公共事业管理体制篇（1）

（福建江夏学院，福建 福州 350108）

摘要：社会经济的不断发展，促进着政府职能的不断转型，以人为本的执政理念被更多地运用到具体的政府执政工作中。与此同时，由政府主导的公共事业管理受到了越来越广泛的关注，为了更好地与社会发展的进程相适应，真正做到为人民服务，公共事业管理体制必须加快转型速度，充分发挥公共事业管理在政府工作进程中的重要作用。

关键词：公共事业管理 体制 转型 重要性

一、公共事业管理的基本理念

公共事业管理在我国的发展时间尚短，很多理论还不是十分成熟。一般认为，公共事业管理就是由政府等社会公共组织在社会发展的进程中，充分发挥自身的公共权力并履行自身的职能，全面促进社会公共事业的发展并确保人民群众的生活水平和基本权力得到保障。简单来说，公共事业管理存在的目的就在于满足整个社会在发展过程中产生的各种需要，保障社会和谐发展。

公共事业管理通常是由政府主导的，因此具有很强的非营利性和公益性。公共事业管理与其他的社会公益事业不同，它通常具有较大的规模并且在操作流程中更加规范。

二、公共事业管理体制转型的重要性

公共事业管理工作的发展水平可以从侧面烘托出一个国家综合国力的发展水平。随着我国社会经济的不断发展以及依法治国理念的不断深化，我国已经发展成为在世界新格局中占有重要地位的大国，原有的公共事业管理机制亟须调整适应我国当今的社会发展水平。

（一）促进我国公共事业管理水平不断提升

公共事业管理不仅是我国政府的重要工作，它也是一门具有独立体系的科学。目前，很多高校已经开设了公共事业管理课程，旨在培养大量专业的公共事业管理人才，促进我国公共事业的发展。新时期公共事业体制的转型，有利于这门学科与时俱进，与现代社会发展状况全面融合。学科的不断进步可以促使校方培养的人才更加符合社会发展的客观要求。与此同时，管理体制的转型有利于促进现有的公共事业管理工作人员不断强化自身工作能力，提高我国公共事业管理水平。

（二）保证人民权益，促进社会和谐发展

新时期推动公共事业管理体制转型工作的主要目的在于强化政府的工作能力，保证人民群众基本的生活权益。公共事业管理体制的成功转型，可以提升政府及相关部门的工作效率，人民群众的需求可以在更短时间内得以满足，这样一来，就可以有效地减少社会矛盾，促进社会和谐、稳定。

（三）深化政府“以人为本”的执政理念

公共事业管理体制的转型仍然离不开政府发挥主导作用，与此同时，进行公共事业管理体制转型工作时，政府部门也可以及时发现自身工作过程中和工作机制上存在的问题，这样就可以促进政府不断地进行自我转型，改革自身的管理体制。真正做到以人为本，执政为民。

（四）促进我国综合国力的提升

笔者在前文中已经说过，公共事业管理工作的发展水平是综合国力发展水平的一种表现形式。也就是说，公共事业管理体制的转型工作可以促进一个国家综合国力的发展。社会公共事业的发展可以带动一系列社会组织或是公益组织的发展，这些组织结构的不断发展可以为更多的人提供就业机会。更重要的是，人民群众的基本权益得到保障之后，就会更愿意进行文化娱乐等消费活动，这会从很大程度上拉动内需，促进社会经济的发展。经济的发展与人民群众权利的保障势必会增强我国的综合国力。

三、我国公共事业管理体制的发展现状

公共事业管理体制之所以要进行转型，是因为目前我国的公共事业管理机制已经不能完全满足我国社会的发展需求。公共事业管理体制的转型存在着一定的问题，下面笔者介绍一下目前我国公共事业管理体制所存在的问题。

（一）公共事业管理工作职责不明确

公共事业管理工作包括大量的工作内容，很多工作都可以被纳入公共事业管理的范畴。我国政府部门在开展工作时，经常会出现因为事先没有做好明确的分工而导致公共管理工作无法顺利进行的情况，这种情况的发生会从很大程度上降低人民群众对政府的信任感，致使社会矛盾激化。

（二）公共事业管理的制度发展不完善

制度的不完善是其他问题发生的导火索。政府部门在开展社会公共事业管理的工作中，有时会出现脱离理论独自开展工作的状况，这种行为会导致公共事业管理与其他方面的管理相互混淆，降低政府解决实际问题的能力。传统的社会工作制度主要是为了促进政府部门的不断完善发展，而公共事业管理的主要目的则是为了提高人民群众的日常生活。在我国，还没有形成完全独立的公共事业管理制度，所以在开展相关工作的进程中常常发生操作不规范、工作人员缺乏工作热情、人民群众满意度低等情况。

（三）国家对于公共事业管理的投入过低

公共事业管理主要是非营利性质的，为了确保该项工作的顺利进行，国家一定要投入大量的资金，然而由于公共事业管理工作的相对滞后，我国在该项工作方面的投入力度比较小。

例如某居民区在建设之初花费很多资金用于完善社区的基础公共设施，然而随着时间的推移，这些设施出现了严重的老化和破损的问题。但是相关部门由于资金匮乏没有及时地对这些设施进行修理和维护，这种行为在很大程度上降低了该社区居民的幸福感，整体上拉低了当地社会公共事业管理机构的工作水平。

此外，国家对于诸如医疗、教育、社会福利机构、公共交通等方面的投入有时也会出现资金过少的问题，这主要是因为国家在这些方面的关注度没有达到一定的要求，资金投入过少，由此在很大程度上制约了我国公共事业管理的发展水平。

（四）对于公共事业管理的认识相对滞后

这个问题不仅仅存在于政府部门等执行单位。我国大部分的人民群众也没有完全了解社会公共事业管理的具体工作范围。随着社会经济的不断发展，人民群众在生活中出现了新的要求，然而很多相关的工作单位没有认识到这个问题，在开展工作时，没有及时地转变思想，仍然按照之前的经验开展工作，这样的工作既没有实际效用又浪费了大量的时间。

很多民众在遇到具体的问题时，不知道具体寻求哪个部门的帮助，问题还没有得到解决就耗费了大量的人力物力，并且相关部门有时在完成了相关工作后，得不到人民群众的认同和支持，例如，一些社区的公共设施在修葺完善后，还会遭到经常性的破坏，这无疑会给相关单位的工作带来一定的难度。

四、促进我国公共事业管理体制转型的必要条件

公共事业管理机制转型工作并不能一蹴而就，它的顺利进行需要一定的条件。

（一）创新公共事业管理理念

公共事业管理体制的转型要求我们不能因循守旧，要敢于打破旧的观念，不断创新管理，公共事业管理理念必须要与“中国梦”的理念相互契合，并且一定要与我国的国情相结合。

例如近年来，上海市不断进行公共事业管理体制的创新，在一次次的探索中寻求最适合本市发展水平的公共事业管理机制。目前，上海的公共事业管理单位已经顺利实行包括人事改革在内的多项改革，人事改革从很大程度上提高了工作人员对公共事业的工作热情，确保了公共事业的顺利进行。

（二）聘用高素质的专业人才

公共事业管理是一门发展较为完善的学科，我国很多高校都已经开设了相关的课程，并且为了适应社会的发展，满足社会的需求，高校在进行学科授课时更注重培养学生们实际工作的能力。

为了改善目前在我国公共事业管理进程中存在的工作不利的现象，笔者建议相关的政府部门，包括事业单位和行政机关给更多的专业人才提供工作机会。

例如黑龙江省牡丹江市某高校在进行公共事业管理课程的授课时，除了在课堂中为学生讲解理论，更是积极组织学生进行社会实践和社会调查工作，让学生充分了解民众的实际需要。这种方式在很大程度上让学生积累了工作经验。

（三）加强政府与其他社会公益组织的合作

随着经济的发展，很多经济比较富裕的企业家或者明星自发地建立了一些公益组织，这些公益组织具有很强的社会号召能力，并具有强大的社会影响力，但是这些组织的运行机制往往不是十分的完善，有时会出现一些问题。

笔者认为，政府部门可以积极地与这些民间的社会团体组织进行合作，这样既可以确保这些组织的规范运行，又可以充分利用这些组织所筹集的资金，真正帮助那些需要帮助的人。这种合作方式可以加强政府和社会群众之间的联系，打破政府垄断公共事业工作的模式，让更多人有机会投入到这项工作中来，这样可以提升工作人员的工作热情，促使他们更加认真地对待公共事业管理工作，让人民群众的诉求得到最大程度的满足。

五、结束语

综上所述，目前我国公共事业管理的运行机制中还存在着诸多弊端，公共事业管理体制的成功转型还有很长的路要走，这项工作不仅需要政府部门充分发挥主导作用，也需要人民群众的积极配合。相关工作人员一定要解放思想，创新理念，寻找加快我国公共事业管理的新途径，切实提高政府公共事业的工作能力，保障人民群众基本的生活权益，促进社会主义社会和谐发展。

参考文献：

[1] 吴菲.公共事业管理体制创新研究[D].大连理工大学，2004.

[2] 刘巧胜.我国事业管理体制改革研究[D].中国海洋大学，2007.

[3] 赵立波.我国公共事业管理体制转型初论[J].中国海洋大学学报（社会科学版），2005（6）.

[4] 林国银.我国公共事业管理发展探究[J].科教导刊（中旬刊），2011（7）.

公共事业管理体制篇（2）

一、公共事业管理体制的涵义

我国的公共事业管理体制，是一个以政府为核心的有非政府组织参与的统一的多层次的、中央与地方相结合、集中管理与分散管理相结合、管理环节与实施环节相统一又分离的管理系统。

公共事业组织内部治理体系主要包括三个层次的内容：即文化层次、组织层次和管理方法层次，其中，文化层次包括观念文化和制度文化两方面的内容。而在组织层次中，涉及行政体制、组织结构和运行机制三方面的内容。最后一个层次，也是公共事业管理体制的最低层，包括管理人员、管理手段和管理方法。(其具体的层次结构如图1所示)

二、我国公共事业管理体制创新所面临的疑难问题

1．公共事业管理体制改革相对滞后。自1985年起，我国先后了一系列有关事业单位改革的决定，进行了大量有关的探索和试验。但由于事业单位改革的深度、广度和难度较大，触及的利益也千头万绪，致使改革的步履维艰，进程颇为缓慢，成果仍在期待之中。

2．缺乏明确的改革目标和路径。由于我国公共事业管理体制的创新属于开拓性的事业且无现成的经验可资借鉴，因此，在改革初期的探索阶段，基本上采取了大胆进行实验性改革的方针，并没有提出一个明确的目标模式。由于改革模式不够明确，无法科学界定、合理划分和重新调整政事双方的权责关系，因此很难做到周密策划、有计划、有步骤的简政放权。而公共事业组织自主进行的改革，既不能触动传统事业的根基，也不能解决发展中的问题，更没有实现政事分离、反而还更加混淆了各种不同性质社会组织之间的职能界限，造成了体制混乱和体制冲突。

3．缺乏改革的整体配套条件。由于事业单位的体制改革在前期是分头并进、各自为政的，所以不仅各类事业单位的改革进展不同，而且也未能与其他方面的改革相互配合。而公共事业管理体制改革实际上是一个巨大的系统工程，其面临一系列的难题，需要各方的配合解决。尤其是资金来源与人员分流问题，更不是仅仅单个部门独立所能够处理好的。不解决这些问题，事业单位管理体制的改革就难以继续推进。

三、公共事业管理体制创新策略分析

1．善于利用科学的管理方法

进行公共事业管理体制的创新，离不开其具体管理方法的创新和优化。只有运用科学合理的管理方法，才能够提高组织的运行效率，做到物尽其才，才尽其用。近年来，在公共管理领域，出现了许多新的管理方法，如目标管理方法、市场检测法、环境扫描与基准比较技术、政府服务承诺制度、绩效评估方法等等。这些方法许多是从企业特别是跨国公司管理的实践中产生出来的，经过一番加工改造之后应用于政府行政部门和公共事业组织中，并取得了一定的成效。在新的经济体制下，要健全、完善现有的公共事业管理体制，必须要进行公共事业组织管理方法上的创新，从而使公共事业组织能够在新的环境下高效、公平的运作，实现其为发展市场经济服务的宗旨。

公共事业组织在信息化发展的新时代，必须要建立一套相应的信息管理系统，实现各部门之间的有效沟通，保证信息渠道的通畅、及时和高效。信息化的发展主要是改变公共事业组织传统的管理模式，使之以消费者主导，发挥公共事业组织在横向和纵向两个联合中的作用。在管理方法上，除了制定一系列相应的法律法规，对网络中现存的各种社团进行分类管理，还要建立一个完备的成员资料数据库，利用职能信息检索、智能化网络监控等技术手段，对网络社团进行规范化的科学管理，使得网络社团作为当代公共事业组织的一部分，充分发挥其应有的良性作用。

2．积极运用多元的管理手段

公共事业管理手段多元化是管理手段发展的一种趋势。由于公共事务随着社会的发展变得越来越负责，公共事业管理手段很难适应社会发展的需要。这是因为，传统的公共事业组织由于行政依附性较强，在管理上也沿袭行政管理的方法，对于准公共事务大部分采用行政型命令的直接管理手段。在市场经济条件下，这种直接管理的手段不利于分权，不利于发挥其他系统的作用，横向沟通困难等缺点日益显露出来。因此，这种管理方式必须进行改进、创新，更多的采取间接管理的手段。对于公共事业的管理可以运用经济、法律规范的间接手段，同时发挥情感教育管理手段在组织管理的作用。在组织中建立完善的制度体系和规范体系，加强道德约束机制，发挥主体的能动性，努力创造良好的管理环境，运用各种管理手段对公共事业组织进行综合的治理。

3．努力培养高素质的管理人才

由于公共事业组织涉及到科、教、文、卫、体等各个领域的方方面面，对于公共事业管理体制人才的培养，也要求管理的人员一方面应该具有广博的知识面，能结合具体的专业和职业特点，既懂得政治，又懂得经济；既认识自然，又认识社会；既熟悉科技，又熟悉人文；既深知中国，又了解世界。另一方面，也应该具有较高的办事能力，理论联系实际，善于创新，善于接受新型事物。它要求公务员具有过硬的政治品德素质、知识素质、能力素质、身体素质和心理素质，培养知识复合型、技能复合型人才。尤其是网络经济的到来，更要求公共事业组织的管理人员除了其他的专业知识外，还要具备一定的网络和计算机操作能力，熟悉现行的各种法律法规政策，从而对公共事业组织进行规范、科学的管理。

参考文献：

公共事业管理体制篇（3）

公共事业组织内部治理体系主要包括三个层次的内容：即文化层次、组织层次和管理方法层次，其中，文化层次包括观念文化和制度文化两方面的内容。而在组织层次中，涉及行政体制、组织结构和运行机制三方面的内容。最后一个层次，也是公共事业管理体制的最低层，包括管理人员、管理手段和管理方法。(其具体的层次结构如图1所示)

二、我国公共事业管理体制创新所面临的疑难问题

1．公共事业管理体制改革相对滞后。自1985年起，我国先后了一系列有关事业单位改革的决定，进行了大量有关的探索和试验。但由于事业单位改革的深度、广度和难度较大，触及的利益也千头万绪，致使改革的步履维艰，进程颇为缓慢，成果仍在期待之中。

2．缺乏明确的改革目标和路径。由于我国公共事业管理体制的创新属于开拓性的事业且无现成的经验可资借鉴，因此，在改革初期的探索阶段，基本上采取了大胆进行实验性改革的方针，并没有提出一个明确的目标模式。由于改革模式不够明确，无法科学界定、合理划分和重新调整政事双方的权责关系，因此很难做到周密策划、有计划、有步骤的简政放权。而公共事业组织自主进行的改革，既不能触动传统事业的根基，也不能解决发展中的问题，更没有实现政事分离、反而还更加混淆了各种不同性质社会组织之间的职能界限，造成了体制混乱和体制冲突。

3．缺乏改革的整体配套条件。由于事业单位的体制改革在前期是分头并进、各自为政的，所以不仅各类事业单位的改革进展不同，而且也未能与其他方面的改革相互配合。而公共事业管理体制改革实际上是一个巨大的系统工程，其面临一系列的难题，需要各方的配合解决。尤其是资金来源与人员分流问题，更不是仅仅单个部门独立所能够处理好的。不解决这些问题，事业单位管理体制的改革就难以继续推进。

三、公共事业管理体制创新策略分析

1．善于利用科学的管理方法

进行公共事业管理体制的创新，离不开其具体管理方法的创新和优化。只有运用科学合理的管理方法，才能够提高组织的运行效率，做到物尽其才，才尽其用。近年来，在公共管理领域，出现了许多新的管理方法，如目标管理方法、市场检测法、环境扫描与基准比较技术、政府服务承诺制度、绩效评估方法等等。这些方法许多是从企业特别是跨国公司管理的实践中产生出来的，经过一番加工改造之后应用于政府行政部门和公共事业组织中，并取得了一定的成效。在新的经济体制下，要健全、完善现有的公共事业管理体制，必须要进行公共事业组织管理方法上的创新，从而使公共事业组织能够在新的环境下高效、公平的运作，实现其为发展市场经济服务的宗旨。

公共事业组织在信息化发展的新时代，必须要建立一套相应的信息管理系统，实现各部门之间的有效沟通，保证信息渠道的通畅、及时和高效。信息化的发展主要是改变公共事业组织传统的管理模式，使之以消费者主导，发挥公共事业组织在横向和纵向两个联合中的作用。在管理方法上，除了制定一系列相应的法律法规，对网络中现存的各种社团进行分类管理，还要建立一个完备的成员资料数据库，利用职能信息检索、智能化网络监控等技术手段，对网络社团进行规范化的科学管理，使得网络社团作为当代公共事业组织的一部分，充分发挥其应有的良性作用。

2．积极运用多元的管理手段

公共事业管理手段多元化是管理手段发展的一种趋势。由于公共事务随着社会的发展变得越来越负责，公共事业管理手段很难适应社会发展的需要。这是因为，传统的公共事业组织由于行政依附性较强，在管理上也沿袭行政管理的方法，对于准公共事务大部分采用行政型命令的直接管理手段。在市场经济条件下，这种直接管理的手段不利于分权，不利于发挥其他系统的作用，横向沟通困难等缺点日益显露出来。因此，这种管理方式必须进行改进、创新，更多的采取间接管理的手段。对于公共事业的管理可以运用经济、法律规范的间接手段，同时发挥情感教育管理手段在组织管理的作用。在组织中建立完善的制度体系和规范体系，加强道德约束机制，发挥主体的能动性，努力创造良好的管理环境，运用各种管理手段对公共事业组织进行综合的治理。

3．努力培养高素质的管理人才

由于公共事业组织涉及到科、教、文、卫、体等各个领域的方方面面，对于公共事业管理体制人才的培养，也要求管理的人员一方面应该具有广博的知识面，能结合具体的专业和职业特点，既懂得政治，又懂得经济；既认识自然，又认识社会；既熟悉科技，又熟悉人文；既深知中国，又了解世界。另一方面，也应该具有较高的办事能力，理论联系实际，善于创新，善于接受新型事物。它要求公务员具有过硬的政治品德素质、知识素质、能力素质、身体素质和心理素质，培养知识复合型、技能复合型人才。尤其是网络经济的到来，更要求公共事业组织的管理人员除了其他的专业知识外，还要具备一定的网络和计算机操作能力，熟悉现行的各种法律法规政策，从而对公共事业组织进行规范、科学的管理。

参考文献：

[1]马骏，郭巍青.公共管理：新的研究方向[J].武汉大学学报(社会科学版)，2002，(01).

[2]乔占军.公共服务型政府——我国政府职能转变的新范式[J].江西农业大学学报(社会科学版)，2005，(02).

公共事业管理体制篇（4）

【关键词】

公共管理；体制改革；发展方向页

从上个世纪80年代以来，随着全球性政府公共管理体制改革浪潮的兴起以及政府内部关系的调整，公共管理理论出现了从传统的研究公共管理部门的公共行政学向研究公共事务的“新公共管理学”的转变。这种转变，不仅丰富了公共管理科学研究的研究方向和视野，还促进了公共管理事务治理模式和公共管理治理理念的变革，为广大人们的公共利益的有效实现铺平了道路。本文就公共管理体制改革进行了讨论，分析了公共管理体制未来的改革方向。

一、公共管理体制改革主要模式

政府控制公共管理模式其实是我国政府为了能更好地满足计划经济体制，建立起来的一种管理模式，并将这种模式运用于公共事业领域。一直以来，公共事业管理体制都是处于政府控制的模式，这其中不仅包含了历史因素，还有一部分经济因素。主要的经济因素有：特权、辅助政府管理以及与事业单位或组织代行我国政府的职责有关。首先，政府在选择适用模式的时候，由于一些历史原因，政府部门理所应当地把自己当成公共事业的垄断者，他们认为，只有政府才能为人们提供那些公共事业上的服务，然而，这样的做法极易滋生特权主义。这些特权主义又与寻租行为有着千丝万缕的联系。同时，政府在从事公共事业管理时需要承担大部分活动经费以及全部政治风险所产生的成本，这就为政府在从事公共事业管理的同时带来了极高的风险。然而，只有政府部门在从事公共事业管理的活动中取得较高的利益，才能让政府有能力承担那些由公共事业管理带来的活动经费和活动风险。其次，政府本身的管理能力是有限的，但是这个社会需要管理的公共事业的数量却远远超出了政府的能力范围。为了能保障政府在公共事业管理的权利，政府在公共事业的各个阶层都设立行政组织，这样，不仅造成机构臃肿，还增加了政府的管理成本，造成了国家财力不支的状态。因此，由事业单位代替政府实施公共事业的管理职责，不仅能对社会起到良好的控制作用，还能有效地节约管理成本，提高行政效率。最后，在计划经济体制下，事业单位对政府部门进行直接服务，社会公众成为了事业单位服务的间接对象。事业单位的服务目的并非是为了向广大的社会公众提供更加优质、更加健全的服务，而是为了获得政府部门的财力支持。因此，事业单位的活动常常受制于政府部门的意志。由于事业单位并非政府机构，所以，事业单位在人员编制、财务支出上具有很大的弹性，或许是出于对临时安排离职或者退休人员的需要，或许是出于政治方面的考虑，或许是出于满足领导者个人需求或者满足政府部门利益，政府部门可以通过对事业单位进行整改，比如合并、成立、撤销、扩张等来达到上述目标。

二、公共管理体制改革发展方向

从大多数西方发达国家成功的管理实践来看，社会选择和政府控制是两种根本不一样的公共事业管理机制。在传统的公共事业管理体制下，政府部门对公共事业的控制是连通整个公共事业管理机制的重要力量，但政府部门的这种控制完成方式是通过组织的形式达到的，换而言之，政府将自己的权利通过社会组织延伸到整个社会的各方面，从而达到政府部门对整个社会的控制。实际上，社会上各种各样的事业单位和社会组织，大部分是人们运用公共资源获得利益的一种方式，但是，当国家成为那些社会公共资源的绝对拥有者和占有者时，那些事业单位或者社会组织就会转化成一种组织化手段，而这种组织化的手段有利于国家目标的实现。社会选择和政府控制不仅是不一样的管理方式，它们的意义也完全不一样。第一，在政府控制公共事业管理体制的过程中，政府部门是公共事业管理体制的主体，但在社会选择的管理模式下，社会是公共事业管理体制的主体。政府控制比社会选择更适用于计划经济体制，而社会选择比政府控制更适用于市场经济体制。第二，从法律方面来说，政府控制承担着所有的社会责任。然而，事业单位则具有相当独立的法律地位，在法律上，事业单位属于事业法人。第三，社会选择和政府控制下的公共事业管理体制的结果也不一样。社会选择下的公共事业单位独立性高且数量多，然而，政府控制下的公共事业单位独立性较低且数量少。

三、结束语

总而言之，在对待国外的公共管理体制时，要保持“取其精华，去其糟粕”的态度，不能一味地推崇国外的公共管理体制，也不能一味地固守自己的公共管理体制。公共事业管理机制是构成我国社会管理机制的主要组成部分，公共事业管理机制和企业管理机制、国家行政管理机制及一些其他方面的管理机制是相互制约、相互影响、相互联系的。要想探索出一套适合我国发展的公共事业管理机制，必须依据我国的根本国情，这样才能确保我国公共事业管理机制的健康发展。

作者：韩康 单位：贵州省凯里学院学生处

【参考文献】

公共事业管理体制篇（5）

从上个世纪80年代以来，随着全球性政府公共管理体制改革浪潮的兴起以及政府内部关系的调整，公共管理理论出现了从传统的研究公共管理部门的公共行政学向研究公共事务的“新公共管理学”的转变。这种转变，不仅丰富了公共管理科学研究的研究方向和视野，还促进了公共管理事务治理模式和公共管理治理理念的变革，为广大人们的公共利益的有效实现铺平了道路。本文就公共管理体制改革进行了讨论，分析了公共管理体制未来的改革方向。

 

一、公共管理体制改革主要模式

 

政府控制公共管理模式其实是我国政府为了能更好地满足计划经济体制，建立起来的一种管理模式，并将这种模式运用于公共事业领域。一直以来，公共事业管理体制都是处于政府控制的模式，这其中不仅包含了历史因素，还有一部分经济因素。主要的经济因素有：特权、辅助政府管理以及与事业单位或组织代行我国政府的职责有关。首先，政府在选择适用模式的时候，由于一些历史原因，政府部门理所应当地把自己当成公共事业的垄断者，他们认为，只有政府才能为人们提供那些公共事业上的服务，然而，这样的做法极易滋生特权主义。这些特权主义又与寻租行为有着千丝万缕的联系。同时，政府在从事公共事业管理时需要承担大部分活动经费以及全部政治风险所产生的成本，这就为政府在从事公共事业管理的同时带来了极高的风险。然而，只有政府部门在从事公共事业管理的活动中取得较高的利益，才能让政府有能力承担那些由公共事业管理带来的活动经费和活动风险。其次，政府本身的管理能力是有限的，但是这个社会需要管理的公共事业的数量却远远超出了政府的能力范围。为了能保障政府在公共事业管理的权利，政府在公共事业的各个阶层都设立行政组织，这样，不仅造成机构臃肿，还增加了政府的管理成本，造成了国家财力不支的状态。因此，由事业单位代替政府实施公共事业的管理职责，不仅能对社会起到良好的控制作用，还能有效地节约管理成本，提高行政效率。最后，在计划经济体制下，事业单位对政府部门进行直接服务，社会公众成为了事业单位服务的间接对象。事业单位的服务目的并非是为了向广大的社会公众提供更加优质、更加健全的服务，而是为了获得政府部门的财力支持。因此，事业单位的活动常常受制于政府部门的意志。由于事业单位并非政府机构，所以，事业单位在人员编制、财务支出上具有很大的弹性，或许是出于对临时安排离职或者退休人员的需要，或许是出于政治方面的考虑，或许是出于满足领导者个人需求或者满足政府部门利益，政府部门可以通过对事业单位进行整改，比如合并、成立、撤销、扩张等来达到上述目标。

 

二、公共管理体制改革发展方向

 

从大多数西方发达国家成功的管理实践来看，社会选择和政府控制是两种根本不一样的公共事业管理机制。在传统的公共事业管理体制下，政府部门对公共事业的控制是连通整个公共事业管理机制的重要力量，但政府部门的这种控制完成方式是通过组织的形式达到的，换而言之，政府将自己的权利通过社会组织延伸到整个社会的各方面，从而达到政府部门对整个社会的控制。实际上，社会上各种各样的事业单位和社会组织，大部分是人们运用公共资源获得利益的一种方式，但是，当国家成为那些社会公共资源的绝对拥有者和占有者时，那些事业单位或者社会组织就会转化成一种组织化手段，而这种组织化的手段有利于国家目标的实现。

 

社会选择和政府控制不仅是不一样的管理方式，它们的意义也完全不一样。第一，在政府控制公共事业管理体制的过程中，政府部门是公共事业管理体制的主体，但在社会选择的管理模式下，社会是公共事业管理体制的主体。政府控制比社会选择更适用于计划经济体制，而社会选择比政府控制更适用于市场经济体制。第二，从法律方面来说，政府控制承担着所有的社会责任。然而，事业单位则具有相当独立的法律地位，在法律上，事业单位属于事业法人。第三，社会选择和政府控制下的公共事业管理体制的结果也不一样。社会选择下的公共事业单位独立性高且数量多，然而，政府控制下的公共事业单位独立性较低且数量少。

 

三、结束语

 

公共事业管理体制篇（6）

（一）地方政府不敢大胆实施创新方案

在地方政府绩效考核制度下，追求经济增长成为其考核的重要内容。这种直接的政府行为导致部分地方政府对科技、教育、文化、卫生等事业发展以及如何保障充分就业、机会均等、社会公平、环境优良等事业的创新环节不引起足够的重视。新中国成立以来，由于我国实行城市优先发展的战略，政府把大量的公共资源投入到城市，对农村的倾向性很小，那么，对农村公共事业创新管理的投入就少之又少。加之，我国新农村公共事业管理正在不断地建设完善中，在关于新农村公共事业创新管理的经验并不多，也并没有太多的先前的新农村公共事业的管理的例子和成套的理念方法，使政府不敢去尝试创新而选择了循规蹈矩。也或许是担心承受新事物变化而带来的风险，都可能导致这种局面的产生和发生。

（二）决策层自身的弊端

我国自上而下的决策体制，使农民与政府之间信息严重的不对称。新农村政府工作人员，特别是决策层围绕其自身的利益及其偏好发展公共事业，决定其发展的模式和规模，这导致新农村的公共品和公共事业的供需结构失衡，，导致公共资源的浪费和效率的低下，使后面的新农村公共事业创新管理变为不可能。除此之外，在新农村建设过程中我国的公共产品供给和公共事业发展的筹资主体主要是政府，且通过市场和其他等渠道筹资的长效机制还未永久建立起来，发展农村公共事业的资金很难有个人筹集，基本都是决策层一言定之，这严重约束了农村公共事业管理的创新发展。

（三）监督体系不够完善

农民由于自身文化知识、技能水平的限制，不仅缺乏民主监督的意识，而且缺乏民主监督的能力，因此对新农村公共资源的创新筹措缺乏监督管理意识。只重视基础设施的建设不重视基础设施的维护、缺乏规范有效地使用和管理的监督体系，使本来就来之不易的公共资源不能被创新性、合理性的利用。

二、新农村公共事业创新管理现状解决途径

（一）完善新农村公共事业管理的创新机制

新农村公共事业创新管理不仅是缓解农村现实问题的需要，而且是根本改变农村发展模式、贯彻落实科学发展观的更高需要。为改善农村生产生活条件和整体面貌、全面推进社会主义新农村建设的重大决策的实现，就必须要按照公共管理均等化等原则，完善新农村公共管理的创新机制，加快新农村公共事业发展，提高新农村公共服务水平。同时，完善农村公共基础设施建设、完善农村教育、优化政府公共服务职能，增强政府公共服务能力、及时公共信息，随时为广大农民的生活和参与到社会经济、政治、文化活动的能力提供保障和条件，这既是新农村公共事业创新管理发展的基本方向，也是政府职能转变的主要内容。

（二）完善城乡均衡发展的公共事业创新管理制度

公共事业管理制度的一元化是新农村公共事业创新管理制度绩效不高的根本原因。要想大力发展新农村公共事业，完善城乡均衡发展的公共事业创新管理制度是十分必要的。除此之外，完善与市场经济相适应的地方政府农村公共事业创新管理体制，这样就能使地方政府对新农村公共事业的创新管理的实现由微观管理向宏观管理的转变，由高度集权管理向多元治理的转变，由强制管制向服务管理、创新管理转变。

（三）拓展和开阔新农村公共事业发展的融资渠道

要想拓展和开阔新农村公共事业发展的融资渠道，地方政府要充分利用减免税收和给予信贷优惠等一系列惠农政策，积极调动乡镇企业增加对农村公共产品生产的大量投入。同时，非政府组织在增加农村公共产品的资金投入不足等方面，发挥着越来越重要的作用。政府还应该积极鼓励和正面引导非政府组织的发展壮大，特别是要加大舆论的正面引导的作用，让更多的社会资金通过非政府组织这条途径进入新农村公共产品的供给环节，进而加快新农村公共事业管理的发展步伐。

公共事业管理体制篇（7）

公共部门是相对于企业或私营部门而言的组织类概念。在我国，国家机关、事业单位、企业三类组织中，国家机关和事业单位属于公共部门，公共部门相对于企业门而言。我国公共部门的对人的管理制度，除了广泛适用于国家机关等组织的公务员制度之外（公务员不仅仅指政府工作人员），还包括事业单位的人事制度。国外主要有政府、企业、非赢利组织三类组织，企业绝大部分属于私营性质，非赢利组织亦称非政府组织或第三部门，其所有制性质难以界定。因此，国外的公共部门主要是指行使公共权力的政府，它相对于私营部门而言，国外的公共部门的人事管理或人力资源管理通常是指公务员管理。

人事管理与人力资源管理是两个代表对人管理不同发展阶段的管理术语。在管理学领域和企业界，对组织中人的管理的术语有一个演变过程。20世纪30年代前称“劳工管理”，30-70年代称“人事管理”，80年代开始演变为“人力资源管理”，90年代中后期又提出“战略人力资源管理”之命题。人事管理与人力资源管理不仅仅是称谓上的区别，更重要的是反映了管理人的不同理念与不同制度安排。概括地说，人事管理以“事”为中心，奉行管理本位，采用的是一种标准化、控制式、非人格化管理；人力资源管理以“人”为中心，倡导人本主义，实行个性化、开发式管理。既然这两个术语具有不同的含义，就不宜等同起来互用或混用，不能在公共部门人力资源管理的命题下做人事管理的文章。本文之所以不以公共部门人力资源管理、而用公共部门人事管理命题，是考虑到现阶段我国公共部门的对人管理总体上还停留在人事管理阶段。因此，在描述、分析现阶段我国公共部门人事管理的现状及问题等“实然”状况时，就不应该用人力资源管理术语，只有在阐述公共部门人事管理应该如何的“应然”或期望状况时，使用人力资源管理才是合乎逻辑的。这是本文题目的用意和原义所在。

二、存在的显象问题与分析

“问题”既是自我诊断的发现、也是相互比较的评价或结论。公共部门人事管理的问题，很大程度上是与企业等非公共部门相比较而言一当然问题本身也意味着缺陷或弊端。公共部门的人事管理与企业人力资源管理相比较，企业人力资源管理的活力和绩效明显优胜于公共部门。这似乎已经成为一个跨国界的不争事实，不仅我国如此，国外发达国家也不例外。除了新加坡等个别国家外，美国等国家的政府公务员制度也经常被指责为缺乏活力、效率的东西。这也是当今美国等发达国家在公共行政以及公共人事改革中借鉴甚至采用企业许多做法的原因所在。

我国的各种组织可以被非正式地区分为“体制内单位”与“体制外单位”两大类。公共部门常常被形容为“体制内单位”，体制内单位除了包括国家机关、事业单位之外，某种意义上也包括目前转制尚未到位的国有企业；外资或合资企业、民私企业可以被看作“体制外单位”。在对人的管理上，体制内单位明显落后于体制外单位。一位先后在机关、国有企业、着名外资企业任职的管理者，曾经深有体会地比较说：体制内单位是一个官僚化机构，束搏个性，唯上、唯关系，往往给想做事业的人以约束的机制；体制外单位是一个市场化组织，发挥个性，唯事、唯能力，给想做事业的人以支持的机制。这种褒贬说法尽管有些偏颇，只在总体比较意义上以及一定程度上能够被认可，但从个人对组织人事管理或人力资源管理的感受角度概括出了体制内单位用人制度的通病。再从人事管理或人力资源管理对开发组织整体人力资源效能、对组织的效用或贡献角度诊断，体制内单位人力资源的“活性”，产生的资源效益，在有效地使用人才、激励人才方面，以及人事管理成就组织发展目标作用，明显不如企业，尤其适才适用、人尽其才、奖优罚劣方面更显得相形见绌，存在人才浪费、用人不当、优劣不分以及报酬平均主义的问题。

公共部门人事管理的显象问题主要产生于传统体制及制度的缺陷或弊端。首先是人事管理的体制障碍。突出的表现在相互联系的三个方面。一是多重管理体制尚未理顺。传统沿袭下来的劳动人事制度是一种多层次管理体制，领导干部由党的组织部门管理，一般干部由政府人事部门管理，非干部人员由政府劳动部门管理，实行分类管理后又在干部中形成了公务员和事业单位人员两大类别，以后还会产生新的类别。这种由老的三层次加新的多类别的复杂结构，到目前为止还没有予以合理化整合，新老结构之间存在一些不协调的问题。二是“政出多门”的政策成为人事管理的依据。我国公共部门的人事管理很大程度上是一种政策管理，尤其是事业单位的人事管理，至尽尚未制定出一部人事法规。人事政策和干部政策来自于党的组织部门、政府的人事部门、政府主管部门等多门机构，政策本身会常常变化，适用政策时缺乏灵活性空间，这使公共部门单位的人事管理成为仅仅是一种机械地执行各种易变人事政策的行为，很少考虑本单位人事管理的实际需要。三是单位缺乏足够的人事自主权。在多重管理体制、政策管理的环境中，公共部门单位事实上没有多大的自主权和制度创新的余地，因为人事制度的基本框架已经由政策规定，能够做的事就是在即定的统一的“政策制度”中进行非特殊化、非个性化管理。其次是人事管理的制度缺陷。人事管理或人力资源管理系统由招聘、培训、考核、薪酬、福利、奖惩等管理环节的单项制度所构成。与企业组织相比，公共部门人事管理制度设计的科学性和制度运作的有效性上，存在更多不尽如人意的问题，例如，人事管理与组织的发展目标缺乏衔接，招聘方式及程序缺乏竞争力，考核结果区分度弱、与其它人事决策的关联性不强，报酬分配存在平均主义等。此外是人事管理观念的因素。公共部门长期处在传统人事制度的环境中，管理者和被管理者都形成了一些诸如论资排辈、平均主义等观念，这些幽灵观念所弥漫出的组织氛围和管理文化产生了维系传统制度的作用。

在对公共部门人事管理的问题及缘由作出上述分析后，需要说明三点。其一，这些突出的问题及原因典型地存在于公共部门传统干部人事制度之中，而在近些年的人事制度的局部性、探索性改革过程中，问题的程度已经或正在降低。其二，公共部门人事管理的许多问题具有普遍性，其它国家不同程度上也存在一些类似问题。笔者曾经对美国联邦政府的公务员制度进行过系统研宄，发现其在90年代的公务员制度改革和转型前，也存在诸多突出的问题，如管理体制过于划一、行政机构缺乏人事自主权、雇佣程序繁琐、绩效评估流于形式、薪酬与绩效缺乏联系等。其三，公共部门人事管理的问题具有普遍性，意味着这些问题的产生还有人事管理系统之外的原因，包括产生于工业化时期的以科层制为框架的传统行政理模式已不适应当今时代，以及公共部门组织和公共产品的垄断性、自主性、公平文化等特有性质或特征。

三、改革的路径及参照模式

近些年来，我国公共部门人事制度一直在进行持续不断的探索性、局部性、渐进性改革。目前，公务员法已于2005年4月颁布，只具有12年历史的我国公务员制度将在新的制度架构内进一步发展与完善，事业单位的人事制度改革正在全国范围内展开、逐步推进。公共部门人事制度改革是一个长期的实践探索过程，同时也需要进行多视角的理论研宄。笔者基于自己的思考及研宄，就我国公共部门人事制度改革的路径及参照模式问题提出一些思路及观点。

制度型式从人事管理走向人力资源管理管理。国外企业界于20世纪80年代初开始从人事管理向人力资源管理转变，90年代中后期又提出了“战略人力资源管理”的命题。美国联邦政府的公务员制度，在90年代重塑政府的改革中完成了从人事管理到人力资源管理的转变，21世纪初的“总统管理议题”行政改革中又在探索一种人力资源战略管理模式。在我国，绝大部分企业已经在90年代进行了人事管理向人力资源管理的转型，现阶段也正在迈向战略人力资源管理。但我国的公共部门却还停留在人事管理阶段，管人机构还是叫人事部门，人事管理中的考核、工资等术语还没有被人力资源管理中绩效评估、薪酬之类的概念所替代。当然，从人事管理转向人力资源管理，不仅是名称和术语的变换，更重要的是管理的理念、方法、模式的调整与变革。笔者认为，我国公共部门的人事管理改革，应该把人力资源管理模式作为范本，并在改革过程中实现从人事管理到人力资源管理的转型。同时，在公共部门人力资源管理的制度建设中，吸收一些战略人力资源管理的理念及方法，如人力资源管理的战略联盟、战略伙伴关系、人力资源管理的价值提升、变革管理、知识管理、文化管理等，形成具有战略人力资源管理特征的先进人力资源管理制度，实现我国公共部门人事制度型式的超越性发展。

系统更新人力资源管理的单项制度。从人事管理走向人力资源管理管理需要在改革中进行制度再设计。人力资源管理是一个系统和过程，由诸多方面或环节所构成，每一个方面或环节都有一个制度设计的问题。笔者认为，公共部门人力资源管理的制度更新和再设计应该注意三个方法论问题。其一，体现人力资源管理和战略人力资源管理的理念、原理及方法，如人本主义、战略联盟、双赢管理、绩效管理、整体报酬等。其二，重点建设发挥主导作用的主干制度，也就是职位或工作设计、薪酬、绩效管理三个环节的单项制度。这三项制度既各具功能、又相互关联，科学的职位或工作设计形成优化管理的基础，体现内外公平原则的薪酬制度提供激励的源泉，绩效管理使各环节连成一体，因而能在提升人力资源管理效能中形成三位一体的制度合力。其三，各单项制度形成互动的和谐系统，避免出现制度各自为政和相克的情况，使人力资源管理制度在运作中产生1加1大于2的系统功效。

公共事业管理体制篇（8）

中图分类号：G4

文献标识码：A

文章编号：16723198（2015）22016002

1公共事业管理专业发展的机遇

1.1学科基础雄厚，人才培养适应多样化的社会需要

教育部在1998年颁布的《普通高等学校本科专业目录》中明确指出，公共事业管理是公共管理的下属学科，公共事业管理实行宽口径、厚基础、具有专业特色的人才培养目标，侧重解决社会发展、公共利益和个人利益不同层次的问题。公共事业管理专业人才适应面广，能够为各个行业、领域、部门和公众提供服务。培养出的学生具有广博的知识面、较高的运用理论实际解决问题的能力、创新能力和动手操作能力等，学生毕业后可以通过短时间的职业技术准备走上社会工作岗位，快速适应具体的管理工作。地方综合性院校办学实力较强，学术氛围较好，师资力量也相对雄厚，为根据社会需求设置多样化的专业方向提供各种软、硬件条件。可见，综合性高校雄厚的学科基础和专业适应性强的特点是促进公共事业管理专业发展的有利因素。

1.2社区管理的发展，需要大量具备公共管理专业的人才

20世纪90年代后，随着我国经济体制和行政管理体制改革的逐步深入，政府的社会管理职能从传统的大包大揽开始实行分化，部分社会管理职能落到社区，社区成为承载政府职能剥落的载体，在社会管理中的地位不断增强。社区已是满足居民需求的第一社会空间，是物质文明和精神文明建设的重要载体，是维护社会稳定的第一防线。目前，社区发展的独特地位已日益凸显，引起社会各界的广泛关注。政府职能的下移推动了社区中介组织、各类公益性组织的发展，扩大了公共事业管理的服务领域；社区管理涉及大量的事无巨细的事务也需要大量的具有公共管理能力的专业人才。社区管理和社区建设是推动公共事业管理专业发展的另一重要因素。

1.3单位管理体制的改革，公共事业管理作用凸显

在传统的单位管理体制下，企业不仅承担经济生产功能，还负责单位职工的生、老、病、死等所有生活事务的管理。市场经济的发展推动了企业后勤生活服务的社会化改革，企业与职工只有工作上的经济关系，职工的所有日常生活服务全部由社会公共事务部门进行管理。“单位人”转变为“社会人”，企业对职工的社会保障、住房生活、教育、卫生等服务职能剥离到社会的公共事务组织机构，公共事业管理在企业发展中的作用日益凸显。社会中介组织、第三部门不仅成为企事业单位职工生活需要的主要生产和提供主体，也成为职工社会权益维护的代言人。随着社会福利制度、教育培训制度等的不断完善和发展，公共事务管理领域也不断细化，对相应专业人才的需求量也不断加大，这也成为推进公共事业管理专业发展的重要因素。

2公共事业管理专业发展面临的困境

公共事业管理专业的开设与发展是适应时展和社会改革的需求，目前已初见成效，在办学数量、招生规模、人才培养、课程建设等方面都取得一定的成绩，推动了国家公共事业管理的发展。但由于体制环境、思想认识、办学经验等方面的不足，我国公共事业管理专业发展也面临一系列的困境，阻碍其前进的步伐。主要体现在以下几个方面：

2.1课程体系设置不够科学合理

我国地方高校公共事业管理专业课程体系主要是根据1998年教育部本科专业目录来开设的，主要包括三大块：一是注重人才基本素质培养的公共基础课程，如计算机、英语、体育、马哲等；二是注重专业知识培养的专业核心课程，如管理类、经济类、政治学类、社会学类等课程；三是注重专业技能训练的实践教学课程，如学年论文、毕业论文、专业实习、毕业实习等。从各高校课程设置情况来看，就具体课程门类和课时分类而言，三大模块的课程设计门类宽泛杂乱，专业方向和特色不明显。部分高校在制定人才培养方案时缺乏明确的专业方向定位，把专业等同于专业方向，在课程设置涵盖政治、法律、管理、经济、社会保障等多种门类，这虽然符合教育部对专业定位的宽口径人才培养目标，但是，也导致学生似乎什么都懂的“万金油”，没有体现出自身的专业特色和优势。此外，课程体系的课时分配也不和够合理，据笔者在调查中了解到，大部分院校注重专业知识能力培养，专业理论课时占总学时的80%以上，专业实践技能课程的课时大都在20%以下；专业技能的课程门类也比较单一，以毕业实习、专业见习和毕业论文写作为主，对学生的公共事业管理实践能力缺乏系统的课程来加以训练，使学生走上社会工作岗位不能很好地做到理论与实践相结合，难以适应实际的工作岗位需要。

2.2本科毕业生就业状况不理想

公共事业管理专业设立之处，据相关调查数据显示，2001年全国就业率达到87.1%，而2006年下降为76.08%，就业率出现逐年滑坡现象。从具体的就业领域而言，某高校该专业本科毕业生就业行业差距较大，在外商、民营、合资企业就业的达到42%，国有企业的占27%，政府机关和事业单位的占22%，自主创业和其他的占9%。2011届该校本科毕业生工作与专业相关度为67%，低于《2013年中国大学生就业报告》中全国本科毕业生与就业相关度的平均水平（69%）。从工作的行业分布来看，从事行政管理岗位的学生比例为30%，从事企事业机关单位具体业务比例为21%，从事人力资源管理的占13%，从事财务会计的占11%，从事市场营销的占9%，其他的占16%。从历届本科毕业生对该专业的就业情况反馈数据来看，约有80%的学生认为公共事业管理专业比其他管理类的专业就业难度更大，有59%的学生提出该专业就业局限性大。造成地方院校公共事业管理专业与就业关联度不大，学生满意度不高的原因主要是公共事业管理人才培养目标与社会管理体制改革的发展存在差距。公共事业管理专业培养出的人才应该到公共管理相关部门就业。但目前我国该类性质的岗位实行的是“逢进必考”的原则，而且明确提出要公共事业管理专业学生的岗位更少。此外，很多用人单位对公共事业管理专业知之甚少，更倾向于录用人力资源管理、企业管理、行政管理等管理类专业的学生。因此，公共事业管理毕业生在就业中失去优势，专业性质与行业岗位难以做到对口化，学生不能学以致用，跳槽率高，就业满意度低。

2.3师资队伍建设的滞后

从专业知识储备来看，我国公共事业管理专业开办院校有两类：一类依托原有的行政管理、社会科学、管理类师资力量开设的综合性院校，这些教师具有一定的管理学、经济学背景，但缺乏科学、教育、文化、卫生等专业性强的知识，对专业方向定位的种类、数量以及教学质量等带来一定的制约。另一类是依托学校的优势资源和优势专业的职业性强的院校，如卫生、体育、文教等高校，这类学校的专业教师具有一定专业知识背景，但缺乏管理学、经济学、社会科学等学科背景。公共管理学科是借鉴国外经验引进的学科，在中国缺乏广泛的培育空间和土壤，因此具有公共事业管理专业知识背景的教师非常缺乏，很多教师都是从其他的学科借调过来，这些教师没有受过系统的公共管理知识的教育，因此难以形成公共管理的理念和精神，对专业的发展也难以达成共识。从数量上来看，专业教师队伍的数量远不能适应专业发展的需求。公共事业管理专业教师的增长率低于专业招生规模增长率，加大了教师的工作压力和负担，影响了教学质量和教师创新精神的培养。

3促进公共事业管理专业发展的对策建议

3.1科学进行专业定位，完善课程体系体系设置

公共事业管理不能等同于行政管理，非营利非政府组织的管理，是培养能在科、教、文、卫等公共事业单位从事相应管理工作的高级专门人才，它是融管理学、法学、经济学、等学科交叉综合运用的一门管理专业。在科学定位好专业性质和人才培养目标后，适应社会需求，重新设置课程体系。有效整合公共基础课、专业理论课和实践技能培训三大模块，合理分配各模块的课时，适当增加社会科学类的专业课程，同时按照学校师资和资源优势体现专业方向特色。重视和加强实践环节的教学，以提高实际解决问题能力的教学为导向，如多组织学生参加社会实践活动、开展本科生学术论坛、以社区为依托鼓励学生参与社会志愿服务等，进而培养出适应社会发展需求的公共事业管理人才。

3.2加快管理体制改革，为学生就业创造良好环境

我国公共事业管理部门体制从属于行政管理体制，因此人力资源的配备和招聘主要受制于政府部门，缺乏独立自主性，很少向社会平等开放，限制了本专业的人才培养和对口专业就业。近几年来，公共事业管理体制加快改革的步伐，某些地区部门逐渐向社会公开公平开放，为本专业学生就业提供了机遇。如广州、上海、深圳等发达城市的街道办事处部分有编制的岗位实行公开选拔和招考，对有公共管理知识背景和技能的人才优先录用，这些措施有助于公共事业管理专业人才参与积极竞争。今后，政府应放宽对非营利非政府组织的限制，降低门槛，采取优惠政策促进非政府组织的发展，并为壮大非政府组织力量提供资金、法律、物质等方面的支持，使非政府组织真正为我国公共事业做出应有的贡献，进而促进公共事业管理专业人才的培养和吸纳，为本专业学生就业创造支持性环境。

3.3充实师资队伍，提高教师综合素质

首先，要优化教师的队伍结构。根据专业发展的方向和实际情况，合理配备教师的职称结构、学历结构、知识结构，达到互补和优化组合，发挥专业教师的整体知识效应。其次，要加快引进相关专业具有高学历的年轻教师。如行政管理、社会保障等专业博士生，充实教师队伍力量，同时从公共事业管理部门、政府机构聘请具有相关管理经验丰富的人员为专业教师进行专题讲座，提高教师的专业素养和实际问题的分析能力。再次，选派优秀青年教师到国外进修或培训，学习国外先进理念和管理模式，提高教师的专业知识水平和业务能力。最后，建立教师管理绩效考核激励机制，提高教师的工作积极性和教学责任感，为教师队伍的整体水平提高提供政策保障。

参考文献

[1]娄成武，孙萍.社区管理学[M].北京：高等教育出版社，2014：1.

公共事业管理体制篇（9）

文化事业单位工作是文化，体制是事业，因而其改革必然与事业体制改革紧密联系。対传统事业体制的最早冲击来自市场化改革，企业化管理、双轨体制、集团化运行等必然要求文化事业体制进行调整与之适应：1986年人事部颁发《关于加强事业单位编制管理的几项规定》明确鼓励一些有条件的科研、设计、文艺新闻、出版等事业单位实行企业化管理，做到经济上完全自给；1989年财政部颁发《关于事业单位财务管理的若干规定》，要求采取多种预算管理方式（全拨、差拨、自收自支），并鼓励自收自支事业单位实行企业化管理，执行国家对企业的有关规定；2003年开始的文化体制改革试点工作引入事业单位分类改革原则，将文化事业单位分为公益性单位、实行事业体制企业化运行单位及确定为企业单位三种类型并分别提出不同的改革要求。这样，如何通过体制改革构建新型文化事业制度成为现实改革与理论研究亟待解决的问题。一些学者对事业单位改革提出建立政事分开、企事分开、资事分开、责任明确、多方筹资、多元约束、管理科学的现代事业制度的设想，并设计和论述了这种新型事业制度的基本框架与主要特征。一些学者在此基础上将现代文化事业制度作为改革模式：“坚持分类改革，构建有中国特色的现代文化事业制度”，“要从积极探索构建社会主义市场经济体制下有中国特色的现代文化事业制度的高度上给予战略安排”。

2.公共文化服务模式

进入新千年后，建设服务型政府、强化政府公共服务职能由理论探讨进入改革实践；2002年，党的十六大首次将文化分成文化事业和文化产业；2005年，党的十六届五中全会强调要构建公共文化服务体系；2007年，《中共中央办公厅国务院办公厅关于加强公共文化服务体系建设的若干意见》明确提出构建公共文化服务体系以公益性文化单位（主要是事业单位）为骨干。事业与产业分途发展、文化事业成为公共服务重要内容，这为体制改革提供新的要求与理路：文化事业单位改革不是简单“废与立”的问题，而是如何适应公共文化服务体系建设、如何有效供给公共文化服务问题。这样，“非营利性文化事业单位向公共文化服务机构的转变”成为文化事业体制改革应有之义。对于公共文化服务与文化事业单位体制重构关系，不同学者从不同层面予以阐述：一是立足保障公民文化权利实现探讨公共文化服务组织重构问题，一是引入公共产品理论，从文化产品与服务的“公共性”寻找文化事业单位改革依据。

3.多元供给模式

在国外新公共管理、公民社会等理论与实践影响下，包括文化服务在内的公共服务多元供给模式受到理论界与实务界重视。20世纪90年代后期部分学者提出一种“非营利化”事业体制改革思路：“参考国外普遍通行的非营利单位的体制及运行机制，研究制定出我国事业单位改革的目标模式。”湖北省乡镇文化事业单位改制为民办非企业单位、建立以钱养事新机制，上海市成立民间组织性质的社区文化中心等，可视为这一思路的现实实践。其后，上述改革思路逐步纳入国家文化发展战略：《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》提出“鼓励和引导社会资金兴办国家允许的各类公共文化设施，开展公共文化服务”政策要求，十七届六中全会进一步要求“引导文化非营利机构提供公共文化产品和服务”。多元供给另一种模式则提出更为开阔的思路，从公共文化服务体系构建乃至文化改革发展的整体框架思考文化事业单位改革问题：“关于未来文化事业单位的组织模式的设计。不应该有先验的框架，而应该根据具体情况、具体领域和具体任务，灵活务实地采用多种组织形式，如非政府公共机构、非营利机构、各种形式的信托和基金以及协会，等等。应该明确的是，未来文化事业单位组织模式的最核心的问题是，与有关政府主管部门的直接控制的脱离和自主运营。”上述四种改革模式均从不同层面触及传统体制的痼疾，特别是探讨了事业单位与公共文化服务关系，及如何改变激励模式、转变运行机制、改革组织体制等问题，为改革提供有益思路并程度不同地影响了改革进程。但诸多涉及改革基础、改革方向、组织属性等的重大问题还有待进一步探讨：如社会转型、文化产业与事业分途发展条件下改革方向如何确定？未来文化事业单位体制如何构建？政事关系如何理顺？国家公共管理者与所有者关系如何把握？分类改革如何设计与推进？治理机制如何完善？公共文化服务多元供给模式如何形成？„„加之事业单位体制改革滞后，文化体制改革许多深层次矛盾尚未解决，致使文化事业单位改革目标模式选择依然有待明确。因此，如何按照十七届六中全会“进一步深化改革开放，加快构建有利于文化繁荣发展的体制机制”要求，明确改革目标模式加快文化事业单位改革成为重大战略性任务。

二、模式选择

所谓目标模式即通过改革将文化事业单位向什么方向、何种组织转变。对此，学界尚未形成明确共识，改革政策也未予以清晰、系统表达。一个深层原因是：事业单位是计划体制下发展起来、“中国特色”极为鲜明且难以与国际接轨的我国特有组织，是在社会转型过程中相关法律认可（如《民法通则》关于四类法人的划分）、行政管理予以“体制保护”（如机构编制管理关于机关、事业等的编制分类）的组织类型，如何通过改革将事业单位改造成适应社会转型条件下提供公共服务的新型组织，是整个事业单位改革没能彻底解决的问题，文化事业单位改革自然概莫能外。

1.选择依据

目标模式选择首先需要明确选择的依据。选择既要面向未来、具有战略思维，又不能超越现实基础、路径依赖。因此，社会转型、体制转轨、组织变迁、文化分途发展条件下探讨改革目标模式选择，必须在回答以下四个基本问题基础上进行：第一，三元社会结构下文化机构如何分工？第二，多元文化主体环境下公益性文化事业（公共文化服务）如何提供？第三，事业与产业分途发展背景下政府举办的非营利性文化机构功能如何定位？第四，中国特殊国情条件下文化事业单位如何存续与转型？第一，总体性社会向三元社会转型是社会变迁基本趋势。在国家、市场、社会三元社会结构条件下，社会组织通常分为公共部门（以政府机关为核心）、市场部门（企业特别是非公企业为主体）、第三部门（由非政府非营利的民间组织构成）。市场是资源配置最有效机制，企业是文化产业发展的主要力量；国家除了承担维护意识形态安全、提供市场规则等公共管理职责外，基本职能是保障公民文化权益、实现基本公共服务均等化而提供公共文化服务；“以志愿求公益”的第三部门则主要在市场、国家机制外提供准公共文化产品与服务。第二，多元供给是当代公共文化服务的基本形态。即使政府是提供公共文化服务的主要责任主体，公共文化服务并非只能由政府及其举办的文化事业单位提供。一方面市场部门特别是第三部门可以其特有方式参与公共文化服务提供，如美国70％的博物馆、艺术馆和几乎所有的交响乐团为民间非营利机构。另一方面，政府有多种政策工具、可通过多种方式（直接生产、公私合作、管制、许可经营等）实现公共文化服务职能，政府通过出资举办事业组织直接生产只是发展文化事业、保证公共文化服务供给的基本手段之一。第三，文化事业单位是公益性文化产品与服务主要提供主体。作为政府举办的公共文化机构，其职能是以服务方式履行政府向社会提供公共文化产品与服务。虽然许多挂名文化事业单位实际从事经营性文化活动、提供市场化的私人物品，但这只是改革过程发生的特殊现象、职能错位引发的行为偏差，文化事业单位的真正角色是提供公共文化服务、成为国家公共文化服务体系的骨干。第四，传统事业单位是新型公共文化服务机构的形成基础。尽管“关于未来文化事业单位的组织模式的设计。不应该有先验的框架„„”但新型公共文化服务机构不可能无中生有、凭空产生；尽管社会变迁导致各类组织分化重组、资源配置机制变化导致多种组织参与文化生产与服务，但本来意义上的文化事业单位（公益型机构）作为政府举办的文化服务组织，其职能（提供公共文化服务）依然存在并随着经济社会发展、文化需求增长而不断强化，其机构则为未来文化事业组织模式的设计提供组织基础。

2.公立文化事业法人

基于以上分析，笔者认为：社会转型条件下履行政府向社会提供公共文化服务职能的组织，应当是脱胎于传统事业单位、与文化事业与产业二元发展相适应、体现公共文化服务性质、剥离了非公益型单位的新型公共文化服务组织。其与传统文化事业单位存在直接的组织渊源关系，通过职能提纯、机制优化、组织再造实现传统文化事业单位向新型公共文化服务机构的转型，而这种转型实际就是改革目标模式。为表示新型公共文化服务机构与传统文化事业单位的区别，可将其称为“公立文化事业法人”，其性质与主要特征如下：一是“公立”。依据文化机构分类的普遍规则，政府出资举办的公共文化机构属于公共部门范畴。“公立”表达组织的属性：组织是承担公共责任、履行政府向社会提供公共文化服务的公共机构；组织由政府举办：或直接依据法律设立，或依据法律的一般要求以政令等形式设立；资产属于公有（非经营性国有资产），公共财政予以方式、程度不同的支持。二是“文化”。“文化”概括组织的活动内容：从事公益性文化事业、提供公共文化服务。我国的120多万个事业单位涵盖科教文卫体等多类机构，教育事业单位可一般地称为公立学校、医疗卫生事业单位多数可称为公立医院；但归之于“文化”名下的事业单位职能、类型众多，且与其他事业单位的边界并不清晰，比如教科书划分的政府文化职能乃包括科教文卫体等多个方面。实际上组织分类意义上的“文化”更多取决于管理机构的认定，或等同于宣传文化部门的管辖范围。由于没有如公立学校、公立医院那样更简明、通俗的表达，可用“文化”涵盖现行管理体制下的文化单位活动内容。三是“事业”。“事业”表征组织的活动方式：以非机关（层级节制）及非企业（商业运作）的直接服务方式持续提供文化服务。其与机关化的政府机构的基本区别是：政府机关以管理的方式保障公共文化服务得以提供，文化事业单位以直接生产与服务方式提供公共文化服务，因而属于非机关形态的公共机构。四是“法人”。“法人化”是各国公共服务机构改革的重要趋势。就我国而言，“法人”反映组织的法律地位：机构应是具有法人资格、拥有独立财产、独立核算并具备完备组织特征的组织实体，可以自己名义行使权利，承担义务；法人型单位应是未来我国文化事业单位的主体部分。当然，也可以根据实际需要设置部分非法人型单位，主要是一些责任机制与人事安排等不能与所属政府部门明确分离，或资金等方面达不到法人要求等的文化事业机构。

三、推进战略

文化事业单位改革是一项复杂而艰巨的任务，是在艰难探路中逐步梳理思路、明确方向的过程。改革既受制于文化体制改革也受制于事业体制改革，在改革制约因素较多、改革目标与路径有待形成共识条件下，传统文化事业单位向“公立文化事业法人”转变可以“两步走”战略分步推进：一是在界定职能基础上清理规范，剥离非事业性职能（行政管理、生产经营等）、划转非事业性单位，对保留事业体系内、提供公共文化服务的机构进行改革，使其成为公益文化事业组织；二是通过完善法人体系、理顺政事关系、健全治理结构等，使其成为“公立文化事业法人”。“两步走”战略的实施应结合文化体制改革与事业单位体制改革，以推进分类改革为基础，以构建现代事业制度、创新人事管理机制为重点，以完善政府文化管理体制、形成文化服务多元供给模式为保障，分类、分步、分业推进。

1.积极推进分类改革

分类改革是创新文化事业体制、重塑公共文化服务微观主体的基本战略，但其困难在于：文化单位行业特性与组织类型多样，改革推进进度不一，意识形态属性鲜明，其分类设计与改革始终在协调“意识形态前置”与遵循文化发展规律、事业体制改革原则中不断探索、调整，不同时期乃至不同地区存在差异。因此，明确分类体系设计及改革的原则成为前提性工作：一是既要遵循事业单位改革与发展的一般规律，又要反映文化单位特殊要求，实现事业体制改革与文化体制改革对接；二是体现新闻、出版、广电、演艺、文博等不同行业特征并适应不同改革进展，分业推进；三是在明确改革目标模式基础上，从现实条件出发，按照“循序渐进、逐步推开”原则，依据制度环境与文化单位本身演进分步推进。第一，科学划分类别。依据职能分工、产出性质并参考事业单位一般分类原则，形成“三加三”的分类体系，即首先将现有文化事业单位分为经营类、行政类、事业类三大类，再対事业类进一步细化为公益服务类、新闻宣传类、企业运营类小三类。与2005年推开的文化体制改革、2011年制定的事业单位分类改革意见两种分类的主要区别是多出企业运营类，即対保留事业体制的一般时政类报刊、高水平艺术院团等实行企业化管理。虽然“事业体制、企业化管理”在一般事业单位分类体系已经取消，但文化领域某些高度市场化的行业如报刊、出版、演艺等，行业内大部分单位都实施转企，即使出于意识形态安全、弘扬民族文化等考虑将部分单位保留事业体制，实行企业化管理理论上不仅可以使其能够生存，而且可改革运营机制、激发活力从而更好更快发展；当然，随着改革的推进与上述行业的发展，“事业体制、企业化管理”政策是可以调整的。第二，剥离非事业性单位。按照政事分开、事企分开原则，対行使行政执行、执法监督等政府职能的单位，通过政事分开，逐步使其转为行政机构，或将其行政职能划归行政机构；対一般国有文艺院团、非时政类报刊社、新闻网站等经营性单位实施转企改制，脱离事业体制，成为独立市场主体，进而通过创新体制、转换机制增强活力；対出版、发行、影视等已改制单位应加快体制机制转化，完善法人治理机制，形成符合现代企业制度要求、体现文化企业特点的产权结构和经营管理模式。第三，分类改革事业类单位。一是从事公益服务单位（如美术馆、公共图书馆、文化馆和乡镇综合文化站“三馆一站”等）围绕构建公共文化服务体系，突出公益属性、强化服务功能，转换机制，增强活力，成为公益文化服务的主要载体。二是党报党刊、广播电视台等承担宣传方针政策任务的重要新闻宣传单位保留事业体制，完善管理和运行机制：坚持正确舆论导向，保证意识形态安全；理顺政事关系，强化政策扶持并改进扶持方式；调整组织结构，优化运行流程，整合内部资源，将经营性业务从事业体制中剥离出来，并通过产权分离转为独立实体，以市场化方式运作并更好地为主业服务。三是一般时政类报刊、公益性出版社、代表民族特色和国家水准的文艺院团等单位，改变原有“国办、国营、国养”模式，按照“事业体制、企业化运营”方向进行改革，转变运行方式与激励模式，引入竞争机制，增强服务能力、市场运作能力，在面向市场、服务群众过程中不断发展壮大。

2.构建现代事业制度

作为改革目标模式、提供公共文化服务的“公立文化事业法人”，需要一系列有别于传统事业体制的制度支撑，包括有关文化事业单位法人、组织、产权、人事、财务、评估等制度，从而架构起现代文化事业制度。第一，明确法人主体地位。通过赋予法人资格使其具有独立人格和自主性质，为理顺政事关系、构建现代事业制度奠定基础。虽然“法人化”是改革方向，然而文化事业单位功能、类型、规模复杂多样，并非所有单位都必须、都能够成为独立法人；法人的组织形式可以多样化，既可以赋予单个机构（大型图书馆、交响乐团等）法人资格，也可以将多个同类或不同类文化机构组合成一个法人实体。第二，建立法人治理机制。借鉴大陆法系公务法人制度和香港、新加坡的法定机构制度，在法人型单位建立以理事会（或管理委员会）为中心、不同于公司企业的法人治理机制。单位设立理事会、管理层、专业委员会及职工大会，分别行使决策、管理执行、专业咨询、监督约束等职能，协调政府、文化单位、职工、社会公众等多类利益相关者在法人治理机制中的权责关系。由于文化事业单位行业、规模及与政府主管部门、服务对象关系多样，治理机制可有多种选择：理事会可以单个单位独立设置；也可以设在包含多个同类文化单位的行业层次上（即所谓主管级事业单位）；一些规模较小单位可以采取由行政负责人一人负责体制，也可引入欧美法系由担任特定职务的一人组成的独体法人制度，在基层文化站等构建新型法人治理机制。第三，形成与现代事业制度相适应的财政供养、资产管理、绩效评估等制度。在逐步增加政府财政投入的同时，形成以政府投入为主导的多元文化事业投资与经营补偿机制；改革财政支持方式，对不同机构、不同任务分别采取财政保障、财政补贴及以事定费、购买服务等多种供养方式；建立出资人制度，逐步形成管人管事管资产管导向相结合的国有文化资产监管体制，规范文化事业资产管理与运营；政府与文化事业单位间形成法定化的绩效责任关系，同时，针对不同行业、不同资产构成与财政供养方式单位，设计社会效益优先、社会效益和经济效益相统一、分类化的考核体系，健全绩效管理与评估制度。

3.创新人事管理机制

“改到难处是人事”。经过30余年改革，传统“大一统”干部人事制度、政事一体化管理制度逐步分解为三部分：企业劳动人事制度，公务员制度，事业单位以“人事关系”为基础的人事制度。分类化的劳动人事与社会保障制度虽有助于适应机关、企事业单位不同工作性质与特点，但并未解决官本位、单位制及体制内外分割等问题，反而强化了以编制为基础的身份制、固化了不同组织人群的利益差异。同时，由于可以“意识形态的堂皇托词”抵制改革，导致与其他系统相比“文化系统人事体制与体制改革之间的滞后性”更突出；加之文化领域相对独立，三项制度改革与其他部门改革存在政策不衔接等问题，使与人员利益攸关的三项制度改革成为改革最大难点。第一，明确改革目标、前提。无论基于现实问题还是面对未来发展，均应以打破官本位、身份制、单位制及公共部门与非公部门分割，优化文化人才资源配置、激发人才活力，改变传统的用人方式、管理制度、激励与保障模式，形成人员能进能出、职务能上能下、待遇能高能低、保障体系完备的制度机制，使传统身份性的“事业人”转型为具有公益使命与专业能力、服务社会的“公益人”作为改革目标。同时，无论机关、事业、企业劳动人事制度分割体制何时及如何打破，“公立文化事业法人”工作职位属于公职性质应是确定无疑的，因而改革应以确认“事业人”是从事公益服务，不同于公务员也有别于企业员工的特殊公职人员为前提，并以此为基础进行相关政策设计与实施。第二，深化三项制度改革。以转换用人机制为核心，改变因人设事、人浮于事状况，重点是建立以聘用制为基础的用人制度，符合文化事业特点的岗位管理制度，有助于总量控制、结构优化、动态化的编制管理制度。推行岗位绩效工资制，完善工资正常调整与激励约束机制，构建起符合文化发展需要与事业单位特点、体现岗位绩效和分级分类管理的收入分配制度。建立多渠道、多层次、社会化的养老、医疗、失业、工伤等社会保险制度；鉴于双轨制导致社会保障体系“碎片化”，不合理拉大公务员、事业单位、企业退休养老金数额差距（2010年达到1：1.8：2.1[11]），应以深化养老保险制度改革为中心，努力实现机关、事业单位、企业保障制度、保障水平、统筹办法等的衔接，进而形成统一的社会保障体系。第三，坚持以人为本，妥善解决单位转制、人员分流等问题。在单位制、身份制没有打破，特别是可为改革“兜底”的社会保障体系尚未健全条件下，对人员分流、身份变化导致的利益损失，除在工作安排、就业培训等方面制定相应政策规定外，还应支付具有补偿性质的身份置换成本。充分考虑职工多年积累的年功贡献、事业身份丧失导致的收入与职业稳定性下降、社会保障体系不统一造成的保障水平差距等因素，准确、全面计算身份置换成本，设计多种方式支付置换成本；身份置换成本原则上由职工所在单位支付，单位无力支付则须政府财政兜底，不能以文化事业单位是所谓的“独立法人”予以拒绝，严格地说，至少目前我国事业单位既不“独立”也非“法人”。

4.深化政府体制改革

改革事业的政府主导性与政事关系的特殊性，决定政府文化管理体制不进行实质性改革文化事业单位改革难以纵深推进。但长期延续的高度集中行政体制，政事一体化的事业体制，“泛意识形态化”形成的文化领域管理及改革相对独立乃至相对封闭等问题，导致政府文化管理职能转变步履维艰，权责配置、机构设置、运行流程等尚需优化，政府与企事业单位，政府与市场、社会乃至政府部门之间的关系有待理顺。因此，应围绕建立健全党委领导、政府管理、行业自律、社会监督、企事业单位依法运营的文化管理体制，以加快政府职能转变为主线，以实现管制政府向服务政府、“权力”政府向公共政府转化为目标，深化政府文化管理体制改革。第一，改革管理体制。一是转变职能，强化政府政策调节、市场监管、社会管理、公共服务职能，将政府文化行政职能转变到指导、规划、协调、服务、监督和宏观管理上来。二是创新管理方式，“建设服务型政府需要在政府内部与外部都进行管理方式创新。”实行大部制改革，完善综合文化行政责任主体，理顺职能、权责，整合机构、资源，形成“大文化”管理格局；实现管理方式主要由行政手段为主向综合运用法律、经济、行政手段转变，特别是调整主管部门与文化单位长期形成且固化的权力格局、利益关系，为文化事业单位改革创造良好政务环境。第二，理顺政事关系。从总体上看，政事关系属于公共部门内部纵向控制、机关化的核心部门与横向控制的服务机构之间的关系。全面系统地进行职能审查，在实体职能方面通过公务分权将政府的服务性职能与管理性职能分开，将服务职能中的面向社会提供的非商业性公益服务、面向政府部门提供的支持、面向社会提供的可商业化运作服务分开；在运作职能方面以决策与执行分离为原则，首先分离决策与执行职能，其次将执行事务细分为执法性质、管理性质与服务性质的执行。通过职能审查，明确政府机关与文化事业单位的职能分工并进行相应职能分离，从而构建新型政事关系。第三，实行管办分离。现代国家双重性（集公权与所有权一身）决定其既是文化举办者，又是文化管理者。应在政府与企事业单位机构编制层面分开（如新闻出版系统“局社分设”，广电系统“局台分离”等），初步实现政府由办文化向管文化转变基础上，以分离政府公共管理者职能（“管文化”即管宏观、定政策、做规划、抓监管职能）与出资者职能（“办文化”即行使文化单位人、财、物管理的出资者职能）入手，理顺政府自身管办职能，以及管办职能与政府所属企事业单位形成的不同关系。同时，立足政府职能复杂性与法律人格双重性，针对不同文化活动、不同文化单位探索理顺管办职能关系多样实现机制，设计管办分离多种实现形式，如监管者与出资者职能、机构分离三重治理，主管部门、中间型治理组织、事业单位三级治理，主管部门、事业单位二级治理等。

公共事业管理体制篇（10）

    随着国有企业改革和政府机构改革取得重大进展推进事业单位体制改革,完善社会团体、民办非企业组织管理,建立现代公共事业制度,为全面建设小康社会提供优质的公共服务,满足社会公共需要,已成为我国公共管理领域深化改革的重点内容,其中构建与之相适应的公共财政政策环境,是不可或缺的重要环节。

    一、公共事业制度的财政政策体系存在的问题

    改革开放以来,我国科技、教育、文化等事业单位管理体制进行了一系列重大改革,民办非企业组织迅速发展,社会团体空前活跃,传统体制下财政独家供给资金、政府垄断社会事业的局面已经打破,改革取得了实质性进展,在政府财政关系方面的变革主要体现在:一是公共事业资金供给初步实现了多元化。事业单位除接受财政拨款外,还有为社会提供教育、科技、医疗等服务取得的事业性收费收入、从事各种商业活动取得的经营收入,以及社会捐赠收入等等。二是公共事业投资主体由政府一统天下转向以政府为主、多方投资并举的格局。近年来,民办科技、教育、文化、卫生等机构迅速发展,既适应了市场经济条件下社会需求多样化的需要, 又减轻了政府财政的负担。三是运用财税政策工具促进了事业单位体制改革和社会公共事业发展。包括对向企业转制的科技型事业单位给予减免税,对向社会公益事业机构捐赠的组织和个人在所得税前按比例或全额扣除等等。四是改革了事业单位、社会团体等公共事业机构的财务会计制度。经国务院批准,财政部于1997年1月1日起实行了《事业单位财务规则》,1998年起执行《事业单位会计准则》和《事业单位会计制度》,以及财政部与相关主管部门制定了行业财务管理规章。

    但是,与发展社会主义市场经济、全面建设小康社会对公共服务的迫切需要相比,我国现代公共事业制度尚未完全建立,改革任务十分繁重。在公共事业机构与政府财政的关系领域,突出的问题有:

    1 事业单位对政府财政资金依赖程度高,财政负担沉重。目前政府财政仍承担着国家公共事业资金供给的主要任务,科技、教育、文化、卫生、体育等事业费支出在财政支出中仍占较大比重,民间投资还处在补充地位。

    2 财政资金供给范围过宽,超越了公共财政职能。目前对事业单位的资金供给仍然没有从根本上突破传统体制下的基本格局,政府财政仍然承担着相当部分应由企业、个人通过市场提供的私人物品,如非义务教育、非公共卫生支出、开发性科技费用、新闻出版等等,对提供准公共物品的公共事业服务也存在包揽过多的问题。而应由政府保证资金供给的公共物品服务,如义务教育支出等等,面临着诸多问题,成为诱发乱收费的重要原因。

    3 财政资金使用效益有待提高,财务管理制度不够健全,财务监管需要加强。建国后,我国对事业单位资金的供给方式,主要采取由财政全额拨款和差额拔款管理方式。全额拨款单位收支都纳入政府预算统一安排,差额预算管理包括定向补助、定额补助、差额补助或上解等形式,1996年以后主要实行差额管理。上述资金供给方式与计划经济管理体制相适应,在建国初期各项社会事业百废待兴的条件下,对科教文卫等事业的发展,建立健全社会服务体系和改善人民生活,发挥了重要的历史作用。但随着我国市场经济体制日趋完善,事业单位改革不断深化,这种资金供给方式的弊端日益显露。如资金供应缺乏竞争机制,容易形成等、靠、要的思想;资金使用效益不高,财政监督乏力,浪费、截留、挪用等现象较普遍;未能有效地引导社会资金投资,事业发展资金不足,等等。根据建立现代公共事业组织的需要,结合目前我国编制部门预算,需要实行国库集中收付等财政预算体制改革,进一步改进公共事业单位资金供给方式,更多地利用市场机制,提高资金利用效率,以促进公共事业发展。

    4 建立现代公共事业制度所需要的配套财政税收政策还不完善。现代公共事业制度的建立和发展,不仅需要财政资金的支持,还需要相关财政政策的支持。

    第一,对公共事业组织本身的税收减免政策。在增值税、企业所得税、营业税、土地使用税等税法条例及实施细则中,规定了对教育、科技、文化、卫生、社会福利等公共事业机构的减免税政策,但从现行税收制度分析,对事业单位、社会团体、民办非企业单位的各项税收政策存在的问题有:(1)法律、法规之间存在矛盾与冲突。《教育法》、《社会力量办学条例》、《社会团体登记条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》等法律、法规,对事业单位、社会团体、民办非企业单位非营利性的界定,与对上述单位普遍开征企业所得税之间存在一定的不协调。(2)现行事业单位、社会团体、民办非企业单位的营利性与非营利性不分、法人制度不完善,使有关税收优惠政策难以发挥应有效果。(3)有的税收政策还不够详细、具体,可操作性不强。

    第二,鼓励企业、个人和其他社会组织向公共事业机构捐赠的税收政策。从现行税法的有关规定看,我国对捐赠的税收优惠比较宽泛,有利于鼓励向社会公益机构捐赠,促进各项公共事业发展,但同时还存在一些问题:(1)没有区分公益性和互惠性公共事业机构。根据国际税法惯例,对互惠性公共事业机构的捐赠不应给予税收优惠。(2)对可接受捐赠的机构没有具体界定,难以区分其营利性与非营利性。(3)对部分机构捐赠给予所得税前全额扣除的优惠不一定有利于鼓励经常性捐赠,也不利于体现对各类公共事业机构的公平待遇。

    第三,公共事业服务的公共定价问题。随着对一部分公共事业服务实行市场化、民营化改革,公共服务的定价难度大大增加,所面临的经济社会环境更加复杂。政府不仅要根据公共服务需求、财政收支状况等因素制定政府的公共定价政策,而且还要明确公共定价的程序、方式、监管等制度和措施,在这一领域还存在许多问题需要解决。

    5 需要采取切实有效的财政政策措施,加快事业单位体制改革。改革开放以来,我国科技、教育、文化等事业单位的管理体制进行了一系列重大改革,但改革任务仍十分繁重。突出的矛盾有:(1)政事不分、行政化管理的基本格局没有突破。事业单位对政府依赖性强,有关业务活动仍受政府直接干预。(2)事企不分,其行为与公共事业组织的公益性、非营利性不完全吻合。一些事业单位利用国有资产、土地以及政府给予的各项优惠政策从事经营性活动,收益除部分用于事业发展外主要用于职工福利支出;有些单位还擅自提高收费标准、扩大收费范围,且屡禁不止;有的事业单位的公益性服务与经营性活动界限不清,等等。(3)事业单位内部机构臃肿、人浮于事,公共服务效率低下。有的教学、科研机构在第一线工作的人员仅占职工总数的三分之一。由于事业单位管理体制改革相对滞后,不少国有企业、党政机构的分流人员通过各种途径进入事业单位,进一步加剧了这种状况。

    二、构建现代公共事业制度的财政政策体系

    根据公共财政与公共事业组织的内在联系,结合我国各类事业单位、社会团体和民办非企业组织的发展现状,以及与政府财政的关系,构建中国现代公共事业制度的财政政策体系主要体现在:

    (一)以公共需要为准则,重新界定公共事业类别,建立法定分类体系,实施相应的财政政策。