篇（1）

二、税收背离的地区间财力差异效应

(一)税收背离对地区实得财力的影响

税源与税收背离的直接结果是不同地区税务机关(含国税局和地税局)征得的税收与基于税源、税基的应征税收不一致和扭曲。而我国的中央与地方间的税收分配是以各地方税务机关征得的税收为基础，分税种按照一定标准进行划分的。也即，中央与地方间的税收收入分配是对各地税务机关征得的已经产生税收背离的税收收入的分配。税种不同，在中央与地方间分配的方式不同，对地区间财力差异的影响也不同。如若一税种完全属于中央税，如消费税、车辆购置税，税收背离则不会改变地区间财力差异。而其余的共享税、地方税，若发生税收背离，则必然会造成地区间横向税收分配不公，改变地区间的财力分配，并往往强化地区间的财力差距和非均衡。

(二)税收背离与地区人均财力差异

相对于绝对财力，人均财力差异更能反映地区间财力状况。为反映税收背离对地区间人均财力差异的影响，我们以人均财政收入和人均财政支出来近似反映地区财力状况，分别计算省际人均财政收入、人均财政支出的变异系数(VC，variationcoefficient)和基于实际税收分配比(rr)、标准税收分配比(sr)消除税收背离后的地区人均财政收支的变异系数，以分析税收背离的地区财力差异效应。具体公式如下式(5)，其中Fi是i地区的人均财政收入(支出)或消除税收背离后的人均财政收入(支出)，F－为指标的平均值，n为地区样本个数，这里为30个省(自治区、直辖市)。无论是按税收在中央与地方间的实际分配率、还是标准分配率，当消除增值税、营业税和企业所得税三税，以及总体税收的税收背离对地区人均财政收入影响后，变异系数较未消除税收背离对地方财政收入影响都有较大幅度的下降。如，地区间人均财政收入差异及变异系数最大的2004年，调整前人均财政收入变异系数为118．7①，基于中央与地方间税收实际分配率和标准分配率消除三税税收背离后的变异系数(三税背离调整VCR1、三税背离调整VCR2)分别为73．2、74．22，消除总体税收背离后的变异系数(总税背离调整GVCR1、总税背离调整GVCR2)分别为62．98、60．71;2010年调整前人均财政收入变异系数为81．61，消除三税税收背离后的变异系数(三税背离调整VCR1、三税背离调整VCR2)分别为59．07、60．26，消除总体税收背离后的变异系数(总税背离调整GVCR1、总税背离调整GVCR2)分别为47．61、36．06。由图7可知，样本期间我国省际人均财政支出变异系数比较大，以人均财政支出反映的地区间财力差异明显，而2004年以来人均财政支出变异系数稳步下降，说明我国地区间财力差异在缩减。同样可以发现，无论是按税收在中央与地方间的实际分配率、还是标准分配率，当消除增值税、营业税和企业所得税三税，以及总体税收的税收背离对地区人均财政支出影响后，较之未消除税收背离，人均财政支出的变异系数都有较大幅度的下降。例如，2004年的人均财政支出的变异系数为75．84，基于中央与地方间税收实际分配率和标准分配率消除三税税收背离后的变异系数(三税背离调整VCE1、三税背离调整VCE2)分别为49．83、50．36，消除总体税收背离后的变异系数(总税背离调整GVCE1、总税背离调整GVCE2)分别为41．98、44．27;2010年调整前人均财政支出的变异系数为44．77，消除三税税收背离后的变异系数(三税背离调整VCE1、三税背离调整VCE2)分别为35．41、35．98，消除总体税收背离后变异系数(总税背离调整GVCE1、总税背离调整GVCE2)分别为30．75、33．0。这表明税收背离是引致地区间财力差异的重要原因，减轻和消除税收背离可以大幅缩小地区间财力差异，从而促进地区间公共服务均等化和区域经济社会协调发展。

篇（2）

今年以来，全区上下按照财源建设三年规划的要求，牢牢抓住招商引资一号工作不放松，聚力猛促大项目建设，推动了二、三产业的快速发展，财政收入实现了快速增长。－月份，全区财政总收入完成万元，同比增长％；地方财政收入完成万元，占预算的％，同比增长％，其中工商税收万元，占地方财政收入的％，同比增长％；国、地税分别实现万元、万元，同比分别增长、。全区财源建设主要呈现以下四个特点：

⒈工业税收占据主导地位。在“工业立区”发展战略和招商引资一号工作的推动下，工业经济实现的税收有了很大提高。调查统计，前个月，全区工业企业缴纳税金万元，同比增长，占税收总额的。部分乡镇工业税收占其税收总额的三分之二以上。如××、××、××、××等乡镇分别为、、和。

⒉重点企业发挥了主要作用。从区级财政看，××商城、大河热电、煤田地质机械厂、华塑建材、地产开发、房地产开发等重点企业成为财政的重要支柱，前个月，家企业实交税金万元，同比增长，占区直征收企业上交税金总额的；从乡镇财政收入情况看，重点骨干企业成为当地财政收入的主要来源。××集团、××矿业和宝源实业，实交税金分别达万元、万元和万元，分别占三个乡镇税收总额的、和。

⒊民营经济成为重要支柱。近年来，随着全区企业改革的不断深化和发展，民营经济由弱变强逐年壮大，民营经济税收占财政收入的比重也越来越大，增速明显高于财政平均增幅。截止月底，全区个体私营业户达到户；注册资金亿元，同比增长；民营经济缴纳税金亿元，同比增长％。

⒋招商引资拉动了财政增长。近年来，各级始终坚持以发展为主题，把招商引资作为拉动财政增长的重中之重，以项目的大推进拉动财源经济的大发展。调查统计，计划总投资近百亿元的个项目正在建设之中，预计××年、××年可分别实现税收亿元和亿元以上。同时，重点项目及基础设施建设产生的税收，有利地增加了财源总量。如新矿热电、临汶石膏项目、光彩大市场，缴纳税金已分别达到万元、万元和万元。

二、存在的主要问题

篇（3）

中图分类号:F810.42文献标志码:A文章编号:1673-291X(2010)06-0026-03

国内税收竞争是指一国国内上下级政府和同级政府之间为促进经济发展,增强本级政府经济实力,采用税收或其他手段,来争夺经济资源的各种政府行为的总称。国内税收竞争可以划分为纵向竞争和横向竞争,即中央政府与地方政府的税收竞争和地方政府之间的税收竞争。

一、国内税收竞争现状

(一)国内税收竞争下中央对地方的税收侵占

中央政府与地方政府的税收竞争又被称为纵向税收竞争。中央政府对地方政府的税收侵占主要有以下原因:

1.各级政府间事权与财权不相适应。事权与财权不清是中国财政体制多年来一直存在的主要缺陷,由于各级政府的事权不清,各级政府的职能范围边界不明,使得划分各级政府的财力、财权缺乏科学的依据。在地方政府财政收入大量上解中央之后,中央与地方之间的事权划分仍沿用过去行政管理体制和计划经济体制的习惯做法,中央政府获得更多的财权,而并未明显增加事权。相反,地方政府在财政收入大幅度上解中央后,职能、职责范围几乎丝毫未变,而财权大量减少。这样必然导致中央与地方政府间事权与财权不相适应,中央政府用较少的事权侵占了地方政府更多的财权。

2.分税制不健全。中国的分税制其实是由包干财政体制转向分税制的过渡体制,是一种不彻底的分税制。从税种数量来看,划给地方的税种数量并不少,但由于税源分散,单个税种的收入有限,收入规模过小,税源缺乏增长机制,有的还日益萎缩,不能随经济发展而增加,不利于地方政府税收体制的建设。从税收权限来看,税收权包括立法权、税收政策制定权、税收征管权和税收分配使用权等。中国现行的税收权限如税收立法权和税收政策制定权仍然集中在中央。这些权限的集中,使地方政府缺乏积极性和创造性,缺少自己的财力保障。

3.转移支付缺乏力度。现行财政转移支付制度,尚不足以起到调节区域财力和平衡经济发展的作用,特别是需要中央政府转移支付的地区往往都是欠发达地区,而中央政府给予欠发达地区的转移支付缺乏力度,甚至难以保证地方政府提供最基本公共产品和服务所需要的财力,有待进一步完善。另外,财政划转方式使更多的财政收入上解到中央,它不但没能使中央政府与地方政府间原本就已悬殊的收入差距得到弥补,反而呈现出加大这种差距的趋势。

(二)国内税收竞争下发达地区对欠发达地区的税收侵蚀

地方政府间的税收竞争也称为横向税收竞争。目前税收制度的不完善加剧了地方政府间特别是发达地区与欠发达地区的税收竞争程度,造成了不同地方政府间贫富差距的进一步拉大。目前中国实行“双主体”的税制结构,流转税占税收总收入的60%左右,所得税占总收入的25%左右。下面以增值税和企业所得税为例,分析不完善的税收制度必然造成发达地区对欠发达地区的税收侵蚀。

1.增值税。增值税实行属地征收,即在销售地征税,税收收入在中央政府和地方政府间划分,地方政府拥有共享部分税收收入并为当地居民提供公共服务和公共产品。然而,增值税是可以进行税负转嫁的,纳税人在销售地纳税,但其税负最终由消费地居民负担。因此,如果商品的生产和消费发生在不同区域,就会发生税收由商品消费地向销售地的转移。在中国,中西部属于欠发达地区,多数区域是原材料输出地和商品消费地,是东部发达区域的原材料市场和消费商品市场,欠发达地区输出原材料价格较低而最终接受产成品的价格却偏高,这就使欠发达地区负担了更多的增值税,而增值税收入大部分却由发达地区的地方政府获得。因此,中国增值税的征收制度使得税收收入由中西部地区向东部地区转移,致使贫省愈贫,富省愈富,区域差距扩大。

2.企业所得税。新企业所得税法改变了原来对不同区域实行不同税率和不同税收优惠的政策,这在一定程度上减少了地方政府间税收竞争的筹码,限制了发达地区对欠发达地区的税收侵蚀。但是新企业所得税法对跨区域集团依然采用汇总纳税方式。即如果总分支机构不在同一区域,特别是总机构和二级分支机构及其下属机构不在同一区域,必然发生分公司所在地税收向总公司所在地的税收转移。然而总机构往往选择那些拥有大量战略性资源和高级优秀人才的发达地区,而分支机构会选择具有资源比较优势的欠发达地区。总机构和分支机构空间上的分离,有利于企业同时利用各自资源的比较优势,实现税后利润的最大化。这又不可避免地造成了税收收入从发达地区向欠发达地区的转移,地区间的税收竞争加剧。

二、地方政府选择主体税种的必要性――地方政府需要自主财源

1994年税制改革的重点是解决中央与地方间财政收入划分的问题以及逐步提高中央财政在全国财政中的地位。回顾分税制运行的十余年,这次改革确实更有利于加强财政宏观调控能力,但对地方税体系的建立缺乏总体安排和战略思考,地方财政逐渐处于严重依赖中央财政的状况,地方财政的地位在不断弱化。

自1994 年分税制改革后,地方税收收入占地方财政收入的比重保持在60%左右,地方税收收入在本级财政收入中仍然居于主体地位。但地方财政收入中近40%的部分来自于地方预算外收入和中央补助收入,这说明地方政府本级税收收入主体地位的逐步丧失,地方税的财政收入功能正在被弱化,地方财政收入缺乏稳定的收入来源和经济基础,必将为地方政府经济和行政职能的正常发挥带来诸多负面影响,同时也说明了中国地方税制建设和税源建设的滞后。

1995―2007年全国地方税收收入占地方财政支出的比重大体在33.1%～39.2%之间,远远低于国际70%～80%标准水平,这说明地方税收收入规模相对于地方财政支出水平偏低,难以保障地方财政经常性支出的需要和公共产品的提供。另外,地方税收收入仅占全国税收收入总额的30%左右,这进一步证明了中国各级政府间财权与事权的不对称,严重制约了地方政府职责的行使,特别是在转移支付资金不到位的情况下会加重地方政府运行的压力,引发财政风险。因此,目前中国地方政府迫切需要自主财源以满足地方财政支出和保证地方公共产品的提供。

三、国内税收竞争下地方主体税种的比较分析与选择

地方税主体税种的选择应具备以下三个条件:一是税基较宽,税源丰富,且具有增长潜力,保证实现财政收入功能;二是税负公平,在收入和地区产业结构方面具有较强的调节性,保证地方经济的竞争活力,促使地方经济良性发展;三是地方征管效率较高,稽征便利,尽量减少税收的行政成本。

1.营业税。从现阶段来看,在地方税收入总规模中占首位的是营业税,约占地方税收收入的50%。营业税从价计征,可操作性强,适合中国目前的税收征管水平;与地方经济联系紧密,有稳定充足的税源,具有良好的经济调节功能;课税范围广,几乎涵盖整个第三产业,有较大的增长潜力。因此,近期来看,营业税仍然是地方主体税种的第一选择。然而,从长远来讲,营业税不适宜成为中国地方主体税种,其主要原因是税制本身的缺陷以及受增值税扩围的影响。如果把现行营业税中的建筑业、交通运输业等税目纳入增值税的征收范围,营业税的征收范围会缩小,相应的税收收入也要减少,不能满足地方主体税种的基本要求。

2.个人所得税。目前地方主体税种的另一个重要组成部分是个人所得税。个人所得税属于直接税,其税收负担基本上都由当地居民承担,符合受益原则,并且其主要采用代扣代缴方式,便于地方政府征收管理。但是从个人所得税固有的特点来看,差别税率和隐瞒收入易引起地区间低税竞争,资本、技术、人才等要素会按照市场经济规律流到成本低的地方, 这必然加剧各地经济发展差距,带来税收竞争的负效应。因此,从长期来看,个人所得税也不适宜成为地方主体税种。

3.财产税。大多数市场经济比较发达的国家的实践表明,财产税成为地方主体税种是实行分税制国家的通例,财产税占地方税收收入的比重在75%左右。财产税自身优势决定了财产税成为地方主体税种是一种必然的选择。其优势主要表现在:第一,不动产具有非流动性的特征, 对不动产征税的经济影响范围较小, 财产税的地区税率差异不会改变该生产要素资源的地区配置。第二,财产税是直接税,税负难以转嫁,有利于调节社会分配不公。第三,对不动产征税,中央政府征收成本高,征管难度大,而作为地方主体税种,能调动地方政府的积极性,从本地利益出发,有效监控税源,及时足额征收入库。

然而,在现阶段中国经济发展水平决定了财产税税收收入规模有限,无法通过财产税筹集到必要的财政收入以保证地方财政支出,财产税制短期内也无法彻底完善,相关配套措施改革也严重滞后。这些不利因素决定了财产税目前还不能成为地方主体税种。但是随着经济的发展,财产税以其自身优势必将成为中国地方主体税种的最佳选择。

四、财产税成为地方

财产税成为地方主体税种,除了财产税的税收制度尚待完善外,还有如下两个问题需要尽快解决。

1.地方政府税收权限的有限性。中国是一个高度集权型的单一制国家。近十几年来,中国虽然实行了财政分级体制改革,但从总体上来讲,税权仍然高度集中,尤其是税收立法权。中国现行财产课税中各税种的税收立法权均集中于中央,税收的开征停征权、解释权、调整权以及一部分减免税审批权都集中于国务院和财政部,地方政府仅拥有一部分减免税审批权限,地方政府缺乏必要的因地制宜调节税目、税率和制定税收激励机制的自,不利于财产税区域性财政职能和调节职能的充分发挥。

从发达国家分级财政体制改革的经验来看,财产课税的税权向地方倾斜已经成为主流,一些分税制国家可由地方政府自行决定财产课税的开征、停征、调节范围、负担水平和收入规模,并且对财产课税收入相应享有较大的财权。比如在美国,财产税法由各州制定,可根据本州财政预算情况和税基确定计税依据、税率幅度及减免税等税收要素,这充分体现出财产税已经成为真正意义上的地方税,由各地方政府负责管理与支配,收入划归地方政府用于当地的社区公共服务。

借鉴财产税制成熟国家的经验,中国应该构建一个以中央集权为主、适当赋予地方税权的地方税收体系。赋予地方适当税权有利于财政资源的有效配置;有利于地方事权与财权的统一;有利于规范地方收入构成;有利于完善地方税制体系。具体而言,财产税等地方税可由中央负责制定基本税法,授权省级人大制定实施细则,授权省级人民政府调整税目、税率、税收减免以及征收管理等权限,由各地根据地方经济状况,因地制宜自行决定开征、停征、选择本地区税率及确定适当的起征点或免征额等,以增强税制对地方社会经济的适宜性。

2.财产估价制度的缺位。财产价值的正确评估是财产税的有效征收的关键,因此,准确地评估财产计税价值是确定财产税税基、决定财产税应纳税额的基础。然而,中国对房产等重要财产的价值评估还处于起步阶段,在评估机构的建立、评估方法的确定与选择、评估人员专业素质等方面还存在着很大不足,这也成为中国财产税制改革的重大瓶颈。为此,中国必须尽快建立和完善财产评估制度。

(1)建立健全财产法规和财产登记制度。为配合财产税的改革与完善,一方面,中国必须尽快建立和完善与财产相关的法律制度,进一步完善对公民与法人合法收入与财产的界定与保护,继续对财产管理予以规范,并从可操作性的要求出发,进一步对个人和家庭之间的财产转让、继承、受让、捐赠等行为做出相应的法律规定,为财产税制的推行提供法律支持。另一方面,应尽快建立健全财产登记制度,尤其是私有财产登记制度。如建立财产实名制等,因为财产税的税基是纳税人所有的财产,只有实行财产实名制,才能正确界定纳税人的金融资产和其他财产,确保财产税税基的准确,防止纳税人转移税基,同时也为开征新的财产税种建立基本信息库。(2)加快房产评估制度的建立和评估机构的设置。房地产评估制度的建立主要是对财产价格评估方法的确定。形成一套符合中国国情的财产估价理论和方法体系能够为财产税收计征提供科学的依据。为适应征收财产税的需要,评估周期可以固定为三至五年,一个周期内不用再次评估。重点分析影响财产税的典型因素,如评估当时的通货膨胀率、房产的坐落位置(与中心城区的距离)、房屋建造时间、城区的人口规模及构成、住房的可获得性、城市就业情况、基础设施发展、气候等等。可根据调查实际情况,测算出各个因素的分摊系数。按照房屋原值乘以一定的系数总和,推算出房屋评估价格。

房地产评估制度必须是由具有一定权威性和公正性的专门机构进行的。建立一套适应于市场经济发展的专业财产评估机构,包括两个方面,即政府的财产评估机构和社会民间的财产评估机构,前者注重财产的价格即核心问题的管理,后者主要在财产交易过程中发挥作用。另外,还应尽快建立一支富有实践经验、精通财产估价理论的估价师队伍,并注重资格认定和审查,为财产税制的改革和地方主体税种的完善保驾护航。

参考文献:

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[5]阳举谋,曾令鹤.地区间税收竞争对资本流动的影响分析[J].涉外税务,2005,(1).

篇（4）

（一）市对区财政体制

20__ 年，市对城区调整和完善了财政管理体制（宜府发〔 20__〕 48号）。体制规定，从 20__年起，实行属地纳税管理体制，对税收实行中央、省、市、区四级分享，其分享比例分别是：增值税：中央 75%、省 8%、市 10.2%、区 6.8%。营业税：省 30%、市 42%、区 28%。企业所得税：中央 60%、省 15%、市 15%、区 10%。个人所得税：中央 60%、省 15%、市 15%、区 10%。城市维护建设税：市 100%。城市教育费附加：市 100%。其他七小税种：市 60%，区 40%。

在该体制下， 20__-20__年，区级分得的一般预算收入的税收收入占税收总收入的比重分别是 24.58%， 15.91%， 15.08%，平均比重为 16%，区财政上划税收的贡献率为 84%。

（二）区对乡财政体制

20__ 年，我区在乡镇综合配套改革后，调整和完善了乡镇财政管理体制，实行“收入区级统管，核定支出基数，新增收益共享”的财政体制。核定体制支出基数 1406万元。

从运行三年的情况来看，一是规范了区对乡镇的财政管理模式，有多少钱，办多少事，可以按既得财力合理安排乡镇财政预算。二是有招商引资新增收益共享的激励机制，三年共有 3 个乡镇按体制政策分得补助收入 87万元，占体制基数的 6%，相对调动了乡镇招商引资的积极性。三是对重大政策性增资给予了单项结算补助 470万元，占体制基数的 33%。

二、现行财政体制运行中存在的困难和问题

现行财政体制对__乃至整个城区经济和社会事业的发展，带来了一些现实利益和发展的动力，但是，财政体制在一定条件下运行一定时期后，也会出现一些与经济社会发展不相适应的方面：

（一）对经济发展的激励机制有待完善，税收结构及分享比例不尽合理

由于税收结构及各税种的分配比例不尽合理，使我区财力严重匮乏。现行市对区财政体制规定，城建税、教育费附加 100%归市级所有，增值税、营业税、所得税、及其他小税种我区分享比例分别为： 6.8%、 28%、 10%和 40%。我区增值税、营业税、所得税、及其他小税种占税收收入的比例分别是 :43%、 12%、 30%、 15%。我区第三产业发展落后，开发起步较晚，稍高分享比例的营业税收入少；工业经济政府扶持性投入较大，增值税等高税收收入分成却少。我们以新发展一个企业年提供 1000万元的增值税为例，现行财政体制下，中央分享 750万元，省分享 80万元，市分享 102万元，区级仅分享 68万元。然而，招商引资过程的投入、征地搬迁的费用、三通一平的投资、税费减免优惠等一切前期成本，远不止于此。因此，市对城区实行分税政策，应充分考虑地方经济发展的能动性和可持续性，对教育费附加、城建税、水资源费、排污费和土地出让金等具有专门用途的收入项目，应按照事权与财权相对应的原则确定分成比例，而不能依靠行政权力强行决定。

（二）体制在城区之间基本公共服务均等化方面体现不够明显

根据 《市人民政府关于调整和完善县市区财政管理体制的决定》（宜府发 [20__]48号）精神，全市城区执行统一的财政体制。但是，我区与其它城区相比， 基本公共服务均等化方面体现的不够明显 。

1 、城市建设方面。

体制规定各区的城市维护建设税属市级收入。西陵、伍家、东山享受了主城区公共设施提供的服务。 我区地处江南，属于 近郊城区 ，不能享受主城区的公共设施提供的服务。建区以来，市对__区投入不多，区底子薄，城市化进程任重道远， 所需的建设资金严重缺乏。 2 008 年，__区入库城市建设维护税 446万元，按现行财政体制只分得 45万元的财力，只占入库数的 10%。

2 、财政供给范围方面。

一是教育经费负担不一样。西陵、伍家、东山、 猇 亭的初级中学属市级管理，而我区要承担四所初级中学 380名教师、 3592名学生的经费，以及五个乡镇的农村义务教育经费保障机制改革区级配套的相关费用。 目前，我区共有 14所中小学 988名教师， 7998名中小学生，全年教育支出 2897万元，占区直部门支出的 51%。学校面貌与江北城区学校相比差别很大，学校基础设施建设任务十分繁重，同时，还有__一中迁建债务 520余万元。 20__年，我区入库教育费附加 227万元，按现行财政体制只分得 152万元的财力，占入库数的 53%。

二是

卫生事业经费负担不一样。 西陵、伍家、东山没有或少有几所自己负担的医院，只有社区卫生室。而我区要承担 4个乡镇卫生院经费，和 53个村（社区）卫生室的支出。 3 、乡镇机构及人员负担 方面 。 西陵、伍家、东山、 猇 亭 4个区，只有西陵、伍家各一个乡，相应的财政负担人员少，财政支出压力小。而我区要负担 5个乡镇（街办） 395人和 25个部门的经费，以及乡镇特有的农村社会事务、新农村建设、村级组织阵地建设、生态家园建设、农村安全饮水工程、森林防火、抗旱防汛排涝和农村低保、农村五保对象、民政优抚对象等支出压力。

4 、村级负担 方面 。 其它区乡镇少或没有乡镇，也就少有或没有村级组织负担。而我区有 53个村（社区），村干部 229人，在村干部较低工资水平下，每年仍需要 180余万元的财政支出负担。

5 、干部职工待遇方面

从规范津补贴前的标准看，我区未落实或未全部落实的个人待遇有：小伙食补助月标准为 90元，实际发放 40元；生活补贴只执行了规定标准的一半；出勤误餐补助市标准为 420元，我区在职行政事业单位干部职工发放 200元，教师及离退休人员发放 100元；一般干部电话费未得到落实；全区所有干部职工均未享受住房货币化政策；民政优抚对象补助标准应按自然增长率逐年调整，也因财力不足，已有三年未作调整；卫生系统的差额补助 20__年以来未作调整，特别是基层卫生院从事防疫保健等公共卫生工作的投入从未增加。

从规范公务员津贴补贴以后的标准看，__区执行的标准是人均每年 14900元，而同在城区的西陵区、伍家区、 猇 亭区的标准分别为 17159元、 17089元、 16450元。我区比同城的三个区分别低 2259元、 2189元、 1550元，而这个标准也很难保证执行 。

（三）财政收入级次划分比例不尽合理，收支平衡难

20__ 年，按现行财政体制计算，市区按 6： 4比例分享收入，__区一般预算收入为 3282万元，只占财政总收入 17730万元的 18.5%。而且受历史原因的影响，全区收入总体规模小，既得财力少。如果，按省管县（市）管理体制计算，我区从实际完成的总收入 17730万元中，可分得财力 7588万元，占总收入的 42.8%，多得财力 4306万元。

由于现行分税制财政政策使区级分享财力太少，财政收支严重不平衡。特别是最近两年，由于国家政策规定区级必须配套的项目支出负担大、干部职工调资支出负担重、规范公务员津贴补贴支出压力大，基础设施建设、招商引资项目支出没有财力支撑。从总体上看，财权与事权不匹配的情况日益显现，特别是在教育、卫生、社保、城市建设等方面存在财权与事权明显不配套的情况。但是，为了确保干部队伍的稳定、建设发展之需要和上级考核项目达标，区级配套支出必须落实。到 20__年底，我区累计财政挂帐赤字已达到 6792万元， 6年年均挂帐赤字 1132万元。

( 四 ) 乡镇财政运行中存在的主要困难

我区现行 的 乡镇财政体制实行“收入区级统管，核定支出基数，新增收益共享”的财政体制。这个体制实际上就是区域经济一体化下的财政体制，该体制在平衡乡镇间分配差距、统一规划、统一招商政策、降低征税成本、维护财经纪律方面起到了很大作用，但是随着社会事业的全面发展，该体制也存在了一些不适应乡镇经济社会发展需要的问题。一是每二年干部职工正常工资调档升级和因此调增住房公积金、医疗保险、养老保险等没有纳入重大政策性增支补助范围，增加了乡镇财政负担。二是新增收益共享政策因市区财政体制下区级分享比例低，乡镇所得利益相应不足，其激励政策的作用不明显。三是全区统一安排的大型活动没有配套相应经费，增加了乡镇支出压力。四是宜万铁路、三峡翻坝公路等重点工程拆迁和长江铝业污染等问题引发群体上访影响社会稳定，增加了乡镇支出。五是乡镇债务特别是基金会借款没有还款资金来源，加大了乡镇财政困难程度。

三、完善现行财政体制的建议

（一）争取上级支持，进一步完善财政收支体制

财政收入基数和财政支出基数是构成财政体制的两大基本要素。财政收入基数和支出基数是相辅相承的关系，是准确匹配财权与事权关系的重要依据。因此，建议市财政局重新核定财政收入基数和财政支出基数。

1 、核定收入基数。 根据《省人民政府关于进一步调整和完善分税制财政管理体制的决定》（鄂政发〔 20__〕 29号），按照税收属地管理和分税制政策，划分税种，比例分享，确定收入基数。建议市财政局考虑历史原因，重新核定我区税收分享比例，扣出中央、省分享部分后，市区按 2： 8比例分成。 如划分分享比例实在无法综合平衡，可设置一个或两个共享税种。在条件允许的情况下，尽可能的采用共享税基的办法。税基共享制的最大优点，可以使市区两级财政都能建立随经济发展而自动稳定增长的良性循环的基础之上，使财政收入具有高度的可预见性。

2 、核定支出基数。 支出基数分为基本支出和项目支出两部分。建议根据现行政策重新核定支出基数。

基本支出基数。按现行财政供养人员、供养系数、城区平均工资水平、城区平均公用经费水平和工资及公用经费的自然增长率等参数，给定控制财政供养系数核定财政供养人员，计算出来的支出基数就是基本支出基数。其公式为：基本支出基数 =核定财政供养人员× 〔 平均工资水平（ 1+工资自然增长率） +平均公用经费水平×（ 1+公用经费自然增长率） 〕 。或者：基本支出基数 =核定财政供养人员× （ 平均工资水平 +平均公用经费水平）×基本支出水平的自然增长率。

项目支出基数。一是按规定标准核定农业、科技、农村义务教育保障经费等法定支出项目基数；二是按规定标准核定卫生、社会保障、计划生育、交通、

环保、城市建设、文化旅游等省、市政府规定的项目支出基数。 收支基数核定后，收入基数大于支出基数的部分，根据其整体经济实力和建设任务，建议采用以下结算办法：一是实行定额上解；二是实行比例上解；三是实行比例递增上解。支出基数大于收入基数的部分，根据其财政困难程度，建议采用以下结算办法：一是定额补贴；二是定额补贴，比例递增；三是定额补贴，比例递减。

（ 二 ） 大力调整和优化财政支出结构。

为优化财政支出结构 ,进一步规范财政资金供给范围。解决财政供养人口和对事业单位包揽过多、负担过重的问题 ,实行 “ 三不 ” 原则。即不推、不包、不揽。一是加快事业单位改革步伐。根据事业单位的不同情况，分别采取三种办法。对经营性的事业单位实行推向市场，财政逐步停止供养资金；对具有经营性、公益性双重性质的事业单位，考虑其收入条件和能力，适当核减其补贴或上交；对靠财政拨款的事业单位，如学校等，其经费保证。二是财政逐步退出经营性、竞争性投资领域。除了基础设施、公益事业、事关全市经济社会发展的支出外，集中财力，保证政府机关的正常运转和干部职工工资的发放，保证教育、科技、扶贫等重点公益事业支出的需要。三是加大对建立社会保障体系的支持力度。一方面，通过多渠道筹集社会保障资金，加大社会保障支出占财政支出的比重，制定与经济发展水平及各方面承受能力相适应的社会保障标准，严格管好用好社会保障资金。另一方面坚决确保离退休人员、失地农民养老金和城镇、农村居民最低生活费的及时足额发放，维护社会稳定。

（三）积极探索区域经济一体化的财政体制，加快经济快速发展

我区作为城区的近郊，虽然具有广阔的土地、丰富的旅游源等，但由于行政区划的阻隔，无法承接市级及主城区资金、技术、人才项目等优势的辐射，经济发展潜力还远远没有得到应有的发挥。宜昌、__要想获得更大的发展，就必须打破行政区划的界限，积极探索宜昌区域经济一体化的财政体制，在坚持 “ 财政统一，规划统一，市场统一 ” 的原则下，市区两级在财政投资项目建设方面实行统一规划、统一管理，在土地、财政、税收等方面实行统一的政策，实现更高层面的融合。

实现 “ 财政统一 ” 有利于推进公共财政框架的构建。由于经济发展水平与历史原因，市及各县市区财政运行呈明显的生产型特征，政府包揽过多，加大了财政运行的压力与风险。推行 “ 财政统一 ” 既是市区财政并轨对接的过程，也是市区财政活动 “ 有所为，有所不为 ” 的筛选过程，有利于公共财政框架的构建。

实现 “ 财政统一 ” 有利于净化投资环境。区域经济一体化的全面展开，为新一轮的招商引资和资产重组提供了广阔的平台。 “ 财政统一 ” 有利于加大政策的透明性和简化性，提高办事效率；有利于统一财税优惠政策，避免恶性竞争；有利于发挥财政监督职能，规范国企产权交易，遏制国有资产流失。

实现 “ 财政统一”有利于公共服务均等化。 “ 财政统一 ” 的统一性其实也是一种公平性，它通过为全体社会成员提供一视同仁的服务，来营造一种公平的社会价值观和稳定的社会环境。应充分利用财政机制中的诸如转移支付 “ 劫富济贫效应 ” ，缩小区与区、县与区之间公共产品和公共服务的差距，这是 “ 财政统一 ” 的核心内容，也是 “ 财政统一 ” 的切入点，当然也是一体化的应有成本。

实现 “ 财政统一”有利于对既定财税等优惠政策进行清理、检查。首先统一优惠政策口径，防止政出多门，各自为政。第二要定期检查既定优惠政策的落实情况。防止优惠政策到了不同层面有不同的解释，确保政策连贯性和统一性。可以尝试性地建立外来投资者满意程度的反馈机制，建立优惠政策兑现的复查制度，建立违反既定政策的惩戒制度。

（四）建议调整体制时，充分考虑__区沉重赤字包袱，以便__区轻装上阵，进入经济发展的快车道

__区在现行财政体制下，收入总体规模小，区级税收分享更少，财力十分有限。在市政府和市财政局的大力关心和支持下，基本保障了干部工资发放、机关运转。为了使__区能够有一个更好的发展环境，建议市财政局在调整财政体制时，充分考虑__区沉重的财政赤字包袱这一实际困难，每年通过困难性转移支付方式解决一部分，我区从每年享受的激励性转移支付补助中解决一部分，通过 3到 5年时间逐步消化财政赤字。

（五）适时调整乡镇财政收支基数

篇（5）

（一）市对区财政体制

2003年，市对城区调整和完善了财政管理体制（宜府发〔2002〕48号）。体制规定，从2003年起，实行属地纳税管理体制，对税收实行中央、省、市、区四级分享，其分享比例分别是：增值税：中央75%、省8%、市10.2%、区6.8%。营业税：省30%、市42%、区28%。企业所得税：中央60%、省15%、市15%、区10%。个人所得税：中央60%、省15%、市15%、区10%。城市维护建设税：市100%。城市教育费附加：市100%。其他七小税种：市60%，区40%。

在该体制下，2006-2008年，区级分得的一般预算收入的税收收入占税收总收入的比重分别是24.58%，15.91%，15.08%，平均比重为16%，区财政上划税收的贡献率为84%。

（二）区对乡财政体制

2006年，我区在乡镇综合配套改革后，调整和完善了乡镇财政管理体制，实行“收入区级统管，核定支出基数，新增收益共享”的财政体制。核定体制支出基数1406万元。

从运行三年的情况来看，一是规范了区对乡镇的财政管理模式，有多少钱，办多少事，可以按既得财力合理安排乡镇财政预算。二是有招商引资新增收益共享的激励机制，三年共有3个乡镇按体制政策分得补助收入87万元，占体制基数的6%，相对调动了乡镇招商引资的积极性。三是对重大政策性增资给予了单项结算补助470万元，占体制基数的33%。

二、现行财政体制运行中存在的困难和问题

现行财政体制对××乃至整个城区经济和社会事业的发展，带来了一些现实利益和发展的动力，但是，财政体制在一定条件下运行一定时期后，也会出现一些与经济社会发展不相适应的方面：

（一）对经济发展的激励机制有待完善，税收结构及分享比例不尽合理

由于税收结构及各税种的分配比例不尽合理，使我区财力严重匮乏。现行市对区财政体制规定，城建税、教育费附加100%归市级所有，增值税、营业税、所得税、及其他小税种我区分享比例分别为：6.8%、28%、10%和40%。我区增值税、营业税、所得税、及其他小税种占税收收入的比例分别是:43%、12%、30%、15%。我区第三产业发展落后，开发起步较晚，稍高分享比例的营业税收入少；工业经济政府扶持性投入较大，增值税等高税收收入分成却少。我们以新发展一个企业年提供1000万元的增值税为例，现行财政体制下，中央分享750万元，省分享80万元，市分享102万元，区级仅分享68万元。然而，招商引资过程的投入、征地搬迁的费用、三通一平的投资、税费减免优惠等一切前期成本，远不止于此。因此，市对城区实行分税政策，应充分考虑地方经济发展的能动性和可持续性，对教育费附加、城建税、水资源费、排污费和土地出让金等具有专门用途的收入项目，应按照事权与财权相对应的原则确定分成比例，而不能依靠行政权力强行决定。

（二）体制在城区之间基本公共服务均等化方面体现不够明显根据《市人民政府关于调整和完善县市区财政管理体制的决定》（宜府发[2002]48号）精神，全市城区执行统一的财政体制。但是，我区与其它城区相比，基本公共服务均等化方面体现的不够明显。

1、城市建设方面。

体制规定各区的城市维护建设税属市级收入。西陵、伍家、东山享受了主城区公共设施提供的服务。

我区地处江南，属于近郊城区，不能享受主城区的公共设施提供的服务。建区以来，市对××区投入不多，区底子薄，城市化进程任重道远，所需的建设资金严重缺乏。2008年，××区入库城市建设维护税446万元，按现行财政体制只分得45万元的财力，只占入库数的10%。

2、财政供给范围方面。

一是教育经费负担不一样。西陵、伍家、东山、猇亭的初级中学属市级管理，而我区要承担四所初级中学380名教师、3592名学生的经费，以及五个乡镇的农村义务教育经费保障机制改革区级配套的相关费用。目前，我区共有14所中小学988名教师，7998名中小学生，全年教育支出2897万元，占区直部门支出的51%。学校面貌与江北城区学校相比差别很大，学校基础设施建设任务十分繁重，同时，还有××一中迁建债务520余万元。2008年，我区入库教育费附加227万元，按现行财政体制只分得152万元的财力，占入库数的53%。

二是卫生事业经费负担不一样。

西陵、伍家、东山没有或少有几所自己负担的医院，只有社区卫生室。而我区要承担4个乡镇卫生院经费，和53个村（社区）卫生室的支出。

3、乡镇机构及人员负担方面。西陵、伍家、东山、猇亭4个区，只有西陵、伍家各一个乡，相应的财政负担人员少，财政支出压力小。而我区要负担5个乡镇（街办）395人和25个部门的经费，以及乡镇特有的农村社会事务、新农村建设、村级组织阵地建设、生态家园建设、农村安全饮水工程、森林防火、抗旱防汛排涝和农村低保、农村五保对象、民政优抚对象等支出压力。

4、村级负担方面。其它区乡镇少或没有乡镇，也就少有或没有村级组织负担。而我区有53个村（社区），村干部229人，在村干部较低工资水平下，每年仍需要180余万元的财政支出负担。

5、干部职工待遇方面从规范津补贴前的标准看，我区未落实或未全部落实的个人待遇有：小伙食补助月标准为90元，实际发放40元；生活补贴只执行了规定标准的一半；出勤误餐补助市标准为420元，我区在职行政事业单位干部职工发放200元，教师及离退休人员发放100元；一般干部电话费未得到落实；全区所有干部职工均未享受住房货币化政策；民政优抚对象补助标准应按自然增长率逐年调整，也因财力不足，已有三年未作调整；卫生系统的差额补助2003年以来未作调整，特别是基层卫生院从事防疫保健等公共卫生工作的投入从未增加。

从规范公务员津贴补贴以后的标准看，××区执行的标准是人均每年14900元，而同在城区的西陵区、伍家区、猇亭区的标准分别为17159元、17089元、16450元。我区比同城的三个区分别低2259元、2189元、1550元，而这个标准也很难保证执行。

（三）财政收入级次划分比例不尽合理，收支平衡难2008年，按现行财政体制计算，市区按6：4比例分享收入，××区一般预算收入为3282万元，只占财政总收入17730万元的18.5%。而且受历史原因的影响，全区收入总体规模小，既得财力少。如果，按省管县（市）管理体制计算，我区从实际完成的总收入17730万元中，可分得财力7588万元，占总收入的42.8%，多得财力4306万元。

由于现行分税制财政政策使区级分享财力太少，财政收支严重不平衡。特别是最近两年，由于国家政策规定区级必须配套的项目支出负担大、干部职工调资支出负担重、规范公务员津贴补贴支出压力大，基础设施建设、招商引资项目支出没有财力支撑。从总体上看，财权与事权不匹配的情况日益显现，特别是在教育、卫生、社保、城市建设等方面存在财权与事权明显不配套的情况。但是，为了确保干部队伍的稳定、建设发展之需要和上级考核项目达标，区级配套支出必须落实。到2008年底，我区累计财政挂帐赤字已达到6792万元，6年年均挂帐赤字1132万元。

(四)乡镇财政运行中存在的主要困难我区现行的乡镇财政体制实行“收入区级统管，核定支出基数，新增收益共享”的财政体制。这个体制实际上就是区域经济一体化下的财政体制，该体制在平衡乡镇间分配差距、统一规划、统一招商政策、降低征税成本、维护财经纪律方面起到了很大作用，但是随着社会事业的全面发展，该体制也存在了一些不适应乡镇经济社会发展需要的问题。一是每二年干部职工正常工资调档升级和因此调增住房公积金、医疗保险、养老保险等没有纳入重大政策性增支补助范围，增加了乡镇财政负担。二是新增收益共享政策因市区财政体制下区级分享比例低，乡镇所得利益相应不足，其激励政策的作用不明显。三是全区统一安排的大型活动没有配套相应经费，增加了乡镇支出压力。四是宜万铁路、三峡翻坝公路等重点工程拆迁和长江铝业污染等问题引发群体上访影响社会稳定，增加了乡镇支出。五是乡镇债务特别是基金会借款没有还款资金来源，加大了乡镇财政困难程度。

三、完善现行财政体制的建议

（一）争取上级支持，进一步完善财政收支体制财政收入基数和财政支出基数是构成财政体制的两大基本要素。财政收入基数和支出基数是相辅相承的关系，是准确匹配财权与事权关系的重要依据。因此，建议市财政局重新核定财政收入基数和财政支出基数。

1、核定收入基数。根据《省人民政府关于进一步调整和完善分税制财政管理体制的决定》（鄂政发〔2002〕29号），按照税收属地管理和分税制政策，划分税种，比例分享，确定收入基数。建议市财政局考虑历史原因，重新核定我区税收分享比例，扣出中央、省分享部分后，市区按2：8比例分成。

如划分分享比例实在无法综合平衡，可设置一个或两个共享税种。在条件允许的情况下，尽可能的采用共享税基的办法。税基共享制的最大优点，可以使市区两级财政都能建立随经济发展而自动稳定增长的良性循环的基础之上，使财政收入具有高度的可预见性。

2、核定支出基数。支出基数分为基本支出和项目支出两部分。建议根据现行政策重新核定支出基数。基本支出基数。按现行财政供养人员、供养系数、城区平均工资水平、城区平均公用经费水平和工资及公用经费的自然增长率等参数，给定控制财政供养系数核定财政供养人员，计算出来的支出基数就是基本支出基数。其公式为：基本支出基数=核定财政供养人员×〔平均工资水平（1+工资自然增长率）+平均公用经费水平×（1+公用经费自然增长率）〕。或者：基本支出基数=核定财政供养人员×（平均工资水平+平均公用经费水平）×基本支出水平的自然增长率。

项目支出基数。一是按规定标准核定农业、科技、农村义务教育保障经费等法定支出项目基数；二是按规定标准核定卫生、社会保障、计划生育、交通、环保、城市建设、文化旅游等省、市政府规定的项目支出基数。

收支基数核定后，收入基数大于支出基数的部分，根据其整体经济实力和建设任务，建议采用以下结算办法：一是实行定额上解；二是实行比例上解；三是实行比例递增上解。支出基数大于收入基数的部分，根据其财政困难程度，建议采用以下结算办法：一是定额补贴；二是定额补贴，比例递增；三是定额补贴，比例递减。

（二）大力调整和优化财政支出结构。

为优化财政支出结构,进一步规范财政资金供给范围。解决财政供养人口和对事业单位包揽过多、负担过重的问题,实行“三不原则。即不推、不包、不揽。一是加快事业单位改革步伐。根据事业单位的不同情况，分别采取三种办法。对经营性的事业单位实行推向市场，财政逐步停止供养资金；对具有经营性、公益性双重性质的事业单位，考虑其收入条件和能力，适当核减其补贴或上交；对靠财政拨款的事业单位，如学校等，其经费保证。二是财政逐步退出经营性、竞争性投资领域。除了基础设施、公益事业、事关全市经济社会发展的支出外，集中财力，保证政府机关的正常运转和干部职工工资的发放，保证教育、科技、扶贫等重点公益事业支出的需要。三是加大对建立社会保障体系的支持力度。一方面，通过多渠道筹集社会保障资金，加大社会保障支出占财政支出的比重，制定与经济发展水平及各方面承受能力相适应的社会保障标准，严格管好用好社会保障资金。另一方面坚决确保离退休人员、失地农民养老金和城镇、农村居民最低生活费的及时足额发放，维护社会稳定。

（三）积极探索区域经济一体化的财政体制，加快经济快速发展

我区作为城区的近郊，虽然具有广阔的土地、丰富的旅游源等，但由于行政区划的阻隔，无法承接市级及主城区资金、技术、人才项目等优势的辐射，经济发展潜力还远远没有得到应有的发挥。宜昌、××要想获得更大的发展，就必须打破行政区划的界限，积极探索宜昌区域经济一体化的财政体制，在坚持“财政统一，规划统一，市场统一”的原则下，市区两级在财政投资项目建设方面实行统一规划、统一管理，在土地、财政、税收等方面实行统一的政策，实现更高层面的融合。

实现“财政统一”

有利于推进公共财政框架的构建。由于经济发展水平与历史原因，市及各县市区财政运行呈明显的生产型特征，政府包揽过多，加大了财政运行的压力与风险。推行“财政统一”既是市区财政并轨对接的过程，也是市区财政活动“有所为，有所不为”的筛选过程，有利于公共财政框架的构建。实现“财政统一”

有利于净化投资环境。区域经济一体化的全面展开，为新一轮的招商引资和资产重组提供了广阔的平台。“财政统一”有利于加大政策的透明性和简化性，提高办事效率；有利于统一财税优惠政策，避免恶性竞争；有利于发挥财政监督职能，规范国企产权交易，遏制国有资产流失。

实现“财政统一”有利于公共服务均等化。“财政统一”的统一性其实也是一种公平性，它通过为全体社会成员提供一视同仁的服务，来营造一种公平的社会价值观和稳定的社会环境。应充分利用财政机制中的诸如转移支付“劫富济贫效应”，缩小区与区、县与区之间公共产品和公共服务的差距，这是“财政统一”的核心内容，也是“财政统一”的切入点，当然也是一体化的应有成本。

实现“财政统一”有利于对既定财税等优惠政策进行清理、检查。首先统一优惠政策口径，防止政出多门，各自为政。第二要定期检查既定优惠政策的落实情况。防止优惠政策到了不同层面有不同的解释，确保政策连贯性和统一性。可以尝试性地建立外来投资者满意程度的反馈机制，建立优惠政策兑现的复查制度，建立违反既定政策的惩戒制度。

（四）建议调整体制时，充分考虑××区沉重赤字包袱，以便××区轻装上阵，进入经济发展的快车道××区在现行财政体制下，收入总体规模小，区级税收分享更少，财力十分有限。在市政府和市财政局的大力关心和支持下，基本保障了干部工资发放、机关运转。为了使××区能够有一个更好的发展环境，建议市财政局在调整财政体制时，充分考虑××区沉重的财政赤字包袱这一实际困难，每年通过困难性转移支付方式解决一部分，我区从每年享受的激励性转移支付补助中解决一部分，通过3到5年时间逐步消化财政赤字。

（五）适时调整乡镇财政收支基数

篇（6）

分税制导致的问题之一：基层政府财政陷入困境

1.分税制使基层政府财源缩减，只能把筹资目光集中于农业

分税制改革中一项重要的制度变革，就是把一些原来由地方财政支配的收入划归中央政府所有，从而改变了地方财政收入的来源结构。在这一制度安排下，基层政府为了自身收入的稳定，就把筹集收入的关注点由*年以前的偏向工业，部分地转向了农业。这种行为的改变具有一定的积极意义，特别是可以减少当时地方政府争投资、忙于上短线项目的短期化扭曲行为。

但是，规范的农业各税数量是有限的，规范的转移支付制度尚未健全，因此难以提供基层政府正常运转所需要的资金。特别是处于财政级次最低层的乡镇财政，在巨大的支出压力下，为了弥补财政收支缺口，不得不在制度外采取非规范的筹资行为，形成了“费大于税”的局面。

继之而来的农村税费改革，堵住了基层政府的乱收费渠道。农村税费改革的宗旨是对基层政府的收入来源，以及征集方式进行规范，同时降低农民负担。

取消农业税政策的出台，意味着因农村税费改革已经大大降低了的基层政府收入来源的进一步枯竭，使乡镇政府机关的运作只能依靠上级的转移支付。特别是对于以农业为主的地区，取消农业税对基层财政的影响很大。在一些以农业为主的区县，国、地税收入所占比重很低，农业税占到当地财政收入的1/3以上，有些县甚至高达70%-80%。调查显示，中西部贫困地区，一些镇的地税和国税收入占其财政总收入的比重只有5.5%。

2.其它导致基层政府财政陷入困境的体制因素

（1）过多的财政层次导致处于分税体制末端的基层财政收入来源有限。现行《预算法》含有一级政府一级财政的规定。*年分税制改革，基本确立了中央和各省之间分税财政体制的基本框架，也决定了各省对下进行财力分配的资金总量。在中央与省，省与地市，地市与县，县与乡镇的财政关系中，基本是财力集中在上一级政府，支出放在下一级政府，这样的安排是符合公共财政理论的成本效益原则的。但是，过多的政府级次带来的中央与地方政府之间财政关系的复杂，导致了基层财政收入来源的不稳定。一方面导致基层政府缺乏自有的主体税种，另一方面给转移支付、特别是省以下的转移支付带来困难。

*年的分税改革，允许省以下的财政体制随地区不同而存在差异，因此许多地区的基层财政体制是过去的财政包干制和现行的分税制的结合。省以下，特别是县乡两级处于政府级次的末端，转移支付链条过长，在经过了多级次财政的缺少透明度的转移后，尽管有专项拨款，到政府级次末端已所剩无几。

（2）基层政府职能转换导致政府资金缺口加大。在财力集中的同时，按照公共财政框架的要求，基层政府职能逐步调整，县乡财政支出更多地集中在提供教育和行政事业费、基础设施建设等地方性公共物品开支部分。另外，省以下地方政府还要承担额外职责，如工资调整须由地方负担的部分等。职能范围的扩大加剧了基层政府的收支矛盾。

（3）机构臃肿、冗员过多也是乡镇财政紧张的重要原因。虽然有关法律规定作为农村基层政府的乡镇政府，其机构不要求与上级政府的部门进行对口设置，但对乡镇政府机构设置的审批程序没有严格规定，造成机构设置随意性大，机构和人员不断膨胀。据国家统计局对1030个小城镇的调查，每个镇的机构一般都在30-40个，其中镇属机构的干部人数平均为158名，上级政府派出机构的干部人数为290名，每40个农民就养一个乡镇干部。减免农业税将会使农民负担有所减轻，但如果不能尽快解决基层政府的收入来源，政府机构维持不下去，农民负担还会反弹。

分税制导致的问题之二：区域间不平等

地区差距的存在，导致基层政府收入来源的不平等；在转移支付制度不规范的条件下，基层政府收入的不平等反过来又加剧了地区间的差距。基层政府收入不平等带来的重要危害之一，是导致了教育、公共卫生、基础设施等公共产品供给的不平等。资料表明，东、中、西部地区政府在义务教育投入水平上存在严重差距，同时各省内的教育投入也存在不均衡。另有资料表明，中国的健康不平等也是地域性的，富裕省份的平均健康结果更好。

1.转移支付制度存在的问题

分税制实施以来，中央财政已经具备充裕的财政自给能力，征收的收入除了满足本级支出外，有相当一部分可以用于对地方政府实施转移支付。虽然中央财政具备了向地方财政实施大规模转移支付的财力基础，但直至目前为止，转移支付仍存在很多问题：

（1）均等化转移支付的总量仍然偏小。1995年实施的过渡期转移支付首次引入了因素分析法，利用公式计算中央对各省级政府的转移支付额度，但绝对数量十分有限。1995-1999年分别只占当年中央补助地方支出总额（财政口径，下同）的0.82%、1.27%、1.76%、1.81%和1.83%。2000年一般性转移支付额61.65亿元，加上民族政策优惠转移支付额23.8亿元，占全部中央财政对地方财政补助支出的1.83%。

省级、地市级财政对县乡财政的转移支付力度明显不足。据统计，全国县乡级财政供养人员占地方财政供养人员总数的约70%，但县乡财力却仅占全国地方财力的40%。不少县乡拖欠工资问题，不仅与其机构冗员有关，也是县乡财政困难的真实反映。

（2）转移支付结构不尽合理，专项转移支付比重较大。虽然根据国际经验，专项转移支付对于实施中央政府特定政策目标、发挥中央财政宏观调控作用、引导地方合理配置资源、推动地方经济发展等方面，具有使用方向明确、见效快、便于监督等特点。但是，在中央和地方政府事权划分尚不明晰的情况下，影响了专项转移支付应有功能的充分发挥，并带来一系列的问题：一是在地方财力有限的情况下，一些困难地区存在专款被挤占挪用的现象；二是要求地方政府安排配套资金，加重了地方财政负担。三是专项转移支付的立项审批不规范，也缺乏对资金使用的监督手段。

2.税收政策和税收制度对地区差异的影响

（1）区域税收优惠政策。改革以来业已出台的一些地区税收优惠政策，导致企业寻求逃避税收的保护伞，投资向有优惠政策的地区转移，形成了各地区间、各级政府间横向和纵向的税收竞争。地方政府一方面积极游说中央政府出台有利于本地区的税收优惠政策，另一方面也积极运用业已出台的税收优惠政策吸引税收资源，不仅减少了总体的税收收入，也导致了地区间差距的拉大。事实证明，区域税收优惠政策对地区差距拉大的作用是明显的。

（2）税法的漏洞。现行税法存在漏洞和相互矛盾之处，在实际工作中出现责任不清的问题，造成不同地区的税务机关在征管方面争抢税源。如征收地问题，税收实体法中的营业税、企业所得税、增值税和消费税的规定各执一词，各地的税务机构从自身利益出发做出征管决定，经常出现争夺税源现象。

（3）改革措施对地方税收收入的侵蚀。一些改革措施，如支持下岗职工再就业的优惠政策、启动房地产市场的优惠政策、支持技术创新和技术改造的优惠政策等，都会涉及营业税、个人所得税、企业所得税等与地方收入密切相关的税种，影响基层财政收入。

深化分税制改革的对策建议

1.减少财政级次，解决基层财政困境

一般认为，基层财政体制改革应该在政府体制改革的基础上进行。但事实上，基层财政体制的改革，也可以为未来的简化政府级次的政体改革提供有力的前提条件和改革经验。*年的分税财政体制改革，已经为建立规范的分级财政体制奠定了基础，目前的任务是构建一个可以有效运行，并具有自律机制的基层财政体制，而不仅仅只是为了缓解当前的收支矛盾。

三级政府体制在国际上较为通行。不仅联邦制国家的政府体制是三级，单一制国家中也不是单纯的两级政府。中国目前政府体制下的分税财政体制，要求每级政府都有自己的税种和稳定的税收收入是不可能的，从中央政府下拨的转移支付资金到达基层政府时的数量也已经极为有限，现行预算法又不允许地方政府发债，这些因素导致了基层政府获取稳定财政收入的困难。一些省份针对财政级次问题进行了若干试点性改革。

（1）乡财县管：安徽省的经验。始建于上世纪80年代的乡财政一直不甚完备，各地的情况也有不同。从目前的收入情况看，进行了农村税费改革，以及取消农业各税的改革后，乡镇一级已经没有了自己的收入来源。从支出的角度看，原来乡镇支出一半以上的教师工资，已经由县级政府统一发放，公共卫生等其他支出的改革，也在进行中。从其它经济管理系统看，金融、工商的基层己经按照经济区域设置，而不再按行政区划。因此，乡镇一级的财政工作实际上已经减少了很多。由县财政代管乡级财政是可行的。

安徽省是最早实行农村税费改革的省份，在两年前又开始推行乡镇财政由县级财政代管，并建立了一套较为行之有效的规章。在进行乡财县管之前，进行了并镇改革，减少了乡镇数量。但不可否认的是，乡镇政府的职能仍然是存在的，特别是在一些交通和通讯设施较差的山区。

（2）省直管市、县财政的思路。地区一级政府原先曾规定为省级的派出机构，近年一些省份的地市合并后，有很多市级政府是由地区行署转化而来的，可以取消。然后，地级市、县级市、县等，作为同级单位，都由省级财政直接管理。

在浙江、安徽等地，省和县之间的体制联系较多，市是一种过渡的形式。浙江市和县的财政都和省财政对话，即在财政体制上，市与县实际是“平级”的地位。但在省份，如吉林省，则各级次的依次管理仍然很强。

在目前市县行政不同级的情况下，可以先实行财政同级的改革。

（3）三级财政体制的设想。中间层次的政府，是联系中央政府与基层政府之间的必要桥梁，特别是对于大国更是如此。但中间层次的政府级次太多必然增加交易费用，降低效率。如果能把财政体制缩减到三级，对于解决基层财政问题可能是一个相对简单的体制框架。当然，为了切实解决基层财政问题，还需要继续改革转移支付制度。可以先考虑实行乡财县管的财政体制，然后推开市县财政同级的改革。

与此同时，分级财政体制中的基层政府具有了解当地居民公共产品和公共服务需求的信息优势，出于政府资金使用效率的考虑，凡是一级政府可以有效提供、有效管理的公共产品及服务，应赋予该级政府相应的职能，逐步完善多级财政体制。

2.构建地方税体系

地方政府存在的基本经济理由，是由于它能够有效率地提供满足本辖区居民需要的公共服务。设置地方税的意义即在于使地方政府能够具有一部分较为稳定的收入以便提供这种公共服务。因此，在分税财政体制中，地方政府稳定的税收能力是应该首要解决的问题。

第一，目前地方政府主要税收来源是营业税和企业所得税。但一般说来，间接税不宜作为地方税收的稳定收入来源。特别是一旦进行增值税扩大范围的改革，会大大缩小营业税的税基。企业所得税因其不稳定性，作为地方主体税种也有缺陷。虽然个人所得税由地方政府管理成本较低，但出于税制公平的考虑，其主要部分应放在中央政府，地方政府只作分率的加成征收，这是世界各国的惯例。

第二，财产税（或称不动产税）是最适宜成为基层政府地方税的税种。一是因为财产税的非流动性，使其可以成为地方政府的稳定的收入来源，并且随着地方基础设施建设的发展，这一税基会越来越大。二是因为财产税是一种受益税，财产所有者（或使用者）是当地公共服务的受益者，因而较易推广。目前中国有关财产方面的税收，只占税收总量的不足5%，还有很大的发展空间。资源税基于同样原因，也是地方政府较为稳定的收入来源。

第三，关于分税财政体制中的共享税，应该采用国际通行的税基分享、分率计征的办法，即中央政府统一确定税基，不同层次政府分率计征。这种办法可以使中央和地方收入都能随经济发展而自动稳定增长，使各级政府财政收入具有一定的可预见性。

第四，地方政府的非税收入也要逐步规范化。一是取消地方政府和事业单位的预算外资金，将其纳入征税范围，接受本级人民代表大会审议、批准和监督。二是对地方政府提供的公共服务进行正确定价，合理收取使用者付费，弥补其投资成本，作为正税的必要补充。

3.税权的适当下放

地方政府一定的税收立法权是实现地方公共服务自的保障。税收管辖的分权，包括税收的立法、执法、司法权在不同级次立法机构间的配置，特别是税收立法权在中央和地方立法机构之间的合理划分，不仅有利于税收法制化建设，也有利于分税制财政体制的进一步完善。中国税收立法权的划分，应以中央立法为主，省级立法为辅，建立两级立法相辅相成的立法格局。地方税的税收立法权可按不同税种分别处理。

值得指出的是，适当下放税收立法权限，需要有其他方面改革的配合，例如减少财政级次，实行中央、省、市县三级财政体制；同时进行不同级次政府事权的改革和界定等。

4.转移支付制度的进一步完善

首先，转移支付制度进一步改革的设计原则，是在收入划分适度集权，政府支出适度分权的前提下，建立促进地区公平的转移支付制度，考虑公共服务均等化，逐步调整既得利益，实现地区间财力水平相对均衡。多级政府财政体制中的转移支付，主要是为了平衡地区间的财政能力，并对存在有跨区溢出效应的地区财政支出（如环保和教育）做出补偿。同时，要配合进行预算管理的法治化、透明化合公开化，以及外部环境的改善。

其次，作为大国，在中央政府对地方政府的转移支付制度完善的同时，也应注重省对以下政府的转移政府制度的完善，逐步缩小辖区内地区间财力差距，才能确保全国地区间差距的本质缩小。

第三，简化转移支付的方式，体现效率优先、兼顾公平的原则，力争使转移支付的社会收益大于政府间资金上划下拨的成本。

最后，调整现行转移支付的结构，加大均等化转移支付的数量，完善计算公式，增大其缩小地区间差距的作用力度。同时控制专项转移支付的规模，通过建立严格的项目准入机制，减少项目设立的随意性和盲目性。并加强监管，提高专项转移支付资金的使用效率。

分税制的确立和改进

从制度层面看，*年开始的分税财政体制改革使中央财政收入占全国财政收入的比重大幅度提高，对中国的多级财政体制的建设也产生了正面影响。

但是10年来，实行分税财政体制后的基层财政逐步陷入财政困境：划分税种后基层政府收入结构改变——基层政府更为依赖自有的农业税收——规范的农业各税数量不足，且转移支付制度不规范——基层政府不得已采取非规范的筹资行为——解决农民负担的税费改革堵住了基层政府的乱收费渠道——取消农业税后基层政府收入来源更少。

1.分税财政体制的开始

*年开始实行的分税财政体制，其主要内容是将94税改后的18个税种划分为中央税、地方税和中央地方共享税，同时分设中央和地方两套税务机构分别征管。此外，关税是中央收入，而农业各税属于地方。这项改革的直接结果是，中央财政收入占全部财政收入的比重，从1993年的22%上升到1995年的52.2%，2002年54.93%，*年为57.47%。从地方政府的不同级次看，省、市级政府也在不断加大财政资金的集中力度，省级政府资金占地方各级总资金的比重，从*年的16.8%提高到2000年的28.8%，年均提高2个百分点。

2.转移支付制度的逐步建立

在划分税种的同时，实行了中央对地方的两税（指增值税和消费税）税收返还政策。这一政策在当时也被列为转移支付的内容之一，但其实税收返还只是一种激励地方税收努力的政策。*年开始着手建立中央对省级政府的转移支付制度，并在其后的几年间逐步建立起包括公式化的“过渡期转移支付”、专项拨款等5种转移支付手段。

截至*底，按财政口径计算的转移支付制度包括中央对地方转移支付、税收返还和体制补助三大部分。

3.省以下的转移支付制度各不相同

篇（7）

笔者搜集了20xx-20xx年全县财政、税收收入占gdp比重的统计资料如下：

表一： 20xx-20xx年县财政税收收入占gdp比重对照表

指标名称

计算单位

20xx

20xx

20xx

20xx

20xx

20xx

20xx

绝对数

增幅

绝对数

增幅

绝对数

增幅

绝对数

增幅

绝对数

增幅

绝对数

增幅

绝对数

增幅

gdp

亿元

41.2

12.9

46.84

14.8

55.32

16.1

67.36

16.3

80.44

16.8

93.96

14.5

110.86

15.0

财政总收入

亿元

1.29

8.8

1.62

15.7

1.96

20.8

2.19

12.2

2.55

16.3

3.2

25.5

4.07

27.2

税收总收入

万元

11525

7.87

14404

24.9

16005

11.1

19761

23.5

21980

11.23

26682

21.4

34588

30.0

财政总收入占gdp比重

3.1

3.5

3.5

3.3

3.2

3.4

3.68

税收总收入占gdp比重

2.79

3.08

2.89

2.93

2.73

2.84

3.13

税收收入占财政总收入比重

89.34

88.91

81.65

90.23

86.19

83.38

84.90

注：税收总收入等于地方税收收入与上缴中央的国税收入之和

上述数据显示，我县的财政税收收入占gdp比重呈平稳均衡的变化态势。近几年来，随着经济的快速发展，我县税收收入与财政收入同步增长，财政收入的增长高于gdp的增长，而税收的增长出现曲线型回落现象，财政收入占gdp比重一直保持在3%以上，税收收入占财政总收入比重一直保持在80%以上，为的经济发展和社会进步提供了可靠的财力支撑。

表二：20xx-20xx年南昌市各县区财政总收入占gdp比重对照表

县区

20xx

20xx

财政总收入（亿元）

gdp（亿元）

比重

财政总收入（亿元）

gdp（亿元）

比重

东湖区

8.76

169.9

5.16

10.72

200.0

5.36

西湖区

10.2

173.2

5.89

12.44

203.47

6.11

青云谱区

5.22

100.8

5.18

7.06

110.56

6.39

湾里区

2.01

15.1

13.31

2.58

18.03

14.3

青山湖区

11.35

165.5

6.87

13.56

187.5

7.23

南昌县

10.2

153.1

6.66

13.64

184.3

7.4

新建县

5.0

95 /5.22

6.39

115.02

5.56

县

3.2

93.96

3.40

4.07

110.86

3.68

安义县

1.57

28.4

5.53

2.0

34.44

5.81

上述数据显示，我县的财政收入虽然呈上升趋势，但与全市比较，财政总收入占gdp的比重仍居全市四县五区之尾。06、07年我县gdp的总量与新建县、青云谱区接近，而新建县的财政总收入06、07年分别高于县1.8亿、2.32亿元；青云谱区06、07年财政总收入分别高于2.02亿、2.98亿元。我县财政总收入占gdp比重低于全市平均水平，呈现财政总收入占gdp比重不相匹配。

表三：20xx-20xx年全省、财政税收收入占gdp比重对照表

全

省

年份

指标名称

20xx

20xx

20xx

20xx

20xx

20xx

税收占财政

总收入比重

79.8

80.8

79.8

80.7

81.3

83.7

财政总收入

占gdp比重

9.57

10.09

10.03

10.49

11.1

12.1

进

贤

税收占财政

总收入比重

88.91

81.65

90.23

86.19

83.38

84.9

财政总收入

占gdp比重

3.5

3.5

3.3

3.2

3.4

3.68

上述数据表明，我县的税收收入占财政总收入的比重高于全省平均水平。20xx年以来，分别高于全省9.11、0.85、10.43、5.49、2.08、1.2个百分点，但财政收入占gdp比重02-07年分别低于6.07、6.59、6.73、7.29、7.7、8.42个百分点，比重呈下降趋势。

二、gdp与财政收入两者关系的剖析

gdp（地区生产总值）是指按市场价格计算一个国家（或地区）所有常住单位在一定时期内生产活动的最终成果，是反映和评价一个地方经济发展水平和全貌的核心指标。财政收入指国家参与社会产品分配所取得的收入，是反映经济运行质量和经济结构优劣的一个主要参数，两者有着不可分割的联系。

第一、从概念功能看，都是众多指标中的龙头指标，都是一个地方经济发展水平和总实力的具体体现。不论一个地方年终对经济发展的盘点、总结，还是外地客商来该地方考察、走访、评价，首先关注的是这两个指标。

第二、从构成要素看，二者都是依赖于主导产业、重点行业，特别是大中型骨干企业。我县20xx年gdp总量为110.43亿元，其中二、三产业分别为56.7亿元、32亿元，占gdp比重分别为51.17%、28.9%，总量占gdp比重80.07%，全县工商税收收入1.5199亿元，占财政一般预算收入2.473亿元的61.45%，两者相差18.62个百分点。尽管gdp中的二、三产业与财政一般预算收入中的工商税收口径不完全相同，但各自在总量中所占的比重分别是80.07%、61.45%，这也充分说明两者都是以二、三产业特别是大型骨干企业为支撑的。

第三、从相互关系看，两者呈同向比例关系。从经济发展的角度看，凡是gdp蛋糕做得大的地方，财政总收入或一般预算收入额就相对多，反之则相对少。从我县20xx-20xx年财政收入占gdp比重看，均在3.1-3.6之间波动，没有明显的上升趋势，与全省、全市比，财政收入占gdp比重在一定程度上不够匹配。

第四、从基本性质看，一定程度上反映了质和量的关系。gdp和财政收入是两个不同的概念，gdp反映的是一个区域经济发展的总量和全貌。这些经济活动运行质量、效益如何、“含金量”高低，很大程度上体现在财政总收入占gdp的比重。财政收入占gdp比重偏高，反映运行质量良好；比重偏低则反映经济运行质量偏低。其产生有产业结构不合理的原因，有经济效益低下的原因，也有税征漏管的原因，更主要的是经济运行质量的原因。财政收入是一级政府支配的财力，是办大事和加大投入促发展的基础。因此，提高财政总收入占gdp的比重显得十分重要。

三、对增加财政收入占gdp比重的几点思考

（一）原因分析

尽管我县财政收入占gdp比重稳定上升，税收占财政收入的主导地位显而易见，但由于影响税收收入占财政收入比重的因素甚多，在现行的税制、财政管理体制下，增加我县税收收入，不断提高财政收入占gdp比重，优化财政收入质量，仍存在以下几个方面的制约因素。

1、经济增长是决定税收收入的首要因素。20xx-20xx年，我县的税收收入虽然逐年增长，但增长的后劲仍然不足，综合经济实力不强，企业经济效益、支付税收能力水平不一，影响了税收的质量。

2、税收政策变化给税收带来双面影响。国家的税收政策会直接推动税收收入的变化，例如我县铜业的退税政策、个人所得税征额上调等明显减缓了税收收入的增长。

3、税收征管水平是影响税收收入的主要因素之一。税收是社会生活中的一种经济现象，涉及各方利益，必然受到多方面因素的影响。社会经济环境、法制环境、纳税观念、税征人员素质等都直接影响税收收入的征管，制约税收收入的增长。

4、税收结构优化是影响税收收入持续增长的重要原因。我县主要税收收入来自增值税、营业税和企业所得税。20xx年，这三大税种分别为13675、11172、2460万元，占税收收入比重分别为34.3%、28.1%、6.2%，。增值税的征收对象主要是工业和建筑企业，营业税的征收对象主要是服务业，而企业所得税主要来自于非农业企业。因此，我县税收结构仍是以第二、三产业为主的布局，主体税源在第二产业。由些可见，要实现税收收入持续增长，提高财政收入质量，就必须优化产业结构，加速第三产业的发展，以保证税收收入的持续增长，可用财力源源不断。

（二）思考与建议

发展经济是增加税收的根本途径。如何利用我县现有的自然资源和产业优势，加快经济发展，提高财政收入占gdp比重，提高税收占财政收入的比重，提高财政收入质量，增加可用财力，笔者认为应切实抓好以下四个方面的工作。

第一、努力发展经济，广开财源。

首先要加强工业经济建设，构建工业强县。一是要服务重点大项目强财源。要继续加大对重点行业、重点产业的帮扶力度，加强对酒业、烟花、医疗器械、钢构网架等主要行业的跟踪服务，对有色金属加工、医药化工等重点新增税源产业予以财力支持，提升服务水平，向服务要效益，向企业增产增效要税收；二是要扶助中小企业扩财源。坚持“抓大不放小”的方针，切实解决中小企业资金、技术等方面问题，为中小企业创造平等竞争发展环境，在支持中小企业经济加快发展中做大财政收入“蛋糕”。

第二、加快第三产业的发展，拉动地方经济增长。

根据发达国家的发展经验，在第三产业迅速发展过程中，金融保险业、咨询、规划设计、科技、旅游、法律、广告、物流等新兴服务业对第三产业的推动日益增加。第三产业具有投资小、资源约束小、劳动容量大，见效快等特点，所提供的营业税是地方财政的固定收入，无疑构成地方财源的主要方面和壮大地方财力的重要基础。近年来，我县第三产业提供的税收逐年提高，但占财政收入的比重仍很小。因此，充分发挥我县的资源和区位优势，继续打造好军山湖生态经济圈，加快旅游业的建设步伐；大力发展现代流通业，突出特色，按照大市场、大流通、大商业的要求逐步构建开放式、多层次、多元化的现代流通格局，扩大的税源基础。

第三、加快经济结构转型，实现税收可持续发展。

篇（8）

2、县区财政收入增长推动全市财政收入增长。县区财政总收入完成12.74亿元，同比净增2.5亿元，增长24.4%，增量占全市的82.8%。其中，安源区完成3.96亿元，增长33.9%，高于全省平均增幅5个百分点。

3、增值税、营业税、企业所得税等主体税种平稳增长，部分小税种快速增长。1-6月份，主体税种增值税、营业税、企业所得税分别增长12.5%、11.7%、17.8%，保持两位数增长速度。部分小税种税收增长迅速，资源税完成4589万元，增长76%。土地增值税完成1938万元，增长172%。

4、钢铁、煤炭和建安房地产业等传统主导产业对财政增收的贡献加大。上半年，全市钢铁行业完成税收35331万元，同比增长17.3%;煤炭业完成税收15535万元，同比增长29.7%;建筑安装和房地产业完成税收30293万元，同比增长53%;金融保险业和其他服务业分别完成税收2647万元和2926万元，分别增长16.8%和18%。

5、财政支出高速增长，支出结构上更加关注民生。1-6月，全市一般预算支出完成12.83亿元，同比增长42.1%，比去年同期快36.4个百分点。增长较快的项目有：一般公共服务支出增长31.4%，教育支出增长47.7%，社会保障和就业支出增长89.7%，医疗卫生支出增长94.2%，等等。市、县两级配套的民生工程资金总额达1.22亿元，全面完成配套任务。

二、上半年财税运行过程中存在的主要问题

（一）财政收入增速不快，增长势头不够强劲。我市县区中增幅最高的为安源区，增长33.9%，但与全省增幅较高的县区相比，仍存在较大差距。税收收入增长16.68%，不到全省税收平均增幅的一半。其中地税部门没有达到市里下达的全年增长18%的平均增幅。

（二）财政收入在全省排位下降，财政收入增速排位落后。财政总收入绝对量在全省排第8位，比去年同期下降一位；增量继续保持在第9位；增速列第11位，比去年同期下降一位。地方一般预算收入绝对量列第8位，同比下降一位；一般预算收入增幅列第8位，同比下降4位（比去年底上升了1位）；税收占财政收入的比重列第8位；税收增幅列第11位。

（三）非税收入比重上升，财政收入质量下降。1-6月份，财政收入中非税收入完成3.29亿元，占财政收入比重为18.2%，比去年同期提高2.4个百分点。与此相反，全省税收收入占财政收入的比重提高了3.3个百分点。

（四）部分行业和企业税收增长乏力，对财政的贡献下降。受煤炭经销业务减少等因素的影响，商业完成税收11021万元，同比下降8.7%；鞭炮烟花上半年完成税收2742万元，仅增长4%；电力行业今年与去年同期基本持平；500万元以上纳税大户提供税收5.88亿元，同比增长仅为6.9%。

（五）财政支出新增因素较多，支出压力空前加大。据目前统计，因行政事业人员增资、规范公务员津贴补贴、民生工程、为民办实事项目等因素，今年市本级财政需新增支出1.96亿元，年初预算已安排落实1.64亿元，还有3200万元未在预算中安排落实。另外，由于今年各项工作任务重，各部门单位对经费支出的需求也相应增加。

三、对做好下半年全市财税工作的建议

下半年，受我市经济发展状况、国家财税政策、宏观经济调控等多重因素影响，财政增收形势不容乐观，要完成全年的目标任务，必须从以下几个方面努力。

1、注重财源建设，做大财政蛋糕。挤出财力支持财源建设，为工业化、城市化、农业产业化提供必要的财力支撑。改善对财源建设的投入方式，主要通过综合运用奖励、贴息、补助、项目配套、兑现优惠政策等多种手段，拉动社会各方面资金对财源建设的投入。要科学控制资金投向，明确财政专项资金支出范围，确保支持重点环节。工业发展基金要重点用在企业技术改造和设备更新的贷款贴息上；招商引资专项资金要重点用在兑现对招商引资部门、招商引资中介人的奖励上；科技三项费用要重点用在工业新技术的研发、运用、推广上；人才资金要重点用在高科技人才的引进上。

篇（9）

笔者搜集了20xx-20xx年全县财政、税收收入占gdp比重的统计资料如下：

表一： 20xx-20xx年查字典县财政税收收入占gdp比重对照表

指标名称

计算单位

20xx

20xx

20xx

20xx

20xx

20xx

20xx

绝对数

增幅

绝对数

增幅

绝对数

增幅

绝对数

增幅

绝对数

增幅

绝对数

增幅

绝对数

增幅

gdp

亿元

41.2

12.9

46.84

14.8

55.32

16.1

67.36

16.3

80.44

16.8

93.96

14.5

110.86

15.0

财政总收入

亿元

1.29

8.8

1.62

15.7

1.96

20.8

2.19

12.2

2.55

16.3

3.2

25.5

4.07

27.2

税收总收入

万元

11525

7.87

14404

24.9

16005

11.1

19761

23.5

21980

11.23

26682

21.4

34588

30.0

财政总收入占gdp比重

3.1

3.5

3.5

3.3

3.2

3.4

3.68

税收总收入占gdp比重

2.79

3.08

2.89

2.93

2.73

2.84

3.13

税收收入占财政总收入比重

89.34

88.91

81.65

90.23

86.19

83.38

84.90

注：税收总收入等于地方税收收入与上缴中央的国税收入之和

上述数据显示，我县的财政税收收入占gdp比重呈平稳均衡的变化态势。近几年来，随着经济的快速发展，我县税收收入与财政收入同步增长，财政收入的增长高于gdp的增长，而税收的增长出现曲线型回落现象，财政收入占gdp比重一直保持在3%以上，税收收入占财政总收入比重一直保持在80%以上，为查字典的经济发展和社会进步提供了可靠的财力支撑。

表二：20xx-20xx年南昌市各县区财政总收入占gdp比重对照表

县区

20xx

20xx

财政总收入（亿元）

gdp（亿元）

比重

财政总收入（亿元）

gdp（亿元）

比重

东湖区

8.76

169.9

5.16

10.72

200.0

5.36

西湖区

10.2

173.2

5.89

12.44

203.47

6.11

青云谱区

5.22

100.8

5.18

7.06

110.56

6.39

湾里区

2.01

15.1

13.31

2.58

18.03

14.3

青山湖区

11.35

165.5

6.87

13.56

187.5

7.23

南昌县

10.2

153.1

6.66

13.64

184.3

7.4

新建县

5.0

95 /5.22

6.39

115.02

5.56

查字典县

3.2

93.96

3.40

4.07

110.86

3.68

安义县

1.57

28.4

5.53

2.0

34.44

5.81

上述数据显示，我县的财政收入虽然呈上升趋势，但与全市比较，财政总收入占gdp的比重仍居全市四县五区之尾。06、07年我县gdp的总量与新建县、青云谱区接近，而新建县的财政总收入06、07年分别高于查字典县1.8亿、2.32亿元；青云谱区06、07年财政总收入分别高于查字典2.02亿、2.98亿元。我县财政总收入占gdp比重低于全市平均水平，呈现财政总收入占gdp比重不相匹配。

表三：20xx-20xx年全省、查字典财政税收收入占gdp比重对照表

全

省

年份

指标名称

20xx

20xx

20xx

20xx

20xx

20xx

税收占财政

总收入比重

79.8

80.8

79.8

80.7

81.3

83.7

财政总收入

占gdp比重

9.57

10.09

10.03

10.49

11.1

12.1

进

贤

税收占财政

总收入比重

88.91

81.65

90.23

86.19

83.38

84.9

财政总收入

占gdp比重

3.5

3.5

3.3

3.2

3.4

3.68

上述数据表明，我县的税收收入占财政总收入的比重高于全省平均水平。20xx年以来，分别高于全省9.11、0.85、10.43、5.49、2.08、1.2个百分点，但财政收入占gdp比重02-07年分别低于6.07、6.59、6.73、7.29、7.7、8.42个百分点，比重呈下降趋势。

二、gdp与财政收入两者关系的剖析

gdp（地区生产总值）是指按市场价格计算一个国家（或地区）所有常住单位在一定时期内生产活动的最终成果，是反映和评价一个地方经济发展水平和全貌的核心指标。财政收入指国家参与社会产品分配所取得的收入，是反映经济运行质量和经济结构优劣的一个主要参数，两者有着不可分割的联系。

第一、从概念功能看，都是众多指标中的龙头指标，都是一个地方经济发展水平和总实力的具体体现。不论一个地方年终对经济发展的盘点、总结，还是外地客商来该地方考察、走访、评价，首先关注的是这两个指标。

第二、从构成要素看，二者都是依赖于主导产业、重点行业，特别是大中型骨干企业。我县20xx年gdp总量为110.43亿元，其中二、三产业分别为56.7亿元、32亿元，占gdp比重分别为51.17%、28.9%，总量占gdp比重80.07%，全县工商税收收入1.5199亿元，占财政一般预算收入2.473亿元的61.45%，两者相差18.62个百分点。尽管gdp中的二、三产业与财政一般预算收入中的工商税收口径不完全相同，但各自在总量中所占的比重分别是80.07%、61.45%，这也充分说明两者都是以二、三产业特别是大型骨干企业为支撑的。

第三、从相互关系看，两者呈同向比例关系。从经济发展的角度看，凡是gdp蛋糕做得大的地方，财政总收入或一般预算收入额就相对多，反之则相对少。从我县20xx-20xx年财政收入占gdp比重看，均在3.1-3.6之间波动，没有明显的上升趋势，与全省、全市比，财政收入占gdp比重在一定程度上不够匹配。

第四、从基本性质看，一定程度上反映了质和量的关系。gdp和财政收入是两个不同的概念，gdp反映的是一个区域经济发展的总量和全貌。这些经济活动运行质量、效益如何、“含金量”高低，很大程度上体现在财政总收入占gdp的比重。财政收入占gdp比重偏高，反映运行质量良好；比重偏低则反映经济运行质量偏低。其产生有产业结构不合理的原因，有经济效益低下的原因，也有税征漏管的原因，更主要的是经济运行质量的原因。财政收入是一级政府支配的财力，是办大事和加大投入促发展的基础。因此，提高财政总收入占gdp的比重显得十分重要。

三、对增加财政收入占gdp比重的几点思考

（一）原因分析

尽管我县财政收入占gdp比重稳定上升，税收占财政收入的主导地位显而易见，但由于影响税收收入占财政收入比重的因素甚多，在现行的税制、财政管理体制下，增加我县税收收入，不断提高财政收入占gdp比重，优化财政收入质量，仍存在以下几个方面的制约因素。

1、经济增长是决定税收收入的首要因素。20xx-20xx年，我县的税收收入虽然逐年增长，但增长的后劲仍然不足，综合经济实力不强，企业经济效益、支付税收能力水平不一，影响了税收的质量。

2、税收政策变化给税收带来双面影响。国家的税收政策会直接推动税收收入的变化，例如我县铜业的退税政策、个人所得税征额上调等明显减缓了税收收入的增长。

3、税收征管水平是影响税收收入的主要因素之一。税收是社会生活中的一种经济现象，涉及各方利益，必然受到多方面因素的影响。社会经济环境、法制环境、纳税观念、税征人员素质等都直接影响税收收入的征管，制约税收收入的增长。

4、税收结构优化是影响税收收入持续增长的重要原因。我县主要税收收入来自增值税、营业税和企业所得税。20xx年，这三大税种分别为13675、11172、2460万元，占税收收入比重分别为34.3%、28.1%、6.2%，。增值税的征收对象主要是工业和建筑企业，营业税的征收对象主要是服务业，而企业所得税主要来自于非农业企业。因此，我县税收结构仍是以第二、三产业为主的布局，主体税源在第二产业。由些可见，要实现税收收入持续增长，提高财政收入质量，就必须优化产业结构，加速第三产业的发展，以保证税收收入的持续增长，可用财力源源不断。

（二）思考与建议

发展经济是增加税收的根本途径。如何利用我县现有的自然资源和产业优势，加快经济发展，提高财政收入占gdp比重，提高税收占财政收入的比重，提高财政收入质量，增加可用财力，笔者认为应切实抓好以下四个方面的工作。

第一、努力发展经济，广开财源。

首先要加强工业经济建设，构建工业强县。一是要服务重点大项目强财源。要继续加大对重点行业、重点产业的帮扶力度，加强对酒业、烟花、医疗器械、钢构网架等主要行业的跟踪服务，对有色金属加工、医药化工等重点新增税源产业予以财力支持，提升服务水平，向服务要效益，向企业增产增效要税收；二是要扶助中小企业扩财源。坚持“抓大不放小”的方针，切实解决中小企业资金、技术等方面问题，为中小企业创造平等竞争发展环境，在支持中小企业经济加快发展中做大财政收入“蛋糕”。

第二、加快第三产业的发展，拉动地方经济增长。

根据发达国家的发展经验，在第三产业迅速发展过程中，金融保险业、咨询、规划设计、科技、旅游、法律、广告、物流等新兴服务业对第三产业的推动日益增加。第三产业具有投资小、资源约束小、劳动容量大，见效快等特点，所提供的营业税是地方财政的固定收入，无疑构成地方财源的主要方面和壮大地方财力的重要基础。近年来，我县第三产业提供的税收逐年提高，但占财政收入的比重仍很小。因此，充分发挥我县的资源和区位优势，继续打造好军山湖生态经济圈，加快旅游业的建设步伐；大力发展现代流通业，突出特色，按照大市场、大流通、大商业的要求逐步构建开放式、多层次、多元化的现代流通格局，扩大查字典的税源基础。

第三、加快经济结构转型，实现税收可持续发展。

篇（10）

2005年3月513，在总理的政府工作报告中，“区域协调发展”被提到一个史无前例的高度，成为备受关注的焦点。如何才能实现我国区域协调发展呢?我认为其中之一是不能忽视现实中存在的区域税收竞争行为。我国从上个世纪8O年代财政体制改革后，各地区之间为争取有利的发展条件和优势地位，提升地区经济水平，在要素资源、产业项目、产品贸易、政策环境、区域形象，特别是税收领域展开了直接或间接的角逐、争夺，造成了盲目进行税收竞争的局面。探讨如何规范区域间税收竞争对于我国经济保持健康协调发展，特别是实现总理“区域协调发展”的要求具有十分重要的现实性和紧迫性。

1我国区域税收竞争行为的出现及现状

上个世纪80年代我国财政“分灶吃饭”、“拨改贷”和1994年分税制实施后，我国各地除了跨地区重大基础设施建设项目由国家投资以外，各地区经济发展所需资金已不再来自中央财政预算，地区发展把注意力更多地瞄准外商或外地的直接投资，从而引发了地区间的竞争。作为目前区域竞争中重要的鼓励性措施——税收减免，近年在各地越演越烈，整个税收竞争出现三个特点。

1．1税收竞争无序化为了吸引更多的投资，争取更多的税源，各地在税收优惠政策上各行其是。如一个地区实行“两免三减半”(企业获利前两年免征所得税，三年减按50％征收)．另一地区则实行“三免两减半”，甚至“五免”(即获利前5年免缴地方所得税)。还有的将企业增值税地方留成部分(按分税制，当地征收的增值税分给地方25％)部份或全部返还企业(先征后返)。在税收工具的运用上存在地方越权减免等违规现象，可以说在税收竞争白热化的同时，伴随着税收竞争的无序化。

1．2税收优惠手段越来越隐蔽按照我国现行税法，除中央政府有明确授权的减免之外，各级地方政府均无权制定“土政策”。而现实情况是：为了吸引外资，除了以上的变本加厉的税收优惠外，还采取了一些更加隐蔽的做法。此类竞争形式隐蔽且多样，性质上也存在较大差别，既有合理、合法的竞争，又有不合理甚至非法的竞争。当前具有代表性的税收竞争的形式可归纳为以下8种：擅自减免税、有意放松税收征管力度、包税、买税、税收“先征后返”、税收奖励、减免费、开设自立经济园区或各类市场并对区内企业和个人制定整套税费优惠政策。

激烈的税收竞争引发了税收的大量流失据一些研究报告估计，仅税法中规定的对外资的区域性税收优惠政策造成的税收收入流失就达l300亿元(1996年数据，包括企业所得税和关税)。1997年关税流失约1100亿元，约占当年GDP的1．5％一2％。若将各地自行制定的税收优惠减免，如“先征后返”、“税收奖励”、“财政补贴”等造成的税收收入流失包括在内，这一数字将更大。

2规范我国区域税收竞争行为的必要性

我国区域税收竞争是在地方分权改革后，地区权益得以确立、谋求加快自身发展的历史背景下形成的，既带来增强地区活力等积极效应，也产生了资源低效配置等负面问题。

关于税收竞争的经济效益问题，最早提出税收竞争理论的蒂布Tiebout在他1956年的论文《地方支出纯理论》中指出：在假定存在数量众多的提供不同政府收支组合(即不同的税收和公共服务组合)的辖区，个人可以根据自己的偏好，选择最适合自己居住的地方；个人如果对某一地的政府收支组合不满意，他可以选择离开，迁移到适合自己居住的辖区，通过“用脚投票”迫使各地政府最大限度地提高财政收支效率，在课征尽可能少的税收条件下提供最优的公共服¨。这种情况下，地区间税收竞争是促进政府效率提高的。但是如果一味地引入税收竞争，就会现奥茨Oates指出的税收竞争带来的负面效应。即：各地政府为了吸引资本，竞相降低相应的税收，使得地方支出处于边际收益等于边际成本的最优水平之下，从而政府无法为最优的公共服务产出筹集足够的资金。特别是那些对当地经济无法提供直接收益的项目上更是如此。迄今为止，我国的区域税收竞争可以概括为“让利竞争”模式，即：地区间竞相出让好处或利益给投资商的竞争方式。

这种竞争与企业的削价竞争相似，是一种初级的、低层次的竞争模式，虽然可以使地区短期内获得外资、就业增长、少量地方税收等好处，但毋庸讳言，这种低层次的无序竞争也带来了问题，一定程度上抵消了税收竞争的正面效应。概括而言，恶性税收竞争的负面影响有以下几方面：

2．1税法的刚性被削弱国内税收竞争基本上是地方政府出于自身利益最大化违反国家税法的有关规定进行的，属制度外税收竞争。这种以违背国家税法为前提的竞争不仅严重损害了税法的严肃性与统一性，而且会破坏国家宏观经济计划的整体性，影响统一的宏观产业政策及地区均衡发展政策的贯彻，干扰了正常的经济秩序。

2．2有悖税收公平原则国内税收竞争是地方政府出于本地的利益驱动来进行的，对于在较高税负地区内又不愿或无法迁移的纳税人来说客观上比积极迁移的纳税人承担更高的税负，在某种意义上为有逃避税倾向的纳税人提供了便利。同时，由于税负对于富人的压力远大于穷人，富人比穷人更具有迁移倾向，富人迁往低税负区域，以求负担更少的税赋，进一步促成“马太效应”，违背了“量能课征”原则。

2-3违背了税收效率的原则征税本身就会给资源配置带来扭曲，进一步的税收竞争相应地会使得资本和要素的流动发生双重扭曲，从而干扰市场在资源配置中的基础作用。而与直接的税收减免等优惠措施相比，不规范的税收竞争如财政返还等手段引发的结果还要更糟。原因在于不规范的税收竞争行为仅仅取决于行政决策，失去了税法的约束和监督，效率可能更低。

2，4诱发了大量偷逃避税行为的发生“盲目引资、滥用优惠”的现象诱导大量企业利用政策的不完善和法制的不严密进行偷逃避税。使税收征管面临更加复杂的局而，增加了反逃避税的难度，提高了征税成本。

2．5加剧了地方财政的困难参与竞争的政府普遍认为尽管税收优惠给当地财政带来一些损失，但只要吸引来投资，就可以给当地财政多少带来些收入，还可以解决当地的就业。而实际上，越是财政困难的地方，越希望通过税收竞争吸引到投资，越是采取最优惠的政策，也就越是降低了招商引资的效果。同时，为了吸引资本，各地竞相参与减税竞争，对流动性强的经济活动只能征到很少的税。如果不通过减少财政支出来弥补上述原因造成的财政损失的话，为了保证财政收入的稳定和发展，只能转向流动性弱或不可流动的要素上增加税负，如土地、劳动、消费。而其直接结果是减少就业，降低消费，进一步减少了地方可支配财力，加剧当地财政的窘迫。

3世界各国在规范区域税收竞争行为方面的一些做法

地区间的差异是每个国家都存在的，地区间的竞争也是必然的。世界各国在地区差异较大的情况下，对税收竞争采取的方法可以粗略地归纳如下：

3．1地区间规范统一，尽量减少不规范的税收竞争，西方国家各种税收竞争的安排都被限制在一个相对有序的范围中，这个特点在联邦制的国家尤其明显，多数国家通过宪法和法律对其做出了有关限定。如欧盟就在统一的前提下，先规定不能违反统一的规范，然后又对个别地区注明特别的政策。

3．2以公共财政制度。约束不规范的税收竞争所谓的公共财政，就是面向公众的、体现公众利益的财政体制，也就是民主财政制度。辖区的居民根据政府的事权确定其支权、根据支出权确定收入权，以支定。目前西方主要发达国家多采用此种财政制度，中央和地方政府的预算和预算执行情况是公开的，纳税人可以随时查询，监督并提m质问。

3_3赋予地方政府适当的税收立法权和发债权。中央和全国性地方税的立法权集中在中央，同时适当放权，将一些小税种的立法权下放，或由中央确定一些地方主要税种的税基和税率幅度。并允许地方政府举借公债筹资，从而减少通过税收竞争来争取财源的行为。如德国的市镇可以自行确定地方营业税和土地税的加征税率。

3．4实行“因素法”分税制，依靠转移支付增强地方财力，减少地方政府财政压力如德国通过共享税分配使财政弱州达到各州平均财力的92％；通过税款转移使穷州人均财政收入达到全国人均的95％；把财政支m的20％用于补贴低于各州平均水平的穷州。美国联邦政府通常把财政支出的1O％左右用于补助州和地方政府，其中大部分拨给落后地区。日本政府直接用财政转移支付和税收调节来提高落后地区的财政能力。1989年高收入的东京地区财政能力指数为1．527，低收入的四国地区为O．25。实行财政转移支付后。东京地区财政能力指数仍为1．527，四国地区则提高到1．032，前者只相当于后者的1．5倍，两者的差距大大缩小。

3．5对落后地区实行倾斜政策意大利政府5O年代至70年代中期，规定对到南方投资办厂者除实行贷款和利率优惠外，还实行税收照顾和经济资助，包括免征所得税1O年，厂房建设经费由政府补贴25％，机器设备购置由政府补贴l0％；国家参与制企业须将其工业投资总额的40％和新建企业投资的60％投向南方。巴西政府为鼓励到落后地区投资，曾在北部亚马逊地区的玛瑙斯建立起自由贸易区，规定在特区内设厂的私人企业lO年内免缴所得税，用于扩大再生产的进口商品免交进口税，从国内其他地区购入的消费品和材料免交商品流通税。美国利用私人融资手段，建立政策性担保机构，鼓励私人资本流向中西部地。

4规范我国区域税收竞争行为的几点设想

在我国要达到地区间均衡发展的目标，应该按照杨志勇所分析的那样，对待我国的税收竞争应以疏导为主，将税收竞争纳入正轨，消除无序的、恶性的税收竞争，建议可采取以下措施：

第一．严格限制区域问恶性税收竞争行为，特别是制度外的税收竞争这种对国家整体税收法制具有破坏性的恶性竞争。对现有地方政府违反国家政策法令的税收竞争措施进行清理，以维护税法的统一性和权威性。

第二，完善现有的财政体制。首先，应继续推行财政体制改革，逐步建：公共财政，按照事权和支出责任的划分，建立合理规范的政府间收入分配制度。二是合理划分税权，把严格的分税制财政关系写入宪法或财政基本法。适当放权，让地方政府拥有一定的税权。三是给予地方政府适当的发债权。在我国，尽管目前不允许地方政府发行债券，但有的地方已经尝试通过负债融资来加速发展本地基础设施和城市建设，如上海的“市政建设债券”，厦门的“高集海峡大桥债券”。