金融混业经营的发展产生了许多新的金融风险，对传统的机构监管方式提出了挑战，功能监管(funetionalregulation)等许多金融监管理论应运而生，并被付诸于金融监管实践。本文将以美国的金融实践为基础分析功能监管模式的利弊。
一、功能监管模式解析
所谓功能监管，按照美国前财长robert rubin的定义，是指：“一个监管过程，在这一过程中，一种特定的金融功能由同一监管者进行监管，无论这种业务活动由哪一个金融机构经营。”
功能监管理论源自美国的金融监管实践，它在美国有关金融改革的文献中有较长的历史渊源。在上个世纪八十年代初，美国证券交易委员会就来用功能监管这一概念，并将其监管范围扩大到银行的证券活动，由此，功能监管有了针对银行业的特定含义。证券交易委员会认为，根据联邦证券法律，功能监管概念不但要求银行的证券活动接受监管，而且应当接受证券交易委员会的监管，因为证券交易委员会是负责执行这些法律的主要机构。国会议员edwardj，markey对证券交易委员会的观点作了非常形象的说明：
当米歇尔·乔丹打篮球时，他有一个篮球裁判；当他踢足球时，他有一个足球裁判。我们不希望足球裁判执掌篮球比赛，也不希望篮球裁判执掌足球比赛。功能监管保证证券活动受到证券监管者的监管，银行活动受到银行监管者的监管。
1982年，美国财政部建议立法扩大银行机构经营证券的权限，虽然没有特别指明功能监管，但财政部长donaldt·regan提议商业银行应当将其证券包销和交易业务归集于一个独立的子公司，从而消除银行根据税法和银行法而被认为相对于证券公司的竞争优势，证券交易委员会或全国证券交易商协会将监管上述证券子公司。里根财长认为，这一措施能够对银行控股公司之证券子公司和独立的证券公司都施加同一个可比较的监管标准，进而通过证券法律的统一实施保护投资者和公司。证券交易委员会主席john s·r·shad在参议院银行委员会作证支持财政法案，赞同法案使用他所标你的“功能监管”。他将其比喻为金融监管现代化、简洁化和理性化的起点。
比较系统的功能监管理论则是由以诺贝尔经济学奖获得者robertc，merton为首的哈佛商学院的研究人员首先提出来的，主张依据金融体系的基本功能来设计监管制度，实现对金融业跨产品、跨机构、跨市场的协调。功能监管关注的是金融机构的业务活动及其所能发挥的基本功能，而非金融机构的名称；政府公共政策的目标是在功能给定的情况下，寻找能够最有效地实现既定功能的制度结构(主要指金融机构、金融市场的构成和形式)。
功能监管理论认为：一方面金融体系的基本功能比金融机构本身更具稳定性，它可以跨越时间和空间对经济资源进行配置；另一方面金融制度随着功能的实现方式而改变。在金融基本功能相对稳定的条件下，其实现方式各具特色，并在此基础上形成了不同的金融制度。金融功能是相对稳定的，尽管金融功能的实现方式千变万化、不断演进，但只要金融监管方式保持与金融基本功能的制度适应性，就可以达到有效监管的目的。
功能监管方法关注的是金融机构所从事的经营活动，而不是金融机构本身。功能监管根据金融机构所提供的金融服务的功能将其经营行为分成不同的类型，不同的监管机构分别监管不同的类型。因此，无论是银行还是人寿保险公司所从事的人寿保险活动，都作为同一种活动受到相同的监管，功能监管方法需要专业的功能监管人员。
按照功能监管制度，监管权力在业务性质的基础上划分，而不是在从事业务活动的公司的机构性质的基础上划分。美国《金融服务现代化法案》(以下简称glb法案)授权证券交易委员会监管金融控股公司的每个“接受功能监管的子公司”的业务活动，经纪交易公司、投资咨询商、投资公司、保险公司(公司的与保险相关的业务活动归属州保险监管机构监管)和期货交易委员会监管的金融机构将根据功能范围接受监管。
二、功能监管模式的优势
功能监管是适应现代金融混业经营制度的新型监管理论，其制度优势明显，主要表现在如下三个方面。
(一)为支持功能监管在银行和证券业领域的应用，美国证券交易委员会前主席施尔德列举了以下四个优势：
首先，功能监管根据每一监管机构最为熟悉的经济功能来分配监管权限，银行监管者关注这一原则是为了确保银行体系的安全和稳固，他们的法令宗旨将保护银行及其存款人列于保护投资者之前。这样，就对投资者的保护而言，银行监管者的专业技术与证券交易委员会相比就稍逊一筹，可见，将对证券活动的监管职责赋予证券交易委员会，而将对银行活动的监管职责赋予银行监管机构确实是明智之举。
其次，根据功能分配监管权限能促使监管理念保持一致性。证券法律的一个重要特征是信息充分披露，而银行监管者关注的则是公众对银行的信心，所以他们更倾向于保密性。其结果是依据证券法律，银行监管者履行其职责的方法与证券交易委员会大不相同，所以根据功能监客能促使监管理念保持一致性，进而促进监管效率，实现公平监管。
第三，功能监管能最大限度地减少监管冲突、重复和重迭。一个监管体系在某些方面采用根据行业领域划分的规则，而在其它一些方面则实行功能监管规则就会导致混乱。随着产业发展和经济条件改变，以行业类别为基础的监管权限划分必然变得模糊不清。
最后，功能监管还有一个独特的优势，那就是它为公平对待竞争者创造了条件，尽管现在银行证券活动的许可限制日益减少，银行和证券公司当前经营所依存的税收和监管制度的不同却已经引起了某些不公平竞争。
(二)功能监管模式比机构监管模式更有利于金融创新。由于机构监管模式很难对跨行业的金融创新产品实施有效监管，致使管理层为了实施有效监管而可能通过行政手段来限制金融创新的发展。功能监管关注金融产品与服务的基本功能，并且据此设立相应的监管机构和监管规则。因此能够有效解决金融创新产品的监管权利和监管责任的归属问题，管理层不必再通过限制金融创新产品的发展来维护金融业的安全，可将有限的监管资源用在如何完善功能监管以实现对金融创新产品的有效监管上，从而在保证整体安全的条件下提高金融业的效率。同时，可以防止对金融创新产品的监管真空和多重监管。
(三)功能监管具有超前性和预见性。传统的机构监管把现有的金融机构看做既定不变的，公共政策和监管的目标是如何使现有的金融机构能够生存和发展下去，功能监管则把注意力集中在最有效地实现金融体系基本功能的金融制度结构上，政府监管部门制定的公共政策和监管规则是为了促进制度结构的必要变化，而不是试图保护和维持现有的制度结构。因而，功能监管具有一定的超前性和预见性，它可以把不同名称但具有相同功能的金融机构置于监管机构的监管之下，而不象机构监管那样只能根据不同的个案作不同的处理。
总之，功能监管可以促进金融业的平等竞争，是因为同一产品不论由哪一个金融机构提供都受到相同的监管；通过使监管机构对功能相同的业务活动的专业化监管，可以提高监管效率；通过确保对所有的金融产品提供者的适当监管和监管程度在金融业中的可比性，可以加强对投资者的保护。
三、功能监管模式存在的问题
任何一种金融监管制度都有其局限性，功能监管也不例外，从美国金融监管实践看，其问题也是显而易见的。
(一)功能监管受到基本的定义性问题的困扰，即一种特定的金融产品应划归到何种功能种类。金融产品不能确切地归人一种特定功能，即使金融服务功能可以大体上划分为银行、证券和保险三种类型。创新的金融服务产品并不符合法律划分的银行、证券和保险三大功能种类，因此，重要的问题是按照功能监管制度，由哪一个功能监管机构监管哪一种产品。如美国可变化的养老金业务(variable annuities)的功能性分类的发展，就证明了金融产品不能轻易地划入仅仅一种功能性监管种类。由1959年美国最高法院判决而且1967年又重新确认的是，可变化的养老金业务虽然由保险公司提供，但属于证券业务，应受证券交易委员会监管。1964年美国最高法院拒绝审查第三巡回法院的判决，即保险公司维持的对可变化的养老金独立账户应当按照投资公司法作为投资工具。最后，1995年vali-cⅰ1案件，美国最高法院将可变化养老金概括为金融性投资工具而不是保险业务，应由国民银行作为银行业务的一部分来销售。
(二)功能监管基于监管和监管职责能够和应当根据功能或产品来划分这一概念，而这一概念并不完全正确。
第一，根据功能或产品来划分监管，认为不同的产品对应着不同的监管问题，这种观点是不正确的。例如，一家银行得到联邦存款保险公司保险的存款会引起一系列的监管问题，包括银行保险基金的潜在损失问题(如果银行倒闭的话)，对存款人的欺骗问题(如果银行撒谎的话)，以及对整个金融体系的潜在损害问题(如果这家银行是大银行，并且倒闭的话)。一家银行的经纪账户也能引起一系列监管问题，这些问题虽然不包括银行保险基金的损失问题，却包括对投资者的欺骗问题(如果银行撒谎的话)，以及对整个金融体系的潜在损害问题(如果这家银行是大银行，并且倒闭的话)。从更广泛的意义上说，银行机构的安全和稳健问题并不只涉及存贷款等传统的银行活动，要确保一家银行的安全与稳健，银行机构必须考虑所有的银行类风险活动。例如，美国货币监理署规定，不遵守货币监理署的证券披露规则就构成不安全或不稳健的银行活动。虽然银行发行自己股票的有关行为不能被概括为传统的银行业务活动，但货币监理署认为其对银行整体上的安全和稳健是重要的。
第二，功能监管模式错误地假设，可以根据不同的监管安排并由不同的机构来划分和管理金融产品。当银行存款就是银行存款，股票就是股票时，这可能是正确的。但是，金融市场的发展趋势表明传统金融产品的融合日益发展。现在很难区分的一个监管问题是，如何区分具备开具支票优势的互助基金账户和纳入保险系统的银行存款。联邦保险保险公司并不为互助基金提供保障，也就不存在银行保险基金的风险问题。然而，通过互助基金账户所开具的支票却能影响支付系统，后者正是一个传统的银行监管问题。这一账户会引起投资者保护问题，这又是一个传统的证券监管问题。
第三，功能监管模式缺少灵活性来促进甚至适应银行和证券业监管的发展变化。有一种太过简单的说法，那就是认为当前的银行和证券业监管对金融安全、稳健和投资者保护来说是排他性的、互不相干的。实际上，证券法也提供安全和稳固，银行法同样提供投资者保护。然而，只有当监管目标能根据产品进行清晰划分的时候，功能监管才会发挥最大作用。不过，传统的银行和证券监管体制极有可能会随着时间的发展越来越相似。
(三)功能监管理论与现代科技相冲突。科技正在削弱金融服务机构履行的传统金融中介功能的重要性，因特网正在将金融服务变成在网上可以买卖的产品，利用这种科技销售新的金融产品比利用传统机构成本较低。存款人现在可以绕过银行直接去资本市场存款以获得较高的回报而免去中介机构的交易成本，同样，借款人可以绕过银行以较低的成本直接向资本市场借款，可以通过多种方式绕过金融中介机构，科技使信息在网上轻易得到，并大大降低交易成本。由于金融服务机构不再是履行其基本功能的中介机构，监管目标应该实行根本性改革。对金融机构不合规行为的监管不再是金融监管的主要目标，忽视了金融业务根本性变革的法律改革注定是短命的或者至少是命运多舛的。
(四)单纯的功能监管方法最明显的问题是在金融机构总体的风险和偿付能力方面，因为没有一个机构为金融机构整体的审慎性监管负责。在这种情况下，金融机构整体的审慎性监管可能会出问题。由于单个的金融机构同时受到多个监管机构的监管，这些复杂的金融机构的某些极大数量的业务可能得不到适当的仔细审查。因此，应当有一个监管机构对金融机构整体的安全和稳健负责。
四、功能监管的完善
在金融监管的实践中，当金融机构进行大范围的多元化业务时，就需要一种矩阵方法(matrixap-proach)。此时，基于业务经营目的，金融机构需要进行功能监管，基于审慎原因金融机构需要机构监管。即使一个单一的机构同时负责功能监管和机构监管，矩阵方法仍然适用。因为，单一监管机构的专业部门之间需要合作。如同缺乏一个超级监管机构时不同监管机构之间需要合作一样，单一监管机构不同专业部门之间信息分享、协调与合作的基本问题也和多边监管机构之间一样。
关国glb法案对功能监管存在的缺陷的回应是，实行伞形监管制度，规定美联储为伞形监管者，授权美联储从安全和稳健的角度对所有金融控股公司实行监管。对美联储授予如此巨大权力的最明显理由是，感到需要对金融服务机构作为一个整体的监管以及不受功能监管的子公司的监管。
一般而言，一国金融业对于分业经营或混业经营的选择即意味着在安全与效率之间加以抉择。因为分业经营更注重整个金融体系的安全与稳定，相比之下混业经营更注重效率。特别是在封闭条件下，实行分业经营能够在很大程度上防范金融风险在银行业、证券业、保险业之间的传递。对我国而言，加入世贸组织以后金融市场将全面开放。金融业将面临发达国家金融机构的强大冲击。在此情况下，如果我国依然坚持分业经营，不仅无法维护金融体系的安全，还将丧失金融业竞争中最为关键的要素——效率。因此，不论是从促进本国金融业发展的角度还是从抵御国外金融机构冲击的角度来说，我国都存在着实行混业经营的必要性。
从内部因素的影响来看，分业经营极大地束缚了我国金融业的发展，使银行业、证券业、保险业的经营一直处于困境，形成了大量诱发金融危机的隐患。我国银行业的利润来源主要限于贷款业务，且50％以上的贷款都投向了国有。在国有企业效益未得到明显改善的情况下，业务范围的狭窄不仅使银行的利润无法得到保证，还使银行的呆帐居高不下，经营风险不断增加。就证券业而言，由于保险公司等机构投资者禁止进入证券市场，使得我国证券市场在很长时间内都以中小投资者为主，投机氛围十分浓厚，制约了我国证券业的健康发展。而保险业则由于投资范围极为狭窄，大量资金不得不沉淀在银行或用于购买国债，以此获取微薄的利息。这样不仅使大量资金得不到充分利用，而且还形成了“利率倒挂”泛滥的局面。
从外部因素的影响来看，加入世贸组织以后，国内金融业必将面临外资金融机构的严峻挑战，迫切要求通过混业经营来提高自身的综合竞争能力。如果我们依然坚持分业经营，那将会使国内金融机构在竞争中处于极为不利的境地，同时还会使得银行、证券、保险业各自面临的经营风险加大。众所周知，美国的金融业十分发达，但即使是美国金融机构，在金融市场上也无法抵御欧洲全能银行的强大冲击，不得不游说国会通过《金融服务现代化法案》以扭转劣势。因此，管理层应逐步取消人为限制，为国内金融机构创造平等的竞争环境。
就我国金融业的现状而言，要立即实行混业经营的确存在着相当大的困难。但这不能作为否定混业经营是我国金融业发展趋势的依据。我国管理层也已经认识到了这一趋势。近来倍受关注的光大集团集银行、证券、保险业务于一身，构造出了一个符合国际潮流的金融集团的雏形。这可视为金融界自身对于冲破分业经营限制的努力。
二、功能性金融监管体制是我国监管体制的新选择
面对国外一浪高过一浪的混业经营浪潮，我国管理层对此却一直持谨慎的态度。究其原因，很重要的一点就是由于现有的金融监管体制无法适应混业经营的要求，制约了我国金融业向混业经营的转变。，我国金融监管体制依然采取的是根据既定金融机构的形式和类别进行监管的传统方式。在金融机构业务界限日趋模糊的情况下，这一方式显然已经难以奏效。在金融监管体制不能有效维护金融体系安全的情况下，如果贸然实行混业经营必将引发金融风险的积聚。因此，我国金融业要实行混业经营就必须对现有的金融监管体制加以变革，而笔者认为功能性金融监管体制是新形势下我国金融监管体制的最佳选择。
功能性金融监管概念是由哈佛商学院罗伯特·默顿最先提出的。所谓功能性金融监管是指依据金融体系基本功能而设计的监管。较之传统金融监管，它能够实施跨产品、跨机构、跨市场的协调。且更具连续性和一致性。其优点主要是：①功能性金融监管关注的是金融产品所实现的基本功能，并以此为依据确定相应的监管机构和监管规则，从而能有效地解决混业经营条件下金融创新产品的监管归属问题，避免监管“真空”和多重监管现象的出现；②功能性金融监管针对混业经营下金融业务交叉现象层出不穷的趋势，强调要实施跨产品、跨机构、跨市场的监管，主张设立一个统一的监管机构来对金融业实施整体监管。这样可使监管机构的注意力不仅限于各行业内部的金融风险；③由于金融产品所实现的基本功能具有较强的稳定性，使得据此设计的监管体制和监管规则更具连续性和一致性，能够更好地适应金融业在今后发展中可能出现的各种新情况。鉴于功能性监管的诸多优点，美国《1999年金融服务法》即是依据功能性监管的思想对其监管体制进行全新的设计。
建立功能性监管体制以取代传统的机构监管体制对于我国金融业在混业经营条件下持续有着十分重要的意义，主要表现为：
首先，功能性金融监管体制更能适应新形势下我国金融业发展对监管体制的要求。必须承认，以金融机构的类别为标准划分监管机构的传统监管体制已经无法适应混业经营条件下各金融机构业务日益融合的发展趋势。混业经营条件下，跨行业的金融创新产品将会层出不穷。由于传统体制对存在交叉现象的金融创新产品的监管划分缺乏的标准和权威的部门，各监管机构可能会在对不同金融机构共同参与的金融交易活动的监管中出现或是相互争夺权力或是相互推倭责任的情况，势必将监管效率和监管效果。而功能性金融监管体制则是根据金融产品所实现的特定金融功能来确定该产品的监管机构。功能性监管体制会通过专门的裁定原则和机构对新涌现的金融产品的功能进行定性，适时解决该金融产品的监管归属。从这个意义上来说，功能性金融监管体制更适应混业经营对监管体制的要求。
其次，功能性金融监管体制能够有效地防范金融风险的积聚。在分业经营条件下，各金融机构之间不存在业务交叉现象，金融风险一般仅限于各行业的内部。根据金融机构划分设立监管机构即可对金融业实施有效的监管。在金融业转向混业经营以后，跨行业的金融产品日益增多，可能引发的金融风险将不仅限于个别行业，很有可能会危及整个金融业。这时，依然实行传统监管体制会使得各监管机构仅关注本行业的风险问题，而不能建立有效的协调监管机制，对金融业的风险问题给予整体上的把握。功能监管体制强调的是跨产品、跨行业、跨市场的监管，要求管理层必须设立专门机构对金融业实行整体监管，由此能从维护整个金融业安全的角度来关注市场风险问题。这无疑会更有利于维护金融业的安全。
最后，功能性金融监管体制较之传统体制更有利于促进我国的金融创新。金融创新的不断涌现是战后全球金融业发展的主要特征之一，金融创新的发展水平已经成为衡量一国金融业发达程度的重要标志。混业经营对金融业发展的一大贡献即是能更好地促进金融创新产品的涌现。传统监管体制无法对跨行业的金融创新产品实施有效监管，致使管理层不得不通过行政手段来限制金融创新的发展。这样，混业经营对金融业发展的促进作用就无法得到充分体现。实行功能性金融监管体制以后，由于该体制能够较好地解决各种金融创新产品的监管问题，管理层不必再通过限制金融创新产品的发展来维护金融业的安全，可将精力放在如何完善功能监管体制以实现对金融创新产品的有效监管上，将为我国金融创新产品的大发展创造一个宽松的环境。
由以上分析可以看出，功能性金融监管体制有着传统监管体制无法比拟的优势，能够更好地促进我国金融业在新形势下的发展。管理层应该对这一体制给予高度重视，”积极探索我国设立功能性金融监管体制的途径。
三、我国功能性金融监管体制的设计框架
功能性金融监管体制相对于传统金融监管体制有着根本上的区别。因此，功能性金融监管体制的建立要求对现有金融监管体制进行大手术。如美国就对其金融监管体制进行了全新的设计。就我国情况而言，也不例外。为了适应功能性金融监管体制的内在要求，笔者建议可设立国家金融管理局实行全面监管。功能性金融监管体制的最大优势即是能够顺应混业经营的趋势，实行跨行业、跨市场、跨产品的金融监管。这就要求设立一个统一的中央监管机构。目前金融监管体制中恰恰缺乏这样一个机构。在分业经营、分业管理的体制建立以前，中央银行居于我国监管体系的核心地位，由它实现对整个金融业的监管。随着证监会、保监会的成立，中央银行在很大程度上丧失了对于保险业、证券业的监管权力，形成了中央银行、保监会、证监会三足鼎立的监管体制，使得监管权力分散化。国家金融管理局成立以后，可以将金融业的监管权力集中统一起来，从而适应了功能性金融监管体制的要求，能为我国金融业向混业经营转变提供有力的保障。亚洲金融危机中，香港的金融管理局制度即表现出了令世人瞩目的监管能力。基于上述看法，笔者对我国功能性金融监管体制的建立提出了以下的设想：
国务院应设立国家管理局，由国家金融管理局在中共中央金融工作委员会的指导下履行中央银行制定和执行货币政策、监管各类金融机构的全部职能。该局将设立专门的货币政策委员会制定和执行货币政策。而在监管方面，国家金融管理局将从维护整个金融业的安全与稳定出发，对各类金融机构和金融产品交易予以全面监管。此外，国家金融管理局还将设立银行监督管理委员会来执行中央银行对银行业务的监管职能。这样，有关监管机构如银行监督管理委员会、证监会、保监会将集中置于该局的统一领导之下，由此构架一个有层次、有分工的监管体系。作为一个仲裁者和协调者，国家金融管理局将会依据金融产品所实现的金融功能来确定对应的监管机构，由此可以解决跨行业金融产品监管权限模糊不清的难题。此外，在国家金融管理局的统一协调下，各监管机构可以建立更为有效的沟通机制。如果监管机构之间发生意见分歧，则可由国家金融管理局予以仲裁。
国家金融管理局应由下设的银行监督管理委员会对金融机构所从事的银行业务予以监管。随着金融业分业限制的逐步取消，证券公司、保险公司必将涉足传统的银行业务，如管理层即许可保险公司办理储蓄业务等等。针对这些现象，银行监督管理委员会必须突破传统监管范围的束缚，将监管范围限定为各金融机构(包括银行以及非银行金融机构)所从事的银行业务。实际运作中，凡从事银行业务的金融机构都要在银行监督管理委员会登记注册，以便于实施监管。另外，银行监督管理委员会应针对银行业务对于金融风险控制的要求，制定适用于上述金融机构的风险性监控指标体系如资本充足率、贷款集中度、资产流动性等等，依据这一指标体系对从事银行业务的金融机构实行定期和不定期的检查，由此防范金融风险的聚集。
文章编号:1003-4625(2010)10-0025-05 中图分类号:F830.2 文献标识码:A
一、问题的提出
在金融全球化、金融创新和金融混业经营趋势的“合力”推动下,许多国家的金融监管结构发生了或正在发生着明显的变化,而“功能监管”这一预示着金融监管格局未来发展趋势的全新理念也正在被越来越多的监管机构援引和认可。
正如中国人民银行行长周小川在2004年全国外资银行工作会议上指出的那样:“市场需求的不断变化和业务交叉性产品的不断出现,日益要求树立功能监管观念,适应形势,加强协调,功能监管和业务发展之间并不必然发生矛盾,随着经济发展,不论机构设立该由谁来审批,都不应阻碍有市场需求的业务创新。”我国的不同金融监管机构近年来适应形势变化的需要,变革监管原则,调整监管定位,加快了构建有效的监管协调机制的步伐。
从国际趋势来看,金融监管从分业监管走向统一监管,从机构监管走向功能监管,的确正在形成一种潮流。
1993年,当默顿和博迪首次提出“基于功能观点的金融体系改革理论”时,西方国家的传统银行业务正遭受来自证券业、保险和基金组织的侵蚀,修改《格拉斯一斯蒂格尔法》的呼声日高。此时,功能观点的提出正好为金融混业经营提供了最为有力的理论依据,并由此而脱生了功能监管的概念。
1995年,巴塞尔委员会在为银行设置全球性的证券资产组合的资本标准时采纳了功能观点。
1999年,美国国会通过《金融服务现代化法案》以取代《格拉斯一斯蒂格尔法》,并将“功能监管”以专章加以规定,预示着功能监管的理念将为更多的国家所接受。
然而,对于我们这样一个长期以“分业监管、机构监管”为监管分工基本思路的国家而言,顺应这一潮流究竟是出于何种考虑呢?客观地说,建立有效的金融监管体系是维护一国金融安全的必要前提。从世界范围来看,迄今为止,一个国家究竟选择何种金融监管体系模式或金融监管体系变迁的路径,没有一个统一的模式,完全取决于其经济、金融运行的内外部环境。
因此,原则上,如果一个国家选择某种金融监管模式能够尽可能防止或遏制系统性金融风险、提高金融监管的效力,那么这一金融监管模式对其而言就可以被认为是合理而有效的。从我国的具体国情来看,以分业为主导的、由“一行三会”所构建的机构监管格局,保证了在经济体制转型期内我国金融系统的稳定,为金融业的稳健发展和金融风险的有效防范起到了积极作用。
但与此同时,这一监管格局也导致了几个市场的相互分割,切断了它们之间的有机联系和沟通渠道,因此难以形成高效化、一体化的金融市场体系。尤其是随着金融全球化和金融混业经营趋势的不断发展,金融监管的难度逐渐加大,解决这一问题的迫切性日益凸现。
在此形势下,对现行以机构监管为主的监管模式进行改革,逐步过渡到功能监管条件下的统一监管成为必然选择。从我国金融业发展的现状和趋势来看,走向功能监管已成为改革的方向,而目前“一行三会”的监管体系可以说为下一步的金融功能监管的实施准备了一个基本的平台。我国在建立了证券业监督管理委员会、银行业监督管理委员会、保险业监督管理委员会之后,已经基本形成了功能监管的格局,为金融业的稳健发展和金融风险的有效防范发挥了重要作用。
正是在这样的背景下,本研究针对“基于金融混业视角的金融监管创新路径:功能监管论”课题展开深入探讨。本研究的主要贡献在于:从以论述功能监管的基本涵义为切入点,在分析功能监管的本质属性基础上,深入探讨了基于功能监管视角的金融监管特征,提出了基于功能监管视角的金融监管效能优势,
本研究成果将为我国金融监管部门制定切实有效的金融监管政策,从而确保我国金融体系安全运营的科学化实践,提供重要的决策参考,具有非常重要的理论与现实意义。
二、功能监管的基本涵义
功能监管(Functional of Financial Regulation)由美国金融学界首先提出,被金融监管当局和法学界所沿用。所谓功能监管,按照哈佛商学院金融学教授罗伯特・默顿及其研究小组的提法,就是基于金融体系基本功能而设计的更具连续性和一致性并能实施跨产品、跨机构、跨市场协调的监管。
默顿与博迪提出了两个假设:第一,金融功能比金融机构更稳定,即随着时间推移和区域的变化,金融功能的变化要小于金融机构的变化;第二,金融功能优于组织结构,即金融机构的功能比金融机构的组织结构更重要,只有机构不断创新和竞争才能最终导致金融体系具有更强的功能和更高的效率,即首先要确定金融体系应具备哪些经济功能,然后据此来设立或建立可以更好地行使这些功能的机构与组织。默顿与博迪等人的文章发表后,许多学者著文支持他们的观点,在金融监管研究领域也得到响应。其主要观点是基于功能观点的金融体系比基于机构观点的金融体系更便于政府的监管,这是因为:
第一,功能监管观点着重于预测在未来实现中介功能的机构的组织结构,有了这些预测,政府就能够针对机构的必然变化设计政策和监管方案,而不是试图保护现有的机构形式。这样的监管方案更具灵活性,更能适应不同国家的需要,在金融日益国际化的情况下尤其有用。
第二,交易技术的发展和交易成本的降低推动了金融市场的发展,模糊了不同金融机构所提供的产品和服务的界限,也降低了进入这个行业的门槛。尽管金融产品种类繁多,但从功能的角度看却是同质的,并且在长时间内是相对稳定的。因此,从功能监管角度进行监管的法规制定与执行更稳定,亦更有效。
第三,从功能监管角度进行监管,也减少了金融机构谋求“监管套利”(supervisry Axbi-trage)的可能性。
第四,从功能监管角度进行监管,有利于促进金融机构组织的必要的变革,与此同时又不必同时修改与之相关的监管政策或调整有关的监管机构。而从机构监管视角出发,监管机构的这种变动则是不可避免的。
默顿与博迪的功能监管思路对美国的金融监管产生了很大的影响。其主要原因是,这一观点提出
之日,正是美国的银行、保险和证券业逐渐重新融合之时。20世纪90年代以来,传统的银行业务正遭受来自证券业、保险业和基金组织的侵蚀,修改格拉斯一斯蒂格尔法的呼声日高。功能监管视角的提出为金融混业经营提供了最为有力的理论依据。因此功能监管视角一经提出,立刻得到学界的认可,并为监管部门所援引,进而由默顿等人率先提出功能监管的概念。Robe Rubin则这样描述:“功能监管是指这样的监管流程,一个给定的金融活动由同一个监管者进行监管,无论这个活动由谁从事。其目的是提高监管流程的秩序和效益。”
三、功能监管的本质属性
首先,功能监管本质上是一种金融监管模式。现有关于金融监管讨论文献都在不同意义上使用金融监管模式的概念。广义的金融监管模式是指一国金融监管的制度安排,包括相应的金融监管法规体系,金融监管主体组织结构,金融监管主体的行为方式等。狭义的金融监管模式指金融监管主体的组织结构。本研究指广义的金融监管模式。一个国家在不同的历史时期选择什么样的金融监管模式,或处于同一历史时期的不同国家选择什么样的监管模式并不仅仅受法律环境制约,还受文化传统、金融结构等因素的影响。功能监管目前尚属于新兴的监管模式,产生于世界金融混业浪潮回归时期,在一些金融发达并鼓励竞争的国家得到金融立法的确立。
其次,功能监管是一种按功能划分监管权限的金融监管模式。按照分配监管权限的依据可以将金融监管模式划分为功能性金融监管和机构性金融监管两种。我国现行的就是机构性金融监管(Entity ofFinancial Regulation,又称为机构监管),即按照金融机构的类型设立监管机构,按不同金融机构划分监管对象,不同监管机构分别管理各自的监管对象,但某一金融机构类别的监管主体无权干预其他类别金融机构的业务活动。如银行机构、证券机构、保险公司各自归属不同监管机构,但银行的监管机构却无权干预保险公司的银行业务活动。也就是说,机构监管是按监管机构的类别划分监管权限的。在功能监管框架下,政府公共政策关注的是金融机构的业务活动及其所能发挥的功能,而不是金融机构的名称。相应的,传统的按金融产品的业务类别将金融机构划分为商业银行、证券公司和保险公司的必要性受到动摇,金融机构互相融合,监管部门也走向统一。在统一的监管主体内部监管权限的划分以金融功能为基础,凡是同一种功能的金融业务无论由哪个机构从事,都按照同一的标准接受平等的监管。
最后,功能监管是由金融监管法确立并保障运行的金融监管模式。这也是功能监管的一个显著特征。金融监管法的目标可概括为三点。
第一,维护金融体系的安全与稳定。金融业是高风险行业,金融业危机的传递可能导致整个市场崩溃。因此,监管者的任务便是通过开业审查、日常监管、现场检查等措施促使金融机构在法定范围内稳健经营,降低和防范风险,以提高金融体系的安全性和稳定性。
第二,促进金融业开展公平竞争。在保证金融业安全和稳定的基础上,监管者要保护和促进金融机构的公平竞争,防范金融垄断,以此促进金融业不断提高服务质量和服务效率。
第三,保护投资者和存款人的利益。投资者和存款人对金融机构的信任和信心是金融市场生存和发展的前提,如果投资者和存款人投资和存款的安全得不到满足,投资者就会撤回其投资,进而引发金融危机。尤其是银行业,其资金主要来源于存款人的存款,而且客户存款的大部分已通过贷款和投资运用出去,其提供现金的能力受限制,一旦发生客户对银行的信任危机,即使银行具有足够的清偿能力,也会因客户的挤提而折价变现导致破产,挤提若在银行间传染,便会造成整个银行业的恐慌。证券业、信托业、保险业也是如此。只有金融监管通过种种措施达成维护金融安全与稳定及促进金融业公平竞争的目的时,投资者和存款人的信心才能维持和巩固,金融业才能发展,投资者和存款人的利益才能得到保护。
由此可见,金融监管法的三个目的是互相联系的,最终落脚点是维护投资者和存款人的合法利益。作为一种新型监管模式,功能监管充分体现了金融法治的现代金融理念。所有的监管安排,从监管主体组织机构的设立到监管流程的每一环节的实施都由金融监管法规范和调整。
四、基于功能监管视角的金融监管特征
首先,功能监管以官方的法制化监管为主,同时注重发挥行业自律和金融机构内控的作用。根据金融监管主体监管金融机构的行为方式及其与金融机构的相互关系,传统的金融监管模式分为自律式模式和法制化模式。英国是自律式模式的代表。历史上,英格兰银行监管的特点是一种以金融机构自律监管为主,英格兰银行监管为辅,而且其监管不是依据严格的法律法规,而是通过在一些金融发达并鼓励竞争的国家得到金融立法的确立。这种监管方式的优点在于方式灵活、较有弹性,缺陷在于人为因素比较明显。法制化金融监管模式则首推美国。无论是1929-1933年大危机后颁布《格拉斯一斯蒂格尔法案》,还是1999年通过《金融服务现代化法案》,美国的金融监管任务都由多个机构负责,每个机构各自依据一定的法规开展工作,各自的职责由法律明确规定。这种监管方式的优点在于监管标准明确且监管力度大,缺陷在于缺乏弹性且实施成本和维持成本相对较高。而功能监管是一种以法制化监管为主,同时通过激励机制以行业自律和金融机构内部控制为补充的新型监管模式。它既强调金融监管权的依法分配、依法行使、依法监督,从而克服了自律式监管模式人为因素明显的缺陷,又设计了以行业自律和金融机构内部控制为补充的激励机制,实现了降低监管成本和调动监管对象积极性的目标。
其次,功能监管在分配监管权限时按照“双峰”原则安排内设监管部门。所谓“双峰”原则是英国经济学家泰勒(Taylor)最早提出的,主张针对金融系统性风险设立审慎监管机构和针对金融机构机会主义行为设立按业务分工的监管机构。功能监管吸收了这一理论,将监管主体内设的主要监管部门按类别划分为两大类,一类负责对所有金融机构进行审慎监管,控制金融体系的系统性金融风险;另一类负责对实现不同功能的金融业务的专业化监管,以此对金融安全实现双重保险。按功能监管理论设置的监管主体组织机构其实还包括第三类部门,即为协调各主要监管部门的工作而设立的协调性特设机构。
最后,与传统的机构监管相比较,功能监管的优势特征集中体现在有利于对金融混业经营和由分业向混业转变之过渡阶段的金融市场进行有效监管,主要表现在以下三个方面:
第一,传统的机构监管把现有的金融机构看做是给定不变的,公共政策和监管规则的目标是如何保护现有金融机构能够生存和发展下去;与之不同,功能监管则把注意力集中在最有效率地实现金融体系基本功能的金融制度结构上。政府监管部门制定
的公共政策和监管规则是为了促进制度结构的必要变化,而不是试图保护和维持现有的制度结构。因而,功能监管具有一定的超前性和可预见性,它可以把不同名称但具有相同功能的金融机构或其他制度安排置于监管机构的监管之下,而不是像机构监管那样只能根据不同的个案作不同的处理。
第二,由于金融体系的基本功能很少发生变化,因此按照功能要求设计的公共政策和监管规则更具有连续性和一致性,无须随制度结构的变化而变化,从而能够灵活地适应不同的制度环境,这对于多国监管合作来说具有特殊的意义。
第三,功能监管的一致性和连续性,减少了金融机构进行“监管套利”的机会主义行为,这种机会主义行为导致了资源的浪费,并使监管机构的监管无法充分发挥作用。作为一种理论和初期司法实践,功能监管还缺乏更细致深入的研究和实证分析,其缺陷还不十分明显,可以预见的是,如果监管协调机制不能顺畅高效地发挥作用,将会影响整个监管流程的效率和效益。
五、基于功能监管视角的金融监管效能优势
机构监管视角的金融监管是不可能使金融组织体系、金融市场和金融监管之间形成一个互相调节的功能耦合体,以适应金融发展的需要。只有功能监管视角的金融监管创新才能实现这个目标。在功能监管视角的监管框架下,金融监管关注的是金融机构的业务活动及其所能发挥的基本功能,并以此为依据设计金融的监管结构和监管规则,实行跨产品、跨行业、跨市场的监管,因而更能适应金融组织体系发展的要求。因此,与机构监管视角的金融监管相比,基于功能监管视角的金融监管效能优势在于:
(一)基于功能监管视角的金融监管有助于防范金融系统性风险
功能监管视角的金融监管着重预测在未来实现中介功能的组织结构。有了这些预测,政府就能够针对机构的必然变化设计政策和监管方案,而不是试图保护现有的机构形式。这样,基于功能监管视角的金融监管把注意力集中在最有效率地实现金融体系基本功能的制度结构上,其目标是促进金融机构、金融市场的构成与形式,根据经济发展的要求进行必要的变化,而不是试图保护和维持现有的制度结构,因而能有效地解决各种金融创新产品的监管问题,不必再通过限制金融创新来维护金融业的安全,更有利于金融创新。
同时,由于金融混业的不断发展,金融风险将不再局限于单个行业,金融极易产生系统性风险。而功能视角的金融监管强调的是跨产品、跨行业、跨市场的监管,主张设立一个统一的监管机构对金融业实施整体监管,以总体评价和监管不同行业之间产生的系统风险,因此能有效地控制和防范金融风险,更有利于维护金融业的整体安全。
(二)基于功能监管视角的金融监管可以实现监管功能模块化
鲍德温、克拉克曾指出,模块化使得企业能够驾驭日趋复杂的技术。通过把产品分解为模块这一子系统,设计者、制造者和用户都获得了很高的灵活性。不同的企业可以分别负责自己的模块,进而通过这种努力产生可以信赖的高质量产品。他们强调,“模块化”是组织设计复杂的产品或过程的有效战略之一。模块化可以帮助我们处理事物的复杂性,他使用手表的制造工艺作为例证:手表是由几百个零件构成的。如果你在模块化设计中,改变一个模块对其他部件的影响较小,通过把产品分解为模块这一子系统,设计者、制造者和用户都获得了很高的灵活性;而不同模块供应商可以同步进行模块的设计与制造,可以为系统的集成节约大量时间;而且通过模块的不同组合,形成形态多样化的产品。同样,模块化也可以运用在金融监管中,但只有在功能视角而不是在机构视角下才能进行。基于功能视角的金融监管功能模块化,就是不再根据金融机构的特征进行监管,而是着重于其金融业务的分类,划分为不同的功能模块,且不论涉及这些功能模块业务是何种类型的金融机构。通过这种金融监管功能模块化分解,如负责各种农村金融市场准入的模块、负责监督金融机构财务比率的模块等等。这样就把复杂的金融分解为不同的子系统(各个功能模块),各子系统相对独立地运作,体现着较强的灵活性与适应性,顺应了金融的发展态势。
(三)基于功能监管视角的金融监管有利于促进监管效率的提高
从功能监管的角度来理解,金融的发展过程实质上就是更有效率地实现金融功能的过程。与之相对应的基于功能监管视角的金融监管就应该为更有效率地实现金融体系的基本功能营造效率优先的监管理念。金融监管的效率就足达成金融监管目标的成本和收益的比较。金融监管的目标,一般意义上说,是维护一国金融体系的安全、稳定,具体而言,包括保护金融消费者即投资人和存款人的利益,创造和维护金融业公平竞争的环境,保护货币政策的顺利实施,提高金融资源的配置效率以促进经济发展。也就是说,金融监管效率就是指以尽可能低的交易成本促进金融资源进行最优配置以实现其最佳效用。戈德・史密斯把一国现存的金融工具与金融机构之和理解为该国的金融结构。功能视角的金融监管可以通过优化产业结构性的金融安排,动员储蓄资源,将其有效配置并直接作用于经济增长,提高经济增长的效率。同时,功能监管视角的金融监管有利于平衡货币政策在经济中的效果,促进各部门之间的资本流动,以便及时调整金融结构与经济结构,保障经济均衡协调发展。另外,由于金融交易技术的发展和交易成本的降低推动了金融市场的发展,模糊了不同金融机构提供的产品和服务的界限,但从功能的角度看却是同质的,并且在长时间内是相对稳定的。因此,功能视角的金融监管有利于促进金融机构组织必要的变革,从而提高监管效率。
(四)基于功能监管视角的金融监管有利于金融创新
基于功能监管视角的金融监管需要按基本功能来重组监管机构,这样不仅要让传递同样风险和收益信号的金融产品、金融服务以及金融市场能够受到基本相同的监管,而且还要让经济竞争,而不是监管差异成为金融产品和服务、金融机构和金融市场取得成功的决定性因素。因此,基于功能监管视角的金融监管是有利于金融创新的,反过来,金融创新的发展使不同的金融机构业务日益交叉。而基于机构监管视角的监管不仅使交叉性新业务的推出要经过多个机构长时间协调才能完成,而且对这些交叉性业务的金融监管极易形成监管越权或监管真空等现象,因而只有在基于功能监管视角的金融监管注重监管体制与监管规则的连续性和一致性时,才能够更好地促进金融创新。
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监管误区之一：监管的滞后
中央银行借助于政府授予的行政权力，以现场检查与非现场检查方式应当可以强制实现更多的信息供给，使金融机构经营和财务风险能够得到及时反映和处置，然而，金融监管的实践告诉我们，中央银行的监管并不充分、及时。相反，监管存在着严重的滞后，具体表现在对风险与危机认识的滞后以及行动的滞后。
各国中央银行不同程度地依赖金融机构质量评级体系运行来及时识别金融机构的风险和危机，确保整个金融体系的安全，其中，最著名的是兼顾商业银行业务运营各个方面的骆驼体系(CAMELS)，对资本充足性(Capital
Adequacy)、资产质量(Asset
Quality、管理水平(Management)、赢利能力(Earnings)、流动性(Liquidity)以及敏感度(Sensitivity)六个指标均规定严格的标准量值。然而，对金融机构风险的识别毕竞是以中央银行能够实现的连续、准确、有效的信息供给为基础的。信息只有及时收集、处理和后提供的结果才具备指导意义。由于监管成本方面的原因，对银行每半年一次、正常银行约一年至一年半一次的检查不能保证信息供给的及时性与连续性。过长的检查间隔期限所提供的信息决定着评级体系的指标量值的价值也大大低于其理论价值，金融机构的风险与危机无法得到及时的反应，从而弱化了金融监管当局对风险的识别能力。
金融机构质量评级体系、中央银行的检查频率关系着对风险认识的及时性与准确性，然而，即使中央银行能够克服这方面的困难，也不意味着中央银行化解风险的行动是迅速而有效的。推迟对问题银行的解决，加大了滞后处置危机的成本。美国与日本银行监管进程提供了一些教训。70年代末的高通胀与高利率，暴露了美国储蓄与贷款机构借短贷长的潜在弱点并导致80年代大批储贷机构亏损严重、支付困难。美联储犹豫不决的态度导致克服风险时机的延误，造成1000亿美元的损失；同样，日本在处置问题银行方面也犯了类似的错误，处理银行风险曾错过两次机会，第一次是1992年，日本泡沫崩溃不久；第二次是1995年至1996年集中处理住宅金融专门公司的不良债权问题时期。1998年12月日本经济企划厅承认，日本经济陷入严重危机的主要原因是政府延误了银行不良债权的处置而使泡沫经济的后遗症进一步恶化，使日本损失了近十年的时间，加重了处置问题银行不良债权的成本。
监管误区之二：监管的宽容
中央银行在执行监管职能时，其监管人员与金融危机损失的最终承担者——纳税人形成了隐含委托关系，当监管者与纳税人在追求对经济的成本最小化时的动机不一致时，监管的宽容就会发生。在隐含委托契约中，人——监管者应当从委托人——纳税人利益出发，严格限制持有过度风险的资产，实行充足资本金要求，不能采取让无力偿债机构继续营业的监管宽容态度。然而，由于存在着委托关系，监管人有反其道而行之的动机。出于逃避监管不善的指责，监管人经常地放松对银行的资本要求和对银行持有风险资产的限制，实行监管的宽容，从而隐瞒无力偿债银行的问题，寄希望于问题的自动消失；监管人(由政府任命)也为了自己的利益，为保住职位放松对某些有问题银行的监管。80年代储贷协会灾难性的危机表明了这一点。当时，国会议员经常游说监管人员放松对储贷协会的管理(储贷会是政治活动的大赞助商)，其结果降低了对储贷协会资本金最低限额的规定；允许储贷机构的承诺票据作为资产计入其资产净值；允许储贷机构的问题贷款挂账不报，增加其正常资产净值。这一系列相对宽容的决策的出台，导致储贷协会经济约束的放松，为储贷协会从事高风险业务提供了机会、能力和动力，某种程度上纵容了储贷协会的扩张并为80年代的金融危机开通了道路。
监管模式以行政监管为主的一些国家为监管者所提供的权力弹性空间更是为监管的宽容提供了制度的便利。日本通过发展监管部门与金融机构的人事关系，执行非量化指标的监管，形成“人为裁度、相机抉择”的行政监管模式。这一模式虽然创造过日本“没有一家银行倒闭”的神话，但却给监管人员留有极大的权力空间，为监管人员与被监管人员密切关系的发展提供了动机和动力，也为90年代日本的金融泡沫的崩溃留下了隐患。在日本，大批政府金融主管部门的退职高官担任金融机构的领导人，向监管部门施加压力，降低金融监管的标准，借以增加高风险、高收益的投资。根据1977—1998年对样本银行调查：在125家金融机构担任重要职位的领导人中，来自大藏省和日本银行的退休高官为180—200名。80年代前期有高官任职的金融机构自有资本比率约为2．6％，反之为3．5％。80年代后期上述比率分别为3．0％和3．5％，有高官任职的金融机构不良债权占比率为4．0％，无高官任职的为2．4％。这一数据显示与监管者关系密切的金融机构从事风险投资的倾向最大，风险程度最高。
监管误区之三：最后贷款人导致的道德风险
中央银行是银行的银行。在金融监管中充当最后贷款人，当银行流动性危机爆发时进行紧急救助。中央银行一般有三种做法：贷款，包括中央银行直接贷款，设立特别机构和专项基金间接提供财务救助，临时组织大银行集资救助；兼并，宣布由大银行兼并或接管问题银行，承担其部分或全部资产借以恢复公众信任，重新运作；担保，政府或中央银行出面担保，帮助问题银行渡过挤兑或清偿的难关，包括有政府或中央银行购买问题银行资产，接管问题银行并保证清偿其部分债务。中央银行参与救助，不仅仅是扮演最后贷款人角色，更重要的是清除集体行为的非理性造成的金融恐慌。但是中央银行的这一举措有可能削弱市场惩戒的约束机制，助长了道德风险。美联储于1984年大陆伊利诺斯银行陷入困境时采用了“大银行难以倒闭”的政策。政府与大银行之间隐含担保契约增强大银行风险投资偏好以及道德风险的动机，从而加大商业银行经营的风险。同时将小银行置于不利的竞争地位，使不公平竞争机制得以滋长。中央银行的担保救助在某些国家还有着进一步走向极端的可能，发展成为特惠制的政策措施，用来为特殊利益集团或特定提供金融担保，进一步助长了道德风险。在这些国家央行经常为某些行为提供特惠担保，很容易使市场产生错误预期，即使遇到金融风险也会受到保护，也正是这一行为扭曲了市场机制的运作，助长了风险的积累。最后贷款人角色引发的这一道德风险在东南亚金融危机中表现得淋漓尽致。央行为特惠企业的银行贷款提供担保，一方面使企业忽视对资本风险的管理，另一方面央行担保前提下不仅投资人没有动力监督银行的风险，而且银行更具备肆无忌惮追求高风险的能力，造成贷款质量低下，不良债权比例节节攀升。
合理定位——中央银行的行为边界
各国监管的实践证明了中央银行的监管并不总是有效的。监管的滞后反映了中央银行虽然可以借行使监管的行政权产生强制性的信息供给，但是昂贵的监管成本决定着中央银行信息优势总是有限的，有效信息供给的缺乏使中央银行可能为切断从信息分布不对称通往进一步加剧的非理性的集体行为的道路所作的努力化为泡沫；监管的宽容，一方面反映了委托契约下监管人员具备监管宽容的动机与能力，另一方面也折射出导致监管过度宽容的人为裁度的监管方式(日本经验)的失败，为央行过度的行政干预再次敲响了警钟；而央行提供的旨在保护银行的稳定与安全、维持和恢复公众信任的最后贷款人制度在消除金融恐慌的同时，又产生道德风险，从而削弱市场惩戒的功能并增加风险的累积。既然误区内金融监管的运行是低效、甚至无效的，因此，我们在完善金融监管，提高监管的效率时应当吸取教训、合理界定中央银行的行为边界。
(一)完善金融监管的体系，创造金融监管的市场化、制度化、规范化
金融监管之所以过于宽容，与该国监管的法制化、规范化与制度化不完善有莫大的关系。成熟的法制化、规范化和制度化金融监管，缩减了行政监管手段的空间，约束了监管人的权力，抑制了监管人与被监管人关系的发展从而有效防范监管宽容；定性与定量相结合的严密监管法规虽然不能根除委托，但至少能有效制约这一问题的变现。这在储贷协会危机解决得到证实。1991年美国颁布了《联邦存款保险公司改善法》以改革监管体系解决危机。它的迅速采取纠正性条款，建立定性与定量标准原则敦促监管人员执行监管，使监管人员没有监管宽容的选择，另外该法案还增大了监管人员行动的公开性。通过对所有构成联邦存款保险公司损失的倒闭的银行进行强制评估而且公布于众，使监管行为接受公众监督，监管宽容丧失致命的吸引力，从而弱化委托人与人的矛盾并相应减少家依赖监管人员去削弱对银行的监督管理。我国仍处于市场转轨时期，体制遗传的缺陷造成金融监管法律基础环境发展严重滞后，金融监管行政干预过度，法制化的难以健全又制约着监管的规范化和制度化。虽然已出台了《中国人民银行法》、《商业银行法》、《保险法》等多部法律与法规，但只对金融机构市场准入有着严格的规定，金融机构的市场退出存在着严重的法律缺位。当金融机构监管的某一环节处于法律的真空状态，而金融机构风险暴露时，央行的监管无法可依，只能借助强制性行政干预来解除金融危机，1997年海口城市信用社因挤兑出现支付困难时强制由海南发展银行托管乃至兼并一案仍历历在目。要改变这一局面我们现阶段必须加强监管的法制化建设，完善金融监管的法律体系，依法健全金融机构被接管、终止、兼并、破产、清盘、拍卖等方面的法规和管理办法，包括《金融机构接管法》、《金融机构破产法》、《金融机构临时性支付风险管理法》、《金融机构兼并收购管理办法》，为制度化、规范化的监管提供法律基础。
(二)完善信息披露机制，加强信息透明度，完善央行金融监管行为
监管成本居高不下导致中央银行信息优势的不足、识别风险能力的有限并外在决定着监管的滞后。中央银行依靠频繁地现场与非现场检查将难以实现高效率的监管。利用市场投资人的信息也许能弥补央行的优势不足并帮助央行实现监管的目标。Berger，Davies
and
Flannery
中图分类号：D92 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）20-0265-02
我国金融体制和金融监管制度的形成与发展，经历了几十年的演变，演变过程大致经过了计划经济时期、中国人民银行统一监管时期和机构监管时期这三个阶段。但是我国现行的机构性金融监管模式在实践中存在着一定问题，功能性金融监管逐渐进入公众视野。
一、金融创新背景下我国金融机构监管出现的问题
机构性金融监管模式的存在有其合理性，具体表现为以下两个条件：第一，证券、保险和银行的业务具有明显的区别，在监管方面也理应得到不同的对待；第二，证券、保险和银行实行严格的分业经营。只有这两个条件存在，机构性金融监管才能很好地发挥作用，这时的金融产品是“你是你，我是我”。我国在建立金融体系的过程中，证券、保险和银行等业务存在明显不同，对各个金融机构的监管也是“分门别类”进行的，因此我国实行了机构性金融监管。但随着金融创新浪潮的推动，金融功能实现的方式出现变化，金融产品的功能更是“你中有我，我中有你”。金融机构的金融功能在金融创新浪潮的冲击下，处于变化之中，金融机构性监管开始出现问题。
第一，金融监管领域出现监管真空或监管重复。“机构模式”监管强调的是每一种类型的金融机构都能够在与它存在明确对应关系的金融监管机构的监管下进行金融活动。这种监管策略形式上保证了每一个被监管对象得到了监管，防止了监管漏洞的出现。但是在现实的金融交易中，尤其是在金融创新的大背景下，各个金融机构之间的业务界限日益模糊，跨行业的金融创新产品层出不穷。传统的做法已不能保证对这些金融创新产品进行有力监管。同时，实践中金融创新产品的交叉现象使得各个金融监管机构难以共同参与、协商。如果某一个金融创新产品发展态势较好，那各监管部门对其监管的状态很有可能从互相推诿转变为争先恐后，对该金融创新产品的监管则由监管真空转变为监管重复。
第二，金融监管的风险由局限于各个行业趋向于整个金融业。在分业经营的条件下，各个金融机构之间不存在业务交叉的关系，金融风险一般局限于各个行业内部。但在金融创新产品浪潮的推动下，金融业逐渐走向混业经营，金融风险伴随金融业务的跨行业经营而潜伏在不同的金融行业之间。一旦这种新型的金融产品发生风险，传统的监管模式并不能建立有效的应对机制。这种情况极易诱发多个金融行业的风险，进而引发整个金融领域的风险。
第三，机构监管会阻碍金融创新的发展。在传统的机构监管模式下，监管机构无法对跨行业的金融创新产品实施有效的监管。金融创新产品作为金融业务领域的新生事物，它的成长、发展必定会遭遇到现有力量的束缚。同时，金融监管者主观上厌恶风险，具有规避风险和责任的本性。在这种情况下，金融监管机构的管理层大多会通过行政手段来限制金融创新产品的发展。
第四，机构监管模式落后于我国的金融实践，易引发金融机构的道德风险。在金融创新产品日益涌现，金融监管却没有与之相适应时，金融机构为追求自身利益的最大化，就会利用现有监管机构的漏洞实施损人利己的行为，增加金融机构的道德风险。面对一种金融创新产品，原有的法律法规并没有对金融机构的各种义务作出明确规定；出现问题时，金融机构也能够以法律没有规定，甚至是自己也不清楚为借口来推脱责任。这种落后的金融监管模式会加大金融机构的道德风险，使得金融系统的风险也随之加大。
二、功能性金融监管的优越性
针对金融观点的缺陷，哈佛大学教授罗伯特·莫顿（Robert C·Medon）和滋维·博迪（Zvi·Bodie）于1993年提出功能观点（functional perspective）。他们认为，金融机构的变化大于金融功能的变化，从金融功能的角度建立金融体系更能应对未来金融发展的趋势。与机构性金融监管相比，功能性金融监管具有以下优势：
第一，功能性金融监管能够防止金融监管“真空”和监管重复。功能性监管关注的是金融产品所实现的基本功能，并以此为依据确定相应的监管机构和监管规则，从而有效地解决金融创新产品的监管归属问题。按照哈佛大学罗伯特·莫顿（Robert C·Medon）和滋维·博迪（Zvi·Bodie）的观点，金融体系的基本功能的变化幅度和速度是远远小于金融机构的变化幅度和速度的。所以，在这种情况下，按照金融体系的基本功能建立的功能性监管模式下的各项监管政策和监管规则是具有更好地稳定性和连贯性的。这样有助于构建一个国家稳健发展的金融体系。
第二，功能性金融监管有利于促进金融创新。功能性金融监管在面对金融创新产品时能够依据其具有的主要功能来确定它的监管机构。这样的监管模式使得新型的金融产品不再游离于法律规范之外，而是受到了金融监管。金融监管机构可以减少因监管不力所造成的金融风险，这种情况就会促进金融创新，至少是不会阻碍金融产品的创新的。
第二，功能性金融监管更符合成本-收益原则。在分析这一原则时，我们可以把金融监管的成本划分为三种：直接成本，守法成本和间接成本。直接成本是指在制定金融监管政策本身时所花费的成本，又可以称之为“行政成本”。这部分成本将为实施金融监管政策所投入的硬件设施成本和对实施该金融监管政策的监管人员的培训成本包括在内。守法成本是指金融机构为了履行金融监管机构指定的政策所需耗费的成本，如金融机构为此多付出的管理时间、为此设立专门机构的成本。间接成本是指从资金流向的角度看，由于监管的宽松或严厉，限制被监管者的活力或创新所造成的风险扩散，使整个社会福利水平降低的幅度。基于这三方面的成本分析，功能性金融监管可以对现有的金融监管资源进行整合，有效提高对人力资源的利用，降低公众对不同监管机构及其职责的识别成本，进而降低金融监管的成本，提高金融监管的收益。
三、我国实现金融功能监管的条件
研究我国金融监管的模式，一定要在我国特有国情的基础上进行，不能只是在理论的层面上进行论证，因为任何一种制度的存在必有其存在的历史和现实的依据，理论上得到充分论证的制度不一定优越于正在被实践的制度。我国现有的金融机构性监管模式存在一定的问题，功能性监管对完善我国金融监管具有重要的促进作用，但是我国现在仍然不具备实行功能性监管的条件。具体说来，这些条件主要表现在以下几个方面：
第一，我国金融业实行了混业经营。混业经营是指商业银行及其他金融企业以科学的组织方式在货币和资本市场进行多业务、多品种、多方式的交叉经营和服务的总称。混业经营作为选择适用功能性监管的一个前提条件，在我国的金融实践中并没有得到成功。金融控股公司作为混业经营的一种模式，曾经在20世纪90年代初期进行过尝试。当时，我国的大多数商业银行都不同程度地通过全资或参股证券公司、信托投资公司参与了证券和投资业务，尤其是1992年之后，不仅各家专业银行，甚至是人民银行各级分行都开始介入证券、股票、投资、房地产和保险等领域。但是实践结果是，出现了金融秩序的混乱，金融系统内部一系列腐败行为滋生，最终以管理层提出实行严格的分业经营和分业管理的政策结束了短暂的混业经营实践。随着我国金融市场的国际化，金融业的混业经营已然成为一种国际趋势，但是我国现在仍不具备其条件。
第二，我国要建立与功能监管相适应的法律体系。我国现有的金融法律主要为有各自的适用范围。这些金融法律法规与我国金融分业经营的模式相对应。如果我国要采用功能性金融监管，这就意味着我国金融市场要经历一场系统性的法律改造工程，就要对我国的金融法律法规进行相应的调整和整合，如扩展对某些法律概念的理解以应对功能性金融监管模式下不断创新的金融产品。
第三，我国要具有更多、更具专业性的金融实践和研究人才。我国应培养一批既懂得金融业务，又能洞悉资本市场运作规律，具有完善的金融知识和金融创新能力的高素质金融人才，以期建立强大的金融人才市场。对于功能性金融监管模式在我国的适用，需要具有金融知识的专业人士在综合分析我国国情的基础上进行理论上的论证，并提出具有前瞻性的建议。没有前瞻性的政策不能得到长久实施。而且，在金融监管政策实施过程中，也需要专业金融人士的智力支持。不管是对金融功能监管政策的正确解读，还是处理金融功能监管中出现的问题，都离不开专业金融知识人士的指引。
金融业的混业经营是一种国际趋势，也是我国金融业进一步发展的一种理想状态。在这种大背景下，我国现行的是与金融业分业经营实践相适应的机构性金融监管。机构性金融监管的弊端日益暴露促进了我国学者对功能性金融监管的探索。但是，制度变迁是有路径依赖性的，我国从机构性金融监管到功能性金融监管不会是一蹴而就的，需要经历一个过程。等到我国金融业实行了混业经营，建立了与功能性金融监管模式相适应的法律体系，拥有了一大批具有专业知识的金融人才时，我国才具有了实行功能性金融监管模式的必不可少的条件。
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由美国次贷危机引发的全球金融危机使银行监管问题变得更为突出。各国银行业监管框架的严格程度是否能在一定程度上解释各国金融危机严重性的差异并降低金融危机的成本成为业界研究的主要课题。本文基于金融危机理论，探讨了银行监管功能在金融危机中发挥的作用，并提出了进一步完善银行监管功能的可行性建议。
1、银行监管功能对金融危机的影响
当银行体系爆发危机时，通常最先遭受打击的是那些银行监管较弱国家的银行，但是由于监管较强和较弱国家的银行之间存在差异，就会使得金融危机更加恶化。因为当发生银行恐慌和银行过度厌恶风险时，银行监管较弱国家的存款人和贷款人开始提取他们的资金并把其放人银行监管较强国家的银行。这更加重了银行监管较弱国家银行的压力，最终导致最弱环节的崩溃，经由传导效应，最后形成金融危机。一般而言，金融危机中，各国银行业监管功能都在一定程度上发生了变化，所使用的峪管手段也日趋严格。不同的监管功能对金融危机的严重程度以及处理金融危机所付出的成本亦有所不同。
首先，在金融危机中，普遍采取的银行监管手段就是信贷配额。正如Barrell Davis和Pomerantz(2006)探讨的一样，信贷配给是金融危机普遍存在的后果之一，其减少了消费和投资。信贷配额反映了信息不对称以及银行对风险厌恶程度的增加。信贷配额通过减少信贷供给提高贷款的价格，使存贷利差扩大，最终达到增加银行利润的目的。进一步讲，银行利差的扩大增加了价格配给并有助于银行危机后的资本重建。
其次，金融创新和国际金融一体化加剧了金融危机的严重性和传导效应。2007年以来的金融危机是伴随一系列的金融创新以及国际金融一体化而产生的。通常而言，创新和一体化有助于风险管理，因为分散风险将增加福利，减少投资风险溢价。但是银行业中较为复杂的金融创新主要目的在于隐藏风险而非管理风险。因此，贷款的金融创新增加了借款人的风险，并且贷款人将风险完全转移了。例如，美国的次级贷款被打包出售，很难用传统手段衡量其价值。因为金融资本流动障碍在很大程度上被转移。美国次级贷款和破产监管对其他国家的市场利差风险的影响无法衡量。
最后，银行监管导致银行的收益从严格监管业务向宽松监管业务转移，促使银行开发业务创新工具并引发新的金融危机。在银行业务监管范围内，银行业务的预期收益水平不能低于替代性业务所产生的收益。否则，会使银行业务从严格监管业务转向宽松监管业务。为了保护自身的业务，这些银行抓住时机力图寻找相关的放松监管业务。例如商业银行建立其他的非银行业务渠道、使用结构性投资工具，以及运作对冲基金等。目的是将各种类型的银行监管问题限定在存款保险和稳定的传统银行业务之外。传统银行只持有流动资产和安全资产。在狭义的传统银行体系之外，都需银行的客户自行解决。在无政府支持或纳税人
金融危机后，欧美等国先后在不同程度上实施了加强银行监管的改革。现以美国和英国为例进行说明。一方面，美国提出了《美国金融监管改革蓝图》，对原来的“双线多头监管”制度进行了改革。危机前，美国金融监管政策一直是“双线多头”：“双线”是指联邦政府和州政府两条线，即联邦政府机构管理在联邦注册的“国民银行”，州政府管理在州注册的商业银行；“多头”是指有多个履行金融监督管理职能的机构。危机后的改革主要包括美国现行监管体制、短期建议、中期建议以及最佳监管体系的长期建议。为了解决监管失效问题，美财政部提出了一个理想的监管框架。在此框架下，基本目标主要包括，其一，市场稳定调节监管机构，用以解决金融市场的整体稳定；其二，审慎的金融监管机构，用以解决有限的市场法规造成的政府担保问题；其三，商业行为的监管机构，用以解决与金融企业有关的消费者保护问题。从长期看，新改革方案在降低监管成本和提高监管效率方面的措施还是很有力度的。
另一方面，早在19世纪建立的英国金融监管体系仅限于狭义的邮政储蓄银行和信托储蓄银行。官方稳定的监管网络使得银行在保持流动性和安全性的同时，也限制了其收益性。随着英国银行监管体系的放松管制，在政府不限制银行建立清算所时，狭义银行之外的银行体系开始迅速发展，向私人部门提供贷款，参加经济的主要结算过程。金融危机的爆发，反映了英国需要一个高效率运作的监管体系。Barrell和Davis(2005)认为欧洲金融市场必须有统一的监管办法，可以包括欧洲经济地区的所有成员。包括冰岛和挪威。但至今尚无监管框架。只有一套谨慎监管的指引，并且欧洲各国对于指引的解释通常有很大差异。根本就不存在危机管理的统一框架。
很显然，金融危机要求包括英美在内的各国必须实行更为严格的银行监管制度。银行监管改革会改变银行的成本结构，如果银行业市场是竞争的，那么这些成本变化就会通过增加服务成本或者增加贷款的收费传递给银行服务的客户。从而影响客户的行为，最终改变消费和投资。
2、政策建议
中图分类号：F832 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2015）22-0098-02
一、金融功能观
金融功能观与金融机构观相对，由哈佛大学教授罗伯特・默顿和兹维・博迪于1993提出。传统的金融机构观将金融机构、市场和金融体系既定的划分作为研究前提，所有金融改革和调整都必须维持原有的界定，这种观点与现实金融发展不符，阻碍金融创新，降低金融效率且影响金融业发展。
金融功能观充分考虑金融机构和组织在横向纵向方面的差异和动态变化。一方面，由于政治、文化、历史和地理等因素，金融机构的运作管理在不同国家地区间存在显著差异。另一方面，同一国家、地区的金融机构也随时间推进不断变化。
二、中国互联网金融的功能实现
金融功能观按照金融机构和组织的功能划分了六大基础功能：提供跨期、跨国界及跨行业转移经济资源的资源配置职能;提供风险分散转移的风险管理职能;提供清算结算系统的支付中介职能;归集资源并细分企业所有权的融资功能;发现价格信息并协调跨经济部门的分散性决策;解决信息不对称和人激励问题。参照白剑眉（2005）对于金融功能具体层次的理解，金融功能归纳为如下四大功能：
1.基础功能。是指提供清算、结算的服务功能和资金融通的中介功能。金融系统清算结算系统为产品、服务和资金的交换提供便利，资金融通使资金从盈余方转向赤字方成为可能。
互联网金融以移动支付为基础，通过第三方支付的组织形式来提供清算、结算服务，第三方支付由于支付手段灵活且操作方便满足了众多零散、小额支付的用户需求，成为覆盖线上线下的综合电子支付手段。
P2P贷款和互联网金融门户则实现了资金融通的中介功能。资金供需双方利用P2P贷款平台直接交换信息，双向选择确立借贷关系，绕过银行完成资金转移。互联网金融门户通过“搜扫+比价”方式为客户提供及时的金融产品信息，将保险、基金等产品放在同一平台上供客户选择，为客户提供多元化的信息渠道，满足客户的资金融通需求。
2.核心功能。是指金融最抽象的资源配置功能。依据经济学的稀缺性原理，社会的目标就是利用稀缺有限的资源来满足人们日益增长的无限欲望，科学合理高效地进行资源配置是金融系统的核心。
3.扩展功能。包括经济调节和风险管理的职能。经济调节是指金融系统作为国民经济的重要组成部分，为政府宏观经济调控提供工具和手段。风险管理功能是指经济运行中的不确定性因素即风险通过金融体系进行转移。互联网金融目前还不具备经济调节功能，由于互联网金融交易的达成完全依赖资金供需双方的意愿，与宏观政策牵涉不大，无法配合宏观调控。但互联网金融在风险管理上有得天独厚的优势。互联网金融凭借大数据和云计算精确测算风险的发生点和可能性，掌控风险能力强。
4.衍生功能。包括提供信息、激励、引导消费、社会效益功能等。首先，互联网金融通过大数据金融和云计算聚集大量信息，并且通过各类搜索引擎和社交网络进行组织化传播，形成标准化、动态化的信息集合。其次，我国目前银行存款利率普遍较低，而P2P借贷利率由资金供求决定，比同期银行利率要高，吸引资金向互联网金融方向聚集。P2P市场导向利率决定模式激励了中国利率市场化改革的步伐。再次，互联网金融可以利用如“点名时间”等众筹模式将新奇的想法和创新的产品第一时间提供给消费者，做到“先供货再生产”从而引导消费。
三、中国互联网金融的监管
1.互联网金融监管的必要性。（1）随着第三方支付、P2P、众筹等业务的快速发展，互联网金融在金融体系中影响力越来越大。（2）互联网金融虽然依托互联网技术和金融机构本质较好地实现了金融的四大功能，但仍存在诸多缺陷。
监管可分为立法监管和放任监管。自由放任监管立足市场有效前提，需满足市场无摩擦、充分竞争、无信息成本、参与者理性等假设，市场价格全面及时准确地反映所有信息。中国互联网金融发展并未实现有效市场的理想状态：首先，互联网金融参与者非理性。投资者缺乏对于互联网金融产品性质和风险收益了解，不能充分认识P2P信用和众筹项目的投资风险，难以实现效用最大化。其次，互联网金融市场失灵。从垄断视角看，第三方支付等业务迅速扩张，利用规模经济提高收益的同时产生垄断倾向，导致寻租、价格歧视。从外部效应视角看，互联网金融影响力不断增大，涉及的机构和投资者众多，破产成本显著提高，清算结算系统和资金融通功能的实现也导致外部效应明显。从信息不对称视角看，尽管众筹、互联网金融门户等依托电子信息平台实现信息的集中化组织化公布，仍存在信息不对称引起的逆向选择和道德风险，如网络金融产品的销售重宣传收益轻提醒风险，投资者依赖“刚性兑付”，加大欺诈等潜在风险。因此，互联网金融监管显得尤为必要。
2.互联网金融监管的模式。金融监管根据监管主体可分为分业监管、统一监管和不完全统一监管模式，根据监管客体可以分为机构性监管和功能性监管。目前我国采用分业监管基础上的机构性监管，将互联网金融业划分为金融互联网化、移动支付与第三方支付、基于大数据的网络贷款、P2P、众筹五种分设监管机构。各监管机构之间不分上下级，监管范围划分清晰，然而伴随金融自由化、全球化，互联网金融混业经营趋势，金融创新加快，分业监管有效性受到挑战。
一、金融经营模式及其趋势分析
金融业是主要由银行业、证券业和保险业构成的一个大行业。其功能是以金融工具为载体实现的。不同的金融工具可实现同一金融功能,因此,金融业内的各子行业在功能上有重合之处,正由于金融本身的这种行业分类的特点,金融业内的经营者(即金融机构)可以在一个小行业内经营,也可以在这个大行业内跨各小行业经营,所以在金融业就形成了分业经营与混业经营的概念。
在20世纪,世界金融业先后经历了“初级阶段的混业经营——发展阶段的分业经营——发达阶段的混业经营”的发展历程。由于早期证券业不发达,银行业承担主要金融业务,世界各国金融业大多实行混业经营。而在1929年,美国爆发由金融危机引发的严重经济危机,混业经营被认为是造成金融危机的罪魁祸首之一,于是,美国于1933年通过《格拉斯——斯蒂格尔法》将商业银行和证券业务严格分离。混业经营一统天地下的格局被打破,以美国、日本和英国为代表的分业经营成为这一时期的主流。
20世纪80年代,不断出现的金融创新模糊了不同金融机构的业务界限,银行、证券、保险三者的产品日益趋同,随着新的竞争者崛起,商业银行面临着前所未有的生存危机,许多国家又逐步放弃分业经营,转向混业经营。英国在1986年完成了金融“大爆炸”的改革,允许银行兼并证券公司,形成经营多种金融业务的企业集团。日本于1998年实施“金融体系改革一揽子法”,放宽了银行、证券、保险等行业的业务限制,废除了银行不能直接经营证券、保险业务的禁令,旨在推进日本商业银行向全能银行过渡。东欧转型国家中的绝大部分也都在转型之时就实行了混业经营。1999年11月4日美国《格拉斯——斯蒂格尔法》的废除和《金融服务现代法案》的通过,这标志着世界金融业的发展潮流已基本完成从发展阶段的分业经营向较发达阶段的混业经营的转变。
目前金融业的混业经营已经成为一大发展趋势。从理论上讲,当前分业经营存在的问题主要是:第一,由于金融创新,银行、证券和保险三者的产品日益趋同,不同金融机构之间的界限变得模糊不清,失去了分业经营的前提。第二,非银行金融机构对银行业的渗透,资本市场对传统银行业的替代,使商业银行的生存发展日益艰难,为了拓展业务,开发新收入,需要多元化经营。第三,国际竞争力的加剧和国际金融市场的全球化趋势推进了银行全能化,分业经营束缚了金融机构特别是银行的国际竞争力。第四,在金融创新和金融国际化的背景下,分业经营已经不是防范金融风险的有效办法,甚至还会带来新的更大的风险。
二、金融混业经营下监管体制的选择
金融分业、混业既涉及经营层面又涉及到监管层面。就经营层面而言,即前文所说的金融分业经营与混业经营问题,这是金融业经营模式的内核;就监管层面而言,即机构监管与功能监管的问题,它涉及金融监管体制的选择。从目前全世界金融业来看,混业经营已成为一个发展趋势。然而,金融业的混业经营给仍实行多元化分业金融监管机构带来很大的冲击。
在金融业混业经营模式的前提下,监管体制有两种选择,即统一监管和功能监管。统一监管指由一个监管当局对所有金融机构实施全面监管的制度安排。功能监管指由多个监管当局按照监管对象的业务活动的性质分别就某方面的业务活动及由其引起的风险进行监管的制度安排。前者的好处是有利于控制金融机构的总体风险,后者的好处是有利于监管的专业化。由于在混业经营模式下,金融机构经营的产品具有跨产品的复杂特性,其风险来源比较复杂,单纯的功能监管可能忽略了由产品的复杂特性引发的风险,不利于对金融机构风险的总体水平的控制。但是简单的统一监管也越来越不适合金融产品复杂化的形式,因而理想的监管体制应该是有统有分、统分结合的体制,具体地,可以在统一监管框架下实行监管机构内部专业化分工,也可以在功能监管体制的基础上设立一个协调和风险综合控制机构,以实现专业化监管和统一监管的结合。
所谓功能性统一监管或统一监管是指依据金融体系基本功能而设计的关注总体金融风险的监管理念。较之传统金融监管,其优点主要是:(1)关注的是金融产品所实现的基本功能,并以此为依据确定相应的监管机构和监管规则,从而能有效地解决混业经营条件下金融创新产品的监管归属问题,避免监管“真空”和多重监管现象的出现;(2)针对混业经营下金融业务交叉现象层出不穷的趋势,强调要实施跨产品、跨机构、跨市场的监管,主张设立一个统一的监管机构来对金融业实施整体监管,这样可使监管机构的注意力不仅限于各行业内部的金融风险;(3)由于金融产品所实现的基本功能具有较强的稳定性,使得据此设计的监管体制和监管规则更具连续性和一致性,能够更好地适应金融业在今后发展中可能出现的各种新情况。美国《1999年金融服务法》即是依据功能性监管的思想对其监管体制进行全新的设计。巴塞尔委员会1995年在为银行设置全球性的证券资产组合的资本标准时也采纳了功能观点。
三、我国金融监管模式选择问题的研究进展
1. 我国金融业的运行态势。
我国目前采取的是分业经营格局,但事实上,随着我国投资体制改革的逐步深入和金融市场的逐步完善,银行、证券、保险三业出现了相互渗透,共同发展的趋势,金融业的改革和创新不断地冲击着分业经营模式。早在1995年8月,中国建设银行就与美国摩根斯坦利集团等五家金融机构合并组建了中国国际金融有限公司,并拥有42.5%的控股权;中国工商银行则与香港东亚银行合作,从事香港和内地的投资银行业务,中国国际信托投资公司、光大集团以及平安保险等公司,目前都在向金融控股公司的方向发展,而金融控股公司是目前我国金融混业经营的主要模式。光大集团目前已经拥有光大银行、光大证券、光大信托三家金融机构,并已组建合资保险公司,实际上已经是一家混业经营的金融集团公司。在1999年,我国先后成立了信达、东方、长城、华融四家资产管理公司,国家赋予其处理国有商业银行不良资产的重任,并指明,这四家资产管理公司,除股票二级市场外,可以从事几乎所有的金融业务,其中包括银行、信托、证券、保险业务。针对逐渐出现的混业经营局面,我国政府已经开始对金融分业经营政策进行了适当调整。从1999年以来,中央银行制定并颁布了《证券公司进入银行间同业市场管理规定》,《基金管理公司进入银行间同业市场管理规定》和《证券公司股票质押贷款管理办法》,从政策上已打破了银行业、证券业和保险业三业之间的资金壁垒。分 业经营格局正面临着混业经营内在冲动的不断撞击。
2. 对我国现行的金融监管体制的评价。
从发达国家金融监管的发展轨迹与我国金融业发展的实际来看,金融分业监管是我国金融发展的一个重要阶段。现阶段实行分业监管是符合中国国情的,中国经济发展水平与发达国家和地区相比相距甚远,各项法律制度不完善,缺乏运用分散金融风险工具的经验,监管的综合型技术人才缺乏。因此,实行分业监管体制可以在各自特定的领域进行专业化的管理。但是,在我国由分业向混业发展的过程中所出现的种种混业渗透现象不容忽视,而且随着混业程度的不断深入和广泛,现行体制下以机构监管为主的方式会不断降低效率。
以国际通用的标准来衡量我国的金融监管,其基本情况是:(1)不良资产比例(高);(2)金融机构出现支付困难情况(多);(3)金融机构违规行为普遍程度(高);(4)金融案件发生比例(高);(5)支付系统的稳定性(稳);(6)资本充足率(低);(7)经营信息的透明度、信息的真实性(低);(8)国际评级(中等)。由此可见,以国际标准来衡量我国的金融监管,其效能是较低的。
3. 功能性金融监管体制改革所面临的主要问题。
我国的现代金融业务刚刚起步,金融市场仅初具规模,许多在成熟的市场经济国家的金融市场中已是很平常的金融工具在我国还没有推出,现有的股票交易还很不规范,短时间内还难以突破银行、证券、保险分业经营的格局,我们的许多金融问题还局限在机构内部苦苦寻求解决的方案,譬如,银行的坏帐问题还只看作是企业体制不对、银行审核不严的问题,没有从银行存贷业务的风险收益的对称性上找问题,没有深入分析为什么除了中国、韩国、日本等许多国家也都有大量的银行坏帐,没有深入研究银行现有的存贷业务结构可以抵御非系统风险,是否可以抵御系统风险。因此,基于功能观点的理论对我国金融理论的研究、金融领域问题的解决、金融体系的改革、金融市场的发展、金融工具特别是衍生金融工具的推出都具有很强的借鉴价值和启发意义。
另外,现阶段对功能性监管理论的研究还只限于借鉴国外进行的一般意义上的理论探讨,大部分的论点还缺乏理论模型和实证的检验。而作为我国现实问题,这方面更是缺乏实践研究,就难以发现这一理论应用在我国是否具有实际绩效,以及对功能性金融监管在我国面临的各种可能障碍,所应该采取的措施,以及如何提升功能性监管对我国金融稳健运行产生的作用,都还限于泛泛之谈。因此,我们的工作可以从中国的现实性出发,建立提供金融功能的机制与设计出可行的步骤,并用实证分析得出其作用发挥的绩效,指出改进其作用的思路。
四、总结
金融监管一直是学术界研究的焦点,功能性金融监管取代传统的机构性金融监管的趋势已成为不争的事实,并给金融监管体制改革带来了新的思路,它兴起的必然性和模式方法的选择成为相关领域的研究热点。我国在这方面的研究才刚刚开始,需要对国外的研究成果吸收后结合我国的实际情况,分析其在我国的必要性和可行性,才能真正给我国的金融监管模式选择带来新的可用思路。
一、金融经营模式及其趋势分析
金融业是主要由银行业、证券业和保险业构成的一个大行业。其功能是以金融工具为载体实现的。不同的金融工具可实现同一金融功能，因此，金融业内的各子行业在功能上有重合之处，正由于金融本身的这种行业分类的特点，金融业内的经营者（即金融机构）可以在一个小行业内经营，也可以在这个大行业内跨各小行业经营，所以在金融业就形成了分业经营与混业经营的概念。
在20世纪，世界金融业先后经历了“初级阶段的混业经营——发展阶段的分业经营——发达阶段的混业经营”的发展历程。由于早期证券业不发达，银行业承担主要金融业务，世界各国金融业大多实行混业经营。而在1929年，美国爆发由金融危机引发的严重经济危机，混业经营被认为是造成金融危机的罪魁祸首之一，于是，美国于1933年通过《格拉斯——斯蒂格尔法》将商业银行和证券业务严格分离。混业经营一统天地下的格局被打破，以美国、日本和英国为代表的分业经营成为这一时期的主流。
20世纪80年代，不断出现的金融创新模糊了不同金融机构的业务界限，银行、证券、保险三者的产品日益趋同，随着新的竞争者崛起，商业银行面临着前所未有的生存危机，许多国家又逐步放弃分业经营，转向混业经营。英国在1986年完成了金融“大爆炸”的改革，允许银行兼并证券公司，形成经营多种金融业务的企业集团。日本于1998年实施“金融体系改革一揽子法”，放宽了银行、证券、保险等行业的业务限制，废除了银行不能直接经营证券、保险业务的禁令，旨在推进日本商业银行向全能银行过渡。东欧转型国家中的绝大部分也都在转型之时就实行了混业经营。1999年11月4日美国《格拉斯——斯蒂格尔法》的废除和《金融服务现代法案》的通过，这标志着世界金融业的发展潮流已基本完成从发展阶段的分业经营向较发达阶段的混业经营的转变。
目前金融业的混业经营已经成为一大发展趋势。从理论上讲，当前分业经营存在的问题主要是：第一，由于金融创新，银行、证券和保险三者的产品日益趋同，不同金融机构之间的界限变得模糊不清，失去了分业经营的前提。第二，非银行金融机构对银行业的渗透，资本市场对传统银行业的替代，使商业银行的生存发展日益艰难，为了拓展业务，开发新收入，需要多元化经营。第三，国际竞争力的加剧和国际金融市场的全球化趋势推进了银行全能化，分业经营束缚了金融机构特别是银行的国际竞争力。第四，在金融创新和金融国际化的背景下，分业经营已经不是防范金融风险的有效办法，甚至还会带来新的更大的风险。
二、金融混业经营下监管体制的选择
金融分业、混业既涉及经营层面又涉及到监管层面。就经营层面而言，即前文所说的金融分业经营与混业经营问题，这是金融业经营模式的内核；就监管层面而言，即机构监管与功能监管的问题，它涉及金融监管体制的选择。从目前全世界金融业来看，混业经营已成为一个发展趋势。然而，金融业的混业经营给仍实行多元化分业金融监管机构带来很大的冲击。
在金融业混业经营模式的前提下，监管体制有两种选择，即统一监管和功能监管。统一监管指由一个监管当局对所有金融机构实施全面监管的制度安排。功能监管指由多个监管当局按照监管对象的业务活动的性质分别就某方面的业务活动及由其引起的风险进行监管的制度安排。前者的好处是有利于控制金融机构的总体风险，后者的好处是有利于监管的专业化。由于在混业经营模式下，金融机构经营的产品具有跨产品的复杂特性，其风险来源比较复杂，单纯的功能监管可能忽略了由产品的复杂特性引发的风险，不利于对金融机构风险的总体水平的控制。但是简单的统一监管也越来越不适合金融产品复杂化的形式，因而理想的监管体制应该是有统有分、统分结合的体制，具体地，可以在统一监管框架下实行监管机构内部专业化分工，也可以在功能监管体制的基础上设立一个协调和风险综合控制机构，以实现专业化监管和统一监管的结合。
所谓功能性统一监管或统一监管是指依据金融体系基本功能而设计的关注总体金融风险的监管理念。较之传统金融监管，其优点主要是：（1）关注的是金融产品所实现的基本功能，并以此为依据确定相应的监管机构和监管规则，从而能有效地解决混业经营条件下金融创新产品的监管归属问题，避免监管“真空”和多重监管现象的出现；（2）针对混业经营下金融业务交叉现象层出不穷的趋势，强调要实施跨产品、跨机构、跨市场的监管，主张设立一个统一的监管机构来对金融业实施整体监管，这样可使监管机构的注意力不仅限于各行业内部的金融风险；（3）由于金融产品所实现的基本功能具有较强的稳定性，使得据此设计的监管体制和监管规则更具连续性和一致性，能够更好地适应金融业在今后发展中可能出现的各种新情况。美国《1999年金融服务法》即是依据功能性监管的思想对其监管体制进行全新的设计。巴塞尔委员会1995年在为银行设置全球性的证券资产组合的资本标准时也采纳了功能观点。
三、我国金融监管模式选择问题的研究进展
1．我国金融业的运行态势。
我国目前采取的是分业经营格局，但事实上，随着我国投资体制改革的逐步深入和金融市场的逐步完善，银行、证券、保险三业出现了相互渗透，共同发展的趋势，金融业的改革和创新不断地冲击着分业经营模式。早在1995年8月，中国建设银行就与美国摩根斯坦利集团等五家金融机构合并组建了中国国际金融有限公司，并拥有42.5％的控股权；中国工商银行则与香港东亚银行合作，从事香港和内地的投资银行业务，中国国际信托投资公司、光大集团以及平安保险等公司，目前都在向金融控股公司的方向发展，而金融控股公司是目前我国金融混业经营的主要模式。光大集团目前已经拥有光大银行、光大证券、光大信托三家金融机构，并已组建合资保险公司，实际上已经是一家混业经营的金融集团公司。在1999年，我国先后成立了信达、东方、长城、华融四家资产管理公司，国家赋予其处理国有商业银行不良资产的重任，并指明，这四家资产管理公司，除股票二级市场外，可以从事几乎所有的金融业务，其中包括银行、信托、证券、保险业务。针对逐渐出现的混业经营局面，我国政府已经开始对金融分业经营政策进行了适当调整。从1999年以来，中央银行制定并颁布了《证券公司进入银行间同业市场管理规定》，《基金管理公司进入银行间同业市场管理规定》和《证券公司股票质押贷款管理办法》，从政策上已打破了银行业、证券业和保险业三业之间的资金壁垒。分业经营格局正面临着混业经营内在冲动的不断撞击。
2．对我国现行的金融监管体制的评价。
从发达国家金融监管的发展轨迹与我国金融业发展的实际来看，金融分业监管是我国金融发展的一个重要阶段。现阶段实行分业监管是符合中国国情的，中国经济发展水平与发达国家和地区相比相距甚远，各项法律制度不完善，缺乏运用分散金融风险工具的经验，监管的综合型技术人才缺乏。因此，实行分业监管体制可以在各自特定的领域进行专业化的管理。但是，在我国由分业向混业发展的过程中所出现的种种混业渗透现象不容忽视，而且随着混业程度的不断深入和广泛，现行体制下以机构监管为主的方式会不断降低效率。
以国际通用的标准来衡量我国的金融监管，其基本情况是：（1）不良资产比例（高）；（2）金融机构出现支付困难情况（多）；（3）金融机构违规行为普遍程度（高）；（4）金融案件发生比例（高）；（5）支付系统的稳定性（稳）；（6）资本充足率（低）；（7）经营信息的透明度、信息的真实性（低）；（8）国际评级（中等）。由此可见，以国际标准来衡量我国的金融监管，其效能是较低的。
3．功能性金融监管体制改革所面临的主要问题。
我国的现代金融业务刚刚起步，金融市场仅初具规模，许多在成熟的市场经济国家的金融市场中已是很平常的金融工具在我国还没有推出，现有的股票交易还很不规范，短时间内还难以突破银行、证券、保险分业经营的格局，我们的许多金融问题还局限在机构内部苦苦寻求解决的方案，譬如，银行的坏帐问题还只看作是企业体制不对、银行审核不严的问题，没有从银行存贷业务的风险收益的对称性上找问题，没有深入分析为什么除了中国、韩国、日本等许多国家也都有大量的银行坏帐，没有深入研究银行现有的存贷业务结构可以抵御非系统风险，是否可以抵御系统风险。因此，基于功能观点的理论对我国金融理论的研究、金融领域问题的解决、金融体系的改革、金融市场的发展、金融工具特别是衍生金融工具的推出都具有很强的借鉴价值和启发意义。
一、民间融资监管主体的缺位
1、当前金融监管体制对监管职能的分配
目前《中国人民银行法》《银行业监督管理法》《证券法》等一系列与金融监管相关的法律没有对民间融资业务的监管职权予以细化。
到目前为止，中国人民银行监管职责已经十分狭小，根据《中华人民共和国中国人民银行法》第四条规定，其监管职能局限在人民币、银行间同业拆借市场和银行间债券市场、外汇、黄金、国库、反洗钱和信息检测等。在该法第三十二条更加明确地规定了央行的九大检查监督职能，并且没有设立所谓“兜底条款”，可以确定其对金融业的监督仅限于此九项。而能让中国人民银行介入监管的情形，也只有当融资活动涉及上述九项行为之一时才有可能，而上述九项行为在民间融资活动中是较为少见的。
根据2004年2月1日施行的《中华人民共和国银行业监督管理法》及2006年修正稿第二条之规定，银监会全面负责银行业的监管工作。可见中国银监会的监管职能中确实有一部分可以与现在的民间融资活动接轨，如对于广义银行业金融机构的监督管理，包括投资公司、信托公司、财务公司和金融租赁公司，这些在民间融资中往往能找到类似体；另外，取缔非法从事银行业金融机构业务活动的职能与当前民间融资过程中非法吸收公众存款行为相对应。
2、民间融资与当前金融监管体制的冲突
在实施银行、证券、保险分业经营的基础上，我国相应地建立了这三个行业的监督管理机构，这种监管模式一般被称为机构监管。机构监管主要有两个特征，总体上将现有的市场金融机构分类，按照法律规定和监管规则适用不同的机构进行监管；对于金融机构本身，其受到何者监管与其实际从事的业务无关，而与其事先的划分方式有关。作为金融监管历史上长期沿用的模式，其有显而易见的高度专业性和高效管理。严格的行业间防火墙制度减少了风险蔓延的风险；机构监管便于对金融机构整体进行监管，降低系统风险；同时保证监管活动既能被全面完成，又能防止多头监管。
与机构监管的冲突。超越机构监管范围的冲突。民间融资的概念至今没有一个明确的界定，而可以肯定的是其外延已经超出当今正规金融监管机构职能之所及。经对各金融监督管理机构的职能做出分析，与民间融资密切相关的主要是中国人民银行和中国银监会；但无论从其历史沿革，还是从其现在的法定职能来看，一部分民间融资活动并不受他们的合法监管，更不能为保监会、证监会所监管。
与机构监管专业性的冲突。简而言之，民间融资运行不规范，跨区域、跨行业操作，毫无分业经营规则可言，只能说是某种意义上的混业经营。由于融资规模急剧扩大并且融资方式日趋复杂，民间融资主体之间相互依赖程度和危机传播可能性明显增加，而民间金融比正规金融更加市场化和无政府化，一旦出现风险不能被监管机构发现反而被违法地掩盖起来，直到整个资金链的断裂和危机的爆发才为受害者所知。同时每个监管机构之间在监管理念、方式、指令上有较大不同，监督管理程序不能相互简化，并且缺乏有效的协调。
民间融资的发展性与法定监管的冲突。民间融资不同于已经基本稳定的银行业、证券业和保险业，其在我国发展仅有二十多年的时间。现在已经由法律规定的以“一行三会”的监管体系则具有稳定性。民间融资的发展性导致传统的监管模式无法对其创新金融实施有效监管，为了防范风险发生和传播，管理层会通过过于严格的行政手段来进行管理而阻滞民间融资的健康发展。然而传统的机构监管模式下，各监管机构之间的传统就是不相往来，其主要职责也仅仅是关注本行业的风险问题，没有一个的机构进行绝对的领导而仅仅建立一个协调的机制不能有效解决这个问题。
二、民间融资监管体制与民间融资监管主体的确立
1、功能性监管体制的提出
