城市管理创新篇（1）

0引言

城市管理需要企业化模式的创新，实现城市的企业化，城市政府的企业化。将企业的管理融入到城市的发展管理中，对各类公共管理进行技术管理，明确市场竞争的发展情况，将竞争机制引入到政府组织制度规范管理中，明确城市政府的作用、活动思路，经营管理效果，以有效的创新标准，提高城市服务发展水平建设，提升城市经济的发展管理，从政府福利中找寻更加适合城市经济持续发展增长的标准。

1建立完善的企业运作管理模式

城市管理过程中，首选需要明确实际不同的需求，分析社会经济发展水平和特点形式，判断每一个城市的不同地域文化特点，制度，习惯及风俗，准确的分析企业的整体化管理效果，分析企业模式管理条件中的影响因素，以某种方式进行隔离，不断拓展社会环境文化的发展水平，建立完善的管理标准，加强企业模式的创新，改进城市管理的体制建设水平，不断提高综合行政效率，建立有效的特色服务，确保城市管理模式符合未来发展需要。通过研究城市现有的管理理念，引入有效的城市管理办法，试着尝试新的建设方法，学习西方改革创新思路，加强城市综合速度的发展，明确城市管理的合理性和有效性。按照城市的发展管理效率需求进行分析，积极拓展我国的城市管理发展建设水平，将企业的管理目标、质量管理需求、战略管理形式均引入到城市政府管理中，发挥各个管理方面的协调关系，明确实际的管理秩序，促进城市拟的科技发展，构建完善的框架管理水平。依照竞争发展管理机制，引入到城市管理模式中，使用合理的企业精神改革方式，提升创新城市的服务和发展，拓展城市政府发展水平，为城市的建设提供良好的活力。

2通过专业的技术分析，加强政府对城市的管理水平

城市管理需要引入有效的企业管理技术方法，利用有效的企业模式化治理方法，按照科学的管理流程进行发展，分析城市管理的多元内容，复杂水平，判断造成城市管理模式降低的因素，准确的分析我国城市政府管理中的不足，对效率低、成本高的情况运行分析和处理，促使我国城市政府管理部门转变思维，加强专项城市化管理，明确专业知识的建设发展水平，勇于创新，不断发展，重视建设效率，分析协助政府的决策管理标准，以有效的形式制定完善的行政管理规划模式，为政府提供良好的服务管理依据标准，协调各级政府开展有效的行政管理工作，听取各方面的意见和思路，加强政府部门的综合化分析，建立完善的有效规范建设发展水平，以科学的，合理的，高效率形式，提升政府的综合管理效果。

3重视政府智能化建设，意在完善政府的服务性专项发展特点

企业需要转变现有的模式，加强政府体制、职能的改革，转变或淡化政府管理的职能标准，逐步突显政府的有效服务意识，加强政府智能化建设，借鉴企业客户的关系，加强城市管理服务理念建设水平，充分满足社会的需求，强调政府主导思维的建设。政府往往无法适应现有社会的发展水平，需要制定全球化的运动形式，对社会开展多元化，科技化、信息化的改革，重视政府、社会之间的公众关系，重视质量化管理，追求企业化组织建设，提高政府管理人员的责任心、服务意识。社会公众是政府的纳税重要来源，良好的城市管理需要平衡纳税与回报之间的关系。政府工作管理中，需要重视公众的需求标准，以需求标准为导向，加强高品质、高效率的公众服务意识，不断提高城市化管理建设形势，从城市化管理中获取符合公众需求的服务标准。城市化管理的创新正式实现公众需求的过程，通过科学技术方式，改变现有的建设流程，以新的建设办法，开展合理的服务建设意识，拓展建设思路，提升建设管理效能，提高城市管理的综合性，全面性，政府工作人需要认真的思考城市管理的目标，从企业化管理中借鉴良好的思路，加强制度化的改革，实现数据的透明化，沟通的实时化。

4改变城市市场管理创新模式标准

改变城市化的的管理模式，借鉴企业化模式管理，积极开展主动化管理模式，运用市场需求形式，不断提高政府化的管理发展水平，解决政府与民间之间沟通不足的情况。需要合理的分析城市管理运营的风险，分析公共事务的处理流程，重点分析协助政府发展建设水平，处理各类公共事务，提高政府的综合管理效率，确保城市管理模式的创新发展。我国的城市管理建设中，需要准确的分析市场的公共服务管理理念，对公共环卫、清洁、养护等进行制度化处理，积极分析引入市场管理机制的形式，发展流程，重点分析企业化的发展经营管理效果，研究提升政府综合管理效率的形式。政府需要加强多形式管理内容的分析，不断提高城市的数字化建设，技术化分析，创建符合城市管理的新模式，新标准，拓展有效的思路，注入新的理念，实现城市管理水平的提升。

5结语

综上所述，创新是城市发展的重要发展途径，从企业化管理发展中分析适合城市管理的办法，对城市政府进行公共服务意识，私营问题，区域文化，政府效率等进行分析，明确政府管理的具体模式和创新方法，实现政府管理的快速提升。我国的抵御宽广，区域文化均有不同，为了加强不同城市的管理模式提升，需要依照当地的实际文化进行发展，符合民众的需求和生活习惯，政府需要体察民众需求，提升城市特色化管理的建设，保证城市发展改革创新水平的提升。

参考文献：

城市管理创新篇（2）

尊重城市发展规律是中央城市工作会议强调的一个重要思想。目前，我国城市管理研究领域的一个制约瓶颈是“问题导向有余，基础规律性研究不足”。城市管理是一个动态平衡性质的系统，其行为的有效性需要具备诸多条件。要基于经济学和管理学交叉的视角，从目标、组织、条件和空间等方面，研究和分析保障城市管理活动增效的若干条件性假设。合理测算城市综合承载能力，并基于其承载能力来合理进行城市开发决策，是顺应城市发展客观规律的体现。提高城市综合承载力已成为我国城镇化发展、城市规划建设和社会经济发展中的重要任务。要明确城市综合承载力测算的基本思路及城市综合承载力测算中的关键问题。城市综合承载力不仅需要进行定性研究，还需要进行定量测算研究，以便科学确定不同城市所能承载的人口数量，促进城市经济社会和城镇化科学发展。“匹配”层面和“结构”层面的均衡状态往往意味着城市发展客观规律得以顺应的状态。要从城市与经济、用地与人口、不同职业人、用地结构、规模与资源等方面分析城市发展规律，从城市发展规律的视角深入探索城市发展理论、土地管理、城市社会管理、环境与资源管理、人口管理等城市管理人才所应具备的知识结构。要基于对规律性特征和主要影响因素的把握来实现城市养老住宅的有效供给。城市养老住宅既有一定的经营性特征又兼具某些公共产品的特征。城市管理者需要研究养老地产需求的规律性特征和主要影响因素。

二、城市空间管理创新

“软性创新”是实现东北地区二次振兴的关键。产融结合是振兴东北工业的新支点，两化融合是振兴东北地区的必由之路，装备制造业与生产业互动是振兴东北地区的重要支撑，国企改革和国资改革相互促进是东北地区改革的重大课题。应以尺度重构理论为视角，着眼于地域空间和社会空间的多维重构，分析在尺度重构过程中的发展制度和治理制度的变革，探究部级新区的运行机制。评价和提升城市的中心性要重点关注在城市网络中的关系和影响。由于发展水平、规模及比较优势等条件不同，城市在网络中承担着不同的功能和角色。可以在空间理论和网络理论的基础上，通过网络中心性来表征城市规模分布，以便更好地衡量城市网络的整体特征。可以用中心度、中心势和网络密度等指标和参数评价城市群网络中心性，进而对我国主要城市群进行实证分析。中心性评价不仅要考虑单个城市的规模和实力，更要强调城市之间的相互关系及影响，在动态的网络关系中衡量城市功能以及中心城市与城市分工的合理性。要通过多规合一、一体化市场和盘活存量来推动城市土地管理创新。近年来，我国土地城镇化速度远远高于人口城镇化速度。在城市土地利用中应注意新型城镇化建设中土地利用方式的革新，要通过坚持规划的引领作用，倡导多规合一；建立城乡统一的建设用地市场，构建城乡一体化土地配置制度体系；健全节约集约用地制度，注重存量土地挖潜，转变土地依赖型城镇化模式；完善土地制度体系，创建城乡土地利用管制政策体系。

城市管理创新篇（3）

深圳市福田区地处深圳中心区，该区通过战略性转变，从城市管理的基本理念、对象、过程、手段等诸方面展开了创新，建立了城市管理的长效机制，其经验值得借鉴。

城市化进程的加速使得城市管理问题日益凸显，同时也考验着作为一个责任政府的执政能力。新形势要求在加快城市建设的同时，必须更加重视城市的管理，努力形成现代化城市管理体系。

总理曾经指出：“城市建设和管理水平是一个国家经济社会发展水平的重要标志；是一个民族文明程度的体现”。深圳市福田区地处深圳中心区，做好中心区的城管工作，不仅是落实福田区委区政府提出的“环境立区”战略的需要，更关乎到深圳市创建现代化、国际化城市和中国特色社会主义示范市的城市形象。

思维创新：“7+1”测评体系提高市民满意度

城市管理是一项事关市民切身利益的社会工程，城市管理的根本目的，就是要为广大市民营造一个良好的工作和生活环境，让市民满意。提升城市管理水平，最重要的是敢于突破传统的思维定式，以创新思维分析、解决问题。

2008年1月1日，由福田区委区政府制订的街道综合执法“七到位一满意”(7+1)测评体系全面实施。“7+1”测评体系从组织、技能、风纪、后勤、协同、查处、成效等七个方面的到位和市民群众的满意度方面进行测评，测评体系包括7个一级指标、20个二级指标、40个测分点。

该体系最大的创新之处在于，内部评价之外引入外部评价，客观评价之外引人满意度评价，让人大代表、市民代表对街道综合执法工作进行平分。为推进“7+1”机制的科学运行，福田区成立了考评小组，制定了11项规章制度，保证执法工作程序化和规范化，并且细化了各项任务安排，对各执法队的队容风纪、案件质量、案件数量、仓库管理和路巡记录等方面情况测评检查，每月进行成绩排名。根据户籍人口与非户籍人口的比例设定各街道测评难度系数，保证测评结果相对公正公平。

机制的约束和市民的监督，使城管综合执法工作效能大大提高，市容环境明显改善，促进了街道综合执法的长效管理，实现城市管理逐步走向规范化、专业化、标准化、常态化。

机制创新：ISO体系让管理更加科学规范

城市管理是一种建立在现代物质文明基础之上的，为城市活动和发展提供科学的、民主的、法制的保障和有效的控制，运用现代管理手段，以实现最大综合效益的政府行为。对政府来说，政府做事不仅要做得多，而且要做得好，ISO9001国际质量认证体系就是监督政府工作做得好不好的标杆。

长期以来，我国的城市管理精细化、规范化、标准化程度还不够高，多停留在经验型管理的阶段，依赖执法人员个人的力量来监管，造成城市管理权责关系不明确、执法效果难界定、工作效率不稳定等现象。因此，急需在城市管理的体制、机制上着眼，在规范化、标准化上下功夫。

目前，深圳正在创建国际化城市和中国特色社会主义示范市，与世界接轨首先应从城市管理人手，导人ISO9001管理系统是接轨国际的一项重要内容。它可以促使城市管理工作从机制上、行政运作流程上趋于严谨、科学和有序，促进城市管理的方式由“目标管理”向“过程管理”转变，城市管理的职能由“管理”向“服务”转变，更加适应行政管理与国际接轨的要求，是城管部门切实提高行政效能，实现管理科学化、运行规范化、服务标准化的重要路径。

2008年4月，福田区城管局在深圳市率先推行ISO9001质量管理体系。管理目标的明确和各种管理文件的完善，使行政机关的每个工作流程、每个工作环节都在管理体系文件的约束下实施，杜绝了工作中的随意性。办事程序、流程更加规范，各岗位的职责更加明确，各类事务有章可循、有制可依，内部沟通更加充分，工作衔接更加顺畅，各项工作的连续性、规范性得到加强，工作效率和办事质量全面提高。同时引人第三方认证机构的监督，改变了长期以来政府公共权力一直靠政治体制自身完善的状况，加强了社会约束。

手段创新：数字化创新城管模式

数字化城管是城市管理的一次深刻革命。它实现了城市管理由粗放式向精细化、由被动管理向主动管理、由单一管理主体向多元管理主体的转变。福田区是深圳市较早开展数字化城管的城区，数字化城管推进了福田区城市管理模式的改革和创新。全区92个社区,202个单元网格实现了信息统―采集、信息资源共享、案件即时处理，城市管理的精细化水平和执法快速反应能力得到大幅提升。

在提升城管执法快速反应能力的基础上，福田区还着力推进数字化城管系统应用拓展，开展数字化综合执法平台建设，与深圳市城管局系统同步连接；完善地政监察系统；共享辖区已建成电子治安防控系统的视频监控资源，对乱摆卖黑点实施电子监控，开展人防、技防相结合的治理乱摆卖工作，使乱摆卖得到有效的控制；不断完善余泥渣土监管系统，实现余泥渣土业务全覆盖、全过程的信息化管理；在区政府协同办公系统的基础上，建立局协同办文系统，提升城市管理信息化水平。

为使数字化城管体系不断得以延伸，福田区编制了《福田区“数字城管”五年规划》。“数字城管”五年规划明确了福田区数字化城管系统未来五年的发展方向和目标，在对各部门的业务进行流程整合和数据整合基础上，实现市政管理、环境卫生、园林绿化、农林、水务、“三防”、森林防火、爱国卫生等业务的信息化管理。由中国工程院七位院士组成的专家评审组认为，该《规划》在国内城市区级数字化城市管理上具有创新性和领先性，在优化人居环境、强化城市管理、建设服务型政府等方面，将发挥积极的作用，该规划的有效实施可为全国数字化城市管理起到示范作用。

方式创新：环卫外包省钱提效

城市卫生是体现城市现代化程度的重要标志，对塑造城市形象，提升城市品位具有重要的作用。而环卫工作又是披市管理中的一项重要而又繁杂的工作，它直接关系到城市的形象，是城市管理水平的外在表现。同时，它需要大量的人力、物力、财力，也是城市管理支出最主要的部分。如何在节省政府行政开支的基础上，又能最大限晓地提升环卫效能?

城市管理创新篇（4）

城市规划管理目的是在认真调查城市地区建设现状和发展形势的基础上，深化与落实总体规划空间布局，构建合理的城市地区的空间发展框架，布局快速交通网络系统，重点对自然生态地带、经济产业发展空间、居住空间、区域性公共服务设施等基本要素进行整合、布局和控制，划定规划建设范围和近期发展方向等，为城市地区的区域规划编制和审批管理提供依据，促进城市地区快速有序和可持续发展。

一、城市规划管理的认识

城市规划管理的作用体现在城市功能与其物质性设施之间总处于平衡一―不平衡――新的平衡的动态过程之中。城市规划管理就是为了使城市功能与物质性设施及空间组织之间不断趋于平衡。城市规划管理的作用表现为：

1、使城市的发展与经济发展的要求相适应。城市是经济活动的主要载体。经济的结构、规模、发展阶段和水平等内涵的不同，对城市的要求也不同；经济发展是城市发展的主要动力。城市规划管理的首要目的就是要为经济发展服务，与经济发展形成互动的良性循环。

2、使城市的发展与城市社会的发展相适应。城市建设的目的是为人民服务。城市社会由不同的人群和利益集团所组成，适应城市社会的变迁，满足不同人群的需要及平衡不同利益集团的福利是城市规划管理所发挥的作用。

3、使城市各项功能不断优化及保持动态平衡。城市的发展与更新是一个持续不断的过程，空间的拓展需要与交通设施的建设相匹配，建筑量的增加要与市政基础设施的扩容相结合，居民生活水平的提高要与环境质量的改善相呼应，城市物质财富的积累要与城市人文氛围的优化相同步。这一切都有赖于通过城市规划管理来加以解决。

二、城市规划管理中的若干问题

一个城市只有在合理的城市规划管理的指导下，城市的建设才能沿着正常的方向发展，并促进经济，文化等各个方面的发展。针对我们现在城市规划过程的一些现状，我们发现了城市规划过程的进行经历着非常坎坷的历程，但也暴露出了很多问题。

首先就是城市规划管理部门内部管理体制的不完善。我国的城市规划的管理体制是纷繁复杂的，不同于我国其他很多行业管理的垂直性特征，相反，其管理权限一直处于被严重肢解、分割的状态。导致了城市规划在实际的实施过程中变成了各个行政实体的自主行为，城市的整体规划被彻底的瓦解了。为了达成与各种地方政权的妥协，规划行政管理权被一再肢解、一再下放。这种对于城市规划权力的不断转换，使得城市规划没有了一个明确的计划，随时有可能被更改。更加导致了城市建设的步伐的减缓。

其次是城市规划管理过程中的公众参与性不强，国外“公众参与”经历了从物质建设规划、数理模型规划到社会发展规划几个阶段，规划工作逐渐由宏观转向微观，由政府行为转向市民的角度，由理论性、专业性和集中的权力转到感性、具体、由下至上的参与。这一成果还没有被我们城市规划管理部门很好的利用，一个城市的发展离不开人的存在，城市最起码的要求是是满足人正常生活的要求，然后是精神上的需求，忽视了公众的对城市建设的需求实际上必将导致城市发展走弯路。目前我国出台的《城乡规划法》就已经把“公共参与”纳入了法律的内容，我国各地也在制定各项公开、公示的制度。

城市规划管理是一个规模很大的事业，必须解决好各个方面的问题才能更好的发展，但是首先要解决一些基本的问题，如解决好即上述体制内部出现的问题，基本工作方式的问题才能有机会去解决工作中技术，操作上的问题，否则，就会犯舍本逐末的毛病，就解决不了设计的问题，不能为城市发展注如活力。

三、城市规划管理的创新趋势

面向新世纪，我国自上而下推动的经济体制改革和政府职能转变将进入攻坚阶段。城市规划管理作为政府的一项重要的基本职能，处于这个关键性转折点上，迫切需要进行体制创新，探讨适应需要的城市规划管理体制。

1、法制化

如何运用法律手段，依法加强城市规划管理，使之逐步走上规范化、法制化的轨道，这是摆在每一位城市规划管理者面前的一个新的重要课题。城市规划是城市建设和管理的“龙头”。在社会主义市场经济条件下，如何发挥这一“龙头”作用，把纷繁复杂的各项城市建设活动纳入集中统一的规划管理轨道，使整个城市的运行机制活而不乱，协调和谐，充满生机？很显然，只能依靠法制。加强法制建设，实行法制管理，既是搞好城市规划管理的基本手段，也是管理现代化的重要标志。城市规划管理热切呼唤、迫切需要加强法制建设。可以说，法制建设是搞好城市规划管理，保证城市规划实施的“生命线”；是实行“依法治市”、“依法治城”的迫切需要；是推进城市各项改革、实现可持续发展战略的需要；是加强规划管理队伍建设的需要。

2、民主化

民主化实际上指的是城市规划管理中的公共参与。在我国，一方面，政府在社会中的职能不再是以往的直接干预、大包大揽，而是注重市场调节、法律引导，这为市场、社会领域提供了必要的生长空间。另一方面，社会分工的高度细化，社会精神的变迁，促生了越来越多的社会化组织，正是这些组织，成为了社会成员参与社会活动的新载体。而对于城市规划管理来说，随着越来越多的要素（土地、住房、公共设施等）进入市场领域，在计划经济条件下，城市规划部门所采取的单边、独断式的决策手段在市场经济条件下表现出了其不足和低效，难以平衡日益多元化的社会群体利益；同时，由于城市规划决策越来越紧密地与私人的利益相关联，公共对于该领域的关注理所当然。“公共参与”的社会基础与日俱增。规划管理部门及管理人员必须及时调整角色，学会使用大众媒体的语汇，积极主动地融入到大众媒体交流中，与公众参与者在沟通、理解的基础上达成合意，实现城市规划早方法论上的“交往理性”化。

3、数字化

城市管理创新篇（5）

关键词:

社区再造；流程再造；组织结构；公众参与

市场经济体制和快速城镇化的发展，致使我国社会结构反复于断裂与重构之间[1]，社区制逐步成为主要的城市基层管理方式，社区管理走向自治，公众参与不断热化。然而，我国的城市社区管理虽已有较多实践性尝试，但尚不完善且存在严重失灵，集中体现为行政权力下沉和自治组织“内卷化”[2]、社区组织功能冲突和非营利组织参与不足、社区管理与服务流程不协调和社区服务竞争性差、制度变迁非对等博弈和公众参与程度低、居民个体“原子化”和内在社会资本缺失等[3,4,5]，这些都不利于我国城市社区的有效治理。另一方面，我国的智慧城市建设进入崭新阶段，“2014年是中国智慧城市落地的元年”[6]。国务院公布的《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》明确提出，智慧城市建设是推动新型城镇化建设的重要举措之一[7]。

同年印发的《关于促进智慧城市健康发展的指导意见》，则指明了我国未来智慧城市建设应鼓励社会资本参与，杜绝不必要的行政干预，强调城市社区公共服务的创新与建设[8]。关于智慧城市，国际上还没有统一的科学定义[9,10]。目前在我国，智慧城市是指以数据、信息的深加工和利用为核心，运用物联网、云计算、大数据、空间地理信息集成等新一代信息技术，实现与城市经济社会发展深度融合，促进城市规划、建设、管理和服务智慧化的新理念和新模式。这不仅是技术的创新，更多是机制、运营模式和资本运作的创新[11]。智慧城市下的社区建设，重点在于社区的管理与服务，通过构建公共基础数据库和公共信息平台，完善公共服务信息体系，推动公共服务方式创新，以使公众能更便捷、及时地获取相关信息[8,12]。由此来看，我国转型期中的城市社区在管理与服务的问题上正面临着前所未有的机遇及挑战。虽然智慧城市建设的大环境为社区的创新提供了众多政策和技术的支持，有利于网络化流程和公众参与平台的构建。但是，智慧城市的目标又对社区管理机制与运行模式等提出了新的要求——数字化、便捷化、智慧化。为了给城市社区管理的创新提供具体的实施途径，一些学者尝试引入（流程）再造理论和借鉴政府再造，提出社区再造的命题，并明确了社区再造的原则、内容和战略路径等。

社区再造是以大幅度提高社区效能、效率、适应性和创新力为目的，从根本上培植社区意识、改造社区组织流程、促进社区发展的以人为本的转型过程，在我国台湾地区表现为社区营造[4,5,13]。社区再造包括社区形象再造、社区公民再造、社区流程再造和社区制度再造四项基本内容，并以组织流程为中心，社区流程再造是当中的重点。因而，本研究将以社区流程再造为切入点，在梳理其已有的相关研究的基础上，结合公众对社区发展认识的调查分析，探讨我国城市社区管理的流程再造，以提出创新社区管理的策略。

1社区流程再造的基本思路与方法

社区流程再造，就是从社区公众的需求出发，对社区的组织流程进行科学合理的诊断和重新设计，形成网络化的工作程序，以提高社区组织的绩效[5]。对于社区流程再造，现有的研究虽尚未形成完整的实施方法体系，但已有相对明确的设计原则与路径。

1.1基本思路：遵循社区再造的五项原则社区流程再造作为社区再造的有机组成部分，需遵循社区再造的五项原则，这也是社区再造的目标：（1）获得授权的社区，即行政权力与社区自治组织相分离;（2）居民驱使的社区，即以公共利益为导向，鼓励公众参与；（3）企业型的社区，即建立有效的选择性激励措施，以高效、优质地满足居民需求；（4）协作型的社区，即强化居民、各类自治组织与政府机构的双向互动；（5）竞争型的社区，即引入竞争机制，遏制社区服务提供者的寻租行为[4]。

1.2基本方法：依据社区业务流程梳理组织结构社区流程再造的关键在于，将社区业务流程的需要置于职能分工之前，实现社区组织结构由职能型向流程型的转变[5]。社区业务流程大体可划分为行政、沟通、议事和服务四个方面。就其中的行政活动，王星认为，只有政府部门及其派出机构等社区管理的权责型参与者积极支持与干预，社区自治才有可能走向社会有序，而且多部门合作是其中的关键[14]。丁木水指出，街道是我国本来就存在的社区，其行政化应向社区化转变，使地处辖区内的、又不归其管辖的企业单位对社区具有归属感[15]。所以，在社区管理中，保留行政机构存在一定的必要性，但街道更应作为自治而非行政主导的社区单元。非行政活动方面，在转型背景下，现行以“属地管理”为基础的社区建设对基层整合的效果将越来越弱[16]，而独立于社区之外的NGO则能提供促进邻里融合的服务和活动，社区兴趣活动等开放型社会网络的培育能更有效地推动社区建设的发展，并提高社区居委会的治理水平[17]。也就是说，NGO的介入可改善纯辖区内组织管理的整合力，促进居民自治组织治理水平的提高，在社区管理中可适度强化。

2当前我国城市社区管理流程的主要问题

为能提出我国社区流程再造的有效策略，本研究开展了公众对社区发展认识的社会调查，以了解社区管理流程中存在的问题，进一步明确社区业务流程需要。广东省佛山市顺德区是我国“大部制改革”最早的基层政府实践地，其管理体系具有一定的前瞻性。同时该地也是第一批国家智慧城市试点，其社区能较早地体验到智慧城市建设的成果。为此，本研究以顺德为案例组织调查研究。在华南理工大学城市规划专业20多名高年级本科生的协助下，研究组于2012年7月至12月间对城市居民展开以社区发展为主题的问卷调查。研究组选择在人流相对集中的大型商场和步行街对市民进行面对面的访谈式问卷调查；考虑这两个调研点的中青年群体比例较高，研究组另选老年人较为集中的茶楼和公园，分别在早茶和晨运时间补充调查。此外，还联络当地教育部门向中小学生家长发放问卷，以扩大样本数量和覆盖面。本次调研共发放并回收问卷1433份，其中有效问卷1388份，有效率达96.86%。

同步，研究组就当地政府部门、企业单位、社会组织和社区组织的主要负责人以及居民代表进行相关主题约30人次的访谈。与当地政府部门的访谈主要通过召集相关负责人举办座谈会；企业单位的访谈通过与行业协会代表交谈；社会组织的访谈对象选择当地社会工作开展得较为成熟的启创社会工作服务中心，并选择广州的启智服务总队作为志愿者组织方面的补充调研对象；社区组织的访谈选择当地不同类型的城市社区居委会，并由居委会书记代为对话；居民代表则通过社区居委会引介，与不同年龄层和职业的人员交谈。调查结果显示，我国的城市社区管理流程存在三大问题：

2.1社区自治组织发育不良，市场组织难以全覆盖针对现有的政府组织（如社区居委会）、市场组织（如物业服务企业）和社区自治组织（如业委会）等社区管理主体，居民对它们在社区管理中发挥的作用和满意度总体评价一般，略偏向于有点帮助和比较满意（图1）。这说明，这些组织的参与具备一定的合理性，但仍有待改善。特别指出，居民认为物业服务企业在社区管理与服务中发挥的作用并不亚于居委会，且大于业委会。认为物业服务企业对社区管理有帮助的居民占55.1%，居委会为52.4%，而业委会则占48.5%；对物业服务企业的管理与服务表示满意的居民占42.4%，对居委会为43.0%，而对业委会则为40.7%。这在一定程度上反映出社区自治组织发育不良，可能与居民目前更关注社区设施管理而非自我意愿表达有关。从访谈了解到，物业服务企业并未全面覆盖所有社区，特别是居民自建房集中等难以实现封闭式管理的地区，此时，作为政府组织的社区居委会承担了大部分的社区管理职能。然而，政府方面尽管已建设社区警务E超市①等信息化管理系统，但公众互动平台仍然缺位，不能即时回应社区居民所需。可见，居民对于社区自治组织的认同度并没有学术研究认为的高，这会影响到居民组建自治组织的积极性，不利于自治组织的完善，形成消极循环。而现状居民认同度相对较高的物业服务企业等市场组织，却难以在传统街区等管理界线不明晰的地域实施，不能全面推广。

2.2社区内组织缺乏有机联系，服务未能互补优化以顺德大良街道北区社区为例，该辖区的企业人口除大型工厂的外来人口居住在工厂配建的宿舍里外，其余职工（特别是外来人口）基本居住在辖区老城区内，企业职工的自维组织——工会也落点于老城区，与社区居民有一定的互动关系。辖区企业也为社区内每年举办的30多场大小型活动提供资金、物资和人员等方面的支持，缓解了社区居委会的资源短缺问题，可该社区却没有提供专业性社会服务的NGO组织的介入。就专业性社会工作服务机构来看，以顺德大良街道中区社区为例。该社区于2011年引入启创社会工作服务中心，为居民提供各类专业的便民服务。该中心以提供公共活动平台为主，并通过陪同走访等方式帮助居民处理行政事务。社工中心通过投标经政府研究后设立的项目，获得相应的活动经费及硬件设施的支持，并与辖区内外企业合作，获取一些基金会等的赞助。不过，社工中心并没有与志愿者组织合作，开展面向全社区各类群体的大型活动，服务对象比较局限，针对的主要是青少年和老年人等特殊群体。志愿者组织方面，广州在国内最早形成了一定规模和管理模式的志愿者组织，故本研究以广州最活跃的志愿者团队——启智服务总队为例。其下属的心心之家分队与沙面街道的社区服务合作内容最为丰富，包括教育拓展、独居老人探访等。由于志愿者来源甚广，在活动筹办方面相比社工中心更具优势；活动资金渠道更广，可获得团市委、企业和个人等的支持。但志愿者组织与辖区企业互动较少，对所服务社区的认识较薄弱，且成员以志愿参与为前提，其活动推进的适宜性和保障性不及驻点的社工中心。不难看出，辖区企业、社工中心、志愿者组织等社区内组织在社区服务的提供上各有所长，对社区联结的强化具备一定作用。然而，各类组织在没形成良好的合作关系的情况下，其短板凸显，例如：辖区企业和志愿者组织提供的服务不如社工中心专业，社工中心的人力财力相对匮乏等。

2.3诉求渠道错位，互动平台缺失，需求可达性差调查数据表明，居民向政府表达社会管理意见以网络方式为主（42.68%），电话次之（33.45%）（图2）。而目前的公众参与多以座谈、听证等面对面的方式进行[18]，与居民偏好的诉求渠道存在错位。因而，大多数（57.5%）居民认为当前的诉求渠道畅通情况一般。相关性分析显示，诉求渠道的畅通性与居民对智慧城市的了解和向政府表达意见的首选途径关系最密切。对智慧城市了解更多以及偏向于网络和电话等信息化渠道表达的居民，诉求渠道更为畅通（表1）。就互联网的使用情况来看，虽然2014年我国互联网普及率超过世界32.5%的平均水平，但也仅为46.9％，远落后于发达国家78%的平均水平[19,20]。难以运用信息化手段表达意见的居民仍占大多数，诉求渠道的畅通性也因而受到影响。在互联网用户中，通过网络参与社会管理的积极性偏低，经常在网络上就社会管理问题发表意见的用户仅有7.5%，这也主要与居民对智慧城市的了解程度相关。这在一定程度上表明，对社会发展前沿敏感度较高的人，不但诉求渠道更为畅通，也更愿意参与社区管理，反之相对消极。通过主成分分析发现，除了受习惯的反映方式和参与积极性的影响以外，诉求渠道的畅通主要得益于互联网的长时间使用，并与学历和职业等相关（表2、图3）。调查显示一个“特殊”的现象，即学历越高，渠道越不畅通，这可能由于学历高的居民对诉求渠道期望更高，但目前以非信息化为主的参与渠道难以满足这类群体的需要。职业方面，非公务员的单位职工诉求渠道更畅通，而农民、工人等一些日常获取信息渠道受限的群体则更加难以参与。就信息互动途径来看，居民除了手机短信外，还希望通过公告栏和互联网两大渠道获取信息，三者的支持比例分别为39.60%、31.90%和18.30%（图4）。最常使用的信息化产品方面，50岁以上居民与其他居民存在差异，首选电视，次选电话（包括手机和固定电话），且其中的手机短信多为单纯的阅读而不回复，这主要因为该群体受到生活习惯与能力的限制更倾向于传统媒体。总而言之，我国既有的社区管理诉求渠道未能满足居民需求，尤其给农民工、老年人等弱势群体的参与造成一定障碍。加之，目前智慧城市在社区层面落实的成果主要是单向的信息查询或收集的信息化管理系统，互动性较弱。这都不利于及时了解公众的真正需求。

3我国城市社区管理创新的流程再造策略

考虑我国城市社区管理的发展要求以及现有流程存在的问题，本研究从社区业务流程需要着手，构建社区流程再造的基本组织结构体系，并就其社区内组织的职能划分和需求反馈平台的建立提出建议。

3.1策略一：强化“外力”，重组社区组织结构体系综合国内的实践情况、国外及港台地区的实施经验，参与社区管理的组织与群体大体可划分为四类：官方组织、半官方组织、营利性组织和非官方非营利性组织（表3）。结合调研结果发现，在社区自治组织发育尚不完善的情况下，社区可以通过一定的“外部”力量来凝聚社会资本，以优化社区的组织结构。就辖区企业而言，其职工特别是外来务工人员多聚居于邻近的社区，可借助工会这一既有的自维组织，来集中反馈诉求，并向企业争取资金与物资支持，同时也可满足企业的社会责任需要。社工中心由于非政府非营利而形成中立性，使其可成为联系居民自治组织与辖区内外企业、其他公益团体的沟通与合作枢纽。本着社区再造的获得授权、居民驱使、企业化、协作性和竞争性五项原则，结合社区业务流程的需求，以及智慧城市建设对社区管理提出的新要求，考虑新旧体制易于转化等必要，笔者认为，社区管理应将原街道办事处的政府职能往上集中，将原居委会的自治功能往下细化，将原社区服务机构和社区规划工作室的服务功能去行政化，强化NGO和企业工会等社区自治组织以外的“外部”力量，整合社区数据的电子化，把组织结构划分为市区、社区和邻里三个层面，分别对应现状市区、街道和居委会三个层面，形成行政集于政府、公众易于进入、议行相对分离、服务专业高效、信息公共互通的协商式扁平化组织框架（图5）。

（1）市区层面：行政集中。参照西方发达国家，市、区层面的社区管理主体主要是官方的组织机构，作为基层机构负责行政管理和监督。就我国的官方组织机构来看，即便是经过大部制改革的顺德，各部门在不同专项管理之间仍有信息更新与共享的问题。因此，市、区层面应收归现有街道办事处的行政职能，设置汇聚各项信息的社区服务部门，作为市、区政府的联络机构，履行社区管理方面的行政职能，负责政府职能部门社区方面的工作协调、社区相关政策的制定、资源与资金提供、政府指令整合下达、服务监督、社区成员意见整理反馈等一些常规性事务。同时，针对智慧城市的建设要求，还应汇总社区及邻里层面各方面的管理数据，并电子化形成数据库，供各类社区管理主体通过一定的平台进行查阅。其成员构成方面，可择优提拔现状各街道办事处干部，以利用他们的工作经验和与居民之间的人脉关系。也可通过公开招募录用，广纳相关管理专业的精英。该部门应定期召开社区发展讨论会，审议重大决策并监督部门日常工作，出席人员包括各政府部门社区方面相关负责人和社区服务部门干部。

（2）社区层面：议行分离。访谈发现，现有社区居委会在社区（街道）层面已有一定的群众互动平台基础，包括政务论坛和办等，起到收集信息、联系政府部门的作用。启创社会工作服务中心等NGO的基本运作，大体是通过投标政府项目为居民提供技术，是联系政府与居民的桥梁。该层面的管理需强化对市、区和邻里上下两个层面的联系作用，因而可分别由社区咨询委员会、社区管理委员会、社区规划工作室、商业企业和NGO履行行政服务、沟通议事、规划服务、基本公共服务和社区服务的职能。社区咨询委员会是日常行政服务的联络组织，作为半官方组织，负责社区人口及物业等信息管理，并将其汇总至政府的社区服务部门。借鉴我国网格管理人的实践，依据社区成员的同质性将社区划分为规模相当的网格单元，每单元的行政事务各由一人负责。其成员由原街道办事处职工和社区居委会干部择优组成。社区管理委员会承担议事和沟通职能，负责社区重大事务的处理，协助社区规划工作室传达城市规划资讯。定期召开会议，向社区服务部门反映社区诉求与意见。结合政府网站或借用社区活动场所等，与邻里层面自治组织及居民沟通。网络招标信息聘任和监管商业企业，并与NGO合作组织活动。其成员由社区咨询委员会干部、业委会和工会代表组成。社区规划工作室担负与社区紧密相关的规划服务，一方面协助政府推动公众参与城市规划；另一方面指导社区建设、制定空间发展计划等，与政府社区服务部门共享社区管理及规划数据。其进驻团队面向各规划设计单位，以招标方式确定。NGO负责以社区层面为主、邻里层面为辅的技术性社区服务，自负盈亏。鼓励原社区居委会职工通过社工培训考试上岗，填补社工类人才缺口。商业企业是独立于社区以外的专业性营利组织，以竞标方式获得业务，为社区提供看护、安保、保洁等专项基本公共服务。

（3）邻里层面：企民兼顾。邻里（居委会）层面的管理将重点放在扩大参与渠道，激发公众的自治能力，摘掉社区居委会的空帽子，将权利还归于企业与居民、业主与租户等的利益共同体。结合访谈发现，不论是企业单位还是行业协会，均表现出对社区建设的忽视，该层次的社区宜提高企业自维组织——工会的话语权，在争取作为租户的职工的权益之余，及时沟通企业的意见，与业委会一起组成基于业缘与地缘的共同体集群，与上层面的社区管理委员会进行沟通。该层面的封闭式小区和大中型企业等主要由商业企业中的物业服务企业提供综合性的日常服务，协助NGO举办社区活动，并由其业委会和工会监管。其他界线不明晰的开放式小区和规模较小的企业，则依托其他专项服务企业提供服务，在社区层面统筹管理。

3.2策略二：建立角色互补的三大社区组织成员关系重组后的社区组织结构体系中，NGO和商业企业之间、业委会与企业工会之间存在两分的关系，他们应在社区管理中形成职能互补的角色关系。（1）NGO组织。NGO组织大体可分为两类，即社会工作服务中心和志愿者组织。访谈发现，社工中心和志愿者组织分别在专业服务和人员方面占据上风。因而，社工中心应以专业社工为骨干、以志愿者为补充，通过整合政府和企业提供的经费和设施等资源，提供专业性的社区服务，并为社区内外各类主体提供交流平台。而志愿者组织具有人力丰富、成本较低的优势，可作为社工中心提供服务的良好合作组织，一起优化社区的人际关系。（2）业委会与工会。业委会和工会分别负责业主和企业、租户方面的沟通和议事，并不承担服务功能。借鉴济南市天桥区纬北街道康桥社区经验，封闭式小区的业委会应成立社区业主接访中心，与物业服务企业的主要负责人共同负责[28]。这样的管理方式，可强化业主参与社区自治的有效性。（3）商业企业。商业企业在看护、安保等基本公共服务上具有优势。以物业服务企业为例，其在安保、设施设备维护、卫生清洁等方面获得较高满意度，但不善于投诉处理[29]（图6），而这些弱势刚好是社区自治组织的相对强项。考虑专项服务的规模效应及物业管理的综合性，物业服务企业主要承担邻里层面的服务，其他服务企业则面向社区层面。

3.3策略三：构建能及时反馈需求的公众参与平台社区流程再造以社区公众的需求为导向，有效的公众参与平台是社区流程再造的基本保障。为满足我国城市社区管理创新的需要，其公众参与平台的构建受到智慧城市建设、公众对社区的认识、社区组织结构重组等多方面因素的影响：

（1）信息平台数字化。智慧城市的建设目标，决定了社区公共信息走向数字化的大趋势——公共信息将逐步从纸质语言转译为数字语言，形成可联网共享的数据库。公众可通过云计算等技术手段接入数字化公共信息平台，便捷获取资讯。

（2）沟通渠道信息化。调研显示，居民总体愿意选择信息化的途径进行沟通交流，故社区信息互动渠道除了传统的公告栏以外，还可寻求手机短信、互联网等途径，整合社区论坛、QQ群等渠道为互通平台。考虑不同群体的需要和使用习惯，未来的社区管理可从两方面着手促进：一方面，加大网络等信息化方式的建设力度，以方便公众参与，特别是让高学历群体获得更广的渠道；另一方面，保留并优化传统媒体方式，使传统企业老板、老年人和农民工等偏好收看电视和拨打电话等群体拥有更为贴近自己生活的参与方式，譬如，适当地运用电视投播、电话访谈等方式。

（3）常规参与集中化。如上文所述，社区内外的沟通主要通过社区管理委员会来完成。这就要求公众参与平台重点指向该委员会常规活动的开展，在其中设置可访问社区公共信息数据库的接口，并配备专人指导使用。环顾国外的公众参与，其有很多生动、有效、具有强生命力的方式，如焦点小组（FocusGroups）、公民论坛、公共调查（EnquÊTePublique）、公共辩论、工作坊（Workshop/program）、电话答疑等[18,30,31]。

参考相关的评价方法，笔者从提供信息的能力、接受信息的能力、与公众交往的效果、获得广泛抽样意见的能力、信息数字化的难度、常规化开展的成本和公众的接受度七个方面，综合概括各种公众参与方式的有效性（表4）。对于不同参与手段，其“提供信息的能力”可根据其一次性可传达信息量的大小来衡量，“接受信息的能力”以其所提供信息的解析力和易读性评判，“与公众交往的效果”依据公众与信息方之间的信息流向关系断定，“获得广泛抽样意见的能力”通过参与方式对各类群体的准入门槛进行判断，“信息数字化的难度”以转化为数字信息的工作量来度量，“常规化开展的成本”比照参与方式的平均开展成本，“公众的接受度”以调查结果为准。结合不同参与群体的特征，优先考虑公众接受度，抽样效果及数字化难度次之，再权衡其他方面，笔者认为，社区流程再造的公众参与平台应以社区管理委员会为基础，在常规活动中，分别选用网络论坛、微博等即时信息工具、手机短信和QQ等社交软件、电话访谈、宣传栏等作为社区和邻里层面与公众沟通的手段，并借助社区（街道）政府网站实现不同手段间的信息关联。譬如，只要在论坛上信息，则QQ、微博、电子公告栏等均可见。公众也可从上述任意渠道查询在其中一个渠道提出的疑问回复。对于议会召开前的信息采集等非常规活动，则可增加电视公示、公共辩论、焦点小组等途径，以更深入了解公众所需（图7）。

4结语

城市社区管理自治化和智慧城市的建设要求社区向高质量发展，调动社会的自组织能力，重视社区成员的有效参与，实现公共设施、公益资源和事务等的智能化管理。为使城市社区管理创新拥有具体的实施途径支持，笔者基于对社区再造的基础研究梳理，着重探讨其中的社区流程再造命题。考虑行政服务集中供给、自治单元精干亲民、社区服务专业高效、公共信息数字化等要求，本研究构建了以社区管理委员会为沟通核心、“市区—社区—邻里”三层管理的基本组织框架。创新地提出以地缘和业缘为抓手，兼顾业主和租户、企业的需要，借助现有的业委会和工会作为社区最基层的自治单元。并在原有社区管理人员的转换方面，把居委会职工作为专业社工的后备力量，解决了就业去向和社工人才短缺的问题。本研究还初步理清了NGO和商业企业之间、业委会与企业工会之间的职能关系，探讨了社区的公众参与平台构建，指出平台应基于社区管理委员会，根据管理层面和活动频率运用电话访谈、社交软件和社区论坛等手段，以此作为完善社区管理公众参与的引介。

由于本研究的问卷调查和访谈样本主要集中于佛山顺德区，且缺乏对物业服务企业和业委会、企业工会的深入调查，因此社区组织之间的关系分析仍有待在进一步的研究中不断改善。

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城市管理创新篇（6）

一、城市社区管理中自治组织建立运行法律保障的现状及问题

在我国城市的现阶段的社区自治管理中，法律保障体系的构建与运行存在最大的特点是:由于《宪法》立法和条文解释的局限性，致使社区自治与自治权在法律上缺乏清晰的界定和表述，因此在实践中出现了较多的社区自治权纠纷，宪法层面对社区自治权的法律保障相对滞后和固定，不能满足如今社会发展变化的需要。从其他部门法来看，自上世纪八十年代末以降，与社区建设与密切相关的法律法规有:《街道办事处组织条例》、《居民委员会组织法》和《村民委员会组织法》。这些法律法规为实务层面的社区建设工作提供了指引，明确了社区居委会与政府间的法律关系，使社区委员会的地位与工作性质得到了进一步的提升。其不仅改变了城市社区管理机构的运行机制，还拓展了社区管理者工作的职能;不仅为社区实际问题的解决提供了法律依据，还加快了社区管理工作的制度化。虽然以上法律法规给社区管理工作带来了有利的支撑，但是经济与社会的高速发展，使得其中的部分法规存在严重的滞后性，在社区居委、居民自治组织与政府的职能分配、法律地位上界定不明确。此外，居民自治组织运行的法律保障方面也存在着较多问题;从事自治组织对政府的管理职能存在严重的依赖性，因此出现了自身管理职责不明的问题，致使社区履行自身管理职责动力不足;同时，由于立法的不配套，使得自治组织的法律地位存在问题，如《选举法》的颁布与实行，对自治组织的运行构成了较大的阻碍，为居民管理、物业管理造成了诸多不便。立法滞后、立法冲突导致了社区管理法律保障的滞后，这影响到创新思想在管理模式中的融入，降低了居民自己参与的主动性。

二、完善自治组织建立运行的法律保障在社区管理中的意义

基于我国城市在社区管理工作上的现状以及问题，将通过完善社区自治组织的方式，实现法律保障机制视角下的社区管理。社区居民自治组织完善的主要目的及意义:在社区居民中切实落实宪法赋予的民利，恢复居民自与决策权，真正实现了自下而上和自上而下的自主自治。与此同时，通过创新社区管理模式、培育社区管理新环境，构建自我约束与管理、服务与教育具有创新性的社区管理及自治制度，以及达到社区民主管理的需求。此外，完善社区管理的法律保障有利于使政府与社区管理机构在职能分配、工作开展方面达到有机的结合，尤其是在居民缺少自治管理能力的社区，政府机构和党组织能够成为协助社区居民自治的有利保障，争取居民对党政政策、法律法规的有力支持。最终，使得社区居民其自治组织和自治权能够得到法律的充分保障，从而将党中央、政府以及社区居民在社会中的管理关系协调好。

三、研究城市社区管理模式的创新思路———加快法治社区的构建步伐

(一)社区自治组织建立时的法律保障

虽然许多自治组织是在社区管理机构辅助下建立的，但其自治性应当受到法律的良好保障。根据相关法律法规的规定，居民的自主选择权应当依法保障。在创新管理思维指导下应当优化居委会的管理机构，充分辅助居民自治组织的建立，以保障居民的合法权益。例如:《物权法》着重强调对财产权利的平等保护。以保护公民财产合法权益为基础原则，为经济体系在社会注意市场环境下构建提供强有力的保障，进而展现物权法将宪法的私产保护进行具体化。因此，在社区自治组织的建立上，充分考虑到居民合法产权权利的保护，在组织服务上更加有效。

(二)社区自治组织运行时的法律保障

创新管理思想在社区管理中的应用，能够加快现今社会对社区构建的步伐。社区的自治组织通过运行居委会组织法，从而切实保障了社区管理工作的开展，使居民管理工作实现自身民。例如:利用《居委会组织法》有效解决管理中的纠纷与自治问题，协助政府以及社区维持好居民治安工作以及有利于居民利益的工作。居民计划生育、社区公共卫生以及教育工作等，通过提出合理性建议加强社区管理的建设，进一步维护社区居民中自治权益。由于法律法规对社区自治组织具有指导和约束作用，也是对其自治的保障，因此，务必要在社区自治组织中运行居委会组织法，进而实现自治、法治的协调与统一发展，同时为社区自治组织提供可行性管理指导。

(三)建立社区自治组织法律保障指数评价制度

社区管理模式其创新思路目的是要加快构建法治社区的步伐，通过自治组织建立适宜的指数评价制度作以反作用法律保障体系的完善。该评价指数旨在体现社区管理创新模式的趋势，不仅要有利于自治组织的发展，还能为法治社区的构建提供支撑。因此，该法律保障指数要想在社区管理中得以实施，须有顺畅合理的制度，并结合现今执行的社区管理的相关法律法规，以维持法治社区管理的平衡。此评价制度的建立，促进法治社区与自治组织在创新管理模式下协调发展。将社区管理法运用在指数评价制度中，使自治组织具有保障社区居民的权利、责任，展现法律治理在自治组织管理工作中的保障作用。从发展的路径看，该制度的建立有益于社区管理的发展，其创新管理模式有利于将创新管理的思想融合在文明、和谐的社区构建工作提供有力保障。

城市管理创新篇（7）

规划管理决策是城市规划建设的中心环节，关系到城市建设管理的最重要活动。在城市建设突飞猛进、经济体制转轨变化之中，城市规划的编制、设计、评审、批准等环节尚不完善，一方面，在公共开发领域市场行为政府化，本应通过市场运作的设计项目却作为指令性任务形式，指定城市规划设计单位制作，常出现应付政府交办的任务现象，缺乏深层次规划的专题研究；另一方面，政府职能市场化，城市规划设计成果在非公共开发领域多为通过市场运作方式获得，在未形成详细规划全覆盖的状况下，规划的公共性与开发商的利益驱动矛盾突出，设计单位在市场竞争压力的利益驱动下，片面追求经济效益，规划针对性弱化，规划成果缺乏科学性、综合性和前瞻性，尤其是开发商故意引导规划控制条件偏向其经济利益；规划的行政行为与技术行为混杂管理等，市场经济发展的不平衡和市场机制的缺陷，呼唤着城市规划决策的科学化和民主化。 规划好、建设好、管理好城市是政府的职责，规划是城市发展的龙头，是政府调控经济、社会活动的强有力杠杆，是政府指导和控制城市建设发展的基本手段，是关系城市现代化建设全局的一项重要工作。

规划的有效实施，关键在领导。政府作为规划的组织者、决策者、协调者和实施监督者，对规划的重视程度，直接关系到规划的决策水平和实施效果。规划决策的失误，不仅会影响到当前经济、社会、环境的协调发展，影响当代人的利益，还将影响子孙后代。随着城市化进程的加速，城市发展面临的外部环境越来越复杂和具有不确定性，而规划管理的统一性缺失，建设项目往往缺乏统筹考虑，审批项目的标准快与慢，行与不行，总体与局部矛盾等问题，反映了规划编制一定程度的滞后。管理者要处理、协调错综复杂的矛盾，往往过多地应付技术环节，没有足够精力去研究和把握涉及城市发展全局的战略层面问题，也难以保持对城市发展中各类新生事物的敏锐洞察力。为此，我们应当怀有战略眼光和全局意识，依法行政，依规划施政，强化城市规划的权威性、战略性、整体性和规范性，加强规划对经济、社会和环境的调控力度。

市场经济需要制度保障。在市场经济中，政府的主要职能是营造公平竞争的环境，维护正常的市场秩序，加强制度建设和宏观调控。坚持规划管理机制创新，是突破体制的必由之路，党的十六届三中全会明确提出“深化行政审批制度改革，切实把政府经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来”，通过实现依法行政的制度条件，制度环境和制度功能，从探索中国特色、时代特征、新的城市发展要求出发，强化规划落地管理，才能真正保证代表和实现最广大人民群众的根本利益。

随着社会主义市场经济体制的完善、《行政许可法》的实施，作为公众关注度高、公益性强、综合性强的规划部门的政府职能转变势在必行，一些原属于政府行政权限内的事务和管辖内容，将通过技术性审核部门、专家咨询性机构、行业协会、社会中介组织等组织及机构开展工作。面临着城市建设的迅速发展、房地产业呈几何级数增长，我国加入WTO所带来的开放服务贸易市场、对房地产业及规划设计、咨询等中介服务产业强烈的冲击，我们在规划社会组织工作方面尚存在带有明显的行政色彩、发育不易、组织监管不力等问题，培育和发展社会性组织机构，有利于促进政府职能转变、优化社会资源配置、维护社会经济秩序和不同利益集团以及法人的合法权益，有利于完善社会化服务的功能。

维护社会整体利益和公共利益是政府的职责，城市规划行政作为一项政府职能，在错综复杂的城市大系统中，无论是城市建设发展的宏观决策，还是单个建设项目的微观决策，大到城市总体规划布局、交通组织、环境保护，小到地块的开发强度、建筑日照、绿地布局和公建设施等，无一不涉及社会公众的利益和资源的可持续发展，从而控制“非公共性”利益主体的外部不经济行为，体现空间资源使用的“公开、公平和公正”。因此，政府对于城市规划的决策，常常涉及多因素、多结构、多种关系的综合性决策。仅凭领导者个人的才能、经验和智慧或开发建设的良好愿望已经不够了，单靠人格化的决策、个人的意志是难以做到决策的科学性、合理性、可行性和连续性的，面对广大人民群众的利益体现，应当慎之又慎，避免因决策失误而侵犯公众利益。

经济社会建设的飞速发展，对城市规划管理科学性提出了新的要求，基于当前工业、信息突飞猛进的时代，为解决激化的生态环境、社会经济、竞争协调等问题，都要求增强规划编制的科学性和前瞻性，加强规划科学民主决策。

1.4.1 政府的公共存在差距。

规划的权威性、严肃性还没有完全得到实现，一些地方规划出现畸形发展状态，其原因在于个别领导规划法制意识淡漠，不按规律办事，“长官意志”作祟，喜欢“拍脑袋”决策，随意改变规划，以致许多已制定的规划因不符长官意志而成为废纸；更有规划跟着“长官意志”和开发商的指挥棒转，破坏了城市的整体布局；还有的地方“一届领导一个调”，一旦换届，就出现“刚规划就易帜”的劳民伤财现象。

1.4.2 有待克服松散的管理模式。来源：考试大

城市管理创新篇（8）

我局创新城市管理机制成效明显

今年以来，县城管局不断加强和创新社会管理，按照属地管理、部门联动、建管并重的工作原则，积极探索城市管理的新机制和新方法，城市的精细化管理水平不断提高。

一、部门联动，实施多元治理。一是对工业区、商业区、物流区、居住区、拆迁区分区制定管理规范，对后街里巷、城中村、城郊结合部，以及人流物流密集区、生态敏感区等落实管控措施，因地制宜明确不同的管理形式、管理标准和责任主体。二是结合新型社区建设，实现城市管理由政府主导向村（居）民自治转变。针对拆迁安置小区业主户籍不同、职业不同，风俗习惯也存在差异的情况，安置小区选出回迁居民代表，除监督安置房建设质量速度、社区工作用房、物业用房配套外，还进行政策引导，牵头组建物业企业，进入小区管理。统筹考虑社区党建、居民自治、帮扶救助、居家养老、卫生服务、社区安全、环境治理、社区文化与属地管理的关系，不断优化资源配套，激发自治活力，努力营造自我管理的氛围环境。三是创新思路，实现从政府单一管理，向社会协同、公众参与模式转变，引导社会组织参与小区物业管理、路灯广告管理、环境卫生整治、园林绿化管理、市政设施管理、农贸市场管理、环境污染管理、车辆管理，着力构建政府与社会互联、互补、互动的管理网络，提升管理效能与品质。

二、源头防范，建立评估机制。一是发挥数字化城管信息平台的作用，建立城市管理风险机制，畅通民意诉求渠道，做到群众投诉件件有落实，既调动了群众参与城市管理监督的积极性，又通过制定激励措施发挥群众参与城管的创造性，为城市管理献计献策，降低城市管理风险。二是健全政府部门协作防范风险机制，整合管理机构、流程与资源，强化政府相关职能部门与辖区社会组织、单位、企业以及公众的协同配合，提升风险防范效能。针对部门工作侧重点和法律依据的不同，构建既协同配合又相互监督的工作机制，防止以收代管、以罚代管、只审批不管理，以及重突击整治轻日常监管等现象的发生。三是立足评估体系科学化，评估方式多元化，评估制度规范化，完善风险评估工作机制，适时开展城市管理评估工作，不断调整工作方案、优化工作流程。

三、建管并重，提升管理实效。一是根据城市范围的扩大，加强城市管理队伍建设，合理确定城管执法人员编制，明确城管执法人员参公性质，解决年龄老化及车辆不足等问题，配齐城管治安办人员及装备。二是开展规划建设对城市管理的影响研究，引导城市的规划建设与管理相衔接。建立城市规划、建设、管理的会商联办制度，通过城市管理者参与相关的规划建设，前移基础设施管理关口，实现建管并重，规划建设的偏差及时得到纠正。如在居住小区建设上，县城管局先行审视停车位的配套、洗车设施的配套、垃圾设施及公厕的布置，通过参与小区综合验收把好小区管理关口。三是在强化队伍建设、构建建管并重工作机制的基础上，借鉴农村环境综合整治“五位一体”的成功做法，制定城乡管理的一体化方案，创新城市管理的社会参与机制，通过市场化运作机制，监督与绩效评价机制，实现我县城市管理从问题式管理向预防式管理转变。

城市管理创新篇（9）

[中图分类号]F299.2 [文献标识码]A [文章编号]1002-736X（2015）05-0077-06

城市是人类文明的重要载体，是人类高度聚集的空间和重要的活动场所。城市管理，特别是城市公共管理，是维系和促进城市文明发展、提升城市品位、提高人民生活质量的重要力量。中国目前正处于社会急剧转型时期，城镇化建设突飞猛进，成了重要的经济增长点，同时，由于社会建设和管理滞后，城市又成了众多社会矛盾的聚焦点。如何创新城市管理，提高管理水平，推动中国城市科学发展、协调发展、和谐发展，是摆在学术界和城市政府面前的一个紧迫课题。那么，创新的动力是什么？创新的方向是什么？创新的路径是什么？一系列问题需要我们去研究，需要找到城市管理创新的逻辑起点。

一、建设和谐社会：城市管理创新的价值取向

和谐是中国特色社会主义的本质属性，是国家富强、民族振兴、人民幸福的重要保证。建设和谐城市是城市发展的必由之路，是城市社会的基本要求和市民的期盼，是建设和谐社会重中之重。城市管理是实现和谐社会的重要手段，因此，城市管理的手段、目的和效果都要统一到和谐社会的价值轨道上来。

和谐城市必须具备这些要素：一是人与环境的关系和谐，即人类生活生产和环境达到可持续发展的程度；二是人与人之间的关系和谐，构建邻里关系和睦、诚信友爱、互助合作的良好人际关系；三是经济、社会、自然三者的和谐，既要满足当代人的需要，又要对子孙后代的需要能力不构成威胁，保持经济发展和社会进步的平衡、经济发展与生态环境的协调。只有正确处理好这三种关系，一个城市才算是个和谐城市。而和谐城市不会自动生成，人与环境、人与人之间经常处于矛盾状态之中，过去一些成功的管理经验和做法不能完全适应已经变化发展了的新环境，需要在城市政府的领导下，选定正确的路径，协调解决各种新矛盾，发动人民群众，不断创新，共同建设城市，共同管理城市，共同享有城市发展成果，才能达到理想的目的。

二、城市管理需要不断创新

（一）传统城市管理存在的问题与挑战：城市管理创新的直接动力

1.主要问题。我们把以政府作为城市管理唯一主体的城市管理，统称为传统城市管理。我国在相当长的时期内，实行的是这种管理模式，虽然也取得了不少成绩，但也存在一些不尽如人意的地方，问题主要存在于三个方面。（1）城市管理主体自身存在的不足，制约执法。一是主体权威力不足。从20世纪50年代起，我国学习苏联高度集权制管理城市，政府几乎成了城市管理的唯一主体，面对复杂的城市和人民对其公共需要的不断增长，在人力、物力、财力有限的情况下，公共供给能力难以满足人们日益增长的需要。人们因此越来越不依赖于政府，特别是在经济体制和政治体制改革之后，政企分开、政事分开、企事分开，政府对企业和社会成员个体活动的指导与影响逐渐弱化。市场经济下的政府不再是物质财富的直接生产管理者、占有者和初次分配者，因而不能借助最有影响力、管控力的物资媒介来激励或约束公众，对人们的社会行为难以产生令行禁止的威信。二是主体处置问题的能力不足。首先，虽然城管执法局是代替政府直接管理城市的管理部门，城市管理执法内容的广泛性和复杂性要求工商、公安、质量管理、环保、园林、水务、交通等部门协同一致，统一执法，但是，在实际执法时，各个部门喜欢采用单边主义，不愿意屈尊纡贵邀请其他专门管理部门参与执法；而其他相关部门喜欢束手旁观，看热闹，觉得多一事不如少一事，完全暴露出协调能力不足的毛病，以致造成执法效果差。其次，在面对重大危急问题时，由于机构臃肿庞大，反应不敏捷、不迅速，往往贻误解决问题的最佳时机，体现应急能力不足。像青岛油管爆炸当场炸死8人，伤数人，给人们生命财产带来巨大损害。原因有多个方面，而主要是对地下管道漏油的发现没有及时采取措施。再次，主体解决问题的能力低下，城管队伍结构复杂、素质参差不齐，不能采取适当的方式解决日常的城市管理问题。三是执法方式方法存在一些问题。疏于日常管理，用运动突击管理方式来纠正城市管理的失衡，是大多城市常常采用的手段。这容易引起干群冲突，通常演绎为暴力执法与暴力抗法的斗争。比如流动摊贩乱摆乱设、乱扔垃圾等现象，不是一朝一夕形成的。一开始，没有引起城管的重视加以制止，等到变成常态化，摊位固定，小商贩采购大量的商品和装备，形成了规模，城管部门再去集中力量，突然袭击，让商贩连本带利大受损失，这时，商贩的情绪就会失控，难免发生过激行为。四是城市管理的决策制定与实际执行时常脱节。以服务人为最终目的的城市管理，必须密切联系群众，亲近群众，才能真正了解群众什么时候最需要政府服务，最需要什么。只有在深入调查群众的基础进行科学决策才有利于执行。但目前我们的城市管理所采用的还是线性简单管理方式，即通过“两级政府，三级管理”的机构上传下达各种指令，制定决策或执行决策都要经过自上而下或自下而上的过程，环节太多，信息传递或丢失或走样，对社会的变化和群众的迫切需要往往不能做出及时、准确、全面的反应。在这种情况下制定和执行城市管理决策，其及时性、针对性和适应性得不到应有的保障。五是城市管理体制有待完善。我国城市管理体制不顺，是城市管理问题经常发生的重要原因，主要表现为城市管理各部门职责不明、权责不统一、职能交叉重叠，造成管理发生缺位、错位、越位。职责不明，容易发生管理错位，一项专业管理，有时出现两个责任主体，这完全违背了管理学中“责任主体唯一”的原则，结果没有哪个管理主体能把事情管好，一旦发生问题就无法追究责任。受市场经济的影响，另一种情况是在城市管理实际中争权夺利。遇到有利可图的事情，任何城市管理部门都不愿意轻而易举放弃不管，这样就难免发生越位；遇到需要花成本、花人力、承担义务责任的事情，即使群众迫切需要，只要能找到推卸责任的借口，就千方百计回避不予管理，缺位就这样出现了。例如，市场要改善，闻讯的机构就接踵而至，市场管理处来了，城建、规划、环保、开发商也不约而来；市场一旦遭灾倒塌一部分，明知对公众构成危险，没有哪个部门来承担责任，主动消除危险，唯恐逃之不及。之所以出现抢着管和没人管并存的怪现象，是职能部门趋利避害所致，忘记以人为本的管理宗旨，把部门利益至上的观念作为了部门的指导思想。这恐怕是部门之间难以合作的根本原因，也是城市管理体制不顺的经济根源。（2）管理环境复杂，不利于执法。城市管理面对的环境，无论是人文环境还是法治环境，乃至社会舆论环境，对城市管理造成了三个不利。一是不利于得到群众的支持。由于广大群众对城市管理领域的工作不太了解，对城市管理的重要性和必要性认识不够，一部分执法工作无法被认可。特别是我们的社会意识发育相当不健全，仇官仇富的社会心态很突出，部分群众喜欢把个别公共组织服务人员的工作失误转嫁到整个公安、城管、工商、质监等城市管理职能部门，把这些真心诚意服务人民的公共机构看作刁难民众的组织。就是城市管理部门工作人员的家属也很害怕不太正常的社会心态，对自己的亲人千叮万嘱注意自我保护，执法不必太认真。可见，城市管理难以得到城管家属的有力支持，哪里能够奢望其他群众助一臂之力？二是舆论引导不利。新闻媒体、网络媒体和社会舆论对城市管理批评得多，褒扬得少，城市管理成为众矢之的，差不多动辄得咎。加之部分不理智的群众故意搬弄是非，使整个社会舆论形成了不利于城市管理的倾斜。三是不利于执法人员发力。在依法治国的政治背景下，任何政府机关必须依法行政，依法行政的紧箍咒牢牢套在每个执法人员头上，在城市管理保障法不健全的情况下，执法人员在执法时担惊受怕过度，既要提防公众的指责，又要提防来自政府的追责，使执法人员进退维艰，有力发不得，有智使不出。正是这些不利于执法因素大量存在，妨碍公务的案件才频频发生。据统计，在妨碍公务的案件中，90%以上与城市管理有关，其中，妨碍公安执法占31%，城管占27%，工商占12%，其他占30%。这些数据充分表明：我国当前城市管理环境不容乐观，也表明了城市管理工作的艰辛。（3）管理对象特殊，不好执法。城市管理面对特殊群体，面临情法的纠结和流动商贩存在的合理性与执法的合法性冲突的考验。城市管理的对象是一个构成特别复杂的社会群体，有的来自于农村，有的来自于破产企业，有的身残，有的是老人，有的是妇女，通常他们文化水平低，又无专业特长，正常就业很困难，觉得摆摊成本低，能养活自己，就选择了这个“自由职业”。只要哪里好赚钱，就在哪里扎根，不管市容受不受影响、交通受不受阻碍，先摆起摊子张罗生意再说。城管面对这种执法对象时，常常感到头痛棘手，左右为难，一方面，执法职责要求严格执法，维护市容整洁与秩序；另一方面又要做到以人为本，实施人性化管理。若铁面无情地把他们驱离，或者扣押摊子和货物，不免受到流动商贩的抵制，甚至反抗，部分人会向城管苦苦哀求，诉说家庭的不幸和微薄的收入。人非草木，孰能无情？城管在法与情的较量之间很难做出选择。不仅如此，面对这些特殊群体，还存在商贩的合理性与执法的合法性的自我斗争。城管当然知道流动商贩具有一定的合理性，自古以来，商贩是靠灵活经营维持生计的职业，通过自产自销或流通商品、加工服务等方式满足市民的生活需要，活跃了市场，解决了部分社会就业。但是，流动商贩流动性大，活动范围广，往往集中在上下班时段、人流量车流量高的繁华地段进行经营，影响城市交通和市容卫生，执行公共管理职能的城管对破坏公共秩序、公共环境的流动商贩不得不采取扣押手段，予以教训和管制，这也是合法的。到底是让流动商贩合理继续存在，还是严格执法？城管很难找准做与不做的边界，对此做出正确的判断。

（二）面临的挑战

城镇化建设的快速推进，城市管理面临着史无前例的“城市病”的严峻挑战。这些“城市病”主要是指人口膨胀、资源短缺、交通拥堵、环境污染、就业困难等。中国城市的普遍特点是人口多，人口100万以上的城市有87座，50万以上的220多座。人口多加剧了资源短缺、交通拥堵、环境污染、就业紧张等一系列的矛盾。交通拥堵是现代城市的顽症，久治不愈。北京、上海、广州、重庆等大城市的交通问题尤为突出。有人统计，在北京工作一年在上下班途中所占的时间累加起来达30.2天，平均每天约两小时在拥堵的车上度过。有限的交通设施使城市交警维持秩序感到束手无策，无可奈何。环境污染严重是城市管理面对的另一个难题。据统计，中国660座城市中，约2/3的地下水受到不同程度的污染。流经城市的河流中95%以上被污染，使本来用水就紧张的情况变得雪上加霜。此外，交通所造成的环境污染在日益加剧，机动车排放是我国大中城市大气污染的罪魁祸首。2014年上半年环保部门统计，中国113个环保重点城市中，有33个空气质量超标。就业紧张是城市管理面临的重大社会风险。城市化速度快得惊人，目前我国城市化率达到了51.2%，给城市就业增加了巨大的压力。2400多万的失业人口无处就业，给他们的家庭生活带来了一定的困难，同时，也增加了社会的不稳定因素。这是城市管理不得不考虑的现实问题。

三、城市管理创新的路径

一切创新源于学习，我们要创新城市管理，不仅要吸取本民族优良的管理传统，而且有必要学习外国城市管理的经验。

（一）外国城市管理的经验与启示

1.纽约。（1）世界性多功能大都市的管理。纽约是美国最大的港口城市，是美国的金融中心，又是世界金融中心之一。城市人口800多万，每平方公里人口9000多，人口密度之大，经济贸易规模之巨，给城市管理带来的难度可想而知。然而，纽约又是世界上安定有序的世界性大都市，它是怎样管理的？它的管理模式是市一行政区一基层社区。市由市民自愿申请经州政府特许而设立。市组织机构包括市长、议员、审计长等都通过选举产生，并对选民负责，具有浓厚的自治意识。每一级政区都有权参与城市管理决策的制定和执行，都有合适的利益表达渠道，使得社区规划、管理以及服务更能反映居民的需要和切身利益。但市政府仍然拥有对城市的统一控制与管理权，区级政府只是联系基层社区的纽带，职权较小。整个城市管理的细节管理都是由基层社区承担。因为他们的社区组织很健全，社区的议事服务机构是邻里委员会，除选举产生的几名委员外，其中有许多志愿者参与社区工作服务。工作方式灵活，建立了由邻里委员会与市、州以及联邦官员组成的联席会议制度，每月召开两次会议，就社区的土地利用、交通、环境、公共安全、就业、社会保障等问题开展讨论，并研究如何解决。社区服务也很完美，凡是社区内发生的困难，由残疾人的照顾到妇女儿童的保护，由家庭建设的困难到小企业的融资，社区都一一提供服务和帮助，而且大都是免费的。美国社区首先有市政府的全力支持。纽约市的若干机构都参与社区发展规划和项目执行，又通过各种政策法规引导私营企业投资社区建设，扶植社区内的企业发展，使美国达到平均每10人拥有一个企业的发展程度，这是美国近十年来，经济持续增长、物价稳定、失业率低、社会稳定的重要原因。（2）纽约城市管理的借鉴意义。美国纽约实行的“市―行政区―基层社区”的模式与我国实行的“两级政府，三级管理”的城市管理体制比较，管理效果截然不同，对创新我们的城市管理有四点启示：第一，纽约市、行政区和社区层级鲜明，职责明确，城市管理以服务整个城市为核心，易于整合各层级管理资源时不发生争权夺利的冲突；第二，城市规划统分有机结合，市政府系统规划而不独断专行，社区自治，政府并不干涉，两者共同发挥着不同的功能，达到优势互补，从而实现城市管理战略性与战术性、整体性与个体性、共性与个性的统一；第三，如何引导非政府组织、企业和社会团体等社会力量参与常规的城市管理而不是运动式管理是我们学习的重要方向；第四，加大社区建设投入，完善社区管理服务体系，使社区真正有能力搞好社会服务。纽约的社区建设体制机制都比较成熟，投入机制、组织参与机制、监督机制运行顺畅、高效有保障，值得我们学习借鉴。

2.东京。（1）以人为本的城市管理。东京是20世纪70年代迅速崛起的世界性超级大都市。它的疏密相间、适度集中的城市规划，层次分明、纵横交错、管理有序的城市交通，显示出来的现代化城市管理水平之高，令人叹为观止。东京面积2100多平方公里，而人口多达1200万。在这片土地上，除四通八达的公路交通外，还密布着包括12条地铁线在内的50多条电力线路。在这座繁华的都市里，你根本不需要为寻找交通工具而犯愁，也无需为堵车而心急如焚。其根本奥妙就在于：东京城市交通管理体现了“以人为本”的精神。一是守时。东京的电车是很守时的。电车每隔几分钟一趟，几点几分进出站，到下一站的时间是什么时候，都是固定不变的，晚点错点现象很少发生。二是便捷。东京公交车站的设置都考虑到来客的方便，一般把车站设在大型建筑物中或建筑物下，在与公路、地铁交叉的地方基本设有公交车站，便于乘客换乘其他车辆。在电车车站入口处，安装自动售票机，并悬挂着各路电车线路，上面标明每站的价格，使人一目了然。在乘坐的电车上无不体现着乘车的温馨；车上向你提供的信息很多，是快车还慢车，前方站是什么，下车该乘哪路车，去什么方向，从几号站出去，都会向你交代得清清楚楚。三是尊重。东京的交通服务细致周到、热情，很尊重市民。在东京任何一个地方旅行，如果碰上坐车没来得及买车票或者所买车票金额短斤少两了，你不会遇到麻烦，只要到有关的服务窗口补办手续就行，不必担心遭到白眼、训斥和罚款，你的人格得到与其他旅客一样的尊重。四是守法。道路交通离不开行人与司机对交通规则的严格遵守。尽管东京街上车水马龙，但执勤的交警很少，即使如此，所有车辆还是能严格按照规定的路线与速度行驶，无一例违规现象发生，行人也不闯红灯，哪怕没有一辆车来往。守法给交通带来了有条不紊的秩序，也避免交通事故的发生。五是体贴。交通部门在规划设计时，站在旅客感到困难的角度，特别用心考虑到特殊群体的公共需要，引进安装许多人性化的设施。例如，在斑马线处，设置特殊的电子音乐，既愉悦了盲人心情，又提示盲人过马路。就是车站的报站方式也周到细致，处处体现人性关怀。报站分为三种方式：一是广播报站，凡听力无碍并注意倾听的人都可听到；二是线路图显示报站，如果听力不好或未注意听的人，可以看线路显示，每到一站，指示灯就在站名上闪烁，并有箭头指示下一站名；三是站内书写站名，密度很大，确保车内任何人只要往车窗外一看，就能看到站名。如此温馨的交通服务，乘客一般不会误站。所有这些管理措施，无不体现以人为本的交通管理理念。（2）对我国城市管理的启示。我国城市管理在不断进步，但与东京以人为本的城市管理相比还存在一定的差距，应该很好地借鉴东京城市管理的经验，正确处理政府、市场、社会三者之间的关系，从管理制度的设计到管理机制与管理方式的运用，都要体现以人为本的价值观。政府按照城市发展规律在抓经济建设的同时，又不可忽视为居民提供最佳公共服务和公共产品，加强社会建设。为什么中国城市普遍存在沿街摊贩屡禁不止的现象？不是摊贩顽固不化，而是政府注意自身的大利太多，而没有兼顾好公众的小利带来的麻烦。在搞城市建设规划时，没有规划足够的商业面积，或者完全忽视该项目的规划，不能满足小商小贩的合理需要，导致临街门面租金昂贵，十几个平方米的店铺，月租几千元，对于一个小商小贩来说，是无法承担的，因此，他们不得不冒险与城管打游击。

（二）创新城市管理的思路与对策

我国城镇化建设伴随工业化、信息化、全球化的变革，1.4亿多农民工在城市与农村之间往返穿梭，加剧了城市人口膨胀、交通拥堵、资源紧缺等矛盾，对我国城市管理提出了前所未有的挑战，必须运用系统思维，切准未来城市管理发展的脉搏，正确处理城市管理的基本关系，不断完善实现城市管理目标的体制机制。

城市管理创新篇（10）

当前，世界现代城市交通正进入以信息化为目标的新时期，一个包括道路建设、客货运体系和交通控制管理组成的快速、便捷、舒适、高效的城市交通系统，是衡量当前城市现代化水平的重要标志。提高现代化水平，既是城市交通发展的客观趋势，也是现代化建设的必由之路。随着我国国民经济的快速发展和城市化进程的加快，如何解决城市交通问题已经成为城市可持续发展的一个重要课题，城市道路交通管理工作也面临着严峻的挑战。为了保证城市交通合理、有序的可持续性发展，就必须从城市交通系统的内在机制及其与外部环境条件之间的相互作用关系出发来进行合理的交通管理规划。

一、城市交通管理问题的现状

目前我国城市交通发展的历程相当于西方国家的60～70年代，与发达国家相比，城市机动车密度还比较低。尽管如此，由机动车引发的环境污染问题和城市交通堵塞问题也很严重。这充分说明了我国在道路交通管理方面还存在体制上、行政上和技术上的问题。随着全国城市道路交通畅通工程的深入开展，许多城市的交通状况得到了很大的改观，而且一系列先进的交通管理设备和先进的管理模式被采用，取得了很好的效果。如厦门、大连、南京、青岛，济南、杭州等城市的交通管理工作均很有成效，先后被评为畅通工程“优秀管理水平”。

1、大城市规模不断扩大。

2、大城市已经成为全国经济发展的重心。

3、大城市作为区域交通的枢纽作用日益明显。

二、当前城市交通面临的主要问题

1、道路容量严重不足

长期以来，我国城市人均道路面积一直处于低水平状态，只是近十年方开始有较快发展，人均面积由2.8平方米上升到6.6平方米。尽管增长幅度较快，仍赶不上城市交通量年均20％的增长速度。目前全国32个百万人口以上的大城市中，有27个城市的人均道路面积低于全国平均水平。

2、汽车增长速度过快

最近几年是大城市机动车增长速度最快的年份，轿车、客车、面包车以至于摩托车增幅年平均在15％以上。

3、公共交通日趋萎缩

80年代中期开始，大城市的公共汽车交通(含无轨电车)相继萎缩，从运营效率到经营管理，从服务水平到经济效益，出现了全面的衰退。1978～1995年的17年间，全国公交车辆和线路长度分别增长了2.5倍和2.8倍，公交车辆达到0.62辆／千人，但公交车辆的运营速度由每小时12～14公里下降到5～10公里，新增的运力被运输效率下降所抵消。90年代初，公共汽车在居民出行交通结构中，多数大城市从原来30％下降到10％以下。其原因是“优先发展公共交通”的方针没有真正落实到实处，票价政策问题长期得不到解决。

4、交通管理技术水平低下

由于历史和认识方面的原因，我国大城市中交通控制管理和交通安全管理的现代化设施很少。从停车场看，大城市别是中心区严重短缺停车设施，车辆大都停在道路和人行道上，加剧了拥挤堵塞和事故发生。此外，国际上正在研究并开始使用的信息化、智能化管理系统，在我国基本上还是空白。

5、缺乏整体的交通发展战略

城市交通建设是一项系统工程，既要研究交通需求和供应的平衡，还要考虑土地和财力的可能，是一项决策性很强的工作。当前出现的城市交通问题中，其中一个重要原因是，缺乏科学的整体交通战略和规划，治理工作往往顾此失彼，前后失调，投入不小，而收益不大。

6、长期忽视公共交通的发展。

公共交通是效率最高的交通方式，几乎所有国家和地区在经历了痛苦曲折之后，都鲜明地选择了优先发展公共交通的政策。我国城市用地紧张，人口密度高，适宜于公共交通运输，所以国家早就制定了优先发展公共交通的政策。但因为种种原因，一直没有落实，城市交通疲于应付，导致了公共交通的萎缩。

三、城市交通管理规划的目的

1、目的：道路交通管理规划的目的是解决要不要管、什么时间管、怎么管、管什么地方等问题。通过规划，人们能预先知道管理策略实施后的效果，避免由于盲目管理而带来政策上的失衡和经济上的巨大损失。

2、城市交通管理规划的基本内容

1)城市道路交通现状调查

2)现状分析与问题的诊断

3)城市交通需求分析通过交通需求模型的建立和计算

4)城市交通管理方案的制定一个城市的交通管理方案，往往是由多种管理策略和数种管理措施组合而成的。

5)城市交通管理方案的评价通过方案评价，分析交通管理措施是如何影响交通流的，预测交通管理措施实施下的交通运行指标，分析是否达到了管理目标。新晨

四、城市交通的几点措施建议

1、坚持在政府的统一领导下，加强与公路、交通、安监等有关部门之间的协作，形成预防交通事故合力。

2、广泛进行交通安全宣传教育，提高交通参与者特别是公路沿线村民、中小学生及摩托车、农用车驾驶员的交通法规意识、安全意识和自我保护意识。

3、加强对客运企业、客运车辆和客车驾驶人的管理，落实安垒生产责任制，有效预防重特大道路交通事故的发生。

4、全面排查、整治辖区事故多发路段，消除事故黑点。

5、提高民警工作责任心和工作主动性，加强公路巡逻监控，对车辆违法行为做到见违必纠，及时消除事故隐患。。

6、加强城市政府对交通的统一领导，建立大城市的交通委员会。

7、增加路网密度，提高交通建设决策水平。

8、疏解大城市中心区人口，调整城市土地使用功能。

9、落实优先发展公交的政策，调整过低的公交票价。优化公交运行条件。

10、采取交通限制措施，适应私人小汽车的需要，车和路的发展相互协调。

1、加强经济可行性研究，重点发展特大城市的轨道交通。

12、广开渠道，多种形式解决资金来源。

13、加强科学技术研究力度，提高全民交通意识。