自经济责任审计写进十七大报告，标志着经济责任审计已经形成比较完善的审计制度，在干部管理和党风廉政建设中发挥了重要作用。经过近十年的快速发展，我国经济责任审计取得了比较显著的成绩，目前已进入全面推进、稳步发展的阶段。但是，由于起步晚以及种种因素的制约，我国的经济责任审计工作仍存在许多需要解决的困难，值得我们认真探索，推动经济责任审计工作逐步走向成熟。
一、 经济责任审计的困境
目前，经济责任审计工作存在法规和规章制度不健全、审计任务重与人力资源不足的矛盾、联席会议职能作用发挥不充分、评价体系不够科学、审计质量不高、审计结果难以运用等一系列困难和问题，尤其是一些地方经济责任审计难以走出困境。
（一）法律法规与规章制度的困境
近年来，国家颁布了一系列的关于经济责任审计的法规制度。1999年，中办、国办了县级以下党政领导干部和国有企业及国有控股企业领导人员经济责任审计规定。2006年《中华人民共和国审计法》明确经济责任审计法律地位及行规法规，2010年《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》（以下简称《规定》）。但是，目前经济责任审计的法律环境还不够优越，法律法规体系还有待完善。主要体现在：
1、 经济责任审计尚未真正纳入法律程序。没有制订专门的《经济责任审计法》，《经济责任审计条例》也还在征求意见中，经济责任审计的有关规定缺乏科学性和操作性，特别是审计内容、重点和评价标准不明确、不规范、不统一，导致处理处罚和定性依据不足，影响了经济责任审计工作质量。
2、经济责任审计制度配套不完善。经济责任审计工作开展以来，审计署相继出台了一些关于经济责任审计的制度和规定，地方也结合实际制订了相应的制度和工作程序。但在经济责任审计工作中，相关配套制度如联席会议制度、审计结果利用制度等制度规定还不完善，造成审计的范围狭小，审计内容单一，审计计划存在盲目性等。
3、联席会议工作机制不完善。大部分地方尤其是基层县区的联席会议协调配合机制没有实质性运行，没有完全形成联席部门齐抓共管、整体联动、相互配合的经济责任审计格局，严重制约经济责任审计工作的深入发展和有序推进。
（二）审计人力资源的困境
人力资源困境主要体现在两个方面，一是审计人员独立性差，影响审计质量。地方审计机关均实行双重领导的管理体制，对本级人民政府和上一级审计机关负责并报告工作。上级审计机关只对下级审计机关进行业务上的领导，审计独立性较差。二是审计任务与审计资源不足的矛盾非常突出。目前，由于领导干部离任必审的规定，经济责任审计任务越来越重，特别是在领导干部换届调整时，经济责任审计项目更是集中下达，严重超出了审计队伍的承受能力。加之经济责任审计项目集中、时间要求紧，审计任务重与审计人力资源不足的矛盾已严重影响经济责任审计的质量，审计风险加大。
（三）评价标准和评价体系的困境
没有统一具体的标准就无法对被审计领导干部应负的经济责任进行客观公正的界定。但影响一个单位财政财务收支和经济活动情况的因素是复杂多样的，有历史的、现实的，有主观的、客观的，有集体的、个人的，出台统一具体的判断标准比较困难。领导干部经济责任的界定主要包括主管责任、直接责任的界定和党委、政府主要领导责任的界定。现行审计法对直接责任有明确规定外，对主管责任的定义过于模糊，只要所管辖范围内的部门单位出了问题，都笼统的概括为该领导干部的主管责任，实际上主管责任等于没责任。另外，党委和政府主要领导的经济责任难以准确界定。一个部门的经济活动，有的是班子集体研究决策，有的是党委和政府共同决定的，有的是其中一个提议另一人同意，如何界定清楚他们各自应承担的责任很困难。
（四）审计结果利用的困境
经济责任审计报告应当是组织部门使用干部的重要的参考依据。但是由于目前经济责任审计工作机制不健全，审计结果往往没有得到有效运用。首先，目前的经济责任审计都是在干部调整时，采取“一篮子”委托审计的办法，没有做到“逢离必审”和“先审计、后离任”，导致审计的时效性滞后，审计与任用脱节，审计工作停留在形式和程序上，审计结果不能真正运用到干部管理监督中去。其次，经济责任审计自身还存在着评价不够规范、审计质量总体不高等一系列问题，导致审计结果利用水平不高。
二、走出困境的探索
经济责任审计在各级党委和政府的重视下、各级审计机关的努力下，已经取得了较好的效果。作为一种制度安排，经济责任审计目前已经常态化，并将进一步强化。面对经济责任审计工作目前面临的困境，笔者认为应该在以下几个方面进行积极的探索：
（一）加快立法步伐，建立健全经济责任审计法规体系
[中图分类号]F239．47[文献标识码]A[文章编号]1007-5801(2007)01-0084-06
自1999年中共中央办公厅、国务院办公厅《县级以下党政领导干部任期经济责任审计暂行规定》和《国有企业及国有控股企业领导人员任期经济责任审计暂行规定》(以下简称两个暂行规定)，正式确立经济责任审计制度以来，各级审计机关探索开展经济责任审计工作，为加强领导干部管理监督和党风廉政建设，完善干部选拔任用机制发挥了积极作用。2002年，党的十六大提出要建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，从决策和执行等环节加强对权力的监督，保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益。在这一背景下，经济责任审计作为权力运行制约机制中的重要环节发挥着越来越重要的作用，相关地方性立法越来越多，相关制度不断完善。
由于传统审计工作在目标上与干部管理监督工作并不一致，这使经济责任审计开展近七年以来在发挥重要作用的同时，一直与干部管理监督机制处于协调之中。这个过程中，关于这项审计活动的理论和实践问题逐步显现，引起了相关各界的密切关注。诸多问题中相关法律问题是一个核心，经济责任审计在审计法律中如何定位，如何成为干部管理监督的法定环节，其目标是什么，相关程序如何设定等都是经济责任审计相关各方关注的重要法律问题。这些问题的解决对于规范开展这项工作具有重要意义，事关干部管理监督大局。正是在这一背景下，根据《审计法》规定，从各方面详细规范经济责任审计活动的相关行政法规的起草制定工作在积极推进。为有效地解决经济责任审计工作中的若干法律问题，2006年5月以来，课题组成员对陕西、黑龙江、江苏、广东等省经济责任审计工作情况进行了调研，并与有关专家、学者进行了广泛深入的交流和研究。通过实际调查与深入研究，我们形成了关于经济责任审计法律问题及立法对策方面的一些认识。
一、经济责任审计立法现状
目前对全国经济责任审计工作具有规范作用的法律规范。一是1999年5月中共中央办公厅、国务院办公厅颁布实施的两个暂行规定，二是2006年6月新修改实施的《审计法》。前者仅规范了对县级以下党政领导干部和国有及国有控股企业领导干部所开展的经济责任审计。后者第25条赋予了审计机关的经济责任审计监督职责，规定审计机关按照国家有关规定，对国家机关和依法属于审计机关审计监督对象的其他单位的主要负责人。在任职期间对本地区、本部门或者本单位的财政收支、财务收支以及有关经济活动应负经济责任的履行情况。进行审计监督。适用于地方的法律规范，主要是各地在《审计法》修改实施以前，根据两个暂行规定的精神，结合各地实践所制定的一些地方性法规、地方政府规章和其他规范性文件。截至2005年底，全国31个省(区、市)制定颁布了39个地方性法规和地方政府规章。
各地制定的地方性法规、地方政府规章及其他相关制度具有不同的区域性特点，差异很大，既完善了经济责任审计制度。也突破了两个暂行规定的范围，如把县级及县级以上党政领导干部纳入审计范围。这导致经济责任审计在各地的实践中有不少做法不一致。在这种情况下，党中央制定的一些文件政策从干部管理监督的角度对经济责任审计发挥了重要规范作用。如2002年中共中央制定颁布的《党政领导干部选拔任用工作条例》第25条规定：“考察党政领导职务拟任人选。应当听取考察对象所在单位组织(人事)部门、纪检机关(监察部门)和机关党组织的意见。对需要经济责任审计的考察对象，应当委托审计部门按照有关规定进行审计。”
上述关于经济责任审计的法律规范层次体系有两个特点：一是在全国适用的规范非常清晰地明确了审计目标、职责、权限等重要方面；二是在各地适用的规范具体规定审计程序等与经济责任审计工作实施有关的事项。鉴于干部管理监督的重要性，这两个特点决定了两种情况：一是全国高度重视经济责任审计工作，纷纷从不同角度予以规范，有效地推动了经济责任审计的发展；二是在没有适用于全国的详细明确的工作规范的情况下，各地适用的法律规范不统一、不协调，又影响了经济责任审计健康有序地进行。
各地适用法律规范不统一、不协调，使各地经济责任审计工作出现了一些混乱，依据很多，做法很乱。如在审计结果利用规范方面，山西、辽宁、黑龙江、江苏、山东、安徽、广西、海南、陕西、甘肃、等11个省(区)都制定了经济责任审计结果利用办法；2000年以来，仅广东省就制定经济责任审计结果利用办法58个。这种情况带来了审计程序不规范，审计评价标准不一致、审计文书格式不统一等诸多问题。
通过对经济责任审计立法现状的调查了解，我们认为在经济责任审计立法领域尚有下列问题有待进一步研究解决：一是经济责任审计法律缺乏法理学基础研究。或者说缺乏与现代法学理论的有机衔接。目前对有关立法问题的研究仅仅停留于应用层面，这使该项制度在实践中表现出不可替代的价值的同时。在法学理论层面较为混乱。二是由于经济责任审计工作兼跨政府行政工作领域和党的领导领域，有效解决行政立法与党的规定的矛盾与冲突，成为经济责任审计法律研究领域不能回避的基本问题。这也导致对经济责任审计进行单纯的法理学研究面临很多困境。三是经济责任审计是中国特有的制度，其立法及其理论研究都应面向实践，面向未来，进行全新的创造性研究。
二、经济责任审计法律问题与立法对策
(一)关于经济责任审计目标
审计目标是审计工作的出发点。经济责任审计的目标决定了这项工作的一些根本法律问题，如立法目的、经济责任审计的主客体关系。调研发现，对审计目标的认识有代表性的是两种意见。
一些省市将经济责任审计目标定位宏观。如江苏省在调研中认为经济责任审计的目标应当定位为“加强领导干部管理和监督。维护国家财政经济秩序，促进廉政建设，保障国民经济健康发展”。部分人员还认为应将“促进领导干部树立科学的发展观和政绩观，更好地履行职责”也列为经济责任审计的目标。
也有一些省市确定了一些层次稍低的目标。如陕西省认为，经济责任审计目标是加强对领导干部的管理监督，正确评价领导干部的任期经济责任，为
各级党委、政府、纪检监察机关和组织人事部门考核、考察、任用干部提供重要的参考依据；促进领导干部及被审计单位严格执行国家财政法规，遵守财经法纪，保障党和国家经济政策的贯彻执行：促进领导干部勤政廉政，全面履行工作职责，提高领导干部的经济管理能力和经济决策水平：促进领导干部加强内部管理，完成各项工作目标和任务，保证社会经济的健康发展和经济建设目标的顺利实现。
海南省等一些省市在前两种认识基础上，提出了更具体的审计目标。例如，市长、县长和乡镇书记(长)经济责任审计目标，包括通过经济责任审计，对市长履行经济责任情况做出全面、客观、公正的评价；为组织人事部门考核、任用干部提供依据等。部门、事业单位主要领导干部经济责任审计目标，包括通过审计，对领导干部任职期间履行经济责任情况做出客观、公正的评价，促进领导干部勤政廉政：揭示和反映被审计领导干部所在单位违反财经法纪行为，促进被审计单位提高资金使用效益等。大专院校主要领导干部经济责任审计目标，包括对高校校长任职期间履行经济责任情况做出全面、公正、客观评价，促进勤政廉政；揭露问题，严肃财经纪律等。国有及国有控股企业领导人员经济责任审计目标包括，核实法定代表人任职期间所在单位资产、负债和所有者权益变化以及经营成果的真实性、合法性和效益性；揭露法定代表人任职期间所在单位存在的违纪违规问题；对法定代表人任职期间履行经济责任的情况，做出全面、公正、客观评价，为国有企业管理部门考核任用干部提供依据；促进企业提高管理水平，增加经济效益。
上述在经济责任审计实践中对审计目标理解的不同，其形成的根本原因在于有关法律、法规对经济责任审计制度在国家政治经济生活中的位置，没有明确具体的阐述。这在相当大的程度上制约了经济责任审计的发展。我们应当在下一步的理论研究和具体实践中加以解决。如果这个问题得到解决，经济责任审计立法目的也就得到解决。
(二)关于经济责任审计对象与相关各方职责
调研发现，关于经济责任审计对象与相关各方职责的认识，各地基本一致。
各地都认为，凡涉及国家财政预算资金的部门、单位和国有及国有控股企业主要领导干部，都应列入经济责任审计范围。包括：国务院各部门、直属机构正职领导干部(包括主持工作及与经济责任有关的副职，下同)；省、直辖市、自治区，设区市、县(市、区)党委、人民政府及其各部门、直属机构的正职领导干部；乡镇(街道办)党委、人民政府的正职领导干部；各级审判机关、检察机关的正职领导干部；各群众团体和国家事业单位的正职领导干部。国有企业及国有控股企业领导人员经济责任审计对象的范围包括：国有企业、国有控股企业、国有资产占主导地位的企业、其他公有制形式的经济实体，以及国有政策性银行、商业银行、金融资产管理公司、证券公司、保险公司等国有金融机构的法定代表人(董事长、总经理或者厂长、经理)。
各地认为，与经济责任审计相关的部门在审计中都承担了一定的职责。这些部门分别是纪检、监察、组织、人事、国有资产监督管理、审计等部门。纪检、监察部门的职责，包括每年年底前根据举报情况，提出对重点对象进行经济责任审计的意见和建议等。组织人事、国有资产监督管理部门的职责，包括根据组织人事工作、企业管理需要，制定对党政领导干部和省管国有企业主要领导人员进行经济责任审计的规划，本着加强对重点单位、重点人员、重点资金使用监督的原则，每年年底前提出下一年度审计计划的建议等。审计部门的职责，包括将联席会议或经济责任审计领导小组审定的经济责任审计计划，纳入审计机关年度项目计划管理，根据委托依法实施经济责任审计等。
对于审计实践中出现的经济责任审计对象和管理问题，各地的认识也是一致的。各地都认为，当前经济责任审计相关领域有两大重要问题需要我们在今后的研究中加以解决：
一是审计对象的范围作为经济责任审计基本问题之一，没有在法律的层面上加以解决，审计实践中的一些做法可能已经跨越了现行法律规范范围。解决这一问题需要确切地给予经济责任审计以合理的法律定位，使其符合政治和法律的共同要求。同时，应当符合社会主义市场经济体制下国家政治体制改革和现代企业制度建立的需要，与有关法律、规则相一致，避免冲突。
二是由于经济责任审计工作兼跨政府的行政领导和党的领导两个领域，原本非常容易解决的经济责任审计的管理问题在法律领域变得困难。如何综合考虑管理的有效性、管理制度运转的有机性和立法的规范性，是我们面临的难题。
(三)关于经济责任审计程序
各地认为，经济责任审计的一般程序主要包括审计计划、成立审计组、制定审计方案、现场审计、出具审计报告等。
1．委托
各地认为，经济责任审计应当由组织部门以书面的形式出具委托书。近几年的实践证明，组织部门对经济责任审计项目实施委托是有必要的。没有组织部门的委托，经济责任审计既无法正常开展，审计结果也无法得到有效利用。但是，组织部门的委托应当规范。目前，组织部门的委托书只有被审计领导干部的姓名、职务和单位，没有具体内容的规定。这使组织部门委托的一些项目在不具备经济责任审计条件，领导干部离职时间较长、单位已改制或被兼并等情况下，审计项目无法实施。为此，各地都认为，应当对委托书的内容予以规范，明确规定组织部门委托时，应注明被审计领导干部任职的情况和审计范围、重点及有关事项，保证经济责任审计计划的严肃性和可操作性。为缓解换届选举时经济责任审计过分集中的矛盾，组织部门应选择重点安排任期经济责任审计，避免突击审计影响审计质量。
2．审计管辖
经济责任审计管辖权的划分、特殊管辖权的范围、管辖权冲突的解决是经济责任审计管理的重要内容，也是经济责任审计立法中的重要问题。一般认为，省、市(地)、县(市、区)党委政府的直属机关和群众团体的正职领导干部的经济责任审计，由本级审计机关负责；市(地)、县(市、区)的审判机关、检察机关的正职领导干部和市(地)、县(市、区)、乡(镇)党委政府的正职领导干部及审计机关主要领导干部的经济责任审计，由上一级审计机关负责。国有企业法定代表人的经济责任审计，根据法定代表人所在企业的财政、财务隶属关系确定审计管辖范围，根据财政、财务隶属关系不能确定审计管辖范围的，应当根据国有资产监督管理关系，确定审计管辖范围；两个或者两个以上国有资产投资主体投资的企业，由对主要投资主体有审计管辖权的审计机关管辖。
在经济责任审计中，审计机关之间对审计管辖范围有争议的，由争议双方协商解决；通过协商不能解决，报请其共同的上级审计机关确定。当领导干部的干部管理关系与财务隶属关系不一致时，由上级审计机关确定审计管辖。此外，立法中还要解决授权
审计设定的问题，即国家审计的上级审计机关将其职责范围内的一些审计事项，授权下级审计机关实施。被授权的下级审计机关对授权的事项实施审计，并提出审计报告和作出审计决定。
3．审计计划
严密有效的审计计划是非常必要的。在审计计划环节，审计机关应根据组织人事部门、纪检监察机关的委托，制订工作计划，明确工作任务，分清缓急，合理安排，进行审计立项。
各地认为，审计计划环节当前存在一些问题。例如，目前经济责任审计工作尚缺乏有效的计划性。人事部门与监察审计部门尚未做到在每年年底前共同制订经济责任审计计划(除个别临时人事变动外)，确定下一年度经济责任审计项目的数量，经济责任审计项目多数随时委托，随时审计。由于经济责任审计工作的计划性直接关系到经济责任审计的质量，不确定的经济责任审计项目会直接影响工作安排和审计实施，不利于统筹规划和有效进行。同时，由于经济责任审计工作通常在有关领导人员任期届满离任后才进行，对任期内发现的问题虽然可以进行处理或警示，但不能及时提示和纠正，致使经济责任审计的预防和控制作用受到制约。
一般认为，在目前的体制下，经济责任审计项目计划应当由组织等干部管理监督部门提出，商审计机关后，报党委或政府批准。当然，对经济责任审计计划的制订，立法时还应当适当考虑审计机关的主动性，即审计机关根据年度审计项目安排，拟定经济责任审计项目计划，商组织等干部管理监督部门后确定。
4．审前调查与实施方案
经济责任审计不同于财务收支审计、资产负债审计等审计事项，界定领导干部的经济责任，应当对与领导干部的经济活动、工作目标及履行部门单位法定职能相关的内容进行审计。因此审计方案、审计(审计调查)实施不能仅限于财政财务收支或资产负债损益的真实、合法、效益情况。
关于审前调查范围，一般认为包括：一是部门、单位本部；二是有关下属单位；三是纪检监察机关、组织人事部门；四是被审计部门、单位主管部门：五是对被审计部门、单位已检查过的财政、税务、物价等部门。审前调查是否全面、深入、充分，直接关系到经济责任审计工作的质量。为搞好审前调查工作，审计机关要进行调查准备，明确调查范围和调查内容。
各地认为，制定经济责任审计方案，一般包括制定经济责任审计工作方案和经济责任审计实施方案。经济责任审计工作方案的内容，包括审计工作目标、审计时限及审计范围(审计对象)、审计内容和重点、审计方法和程序、审计评价和审计报告、要求等。经济责任审计实施方案的内容，包括项目名称、编制依据、被审计人员所在地区(单位)基本情况、审计目标、审计时限和范围、审计内容和重点、重要性的确定及审计风险的评估、审计方法、审计时间和步骤、审计组成员及分工、要求等。
5．审计现场实施
与其他审计相比，各地认为，审计现场实施阶段有必要召开进点会，对有关情况进行公示。一般认为，经济责任审计进点会一般由被审计对象所在地区、单位的主要领导主持召开，参加会议的是地区、单位中层以上干部和审计组全体成员。有时审计机关有关领导和同级纪检、组织部门有关人员也参加会议。会议上，被审计领导干部作述职报告，审计机关或纪检、组织部门提出具体要求，公布联系电话，并对被审计领导干部履行经济责任情况进行测评。
大家还认为，经济责任审计审前应当在一定范围内进行公示，一是体现依法行政的宗旨。二是体现公开、公正的原则，三是引起群众关注，接受他们监督。审计组可以根据实际情况在被审计对象管辖范围内进行公示，或通过新闻媒体向社会公布。内容包括审计组住址、电话，并说明什么时间对被审计领导干部进行经济责任审计。
6．报告阶段
报告阶段涉及审计评价、责任界定、审计报告形成和审计成果运用等重要事项。
调查中，各地一致认为，审计机关在经济责任审计中应当提交两份报告，一是给审计机关的经济责任审计报告，二是给组织人事部门的经济责任审计结果报告。大部分审计人员认为经济责任审计结果报告和相应的专题报告是必要的。关于经济责任审计报告的内容，调查中大家一致认为其应当包括：被审计领导干部任职期间的职责及所在单位的基本情况；被审计领导干部履行经济职责所做的主要工作(重大经济决策和重要经济管理活动、主要经济工作目标完成情况等)；经济责任审计中发现的主要问题、问题定性及责任归属情况；被审计领导干部及其所在单位遵守财经法规和个人廉洁自律情况。关于经济责任审计结果的报送对象，目前的意见不够统一。考虑到政务公开和民主政治建设的需要，不少审计人员认为报告不仅要主送党委、政府，抄送联席会议各成员单位，立法时还应当考虑被审计领导干部及所在(原)单位。
经济责任审计评价不仅应包括对审计发现问题的评价，也要包含对领导干部履行职责所取得工作业绩的评价，且必须对审计发现问题作出责任界定和客观评价。审计人员迫切希望经济责任审计立法对经济责任审计评价体系作出相应规定。各地一致认为应当评价下列内容：领导干部任职期间有关经济发展目标的真实性、完成程度和发展业绩情况：领导干部任职期间执行有关法律、法规、规章和政策情况；领导干部任职期间重大经济事项的决策程序和实施效果；领导干部维护社会稳定和改善生态环境等方面的情况；领导干部任职期间与经济活动有关的管理制度的建立、执行情况；领导干部任职期间廉洁自律情况；其他应当评价的事项。
关于经济责任的界定，大家提出了一些建议。直接责任包括：直接违反财经法律、法规、规章和组织、授意、指使、强令、纵容、包庇下属人员违反财经法律、法规、规章，、弄虚作假，给国家、集体造成财产损失的；或者，给国家、集体造成财产损失的；重大经济事项违反民主程序决策或者决策失误、实施不当，给国家、集体造成财产损失的；其他由于领导干部的不当行为而应负的直接责任。主管责任包括：由于管理、领导不当，给所在部门、单位造成重大经济损失或者发生责任事故造成重大经济损失的；因制度不严，监督不力，造成所在部门、单位违反财经法律、法规、规章的。除直接责任和主管责任以外，其他应当负有的责任为领导责任。
各地认为，经济责任审计结果的运用，包括审计机关、纪检监察机关、组织人事部门、被审计对象的上级主管部门对审计结果的运用。被审计对象的上级主管部门对审计结果的运用应当包括：一是被审计对象的上级主管部门接到审计报告或审计结果报告后，应督促被审计单位或被审计领导干部按照审计建议认真进行整改，并督促其接受和落实审计处理处罚决定。二是被审计对象的上级主管部门对审计报告和审计结果报告所反映的领导干部存在的一般违规违纪问题，应当认真进行核查，经查实后，根据问题性质、情节轻重和责任大小，在职权范围内及时做出处理。
三是被审计对象的上级主管部门应及时将处理结果以文件或函件的形式反馈给审计机关。
经济责任审计立法关于程序的规定，实际上是关于经济责任审计的操作程序。这一操作程序的执行者并不仅限于审计机关，还包括经济责任审计的相关管理部门，如纪检监察、组织人事、国有资产监督管理部门等。对于经济责任审计程序，我们认为需要进一步研究解决以下问题：一是确定各相关部门在经济责任审计中的位置，进而规范其在经济责任审计中的权利义务关系，再规范其行为程序。二是在审计法的基础上根据经济责任审计的特点(特殊性)规范经济责任审计中审计操作的程序。三是如何在法律层面上解决一些基本的经济责任审计要求、经济责任审计方法、经济责任审计报告出具规则等经济责任审计的技术与应用问题，以指导经济责任审计实践。四是如何建立经济责任审计委托和结果利用制度，能够将经济责任审计和干部管理监督制度在法律层面上加以衔接。
(四)关于经济责任审计处理处罚
中图分类号：F239 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2016）006-000-01
一、经济责任审计的含义
邢俊芳同志把经济责任审计的含义概括为：经济责任审计是审计主体对审计客体――特定受托者履行财务责任或绩效责任情况的监督活动；《高级审计师资格考试复习指南》把经济责任审计的含义概括为：经济责任审计是审计机关依法依规对党政主要领导干部和国有企事业领导人员经济责任履行情况进行监督、评价和鉴证的行为。以上所下含义，前者主要根据“受托责任论”的理论对经济责任审计的含义进行了概括；后者主要根据“免疫系统论”的理论对经济责任审计的含义加以概括。党的十后，中央领导同志多次强调审计要实现全覆盖，经济责任审计也要全覆盖，正说明经济责任审计在国家治理中的必要和重要。
二、经济责任审计的特征
1.经济责任审计具有中国时代特征
1999年5月，中办、国办颁布《县级以下党政领导班干部任期经济责任审计暂行规定》和《国有企业及国有控股企业领导人员任期经济责任审计暂行规定》两个规定（以下简称“二暂行规定”），是根据当时的社会需要而颁布实施的。2006年2月，经济责任审计正式写入《审计法》，经济责任审计的规定提高到了法律层次。2010年10月，中办、国办颁布实施《党政领导班干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》，对审计工作更加全面和详细。2014年平7月，中央纪律机关、中央组织部、人力资源和社会保障部、审计署、国资委联合印发实施的《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定实施细则》（审经责发[2014]102号）（以下简称“实施细则”），是应党的十、十八届三中全会的要求而颁布实施的。
2.经济责任审计要有干部管理部门的委托
2014年7月，由中央组织部等部门联合颁布并实施的《实施细则》第四十九条规定“……组织部门等根据审计机关初步建议，提出下一年度的委托审计建议。”经济责任审计项目需要经过干部监督管理部门委托，审计机关不能直接将经济责任审计主自列入年度计划，经济责任审计结果应报送干部监督管理部门。1999年二办颁布的“二暂行规定”都有类似规定。审计机关开展经济责任审计，要有组织部门的委托手续，是经济责任审计的一个特殊要求，其他种类的审计则没有这个要求。这是经济责任审计的一个明显特征。
3.经济责任审计结果报告报送本级党委和政府主要负责人，层次高，作用大
二办1999年颁布的“二暂行规定” ，规定了审计结果要向政府报告的规定。如《县级以下党政领导干部任期经济责任审计暂行规定》第十二条规定：“审计机关审定审计报告后，……，向本级人民政府提交审计工作结果报告，并抄报同级组织人事部门、纪检监察部门。”《国有企业及国有控股企业领导人员任期经济责任审计暂行规定》第十二条规定：“审计机关审定审计报告后，……，向本级人民政府提交审计工作结果报告，并抄送企业领导人员管理机关及有关部门。”《实施细则》第三十六条规定：“审计机关应当将审计结果报告等经济责任审计结论性文书送本级党委、政府主要负责同志……。”经济责任审计结果报送本级党委、政府领导人，层次较高。
4.经济责任审计工作有明显的领导协作机制
2014年7月由多个部门颁布的《实施细则》第四十五条规定：“各地应当建立健全领导小组或者联席会议制度，领导本地区经济责任审计工作。领导小组组长可以由同级党委或者政府的主要负责同志担任”。第五十四条规定：“审计机关实施经济责任审计时，可以提请有关部门和单位协助，有关部门和单位应当予以支持，并及时提供有关资料和信息。”领导小组制度或者联席会议制度，是一个典型的协作机制。1999年二办颁布的“二暂行规定”都明确规定要建立健全领导小组制度或联席会议制度和利用审计成果的制度。二制度的建立，便于经济责任审计工作的开展和审计成果的利用。
5.审计法定程序发生了变化
经济责任审计的程序与其他审计的程序的最大不同，在于传统的审计在编制审计工作计划时，是根据本级政府和上一级审计机关的要求进行编制的，并在此基础上确定审计计划；而经济责任审计的工作计划，除了要根据本级政府和上一级审计机关工作计划制定审计工作计划外，还应当向组织部门提出审计计划建议，组织部门根据审计初步建议，提出下年度委托审计建议。二办颁布的“二暂行规定”第五条和中组部等部门的《实施细则》第四十九条有明确的规定。
6.审计内容和审计方法发生了变化
传统的审计是财政、财务收支审计，这种审计以会计凭证、账簿、报表等会计资料为审计对象，通过对单位的会计凭证、会计账簿、会计报表的检查，对会计活动的合法性、合理性、有效性作出判断和评价，查账方法是有效的审计方法；而经济责任审计除了要审查财政财务收支外，还包括经济指标完成情况、经济活动的决策情况、廉政建设情况等非财务内容，审计内容范围更广，更多。需要运用查账以外更多的检查方法。
7.经济责任审计具有“两重性”
经济责任审计的目的主要是通过审计，界定领导干部个人的经济责任，评价领导干部有关经济等方面工作，为组织部门任用和管理干部提供依据，这主要是对人；同时经济济责任审计也是检查被审计单位财政、财务收支等是否合法，审计过程需要被审单位的大力配合和支持，这是对单位。发审计通知时要同时送被审计单位和被审计人，审计报告征求意见时要同时征求被审计单位和被审计人。这些都表明经济责任审计具有明显的“二重性”。
在经济社会快速发展、政治体制以及经济体制不断变革的的社会生活中，中央对经济责任审计的重视也在逐步加强。经济责任审计作为国家审计的一部分，对于社会主义现代化建设的不断发展，起着一定的促进作用，对相关部门工作公开性和透明性的加强，也具有某种意义上的强化作用。加强经济责任审计，不仅有利于本部门的领导干部加强做好本职工作的责任心，也有利于其树立良好的模范作用。笔者从怎样加强经济责任审计工作的几点建议，来促进经济责任审计建设进行论述。
一、加强有关经济责任审计工作的法律法规实施
加大对经济责任审计法律保障，是建设经济责任审计快速发展的基本途径。法律法规体系的保障，在一定意义上讲，不仅可以作为经济责任审计的工作规范，也对审计中风险的预防起到重要的支撑作用。加强有关政策性法律法规的实施，提升相关法规关于经济责任审计的法律地位，提高单位领导对经济责任审计的高度重视。虽然我国在《审计法》和《党政领导干部经济责任审计规定》，提出了对经济责任审计的有关规定和要求，但在其工作实施过程中，也存在不同程度的问题。为了营造一种制度化、规范化、法制化的工件环境，从实际情况出发，建立一套与之相匹配的经济责任审计的法律法规体系，有关部门认为，一方面可以针对经济责任审计制定一系列的实施细则和实施意见，把经济责任审计作为法定审计工作的重要实施的一部分。另一方面可以根据《党政领导干部经济责任审计规定》有关原则的规定，结合其自身发展状况，在原有规定的基础上进行更深层次的制定、修改与完善，把内部经济责任审计作为干部考核的必经程序，加强有关领导干部对经济责任审计工作的重要性的重视。
二、加强审计队伍建设，提高审计人员素质
经济责任审计作为一项专业性、政策性很强的工作，在工作实施过程中存在不可预知的风险性，为了更好发挥经济责任审计的作用，这就需要建立一支政策性水平较高，业务技术水平精湛和综合能力分析较强的专业性的高素质人才的审计队伍建设，并注重后续人才的重点培养，拓宽培训渠道，并严格根据《审计法》的有关规定进行实施。由于审计工作的严肃性以及工作的特殊性，而且，经济责任审计在国家治理过程中发挥了重要的指导作用，这就需要相关的经济责任审计的人员具备较强的专业胜任能力。在审计实务相对强大的发达国家，在此方面，按照不同的审计类型，成立了不同类型的的职业审计协会，并实施了审计师注册制度。笔者认为，适当的建立注册经济责任审计师考试制度，一方面可以选拔更为优秀的经济责任审计师，另一层面有刻意整合社会的审计资源，从而整体上提高经济责任审计人员素质。因此，加强审计队伍建设，成立经济责任审计师，通过重点提升审计工作人员的政治素质和业务素质，注重审计理论和业务知识学习的不断更新，来加强对有关政策性法律法规的学习和研究，培养一批既掌握经济责任审计相关专业管理知识及核心审计技术，又能熟练应用各类信息化技术的综合性全面发展的审计人才，增强其自身的责任感和事业心，坚持依法审计的精神，爱岗敬业，忠于职守，廉洁自律，缓解繁重的审计任务与审计人员资源的紧缺，对于预防和惩治腐败，积极推动审计工作的发展具有重要的导向作用。
三、建立健全科学有效的经济责任审计评价体系
在我国，虽然理论界对于经济责任审计评价体系问题，进行了多年的研究，取得了一定的理论成果，但是，从整体效果上来说，成效不太显著，针对我国目前关于经济责任审计评价体系的建立，也尚未全面构建，由于其法律法规政策存在滞后性，强有力组织保证的缺乏性，在一定程度上，或多或少对于经济责任审计的开展产生一定的制约性。无论是从经济责任审计的需求和目标来看，还是从经济责任审计理论的发展需求出发，都需要通过建立一套完整的、科学的、具体的、健全有效的经济责任评价指标体系。经济责任审计分为不同的部门，各部门性质不同，预期相对应的经济责任也不尽相同，这就使的在构建经济责任审计评价体系时也不尽相同。但是可以通过不同的审计基础，寻找不同责任和各个单位性质之间的共性，来构建一个从整体上可以与各单位进行经济责任审计评价的标准相适应的评价体系。并通过对各单位制定的经济责任审计评价的标准体系，对不同单位部门的领导干部进行统一的、严格的、科学化的审计评价，在针对特定部门领导干部在关键等细节之处进行处理，以确保经济责任审计评价体系在审计工作人员关于经济责任审计工作中，科学有效的进行。
四、加强政府职能的转变来促进审计的权限
通过采取转变政府职能的方式来加强审计的权限。一般而言，领导在任职期间，承担的责任往往多于离职期间，但是在任职期间的工作，可能对于经济责任的审计仅仅限于一般的市场经济活动，在对市场经济活动的责任进行审计评价时，也只分为主管负责和直接负责两种，为此，我们应该根据严格的经济责任审计内容进行评价，还要通过对审计工作的公正性来对审计工作的客观、公正性评价，也不能照搬过去陈旧的审计模式，对于审计工作中审计对象的述职报告和任职期间的工作总结，一定要保持严谨、公正的审计态度，这样才能保证经济责任审计工作的有序科学化的进行，让政府转变其自身的工作职能，做到审计评价工作与内容的一致性。
五、结束语
在党中央召开的十中，着重强调了关于建立完善的责任审计制度，特别是对审计工作中经济责任审计工作作出了重点概括，本文通过对工作中加强经济责任审计工作的几点建议，通过有效的法规政策和相关理论知识，来加强经济责任审计工作的实施，保障审计工作的有效合理的开展，进一步促进了依法审计建设工作的实施。
一、企业经济责任审计的特点
(一)涉及部门多
经济责任审计要涉及很多部门，不仅有审计部门与被审计部门，还有组织、人事部门的参与。而且为了配合审计部门的工作，组织、人事部门还会给出委托的审计机构年度审计计划。
(二)难度较高
经济责任审计审计期限长，时间跨度大，使得审计的工作量加大，也增加了审计的难度；作为一种新的审计形式，经济责任审计尚未建立完善的法律法规体系，缺乏相应的评价标准，给审计带来一定难度，影响审计结果的准确性。
(三)具备多种功能
由于针对的是企业领导人，使得审计从对财务报表与收支状况审计，逐渐向与企业领导人有关各种管理延伸，成为集财务、管理、经济效益审计于一身的多功能审计。
(四)对事与人的双重审计
企业领导人作为企业的法人，使得审计既要审计企业领导人所做的事，又要根据审计结果对领导人作出定性，这就使经济责任的审计对象具有双重身份。
二、企业经济责任审计亟待规范的问题
(一)经济责任审计的法律环境有待规范
1、法律法规有待完善
由于发展的时间较短，相关法制研究开展较晚，有关审计的法律法规有许多地方亟待完善。同时，审计执法的法制化建设也有待完善，审计执法很难得到相关法律法规的支持，难以体现审计执法的独立性与权威性。
2、评价标准有待规范
经济责任审计缺乏相应的评价标准，使得审计部很难对审计问题与结果进行定性，也难以根据结果对审计对象作出准确的评价，很难保障评价监督的真正效力。
(二)审计基础薄弱
1、审计机构与人员不足
随着经济责任审计工作的推进，审计机构的工作量加大，彰显出审计力量的薄弱。从现有的审计机构与人员来看，审计机构的人员、经费等问题也难以得到保障，阻碍了审计工作的发展。
2、审计人员综合素质较差
经济责任审计针对企业领导人所处的行业、企业性质的不同，所要审计的经济责任内容的各异。要求审计人员具有不同的财务、审计、管理等知识，还要熟悉国家相关政策、法律法规等，同时具备较强的沟通能力、分析能力等，即具备较高的综合素质。目前的审计人员基本来自财务系统，对法律法规、工程技术、管理等缺乏了解，综合素质较差，很难胜任经济责任审计工作。
3、审计结果难以得到有效执行
在审计工作中，由于审计人员不想得罪人，难以坚持原则，或者审计经费不足，无法监控审计执行情况，导致审计机构作出的审计结果，所审计企业常常会出现不执行、部分执行、执行延误等现象，消弱了审计执行的权威，使审计结果难以有效执行。
三、有效实现企业经济责任审计规范化的建议
(一)完善相关法律法规
完善经济责任审计的相关法律法规，删减一些重复的法律法规，增加一些适应性较强的条文，为经济责任审计的规范化提供法律法规支持。增强审计执法的规范化，加大对企业领导人和审计人员应付法律责任的监管力度。通过审计执行立法规范，改进《审计法》相关执行条文的模糊性，赋予审计机构应有的权威性，对企业执行不力行为进行规范，加大审计执法力度。建立相应的监督法律法规，确定评价指标与标准，以便规范审计的结果评价，增加评价结果的准确性。
(二)建立垂直的审计管理体制
建立垂直的审计管理体制，使审计在组织机构方面具有独立性，可以提高审计执法的有效性。可以有效避免审计人员不敢坚持原则，唯恐得罪人的现象，树立公正执法的新形象，可以充分发挥审计的职能，实现对企业的财务收支、企业领导人等的有效监督，保障国有资产的安全，创造良性的财经法纪环境。
(三)规范各相关部门的责任
从实际来看，对领导人进行审计，无论审计项目、审计计划、审计执行，都需要相关部门协调完成。以经济责任审计的监督职能为例，需要审计人员、审计委托人、组织或纪检部门、监察部门等共同配合，明确各自应付的责任，以便在实际监督中不会互相推诿，使监督能够得以有效实现。因此，必须促使各相关部门切实负起应付的责任，整合各部门的力量，挖掘各自的潜力，采用新思路、新方法，共同促使经济责任审计实现规范化。
(四)促进审计成果共享
在审计中，有效推行审计成果共享，可以有效缓和审计基础的薄弱，利用他人的审计成果，简化审计程序，减少审计工作量，提高审计效率。利用共享机制，推行事前、事中审计，促使企业资金管理制度规范化，制约企业的违规行为，利用全过程审计，避免事后审计种种不利因素的影响，从而利用共享机制达到对企业及其领导人行为进行规范的目的。
(五)强化审计队伍
建立专门的审计机构，引进高素质的经济责任审计人员。赋予机构负责人相应的高职位，便于开展工作。审计人员业务要精，综合素质要高。定期对审计人员进行业务培训，使其能够满足不断发展的经济责任审计工作的需要，为经济责任审计的规范化奠定精良的审计队伍基础。
随着现代企业制度的建立，经济责任审计必将不断地发展和完善。利用经济责任审计，能够增强企业领导人的经济责任感，制约企业领导人的行为，有效管理企业领导人。利用经济责任审计的规范化，可以促使企业加强管理，提高企业的经济效益，可以准确评价企业的经营状况与经营者业绩，从而发挥审计监督的预期效用。
参考文献：
经济责任审计是由独立的专门机构（或组织）和专职人员接受委托，对有关部门经济负责人在其职责范围内履行经济责任的情况，根据一定的标准和依据，遵循既定的程序，运用相应的进行审查分析，依法进行的经济评价活动。经济责任审计工作是伴随着我国经济体制和体制改革的进程产生并逐步起来的。1986年底，审计署制定下发了《关于开展厂长离任经济责任审计工作几个问题的通知》，对厂长（经理）离任审计的范围、、程序和要求作了原则规定。此后，各级审计机关陆续开展了厂长（经理）离任审计，并在实践中不断积累经验，完善规章制度，逐步扩展到对党政领导干部的任期经济责任审计。特别是1995年以来，山东省菏泽地区在全区实行党政领导干部离任审计制度，取得明显成效。中央纪委和审计署等部门根据中央领导的指示，认真和推广了菏泽地区离任审计的做法和经验，并在此基础上制定了《县级以下党政领导干部任期经济责任审计暂行规定》和《国有和国有控股企业领导人员任期经济责任审计暂行办法》。2004年国资委掀起中央企业审计风暴，企业诸多行为纳入范畴。2004年9月12日，国资委《中央企业经济责任审计管理暂行办法》。《暂行办法》指出，今后国有企业法人代表离任或任期届满，都应开展经济责任审计工作。涉及的企业改组改制、上市融资、资产重组等行为都纳入审计的范畴之内。同时，中央企业还将建立对主要业务部门负责人的任期或定期经济责任审计制度。旨在加强对国资委履行出资人职责企业的监督管理，规范企业经济责任审计工作，客观评判企业负责人任期经济责任及经营绩效。审计的内容除了包括经营成果的真实性、财务核算的合规性等内容以外，还需对企业的重大经营决策进行审计，包括：涉及的证券、期货、外汇买卖等高风险投资决策的审批手续、决策程序、风险控制、经营收益或损失情况等；改组改制、上市融资、发行债券、兼并破产、股权转让、资产重组等行为的审批程序、操作方式和对企业财务状况的情况等，有无造成企业损失或国有资产流失；对外担保、对外投资、大额采购与租赁等经济行为的决策程序；重大投资的资金来源、决策程序、管理方式和投资收益的核算情况等。至此，经济责任审计成为领导干部监督管理体制和党风廉政建设的重要内容，进入了一个新的发展阶段。推行经济责任审计、评价经济责任人履行经济责任的情况，是我国审计工作的一项重大突破，也是我国审计工作的一种新的发展趋势。但是，由于它实行时间不长，有许多问题需进一步探索，经验有待总结。为了更好的发挥审计机关对经济责任履行的有效监督，本文就其审计过程中存在的问题及其原因，拟采取的对策等，提出来进行探讨。
一、存在的问题及其原因
经济责任审计的有效开展，不仅增强了领导干部的勤政意识，提高了领导干部的水平和决策能力，同时也密切了党群、干群关系，维护了党政机关和国有企业的良好形象。但由于多方面因素的影响，在实施时产生了以下几个问题：
（一）对经济责任审计的重要意义认识不清
一是没有广泛宣传，导致有些主管部门对其重要意义认识不清；二是有的领导反映单位“婆婆”太多，对实行经济责任审计有顾虑；三是有的审计人员认为审计涉及面广、工作量大，要求较高，感到力不从心，压力大。
（二）经济责任审计制度化、规范化问题
经济责任审计制度是通过国家立法建立的一项新的审计制度，虽经过多年的实践，但仍有不少地方需要进一步改进。又由于它涉及到各行各业，对不同的地区可能有不同的要求，对不同单位的经济责任者要求也各有所异。在内容和时间要求上，也得规范。实际工作中，由于对经济责任审计工作在内容、范围和方式方法上各有异同和不完善，影响着它的规范化。
（三）经济责任审计的分工问题
实行经济责任审计的单位越来越多，审计的范围不断扩大。我国审计力量普遍偏少，审计任务较重，尤其是在近两年机构改革中，到处是精简机构和人员，能增加审计人员的单位比较少，而恰恰在机构改革，中层领导班子换届的情况下，又是经济责任审计任务非常集中的时期，审计人员普遍感到压力很大，不堪重负，对审计工作质量也有影响。
（四）经济责任的界定问题难度较大
经济责任的界定主要是涉及原任责任和现任责任、主管责任和直接责任、个人责任和集体责任等的界定。一方面虽然行政主要领导主持行政方面工作，只要其本人无违纪违规行为，即使任期内单位财务管理方面存在严重问题，也无从界定其应承担的责任。另一方面，被审单位违反财经纪律，在某些环节上既有离任者的个人行为，又有领导班子的集体行为时，往往相互推卸责任，很难界定个人所起的作用大小，管理不当，造成重大的经济损失，应追究何种行政责任也无明确金额标准界定。
（五）审计人员业务素质不全面与扩大了的审计领域不相适应
经济责任审计涉及的内容很广，这就要求审计人员既要懂得行政财务，又要懂得企业财务、投资基建的财务；不仅要具备查账技能，还应具备宏观经济管理知识、政策法规及审计、专业知识、口头及书面表达能力、综合分析能力等。而且经济责任审计的职能不仅仅是监督，同时还有评价、鉴定等。审计对象的多元化和审计职能的多样化，要求审计人员的知识结构和技术水平相应的赶上来。如果审计人员的业务素质不够全面，就会严重制约和影响审计工作的质量。
（六）对审查中发现的违纪问题，查而不罚或罚而不严
我国的经济状况纷繁复杂，人们的法制观念还不强，一些部门、行业等单位制定办法和规定时，常出现与国家财经法规相抵触的现象。这些合理不合法的规定，使审计中查出的问题带有一定普遍性，也往往成为审计处理难的焦点。另外，审计人员查出了问题，处理时却难于下手，特别是违纪金额大，情节严重的。而且在处理中来自各方面的阻力很大，迫使审计人员要掂掂处罚的分量；也有的循于私情、关系，无视国家法规、制度，把对违纪、违法责任者的处罚降到最低限度。
二、应采取的对策
综上可见，责任审计工作政策性强，涉及面广，情况复杂，困难很大。要达到审计目的，实现审计目标，必须依靠正确的指导思想、党政主要领导的重视和审计人员的艰苦努力及各方面的支持。这项审计工作的任务应服从“以维护财经纪律为重点，在促进党风廉政建设和风气好转方面积极发挥作用，保证经济改革顺利进行”的审计工作总任务。同时结合审计是较高层次的监督部门，是宏观体系的一个重要组成部分，在工作上要分层次、抓重点。具体采取以下对策：
（一）提高人们对经济责任审计重要性的认识
经济责任审计制度是一项具有特色的社会主义审计制度，是保证经济体制改革、社会主义市场经济的一项重要措施。对它提高认识的途径有三：一是必须通过各种渠道，大造舆论，提高人们的认识，争取各级党政领导和有关人士的重视和支持，使这些工作得以顺利进行。二是审计人员应本着慎重、负责的态度对被审计人任职期间范围履行职责的情况作出实事求是、客观公正的评价。评价时，应依照审计规范评价准则和经济责任审计实施办法规定的评价作出评价建议，提出审计意见。通过评价，对优秀者赏功，对违纪者处罚，解除经济责任者的顾虑。三是通过宣传实例，让审计人员明白，经济责任审计意义重大，审计人员应克服困难，积极执行。
（二）使经济责任审计制度化和规范化
国务院指示，要逐步实现审计工作的制度化、规范化和法制化。为此应经验，深入推敲，由审计科研单位从上进行，把经济责任审计制度建立在的基础上，使之更加完善。对总结的新经验，经过实践检验后，再加以总结，使之规范化、制度化。另外还应研究试行经常性的任期目标责任审计制度，早日形成一个科学的任期目标责任审计规范，使之成龙配套。
（三）抓分工，实行分层次、分类审计
解决经济责任审计评议分工，我认为应精心组织，将审计对象按管辖范围不同分为中央、省、市地、县四个层次，每个层次按单位规模和干部管理权限分成两类，即实行分层次、分类审计。第一类是党政机关、重点事业单位和利税额较大的大中型国有的经济责任者，任职期内由原任命机关，向上级审计机关提出申请，以各级政府审计机关为主，负责组织有关部门及单位主管部门内审人员联合进行审计；第二类是对小型单位的经济责任者，由主管部门的内审机构负责组织有关人员进行审计。
（四）共同界定领导干部经济责任
审计机关在独立行使审计职能的同时，要加强与组织、人事、纪检部门的联系，把了解的被审单位财务管理的情况与组织部门掌握的领导干部考核情况有机结合，为深入审计提供线索。组织部门有责任提供领导班子和被审单位的有关情况，应与审计机关共同分析研究，确定审计重点，以解决干部考核中群众举报或反映问题的疑点。当审计查证严重违反财经法纪的问题，须界定领导干部经济责任时应由审计部门会同组织部门召开专门会议进行分析研究，共同确定领导干部应承担的经济责任。另外，对企业领导人任期经济责任界定应遵循以下原则，即实事求是、客观公正原则，权责结合原则，重要性原则。在重要性原则中，审计人员应从经济责任的性质、经济责任的大小和经济责任审计的范围等三个方面把握经济责任界限。
（五）提高审计人员的业务素质
要做好经济责任审计工作，审计人员在素质和业务素质上必须符合有关要求，即政治上要求进步，坚持四项基本原则，以全心全意为人民服务、提高企业经济效益为宗旨；业务上要求熟练，具有较高的、审计理论水平和丰富的经验，掌握各种运算技术，熟悉有关政策、法令、规章制度和会计制度。因此，审计机关首先要把培训审计人员提到议事日程上来；其次，可采取轮流担任审计组长，重点项目与一般项目相结合的方法，使人人都有机会做主审和承担重点项目；最后，采取下户前集中，审计中互相通气，审计后座谈的办法，推动经济责任审计的进一步深入。
（六）理顺处罚与建议的关系
对经济责任审计查出的问题处理难的解决途径是：改变审计机关现行的领导体制。对经济责任审计的依据，国家要做出明确可行的规定。审计人员做出处罚时，要在实事求是、客观公正的基础上，努力做到有法必依，执法必严，违法必究，并坚持一审二帮三促进的原则。对经济责任者在任职期间，不认真履行职责，弄虚作假，虚报政绩以及违反财经法规和经济犯罪问题，审计机关除依法从严处罚外，还应针对所发生问题的原因，提出具体可行的改进建议。另外，还必须加强审计机关自身的廉政建设，端正审计人员的思想和作风。监督他们正确运用手中的权力，不能滥用职权，不准搞任何形式的不正之风。最后，在处罚、评价时，要特别注意执行政策，把握政策，宽严要适度，做到客观公正，赏罚分明。
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[1]查晓岚，李晋夷。审计学[M].北京：中国商业出版社，2000
一、 当前领导干部经济责任审计存在的突出问题
经过实践和发展,经济责任审计工作制度日臻完善,审计方法逐步改进,有效发挥了审计监督作用。但是,当前经济责任审计还存在一些困难与问题,在一定程度上制约着经济责任审计的发展,亟待我们加以研究解决。主要表现为以下几个方面:
(一)审计项目计划安排缺乏科学性。审计部门每年接受委托的经济责任审计任务多,而且任务过于集中,随意性大;项目计划中离任审计多,任中审计所占比例小,达不到规定的比例要求;审计计划安排时间比较迟,一般都在正常项目安排好之后,审计部门比较被动。尤其是对离任审计项目的安排,先离后审,有的离任半年或1年以后才安排审计,使审计变成了形式。
(二)审计内容不够全面。一般财政财务收支审计或者绩效审计,是对单位的财政财务收支事项进行的审计,而经济责任审计是对被审计领导干部所承担的经济责任履行情况进行的审计。由于审计人员的惯性思维,对领导干部经济责任审计的特点把握不到位,仍然以财政财务收支审计为主,缺乏对领导干部履行经济责任情况的全面审计。
(三)审计成果运用体现不充分。经济责任审计委托部门虽重视经济责任审计项目的安排,但对审计成果的运用体现不充分,很难用在干部的任免和管理监督上;而且也缺乏相应的法律、法规、规章制度规定必须运用审计结果。审计结果运用不充分,直接影响到审计机关开展审计工作的积极性。
(四)审计评价过于宽泛。目前,在政府主要领导干部经济责任审计中,由于缺乏统一的标准和规范,审计人员在实际操作中容易出现经济责任的主体界定不准、界定不清或界定模糊,影响到影响对被审计领导干部履行经济责任情况的客观评价。如在实际审计过程中除规定的直接责任外,只要是所管辖范围内的部门或单位出了问题,都笼统定性为主管责任,过于模糊,造成主管责任等同于没有责任。有的评价超出审计范围,对一些与审计事项不相关的业绩加以确认,与经济责任不相关的责任也加以界定;有的审计评价往往就事论事,泛泛而论,只对单位不直接对责任人,而且评价内容过多,造成评价目的不明确。特别是对领导干部廉政情况的评价很难,难在审计不作出评价不行,因为领导干部关注这样一个评价结果。如果要审计部门作出评价,因目前审计手段有限,领导干部廉政情况仅靠审计部门难以发现,加大了审计评价风险。
(五)审计责任难以界定。2010年中办国办关于经济责任审计新《规定》将领导干部责任划分为三种,即直接责任、主管责任和领导责任,并明确了责任划分的依据。但在实际工作中面对领导干部经济责任审计内容的复杂性,没有统一模式,界定三个责任往往是统而概之,影响到经济责任审计质量。特别是对党政领导干部的同步审计,有关市县长书记经济责任中的领导责任、主管责任、直接责任具体怎么界定及如何取证难度大。
(六)审计方法还有待改进。长期以来,经济责任审计采用的技术方法还停留在传统的财政财务收支审计层面。特别是大多数审计人员往往还是习惯于审查财务账册、凭证,不善于运用分析性复核方法对风险进行评估;不善于对内控制度进行测评,并在此基础上确定审计重点;不善于运用抽样审计的方法,以提高审计效率。对计算机辅助审计技术的运用还不够广泛。
二、 对深化领导干部经济责任审计的思考
面对新形势的要求和当前经济责任审计的现状,我们必须坚持与时俱进,认真思考深化经济责任审计的对策。主要从以下几个方面入手,全面提升经济责任审计的层次和水平。
(一)增强审计计划科学性。做好计划工作是做好审计工作的前提。面对众多的审计对象需要审计,而审计资源是有限的,我们不可能一下子把所有应该审计的领导干部都审计了。在当前审计任务重与审计力量不足的矛盾比较突出的情况下,如何制定计划,如何做到审计突出重点,加大任中审计的比例,这确实是我们需要很好的考虑和研究解决的问题。《审计法》明确规定经济责任审计工作由组织部委托进行。因此,针对目前计划中出现的问题,每年年底,审 计部门要在充分做好调查的基础上,提前走访组织部、纪委及其他相关部门,及时沟通情况,为增强计划的科学性做好基础工作。要充分发挥经济责任审计联席会议领导小组的作用,加强工作协调,使审计计划安排能考虑到审计部门力量和审计情况,变得更加科学合理。同时,审计部门在项目安排上坚持全局一盘棋的思想,把组织部委托的项目与本部门
的项目统筹安排,避免重复审计。
(二)深化经济责任审计内容。扩大和深化审计内容是提高面效的关健。开展审计,要在深化内容上下功夫。一般审计多以财务收支审计为基础,关注单位财政经费使用中有没有问题。而经济责任审计的特殊性决定了它不是单纯地审计财政财务收支上的问题,作为对领导干部履行经济责任情况的审计,它所关注的问题更广泛、更深刻。依据新《规定)和《审计法》实施条例的规定,实施经济责任审计主要是通过审查领导干部所在单位的财政财务收支的真实、合法、效益来评价和鉴证领导干部经济责任的履行情况,主要内容包括被审计领导干部所在单位财政财务收支的真实、合法和效益情况,固定资产的管理和使用情况,重要投资项目的建设和管理情况,内部控制制度的建立和执行情况,以及被审计领导干部对下属单位财政财务收支以及有关经济活动的管理和监督情况等。为此,为了更加全面评价领导干部履行经济责任情况,经济责任审计不能仅仅局限于财政财务收支以及有关经济活动的具体事项,要更加关注领导干部履行经济责任的过程和效果。要实现由真实合规性审计向效益审计转变,努力探索经济责任审计与绩效审计相结合的路子。把绩效审计作为深化和创新经济责任审计的重要途径,是贯彻落实科学发展观的必然要求。同时注意防范审计风险,一方面,审计部门要对审计内容查深查透,不留死角,提高审计质量;另一方面,要注意对审计内容不能什么都管,否则超出审计法所规定的职责范围,会带来审计机关无法承担的审计风险。
(三)促进审计成果运用。充分运用审计成果,这是经济责任审计的最终目的。为保障审计结果的有效运用,2010年出台的经济责任审计《规定》在两个方面作出了具体规定:一是对各级党委和政府运用审计结果提出了要求,明确规定应当建立健全经济责任审计情况通报、审计整改以及责任追究等结果运用制度。二是对干部管理监督部门运用审计结果提出了要求,明确规定有关部门和单位应当将审计结果作为考核、任免、奖惩被审计领导干部的重要依据。为此,审计部门要提高审计质量,使审计成果有说服力,与党委政府、干部监督管理部门的要求相符。党委、政府可以通过参阅审计结果尤其是任中审计结果报告,能够及时掌握家底和整个经济工作的真实和运行情况,提高宏观决策的科学性。纪检监察机关可以通过领导干部经济责任审计结果及时发现和查处有严重违法和犯罪行为的案情以及潜在严重的经济问题,能为纪检监察机关提供案情侦破线索。在查办案件中,还可以根据审计机关提供的情况,直接运用审计结果查处。组织人事部门应把审计结果归入领导干部廉政档案,与干部任前公示制度结合起来,作为干部选拔任用和加强监督的参考依据,并将经济责任审计结果的运用情况,及时书面反馈给审计部门。经济责任审计联席会议领导小组成员单位对审计结果要进行全面分析,对一些倾向性、苗头性的问题,认真从管理、机制、体制和制度等方面分析原因,采取有针对性的措施,建立健全相关制度,切实加强干部监督管理工作。积极探索审计结果公开和领导干部责任追究制度,不仅把审计结果送给被审计人所在的单位以及相关的干部监督管理部门,甚至应该向社会公开。通过各部门紧密配合,齐抓共管,使经济责任审计成果得到充分体现。
作为我国审计工作的一项重要创新，经济责任审计在实践过程中发挥了其它审计不可替代的作用。经济责任审计与一般的审计工作范围有所区别，其核心是以对被审计单位经济效益的评价为依据，来对被审计对象的经济责任作出评价。经济责任审计的开展还要兼顾到被审计单位国有资产管理以及领导干部廉政建设，具有很高的重要性和复杂性。
一、经济责任审计的重要性
经济责任审计主要是独立的审计机构受到国家相关部门委托，以相关的法律法规制度为依据，对党政机关、行政事业单位以及国有企业等领导人在任期期间的经济责任履行状况开展相关审计和调查。经济责任审计是我国市场经济发展以及政治经济改革深化的要求，具有极其重要的意义。
1、经济责任审计是加强对领导干部监督管理的重要措施
经济责任审计的对象主要是被审计单位的领导干部，其是以领导干部在任期间单位的财务状况为审计基础，并对单位的经济指标完成状况、重要经营决策、对国家相关法律法规执行情况以及领导干部个人廉政情况等进行考核与审查。经济责任审计一方面能够对领导干部的决策能力与管理水平进行考核，还能客观评价其是否严格履行了各项经济责任，是否在工作中严格遵守国家各项法律法规。经济责任审计能够有效的加强对被审计单位领导干部的管理和监督，起到一定的震慑作用。
2、经济责任审计是预防和治理腐败的要求
党政机关、行政事业单位以及国有企业领导干部权力和责任重大，其是否具备足够的管理水平和领导能力来带领单位开展各项经济活动，关系到单位各项职能的执行，关系到国家资金的合理分配和使用，关系到国家各项政策的执行和实施。通过经济责任审计的开展，能够加强对被审计单位领导干部的监督，不断提高其管理水平和决策能力，查处不遵守国家法律法规、存在违法乱纪行为的个人，增强其遵纪守法的意识和能力。经济责任审计能够避免行政事业单位各项活动出现重大失误，及时清除腐败分子，从源头上对腐败进行预防和治理。
3、经济责任审计能够对领导干部经济责任履行情况进行客观评价
经济责任审计的实施有利于帮助被审计单位接任者了解单位的真实经济状况，明确自身的经济责任，另一方面也能够及时解除前任领导干部的经济责任，从而划清前后的经济责任。经济责任审计的实施，能够对领导干部经济责任履行情况进行评价，客观的反映出领导干部执行经济管理活动的能力与水平，同时发现其工作中存在的不足与缺陷，便于其对症下药，完善和提升自我管理水平，提高依法行政的自觉性，从而更好的履行相关经济责任。
二、我国经济责任审计中存在的问题
1、经济责任审计相关的法律法规不健全
由于我国经济责任审计开展的历史比较晚，目前与经济责任审计相关的法律法规不健全，无法为经济责任审计提供规范性的指导。由于经济责任审计实施的具体操作规范仍然没有出台，相关审计机构在开展经济责任审计时缺乏具体的指导依据，审计评价指标也没有统一的标准，导致经济责任审计在开展的时候随意性和主观性很强，审计的公正性和客观性受到了很大质疑，导致审计结果缺乏科学性和权威性。尤其是在对领导干部的直接经济责任进行审计的实践中，经常会出现审计机构和被审计单位较大的分歧。
2、经济责任审计的指标与方法存在缺陷
经济责任审计指标即指通过什么样的评价标准来对经济责任人履行职责的情况进行考察。目前，我国经济责任审计工作缺乏统一规范的指标体系，即使对同一个审计对象，由于评价方法、内容以及标准的不同也可能得到不同的评价结果，从而对经济责任结果的应用产生影响，甚至会引起行政诉讼。经济责任审计指标体系不健全首先表现在评价指标的设置上，例如有的经济责任审计指标体系过于强调任期内的经济发展，而忽视了被审计文化建设、人本建设与可持续发展；其次，在经济责任审计评价方法上，目前仍然没有做到定性评价与定量评价相结合、全面评价与重点评价相结合、系统评价与分类评价相结合的评价方法。
3、经济责任审计过程中缺乏有效的沟通机制
经济责任审计包括对领导干部在职期间的任中经济责任审计以及离任之后所进行的离任经济责任审计。在实际审计工作中，离任经济责任审计往往占有较大比重，因此，有效的沟通机制是保证经济责任审计质量的重要因素，其关系到经济责任审计是否能够成功开展。目前，经济责任审计在开展过程中，沟通往往是在审计过程当中进行的，经济责任审计人员往往没有事前与被审计单位的员工进行沟通和交流，导致审计开展时被审计单位员工会对审计工作存在戒心，不愿意向审计人员提供所有的信息，有的甚至故意隐瞒或者编造信息，这在对领导干部进行任中经济责任审计时非常普遍。其次，在离任经济责任审计开展过程中，被审计的领导干部由于工作繁忙或者其他原因，往往不愿意到审计工作组配合审计工作，导致出现沟通上的障碍。沟通机制的缺乏是经济责任审计开展过程中面临的重要阻碍因素，不利于对领导干部进行客观真实的评价。
4、经济责任审计结果应用不充分
经济责任审计在实施之后，相关部门还需要对审计结果和信息进行充分的管理和应用，经济责任审计才能发挥出应有的效果。目前我国对经济责任审计的结果应用不充分，审计结果在上报相关部门后并没有得到系统的分析，也缺乏相关的建议和反馈机制。首先，对于被审计单位领导干部的经济责任审计结果，审计部门往往没有单独建立档案，审计信息无法得到有效共享，不利于设计资源的优化配置；其次，审计部门在经济责任审计结束之后往往将结果抛之脑后，没有对行政事业单位中存在的一些经济责任现象进行分析和研究，也没有实施强制性的措施；另外，审计部门对经济责任审计结果与相关资料的管理往往不够系统，没有将数据进行汇总处理；最后，目前审计机关对经济责任审计信息仍然形成动态化管理模式，没有从动态分析的视角来对被审计单位进行分析和预测，经济责任信息管理系统存在比较大的缺陷。
三、加强我国经济责任审计的对策建议
1、完善经济责任审计的相关法律法规，进一步规范审计行为
我国不断加强审计法制建设，完善经济责任审计的相关法律法规，进一步规范审计行为。首先，我国要对经济责任审计的实施方法进行完善，为经济责任审计的开展提供制度保障，避免审计过程中出现各种不规范的情况。其次，要建立经济责任审计的责任追究机制，要对经济责任审计的结果运用权责进行明确，要对审计发现的相关领导干部责任进行追究，使得经济责任审计结果得到合理运用。另外，审计部门要制定经济责任审计的实施办法，对各个部门的责任与任务进行分配和协调，并全面规范经济责任审计的内容与程序。例如，组织人事部门要负责委托书的制定与发放；纪检部门要对经济责任审计的开展予以支持。
2、完善经济责任审计的评价指标与方法
首先，要为经济责任审计构建科学的定量指标评价体系。在制定定量指标时应该充分结合被审计单位经济责任审计的内容，例如，将财政收支、预算执行、单位重大经济决策的实施效果、依法行政等作为定量指标的内容。通过选取最具代表性的指标，构建科学的指标体系，以数据等量化形式来对经济责任进行评价；其次，要适当运用定性指标来进行经济责任审计的辅助评价，从而提高经济责任审计指标的科学性。例如，在对党政机关以及行政事业单位开展经济责任审计时，由于这些单位难以以数据等定量形式与企业单位进行横向比较，所以在经济责任审计过程中，最好能够采用抽样调查的方式来对被审计对象进行评价和分析；另外，要经济责任审计开展过程中可以采用一些灵活多样的方式，例如开展民主测评、召开职工会议、发放调查问卷等，尽量使得评价能够客观公正。
3、建立健全经济责任审计沟通机制
要不断完善行政事业单位经济责任审计的沟通机制，实现审计方式由事后审计向事前、事中、事后全过程审计转变，建立经济责任审计联络员制度。通过联络员制度的建立能够事先将被审计单位的基本情况予以了解，并为单位与审计机关之间建立信息沟通渠道。具体而言，在经济责任审计开展之前，审计单位应该安排专门的联络人员去被审计单位进行沟通交流，了解被审计单位的内部控制制度、财政收支状况、人员岗位安排、重要经济活动执行完成情况等。另外，要组织联络人员定期召开会议，对日常工作中存在的问题进行研究解决。通过联络员组织的建立，审计组能够加强与被审计单位、被审计领导之间的沟通和交流，有利于搜集大量的信息资源，为后续的经济责任审计开展奠定基础，降低经济责任审计风险。
4、对经济责任审计结果进行合理应用
对经济责任审计结果进行合理应用是审计工作开展的最终目的。首先，要对被审计单位领导干部的审计结果进行应用。在审计结束后，要向上级部门以及相关领导报告被审计者在任职期间的履职情况，并将审计结果作为其考核和任用的重要依据。还要将审计结果录入被审计领导干部的档案，以便日后对其进行考察；其次，对被审计单位经济责任审计结果的应用。要对经济责任审计结果进行分析和研究，发现被审计单位在日常经济管理决策中存在哪些问题和不足，并采取措施加以改进和完善；另外，要对整个系统的审计结果进行应用。要将处于一个系统的经济责任审计结果进行汇总和分析，对审计过程中发现的系统性问题和制度性问题进行剖析，并发表审计意见，为管理和制度的完善提供依据。
【参考文献】
[1] 林玉琼：关于做好部门党政领导干部经济责任审计的思考[J].中国集体经济，2010（04）.
经济责任审计政策性强、要求高、难度大，现有的内审机构设置、人员素质及规范化建设等方面还不能完全满足经济责任审计工作的需要。主要表现在以下几个方面：
1、内审机构和内审人员还不能完全适应经济责任审计工作的需要。
我国内审机构自80年代中期开始建立以来，经过广大内审人员的努力已经有了很大，但内审机构设置及人员素质等方面仍然与经济责任审计工作的需要存在较大差距。由于在内审机构的建设方面，还缺乏高层次的法规约束，内审机构的设置在一定程度上取决于管理当局对内审工作的认识程度。当前一些单位对内审工作的重要性认识不足，内审机构建设滞后。人员配备不足，有的单位内审机构不健全，还有的单位内审人员由财务人员兼任，内审机构的独立性和权威性不够，在机构改革和企业改制过程中还有许多单位内审机构被撤销或合并。在人员素质方面，各单位内审人员不同程度地存在知识老化、责任心不强、风险意识差、职业道德观念淡薄以及审计结论易被单位领导人的主观意志左右等现象。这些情况严重了内审机构经济责任审计工作的开展。
2、内部审计缺乏完善的审计准则和执业规范体系。
经济责任审计关系到对干部的考核、使用，关系到对当事人经济责任的鉴定，风险大、质量要求高，必须要有一套相应的审计准则及执业规范体系，规定内审人员执行审计业务、提取审计证据、形成审计结论的专业标准，明确内审人员在经济责任审计中应当做什么、如何做、做到什么程度等。现在审计方面已经出台了一套较为完整的独立审计准则体系，国家审计机关审计准则也正在逐步完善，而内部审计准则建设相对滞后，成为影响内审机构开展经济责任审计工作的一个重要因素。
3、内部审计还没有建立完善的风险机制和质量保障体制。
经济责任审计必须保证审计结果的客观性、公正性，必须保证审计工作的质量，除审计准则及执业规范外，还要求建立完善的审计责任追究机制和质量风险控制机制，为审计结果的正确性提供有力的制度保障。对于内审人员出现审计质量问题，应当负有什么责任，如何追究，目前尚无明确规定，造成内审人员在审计中权力不清、责任不明，审多审少一个样、审好审坏一个样，缺乏强有力的风险约束机制来保证审计工作质量，这与经济责任审计工作不相适应。
二、内审机构加强和改进经济责任审计工作的对策
为充分发挥内审机构的作用，进一步加强和改进经济责任审计工作，笔者认为应当着重做好以下工作：
1、完善内审机构，提升内部机构在单位中的地位。
建立健全内审机构并保持其应有的独立性和权威性，是内审机构开展经济责任审计工作的基础。有关部门要尽快出台内部审计工作的法规，对内部审计的机构设置、应享有的职权、应承担的责任等以法规形式予以明确。各部门单位特别是领导干部应当切实提高认识，从依法治国的高度认识经济责任审计工作，将经济责任审计当作内审工作的一件大事来抓，建立健全内审机构，凡符合条件的部门单位，都必须设立独立的内审机构，充实内审人员，以适应当前经济责任审计工作的需要。
2、提高内审人员素质，建立一支职业化的内审队伍。
责任审计工作对内审人员提出了更高的要求，要加强内审人员的职业化建设，建立一支素质好、业务技能精、作风过硬的内审队伍。具体措施是：一是提高内审人员对经济责任审计工作的认识，认真中办、国办《暂行规定》及有关地方性法规文件，深刻认识经济责任审计的重要意义，使内审人员认识到自己肩负的重任，不断提高思想政治素质和职业道德水平；二是要强化业务学习，提高业务技能，要通过多形式、多渠道的继续培训制度，使内审人员熟练掌握、审计、财务管理、准则规范及相关法规知识，不断提高内审人员的质量意识、法制意识和风险意识。同时，为了适应当前经济责任审计工作的需要，应通过、考核等方式选送一批德才兼备的优秀人才充实到当前的内审队伍中来。
3、实行经济责任审计资格认证制，保证审计人员具有与其所从事工作相适应的素质和能力。
经济责任审计是一项非常严肃的工作，审计质量要求高、政策性强、审计风险大，为保证经济责任审计的健康，建议对从事经济责任审计的内审人员，实行严格的资格认证制度，通过考试、考察等，选拔参加经济责任审计的内审人员，规定必须达到一定条件的人员才有资格进行经济责任审计工作，为经济责任审计质量提供基本保障。
4、规范经济责任审计和风险责任机制的建设。
一、出资人经济责任审计的概述
（一）出资人经济责任审计的概念
出资人经济责任审计是由国有资产监管机构直接安排或委托专门机构（或组织）和专业人员，对履行出资人职责的企业负责人在其职责范围内履行经济责任的情况，根据一定的标准和依据，遵循既定的程序，运用相应的方法进行审查分析，依法进行的经济评价活动。笔者认为其内涵主要包括以下几点：1.出资人经济责任审计是一种独立的经济评价活动；2.出资人经济责任审计的对象是企业负责人所从事、参与的生产经营活动以及反映这些生产经营活动的各种财务和非财务资料；3.出资人经济责任审计的目的是依法评价有关经济责任人在其任职范围内履行经济责任的情况。可见，经济责任评价意见是经济责任审计的核心，审计评价既是具体审计项目质量的集中体现，又是对审计工作质量的检阅。
（二）出资人经济责任审计的本质
出资人经济责任审计的本质涉及两个责任主体，即第一责任主体和第二责任主体。第一责任主体将一部分财产权利委托、或分割给第二责任主体，第二责任主体在拥有这部分财产权利之后，对第一责任主体承担一种责任，并且要报告这种责任的履行情况。由于第一责任主体和第二责任主体之间存在着“信息不对称”和“内部人控制”，因此，第一责任主体就存在着信息风险和控制风险。为了减少这种风险，第一责任主体必须借助于一种可靠的机制来鉴证信息，这种机制就是审计。因此，笔者认为出资人经济责任审计的本质是经济责任鉴证。
（三）出资人经济责任审计的类型
1.单项出资人经济责任审计是以某种单一经济责任为对象而进行的审计。现存的各种审计类型大多属于这种审计。例如，以财产安全责任为对象而进行的财务收支审计、以最大善意使用财产责任为对象而进行的管理审计（我国称之为效益审计）、以遵纪守法责任为对象而进行的合规性审计。所以，单项出资人经济责任审计的根本特征在于审计对象的单项性，即以单项经济责任作为其鉴证的对象。
2.多项出资人经济责任审计即以两项或多项经济责任为对象而进行的审计。例如，可以将财产安全责任和最大善意使用财产责任结合起来进行审计，通过一次审计就对这两种经济责任作出鉴证。显然，还可以对各种经济责任作出组合，从而产生各种各样的多项出资人经济责任审计。
3.综合出资人经济责任审计就是以所有的经济责任为对象而进行的审计，通过一次审计，同时对财产安全责任、最大善意使用责任、合法使用财产责任以及社会责任等同时作出鉴证。其根本特征是审计对象的综合性，即以主要的经济责任作为其鉴证的对象。各级国有资产监管机构推行的出资人任期或任中的经济责任审计，属于综合出资人经济责任审计。
（四）出资人经济责任审计的突出特点
1.受托性。受托性是出资人经济责任审计区别于其它审计类型最明显的特点，必须是在得到上级部门或者单位提出委托审计的书面指令和申请后，各级国有资产监管机构才安排的一项审计工作。
2.专一性。相对于其它审计来说其特点表现为：（1）出资人经济责任审计仅就授权或提请要求指明的范围内进行，这个范围一是指审计的时间范围，是被审计人的任职期间；二是指审计的内容范围，仅局限于被审计人在管理职责范围内履行经济责任的情况，而非对其德、勤、能、绩进行全面考察和评价。（2）审计内容本身的专一性。出资人经济责任审计的内容应按照有关规定对指定的内容进行审计，这在一定程度上也是防范审计风险的需要。（3）审计对象的专一性，出资人经济责任审计评价的对象是指履行经济管理职责的企业负责人，不针对其他人。
3.出资人经济责任审计是一种事中或事后审计。出资人经济责任审计行为是由其性质决定的，对经济责任人履行职责的情况无法也不可能进行事前审计。
4.出资人经济责任审计最重要的是审计评价。审计评价是各级国有资产机构表明的对企业负责人履行职责情况的最终意见，是组织人事部门提供考核、使用和奖罚干部的重要依据。
（五）出资人经济责任审计和其它审计的区别
1.审计的目的不同。出资人经济责任审计的目的是客观、公正地评价企业负责人在管理企业经营活动中的业绩和对存在的问题应负的直接责任、主管责任和领导责任，为干部的考核、使用和奖惩提供依据，旨在加强干部管理；其它审计的主要目的则是通过对被审计单位经济活动的真实性、合法性及效益性的审查，促使被审计单位维护国家的财经法纪，加强管理，提高经济效益。
2.审计的目标不同。其它审计主要有以下四个审计目标：（l）被审计单位在财政财务收支方面有无违反国家财经法纪的行为。（2）被审计单位的会计信息是否真实，账务处理是否合法合规。（3）通过对各种财务指标的分析，正确评价其经济活动的效益性。（4）指出被审计单位存在的问题，提出改进建议和意见，对单位违纪违规行为按规定作出处理处罚的决定。出资人经济责任审计主要有以下六个目标：（1）企业负责人任职期间企业经营成果的真实性。（2）企业负责人任职期间企业财务收支核算的合规性。（3）企业负责人任职期间企业资产质量的变动状况。（4）企业负责人任职期间对企业有关经营活动和重大经营决策负有的经济责任。（5）企业负责人任职期间企业执行国家有关法律法规的情况。（6）企业负责人任职期间企业经营绩效的变动情况。
3.审计结果的报告形式不同。出资人经济责任审计在审计结束后，由授权和聘请的审计机构或组织向各级国有资产监管机构提交审计报告，一般不出具审计意见书和作出审计决定；其它审计的审计报告则由审计组向派出机构或单位提交。当派出机构对审计报告无异议时，可根据审计报告向被审计单位提交审计意见书，作出审计处理处罚决定。
4.出资人经济责任审计和其它审计在审计方法上各有侧重。如财政财务收支审计，审计的重点主要集中在资产负债损益的真实性、合法性和效益性的审查上，把内控制度评审仅作为实质性测试的突破口；而对于出资人经济责任审计来说，对内控制度的评审和效益性分析是整个出资人经济责任审计的关键环节。因为内控制度健全与否涉及到经营管理者的决策，涉及到其经营管理的能力。而效益最终体现了管理者的管理水平，是衡量其经营业绩大小的重要指标。
二、当前全面推行出资人经济责任审计工作应把握的几个问题
（一）要明确评价对象和规范下达项目审计计划
按照《中华人民共和国审计法》的规定和中办、国办的《两个暂行规定》及国务院国资委7号令的要求，出资人经济责任审计评价的对象也只能是企业负责人所在单位的财政财务收支情况及其任职期间的经营管理业绩、相关经济责任和廉洁自律等问题。政府干部管理部门要及时提出企业负责人任免计划，充分发挥六部门联席会议的作用，尤其注意组织部门和国有资产监督管理机构管人的权限划分、审计机关和国有资产监督管理机构的经济责任审计管辖划分，规范下达项目审计计划。
（二）要划清责任界限
划清领导企业负责人任期内与非任期内经济责任的界限，不能将前任领导取得的成绩或存在的问题当成是现任领导的成绩或问题。划清集体决策与个人决策的界限，由集体决策造成的失误，应由集体负责；由领导个人决策造成的失误，应由领导个人负责。划清直接责任和主管责任的界限，有的问题是由一般工作人员造成的，领导只负主管责任；有的问题是领导直接经手或亲自指挥的，领导应负直接责任。
（三）积极稳妥，量力而为
在查清企业负责人所在单位会计资料所反映的财政财务收支状况的基础上，就企业负责人经济职责的履行情况和应承担的经济责任作出客观评价，为组织部门考核使用干部在财政、财务管理和廉洁自律方面提供参考依据，即是所谓的“有所为”；所谓的有所不为，即审计不能包揽一切，出资人经济责任审计工作不能代替组织部门对企业负责人应负经济责任在内的全面考核。同时，还应做到“三个不评价”，即审计评价时对非审计事项不得进行评价；对审计过程中未涉及的具体事项不得评价；对审计证据不足的审计事项不得评价。
（四）完善出资人经济责任审计工作协调配合机制
目前实行的出资人经济责任审计工作联席会议制度在性质上属于协调机构，组织方式相对比较松散，还难以适应出资人经济责任审计工作的特点和形势发展的需要。为此，需进一步完善出资人经济责任审计工作联席会议制度，尽快形成各司其职、各负其责、运转高效的协调配合机制。委托部门要严格按照《中华人民共和国审计法》、中央两办两个暂行规定精神和国务院国资委7号令要求，并根据企业负责人管理、监督工作的需要和政府的意见，于年末将下一年度的审计委托计划提供给各级国有资产监管机构和审计机关，以便增强委托审计的计划性，减少直至杜绝临时委托、突击委托、多头委托的现象。同时，还要做到在企业负责人任期届满或任期内办理调任、转任、轮岗、免职、辞退、退休等事项前进行经济责任审计，避免出现先离任后审计的现象。出资人经济责任审计联席会议应根据出资人经济责任审计工作的特点，着力解决工作中遇到的新情况，研究确定审计范围和重点内容并在委托书中明确提出工作要求，以增强委托审计的针对性。同时还要针对经济责任界定难的问题，结合国有资产监管体制的改革，研究确定企业负责人履行经济责任的主要评价指标体系，增强操作性和规范性。出资人经济责任审计工作联席会议要及时总结工作经验，将比较成熟的做法予以制度化，提出在出资人经济责任审计工作方面的立法建议，列入地方立法计划，不断完善出资人经济责任审计制度规范体系。
（五）探索出资人经济责任审计的有效方式
各级国有资产监管机构一方面要主动适应出资人经济责任审计工作的特殊要求，突出“经济责任”的特点；另一方面要坚持依法审计，严格按照国务院国资委规定的工作标准和实施细则进行审计，确保审计质量。在审计工作中要充分利用审计资源，努力做到三个结合：将出资人经济责任审计与企业财政财务收支审计、专项审计调查结合起来，做到资源共享，成果互用；将出资人经济责任审计与内部审计、社会审计结合起来，充分利用内部审计和社会审计的成果；将任中审计与离任审计结合起来，监督关口前移。在审计工作中还要大力推广现代审计方法和先进审计技术，通过审计方式、审计技术的改进，提高审计工作的效率。
（六）强化风险意识，控制审计风险
审计风险无处不在，在思想上要高度重视风险，在审计工作中应关注识别风险，预防风险和降低风险。由于经济责任审计对象的复杂性、审计内容的广泛性、经济舞弊行为的隐蔽性、审计时间的有限性和审计成本的制约性会导致审计人员收集审计证据的工作不够深入，不能获取充分可靠的审计证据，从而形成审计风险。出资人经济责任审计风险形成的原因复杂，但从总体上划分主要有内部因素和外部因素。内部因素主要有审计手段的局限性，审计人员综合素质的高低，审计项目多、任务重，查证事实欠深欠细，审计文书表达不规范，引用法规欠准确，经济责任的界定难度较大和经济责任评价失真等等；外部因素主要有先任命后审计，增加了审计工作的难度，被审计单位的内部控制制度不存在、不健全或不能有效实施，管理行为处于无控制状态，被审计单位的会计信息失真和不良的审计环境等等。为防范经济责任审计风险，必须严格执行相关法律、法规和各种审计准则及规范，全面审计，突出重点，要做到不越位、不缺位、不错位，该到位的必须审到位。
三、关于出资人经济责任审计结果的管理及运用问题
出资人经济责任审计结果是指审计工作结束后，向政府组织人事部门及有关单位提出的审计工作报告是对企业负责人任期内经济责任的具体表述和综合评价。出资人经济责任审计工作是一个系统工程，加强和完善审计结果的管理和运用，是整个经济责任审计工作发挥作用的关键一环。出资人经济责任审计结果是各有关部门共同努力的成果，在干部监督、管理方面应用的充分性、合理性决定了出资人经济责任审计工作的生命力。应坚持“审用结合，先审后用，不审不用”的原则，把审计结果与反腐败斗争和推进党风廉政建设更加紧密地结合起来，与企业负责人选拔工作挂钩，并作为识别、评价、考核企业负责人的重要依据。
（一）严格审计结果的管理
出资人经济责任审计结果管理是指审计结果报告形成后的报送、存档、宣传及保密等一系列工作的总和。出资人经济责任审计结果不同于―般审计项目的审计结果，它不仅与企业负责人个人的政治前途紧密相关，而且与组织人事、纪检监察部门等工作协调紧密相关，如果管理不好就会影响多方面的关系，影响整个出资人经济责任审计工作的效果，因此必须给予高度重视。1.严格控制审计结果抄送面。按照相关规定的要求，应向各级国有资产监管机构提交或直接向本级人民政府提交审计结果报告，同时抄送组织人事、纪检监察和有关部门。这是一个总体要求。但具体到某―个项目，抄送范围不能―概而定，应根据审计结果的具体情况及干部管理权限来确定。笔者认为，如审计结果不涉及对审计对象进行党纪、政纪处分的就不必抄送纪检监察部门；如属组织部门管理的干部，也就没有必要抄送人事部门，属人事部门管理的干部也没有必要抄送组织部门。严格控制审计结果的抄送面，是为了防止审计结果被随意处置，造成审计结果被无意识地扩散，以致引起不必要的纠纷。2.重要的审计结果要作为密件管理。如审计结果涉及到企业负责人的重大违纪违规问题，提交审计结果报告后，还需移交纪检监察、司法部门进一步立案侦案的，应按结果内容划分密级，按密件的要求进行传送管理。这样做一方面可以防止泄密后给案件的查处工作带来难度；另一方面可以防止涉案人员对审计人员进行打击报复。3.建立专门的出资人经济责任审计结果存档规范。经济责任审计结果存档不仅仅是各级国有资产监管机构一家的事，凡法律、法规和规章中已提到的干部管理和监督部门都必须建立相应的存档规范。具体来说，国有资产监管机构应设立专门的出资人经济责任审计档案库。审计工作结束后，审计组应及时将审计取证资料、审计结果、报告、审计结果利用情况一并归集形成审计案卷，移送机要档案保管。组织人事部门应指定专人将审计结果及时归入干部个人档案，纪检监察部门应将审计结果及时归入干部廉政档案。
（二）用好审计结果
出资人经济责任审计能否发挥应有的作用，关键在于审计结果的正确处理和运用。为切实防止“就审计论审计，审计结果运用不落实”的问题出现，应从以下几方面入手来完善经济责任审计制度。
1.建立出资人经济责任审计结果运用规范。因为审计环境、条件等因素的影响，加之审计结果的多样化，很难对审计结果的运用制定一个统一的模式。因此，各级国有资产监管机构可结合实际，对各部门在各自的职权范围内对不同审计结果的运用方式、运用要求、运用考核办法、运用反馈方式等作出明确、统一的规定。各部门自觉按规范处理审计结果，保证审计结果的运用落到实处。
