土地产权管理篇（1）

人们对小产权房问题的关注并没有因金融危机和政府不断抑制房价上涨的举措而有所降温，近年来修改《土地管理法》的工作又时刻牵动社会各界关注小产权房的神经。长期以来小产权房建设和交易屡禁不止，带来的各种纠纷已经成为一大社会隐患，现行制度障碍致使相关部门无法有效治理小产权房，目前《土地管理法》的修改不仅关系中国未来土地使用制度改革的方向和力度，也关系小产权房未来可能的治理机制和命运。应以《土地管理法》修改为契机，治理小产权房，以实现各方利益的平衡，构建和谐社会。

1 小产权房的现行法律地位

“小产权房”是指建设在农村集体土地上并向集体经济组织以外的成员销售的住宅房屋。依据占地性质不同，小产权房分为三种类型：建设在农用地上的住宅房屋；建设在宅基地之外其他集体建设用地上的住宅房屋；建设在农村宅基地上并出售给非本集体成员的住宅房屋，既包括农民对外转让的自住住宅，也包括投资方在宅基地上建设并对外销售的商品住宅。小产权房的典型形态是以销售为目的在集体土地上开发的商品住宅，不同类型小产权房的法律性质有所不同。建设在农用地上的小产权房，明显违反《土地管理法》规定的土地用途管制制度，也严重威胁耕地保护目标实现，有关部门往往采取严厉的制裁措施。宅基地上小产权房的法律性质则较为复杂。涉及小产权房的法律规定有《宪法》第10条第4款，《物权法》第151～153条，以及《土地管理法》第43条、第59～63条。从这些规定来看，既未禁止农民转让宅基地上的住房，亦未对受让对象做出限制。但自1999年以来，以国务院办公厅《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》为代表的一系列政策性规定，则对宅基地使用权及其上住房的转让做出超出法律范围的限制，从不同角度将宅基地使用权和宅基地上房屋的取得和使用对象限定为本集体成员之内的农民，禁止将宅基地上房屋出售给非本集体成员尤其是城镇居民。应如何看待这些政策性规定呢？首先，关于宅基地使用权部分。《物权法》第153条规定，“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。”如果将该条理解为授权性规定，则这里的“国家有关规定”使得宅基地使用权这一用益物权受到了包括上述国家政策性规定在内的其他规范性文件的限制，那么，上述政策性规定虽然不是法律，但其对宅基地使用权这一基本民事权利部分进行的规定具有法律效力。其次，关于农民所享有的宅基地上房屋的所有权。《物权法》对此并未做出特别限制，应当认为农民享有包括占有、使用、收益、处分4项权能在内的完整所有权，农民可以对其享有合法所有权的宅基地上的房屋进行自由处分。但由于房屋和宅基地的使用具有不可分性，房屋的可流转性与宅基地使用权的不可流转性就产生矛盾。在这种情形下，是迁就并维护农民对房屋的所有权而牺牲国家在宅基地使用权流转管理上的利益？还是相反的价值取向？法律并未明确规定。上述政策性规定选择了后者。但农民的房屋所有权无疑是公民享有的非常重要的基本民事权利，上述政策性规定对农民的房屋所有权做出限制显然是不合适的。尽管如此，这些规定却在实际生活中发挥作用：房屋和土地管理部门不为转让给非本集体成员的农民宅基地和房屋发放产权证。司法实践中，法院也对此种转让行为持否定态度。由此可见，取得合法审批手续的宅基地上房屋，农民用于自住可以取得合法产权证，但一旦转让给本集体以外的成员，则成为不受国家保护的小产权房，转让合同不被法律认可，受让者也无法办理产权登记取得产权证，从而无法取得受让房地产的物权。

2 小产权房治理与土地使用制度改革

治理小产权房要双管齐下，一方面从源头上遏制小产权房的开发销售，另一方面要妥善处理已有小产权房，这均以从根本上改变目前城乡土地使用不平等和城市房地产市场扭曲的状况为前提。

2.1 推行集体建设用地流转。构建城乡平等的土地使用制度

传统的征地供给模式已经越来越不适应当前社会发展形势的需要，改革征地模式已经迫在眉睫。从政治上看，近些年来因征地引发的大量甚至是激烈的社会矛盾已经成为影响社会和谐的重要因素，地方政府在征地过程中扮演的“土地投机商”的角色极大地损害了政府的公信力。从经济上看，目前的城乡二元结构已经严重制约了中国经济的持续快速发展，通过征地模式为城市发展提供廉价土地和资金的发展模式必须得到扭转。

2.2 允许集体土地上的商品住宅建设，打破城镇居民住宅用地的政府垄断

土地产权管理篇（2）

一、引言

国务院决定自2007年7月1日起开展第二次全国土地调查。《土地管理法实施条例》规定:土地调查内容包括土地权属和土地利用现状调查。我国农村土地普遍存在权利主体不明、权属紊乱、界线模糊等问题。因而,了解我国农村集体土地产权现状,探索完善农村集体土地产权制度,做好农村土地确权,不仅能科学指导第二次全国土地调查,更能为建立完善的农村土地产权体系奠定基础。本项目是根据“关于印发《2007年国地资源大调查项目计划》的通知(国土资发[2007]164号)”和“关于部署开展2007年度土地权属状况调查试点示范工作的函(国土院函[2007]86号)”文件要求,四川省作为2007年度农村集体土地产权制度建设调查试点而开展此项工作。成都市是国务院确定的城乡统筹综合配套改革试验区,阆中市是农村土地所有权登记发证试点市,因此,四川省选定成都市和阆中市作为重点调查地点。本文以阆中市土地权属调查为对象研究。

二、阆中市集体土地产权制度现状

(一)阆中市及试点镇概况

1、行政区划及地理位置。国家历史文化名城、中国优秀旅游城市――阆中,位于四川东北部,嘉陵江中游,北纬31°22′―31°51′、东经105°41′―106°24′。全市幅员面积1876.24平方公里,总人口877349人,其中农业人口681034人,辖49个乡(镇、街道办事处),447个行政村。

2、社会经济状况。阆中是农业大县,先后被确定为商品粮、瘦肉型商品猪、蚕桑、油桐和速生林生产基地,动植物及各种自然资源丰富。工业历史悠久,已形成食品加工、轻工纺织、医药化工、水电能源四大行业为支柱,机械、丝绸、皮革、包装、能源、化工、工艺美术七大行业为重点的工业结构。2008年,阆中城镇人均可支配收入10496元,农民人均纯收入3932元,地方总产值74.49亿元。

3、阆中市土地利用现状(见表1)。

4、选取的典型乡镇概况。第一,洪山镇。洪山镇位于阆中市东南28公里,幅员面积38.59平方公里,总人口22615人,其中农业人口19876人,耕地面积32976.25亩。粮食作物主要有小麦、水稻、玉米、红苕及各种豆类;经济作物主要有油菜、水果、蔬菜、蚕桑;工副业生产主要以食品加工,建筑建材和各类修理及服务业为主。近三年全镇年平均国民生产总值1.57亿元,农民人均纯收入3700元。第二,老观镇。老观镇位于阆中市东北部45公里处,总人口为25385人,其中农业人口为22649人,幅员面积64.49平方公里,耕地总面积为37649.55亩。经济结构重点以泰国大米、老观生姜、种草养兔、油菜、药材、茶叶、蔬菜和竹编工艺、外出务工、运输、加工、建筑等形成特色产业,近三年全镇年均国民生产总值1.89亿元,农民人均纯收入3600元。

(二)集体土地权属概况

1、土地权属争议情况。(1)土地权属争议的类型。阆中市农村土地权属纠纷内容主要有国有土地使用者与集体土地所有者之间、集体土地所有者和集体土地使用者之间及集体土地使用者之间三种情况。(2)试点镇土地权属争议解决的方式主要包括:一是协商。这是当事人自行解决争议的最基本的方式。二是政府处理。经协商不能解决的,可以依法向县级以上人民政府或者乡级人民政府提出处理申请,也可以依照《土地权属争议调查处理办法》规定的管辖权限,向有关的国土资源行政主管部门提出调查处理。三是诉讼。对有关权属争议的行政处理决定不服的,向人民法院。

2、集体土地利益情况。(1)本集体经济组织成员身份的确定。以户口为依据,同时还要在本集体经济组织履行农民的义务,政策有明确规定的(如现役军人、大、中专学生)和集体经济组织成员三分之二以上同意接受为本集体经济组织成员身份的,方可视为本集体经济组织的成员。(2)集体土地收益在集体经济组织成员之间的分配主要实行平均分配,或谁受损失补偿给谁。

三、集体土地登记发证

(一)集体土地使用权发证

阆中市于20世纪90年代初,对集体土地使用权进行了登记发证。共颁发集体土地使用证22万宗(发证率达98%以上),由乡(镇、街道办事处)、片区国土资源管理所及市国土资源局分别进行了保存归档。在此基础上进行动态管理,对初次登记后发生使用权变化情况做到随时更新。

(二)集体土地所有权发证

根据国家安排,阆中市在四川省首先试点开展了集体土地所有权登记。利用已调土地利用现状数据库资料,按照《集体土地所有权登记发证工作实施细则》的要求,将土地利用现状图和标准分幅地形图作为工作底图,采用截距法、直角坐标法、交绘法等方法逐社进行了外业调绘,共调查了6000多个合作社、7300多宗宗地、立卷归档625册。由于受当时工作底图(比例尺为1:10000)的影响,个别地方精度还达不到要求,阆中市只进行了确权登记,未颁发证书。

(三)第二次土地调查

阆中市二次土地调查完成市域1876.24平方公里的外业调查,形成调查原图104幅。内业工作已完成农村建库、基本农田上图、专项用地调查、图件编制、成果汇总等工作。阆中市的二次土地调查工作充分运用了原集体土地所有权登记成果,在工作中起到了事半功倍的效果。同时,二次土地调查成果也为下一步集体土地所有权登记发证工作提供了准确的依据。

(四)集体土地权属调查中存在问题和解决办法

1、问题。(1)权属争议问题:包括历史遗留问题,和现实利益冲突、情感纷争等。(2)技术问题:工作底图的制作、调查区和调查单元的划分、宗地图制作及面积量算。存在图面与实际的系统误差和偶然误差。(3)工作流程与协调问题:信息注意初始端,与接收者间存在信息流失导致不一致产生问题与矛盾。

2、解决办法。(1)权属方面:尊重历史,面对现实,调解为主,公平公正公道。(2)技术方面:内部人员加强学习培训,控制性节点采用专业外包加验收确保质量。(3)流程与协调方面:以信息接受方为工作关注点,提高工作效率效果。

四、集体土地使用权流转情况

集体土地使用权的流转,主要为农业用地流转和非农建设用地流转两种。目前由于法律界定、政策及市场发育的具体情况,以农业用地流转为主要类型(即承包经营权的流转),非农建设用地流转尚在探索中。

(一)试点镇承包土地情况

1、承包土地类型。根据相关法律,耕地承包期为30年;草地承包期为30-50年;林地承包期为30-70年,承包期届满,由土地承包经营权人按照国家有关规定继续承包。

2、土地承包中面临的主要问题。(1)政策调整使一些历史遗留问题凸现。政府对三农问题的重视并加以扶持,使农村土地经营效益明显提高,农民对土地倍加重视,由此引发土地纷争和农民上访明显上升。(2)政策缺失或难以操作。由于土地在总量上的刚性供给,造成困境,关于调入调出方面:新生儿、征地、新落户所需要的土地难以调入;外嫁女、村民升学、死亡、外出落户的土地没有政策,难以调出。(3)承包过程中,由于山区地形地势条件不一,土地承包远、近、好、孬不好搭配。(4)土地承包后,外出务工、死绝户等承包地荒芜严重,政府难以管理。(5)征用土地和调整土地难度大,征地农转非安置途径单一。

3、解决土地承包经营权问题的措施。(1)自行协商。对新生儿、新落户协商外出户以及升学或婚嫁户多余的土地,有的采用有偿、有的采用无偿方式自行解决。(2)征地补偿。征地中涉及土地承包的,采用征地补偿费一次性经承包户进行补偿。(3)实物或货币补偿。农村基础设施或水利建设中涉及土地问题,主要采取调剂全迁户、死亡户以及原集体剩余的土地来进行补给或采用按年产值生产队逐年给农户进行补偿,资金来源从提取的公益金进行。

(二)土地承包经营权流转

1、土地承包经营权流转基本情况。洪山镇土地流转面积超过2000亩,占全镇耕地总面积的14%,涉及13个村67个组1900余户4200余人。全镇从事土地承包经营的业主共有15个,业主共投资120余万元,年人均增收25元。土地流转的年限一般为30年,短的2、3年,最长的达到50年(主要是荒山、荒坡)。老观镇土地承包经营权流转共2675.9亩(占耕地总面积7.1%),其中自行流转1600亩(占总流转59.79%),合同流转1075.9亩(占总流转40.17%),主要用于种养植业,流转收益近32.28万元。

2、土地承包经营权流转形式。第一,转包。经村社同意,在农民集体经济组织内部,承包农户将土地经营权以不超过剩余年限转包给第三方,自己仍保留承包权,转入方拥有使用权,双方签订契约明确各方权利与义务,而承包方与发包方仍按原承包合同履行双方的权利、义务。这种方式目前较为普遍,约占流转面积的15%。第二,租赁。集体经济组织或承包农户,将土地使用权出租给社外的业主从事农业开发,并与之签订相应的土地租赁协议,由业主向农户或集体支付租金。当地农民不但可以直接从土地上得到租金,还可在该业主处务工。如老观镇的生姜种植基地、沙参种植基地等,该种流转方式约占流转面积的60%。第三,借用。承包农户将土地承包经营权无偿借给他人使用,借用人无需向出借人支付土地承包经营权的使用费。如试点镇外出务工人员将土地赠予其他农户耕种,这种情况约占流转面积的20%。第四,互换。农户为方便耕种或流转,与集体或其他农户在自愿互利的基础上,对各自的土地经营权进行交换。约占流转面积的5%。

(三)集体建设用地使用权流转

1、集体建设用地使用权流转基本情况。(1)本集体经济组成员根据法律规定,可使用法定土地面积修建住房。(2)因乡(镇)村公益事业和公共设施建设,需要征用个人集体建设用地。(3)乡(镇)场镇建设用地直接纳入国有土地使用权管理范畴。

2、规范集体建设用地流转管理的措施。第一,阆中市仅对集体建设用地的土地使用权进行流转试行,拥有土地承包经营权的农户将土地经营权(使用权)转让给其他农户或经济组织,即保留承包权,转让使用权。第二,相关规定:必须以符合规划为前提;对集体土地的使用不得用于商品房开发和工业用地;在保持土地所有权不变的前提下,实行使用权有偿、有限期流转;对用地单位或个人审查用地项目的可行性;国土资源局负责管理和监督工作。第三,实施程序:对有意向取得某地块集体建设土地的单位或个人,在符合规划的前提下提出申请,通过阆中市国土局审查后向该地块上所属镇、村、社发出公告,由村集体经济组织三分之二以上村民表决通过后将意见反馈市国土局,市国土局全程参与到该用地事宜中去。

五、土地征用情况

(一)阆中市农村集体土地权利的实现方式及利益分配关系

被征收土地的分类面积以有土地勘测资格的单位提供的依据为准,人均耕地面积以征地时上年度统计年报数为依据。被征地人员的年龄,以政府批准征地补偿安置方案之日为基准日,以户籍管理部门登记的年龄为准。

1、征地补偿。(1)征地补偿补助费的计算,按土地补偿费、安置补助费、地上青苗及附着物相关补偿补助标准计算。(2)征收土地补偿费用的拨付:一是青苗及附着物补偿费。由市统征办直接支付给所有者。二是土地补偿费。一律拨付给被征地农村集体经济组织,收支状况向组织成员公布,接受监督。三是安置补助费。首先用于缴纳被征地安置人员的社会保险资金,多余部分一律拨付给被征地集体以“少数服从多数”的原则管理和使用。四是农村集体经济组织的土地被全部征用,农业人口全部安置的,土地补偿费和安置补助费全部用于人员安置。

2、人员安置。在城镇规划区范围内实施征地的按城镇人口安置;在城镇规划区外单独选址项目征地的,可在尊重被征地农民意愿的基础上进行农业安置,实施农业安置的对象应纳入农村社会保障范围,对征地后人均耕地资源少的不具备基本生产生活条件的应将被征地农民纳入城镇就业体系和农村社会保障范围。

(二)征地情况

1、土地。2008年为新区建设调整土地1905.6亩,为新区协议征地495.74亩,为城镇建设协议征用土地310.607亩,支付补偿费1400余万元。完成对试点镇和零星房地产开发项目的协议征地工作较好地满足了城镇发展的用地需求。重点项目建设用地。先后为七里新区建设、金银台航电、红岩子电站淹没、滨江路西段建设及西南川中油气矿仪三井的开采等做了大量的征、用地协调工作。2008年共协调用地400余亩,较好地保证了重点项目建设用地之需。

2、安置补偿。按国家和省、市要求对征用农民集体土地补偿费的管理和使用情况进行了全面清理。对零星人员、统征社农转非人员、2008年以后享受过渡安置办法的人员根据具体情况分别进行了货币补偿、社保安置等。

(三)存在的问题

第一,征地难。一是被征地农民所提要求与现行补偿标准差距大,而现行征地又必须要70%以上农民同意。二是对抢种、抢栽的行为缺乏必要的措施。第二,失地农民的社会保障落实情况与现行政策要求有一定差距。第三,对小城镇的征地管理有缺陷,目前各级(重)试点小城镇拖欠农民的征地补偿费情况较严重。第四,目前很多土地已经拍卖,但农民的征地补偿未到位,拆迁未进行,一方面业主强烈要求用地,另一方面与农民的补偿协议难以签订。第五,小城镇建设征地补偿挪用情况严重,且补偿费的收缴、管理和使用不规范。

(四)建议

第一,为了最大限度地提高耕地的使用效率,促进耕地资源最佳配置,建议在农村产权制度改革中坚持所有权、放活使用权、规范经营权。第二,修订征地补偿标准,制定适应地方经济的征地补偿安置政策,以打破征地难的局面。第三,多渠道探索征地安置补偿的新思路,开展就业培训拓宽就业安置渠道,建立失地农民生活保障机制,切实落实失地农村参加社会养老保险工作。第四,着力解决好以前征地中的遗留问题,做好征地后的协调工作,确保被征地集体农民利益和各类建设顺利进行。第五,加大对土地补偿费,安置补助费的管理、使用和监督力度,切实保护被征地农民利益。第六,缩小城乡差别,推进基础设施、公共服务均等化,促进农村土地资本化。第七,通过征地,以土地整理为契机,推进城乡统筹发展。

参考文献:

1、国务院第二次全国土地调查领导小组办公室.关于印发第二次全国土地调查总体方案的通知[Z].国土调查办发〔2007〕3号,2007.

2、四川省土地权属状况调查试点示范项目实施方案[Z].四川省国土勘测规划研究院, 2007(12).

土地产权管理篇（3）

1.引言

“十二五”规划纲要提出，“搞好农村土地确权、登记、颁证工作，完善土地承包经营权权能，依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利”。全面摸清农村土地空间属性和权属属性，并建立健全完善的地籍数据库，为设立、变更、注销登记制度为主要内容的大规模农村土地确权登记工作提供依据，成为十分迫切的课题。

2.国外目前已经有很多相关的地籍管理系统研究和产品

一个典型的例子是奥地利的地籍数据库，1974年到1978年完成原型；1979年到1985年进入地籍文件的信息化阶段；到2000年是地籍索引地图的信息化阶段。该数据库包括全国范围内总共1100万片土地。

而匈牙利的国家土地注册系统1990年开始信息化，1997年底完成了国家所有数据的信息化，1997年开始网络在线信息服务，1996年开始国家数字地籍绘图，2010年完成。该系统共包括全国范围内的660万片土地以及1600万栋公寓。这些数据直接服务于土地办公室、政府机构、地方政府、土地和财产市场。

相比之下，澳大利亚的新南威尔士数字地籍数据库要更加完善全面一些，通过GIS整合空间数据库，使用了RDBMS同时存储了空间数据和属性数据。该数据库提供了所有级别政府和私人部门使用的相容数据库。

3.我国农村地籍管理信息系统的研发现状

由于中国城乡二元结构的特殊性，国外现有的产品和经验难以适用中国农村的地籍数据库。如美国的ILS（International Land System）公司，在地籍管理领域专注多年，曾利用世行的贷款在我国安徽肥东一个村做了产权制度改革试点，成本高昂而结果并却不令人满意。

在我国，农村地籍管理信息系统的研发严重滞后。国土、农业、林业各自为阵，信息无法共享。随着全国城乡统筹进程的加快，农村土地要素流转成为必然。就必然要求充分利用地理信息系统（GIS）整合空间数据库、利用遥感、全球定位及数据库等现代信息技术，开发出有针对性地适用于中国国情的基于GIS的农村土地产权产籍管理信息系统，提高农村土地确权精度，降低确权成本，提出一套低成本、高效率、高准确度、高可靠性的中国农村产权产籍数据采集和管理系统解决方案，为全社会信息共享提供基础。

4.土地产权产籍数据采集和管理总体流程和架构

针对我国农村土地产权产籍管理现状，对引入信息化手段优化后的数据采集和管理的总体流程和架构进行了如图1设计：

图1.土地产权产籍数据采集和管理总体架构

其中，基础地理信息数据库作为整个架构的核心，是以土地为中心的包含人、地、物及其关联属性的核心数据平台。各部门通过分布式共享与维护，使数据得到最大的一致性。

本项目技术方案分为两个部分，第一部分针对农村土地产权产籍数据采集（土地确权）过程，即通过测绘或者卫星/航拍影像的处理，加上户调和各部门接口数据融合，得到土地产权产籍基本数据。第二部分针对农村土地产权产籍数据进行管理、维护和更性，以及数据共享和价值挖掘。

5.土地产权产籍数据库管理平台基本框架

我们通过基于主流GIS地理信息系统引擎ArcGIS，设计和实现了一个高效和高可靠性的分布式土地产权产籍数据库管理平台。其基本框架设计如图2：

图2.分布式土地产权产籍数据库管理平台

从系统实现来看，我们从总体上看，系统采用了三层架构体系，包括：业务应用层、应用系统平台层和基础平台层。

5.1基础平台层

基础平台层包含存储农户的户籍数据库、农用地属性信息的属性数据库和农用地空间信息的GIS数据库。

5.2应用系统平台层

应用系统平台层包含用于管理数据模型并为业务应用层提供服务的应用服务器软件，如：ArcSDE、ArcServer等。

5.3业务应用层

业务应用层包含各类业务功能应用，具体是：农用地产权管理、农用地流转备案管理、流转意向信息平台和与其它政府部门系统间的数据接口。

同时，更进一步，数据管理可以研究如何将所农村产权产籍数据与地理地形数据、其他人口数据、经济活动数据、及其他相关数据信息汇集后，通过数据挖掘等技术，如何高效的为决策者提供决策支持，为政府提供高效电子政务平台，为公众提供公共服务平台。

6.提出了基于云计算方式构建的设计

我们将本设计基于云计算方式构建。因为在前期实践中，我们发现一些农村基层政府，受人员专业性限制，用户维护系统非常困难，而且常常出现问题。采用基于云的模式，可以大大提高数据和服务的可靠性，减少维护与支持成本，提高用户感受度。

同时，农村土地产权产籍管理以及其他相关政务业务往往涉及多层次多部门，而各个部门各级政府往往倾向于维护自己的数据。对土地产权产籍管理业务，往往涉及到大量空间数据，数据量比较大，而农村地区的网络环境往往又不尽理想，数据交换面临很多现实障碍。基于云计算的模式可以一方面满足其数据独立性的同时，各级政府和部门之间的数据交换也更加便利与快速。

7.结束语

本项目关注中国农村即将掀起的土地产权制度改革这一空白，提出的基于高分辨率遥感影像矢量化算法，结合人工智能、人机工程技术，可作为土地确权的核心驱动算法。提出的基于GIS的，以图管地的思想，细化到户，并且将博弈论的思想整合到土地确权过程，形成制度和软件。为国内首创。项目实现的将市、县、乡多级分布式土地产权产籍管理系统，将农村土地产权产籍管理相关各级职能部门纳入一个灵活高效的分布式系统中，为国内首创，大大提高了土地确权和管理的效率。本项目将土地地理信息、人口信息、经济活动信息、及其他相关信息智能汇集，形成一个基于云计算平台的智能农村电子政务平台和公共服务平台，实现三农数字化，为国内首创。

参考文献：

[1]北京大学国家发展研究院综合课题组，周其仁.还权赋能――成都土地制度改革探索的调查研究[J].国际经济评论，2010（02）.

[2]王晓东.基于ArcEngine的农村土地产权信息管理系统设计与实现[D].西安科技大学，2013.

[3]王涌.房屋产权产籍图形数据管理系统的设计与实现[D].电子科技大学，2013.

[4]吴明发.宅基地使用权流转机制研究[D].南京农业大学，2012.

土地产权管理篇（4）

问：房产管理局的这种做法是否有法律依据？

背景资料：某公司用于抵押的国有土地使用权，为一宗土地使用权，未作分割。用于抵押的房屋所有权，位于该宗国有土地使用权之上。

二、法律分析

现根据某公司提供的情况及背景资料，依据现行有效的法律、法规、部门规章及规范性文件，进行具体分析。

（一）房地产抵押登记的主管部门

根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第35条规定，土地使用权和地上建筑物、其他附着物抵押，应当依照规定办理抵押登记。

《房地产管理法》第61条第1款规定，房地产抵押时，应当向县级以上人民政府规定的部门办理抵押登记。

《担保法》第42条第2项也作了相同的规定。

根据《某市城市房地产交易管理暂行办法》第28条第1项规定，办理房地产抵押登记，应当持土地使用证、房屋所有权证、主合同、抵押合同、评估报告、有效身份证明等，到房产管理部门申请抵押登记，同时到土地管理部门申请土地使用权抵押登记。

《山东省城市房地产交易管理条例》第26条规定，抵押房地产，抵押人和抵押权人应当签订书面抵押契约，并持有关证件到房地产交易主管部门申请抵押登记。该条例第4条第1款明确规定，省建设行政主管部门是省人民政府房地产交易主管部门，负责全省房地产交易管理工作。

《山东省城镇国有土地使用权出让和转让办法》第30条第1款则规定，土地使用权和地上建筑物、其他附着物出租或抵押时，须经城建或房产管理部门审核同意后方可签订租赁、抵押合同。

《城市房屋地产抵押登记管理办法》第7条则规定，国务院建设行政主管部门归口管理全国城市房地产抵押管理工作。

省、自治区建设行政主管部门归口管理本行政区域内的城市房地产抵押管理工作。

直辖市、市、县人民政府房地产行政主管部门（以下简称房地产管理部门）负责管理本行政区域内的房地产抵押管理工作。

《担保法解释》第60条规定，以担保法第42条第2项规定的不动产抵押的，县级以上地方人民政府对登记部门未作规定，当事人在土地管理部门或者房产管理部门办理了抵押物登记手续，人民法院可以确认其登记的效力。

由此可见，《某市城市房地产交易管理暂行办法》与山东省地方性法规，部门规章的规定均不一致。而山东省地方性法规和部门规章的规定则基本一致，即均规定，以房地产抵押的，办理抵押登记的部门为房产管理部门。而没有规定房产和国有土地使用权同时进行办理抵押登记。在实务中，对房地产抵押登记，也只是向房产管理部门办理抵押登记，抵押合同自登记之日起生效（《担保法》第41条规定）。

（二）抵押登记的法定条件

《房地产管理法》第48条规定，房地产抵押，应当凭土地使用权证书、房屋所有权证书办理。

《担保法》第44条规定，办理抵押物登记，应当向登记部门提交下列文件或者复印件：（一）主合同和抵押合同；（二）抵押物的所有权或者使用权证书。

《城市房屋地产抵押登记管理办法》第32条规定，办理房地产抵押登记，应当向登记机关交验下列文件：

（一）抵押当事人的身份证明或法人资格证明；

（二）抵押登记申请书；

（三）抵押合同；

（四）《国有土地使用权证》、《房屋所有权证》或《房地产权证》，共有的房屋还必须提交《房屋共有权证》和其他共有人同意抵押的证明；

（五）可以证明抵押人有权设定抵押权的文件与证明材料；

（六）可以证明抵押房地产价值的资料；

（七）登记机关认为必要的其他文件。

由此可见，向房地产管理部门提交《国有土地使用权证》是抵押当事人的法定义务。如果不提交，则登记机关不予办理抵押登记手续。

经我们向某市房产局咨询，该市房产局办理房地产抵押登记的手续与《城市房屋地产抵押登记管理办法》第32条规定的条件相同。即提交材料：

1、抵押当事人为个人的，提交身份证或有效身份证明；抵押当事人为单位的，提交营业执照或法人登记证和法人有效身份证明（原件、复印件）；

2、房屋所有权证，共有的房屋还必须提交房屋共有权证和其他共有人同意抵押的书面证明；

3、国有土地使用权证（原件、复印件）；

4、房地产抵押范围平面图；

5、抵押登记申请审批书（表）；

6、借款合同；

7、抵押人为单位的应提供：

集体企业出具职代会证明及上级主管部门证明；

股份

制企业出具董事会或股东大会决议及公司章程。

8、抵押人配偶的身份证、户口本及同意抵押的证明（配偶双方到场）；

9、可以证明房地产价值的资料；

10、委托的，个人出具公证委托书和受托人身份证或有效证明。单位出具委托书和受托人身份证或有效证明；

11、登记部门认为必要的其它资料。

工作时限：符合办理条件的，自交易中心受件窗口受理之日起5个工作日内办理完毕。

税费标准：抵押登记费80元/宗；住房抵押手续费抵押金额在50万元以下的150元/套，50万元以上的300元/套；其他房屋抵押手续费按照抵押金额分档累进计收：2000万元（含）以下部分0.7‰；2000－5000（含）部分0.175‰；5000－10000（含）部分0.105‰；10000以上部分0.035‰。由抵押人承担。

（三）关于国有土地使用权抵押问题

根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第33条规定，地上建筑物，其他附着物抵押时，其使用范围内的土地使用权随之抵押。

《担保法》第36条第1款的规定与上述规定相同。

《房地产管理法》第47条第1款规定，依法取得的房屋所有权连同该房屋占用范围的土地使用权，可以设定抵押权。

因此，某公司以房屋所有权抵押的，该房屋所占有范围内的国有土地使用权随之抵押。

根据《土地登记规则》第5条第1款规定，土地登记以宗地为基本单元。第60条第2款规定，宗地分割的，在原土地登记卡顺序上按宗地分割后支号的顺序排列。并应办理相应的法律手续。因此，某公司在没有办理宗地的分割手续的情况下，只能以该宗地的全部抵押，而不能分割。否则，就不符合《房地产管理法》第48条的规定。

（四）房产管理机关能否留置贵公司的国有土地使用权证书

《城市房屋地产抵押登记管理办法》第32条规定，提交国有土地使用权证是抵押人的法定义务。但根据该办法第34条第1款规定，以依法取得的房屋所有权证书的房地产抵押的，登记机关应当在原《房屋所有权证》上作他项权利记载后，由抵押人收执。并向抵押人颁发《房屋他项权证》。即贵公司在办理完毕相应的抵押登记手续后，《房屋他项权证》由抵押人收回。因此，作为国有土地使用权证，其没有任何权利不返还贵公司。也就是说，其留置国有土地使用权证没有任何法律依据。根据某市房产局办理抵押登记的条件，也不能得出其不返还国有土地使用权证的结论。

如果其不返还，可参照《关于土地使用权抵押登记有关问题的通知》第1条第3款的规定，即土地使用权抵押权的合法凭证是《土地他项权利证明书》，《国有土地使用证》、《集体土地所有证》和《集体土地使用证》不作为抵押权的法律凭证，抵押权人不得扣押抵押土地的土地证书。抵押权人扣押的土地证书无效，土地使用权人可以申请原土地证书作废，并办理补发新证手续。向国土资源管理部门申请原土地证书作废，并办理补发新证手续。

三、结论

房地产抵押登记的主管机关是房产管理部门。

提交国有土地使用权证是抵押当事人的法定义务。

土地产权管理篇（5）

中图分类号： K25 文献标识码：A 文章编号：0257-5833（2017）05-0143-10

关于近代城市土地问题的研究是近代城市史研究中的一个重要领域，这些研究中从空间研究的领域看，有的研究全国范围，有的研究某一个区域或某一个城市。前者中赵津的《中国城市房地产业史论（1840-1949）》（1994）是第一部研究近代房地产业的专著，在这部著作中主要考察近代房地产业的发展及运营，其中对于近代地价的变化、影响因素以及政府的宏观调控进行了分析。其他关注近代土地问题的主要从土地契约制度变化的角度进行研究，如杨国桢的《明清土地契约文书研究》（1988）主要通过研究土地契约文书的变化来看土地交易习惯、法规等的变化，这些契约文书的变化本身正是制度变化的主要表现。相对多的研究则聚焦于某个区域或某个城市，研究的对象也从早期的长江沿岸城市、东南沿海城市扩展到目前很多内陆的小城市，主要考察城市的近展；研究的领域也越来越集中于具体的制度，如产权、税收、宏观调控等方面，尤以对上海的关注为多1。不过在城市化的视角下观察城市的变革，可知在近代中国城市化中，形成了不同的城市发展模式，城市土地管理制度的变革形成了不同的路径和类型，大致来说有这几种：以青岛为代表的由租借国设计规划城市，创立新型土地管理制度的模式；以上海为代表的租界与华界、西方与传统两种土地管理制度并存并相互融合的制度嵌入式模式；以南通为代表的自下而上地自发变革，自主创设型模式以及以北京为代表的自上而下地实施变革模式。其中近代先后存在过的租借地有五个，本文以胶州湾、威海卫为基础考察租借地城市的土地产权管理制度的变革及其思想渊源。

一、土地产权管理制度变革前的传统模式

（一）传统的土地管理机构

在中国传统社会里，并无专门的土地管理的行政机构，土地管理多委之民间或半官方机构。青岛在作为城市建制之前，仅是一个渔村，在行政上隶属即墨县仁化乡管辖，而县的最高行政机构为县属，最高行政长官为知县，总理一县的政务、户籍、赋役、税收、缉捕、诉讼、文教、农桑等，县衙设置粮户署，凭鱼鳞册课征地税，并无专门征地机构，日常产权过户则由基层地保经办。

（二）传统的土地产权管理

从土地产权关系看，中国土地“王有”的思想早已根深蒂固，尽管在我们的传统土地关系中已分解出多种权利，诸如田底权与田面权等，但从法理上说，全国土地名义上都是属于皇帝的。正如1898年10月总督府的报告所称：“对于德国当局来说，至关重要但也相当麻烦的是中国人地占有关系。在德国获取胶澳地区前，这里也像中国其他地方一样，理论上是普天之下莫非王土。” “实际上，只要土地耕种者能够缴纳土地税，他就被认为是该田地的所有者。没有任何土地登记簿，只有土地税账册。”1

在土地产权的管理上，形成了土地契约制度，但土地契约文书种类繁多，土地交易管理混乱。中国从宋代起有了土地契约法权的书面形式，至明清随着土地交易的频繁，已有了种类繁多的土地契约文书，但土地契约没有地形图，常使田单与实际土地面积不符；在进行交易时，经常只换粮串户名，不换地契户名，或将原契割裂分执等，使得土地产权的确认经常出现纠纷。如德国总督在其1898年10月的报告中所称：“没有任何土地登记簿，只有土地税账册。德国人占领后，没有发现官方对各田亩的任何标记，也没有发现对各村庄农田地界线的记录。税单也未对此提供说明。”2

土地产权的非正式制度在传统土地产权管理中，起着重要作用。在土地产权的交易中，尽管在明文律法中对于土地交易的契税和土地契约做了一定规定，但对土地交易起着重要影响的主要是习俗惯例，如土地交易中的亲族优先购买权、附老契、中人等制度，这些制度在租借地的传统土地交易中也存在。如英租威海卫之前的一份1895年的地契：“立杜绝卖契。方立卿，系福建福州府侯官县人，将胞兄方伯谦前在山东文登县威海刘公岛新村买成山地十亩，为自行起盖房屋二十八座，土木工料共用八千两，系伯谦自己手署，与族间亲疏伯叔兄弟子侄无干，乃因光绪二十年倭人迫乱，以至该房屋尽为毁坏。今因短少洋债，不能还清，故将刘公岛山地十亩、毁坏原盖房二十八座，备有界牌为界，卖于烟台顺泰一粤商梁姓永远为业，并无除留为碍。全中人面说议价，定卖银八百两，其银当日收足。……恐口说无凭，共立绝卖断契一纸为据，并缴上老契为证。……知契母：吴氏，在见：陈秀国，中友：陈修吾，中见人：李琴轩，：戴小琳。光绪二十一年闰五月二十六日立杜绝卖契，方立卿。税乞，大发财。”3从这份契约中可看出，契约中注明卖地的原因“短少洋债，不能还清”，“附上老契”“中见人”“在见”等，既有原因又有中人，事实上传统中农民非常重视土地，卖地乃不得已之举，轻易卖地易被视为“败家”，故常注明贫寒等原因。在此份地契中，还特意注明了“……系伯谦自己手署，与族间亲疏伯叔兄弟子侄无干……”，这与我国传统土地产权中的家族所有权相关。在传统乡村土地的所有权中，其主体经常是家族而非家庭，家庭经常是拥有土地、房a的使用、占有、收益权，但无处置权，其处置权要受到家族关系的制约，这点在中国传统社会得到高度认可。在这种家族观至上的文化背景下，亲族的优先购买权就成为一种降低契约风险的制度安排。也正因为土地产权中的这种非正式约束，土地契约中“中人”的设置就成了一种增强契约约束力，减少被家族其他人日后追索风险的安排。本契约意注明“与族间亲疏伯叔兄弟子侄无干”，说明在英租威海卫之前家族关系对土地产权交易的制约。在青岛，农民对于土地的眷恋也在单威廉的记载中体现出来，如《单维廉传》记述：“数千农民对于祖传之地，习惯上颇为留恋，乃至不愿出售，交涉颇为费事，承办购地之官员因此须费很大的功夫、耐心及了解。德国以占领者对中国有绝对的优势，此种势力以及公正和镇静的交涉商谈皆有助于顺利地解决此项购地之任务。因此购地工作，前后竟达数年之久。”1

由于成为租借地之前的青岛和威海卫主要是一些乡村地区。在这两个地区成为租借地之前，其土地管理主要是传统的土地管理方式，仍是侧重于税赋的管理，涉及土地交易的管理，非正式的习俗惯例要起到很大作用。

二、城市土地产权管理制度的变革

不同于传统的以田赋管理为中心的农地的管理，城市的发展带来了土地征收问题、房地交易问题、土地规划问题及城市土地的宏观调控等问题。更为特殊的是近代青岛和威海在成为租借地之后，统治的主体发生了变化，西方文化十分直接地和当地文化碰撞，使得传统的制度在外力的作用下，偏离了既定的轨道，发生了制度的变革。

（一）专业化城市土地管理机构的设置

之前的青岛和威海卫并无专门的土地管理机构，如单威廉所述：“华人之地基与地权之关系，吾人亦未明了。久之，始由当日之译官，现任驻华使署参赞夏礼甫Krebs探析华人从未有土地官署，其业主之变更，村长有无上之权力。其官署内粮课表册所载之某姓某某田产，只予吾人以最少之依据。”2德、英租借之后，首要问题便是土地清查。德当局在《胶澳租借条约》之前，即成立青岛测候组，负责青岛地区的土地丈量。在条约签订之后，1899年专门分出地政局作为一个独立的机构，对租借地按区分段，进行土地面积实测，对官署公地和卖给市民的私有土地进行地籍丈量，对可供出售的地块按规格、类别登记造册，埋设边界标志并负责胶澳地区的土地登记、移转、变更等事宜及地产税的登记工作。1907年专设土地登记局，主要统计土地收入、土地面积、登记簿册等各类土地的买卖租赁数据，并据此建立土地台账等。1907年6月，地政局与土地登记局合并为帝国土地登记局。为方便土地税收管理，于1901年由胶澳总督府参事官及市民代表选举2名欧洲人、1名中国人组成土地评价委员会，进行土地评估，后于1910年10月，专设土地估价局，具体办理评估土地及其他财产价值等有关事宜3。这些机构的设置为青岛土地政策的实施提供了制度保障。

不同于青岛相对完善的土地管理机构的设置，威海卫的机构设置则相对要简单地多。从1898年中英签订《租威海卫专条》到1901年成立临时行政公署前，威海卫仍是中国地方政府统治。1902年英国派驻首任文职行政长官后，组建了司法部、征税部、登记部和综合部，土地征税和登记就有了相应的行政机构。1906年英当局行政机构调整，将威海卫划分为南北两大行政区，分别由南北区行政长官管理，行政长官署设工务股，负责道路、桥梁、房屋等官办建筑工程的设计、计划和预算，巡查监管私有建筑的施工。1916年，殖民政府再度调整，形成了由正华务司署、副华务司署和医官长署三个职能部门组成的行政系统，正华务司署主管财政、民政、文案、狱政并审理民事案件；副华务司署主管税收、港务、警务并审理刑事案件。1928年单设收税司，掌管地丁钱粮及各项税收，并设工程师1人负责管理公共工程事宜。尤其值得注意的是由于英国并不像德国要把青岛建设成为“模范殖民地”从而进行了详细的规划和建设，英国一直遵循的是管理的最小成本原则。在当时的威海卫，90%以上的人口生活在农村，因此完善农村管理是当局的重点，为此英当局实行了中西合璧的总董制来实施乡村的自治管理。让有威望的人担任村董，负责农村包括土地交易、税赋等在内的管理。因此，尽管在土地的税赋、立法和土地产权交易的管理上威海卫也有了转变，但相较青岛而言要简单得多。

（二）土地产权管理制度的确立

威海卫和胶澳同为租借地，租借国获得土地租借期内的使用权，但两者又略有区别。从租期来看，《中德胶澳租借条约》规定租借期为99年，《中英租威海卫专条》规定租期与“俄国占旅顺相同”，按俄占时间看是25年，但同时又规定“然期满后，由两国相商延展亦可”1，故期限事实上不确定。这样虽有时间期限，然而国内外学者的研究和资料均认为胶澳条约中99年的限制实为永久，如日本学者田原天南认为：“租借地国的领土在国际法上创一新例者，实际是自德意志在1898 年租借胶州湾开始的。以当时中国政府缺少法律上的知识为契机，名义上暂时租借九十九年，其实质是要侵占中国领土。”“然而，德租借胶州湾虽有九十九年的期限，而含有永久的意思是自不待言的。租借国可以与在本国的领土内一样进行永久的经营。”2英国在土地租借期限的认识上从其当时在香港的土地制度就可看出，其对香港的土地批租时，期限设定上也有75年、99年、999年等规定，故西谚云：“60年等于永久。”3无论时间期限上如何规定，英国、德国取得了租借期内的土地所有权，并在此基础上对界内的土地在产权管理上确立了相应的产权制度。

1、土地所有权制度

德当局占领胶州湾之后，为避免其他国家先行收购或地主抬高地价，颁布了“优先收购法”，规定土地所有者今后只能将土地出售给德国海军司令或其接任者，即德国总督府，严禁将土地出售给其他人。在德国殖民当局收购土地之前，土地所有者仍然占有该土地，并可以继续耕种土地。这样通过“优先购地权”，使得被收购的土地归德国政府所有。

英国租界威海卫期间，土地有“公地”和“民地”两大类4。其中“公地”所有权在英国租借期间从法律关系上属于英国国家。“公地”主要包括有这几类：一是租借时从清政府手中接管的官产地亩，二是英国政府强制收买的土地，三是政府荒地，即按照中国法律和习俗被视为公共财产，属于国家所有的未被占用的土地，或者原本是荒地并且其土地占有人o合法地契的被占用的土地，四是皇家租地，指在码头区的“公地”，英租威海卫行政公署分别段落标定价格，以备人民租用。“民地”所有权是指各类地主及民间百姓拥有的各种私人土地田产。

2、土地登记制度的确立

无论是青岛还是威海，传统的土地管理并无完善的土地登记制度，官府对于土地的管理主要是以征收赋税为中心的土地清丈和地籍管理。尽管土地交易时，须经官府查验并缴纳契税，但土地契约既不附有地形图，契约形式又不规范，对于土地报价是否属实、面积是否相符，并无相应的核实制度，致使土地产权纠纷屡有发生。对土地交易进行管理的首要条件是完善的土地登记制度的确立，青岛的德国政府和威海的英国政府介入土地交易管理的制度设置之一便是土地登记制度的确立。

土地登记的前提是土地测量，在1898年德国海军港务测量部就成立了青岛测候组，对租借地按区分段，进行土地面积实测，对官署公地和卖给市民的私有土地进行地籍丈量，对可供出售的地块按规格、类别造册登记，埋设边界标志，这为后来的土地出售和交易提供了基础。在德国公布的一系列的土地法规中，《置买田地章程》（1898年9月2日）的第二端第一款规定：“除第一端款内所载外，现在初买地之事非由总督所定拍卖之日不能办理，如总督拍定后，统侯将该地及买主登注地册，始为买主实系该地之新主作据。”1在《田地易主章程》（1904年5月5日）第三条也规定：“所有本署未经价买之地，只准卖与籍隶德境、即墨、胶州三处华人管业，仍当先行报请衙门准否，但卖主买主察报时宜呈所立契据二纸查核，若经衙门核准即将该地向来契盖印，一张交买主收执，其余一张则留衙门存案，……”2这些规定均明确表明土地交易须进行登记。除了章程中的规定外，德国当局还于1902 年12 月“建立土地簿登记之赦令”、1904 年5 月“胶州地区内中国民众间转移土地之命令”，对土地登记的基本程序、土地登记的优先权和不进行土地登记的处罚都进行了规定。如对土地登记的基本程序规定如下：（1）土地登记前，先经过法务查证；（2）确定买主卖主；（3）确定土地交易的面积及所处的位置；（4）进行逐个地位的现场测绘；（5）对比原有的土地税册；（6）填入土地登记簿；（7）发放土地产权（变更）证书；（8）土地移转登记，制作证书。至1906年9月30日，纳入土地登记薄和图册的土地共计447公顷24公亩，其中青岛市区登记175公顷51公亩34平方米，郊区登记271公顷72公亩66平方米3。

英国对于威海卫的土地并未进行大规模的测量工作，故土地登记工作也展开较晚，至1914年始颁布《土地登记条例》，1916年制定《土地转让与抵押登记规章》对于土地登记的程序和法律责任作了详细的规定，具体包括有土地登记的申请、费用、查询和违反土地登记的处罚，其土地登记的基本程序如下：（1）向爱德华港地区长官办公室官员出示土地转让契约，及出卖人对该转让土地享有权利的全部证明文件，用以证明土地出卖人对该土地权利已消失并入卷存档；（2）地区行政长官对欲转让的财产张贴公告，公示1个月；（3）在土地登记簿中登记双方当事人的全称、履行日期和登记日期、土地的所在地和边界、土地转让价款或者预付款数额。除此之外，还规定土地转让和抵押登记簿在办公时间内应当在爱德华港政府办公场所内公布，并接受查询，而且对同一块土地或者合法地产而言，所有经过登记的转让、抵押将比未经登记的转让、抵押有优先权；已登记的契约将比未登记的契约有优先权4。

从上面的规定可以看出，无论是英当局还是德当局对于土地登记的程序、土地登记的优先权、土地转让和抵押的登记制度、违反土地登记的处罚等都进行了规定，确立了传统土地管理中缺失的土地登记制度，也进一步促进了土地交易的展开。

3、私人土地产权交易监管制度

中国传统私人土地进行产权交易时，并不需要事先得到政府的批准，只是在交易后由买方到县署纳税注册，但事实上为了逃避契税，很多买主并不报备，故而民间才有大量白契存在。英、德租借威海卫和胶州湾之后，当局直接介入私人土地产权交易，对交易进行监管。

私人土地产权交易报批制度。德总督府1898 年颁布的《置买田地章程》第一端第二款规定：“在总督未买地之先，各村居民人等凡有意欲买土地抑或改换该地向来用法者，务先禀请总督批准，并不准私办。”5 1904 年颁布的《田地易主章程》也规定：“所有土地未经本督购买，以先各该地主凡有意所有田地未经本署购买，以先各该地主凡有意欲改换该地向来用法者务宜先行禀请本署准否。不准私自擅办。至嗣后租地赁房典押等事应一律照办。若经衙门核准，即将该地向来契盖印一张交买主收执，其余一张则留衙门存案。”6而英国在1899年10月14日颁布的《土地购买章程》第一条就规定：“欲购买土地者，在得到行政长官的交易许可后，应与土地所有权人商讨所购土地的面积并标记出土地的界限。”第三条规定：“如果从购买许可给出之日起三个月内交易还没有完结，此交易将被行政长官取消。”第五条规定：“在所有的情况下，进行土地交易之前都要由政府勘测员进行勘测，并要向买方收取勘测费用，交易协商完成之后、界石将被固定下来。勘测地图将被制作。”1这些规定都表明无论英当局还是德当局都直接介入私人土地交易，明确私人土地买卖须有当局批准。

私人土地交易主体的限制。不同于英当局，德当局对于私人土地交易的主体也进行了限制。1898 年的《置买田地章程》在第一端第二款中就规定：“除同村或同宗之外，无论何地均不准或卖或租与他人。”2而《田地易主章程》将交易主体的范围扩大，但也仅限于德属区域内的即墨、胶州人，即“所有本署未经价买之地，只准卖于籍隶德境即墨、胶州三处华人管业，应当先行报请衙门准否，但卖主买主禀报时宜呈所立契据二纸查核。”3

土地产权转让、过户的基本流程标准化。德在其《田地易主章程》中第一条规定：“……每地一块系属何人产业，须以衙门发给新立之粮册为凭。”第三条规定：“……卖主买主察报时宜呈所立契据二纸查核，若经衙门核准即将该地向来契盖印，一张交买主收执，其余一张则留衙门存案，应纳印费洋共五角，……”f明买卖双方在得到批准签订契约后仍需去当局公证核准；而英在其《土地购买章程》中也规定土地买卖经批准后可订立契约，并由土地所在地的该村村董及两名证人在契约上签名，而后由买方缴纳契约登记费和土地测量费。1924年6月和1929年8月的规章公布后，规定产权转让时，应先填写购买产权报告书，并声明请求过户，由买卖双方在报告书上签押，并携带卖主的执业证券呈递英租威海卫行政公署，由公署根据其报道的地段、坐落、四至等情况，在该产权所坐落的村中张贴一个月布告，若在此期间无异议，则可成立卖绝官契，并纳税。若卖主纳税时无执业证券，则邀请两位公证人，并说明没有执业证券的理由，才能认定为有效4。从这些规定可看出，私人土地产权交易受英、德当局管理监督，并且交易的基本流程已经规范化、制度化了。

4、土地产权凭证-土地契约的规范化制度的确立

中国传统土地交易时，只换粮串户名，不换地契户名，或将原契割裂分执等，且土地契证不附有地形图，田单与土地实际面积多有出入。在单威廉所著的《胶州行政》中，他这样记载：“按华人之法律，则土地之出卖由卖主订立卖约，出卖与买主，按约授受。新地主负有义务将契约呈报县署，纳税注册。在呈报之时，按买价若干分之几纳税于国家，县署盖印，或粘贴契尾并登记税册。新业主此后即附有纳税之义务。则税册记载各地业主，自应有鲜明之影像，孰意由其官署之干预，俾其地基之转移，由甲至乙竟百年至今，在中国山东一带，从未实行一次。……县署粮房所存之案卷，其中所载某姓某田，几如藏书楼之历史，不知经几代几朝几次湮流。百年易更，此册不易。执册相绳，殊难凭信。”5从这些记载来看，并无统一的契约凭证，由官署在登记税册时盖印或粘贴契尾，然而按照记载即使这点也经常不能办到，大量白契存在6。这种不规范的契约制度造成了土地交易流转的诸多不便和纠纷。

德占胶州湾后，土地交易的契约规范化了。德政府取得胶州湾的租借权后，首先禁止土地交易，取得土地优先购买权。政府收买时，先通知旧有业主，丈量时以从前华人原有面积，政府新加的租税册为根据，逐界丈量，其价值按土地肥饶以及其他特别关系估量和双方磋商，然后再订立契约，约文用汉文，由所管官署预先制就。其样式为卖主愿将该地由买主出价若干卖于买主管业，凭中及村长等为证，卖主本人及中证等均几名。1897年德政府与当地民众的第一份土地交易契约如下，以后契约皆仿此：

立永卖契约人：王……等（续以人名44），今愿将即墨县方坊什所有田产，如下列各界，共计一百二十六亩，出卖于德国政府代表，海军司令官狄，计价二千七百五十元，领银交田，永无纠葛，自卖之后，任从买主处理、兴作，与卖主无涉。惟现在田内今年所种，仍得由卖主收获。如德国政府在收获以前使用是项地基，则田内所有粮食，由估量给予相当赔偿。如德政府尚不即时使用，卖主此后尚欲再用此地，得由卖主纳租价，由德政府租出，等因证明零售卖价二千七百五十元内扣除从前所领优先收买权之代价银十五元。此据。1

这样德占之后的青岛土地买卖契约仿此德政府与民众之间的土地买卖契约，通过统一印制的土地交易契约和土地丈量、登记制度，确立了标准化、有序化、法制化的土地契约管理制度。尽管这份契约仿中国传统民间土地交易的契约样式，同样有买卖双方及中人，但由于契约统一印制，且都在政府登记备案，对于整理地籍，确定产权，征收土地税费提供了便利条件。加上政府当局的强力规定，更确保了产权交易凭证的权威性；而且专门设置土地登记机构，规定土地变更流转时，必须进行土地登记和土地移转登记，由官厅发给土地产权变更证书，正本由交易双方执有，副本由官厅作为永久性档案备查，这样管理更加规范、有序。

英租威海卫初期，民间土地买卖的契约大多为白契（民间买卖的契约，并不到官府投税），但年代久远，很多契约上的买方与现在的所有者并不相符，故而1904年英租威海l行政公署印就官绝契、官典契等格式发行，凡成立典卖契时必须领用，先由各区区董到行政公署领取若干张，各村村民就近到区董处购买使用，区董即将领用人的村名、姓名、号数及日期记录在所售契纸备查簿内，随时呈报华务司署以便查核。下面是一份英威海卫管理公署1929年颁发的“卖绝官契”：

立卖契人大英威海卫租界辛汪都三里前双岛村丛石斋，为因无钱使用，情愿将自己东西地一段三亩半坐落薄脸片南一半处南至界石、北至界石、东至堰根、西至有堰四至分明。邀同原中李星海（画押）等村董（章）公同议明实价大钱一千千整，当交不欠，卖与本村丛缤珠名下永远为业，绝无反悔。粮银柒分整，照契过割，由买主自行照例投税，如有违碍情弊，买主一力承当。至应纳粮银，由买主完纳。恐后无凭，填写官契为证。2

土地产权管理篇（6）

人们赖以生存的农村土地农业经济资源，具有固定资产的有形资产使用性、金融性、无减耗折旧、不可再生性，其产权表现为农村土地所有权及承包经营权无形资产属性。农户根据土地承包经营权进行土地耕种经营并获得收益，体现了无形资产具有资产性的会计核算内容特征。首先，土地承包经营权无形资产及其流转核算的主体。根据“农地承包法”规定，农村集体经济组织内部的家庭承包方式，承包期内，集体发包方不得收回承包地。并且明确规定农户依法享受土地承包经营权及其所属农业用地的耕种经营收益，同时允许农户依法有偿流转土地承包经营权并享受其流转环节收益。因此，农户应该成为土地承包经营权无形资产核算主体。其次，土地承包经营权无形资产及其流转确认计量核算内容。在农村土地家庭承包责任制度实施过程中，农户从农村集体经济组织内，按人口平均方式分配获得土地承包经营权开始，农户就拥有持续保持承包经营权无形资产的法属权利。因此，由农户对土地承包经营权无形资产，实行的自身耕种经营业务，以及承包经营权无形资产出租、承包经营权无形资产投资、承包经营权无形资产互换、转让等方式流转经济交易，构成会计确认和计量及披露反映内容。还有，对于农村集体经济组织内部所属，且不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，由村集体公开招标等方式发出承包。这部分土地承包经营权依法归属村农民集体组织所有并核算。 因此，土地承包经营权无形资产会计核算，不但要分清核算主体、确认和计量内容，同时还要客观反映农村土地农业耕种用途、村集体所有权属关系和农民生存保障权等经济资源属性特征。

二、农村土地资产核算与收益管理特征

在我国社会主义农村土地管理过程中，无论是还是家庭联产承包责任制，都体现了耕者有其田的农村土地集体所有制及其收益管理形式。（1）体制农村土地资产核算与收益管理。在管理体制组织形式下，农村土地实行以生产队为基础，大队、政府负责本行政区域内农村土地及其收益分配核算管理。此时，农村土地的所有权和使用权及土地固定资产紧密相结合，同属于生产队集体所有。具体由生产队组织劳动力进行共同投入、共同耕种，年末全体村民成员共同分享农业公共资产收益。可见，此时的生产队集体组织既是农村土地的所有者和经营使用权，同时也是收益分配核算单位。（2）承包经营责任制农村土地承包经营权核算与收益管理特征。在家庭承包经营责任制形式下，村集体组织把集体所有的农村土地，以本组织户籍人口为基础，平均分配到农户，把农村土地的有形固定资产使用权，通过承包经营权无形资产形式依法授予给农户。农户在承包经营期间，自行组织劳动力和生产资料，进行对农地的投入和作物生产经营，也可以依法有偿转让，农户享受责任田经营及其无形资产流转收益。因此，农户承包经营责任制的实施，农户成为农村土地的生产经营单位，农户既是生产经营者和也是独立的收益承载主体，应该成为农村土地承包经营权无形资产与收益核算内容。

三、农村土地承包经营权无形资产流转及收益管理核算模式

土地产权管理篇（7）

第二条  房地产开发企业在本市行政区域内城镇国有土地使用权出让地块上建设的房屋（含其他建筑物和地面附着物，下同）出售（包括预售）、出租、抵押等房产经营活动，适用本规定。

第三条  青岛市房产管理部门负责市南、市北、台东、四方、沧口五区内国有土地使用权出让地块上的房产经营活动的行政管理工作；各县级市、崂山区、黄岛区的房产管理部门及高科技工业园的房产管理部门负责其辖区内城镇国有土地使用权出让地块上房产经营活动的行政管理工作。

青岛市东部开发范围内国有土地使用权出让地块上房产经营管理的具体工作委托东部开发指挥部负责办理。

第四条  中华人民共和国境内外的公司、企业、其他经济组织和个人均可依照中华人民共和国的法律、法规和本规定在本市国有土地使用权出让地块上从事房产经营活动，其合法权益受法律法规和本规定保护。

第五条  在本市城镇国有土地使用权出让地块上的房屋出售（预售）、出租、抵押，该房屋使用范围内的土地使用权随之转让、出租、抵押。房屋出售（预售）、出租、抵押的期限，不得超过其使用范围内土地使用权出让的期限。土地使用权期满，该土地使用权及地块上的房屋按有关规定无偿收回。土地需继续使用的，使用者（房屋购买者）应依法重新办理有关手续。

第二章  房屋预售与出售

第六条  本市国有土地使用权出让地块上的房屋，在竣工验收之前，凡符合下列条件之一的，经房产管理部门注册批准后方可预售：

（一）除用地价款外，投入开发建设的资金达到总投资额百分之二十以上的；

（二）建筑物设计地坪以下的基础工程已经完成的；

（三）青岛市政府批准的。

第七条  拟预售房屋，须由房产经营人或其委托人向房产管理部门提交书面申请书。申请书应包括预售对象、拟预售房屋的位置、面积、预售价格等内容。

房产经营人或其委托人提交预售申请书时，须同时提交下列文件资料：

（一）土地使用权有偿出让证件、《建设工程规划许可证》和经批准的《开工报告》；

（二）与工程承包单位或施工单位签订的房屋总承包合同或施工合同；

（三）银行或注册会计师出具的证明达到本规定第六条规定投资额的文件资料或质量监督部门签发的房屋基础工程验收合格单；

（四）房屋预售计划；

（五）房屋使用管理维修方面的文件资料；

（六）按规定应提供的其他文件资料。

第八条  房产管理部门须在收齐前条所列文件资料之日起十日决定批准或不予批准，并书面通知预售人。

第九条  预售房屋，当事人双方应签订房屋预售合同。

房屋预售合同不得违反国家的法律、法规及土地使用权出让合同的规定。

第十条  房屋预购人在领取房屋所有权证和土地使用权证之前，不得将预购的房屋转售。

第十一条  房屋预售人不得将已预售的房屋重复预售。

房屋预售人按预售合同规定所收取的预售款，必须优先保证该预售房屋的建筑费用。

第十二条  房屋竣工后，房产经营人或其委托人应报请建设工程质量验收部门验收。在取得验收合格证书后，已经预售的房屋，当事人应按预售合同的规定办理房屋交付手续，并在办理房屋交付手续之日起三十日内分别办理房屋所有权和土地使用权转移登记手续，未预售的房屋，其房产经营人或其委托人须到房产管理部门办理注册登记后，方可出售。

第十三条  出售房屋，买卖双方应签订房屋买卖合同。

房屋买卖合同除其他必备条款外，必须规定房屋使用管理维修的条款。

房屋买卖合同不得违反国家的法律、法规及土地使用权出让合同的规定。

第十四条  房屋购买人应在房屋买卖合同签订之日起三十日内分别办理房屋所有权和土地使用权登记过户手续。

第十五条  被出售房屋使用范围内的土地使用权在转让中增值的，房产经营人应按有关规定缴纳土地使用权转让增值费。

第三章  房屋出租

第十六条  本市城镇国有土地使用权出让地块上的房屋可以出租。

第十七条  出租房屋，出租人与承租人须签订房屋租赁合同。

房屋租赁合同不得违反国家法律、法规及土地使用权出让合同的规定。

房屋承租人应在签订租赁合同之日起三十日内分别办理房屋所有权和土地使用权租赁监理登记手续。

第十八条  房屋承租人未经出租人同意，不得将承租房屋转租他人。

第十九条  出售已出租的房屋，在租赁合同规定的租赁期限内，承租人的承租人的租赁权不受影响，但承租人同意终止租赁合同的除外。房屋购买人和承租人应依照原租赁合同的有关条款签订新的房屋租赁合同。

出售已出租的房屋，在同等条件下，承租人有优先购买权，但租赁合同中另有约定的除外。

第四章  房屋抵押

第二十条  本市城镇国有土地使用权出让地块上的房屋可以抵押。

房屋抵押，可凭房屋所有权证和土地使用权证或房屋预售合同及其他有关文件资料办理抵押手续。

第二十一条  以共有房产设定抵押权，须取得其他共有人的书面同意；以按份共有的房产设定抵押权，须书面通知其他按份共有人，并以抵押人所有的份额为限。

第二十二条  以已出租的房屋设定抵押权，应书面告知承租人，原租赁合同继续有效，但抵押人应就保证执行抵押合同与承租人达成书面协议。

第二十三条  房屋抵押，应按有关规定签订抵押合同、并在合同签订之日起三十日内，由抵押人分别办理房屋所有权和土地使用权抵押登记手续。

抵押合同不得违反国家有关法律、法规和土地使用权出让合同及房屋预售、出售、出租合同的有关规定。

第二十四条  抵押人不按抵押合同规定偿还债务或在抵押合同有效期内宣告解散或破产的，抵押权人有权依照国家有关法律、法规和抵押合同的规定处分抵押房屋及土地使用权，并享有优先受偿权。

第二十五条  因处分抵押房屋及土地使用权而取得房屋所有权和土地使用权的，应分别办理房屋所有权和土地使用权登记过户手续。

第五章  处  罚

第二十六条  违反本规定，有下列情形之一的，所签合同无效，由房产管理部门责令其停止违法行为，并可视其情节给予警告或处以5000元至30000元罚款。

（一）未经批准预售房屋的；

（二）将已预售的房屋重复预售的；

（三）房屋预购人在领取房屋所有权证和土地使用权证之前转售房屋的；

（四）未经验收或验收不合格出售房屋的。

第二十七条  房屋出售（预售）、出租、抵押后，不按规定办理有关登记手续的，由房产管理部门或土地管理部门责令其补办手续，并可视情节轻重给予警告、1000元以下罚款的处罚。

第二十八条  当事人对行政处罚决定不服的，可依据《行政复议条例》和《行政诉讼法》的有关规定申请复议或向人民法院起诉。

第二十九条  行政管理机关的工作人员违反本规定和国家有关法律、法规、滥用职权，循私舞弊的，按有关规定给予相应的行政处分，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第六章  附  则

第三十条  房屋出售（预售）、出租、抵押合同，按有关规定需经公证的，当事人应办理公证手续。

第三十一条  本规定具体执行中的问题由青岛市房产管理局负责解释。

第三十二条  本规定自之日起施行。

青岛市人民政府关于修改部分政府规章行政处罚等条款的决定

（1998年8月24日  青政发〔1998〕137号）

全文

根据《中华人民共和国行政处罚法》和有关法律、法规的规定，现决定对《青岛市城镇国有土地使用权出让地块上的房产经营管理暂行规定》的行政处罚等有关内容作如下修改：

土地产权管理篇（8）

一、凡通过土地使用权有偿出让或转让取得土地使用权的房地产投资经营者（除已经上海市房产管理局资质审查批准的房地产开发经营企业外），均需遵照建设部、国家工商行政管理局联合印发的《关于房地产开发企业管理的通知》及本市的有关规定，组建资质与其开发经营项目规模相适应的房地产开发经营企业。其中，外商投资企业须根据规定的程序报经上海市外资委审批同意，并经工商登记取得企业法人营业执照后，向上海市房产管理局（以下简称市房管局）申报备案；国内投资企业则应先报经市房管局审查批准后，再向市工商行政管理部门办理工商登记，领取企业法人营业执照。

本市已批准成立的房地产开发经营企业通过土地使用权有偿出让或转让，取得土地使用权后，则应向市房管局办理申请取得外销商品房专项经营权，方可开展开发经营业务。

二、房地产预售，须按一九八八年市人民政府批准的《上海市土地使用权有偿转让房产经营管理实施细则》规定，报经市房管局批准。批准预售后，房地产投资经营者应在批准之日起十天内向市房地产登记机关申报预售（注册）登记。

房地产预售双方当事人签订的合同应经市公证机关公证，公证后预买方应在二十天内向市房地产登记机关办理预售登记。

三、房地产投资经营者按土地使用权有偿出让或转让合同规定的期限和条件，经投资开发并完成了一定比例的建筑工程量后需转让的，则必须先报经市房管局审核批准，转让双方签订的房地产转让合同（包括土地使用权转让合同）经公证后，应在二十天内向市房地产登记机关办理转让登记。

四、房地产投资经营者在土地使用权有偿出让或转让合同规定的可建房屋竣工、验收合格并向市房地产登记机关办理商品房注册登记后方可出售；其中，未申请预售的房地产项目出售前则应先经市房管局批准。

房地产投资经营者出售房地产（包括已经预售的）买卖双方签订的房地产出售合同，经向市公证机关申办公证后，买卖双方当事人应在一个月内向市房地产交易管理所办理房地产过户手续，然后由买受人向市房地产登记机关办理登记，按规定领取房屋所有权证和土地使用证。

五、已取得房屋所有权证和土地使用证的房地产投资经营者或业主，出售房地产应与买受人签订房地产买卖合同。合同经公证后，买卖双方当事人应在一个月内向市房地产交易管理所办理房地产过户手续，然后买受人向市房地产登记机关办理登记，按规定领取房屋所有权证和土地使用证。

房地产交换，双方当事人签订的房地产交换合同经公证后，应按上款规定办理过户、登记手续。

六、房地产抵押（包括土地使用权抵押、房地产权益抵押、房地产权抵押等），抵押人与抵押权人应签订房地产抵押合同。合同经公证后，应向市房地产登记机关办理登记手续。

土地产权管理篇（9）

    建设部《城市房地产抵押管理办法》第37条规定：“抵押权可以随债权转让。抵押权转让时，应当签订抵押权转让合同，并办理抵押权变更登记。抵押权转让后，原抵押权人应当告知抵押人。”根据上述规定，对于已办理抵押登记的房地产，抵押权人将其债权及抵押权转让给第三人时，应当在抵押权转让合同签订后，到原登记部门办理抵押权变更登记手续。由于抵押权转让无须事先征得抵押人同意，因此，应由抵押权人和受转让的第三人到原登记机关办理抵押权变更登记手续。抵押权人和受转让的第三人办理抵押权变更登记时应提交下列文件：

    1、抵押权人原持有的房地产他项权利证书；

    2、抵押权人和受转让第三人的身份证明；

    3、原抵押合同；

土地产权管理篇（10）

一、授权经营概念的来源

（一）国有资产的授权经营

国有资产授权经营作为国有资产管理的一种形式，我们可以从相关法规和文件体会国有资产授权经营的从概念形成到逐步健全的过程。其中具有代表性的文件规定有《国家试点企业集团国有资产授权经营的实施办法（试行）》（国资企发[1992]50号）、《公司法》、《企业国有资产监督管理暂行条例》（2003国务院令第378号）和《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》（1999年十五大决议）等。

对授权经营的定义，国资企发[1992]50号第三条指出：“国有资产授权经营是指由国有资产管理部门将企业集团中紧密层企业的国有资产统一授权给核心企业经营和管理，建立核心企业与紧密层企业之间的产权纽带，增强集团凝聚力，使紧密层企业成为核心企业的全资子公司或控股子公司，发挥整体优势。” 党十五大四中全会决议提出积极探索国有资产管理的有效形式，国有资产所有权归属国务院，国有资产管理由中央及地方政府分级实施，国有资产授权大型企业（企业集团和控股公司）经营。《公司法》规定国务院可授权经营较好、制度健全的大型独资国企行使资产所有者权利。《企业国有资产监督管理暂行条例》第二十八条规定：“国有资产监督管理机构可以对所出资企业中具备条件的国有独资企业、国有独资公司进行国有资产授权经营。被授权的国有独资企业、国有独资公司对其全资、控股、参股企业中国家投资形成的国有资产依法进行经营、管理和监督”。

可见，伴随国企改革的进一步深化，国有资产授权经营管理体系得到了健全和完善。

（二）土地的授权经营处置方式

为加强土地管理，明晰土地权益，推动国有土地有偿使用，国企改革涉及的划拨土地使用权需按相关规定进行土地资产处置。

作为国有划拨土地使用权的一种处置方式，1998年《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》指出：“授权经营是指国家根据需要，可以一定年期的国有土地使用权作价后授权给经国务院批准设立的国家控股公司、作为国家授权投资机构的国有独资公司和集团公司经营管理。被授权的国家控股公司、作为国家授权投资机构的国有独资公司和集团公司凭授权书，可以向其直属企业、控股企业、参股企业以作价出资（入股）或租赁等方式配置土地，企业应持土地使用权经营管理授权书和有关文件，按规定办理变更土地登记手续”。

由此可见，国有划拨土地使用权授权经营处置是在国企授权经营管理体制下，为配合国企改革而演生出的一种土地管理形式。

二、土地授权经营处置的特点和实质

（一）授权经营的特点

1.主体资格特点。授权经营的企业范围一般指具备重要的公共产品、自然垄断和服务的行业，以及高新技术和支柱产业中的重大骨干企业。土地授权经营有显著的主体资格特征，实施授权经营处置的国企必须是具备国家、省属两个层面授权经营资格。

2.权益特点。取得授权经营的土地使用权，在使用年期内可向集团公司直属企业、参股企业或控股企业配置使用，或依法以作价入股（出资）、租赁方式向其它单位配置使用。如向其它单位、个人转让或改变土地用途，需由土地所在地的市、县国土资源行政管理部门批准，并缴纳土地出让金。可见，授权经营土地在授权企业集团系统内部具有完全的土地权益，但对于系统以外而言，土地权益受限制。

（二）授权经营处置方式的实质

土地授权经营方式，是针对一定的企业范畴，将企业应向地方财政缴纳的土地出让金转化为国家对企业的资本金，其实质与土地有偿使用方式有所区别，可理解为土地出让金收益的一种空转处理，有效减轻国企改制成本的一种土地处置方式。在实际操作中，地方政府未能获得土地出让金收入，相关土地收益在国家和省级层面实施处理。

早期采用土地授权经营方式处置的有中国石化和中国电信等大型央企，近年有中国邮政速递物流专项改制、中国邮政储蓄银行改革，以及广东广业资产经营公司等集团企业改制项目。

三、授权经营处置的几个要点问题

（一）土地资产的使用权人

实施土地授权经营方式的土地使用权人必须是具备授权经营资格的企业或其下属全资企业。如果土地使用权人其股东具有授权经营资格企业集团系统以外的成份，则需先将其股权单一化到集团内部。以广东省为例，具备授权经营企业资格的企业需符合《24家省属授权经营企业集团重组方案》（粤办发[2003]11号）、《第一批履行出资人职责的企业名单》（粤府办[2004]64号）范围中，或获得省政府批复通过的授权经营企业（如广东省出版集团等）。

（二）土地产权登记

在土地管理部门出具的土地资产处置具体方案中，会明确处置的土地资产面积、用途和评估价值等。可见，完善土地产权登记是实施土地评估和办理授权经营申报的前提条件。土地资产登记应符合《土地登记办法》和《土地利用现状分类标准》等规范要求。

我国土地管理和房屋管理分属国土资源部门和住房和建设部门两条管理线条。由于管理信息不共享，在早期的土地授权经营处置中，曾经出现过企业改制资产经处置后，土地权属人和房屋权属人不一致的情况。如：土地权属人为授权经营集团企业，房屋资产因注入到下属控股企业，房屋权属人为控股企业。该状况与我国《物权法》、《城市房地产管理法》等法规相违背，导致企业改制后资产权属管理混乱。因此，我们在实施授权经营处置及后续配置使用的时候，应注重土地和房屋产权的一致性。

（三）难以实施授权经营的地区

在推动部分国企整体上市，提高国有资产证券化率的政策背景下，从减少改制成本出发，土地资产的授权经营处置是企业较常用的土地处置方式。由于该处置方式实质为将原上缴地方政府的土地权益转移到国家或省级政府层面体现。在实际操作中，会出现一些地方政府抗拒土地按授权经营方式处置的情况，如北京、上海和深圳等并非隶属于省级政府管理的城市。

（四）授权经营的后续管理

按照《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》规定要求，企业须提供年度报告反映土地资产的增值和保值情况，向授权部门报备土地资产的处置情况及企业土地股权的变更，授权部门需对被授权企业对土地资产的经营及合法利用进行检查和监督，并有权对违规情况予以依法查处和追究法律责任。另外，《国土资源部关于加强土地资产管理促进国有企业改革和发展的若干意见》（国土资发[1999]433号）指出，由国土资源部会同财政部对国有土地的财务处理和监管办法。

由于土地资产经授权经营处置后，后续管理涉及国土、国资、工商、财政等职能部门，缺乏相关配套管理实施细则，致使在现实的操作中，出现后续监管不到位和管理脱节的情况。比如，对于授权企业资本金增加（计入实收资本或资本公积）以及当土地资产转让后如何核减的问题；企业在办理土地权属变更时，是否应出示工商部门变更营业执照资本金的材料的问题；授权经营土地的价值年度考核问题等等。

四、授权经营土地评估

（一）企业改制土地评估实施的相关要求

我国企业改制相关的文件对土地评估进行了明确的要求，主要的规定有：

国土资发[1999]433号对国企改制相关的土地评估进行了规范，要求国企改革相关的土地使用权应进行土地价格评估，且必须由A级土地估价机构对上市改制公司实施评估。由省级以上国土资源管理部门对授权经营方式处置进行批复，企业在进行土地处置申请时，应同时将土地估价报告备案。《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》要求，企业在改制过程中，如未按相关法律和规章实施土地价格评估的，土地评估结果将不予确认，土地资产置方案亦不予批准。

《关于改革土地估价结果确认和土地资产处置审批办法的通知》（国土资发[2001]44号文）指出：在办理授权经营土地资产处置方案时，企业向市、县土地行政主管部门申请初审，市、县土地行政主管部门对土地产权状况、地价水平进行审查并出具意见。

（二）企业改制土地评估的技术思路

企业改制土地评估的目的是为明确企业与国家之间土地权益的分配。国土资发[2001]44号文件指出，划拨土地价格可参照平均取得和开发成本确定，并以此作为企业的权益。土地实施有偿使用过程中，按土地使用权的出让地价与划拨地价的差额核算土地出让金，差额金额作为转增的国家资本金。

2009年4月，《关于完善企业改制土地估价报告备案有关事宜的通知》（国土资厅函[2009]311号）再次强调划拨土地实施有偿使用，按土地使用权的出让地价与划拨地价的差额核算土地出让金，并作为转增国家资本金的依据。因此，划拨土地使用权价格是科学计算改制企业土地资产转增国家资本金或国家股本金、明确企业的国有划拨土地权益等不可缺少的参数 。

在311号文件以前，在实际操作中，企业改制相关的土地估价报告无论何种处置方式只需评估出让土地使用权价格，国土部门按各地区土地出让金征收的规定（一般以出让地价的40%）折算出土地出让金。在311号文件实施以后，要求企业改制除有偿使用方式处置以外的土地评估，均需出具出让价格和划拨价格。中国邮政集团速递物流专项改制是最早按该文件要求操作的央企改制项目之一，而广东广业资产经营有限公司宏大爆破改制是我省第一个按该文件要求操作的项目。

（三）授权经营土地评估

从以上规定和分析可知，授权经营土地在企业内部系统具备完全的土地权益，但对于系统以外而言，土地权益受限制，即实施外转让时需经国土资源管理部门批准和缴纳土地出让金。授权经营土地在权益上与出让土地存在差别，在对授权经营土地评估时，是否该考虑该权益差别的影响？本人认为，土地资产授权经营处置是针对特定资格的企业主体将原应缴纳的土地出让金转化为国家对企业的资本金投入。土地出让金=出让土地使用权价格-划拨土地使用权价格。因此，在改制土地评估中，授权经营土地使用权价格应设定与出让土地使用价格内涵一致。

参考文献：

1.赵希田.浅谈企业改制中存在的问题及建议[J].中国商贸,2009.

2.高少军.企业改制中的土地资产评估[J].湖北经济学院学报,2005.

3.孙荣华. 大连国有企业改制中价值评估方法应用研究[D].大连理工大学,2009.