金制度、监督管理制度、评估制度等[6]。同时完善基金筹集制度、法律服务评价机制、参与主体的资格审查制度、财政预算制度、第三方监督管理机制以及信息公开制度等配套制度。

（三）制度――设立支撑

1、立法完善

根据调查结果，群众认为，相关立法应当规定律所、公证处等实施一定数额、比例的法律援助，确定到个人。并且应要求政府将推动法律援助纳入到年度计划中，并反映在工作报告内，由人大审核。同时应当规定法院扩大法律援助的覆盖面，与政、援机构双挂钩，从而建立公共法律服务政、援、法联动机制，共同推进体系建设。随着社会整体的运转和经济发展，我们认为可以由司法部结合社会上新的民事或者行政立法成果，一个地区经常发生的民事行政案件，以指导性文件的方式定期惊醒动态调整，从而达到法律援助事项，从而达到规定中的法律援助事项能与现实发展很好的衔接，基本能达到为有需求的人民都能提供法律服务的目标，从而保障公民的权益。并且，采取这种机制，可以保证全国范围内，法律援助事项的基本同步性，有利于各个行政区的法律援助工作的相互衔接配合。

2、经验借鉴

随着办案专项经费的增加，也可以借鉴广东省的做法。促进基本公共法律服务常态化、可持续。推动建立公益性法律服务补偿机制，对参与公共法律服务的机构和人员，通过奖励、表彰、培训等方式加以补偿和激励[7]。其次要对《法律援助条例》中关于援助标准的各种概念和标准进行细化和进一步明确，使得相关概念更加明晰化。

（四）整体落实――达成目标

1、增强人民群众的法律意识

在我国，法律援助制度初现雏形，群众对于法律援助服务的观念意识更是需要时间来得以转变。人民群众目前仍然认为律师在法律援助中起主要作用。这样的认识无论是源之法律援助制度形成之前的单一的律师法律援助规定，还是法律援助实践，或是来自律师与法律援助的天然联系，或是《 条例》规定本身带给社会的诱导信息，都属于错误理解，都应该得到纠正[8]。因此，当前急需的时加强法制宣传，通过各种途径和形式向农村和落后地区的人民宣传法律基本知识，使他们能够认识了解和自己生活密切相的法律知识。同时还应普及12348平台建设，将公共法律服务数字化，各行政级别分别建立管理中心，将上级政策理念通过网络层级传递。并将各级网络同步化，实现法律服务电子化信息化。同时还应当注意对其余电子终端设备的APP普及，从而稳步推进公共法律服务多元化发展。

2、建立多层次的农村法律援助人力资源团队

首先，应培养一批具有较强的法律专业知识、高尚的职业道德素质、业务素质高的、适应农村法律服务工作发展要求的法律援助人才队伍。要吸纳一流专家，建立一支由政府司法行政部门、法律服务机构、高校科研院所等专家学者组成的公共法律服务体系政策理论研究队伍，为政府决策提供参考咨询[9]。动员当地的法律机构对在农村中普遍存在的“赤脚律师”进行法律方面的培训，提高队伍的法律素养和法律服务能力，兵队该队伍进行定期的评估，使其成为农村地区提供法律服务的中坚力量。最后，鼓励法学专业的学生到基层从事法律援助工作。充分发挥法科大学生的作用，如在法学教育中推行诊所式教育，这不仅有益于我国法律援助事业的发展，也能够通过实践来锻炼学生的实际工作能力。

在经费方面，积极争取政府财政拨款，拓宽法律援助经费渠道；调动一切积极因素，广泛募集社会资金支持法律援助，并完善相关经费使用相关管理办法，配合建立法律援助经费保障机制[10]。由于经济落后地区维持基本公共法律服务难度更大，成本更高，合理的方案是将这些地区的基本公共服务领域的大额支出事项上的支出重点提高到中央、省级财政，以使当地政府的负担得以减轻[11]。同时应当赋予地方上的一定税收自，在税率制定方面享有相应的权利，从而摆脱财政困境。乡镇政府还可以采取招投标的方式由各律师及其律所承揽相关工作，并组织建立专门公共法律服务公司，向社会进行融资，由律所或其他公司法人参与入股分红，从而带动相关产业发展。

3、拓宽农村法律援助对象和范围

应当进一步扩大农村法律援助的对象和法律援助案件的范围，以达到充分保证农民的权益的目的。首先，应拓宽农村法律援助对象，实行弱势群体优惠待遇政策。该群体主要包括无业人群和经济条件差的城乡居民以及外来务工人员，对该群体建立优先窗口是当务之急。将司法救济与法律援助融会贯通，实现各区域城乡联动机制，建立二十四小时农民工法律服务站，做到法律援助一条龙服务，为其办理服务凭证通票。其次，拓宽农村法律援助案件的范围。除了在《法律援助条例》中规定的相关事项外，还应当增加农村地区较为广泛出现的案件为受援内容，如土地承包经营权的侵权事件。从而最大程度上保护农民的合法权益不受侵害，换言之，即在农民的合法权益受到侵害后能及时补救。

4、组织领导机制

根据问卷调查，调查对象认为，法院应该降低申请标准，扩大应援范围，对于援助机构和政府的援助义务的履行共同担责。而作为法律援助机构应当承担法律宣传和教育职能，以诉讼援助为主，辅以非讼服务功能，成立专门小组负责公共法律服务工作行政层级协调，组织领导、统筹规划。各司法部门应当设立特别办公区域，用以对指挥各部门工作，日常管理，级别调控，从而推进落实完善纵向协调机制。

三、结语

目前，在依法治国的大环境下，公共法律服务体系的完善已经成为大势所趋，本文在理论方面对完善措施路径进行了相应的探讨，但是仍需要实践经验的融会结合。眼下，应当借鉴走在前列的省份区域的成果，并联系各地实际情况统筹变通，以达到推进现代化视域下公共法律服务体系完善进程的效果。（作者单位：西南政法大学经济法学院）

2015年西南政法大学本科生科研训练创新活动资助项目成果，批注号：2015-BZX-079

参考文献：

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[3]顾潇军，朱强.社会制度文明视野下的公共法律服务均等化――《太仓市公共法律服务均等化规划（2013―2015）》解读[J].中国司法，2013，（10）：37.

[4]于泓源.关于推进基本公共法律服务的思考[J].中国司法，2014，（04）：40.

[5]许同禄.深入推进公共法律服务体系构建[J].中国司法，2013，（05）：13.

[6]梁洁.政府购买公共服务的法律规制研究[D].上海：华东政法大学，2014.

[7]赵大程.紧紧围绕经济社会发展实际需要 努力做好公共法律服务体系建设――在广东省推进构建公共法律服务体系工作会议上的讲话[J].中国司法，2014，（10）：16.

[8]裴小梅.对我国律师法律援助制度的思考――兼论建立法律援助公职律师制度的必要性[J].河南社会科学，2004，（02）：90.

公共法律服务体系篇（4）

一、我县公共法律服务体系建设基本情况

认真贯彻落实在中央全面依法治国委员会第一次会议和中央政法工作会议上的讲话精神，依托公共法律服务实体平台、热线平台、网络平台，“一村（社区）一法律顾问”等载体和形式，以法治宣传、人民调解、法律援助、公证、司法鉴定、仲裁、律师、司法所、基层法律服务所建设等业务为支撑，覆盖城乡、便捷高效、均等普惠的公共法律服务体系基本形成。我们的主要做法是：

（一）提高认识，强化组织领导

认真贯彻落实省委办公厅、省政府办公厅《关于加快推进公共法律服务体系建设的意见》、省司法厅《关于推进全省公共法律服务平台建设的指导意见》文件精神，县委、县政府高度重视，成立了县公共法律服务体系建设工作领导小组，并下发了《关于加快推进公共法律服务体系建设的实施意见》、下发《关于完善法律援助制度的实施意见》，县司法局下发了《关于推进公共法律服务体系建设的实施方案》，《关于进一步做好法律援助工作的通知》，着力推动全县公共法律服务体系建设。

（二）统筹推进，建好三个平台

在实体平台建设方面。一是着力打造县级公共法律服务中心。按照“临街落地、交通便利、方便群众”的原则，县政府投入100余万元，于2018年7月建设完成了600多平方米的X县公共法律服务中心。中心设置法律咨询、法律援助、公证、律师、司法鉴定等服务窗口，为群众提供一站式的公共法律服务。同年12月份，被省厅评为“省级公共法律服务示范中心”。二是结合新版星级司法所创建活动，统一打造乡镇（街道）公共法律服务中心。采取统一规划布局、统一标牌标识、统一管理制度、统一工作流程、统一服务窗口的模式，由县局统筹建设，同时整合公共法律服务资源，打造半小时公共法律服务圈。服务中心人员主要由司法所工作人员、法律服务工作者和法律服务志愿者组成。主要开展矛盾纠纷化解、法律援助、法律咨询、普法宣传、公证代办、民事诉讼等业务并对辖区内的村级司法行政工作室（公共法律服务站）、法律顾问进行管理和指导。目前，全县已建成高标准乡镇（街道）公共法律服务中心11处，其余4处正在规划建设中。三是完成了全县村（社区）级司法行政工作室（公共法律服务站）全覆盖。按照实事求是、合理规划、逐步推进的工作原则，统筹建设。自2016年以来，全县累计投入100余万元，在全县456个村（社区）建设了司法行政工作室（公共法律服务站）。统一设立标牌标识，公开工作人员姓名及联系电话、工作职责等，实行司法所工作人员和村法律顾问、人民调解员轮流值班制度。村法律顾问以司法行政工作室（公共法律服务站）为依托，定期开展法律走访服务、法治宣传等活动，取得了良好的社会效果。

网络平台建设方面。利用微博、微信等新兴媒体，推进法律服务在线咨询、网上化解矛盾纠纷等。建立“X县普法办pfb”微博、“法律顾问在您身边”微信群、“法治X”快手，“法治中都”抖音号，用好企业短信号普法平台，“X司法行政”微信公众号、县O2O便民服务平台，推广“济宁智慧民调”APP，让群众足不出户便可享受到及时便利、专业优质的公共法律服务。

热线平台建设方面。充分利用现有的“7210148”法律咨询电话、“7222121”法律援助热线电话、“7212060”公证业务办理电话，打造具备法律咨询、人民调解、普法宣传、综合服务等功能的热线平台，有效满足人民群众的基本法律服务需求。1-4月份，共接听解答法律咨询1950余人次，指引申请法律援助36人次、申办公证75件，申请司法鉴定7件。

（三）多措并举，不断提升公共法律服务水平

1、创新普法形式，打造法治宣传新平台。一是采用“普法+文艺”模式。组建民间普法宣传团队，通过群众喜闻乐见的小品、快板等形式在全县乡村巡演；多次邀请市普法文艺宣传团到X演出，发挥了很好的法治宣传教育作用。二是采用“普法+新媒体”模式。利用企业短信号向全县1550余名领导干部通过短信的方式普及法律知识，已发送6.7万余条；开发使用“X司法行政”微信公众号，专人解答县O2O平台群众法律咨询102条；“X县普法办pfb”微博，已15条；创办法治电视栏目《法润中都》，已播出12期；建立“X县律师微陪伴”等微信群，24小时服务群众；开通“法治中都”官方抖音号，已51期；“法治X”快手号，已6期。利用新兴媒体为百姓提供更加及时有效的法律服务和法治宣传。三是采用“普法+阵地”模式。建成县法德公园和郭仓、白石等法德文化广场、全市第一处禁毒文化广场、山东省青少年法治教育基地。积极推进“民主法治示范村”和“两个基地”创建工作。目前，全县共有部级民主法治示范村1个、省级9个、市级172个；共有市级“法治文化建设示范基地”40个，“法治宣传教育示范基地”27个。四是深入开展形式多样内容丰富的法治宣传活动。以“法律八进”活动为抓手，相继开展了扫黑除恶专项斗争法治宣传、公共法律服务中都行等活动。今年来共举办各类活动23场次，发放宣传材料1.2万余份。

2、降槛扩面提质，法律援助惠民生。一是降低门槛扩大范围。把经济困难标准调整为我县城乡居民最低生活保障标准的两倍，扩大免予经济困难条件审查的案件范围。法律援助覆盖人群逐渐向低收入群体拓展，继续重点做好农民工、残疾人、老年人、未成年人、妇女等重点人群的法律援助工作。积极参与以审判为中心的刑事诉讼制度改革，刑事案件认罪认罚工作、一审辩护全覆盖工作已全面展开。目前已办理法律援助值班律师提供法律援助案件120件（人），其中见证被告人签署认罪认罚具结书118件（人），办理一审刑事辩护全覆盖案件68件。二是规范法律援助工作制度，提升援助质量。规范实施“八统一”制度规定，并发挥好案件质量评估团作用，开展案件质量评查，按照案卷评判级别差别发放法律援助办案补贴。今年以来，共受理各法律援助案件375件，办结210件。

3、律师服务工作成效显著。一是坚持服务中心，加强供给侧改革。全县成立5个服务民营经济法律服务团，为民营企业发展提供综合性法律服务，就企业经营管理中的合同、人力资源管理、企业改制及投融资等法律风险问题及防范措施提出意见建议。今年以来，共举办讲座5场次，出具法律意见书21份，营造了良好的法治营商环境。二是推行法律顾问全覆盖制度。积极推荐律师担任党政机关、企事业单位、行业组织、社会团体、村居（社区）的法律顾问，律师担任各类法人单位法律顾问70余家，5名律师担任县委县政府法律顾问，31名律师担任150个村的法律顾问，17名律师入选“X县法律人才库”。三是加强律师执业规范化建设。健全律师惩戒和权利保障制度，严格落实重大法律事务集体研究、报告备案、沟通协调等制度，加大对律师办理重大法律事务和涉黑涉恶案件的监督指导。大力推行公职律师公司律师制度，注册公职律师7名。四是做好律师参与化解和涉法涉诉信访案件工作。今年以来，共参加陪同领导涉法涉诉接访活动4次，接待群众来访40人次。全县律师共办理各类法律案件120余件，解答法律咨询500余人次。

4、公证服务质量明显提升。一是围绕县委县政府重点工作，对全县重点项目、重点工程建设招投标等提供现场监督公证服务。二是严格落实司法部公证执业“五不准”，对公证业务开展重点质量检查，公证服务质量和水平明显提升，县公证处被评为市级“青年文明号”、县级“干事创业好班子”。三是大力实施惠民便民工程。积极开展“一次办好”减证便民服务，公开公证事项清单，让工作人员多跑路，让群众少跑腿。为老、残、病、弱等特殊人群开通办证绿色通道，实行优先服务、上门服务。对当事人申请办理救济金、低保、给付赡养费、抚养费和遗产总额5000元以下的小额继承公证实行免费办理。四是不断拓展服务领域，为县电视台直播的10期发票抽奖活动进行了现场监督公证。五是提升信息化水平，推动“公证云在线公证平台”建设，逐步实现公证业务网上预约、在线申办。今年以来,共办证314件,对县重点项目、工程招投标等提供现场监督公证74件,为老弱病残“送法上门”8件,免费办理小额继承公证72件，办理法律援助公证3件，减免公证费2万余元。

5、积极打造新时代人民调解工作升级版。认真贯彻落实关于坚持和发展“枫桥经验”重要指示精神，把“枫桥经验”贯穿在人民调解工作始终，努力实现小事不出村，大事不出镇，矛盾不上交。一是加强人民调解组织队伍建设。及时调整、充实县、乡、村三级人民调解组织和调解员队伍，定期对全体调解员进行培训。组建了县级人民调解专家库，2名人民调解员入选市级人民调解员专家库，1名人民调解员获得首批全省人民调解专家称号。目前全县共有调解组织555个，调委会529个，调解室26个，调解员1849个。二是加强“和为贵”人民调解室建设。充分用好儒家“和”文化思想，按照上级“党建引领+双基建设”工作要求，积极打造“和为贵”人民调解室。目前全县15个乡镇（街道）、146个村建成了“和为贵”调解室。三是提升“济宁智慧民调”APP系统使用效能。扩大宣传力度和影响力，提升网上办案率，不断提高“互联网+人民调解”信息化水平。四是做好重要时间节点 、重点领域的矛盾纠纷排查化解。今年1-4月份共摸排各类矛盾纠纷98件，调解成功96件，成功率97.96%。

6、村（社区）法律顾问实现全覆盖。我县在2017年8月启动“一乡镇（街道）一服务团队，一村（社区）一法律顾问”工作，2018年6月份，纳入全县重点项目挂图作战体系。全县律师31人，基层法律服务工作者63人，司法所工作人员22人，合理安排到全县495个村（社区），实现法律顾问全覆盖。每个乡镇（街道）统一建立法律顾问团工作室。建立完善了相关管理制度、工作制度、考核制度等。今年以来，法律顾问提供法律建议数量42件，开展线上线下法律服务次数78次，参与调解矛盾纠纷29起。

7、基层法律服务工作规范有序。全县14处基层法律服务所依托县基层法律服务工作者协会，实现行政管理与行业自律相结合。开展“两规范一打造”活动，促进基层法律服务所的规范整改。严格财务管理制度，统一增设了税控机。严格规范执业行为，健全执业档案，规范执业环境。开展基层法律服务工作年度考核。推行“两所共建”，完成与司法所结对工作。

8、司法鉴定工作步入正轨。2018年，X县人民医院司法鉴定所挂牌成立，标志着我县首家司法鉴定所正式成立，补齐了群众对司法鉴定法律服务需求的短板。

二、存在的问题

1、经费保障严重不足。公共法律产品供给能力有限性与群众需求的矛盾仍然是当前面临的主要问题，经费不足，公共法律服务产品供给积极性就不高，就不能完全满足群众的法律服务需求。政府对司法行政工作的投入明显偏低，县级财政经费远远低于同级政法其他各部门。比如本级法律援助经费远远低于省、市平均水平，办案补贴仍在每件600-1000元的地位徘徊，值班律师费用不能落实，一村一法律顾问经费至今未能到位。近年来，虽然原则上也有加大经费保障的文件，但最后真正落到实处的公共法律服务经费仍明显不足，政府购买公共法律服务的制度体系尚未能建立。业务经费短缺严重影响了法律服务人员提供法律服务的积极性和质量，制约着基本公共法律服务均衡发展和公共法律服务多元化专业化发展。

2、公共法律人力资源不足，业务素质有待提高。法律服务人才匮乏是开展公共法律服务建设面临的紧迫问题，X县有82万人口，全县注册律师只有33人，基层法律服务工作者63人，公证员5人。而碍于国家统一法律职业资格考试的的通过率偏低，《基层法律服务工作者管理办法》又抬高基层法律服务工作者的从业门槛至高等学校法律专业本科毕业，直接导致法律服务人员后继乏人。同时，现有人员中又存在年龄结构老化、学历水平参差不齐、知识体系陈旧、接受新知识迟滞等问题，整体业务素质有较大提升空间。

三、工作建议

（一）切实加强经费保障

公共法律服务体系篇（5）

[3]司法部法律援助中心.农村法律援助工作调研报告[J].中国司法，2007，（12）：73.

[4]方金华等.贫困地区农村基层法律服务新对策―以福建省为例[J].青海农业大学学报，2011，（4）：75.

公共法律服务体系篇（6）

我国实践中存在的公共服务滞后于经济发展、区域不平衡、标准不统一、质量难以满足日益提升的群众需要等种种问题，一个非常重要的根源就是法律机器对公共服务体系的介入不足，使公共服务供给出现了一定的随意性甚至甩包袱现象。发达国家在完善国家治理体系过程中，都非常重视设定不同层面的公共服务法律和制度体系，分别从国家提供公共服务的责任( 如社会福利权) 、中央与地方的责任分配( 如辅助性原则) 、政府与市场的责任分配( 如采购法) 等不同方面共同规范公共服务的发展。在我国，关于公共服务的法律体系、位阶、模式、环节等立法细节还缺乏深入的讨论。对此，我们有必要从现代公法变迁的视野重新梳理公共服务的法律基础和制度建设途径，建立一个体系、层次、结构和要素更加严密、科学的公共服务法治框架，以适应现代社会公共服务多样化、弹性化、竞争化和动态化的发展趋势。本文试图从法与公共服务的渊源出发，探索公共服务法治建构的基本框架与路径创新。

二、法与公共服务: 渊源与关系梳理

法与公共服务的关系，要从国家的本质说起。早在2000 多年前，亚里士多德就论证了城邦与美德、正义、优良生活之间的联系，在他看来，政治团体的存在并不由于社会生活，而是为了美善的行为。[2]在此后西方政治思想史中，沿袭亚里士多德的判断，将国家目的视为实现最高的善的论断不可谓不多。例如，阿奎那认为国家促进公共福利是法律正义的体现，甚至将法律界定为一个以共同体管理人所认识的社会福利为目的的特定理性秩序，[3]洛克认为人民的福利是最高的法律，[4]如此种种，不一而论。尽管这些思想主张在某种程度上掩盖了国家的阶级本质，但实际上，马克思、恩格斯并没有全面否定这种国家自主性黑格尔所提出的国家代表了一种普遍性利益的主张，他们通过私人利益和公共利益之间的矛盾分析指出，公共利益以国家的姿态而采取一种和实际利益( 不论是单个的还是共同的) 脱离的独立形式，也就是说采取一种虚幻的共同体的形式。[5]尽管采取的是虚幻共同体的形式，但国家毕竟以公共利益的形式超越了个体利益，从而保证了其自主性。

可以说，亚里士多德以来西方的古典自然法学说和近代的自然权利学说，论证了国家维护公共利益、提供公共服务的天然合法性，推动了古代城邦乃至近代国家的性质变化。它使公众利益成为一切制度的力量所在，制度和法律皆因它兴废，政府的主要职务不再在于按时举行宗教典礼，而在于对内维持秩序，对外维持尊严与强势。由此，政治超过了宗教，政府变成为人的工具。[6]工业革命尤其是19 世纪中期的第二次工业革命以后，随着工业化和城市化的迅猛发展，卫生和基础设施问题变得非常迫切，政府逐渐在公共服务提供( 如供水、供电和污水处理) 中扮演了更加重要的角色，并被贴上了市政社会主义( Municipal Socialism) 的标签。[7]同时，人口的大量增加和工业无产者的出现以及随之而来的贫困问题，呼吁国家采取更加有力的干预措施。德国的《俾斯麦社会保障法》( 《1883 年关于工人医疗保险法》) 、《1884 年关于事故保险法》、《1889 年关于丧失劳动能力和养老保险法》即是这一要求的回应。[8]英国则在1834 年通过了《新济贫法》，扩大了公民享有社会救助的权利。在此后几十年间，英国通过数项重要的立法，奠定了比较完整的公共服务法律框架，如1870 年的《教育法》建立起了庞大的教育体系，1875 年的《公共卫生法》建立了完备的卫生法律制度。[9]正是在此时期，德国经济学家瓦格纳在对许多国家公共支出资料进行实证分析的基础上得出了著名的瓦格纳法则市场失灵、政府干预和城市化等政治和经济因素促进了政府职能的不断扩大。

公共法律服务体系篇（7）

中图分类号：D922.1 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2011）36-0033-02

改革开放以来，哈尔滨市政府大力推进改革开放和现代化建设，经济社会发展取得了巨大的成就，经济实力明显增强，各项社会事业蓬勃发展，人民群众生活水平显著提高。目前，哈尔滨正处在全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化建设的关键时期。根据盖书记的“做主人、敢担当、谋发展、惠民生”的总体发展布局要求，在加快经济发展的同时必须促进社会发展。促进社会发展的关键是改善民生，改善民生的关键是发展社会公共服务，发展公共服务就需要有完备的法律保障。

哈尔滨的公共服务法律制度建设体系已经基本建立，形成了覆盖整个公共服务领域的法律制度，并且行政机关对于知法用法、依法行政的意识不断增强。

一、哈尔滨市公共服务法律制度建设的现状

（一）基本法律体系已经建立。政府立法工作不断得到加强，遵循立法程序，提高立法质量，形成了涵盖公共教育、就业服务、社会保障、医疗卫生、人口计生、住房保障、公共文化、基础设施、环境保护等方面的法律文件制度框架，促进了我市经济社会的发展，为我市的公共服务提供了必要的法律依据。

（二）行政机关依法履行职责的能力逐步增强。各级行政机关认真贯彻《行政处罚法》、《行政许可法》、《黑龙江省规范行政执法条例》等规范政府共同行为的法律、法规和规章，加强行政执法队伍建设，清理和整顿行政执法主体，完善行政执法程序，规范行政执法行为，行政执法人员法律素质和执法能力有了较大提高。

（三）监督力度不断加强。扩展了监督主体，拓宽了监督的范围，增强了监督的力度。各级行政机关的行政行为不仅受到本级部门和上级主管部门的监督，更重要的是接受广大人民群众的监督。社会团体组织，新闻媒体都属于群众监督，群众监督更能涉及行政行为的方方面面，更能深入到百姓的生活之中。

（四）学法用法的氛围基本形成。行政机关工作人员法律知识的学习培训制度基本建立，行政机关工作人员依法行政意识不断增强。领导干部带头学习法律、法规，法制观念和法律意识明显提高。公民、法人和其他组织遵守法律、依法维护自身合法权益的意识越来越强。

二、哈尔滨的公共服务法律制度建设中存在的问题

公共服务法制的建设保障了我们经济活动的更活跃的发展，保障了人民百姓的安居乐业，同时也促进了和谐社会的形成。虽然哈尔滨的公共服务法律建设已经基本形成体系，但其中还存在很多问题。

（一）行政主体角色冲突，规范文件利益化。目前，我国的行政机关不仅是规范性文件的制定者也是规范性文件的执行者。正是这种既当裁判员又当运动员的双重身份，使得行政机关在制定规范性文件的时候必然考虑自身部门的利益。而在法律执行中就会出现利益争抢，责任推卸的局面，使规范性法律文件变成自身利益的保护神。

（二）部分规范性文件制定不规范。在规范性文件制定工作中，暴露出一些突出问题：一是内容不规范。有的内容空洞，缺乏可操作性，虽然设定了禁止条款，却于法无据，造成了禁而不止，禁而无效的尴尬局面，降低了规范性文件的权威。二是备案审查工作不到位。当前较为突出的表现是制而不备以及备而不审，制而不备逃避了上一级政府的监督，备而不审导致监督流于形式。

（三）对法律执行的力度不够。目前哈尔滨现有的法律基本涵盖了基础教育、医疗卫生、社会保障以及基础设施等各个方面。但实践中，好的法律制度发挥不了真正的作用，原因就在于执行的力度不够。一些行政机关的工作人员依法行政的意识不强。对于已存在的规范性文件只是喊在嘴上，写在纸上，钉在墙上，却没有落实到行动上。

（四）违法问题突出。一是行政执法主体混乱。表现为：行政执法队伍过多、过滥；行政执法权分散；执法主体不合格；部门职能重叠，职能不清，重复执法，多头执法现象严重。二是滥用执法权。执法人员滥用执法权，随意执法。对于相同违法行为不给与相同处罚，依据违法人的社会背景，经济关系，随意认定处罚，给腐败留下可乘之机。三是无视执法程序。规范的程序是保证法律公正执行的有利手段。而在执法中的无视程序行为严重的剥夺了行政执法相对人的合法权益。

三、提升哈尔滨公共服务法律制度建设的建议

提升哈尔滨在公共服务领域的法律制度建设不仅仅是要求立法机关完善法律体系，更要求政府切实明确政府责任，转变政府服务理念；加大财政支出，确立保障机制；引进市场竞争参与公共服务管理。真正做到为老百姓做事，让百姓做主，让百姓满意。

（一）明确政府责任

一是要转变政府职能。深化行政体制改革，实行政企分开，落实政府公共管理职能与国有资产出资人职能的分离。将公共服务更多的实现市场化、社会化。政府的职能主要是选择提供公共服务的组织，并对这些组织进行监督和考核。以所受服务的百姓的满意度作为对其组织提供服务质量的最终考核标准。二是要理顺行政管理体制。适应社会主义市场经济发展要求，按照精简、统一、效能的原则，结合我市实际，合理划分和依法规范各级行政机关的职能和权限，科学合理设置机构，确定编制，理顺部门职能分工。推进市政府与区、县（市）政府管理职能界定的规范化、法制化进程。三是要完善政府的社会公共管理和公共服务职能。政府在完善公共服务职能中首先要建立健全公共卫生、治安、消防、交通、环保、气象等领域公共安全的预警和应急机制，构筑应对突发公共事件的组织、监测与信息、控制与处理、物资保障等制度体系，提高政府应对各种突发公共事件和风险的能力，维护正常的社会秩序。强化政府公共服务职能，采取便民措施，简化服务程序，降低服务成本，创新公共服务体制，完善政府社会管理长效机制。四是要推进政务信息公开化进程。完善政务信息公开方式，规范政务信息公开行为，建立健全政府公告和新闻制度；行政机关办理的行政事项，除涉及国家秘密、依法受到保护的商业秘密或者个人隐私外应当向社会公开；完善政府门户网站建设，建立网上政务信息平台。

（二）加大保障机制

一是完善依法行政的财政保障机制。逐步完善集中统一的公共财政体制，提高财政资金使用效益；完善财政转移支付制度，加大转移支付力度，缓解基层财政困难。 二是完善劳动就业和社会保障机制。继续深化劳动就业体制改革，健全政府促进就业的责任体系，落实就业、再就业政策，扩大社会就业。完善社会保障体系，健全城镇职工基本养老保险、医疗保险、失业保险制度和社会保险基金监管制度，全面推进职工社会保险。完善城市居民最低生活保障制度，健全最低生活保障动态管理机制。逐步建立农村养老保险制度，完善农村特困群众社会救助制度。

（三）监督机制建设

一是外部监督。外部监督由人大、政协负责具体实施。各级人民政府应当自觉接受同级人大及其常委会的监督，向其报告工作、接受质询，依法向市人大常委会备案政府规章；自觉接受政协的民主监督，虚心听取其对政府工作的意见和建议。二是内部监督。公共服务内部监督机构分散在管理公共服务的各部门中，这些机构负责评价年度公共服务计划中所制定的目标落实、政府计划实施以及预算执行情况。三是社会监督。社会监督主要包括新闻媒体、公民、政党、社团或工会等，这些主体都可依法向法院检举违法和违规行为。

公共法律服务体系篇（8）

一、基本公共服务均等化的基本内涵和现实意义

（一）基本公共服务均等化的基本内涵

基本公共服务是指建立在一定社会共识基础上，根据一国经济社会发展阶段和总体水平，为维持本国经济社会的稳定、基本的社会正义和凝聚力，保护个人最基本的生存权和发展权，为实现人的全面发展所需要的基本社会条件。它包括三个基本点，一是满足人类生存的基本需要，为了实现这个目标，需要政府及社会为每个公民都提供基本就业保障、基本养老保障、基本生活保障等；二是满足基本尊严和基本能力的需要，需要政府及社会为每个公民都提供基本的教育和文化服务；三是满足基本健康的需要，需要政府及社会为每个公民提供基本的健康保障。

（二）推进基本公共服务均等化的现实意义

1.具有显著的经济意义

实现基本公共服务均等化，一方面有助于公共资源向那些资源比较匮乏或者是政策未覆盖的区域，尤其是那些较为贫穷的农村，实现基本公共服务的均等化，意味着在一定程度上从制度层面保障了农民的权利，使人的积极性、主动性、创造性能够充分发挥出来，促进社会经济的发展。另一方面，根据西方经济学边际效用递减规律，将资金安排用于实现基本公共服务均等化有利于充分的使资金的效用释放出来，尤其是将资金投入资源不足的地区，用于基本公共服务供给，其产生的效用要大于将资金投入资源丰富的地区，从长期来看，也可以减少资源丰富地区的远期负担。

2.有利于缩小居民消费差距

从城乡差距来看，主要体现在低保水平、养老保险、公共卫生、公共医疗等方面；从地区差异来看，不同的地区资源禀赋的不同，导致了不同地区的基本公共服务类别服务水平存在很大的差距；从行业差距来看，政府对公共垄断行业收入分配缺乏有利的控制，这些行业的职工也当然的比普通职工更多的消费福利。推进基本公共服务均等化有利于缩小由于地区差异、城乡差距、行业差距造成的居民消费差距。

3.有利于人的全面发展

基本公共服务均等化直接影响人的发展能力，公共卫生和医疗对人们的健康有明显的促进作用，此外，较高的教育水平可以降低很多病因导致的不健康或者死亡的危险，并且这种教育的健康效益不局限于某个年龄——可以跨越整个生命期，并可以延续到后代，同时教育还可以通过传授卫生健康知识，提高劳动者的自我保护意识及自我防范能力，从而保证作为人力资本所必须的健康素质，健康是人全面发展的首要要素之一，公共医疗服务、教育等将有利于健康水平的提高。

二、我国实现基本公共服务均等化面临的问题

（一）相关法律法规的缺失

法律法规是一种由政府提供的公共产品，是一种公共服务，当前我国关于基本公共服务均等化实施与推进的法律制定的建构存在很多的问题：一是不健全和不完善，基本公共服务均等化实施、推进与发展过程中出现的许多新的现象、问题与关系，尚未有明确的法律规范与依据；二是随着社会的发展，原有的部分法律规定已经越来越失去其存在的合理性，甚至于成为影响和制约基本公共服务均等化事实与发展的阻力因素此外，对政府应该提供哪些基本公共服务、应该如何提供基本公共服务等原则性的问题缺乏统一的全面性规定，各级政府往往根据自身情况出台措施。法律法规的缺失也导致一些政府从追求自身利益出发，将本应该向社会主动提供的基本公共服务作为权力寻租的工具。实际上，现行法律法规已经成为制约基本公共服务均等化发展的掣肘。因此，修改、制定和完善相关的法律规范与法律制定，对于建立由政府主导、协调社会不同主体的基本公共服务均等化的而言，显得非常的迫切与重要。

（二）基本公共服务供给不足

从基本公共服务供给来对基本公共服务供给不足进行分析，根据公共经济学的基本理论，基本公共服务的供给主体应该是国家或者政府来提供。在新中国成立后的很长一段时间里，我国是计划经济，基本不存在基本公共服务需求，没有需求又何为供给呢。在以公有制为基础的计划经济体制下，社会生活都是由国家安排，严格的按照国家的计划进行，这种基本公共服务供给是强制性的，民众并没有表现出强烈的公共服务需求。伴随着改革开放的进行，家庭联产承包责任制给予了农民极大的激励，但是基本公共服务的激励措施并没有落实，在公共服务供给体制上依然是保持着供给主导型的模式，需求方没有有效的表达机制。而与基本公共服务供给相对应的是基本公共服务需求的问题，当前农民对目前的基本公共服务大致持有三种态度：需求强烈却无处表达、评价不高以及不能得到满足，这就说明目前对基本公共服务的供给不能满足需求的问题。

（三）政府职能转型的缺位

在推进基本公共服务均等化的过程中一个重大的问题，就是政府缺位的问题，政府作为社会管理与治理的主体，无疑在基本公共服务均等化管理体制与管理机制的构建中起着重要的主导作用。长期以来，将经济作为对各级政府绩效考核的最重要指标，和地方领导人的个人升迁紧密相连，在这一绩效标准的压力下，许多地方政府都将经济发展作为其首要的任务，将大量的财力和人力投入能够使得经济快速发展的行业，在基本公共服务的领域则出现了政府的缺位。此外，一些政府部门在出台有关基本公共服务政策的时候，往往根据不同人群适用不同的标准，人为地制造不均等，以及影响政府决策的因素有决策过程中的信息不完备、判断失误，也有主观利益的影响，政府作为一类特殊的组织，也有其自身的利益，这些源自政府决策过程中的不公平、不合理，也是导致基本公共服务不均等的一个原因。

（四）现行转移支付制度的缺陷

我国现阶段的转移支付可以分为三类：税收返还、一般性转移支付、专项及其他转移支付。在这三类转移支付中，税收返还不具有均等化的功能；一般性转移支虽然属于真正的均等化转移支付，但仅占极小的比重；占到转移支付一半以上的专项及其他转移支付，拨款的依据和标准不规范，专项转移支付种类过多，覆盖几乎所有的支出项目，转移支付虽然形式上存在，而且总规模一直在增长，但是并没有真正产生均等化的作用，因此对保障公共服务均等化难以发挥明显作用，要实现地区之间公共服务的均等化，必须缩小地区财政能力的差异，优化财政资源的空间配置结构。合理的转移支付结构能保证各地区一般预算收入既定的情况下，实现地区间财政能力进而公共服务的均等化，而我国现行的转移支付制度各组成部分的结构安排却背离了转移支付制度地区均等化的初衷。

三、实现我国基本公共服务均等化的法律建议

（一）建立完善的基本公共服务均等化的法律体系

加快基本公共服务均等化的法治体系建设，推进符合中国国情的基本公关服务的相关立法，研究制定《基本公共服务均等化法》，从法律上规范基本公共服务提供主体、资金来源、运营管理，建立相关主体的责任追究机制。在制定《基本公共服务均等化法》的同时出台相关配套法律法规，形成系统化、科学化的促进基本公共服务均等化的法律体系。借鉴国际经验，尽快完善《预算法》，增强公共预算的严肃性，提高公共服务的执行力，让公共预算离普通民众不再遥远。于此同时，逐步建立起具有权威性、规范性的基本公共服务法规体系。以《宪法》对公民基本权利的规定为依据，围绕义务教育、公共卫生与基本医疗、基本社会保障、公共就业服务等领域，形成比较完善的基本公共服务法规体系，整合现有法律法规体系，提升基本公共服务的法律层次。现行的基本公共服务相关法规多以政府法规政策和部门条例为主，立法层次较低，缺乏全国统一的法律体系，有的领域政策文件起着更实际的作用。虽然这种模式有利于地方政府因地制宜地制定和实施相关政策，但也成为逐步实现基本公共服务均等化过程中的不确定因素。

（二）增强公共服务供给能力

就目前而言，我国的财政投资应从城市转向农村，重点支持农村沼气、农村公路、人畜饮水、节水灌溉等，直接改善农民生活条件的基础设施建设，从基础设施建设转向公共社会事业发展、环境保护和生态建设，重点支持公共卫生等社会事业项目。积极引入社会资本，完善以政府供给为主、民间资本广泛参与的公共服务供给机制，我国人口多，地域广，广大地区的公共物品供给水平很低，供给任务十分艰巨，再加上我国财政实力有限，要建立起适应经济和社会发展的公共物品供给体系，仅仅依靠财政力量难以保证公共物品的有效供给，正确认识和处理政府主导和社会参与的关系，完善以政府供给为主、民间资本广泛参与的供给机制。此外，还要完善省以下财政体制，着力解决县乡财政困难，增强基层政府提供公共服务的能力。

（三）进一步完善以公共财政为主体的财政转移支付模式

公共法律服务体系篇（9）

一、*市构建公益性法律服务体系的主要做法和经验

（一）*市公益性法律服务体系日趋健全。*市是我国律师事业发展较快地区之一，现有执业律师近15000人，以律师队伍为主体的法律服务资源丰富。但是，该市的法律服务资源分布不平衡，法律服务机构和人员主要集中在市区（城区八区），远郊区、县的执业律师仅占全市律师总数的2.6%，尤其是农村法律服务资源贫乏，广大农民普遍不能就近获得法律服务，也承受不起市场化的法律服务。因此，农村农民在遇到法律问题时不愿找律师、请不起律师的情况越来越突出。农民法律服务需求日益增长与农村法律服务资源贫乏和农民对市场化的法律服务承受能力差的矛盾，推生了*市司法局开展探索公益性法律服务体系建设工作。*市司法局于*年11月开始，在该市的延庆、顺义两县开展了建立农村公益性法律服务体系试点工作。目前，两试点县已初步形成了以乡镇公益性法律服务中心和村法律服务室为主体，法律服务机构、民间公益服务机构为补充的多元化的农村公益性法律服务体系。*市司法局正准备在近期在全市推广延庆、顺义两县开展公益性法律服务体系建设的做法和经验。

1.公益性法律服务体系的运行机制。*市公益法律服务体系建设试点，是按照“政府购买服务”和“支持社会力量参与公共服务”的理念，以农村和农民为服务对象，以县司法局为主导，乡镇公益法律服务中心为服务主体，以政府财政为保障，社会力量共同参与的公益法律服务体系和运行机制。如延庆县在县司法局建立公益法律服务指导管理中心,在乡镇建立公益法律服务中心,在村级建立法律服务室，形成了由县、乡镇、村三级组织构成的公益性法律服务体系，为解决新农村建设中的各类法律问题提供公益服务。

2.公益性法律服务的服务人员保障机制。*市公益性法律服务体系建设试点，首要问题是如何解决乡镇公益法律服务中心的工作人员。该市采取了面向社会公开招聘法律专业本科、专科毕业生的方法解决乡镇公益法律服务中心工作人员，不占用行政事业编制，务实、灵活、专业，确保服务水平和服务质量。

3.公益性法律服务经费保障机制。建立公益法律服务体系，经费保障是关键。*市公益性法律服务体系建设试点，主要从三方面解决经费：一是按照“花钱买服务、养事不养人”的思路，由乡镇政府为公益法律服务中心和村法律服务室提供办公场地、固定办公设备和基本办公用品；将乡镇公益法律服务中心工作人员的基本工资和村法律服务室固定服务人员的工作补贴纳入政府财政预算，并对乡镇公益法律报务中心工作人员计件补贴；对符合法律援助立案标准的案件，提供全额办案补贴。二是积极拓宽*市法律援助基金会募集资金的途径，利用募集资金支持经济欠发达地区开展农村公益法律服务。三是积极鼓励相关机构和个人为公益法律服务提供赞助。

（二）*市公益性法律服务体系作用凸显。*市开展公益性法律服务体系试点以来，公益法律服务机构主要发挥了以下几个作用：1.有效地维护了广大农民、特别是农村弱势群体的合法利益，使社会公平正义得到进一步彰显；2.发挥了预防、化解社会矛盾纠纷的作用，有力地促进了农村社会稳定与和谐村镇建设；3.活跃了基层法制宣传教育工作，提高了农民、农村基层管理者、乡镇干部的法律素质；4.支持了农村经济建设和社会发展，为新农村建设各项工作顺利推进提供了保障；5.彰显了法律服务的公益性，减轻了农民依法维权和化解纠纷的成本和负担。仅延庆县公益法律服务中心，一年来累计解答法律咨询1620件（次），代书704份，调解纠纷339件，诉讼案件361件（含法律援助案件186件），办理非诉讼法律事务123件，担任法律顾问176家（很多是为村委会担任法律顾问）。按照该县市场化法律服务一般收费标准计算，直接为农村和农民减轻经济负担178.9万元。

（三）*市公益性法律服务体系建设试点的“延庆模式”和“顺义模式”两种模式的特色。在乡镇建立的公益法律服务中心，是*市公益性法律服务体系中发挥主体作用的服务平台。目前，该市乡镇公益法律服务中心有“延庆模式”和“顺义模式”两种模式。

1.“延庆模式”。延庆县在*市率先建立了不占行政、事业编制的乡镇公益法律服务中心，全县16个乡镇已有13个建立了乡镇公益法律服务中心。各中心由2至3名向社会公开招聘的公益法律服务工作者组成，招聘人员以具有大专以上法律专业学历的社会待业人员为主，以公检法司退休人员为辅。

公益法律服务中心的主要职责是：为农村组织和农民群众提供免费法律咨询服务；调解农村矛盾纠纷；担任乡镇和村集体的法律顾问，免费乡镇政府、村集体和农村经济合作组织的诉讼及非诉讼业务；免费特定范围的农民民事和经济纠纷案件；协助办理涉农法律援助案件；协助公证处办理涉农公证事务；协助司法所开展法制宣传；协助、配合律师执业机构到乡村开展公益法律服务活动；协助律师等专业法律服务工作者到农村开展有偿法律服务；办理其他涉农公益法律事务。

2.“顺义模式”。顺义区在全区18个镇全部建立了集人民调解、法制宣传、法律援助和法律咨询服务于一体的镇级法律服务中心。各中心由1至2名向社会公开招聘的专职调解员（多数系法律本科或大专毕业生，少数为政法系统退休人员）作为固定服务人员，由一名专职律师和一名法官作为流动服务人员。中心的律师由各镇政府聘任的法律顾问兼任，法官则由顺义区法院四个派出法庭进行指派。镇级法律服务中心的主要职责：担任镇政府法律顾问；调解农村矛盾纠纷；开展法制宣传，免费提供法律咨询服务；协助办理涉农法律援助案件。

二、*市开展公益性法律服务体系建设的思路

通过考察学习，我们认为，*市应借鉴*市和其他地区的做法和经验，高起点地建设公益性法律服务体系。

（一）进一步解放思想，积极探索构建与我市经济社会发展相适应的公益性法律服务体系。近年来，我市法律服务事业呈现健康快速发展势头，与经济社会发展基本相适应，公益法律服务活动也在一些区以不同的形式开展。尤其是*年市委、市政府下发《中共*市委*市人民政府关于进一步加强我市法律援助工作意见》（佛发【*】25号）后，各区和镇、街道加强了基层法律援助工作，为镇、街道法律援助工作站配备了专职工作人员，基层尤其是农村困难群众寻求法律援助难、打官司难问题得到了有效解决。但是，在我市，广大人民群众日益增长的法律服务需求与法律服务资源分布不平衡和部分群众对市场化的法律服务承受能力差的矛盾仍然十分突出。解决这个矛盾的有效途径，就是要按照党的十七大关于“更加注重社会建设，着力保障和改善民生，推进社会体制改革，扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公平正义”的要求，积极构建具有*特色的公益性法律服务体系，推动我市法律服务事业的新发展。

（二）公益性法律服务体系的基本框架。我们认为，公益法律服务是以维护社会公共利益为宗旨，并且不以营利为目的的法律服务。构建具有*特色的公益性法律服务体系，应立足我们市经济社会发展和法律服务业现状，按照推进基本公共服务均等化的要求，坚持以政府为指导，整合全市司法行政和社会力量在内的法律服务资源，在律师、公证、法律援助、基层法律服务、司法鉴定、人民调解、法制宣传等业务中，大力开展公益性法律服务，不断地满足广大群众尤其是困难群众通过市场满足不了的法律服务需求。因此，建议按照如下基本框架构建我市公益性法律服务体系：

1.市、区司法局成立公益法律服务工作领导小组。对全市（区）公益法律服务工作进行协调、监督、管理和业务指导。

2.将市律师协会的“公职律师、法律援助委员会”更名为“公益法律服务与法律援助委员会”。负责协调组织全市律师参与公益法律服务，为各地开展公益法律服务提供业务指导和人才支持，提升公益法律服务的专业化水平。

3.各区成立“公益法律服务团”。公益法律服务团是律师等专职法律服务人员参与公益法律服务活动的平台，由各区司法局组建，以本区执业律师为主体组成。通过组织担任各级政府和社团组织法律顾问，律师所与司法所、律师所与村居委（调解会）结对子等途径，以参与政府、重大矛盾纠纷调处化解、普法工作、免费承办具体案件等方式参与公益法律服务活动。

公共法律服务体系篇（10）

我国公共服务体系主要由四大部分组成：一是社会救助。它是公共服务的最低层次，旨在保障社会成员的基本生存需要。二是社会保险。它是公共服务的核心部分，旨在保障因失去劳动能力的劳动者仍能维持基本生活。三是社会福利。它是公共服务的较高层次，旨在保障增进城乡全体居民的生活福利。四是优抚安置。它是公共服务的特殊组成，旨在保障为社会作出贡献的军人及其眷属的基本生活。上述这四大部分相互衔接，与农村公共服务等其它重要部分相互补充，共同构成我国较为完整的公共服务体系。

公共服务的立法依据，是《宪法》第45条的规定，“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。国家和社会保障残废军人的生活，抚恤烈士家属，优待军人家属。国家和社会帮助安排盲、聋、哑和其他有残疾的公民的劳动、生活和教育。”

二、公共服务体系的法律架构

（一）社会救助法律体系

它以最低生活保障制度为核心，以医疗救助、教育救助、灾害救助、法律援助制度等为补充，形成了较为完善的体系。最低生活保障制度包括城市居民最低生活保障制度和农村最低生活保障制度。前者的建设，以1993年上海市《关于建立本市城镇居民最低生活保障线的通知》为标志。目前，已经建立起以城市低保制度为主体，以优惠政策和临时救助制度为补充，以医疗救助、教育救助、住房救助等为配套的综合性社会救助体系。后者的建设，以1994年国务院颁布《农村五保供养工作条例》为标志。目前，国务院已《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，决定在全国建立农村最低生活保障制度。

（二）社会保险法律体系

主要包括养老保险、医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险等五大组成部分。养老保险制度包括企业职工养老保险制度、新型农村社会养老保险制度、城镇居民养老保险制度。医疗保险制度包括城镇职工医疗保险制度、新型农村合作医疗制度、城镇居民医疗保险制度。工伤保险制度主要以《工伤保险条例》的形式出现。失业保险制度主要是《失业保险条例》，覆盖对象为城镇企业事业单位失业人员，不区分所有制形式，标志着现代失业保障制度已基本建立。生育保险制度方面，正在以建立“计划生育保险制度”为试点，逐步完善计划生育利益导向政策体系。

（三）社会福利法律体系

一是老年人社会福利相对完善。1996年的《中华人民共和国老年人权益保障法》，标志着我国老年人社会福利制度的基本建立，之后的《老年人社会福利机构基本规范》、《残疾人社会福利机构基本规范》、《儿童社会福利机构基本规范》，标志着我国老年人社会福利制度的进一步发展。此外，《宪法》、《民法通则》、《刑法》和《婚姻法》等有关法律中都有保护老年人合法权益的明确规定。二是残疾人社会福利制度。以《中华人民共和国残疾人保障法》为依托，建立了以《残疾人公共服务》为主体的残疾人社会福利体系。三是妇女社会福利制度，主要包括妇女就业福利、妇女生育福利、妇女健康福利等三大部分。四是儿童社会福利制度，包括儿童普遍社会福利和儿童特殊社会福利。

（四）优抚安置法律体系

主要包括社会优抚和对复员退伍军人的安置两大部分。相应的制度构成包括《宪法》、《国防法》、《兵役法》、《退伍义务兵安置条例》、《烈士褒扬条例》、《军人抚恤优待条例》、《关于做好部队退伍义务兵伤病残战士安置工作的通知》等。

三、公共服务体系法律的缺陷

（一）立法层次较低

立法层次仍主要停留在条例、办法、决定、通知的层次，而缺乏专门的社会救助法、社会福利法等。同时，配套法律法规也比较匮乏，相关法律条文大多散见于各类规范性法律文件中，整体上并未呈现出规范、健全的法律法规体系。这导致公共服务呈现出落实无力的实践缺陷，本应得到社会救助的困难群体却往往难以获得医疗救助、教育救助、灾害救助等最基本的社会保障。

（二）支撑法律实施的资金不足

近年来，我国加大了对养老、医疗等公共服务的投入。虽然如此，仍然达不到保证法律顺利实施的资金强度。社会保险资金的全国统筹实施难度依然很大，地方无力实施配套。农村最低生活保障制度实施面临着资金不足的沉重压力，具体体现为农村生活保障标准过低等问题。优抚对象抚恤补助标准虽有提高但优抚保障经费的增长率仍远远落后于社会经济的发展。

（三）法律适用对象不统一

我国以户籍制度为核心、以教育制度等为配套的城乡二元结构，使得公共服务带有鲜明的城乡二元性。享受公共服务与否，不是与公民身份相联系，而是与户籍等身份特征相联系，体现出明显的身份色彩。这种身份的不公平，造成了公共服务的不公平。具体表现为，农村的公共服务制度相对于城市而言，起步低、发展慢、动力差。

（四）立法滞后于实践

我国传统社会福利制度与计划经济相适应，政府主要负责对社会上三无人员和优抚对象开展社会福利事业，职工福利一直由职工所在单位负责。而自改革开放以来，我国社会福利制度发生了许多变化。现行的社会福利制度呈现出分割式的结构，对此，立法并未回应。

四、建议

（一）转变立法理念

要转变公共服务由政府一手包办的传统观念，积极推进公共服务提供的社会化程度。尽快出台鼓励、激励社会力量举办社会福利事业的政策法规，对民办福利机构设施等给予适当的政策扶持，从而充分调动社会各界参与社会福利事业的积极性、主动性。要注重发挥第三主体的作用，通过与志愿者协会等合作，把公共服务同社区志愿服务活动紧密结合起来。

（二）提高立法层次

要尽快出台效力等级更高、规范对象全面的公共服务法律法规，通过法律的强行性规定，保证人们享受公共服务的均等化。要出台规范社会福利的专门法律，从福利项目、资金筹集、监管机构、法律责任等各方面完善专门立法及相关配套制度。

（三）及时修法以适应社会实践

要适应经济社会发展的趋势，及时修法以保持法律对现实生活的调整功能。要完善最低生活保障制度，扩大覆盖范围，将符合条件的城乡贫困人口全部纳入。要继续健全医疗救助制度，扩大救助覆盖面、简化救助程序、加强救助资金管理，实现医疗救助制度的再完善。要深入健全灾害救助制度，构建完善的灾害救助资金管理制度，维护社会的和谐稳定。要强化社会救助管理体制，加强基层社会救助机构建设，建立统一、高效的社会救助信息平台。

（四）完善公共服务法律框架的体系化建设

要注重公共服务制度的体系化。尽快改变现行制度的分割性，注重对各项公共事业的功能、作用、地位通盘考虑，对旧制度梳理，重新设计科学的、整体的公共服务制度。特别是建立起系统、完善的社会福利法律法规体系，服务于我国公共服务事业的发展和服务型政府的构建。

（五）补充配套体系以增加可操作性

应尽快出台公共服务制度的配套措施，解决部分法律规定操作性弱的问题。如出台《社会保险法实施细则》，弥补社会保险法可操作性不足的缺憾。对于《社会保险法》中授权国务院另行规定的相关事项，宜尽快通过出台相关的具体行政法规或部门规章予以明确。