改进社会治理的方式篇（1）

2013年7月，在武汉市召开的征求对全面深化改革的意见和建议的座谈会上，提出：“要通过社会体制改革创新”来充分调动各方面积极性，最大限度增强社会发展活力，充分发挥人民群众首创精神，使全社会创造能量充分释放、创业活动蓬勃开展。从而达到进一步增强社会发展活力，促进社会和谐稳定的目的。这里没有用“社会管理体制创新”概念，而是首次提出了“社会体制改革创新”的概念。随后党的十八届三中全会指出：全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。……要推进社会领域制度创新，加快形成科学有效的社会治理体制，确保社会既充满活力又和谐有序。其实从2004年党的十六届四中全会提出要“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”，社会管理创新开展了已有十年时间，取得了很大进步，但是实践表明以前的创新很多还是主要依赖党委和政府进行社会管理的模式，对于社会协同和公众参与方面关注得不够，忽视社会力量作用。很多社会管理创新中社会组织和群众不仅难发挥社会管理主体的作用，在实践中他们反而往往成为被加强管理的客体，创新变成政府维稳机制创新。通过这些创新强化政府力量的存在固然可以提高政府的动员能力和反应能力，但是这种能力的使用过度，就会产生很多负面效应，一旦出了问题就要政府承担所有的责任，而且政治动员过度还会导致对自治制度和法制的破坏，最终导致国家和社会、政府和人民之间关系的对立化，社会管理的成本越来越高。

正是认识到这个问题，用了“社会体制改革创新”提法，这种提法表明了要突破以前政府本位思想的管理机制创新，要在大的社会领域制度体系进行治理体制创新，党的十八届三中全会直接提出要“推进社会领域制度创新”，并将“推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标。我们知道整个社会体制内包含了企业、政府组织与社会三大部门，一般企业很难成为社会治理的主体，因此政府和社会部门就成为了社会体制改革创新的两大基本力量。要进行社会体制改革创新，就是要对这二者关系进行创新，发挥社会部门中公众和社会组织的主体地位作用，激发他们的积极性，从而避免以上所述问题。本文拟从国内基层管理创新典型模式的分析出发，探索社会体制改革创新中政府与社会关系的发展路径。

二、目前我国基层创新的五种典型

模式分析

（一） 我国基层社会治理体制创新的五种典型模式简述

1. 青岛市南区模式

以2008年奥运会安保为契机，青岛市在市南区推行了以“街道转型”改革为主要特征的基层社会管理改革。为了使社区能够有足够资源和权威行使的社会管理职能，提供公共服务，区政府的人、财、权、物下沉到街道，街道的人、财、权、物下沉到社区。“街道转型”改革最重要的一环是在社区设立社区工作站，街道党工委委员下到社区去当社区工作站站长，对社区工作负总责，并在社区工作站配置公务员、事业单位编制岗位，社区工作站也具有了相当的行政职能和行政资源。工作站和社区居委会“机构分设，合署办公”，社区工作站提供了从组织、维稳，到卫生、民政等服务，居民基本上不出社区就可以满足他们基本需要；居委会的配合社区工作站工作，发挥居民与工作站桥梁的独特作用。[1]

2. 成都锦江区模式

2008年开始，成都锦江区推行社会管理“大变革”：第一方面，从街道办事处职能改革做起，以行政区划调整为契机，把街道的经济职能剥离出来，强化街道社会管理和公共服务职责，并增加投向基层公共服务的财力，2010年就投入25.2亿元，占区财政支出70.6%。第二方面，推进社区治理机制改革，剥离社区原来承担的行政职能，使其变成了真正的社区自治组织。成立社区居民代表大会，建立居民代表常任制，形成居民代表大会决策、居民代表会议工作委员会监督、社区居民委员会执行的自治格局。第三方面，该区进行制度革新积极培育社会组织，鼓励和引导社会力量参与社区建设。2010年专门安排200万元专项经费大力扶持社会组织建设，区和街道办事处向社会组织购买服务项目51个，金额达1 350万元。

3. 广州模式

近年来，按照建设“大社会、好社会”的总体要求，借鉴香港、新加坡经验基础上，广州在基层社会管理创新中进行“政社分开”，厘清政府与社会、政府与社会组织的关系，激活社会的自治功能，建立与社会主义市场经济体制相适应的社会体制。首先，强化街道管理和服务的职能与队伍建设，着力建设街道的“一队三中心”，并向社区延伸；其次，培育发展社会组织使其参与社会治理，推广政府购买服务。广州在街道建立社区综合服务中心，该中心负责为社区居民提供全面的社会服务。政府用一种官办民营的方法，通过资助、拨款、购买服务等方式委托专业社工组织承接社区综合服务中心，通过社工为社区居民提供各类专业、优质服务。近3年来，以社会工作人才队伍建设试点和社区综合服务中心建设试点工作为依托，市、区两级财政投入超过1亿元购买社会服务。第三，强化社区居委会的自治功能，推动社区居委会直选，完善政府与社区居民意见通道，推动社区居民有组织、有秩序地志愿积极投入到社区管理服务中来。[2]

4. 安徽铜陵官山区模式

自2010年7月以来，该区将原6个街道办事处和49个社区工作站整合为18个社区公共服务中心，撤销街道办事处，实行区直管社区，减少管理环节，实现一级政府两级管理。整合后的新社区，建立起以社区党工委为核心，社区居委会、社区公共服务中心、各类社会组织为支撑的整体架构。社区党工委直接隶属区委管理，主要承担社区范围内总揽全局、协调各方的职责；将原街道党工委及群团、武装等部门职能和原街道办事处相关公共管理、服务、部分审核审批等职能下放到社区，在社区公共服务中心统一设置综合事务、民政事务、人口计生、综治维稳信访等7个专业服务窗口，接受社区党工委和社区居委会的统一领导和管理，对进驻社区的事项实行“一厅式”审批和“一站式”集中办理，最大限度的简化办事程序。[3]

5. 福安阳春社区模式

为了解决社区作为社会治理主体在社会管理和服务中资源和能力不足的问题，在街道支持下，由社区两委自发对驻在社区的各种社会资源进行整合，推动多元社会治理创新，为居民提供“六贴近六服务”的贴心服务。该模式的具体做法是：首先，在公共服务方面社区成立服务中心、老年服务中心，进行网格化管理和贴近服务，使矛盾化解在萌芽状态；其次，在社区支持下成立了16个社区文体社团队，志愿服务组织和义工队伍3支，发动群众参与社区管理和服务；第三，为了弥补社区在公共服务建设方面资源不足的困境，社区通过构建“大党建”格局、利益共享机制、社区与单位互相支持等方式，争取驻社区企事业单位在人员、资金、场地、设施等方面支持社区服务，极大改善了社区公共服务水平。[4]

（二） 典型模式中政府和社会关系创新的逻辑理路分析

1. 不同模式中政府和社会两种力量变革状况

为了深入研究不同创新模式背后政府和社会关系状态，我们尝试在坐标系统中对这些模式进行细分。把在社会治理中政府力量发挥作用情况看作是横坐标并用X轴表示，X轴从左至右代表政府力量在基层社会治理中作用从小到大，原点x0表示政府基本没有积极发挥作用；社会力量发挥作用情况看作是横纵并用Y轴表示，Y轴从下往上代表社会力量作用从小到大，原点y0 代表社会力量基本没有发挥积极作用。为了能够很好的对以上众多模式进行坐标定位，在坐标系统中，分别对纵坐标进行横向平移1单位，获得社会力量Y′轴，对横坐标进行纵向平移1单位，获得政府力量X′轴，这种位移本身并不影响横纵轴本身数值。这样就获得了四个轴，在坐标中，X轴与Y轴相交于A （x0， y0）点，这个点上政府与社会力量都基本没有发挥太多积极作用；X轴与Y′轴相交于B（x1， y0） 点，这个点上政府力量发挥了一定作用，社会力量基本没有发挥积极作用；X′轴与Y′轴相交于C（x1， y1）点，这个点上政府与社会力量都得到加强，发挥了积极作用；X′与Y轴相交于D（x0， y1）点，这个点上政府基本没有积极发挥作用，而社会力量得到加强，积极参与社会治理。这样把整个坐标分成从Ⅰ-Ⅶ的七个区间，每个区间表示政府力量与社会力量关系的不同状态，进而代表一种基层社会治理创新模式。通过对上面几个基层社会治理创新模式中政府力量和社会力量关系情况进行抽象，我们发现可以把这些模式和坐标中相应的区间进行对应，从而把这些模式进行细分。

2. 不同模式创新的逻辑理路比较分析

1）传统基层社区治理模式――“弱政府弱社会”状态

I区间表示在基层社会管理中，政府和社会（包括社区和其他正式社会组织）都有通过正式途径发挥作用，但是作用发挥都较少（0

2）青岛市南区模式和铜陵官山模式――强政府弱社会模式改革

III区间内政府和社会力量关系就进行了创新。这区间内，为了迅速提高对社区的管控和服务水平，在社区治理领域，政府力量大大加强（X>1），公共权力向自治领域不断延伸，挤压了原来社区自治组织的活动空间，使得原本就较弱的社会自治力量变的更弱（社区自治组织独立发挥作用Y≈0）。根据前面的描述，我们认为铜陵铜官山模式与这种情况类似，该区在基层社会管理中，把街道撤销，原属街道的部分公共权力向自治领域延伸，在整合原来社区自治组织的基础上，成立了新型社区组织，全面负责社区管理和服务工作。实际上这个新型社区不再单纯是一个社区自治组织了，而变成了一个“小街道”。但是在这个过程中社区自治组织自身都被新型社区组织兼并。VI区间与Ⅲ区间相比，在社区治理领域，公共权力向自治领域不断延过程中，政府力量也是大大加强（X>1），但是前者不同的是，后者在这个过程中社区自治组织没有被完全兼并，而是保持独立存在，但是其作用被弱化（0

这两种模式属于典型的政府主导、社会协助模式，也就是“强政府弱社会模式”。在这里我们看到的相同的改革逻辑是：在加强社会管理理论引导下，加强和创新社会管理是完成对社会管理的强化任务，而政府认为基层社区自治组织无法很好的完成这个任务，因此重新设定了政府与社会关系，强化政府责任，弱化社区自治地位和作用。这两种模式标志着政府从后台走到前台直接对社区进行治理，这种调整反映的是政府和社会组织不是对等的民法关系，是一种政府和社会力量的纵向调整，典型的政府主导社会管理、社会协助社会管理的模式，加强和创新社会管理本质上变成加强政府在基层社区的存在。

这两种改革，有两个隐含的预设，一个是政府对把社区自治组织看作是自己的附属物，因此其也是社会管理的一部分，但是政府又对其参与社会管理的能力不尽信任，因此要加以改造，使其变成社区公共权力组织；二是政府认为改造后的社区内公共权力组织不仅能够像原来社区自治组织那样充分了解居民的多样需求，能够提供多样化服务，而且社区公共权力部门由于掌握公权力和公共资源，可以更好的提供管控和公共服务供给。

这种模式的结果是，一方面，由于社区工作站等社区公共权力部门比社区自治组织掌握等多的资源，所以在其治下社区公共服务水平明显提高，提高了居民满意度，增强了这种变革的合法性。在加强服务的基础上，也强化了社区管控水平；另一方面，这种模式导致公共权力对社区自治领域的侵入，社区自治组织从原来基层政府的附属物变成政府在社区公共权力部门的附属物，政府的力量直达社区，当社区居民可以方便地在社区里享受原来要到街道才能享受的各项公共服务时，他必然要面对“政府”的在场，这种状况一定程度上会压抑“社会”的自我发育。公共权力的触角延伸到社区，固然可以提高政治动员的能力，但是这种能力的使用过度，会产生很多负面效应，一旦出了问题就要公共权力承担所有的责任，形成政府与社会的冲突。

3）成都模式和广州模式――向“实现强政府强社会”模式转变

V区间和VI区间内，在社区治理领域政府和社会力量也进行了创新性重置，与青岛模式和安徽模式不同的是，这两个区间的社区治理中，政府力量大大加强（X>1），与此同时社会力量的作用也得到加强（Y>1），在这两个区间，政府一方面通过改革政府机构和完善公共服务职能，提高社区管制和服务水平；另一面通过增加公共服务财政投入等方式凸显政府在社会管理和服务中的主导任同时，又没有完全依赖将公共权力的触角深入到社区自治领域的方式来实现基层管理和服务，社区自治组织的自治功能没有被明显弱化，相反政府通过购买服务等方式鼓励社区自治组织和其他社会力量的参与社会管理，政府与社会合作完成对社区公共服务的供给。V区间和VI区间的区别主要是后者社会力量发挥作用后者比前者更多，更制度化，所以我们认为成都模式落在V区间，广州模式落在VI区间。因为广东省的社会管理创新中政府与社会合作制度化水平更高，这样从上制度上保证了在社会管理创新中政府与社会共同成长，促进政府与社会的长期和深入的合作，广州这么做也得益于长期以来广州对社会组织发展基础比较好，为改革提供了可能。

这两种模式，在强化政府作用的同时，积极提高社会组织发挥作用的空间，虽然这个两个区域中社会力量发挥作用总体要低于政府力量，但是我们认为这两种模式已经出现向 “强政府强社会模式”发展的苗头。

这两种模式背后的改革逻辑是：在基层社会管理创新中，政府愿意与社区自治组织和其他社会组织合作，既强化政府在社会治理中的职责，同时又没有替代和弱化社会力量的作用，政府对社会力量是保留了一份尊重。这种调整反映的是政府和社会组织是对等的民法关系，是一种政府和社会力量的横向调整。这两种模式总体而言虽然还没有完全超出“政府主导、社会协助”的模式，但是已经呈现出政府与社会分工协作的影子。一方面，政府认识到社会治理体制改革创新，首先要完善自身职能和机构设置，加强公共服务财政投入，强化政府责任；另一方面，政府没有采取直接接管社区的方式，这是因为政府认识到自身能力不足，因此更愿意隐身于社会组织的背后，把公共服务供给和生产分开，通过协议等方式购买服务，把社会组织推到社会服务的前台，发挥后者优势作用。

这两种模式的改革，有两个隐含的预设：一个是政府没有完全把社区自治组织和其他社会组织看作是社会管理工具，在一定程度上已经认识到他们社会治理机制的主体之一，而且政府对社区自治组织和其他社会力量参与社会治理的能力是信任的，认识到不论是提高基层公共服务水平还是获得基层民意，都离不开他们。政府认为单纯依赖政府无法完成社会治理体制改革创新，政府愿意在变革自身职能基础上，既提升自身在社会治理中的职责，同时又不能替代社会。政府认识到通过社会协同，更好的管理和服务社会；二是要政府认识到要发挥社会组织的作用，首先需要培育和提高社会组织的能力。所以广州和成都在积极完善和强化社区自治组织治理能力，并大力扶持社会组织发展。

这种模式的结果是，一方面，社区管理和服务水平明显提高，居民满意度提升，增强了社会管理创新改革的合法性，这也直接提高了政府对社会的管控水平；另一方面，在社会体制改革创新的改革中，由于倒逼作用，政府基层组织的职能和权责都在改变，像成都街道的经济管理职能弱化，社会服务职能强化；第三方面，社区自治组织治理机制完善和强化，社会力量不断发展壮大为后续“大社会，好社会”的建设提供了可能，为和谐社会建立和社会福祉的增加提供了新的动力，也为社会问题的化解提供了缓冲。

4）福安阳春模式

VII区间内社区治理中，政府力量发挥基本还是按照传统的模式来进行（01），这种模式下社会力量（尤其是社区两委）成为社区服务供给的积极倡导者和供给组织者。根据前面案例的描述，我们认为福建福安阳春社区模式与这种情况类似。这种模式有点像前面周瑞金所讲的欧美主要国家早期阶段社会管理采用“社会主导、政府协助”的模式，从阳春社区社会管理创新中我们可以看到，在街道支持下的，社区两委积极进行贴近化社区管理和服务，社区两委主动协调各种资源提高社区基层设施和公共服务水平。与其他模式相比，这种模式最大的特点是社区是自治主体，不是严格意义上的管理主体，社区自发的主动的进行社区社会治理创新，是一种自下而上的创新。这种模式也证明社会体制中的各种治理主体其实都有完善社会治理的要求，而且可以起到很好的效果。这样印证了所说的，社会治理体制改革创新要“充分调动各方面积极性，最大限度增强社会发展活力，充分发挥人民群众首创精神，使全社会创造能量充分释放”的正确性。当然必须要注意的是这种模式与西方“社会主导、政府协助”也就是“强社会弱政府”模式又有着本质区别：社会自治没有优于政府管理，自治秩序也无法优于强制秩序，因为社区两委的行政化问题并没有解决，2011年暑期笔者专门到该社区做了调研，调研中该社区支部书记、主任李华杰告诉笔者：现在该社区“两委”要处理的事务就有190多项，绝大部分是街道交办的行政性事务，社区自治组织参与社会管理合法性本质上还是来源于街道的 支持。

这种模式背后的改革逻辑是：在基层社会治理创新中，社区自治组织负责人具有较强的管理与服务意识，积极主动的整合社区资源，自下而上的进行的社会治理改革创新。而街道等各级政府愿意与社区自治组织合作，政府主通过引导、支持社区自治组织的行为，使得社区治理能人积极性的得到发挥。政府也可以通过较少的财政资金投入可以迅速提升社区管控和服务，这种调整反映的是政府对社会组织参与社会治理积极性的良性回应。这种模式下政府支持下使得作为社会组织的社区居委会发挥了极大作用，但是与广州、成都的“政府主导、社会协助”的模式相比，由于财力和理念的差异，当地政府在社会治理机制创新中发挥的主动型作用相对较小，在社会治理机制创新方面必须的政府结构、职能改变较小。比如阳春社区所属的阳春街道对阳春社区的支持除了在社区争取下的街道每年安排5万元专项资金，街道补助社区的正常的办公经费一年才8 000元。

这种模式的改革，有两个隐含的预设，一个是政府认识到由于自身财力物力的限制，单纯靠自身来管控和服务社会是低效的，政府愿意和社区自治组织合作，支持社区两委在基层社会管理与服务方面进行创新；第二，政府对社区自治组织能力是信任的，这种信任主要是基于对社区领导人能力的信任。

这种模式的结果是：一方面，社区自治组织自身得到较大发展，社区管理和服务水平明显提高，居民满意度提升，增强了社会治理体制改革创新的合法性，而且由于社区自发的社会管理创新也间接的提高了政府对社会的管控水平；另一方面，这种变革主要是一种自下而上的变革，是社会治理体制主体中社区自治组织主动性的爆发，主要依赖社区基层组织精英的积极性引导变革，这是一次比较标准意义上的社会治理机制改革。但是这种改革创新具有脆弱性，更多是一种人治，社会体制变革创新需要的其他条件不完备。这也是为什么虽然福安市积极推动全市向阳春社区学习，但是这种模式在其他社区很难推广的根源。

三、社会治理体制改革创新中政府与社会关系的发展路径

社会治理体制改革创新，从本质上讲是一次政府基层公共服务职能转变的革新；是一次从管制向治理的革新，政府要改变自我中心主义，充分尊重社会组织和公众在社会治理中的主体地位，在价值理念的嬗变基础上实现政府和社会关系状态的不断创新。这种政府和社会关系的变革创新要根据当地具体情况，不是能够一蹴而就，要持续不断改革超越。 总体上我们认为政府与社会关系良好状态实现一般要经过三个阶段。

第一阶段：从“强政府弱社会”向“小政府大社会”状态转变

首先我们要承认“强政府弱社会”是对 “弱政府弱社会”的变革，是一种进步，从青岛模式安徽铜陵模式中我们也看到改革的效果。然而理论和实践告诉我们：这种模式下政府在一定程度上兼并了社会，压缩了社会的活动空间，一方面会导致社会组织发展缓慢，市场发展需要的大社会体系无法建立，居民个性化的需要无法满足；另一方面会导致政府对社会公共事务的垄断。这种垄断会造成公共物品提供的单一，因此无法满足居民的个性化偏好，形成不满。并且会导致政府规模不断扩大、效率的丧失以及寻租腐败等一系列问题。这种模式下政府要承担无限责任，一旦发生不满，容易直接造成政府与社会的冲突。为了解决这个问题，社会治理体制改革创新的关键就是要积极推动政府向社会放权，尊重社会的主体地位，在社会治理中政府要尽量隐身在社会背后，社会能解决的问题都交给社会，当社会组织解决不了时候政府才出面解决，向“小政府大社会”状态转变。

要实现“小政府大社会”要做到如下几点：第一，政府要树立“政社分开”的理念，建立“小政府”，“小政府”其实就是有限政府，而“大社会”是指建立与社会主义市场经济体制相适应的社会组织体系。只有积极促进“政社分开”，才能为社会组织正常发展提供空间，为“大社会”的发展提供可能。第二，要积极推进政府职能转变。中央政府已经很深刻的认识到这一点，在总理任上第一天，李克强就强调要通过政府职能转变来处理好政府与市场、政府与社会的关系，把该放的权力放掉，把该管的事务管好，政府工作重点转到创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义上来。政府管的过多过细，必然超出政府的能力，导致政府管理无效。第三，要通过完善政策法规明确政社权责关系。周瑞金认为：加强和社会管理创新，不是简单等同于社会危机管理和社会问题管理，应当是还权力以规范，要求国家以法律和行政力量给社会一个自治管理秩序，让社会在常态下按照自己日常规范进行自我管理。[1]

第二阶段，从“小政府大社会”向“强政府强社会”的转变

“小政府大社会”是社会治理体制创新不可逾越的的阶段，因没有政府的放权，社会组织发展壮大就没有可能。但是社会治理体制改革创新不是要弱化政府，反而要强化政府责任，政府要做到小而强。这是改革的第二阶段。新加坡国立大学东亚研究所所长郑永年认为：“社会的自我管理并不是社会的放任自由，政府首先要对涉及到公共利益的社会领域进行规制，即‘社会的被管理’，其中，社会保障、医疗、教育、公共住房等方面的社会制度建设应该被放在重要位置。”[8]从实践来看，从福安模式中我们可以发现，如果社会治理创新主要依赖社区能人的个人积极性和资源，则这种创新很难复制，一旦社区能人离开了该岗位，则这种创新也很难持续。与其他改革模式下相比，初步呈现“强政府强社会”特征的广州和成都模式在改革中出现的缺陷相对较少，存在可持续发展的可能。

在这两种模式的改革经验基础上，我们认为要实现“强政府强社会”要做到如下几点：第一，要建设“小而强”政府。“小而强”的政府要求政府回归本性，办好该办的事情。在对社会的管理过程中，要坚持以人为本、以法为纲、良法善治的原则，切实保障社会和公众的合法权益，促进社会的公平正义；要强化对涉及公共利益的社会领域进行规划，完善公共财政投入机制、调整财政支出结构，改革基本公共服务提供方式，在确保公民参与基础上提供（注意不是生产，政府与社会组织都可以生产公共物品，但是政府要承担公共物品供给的主责）需求导向性的公共服务；要完善政府内部不同层级政府权责，弱化基层政府经济发展职能，强化其公共服务职能；规范政府对社会组织的管理体制，这样既可以促进社会组织的发育和发展，又可以为社会组织正当合理竞争提供良好的秩序、环境和条件。

第二，要积极建设“强社会”。强社会是指提高社会的自我管理能力，凸显社会组织在社会治理中的主体地位，强化政府与社会的协作水平。根据协作性公共管理理论，这一理论认为由于政府与准政府组织、政府与非政府组织之间的关系也被看作是“政府间的”的关系，强大的可供政府协作的社会组织的存在，本身就是建立强大的政府的应有之义。“强社会”的建设，要做到如下几点：首先，强化和激活社区自治组织自治功能，为居民直接参与提供更多渠道；其次，激活其他社会组织的社会服务功能，加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制。重点培育、优先发展公益慈善类、城乡社区服务类社会组织，改变行业协会商会行政化倾向，增强其自主性和活力；通过政府购买服务、服务外包等方式扶持现有社会组织发展壮大，完善对购买社会服务的监督评价机制和，为政府和社会制度化深度合作提供条件；再次，完善政府和社会的伙伴关系，并建立政府与社会合作的制度机制和法律法规，在社会治理中赋予社会组织与政府一样的民事主体地位，让其与政府合法平等的参与基层管理与服务方面公共政策制定与实施；最后，引入竞争机制，探索一业多会机制，完善政府购买服务项目进行动态调整机制，通过竞争促进社会组织长期健康发。

改进社会治理的方式篇（2）

[中图分类号]D63 [文献标识码]A [文章编号]1672-2426（2014）11-0073-04

社会治理方式作为社会管理体制的一个重要内容，对提高社会治理水平具有重要作用。随着我国社会的深度转型，治理方式的社会基础正在发生根本性变化，客观上要求社会治理方式要从运动式管理转向常态化治理。正是在这样的社会大背景下，党的十八届三中全会提出了“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力的现代化”全面深化改革的总目标，在此基础上，提出了创新社会管理体制，提高社会治理水平的新要求，并对改进社会治理方式做了重要的部署和安排。因此，探讨由运动式治理向常态化治理具有重要的现实意义和理论价值。

一、我国社会管理方式的发展历程

新中国成立后，我国社会管理方式主要经历了三个阶段。

（一）新中国成立至改革开放初期――运动式治理模式的形成和发展

新中国成立之初，我国经济社会百废待兴，需要整合全社会的力量和资源进行经济建设，为此，我们党沿用了革命时期所采用的社会动员模式，实行了国家凌驾于社会之上，社会完全被国家所整合的高度集中的体制。在这种体制下，国家在社会管理方面推行了“单位制”与“制”相结合的社会管理模式：一方面，通过“单位”对所有城市人员进行管理，单位将国家所掌握的资源分配给自己的成员，通过这种方式将社会成员与国家紧紧联系在一起；另一方面，通过“”这一组织来管理所有的农村人员。生产队成为最基层的社会管理单位，通过户籍管理等制度，将农民限制在农村社会，农村人口不能向城市自由流动[1]。通过这两种制度的相互补充与配合，中央政府将所有社会成员都纳入到了社会管理的范围之内，这一社会机制也成为国家进行政治动员的最有力工具。总的来说，在新中国初期到改革开放前的这段时期，我国的社会管理主要采取了运动式治理的方式。

（二）改革开放至本世纪初――运动式治理方式相对弱化

自1978年党的十一届三中全会开始，我国进入了改革开放的新时期，随着改革开放的不断深入和社会主义市场经济体制的逐步建立，我国社会发生了翻天覆地的变化，原有的社会管理模式面临着严重挑战。一方面，市场经济的进一步发展带来了社会结构的变革，社会管理主体逐渐朝着多元化发展，社会民众开始由“单位人”向“社会人”转变，很多行业协会、中介机构等社会组织，在很大程度上分担了政府的社会管理职能，政府进行运动式管理的社会基础在某种程度上有所削弱。另一方面，经济结构多元化所导致的社会利益的多元化、城乡和区域间人口的高速流动引发的众多社会问题等等加大了政府整合社会利益的难度，在一定程度上削弱了政府的社会动员力，动摇了运动式治理的根基。因此，随着国内经济社会环境的变化，我国的社会管理方式发生了重大转变，政治性的运动式管理逐渐减少。

当然，这一时期运动式治理方式的减弱只是相对于计划经济时期的治理方式相比而言的，并不意味着这一治理模式在这一社会发展阶段的社会治理中不占主要地位，而在实际上，这一时期运动式治理还占相当大的比重。这是因为，随着改革开放的进一步深入，我国虽然在经济社会领域取得了举世瞩目的成就，但同时社会领域方面的矛盾和问题也日益凸显。而我国新的社会治理模式仍处在探索阶段，还不成熟，再加上社会管理工作方面存在的惯性思维，使得运动式治理仍然在社会生活中起着主要作用，尤其是在突发社会问题发生的特殊时期，运动式治理方式的效果尤其明显。

（三）2002年至今――治理方式的新探索

这段时期，运动式治理仍然是一个非常重要的公共政策工具。比如一旦全国上下在某一时期比较关注某一问题，有关部门就会围绕该问题开展一系列“集中整治”、“专项治理”或“严打”等活动。运动式治理往往持续时间短，打击力度大，治理效果明显，但另一方面来看，这种治理方式难以在我国社会形成一种常态化的稳定的治理体制，疾风骤雨式的运动过后，社会治理中的深层次问题就会再次凸显出来。

在意识到我国现行的运动式治理模式存在的问题之后，有关部门逐渐通过多种途径探索如何完善我国社会的常态化治理模式。2002年党的十六大报告做出了我国政府基本职能的界定――“经济调节，市场监管，社会管理，公共服务”，首次将社会管理定位为我国政府的四大基本职能之一，将社会管理作为社会发展的一个独立内容。以后我们党对社会建设的内涵和要求的认识越来越科学，经历从加强社会管理到提高社会治理水平、从创新社会管理体制到创新社会治理体制的逐步深化过程。[2]首次提出社会治理思想的是党的十，十提出了城乡社区治理和加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制，进一步提升了社会管理在国家治理中的地位，注重发展基层自治组织等各类社会组织的社会管理职能，希望借此形成和完善我国社会的常态化治理主体，形成多元主体相互协作的社会治理体系。党的十八届三中全会则明确提出了创新社会治理体制、提高社会治理水平的新要求，并做出了重要部署：坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参加；推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用；健全食品药品安全监管机制，完善安全生产管理制度，健全防灾减灾救灾体制；坚持积极利用、科学发展、依法管理、确保安全的方针，加大依法管理网络力度等。[3]这就要求我们必须要高度重视社会管理，努力提升自身的社会管理水平，防范和治理社会问题，将其纳入到整个社会全面发展的轨道上来。

二、运动式治理：我国社会的主要管理方式

我国社会管理体制的发展历程表明了目前我国社会管理呈现出明显的运动式治理的特征，即在社会管理过程中由各级政府、政府部门或领导干部发动的，以干部为主要的动员和参与对象，针对政府治理中遇到的重大和棘手问题而开展的一种突击性运动[4]的治理模式。

1.治理主体主要是各级党政机关。随着社会管理体制改革的不断深入，社会治理的主体突破了改革前单一的党政机关的局面，一些社会组织逐步发展和壮大，在社会治理中发挥着越来越重要的作用，成为社会治理中的一支重要的力量。但是总体来看，目前社会管理的主要力量仍然是各级党政机关，他们通常运用强制手段排除各种障碍，以保障其治理目标的实现。

2.治理行为往往针对特定的事件。虽然每一时期我国社会管理所处理的具体问题不尽相同，但通常都是针对某一特定时间和特定地点发生的特定事件进行治理，治理的客体具有明显的特定性。这种针对性和目的性使得针对这些问题制定的治理策略包括特定的治理内容和方式，并不适用于其他的治理对象。

3.治理方式主要采用政治动员。由于治理主要是针对特定事件，因此在正式的行政体制中没有专门对应的治理机构，而是根据治理问题的需要临时成立一些诸如工作组、领导小组等跨专业跨部门的组织进行领导。在治理的过程中，主管部门会在短时间内集中人力、物力和财力，进行政治动员，借助群众的力量，采取疾风骤雨般的治理方式。

运动式治理的特征决定了这种治理方式有着自身独特的优势，其可以在短时间内对民众进行政治动员，调动各部门的资源和力量形成合力，迅速且准确的完成治理目标，尤其是在突发性事件和一些久拖不决的社会问题的治理上具有极强的整治优势。当前，我国正处在社会转型期，环境污染、食品安全、等各种社会问题频发，在一定程度上挑战着我们党和国家的治理能力。为了维护正常社会秩序，重塑民众对于政府的认同度，党和政府采取在特定时期内集中有限的资源进行集中整治的运动式治理的方式就成为一种必然。此外，运动治理方式成为社会主要的治理方式还有着深刻的社会历史原因。就国家治理者来讲，新中国成立后，在一个新兴的社会主义大国采用何种方式进行社会治理，没有现成的经验可资借鉴。在同资本主义国家政治对峙的国际环境中，西方一些先进的社会管理理念和治理方式也被贴上了资本主义的标签。因此，新中国成立之后，我国只能沿用革命战争时期采取的群众运动等方式来进行公共治理，并且通过“三反”“五反”“”等运动逐渐将这种运动式的治理模式沿用下来，传统的惯性一直影响到改革开放后。另一方面，就普通的百姓而言，中国几千年的封建历史使民众养成了严重的盲从心理。建立新中国后几十年的高度集中的政治体制从某种意义上来说使得这一文化心理加以固化。改革开放后，虽然随着民主政治的建设和发展，民众自主参与意识有所提高，但是社会发育严重不足，社会自主能力仍然较弱，这种特殊的文化背景，无疑为民众进行政治宣传和动员的运动式治理方式的存在提供了极大的发展空间。

运动式治理虽然在我国目前成为主要的社会治理方式具有一定的必然性，但是这种治理方式只能是在治理资源稀缺情况下的一种权宜之计[5]，自身存在着许多弊端：

第一，运动式治理违背了法治精神。运动式治理是党和政府在特定时期内集中有限的资源进行的集中整治，这种治理方式依靠的是针对某一事件制定的临时政策，而不是法律，具有鲜明的人治特点。虽然这种方式收效快，但是在实际上违背了法治精神，弱化了法律的威信[6]，与我们长期坚持的依法治国的原则相违背，长此以往，将会阻碍我国法治进程的进一步发展和完善。

第二，运动式治理治标不治本。运动式治理通常的流程是：事件出现――上级重视――成立专项治理领导小组――召开动员大会――制定实施方案――实施治理――检查反馈――总结评估。[7]一旦某一问题用运动式的手段迅速地解决了，那么运动式治理也就结束了，社会又恢复到了原来的状态，老问题仍会死灰复燃，甚至更加严重。这种不能建立解决问题长效机制的临时性的治理方式必然使社会陷入越治理越严重的恶性循环。

第三，运动式治理成本过高，影响日常的社会秩序。作为一种管理手段，管理成本是必须考虑的问题之一。运动式治理具有治理迅速的优势，但是这种优势是以付出高额的成本为代价的。这是因为运动式治理往往是针对某一特定社会问题进行的集中整治，治理运动一旦开始，相关部门的工作都必须围绕着这一运动展开，并且要集中主要的人力物力财力资源，从而影响日常管理工作的连贯性和延续性，大大增加治理的机会成本，破坏正常的社会秩序。正如美国经济学家西蒙・库兹涅茨在《现代经济增长》一书中说：“在许多国家对市场进行大规模的暴风骤雨式的运动式管理是普遍常见的。但这种方式容易造成宽严失当的越权管理，而且形成一种奇怪的现象：问题发生之前，是‘政府最小化’状态，政府对市场上发生的破坏游戏规则行为听之任之，无所作为；问题发生之后，是‘政府最大化’状态，政府几乎耗费所有的资源去应对某一问题，整个市场规则为此停摆，政府与市场都付出了太多的代价。”[8]

第四，运动式治理降低了政府治理的公正性。迅速而高效地整治社会问题是运动式治理的首要价值目标，因此，在治理的过程中，公正公平等价值目标则往往被忽视。而在实际上，由于时间短、任务重，治理主体面临着各种压力，难以兼顾治理的效率与公平，从而导致治理的过程中，损害相关利益人的合法权益的事时有发生。政府管理不同于其他管理的重要特点就在于其价值取向的公平和正义，这一价值取向发生偏差，必然使政府管理绩效大打折扣。

三、常态化治理：社会管理的重要选择

运动式治理存在的种种弊端决定了这种治理方式必然要走向常态化治理。所谓常态化治理，是指在常态条件下，政府通过建构明确的制度和程序，安排专门部门和人员，合理利用资源，加强技能培训，发挥社会力量的协同作用，在日常生活中实现对各种冲突的常态化、经常化和规范化管理[9]。常态化治理不同于运动式治理：其一，治理主体的社会大众性。与运动式管理仅仅将党和政府作为治理主体不同，常态化治理鼓励社会成员广泛进行参与，将普通民众和基层社会组织纳入到治理体制中来。其二，治理手段法制化。与运动式治理的人治不同，常态化治理主体制定统一的制度和行为规范，以此来约束相关客体的行为，并通过这些规范化常态化的规则进行管理，将社会问题解决在萌芽状态而不是简单的进行事后补救。其三，治理效果的可持续性。常态化治理是一种长期的治理，其目的并不像运动式治理那样是将已经发生了的社会危机的损失降到最低，而是从源头上进行根治，从而将社会治理效果放到最大，对社会形成持续性的影响。由此可见，常态化治理作为一种主体多元化的、制度性的、经常性的管理方式，对于实现社会长期的稳定和和谐具有重要的意义。

随着我国社会的日益发展，政府治理的社会基础正在发生根本性的变化。目前我国一些省市针对某些专项的社会管理领域已经通过一些法规条例来赋予常态化社会管理以一定的合法性权利。同时，我国民众自主意识不断提升，对于社会治理具有较强的认可度，他们热切希望通过系统的常态化治理手段解决生活中所遇到的一些社会问题。尤其最重要的“是我们已把依法治国作为国家的一项基本国策和长期战略，那么就应在法制的精神和制度内实行稳健而有效的治理活动”[10]。这些因素都为我国社会管理领域常态化体系的建立提供了可能。在此背景之下，我国政府的治理方式必须而且应当随之做出调整与变革，政府应当逐步减少运动式治理方式的应用，将工作的重点放在建构和完善常态化的治理模式上来，为全面深化改革奠定良好的社会基础。

1.建立多元互动模式，形成常态化治理的多元治理体系。健全的多元治理主体是公共治理常态化的重要标志。目前，我们在公共治理的过程中，主要还是采用政府为主体的治理模式。根据我国社会发展的实际，在构建常态化治理模式的过程中必须要充分发挥行业协会、中介组织和群众自治组织等各种非政府组织的作用，建立政府宏观指导，各种非政府组织共同参与的多元治理模式。同时，积极构建多元治理主体之间的协调机制，促进各主体之间的良性互动。

2.健全相关法律制度，加强常态化治理的体制机制建设。我国之所以运动式管理泛滥，其根本原因是我们常规管理的法律制度不健全。我国现有的法律法规普遍存在着数量少、系统性弱、操作性不强等问题，因此，减少运动式管理，必须制定和完善常规管理的相关法律制度，保证在进行日常的公共治理的过程中做到有法可依。

3.强化执法监督，完善常态化治理的追责机制。运动式执法其重要原因之一就是日常社会生活中由于某些职能部门监管不作为，从而造成的有法不依，执法不严，等到问题成堆的时候，为防止事态的进一步恶化，不得不依靠运动式治理在较短的时间内解决问题。因此，在社会的治理方式上要减少运动式治理，必须在日常的社会生活中强化执法监督，做到违法必究，从而保证有法必依，执法必严。为此，一是加强公共治理过程中的定期的监督和检查，从而对错误的行为及时进行更正和修改，实现从以往被动的责任追究向常态化的问责转变。二是加大对渎职、行政不作为官员的问责力度，有效威慑政府在常态管理中的“不作为”或者“反作为”的现象。三是充分发挥民众、媒体等外部力量的监督和评价，强化社会监督，提升公共问题治理过程中的公正性和客观性。

4.加强宣传和教育，提升整个社会常态化治理的主动意识。任何公共行政都存在和发展于特定的文化背景之中，这意味着任何一种具体的行政行为与责任表现，乃至对它们的认识与评价，实际上均反映着一种道德选择和追求的过程，都深深刻有某种特定的行政文化烙印。常态化治理的自觉性同相应的行政文化之间拥有极其密切的关系，我们需要通过宣传和教育，增强行政执法人员自觉进行常态化治理的意识，提升民众对于常态化治理的认可度和支持度。

参考文献：

[1]燕传林，周良生.我国社会管理的历史经验及启示[J].党史文苑，2013，（8）.

[2]《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》辅导读本[M].人民出版社，2013：311.

[3]《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》辅导读本[M].人民出版社，2013：312.

[4]叶敏.从政治运动到运动式治理――改革前后的动员政治及其理论解读[J].华中科技大学学报，2013，（2）.

[5]蓝伟彬.运动式治理何以常态化―――以“瘦肉精”专项整治为例[J].特区经济，2012，（11）.

[6]郎友兴.中国应告别“运动式治理”[J].同舟共进，2008，（1）.

[7][美]西蒙・库兹涅茨著.现代经济增长[M].北京出版社，1989：289.

改进社会治理的方式篇（3）

以“城中村”治理的内容为标准，可以将现有“城中村”的治理模式分为城市化的治理模式和村落化的治理模式。我们有必要分析现有模式及存在的弊端。

“城中村”的城市化治理模式，其特点在于，以政府为主导力量，村落以及社会力量参与，通过外在的强制力将“城中村”改造成为城市组成部分的模式。该“城中村”治理模式，本质上是城市化与现代化的延续，通过外在的强制力，实现城市化对“城中村”的覆盖，最终的结果是将“城中村”原有的乡村村民村落变成城市居民生活的城市社区。而又有两种不同的具体实现方式。一种方式是通过对于原有“城中村”居民房产的置换或征收，对“城中村”地区进行大规模的拆迁改造，其与二十世纪九十年代我国实现城市化的主要手段并无不同。这样的“拆迁改造”模式具有见效快的特点，可以在短时间大面积解决“城中村”问题。另一种方式是依托中心城市化进程累积的资金以及技术，对原有的“城中村”区域进行城市标准的基础设施改造和城市服务的延伸。该手段主要围绕解决“城中村”地区基础设施配套差、欠缺发展规划以及与城市交流欠缺等问题。通过交通、医疗、文化、教育等基础配套设施建设和城市服务的扩张，将“城中村”改造为城市社区，进而实现城市化对“城中村”的覆盖。这样的“基础设施建设”模式，见效相对缓慢，但可以保留原有“城中村”的居民结构，照顾居民的生活模式，避免由于大规模拆迁带来的矛盾与冲突。可以说，政府主导下城市化的治理模式，是目前比较普遍的“城中村”改造模式。

其次是村落化的治理模式。可以说它是城市化与中国村民社会相遭遇后的一种妥协。“城中村”的村落化治理模式以维护原有村民集体结构和生活模式为中心，着力对“城中村”中的“脏、乱、差”以及“黄、赌、毒”问题进行解决，提供村民集体以资金、技术和服务，改善原有“城中村”中服务设施匮乏、基础设施落后的条件，同时在组织结构上，保留原有的村民组织结构，以村民集体企业或者村民村落的形式继续存在。在村落化的治理模式中，起到主导作用的主体是村落和社会组织，政府并非是治理的主导方。政府作为主体一方，在该类型的治理模式中参与的程度没有城市化模式那么具有规模性。虽然客观上仍需要政府在一定范围内的参与和介入，但政府参与的程度是有限的，角色也是被动的。在改造的过程中，事实上依托村落自身的力量与社会力量进行，更多地尊重村落和村民的意志。在改造内容上也尽可能对村落原貌进行保留。因而，村落化的治理模式是对原有乡村村落的最大程度保留，最终改造的目标是乡村村落的现代化，而非城市化。在部分具有历史文化价值或有明显宗族聚落聚居的“城中村”治理中，多以村落化的治理模式进行，政府一般对这样的“城中村”改造持放任的态度，起引导的作用居多。

我们有必要分析“城中村”治理现有模式的症结及弊端。可以说，政府不同参与程度下的城市化治理模式和村落化治理模式，虽然在表现等方面有着不同，但在实践中有着共同的症结――即政府行政意志的恣意贯彻，其隐患在于：第一，忽视治理规划科学性。城市建筑的建设与规划本身具有高度的科学色彩与成分，在“城中村”问题的解决上更是如此。“城中村”中的不少建筑是在原有建筑基础上的加建和扩建，不仅性质上属于违章建筑，同时在结构和安全性上也不能保障。建筑物之间的采光、通风条件不佳，分布也不合理。“城中村”的道路普遍狭窄，道路的排水以及周边的消防设施也不尽人意。整个“城中村”的建筑物建设和公共设施缺乏统一科学的规划，使得“城中村”的生活条件不但不能很好地满足居民的生活需要，甚至不能基本保障居民的生活安全。以科学的规划和安全标准来进行建筑物的整改和道路修整、建设等是政府应当重视的。第二，忽视利益群体合法利益保护。传统意义上的“城中村”是村民聚落的形式，其生活成员以原有村庄内的农民为主。但在城市化不断的进程中，“城中村”内单一的组成结构发生了转变。由于“城中村”独特的性质，使得“城中村”的居住生活成本远低于城市的其他地区。“低成本”的集聚效应发挥，使得大量的城市外来务工人员，城市白领、蓝领工人也成为了“城中村”的居民。这样的多社会阶层成员混居的现象，一方面加剧了“城中村”自身的负面问题，同时也使得“城中村”变成了多种利益诉求聚集的场所。这样的复杂居民构成现象在东部发达城市地区表现的尤为明显。第三，忽视对违法行为处理。“城中村”往往是犯罪行为的滋生地。“低成本”的集聚效应使得“城中村”的居民组成多样，既可能有农村人口，也会有外来人口，甚至还有城市的白领以及蓝领。复杂的人口构成使得“城中村”成为了“犯罪”的温床。“黄、赌、毒”、打架斗殴、盗窃抢劫等犯罪行为在“城中村”中屡见不鲜。

二、“城中村”依法治理模式的思考

“城中村”的治理模式应当进行转变，其转变的核心就是实现对存在于现有两种模式中行政恣意的限制，也就是用法治的手段来实现对“城中村”的治理，即“城中村”问题的第三种治理模式――法治化治理模式。

当然，这涉及如何理解法治。就中国的法治概念，我们认为内涵包含三个层次：第一，国家层面。法治首先是一种治国的方略。[1]1997年“依法治国”作为《宪法》第十三修正案，正式被写入了我国宪法。2014年党的十八届四中全会首次以党的全会的形式专题讨论了全面推进依法治国具体方案，并出台了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，并再一次强调依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，依法执政是党治国理政的基本方式。这说明，社会主义法治首先是以国家治国方略的形式存在的，具有统帅性的作用，是法的工具性价值的体现。第二，社会层面。法治表达是一种社会秩序与社会状态。社会在完备的社会主义法律体系指引下，政府依法行政，公民自觉守法，社会自觉形成守法、遵法的意识，社会秩序在法律法规的规制、调整下达到稳定、和谐、有序的社会治理状态。第三，公民个人层面。人的尊严与自由是法治的核心价值，[2]所以法治概念的核心内涵也应当包括对于公民基本权利的保护。在一个法治国家中，公民的基本权利将得到很好的尊重与维护。国家的法律法规对公民的基本权利在立法上要予以确认，行政机关对公民的基本权利在行政上要予以维护，司法机关对公民的基本权利在司法上要进行最终的保护。

“城中村”治理的法治化，便是要在法治内涵上，对现有的“城中村”治理模式进行重新定义。“城中村”的法治化治理模式在宏观上，是对所有“城中村”地区治理的指导性原则，无论是否存在不同地区，不同风俗，不同的“城中村”地区治理方案的差别，但治理模式均为法治化治理;在微观上，是要通过法治来实现过去治理模式中政府各种行政恣意行为的规制，使得政府恣意治理“城中村”变成政府依法治理“城中村”。就具体内容而言，有以下几点。

其一，法治价值在“城中村”治理中要有所体现。现有的两种治理模式的出发点是立足解决“城中村”的“脏、乱、差”等社会问题，其视角是政府视角。法治化的治理模式出发的视角并非是单一的行政机关视角，鉴于法治价值在法治化治理模式中的体现，该新的治理模式的出发视角同时还兼顾“城中村”居民的视角，是双重视角。法治化的治理模式，便是要将法治的基本价值――自由、正义和秩序，落实到“城中村”的治理中。一方面，它要求“城中村”的治理必须以“城中村”居民的视角为出发点，着力解决提高“城中村”村民的生活质量与水平，切实维护“城中村”居民的基本权益，另一方面，又要求“城中村”的治理必须以建立良好的生活秩序为最终目标，实现村民根本利益的实现。因而，法治化的“城中村”治理方案建立在对村民权益维护的基础上，充分尊重和照顾村民的合法利益需求和主张，切实为居民重新打造良好的生活环境为最终目标，而不是简单地实现对于“城中村”“脏、乱、差”等社会问题的解决。

其二，法治程序要求“城中村”治理的规范化。原有“城中村”治理模式中最集中的隐患便是对于政府的行政恣意没有限制。无论是何种的治理模式，依然是政府恣意行政意志的产物。“城中村”治理的法治化，解决的便是对具体治理方案中行政恣意的约束和规范。近年来，我国政府为了贯彻依法行政的理念，在不少行政领域开始推行行政体制改革，逐步改变行政恣意以及不受约束、规制的面貌，这为“城中村”的法治化治理提供了思路。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》也为“城中村”治理的法治化指明了方向。理论和实践表明，程序是限制恣意的最佳手段。[1]法治对于“城中村”问题治理方案内容的规范化，表现在运用法治的程序将治理、改造的方案内容，在决策、执行、监督等方面进行整合，详细贯彻表现为三方面。

改进社会治理的方式篇（4）

【中图分类号】D61 【文献标识码】A

十八届三中全会提出全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力的现代化，同时强调政治、经济、社会、文化、生态文明改革的系统性、整体性和协同性。而目前正在进行的经济发展方式转变就是一项涉及多个领域改革的宏大工程。文章认为，经济发展方式转变的逻辑与推进国家治理现代化的改革要求契合一致，做好经济发展方式转变这篇大文章，必将推动国家治理现代化的进程。

转变经济发展方式：倒逼行政体制改革，政府转型、简政放权助推国家“管理”走向“治理”

行政管理体制改革，核心是政府职能转变，它是制约经济发展方式转变的关键。这是20世纪90年代中期后经济增长方式转变迟缓而得出的经验反思。而今经济发展方式转变刻不容缓，强大的压力与动力使改革行政管理体制、转变政府职能势所必然。过去几十年经济发展中“政府主导经济”色彩浓厚。由于市场作为主要配置资源的机制尚没有理顺，政府在很大程度上替代市场配置资源，在克服市场失灵的同时确也带来经济的高速增长，但高增长背后积累了诸多经济、社会矛盾。政府管制矿产、能源、土地等资源要素的价格，非市场化的价格形成无法真实反映供求关系、资源稀缺程度和环境损害成本，鼓励了低成本竞争和长期依赖资源要素大量投入的粗放型增长；政府通过行政法规使国有企业享有金融、能源、电力、航空、铁路等行业的特殊经营权、产业政策的倾斜支持、银行低息贷款和资本市场融资的优先权等，不仅阻碍了各类市场主体间的公平竞争，扼杀了市场体制的活力，而且政府手中的资源配置权力也为滋生腐败提供了温床，它迫使企业经营者不是把精力用于市场上寻利，而是用于对政府有关部门的寻租，而寻租活动又诱使政府官员热衷于政策干预的供给。近年来我国官员腐败案件频发，政府手中过大的资源配置权力则是体制性原因。同样，“经济建设型”政府也是“政府主导经济”的自然延展，政府官员一味追求GDP增长，集中资源注入与GDP增长相关的事项，甚至不惜掠夺性使用资源、破坏生态环境以打造“短平快”项目，制造“形象工程”、“政绩工程”；忙于微观经济活动，替企业谈判、“招商引资”，越俎代庖，职能错位，但应由政府提供的公共产品和服务却长期供给不足，职能缺位。显然，这种现象背后是以GDP为主要指标的政绩考核体系和政治晋升机制的激励。以GDP增长论英雄，必然促使地方官员竭力运用手中资源追求GDP。因此说，实施经济发展方式转变决非单纯的经济体制改革问题，而必须有政治领域的改革跟进。从经济体制改革到行政体制乃至政治体制改革的联动，正是经济发展方式转变推进国家治理现代化的逻辑演绎。理顺政府与市场的关系，让市场在资源配置中起决定性作用，这既是经济体制改革的核心，也是行政体制改革的着力点。

第一，经济发展方式转变要求经济领域深化市场化改革。要求加快完善现代市场体系，实行统一的市场准入制度、统一的市场监管，探索负面清单准入管理方式和优胜劣汰的市场退出机制，以改变原有经济发展中市场开放不足、竞争公平性欠缺、运行透明度不高的缺陷；加快要素市场的发展，完善主要由市场决定价格的机制，推进水、石油、电力等领域的价格改革，把政府定价严格限定在重要公用事业、公益、网络型自然垄断环节。

第二，经济发展方式转变要求改变政府主导经济的状况，让市场在资源配置中发挥决定性作用。这就必须转变政府职能，简政放权，大幅度减少政府对资源的直接配置和对微观经济活动的干预，减少不必要的行政审批，实现政府由“主导市场经济”向“服务市场经济”转变、由“经济建设型”向“公共服务型”转变，回归自己的职能本位，在搞好宏观调控、维护市场环境和秩序、提供公共服务、加强市场监管等方面“更好发挥政府的作用”。

第三，经济发展方式转变触动政治体制改革的意义深远。转方式，首当其冲就是从过去追求数量规模扩张转向追求发展质量和效益，注重经济增长与社会发展、资源、环境的协调，关切社会公平和人的发展。但以GDP增长为目标的“经济建设型”政府与干部政绩考核和政治晋升机制有内在的联系。干部政绩考核体系以GDP为主要指标，一俊遮百丑，客观上阻碍了粗放型经济发展方式向集约型的转变。因此，加快经济发展方式转变也迫切需要完善干部政绩考核体系。同时，这一改革不能不触及对以权力过于集中为特征的政治晋升机制的反思。此外，经济发展方式转变要求政府简政放权，公开权力清单，“让权力在阳光下运行”，“法无授权不可为”，“把权力关进制度笼子”，这体现了现代政府治理的新理念、新思维。十八届三中全会强调“制度反腐”，促使反腐工作进入常态化；对建构权力运行体系，要求“决策科学、执行坚决、监督有力”，表明了更清晰的指向。

应该说，经济发展方式转变与政治领域的改革，相辅相成。简政和放权于市场，从全能政府到有限政府；用制度约束权力，从行政命令到依法行政，这种转变无疑为“国家管理”走向“国家治理”铺陈了条件。

转变社会发展方式：强化政府的社会治理和公共服务角色，催化社会治理体制、方式创新

过去30多年，在“以经济建设为中心”、“发展是硬道理”的导向下经济高速增长，“隔几年上一个新台阶”，但经济建设优先、社会建设滞后的状况表明经济发展与社会发展严重失衡。其突出表现：一是伴随经济增长，区域、城乡差距乃至贫富差距不断扩大；二是政府集中精力忙于经济赶超，社会管理职能弱化，公共产品供给长期不足。而经济发展方式转变的要求之一，就是让社会发展与经济发展同步、协调，这就必须强化政府的社会管理和公共服务职能，并推进社会领域改革与创新。一方面，经济发展方式转变推进经济体制、行政体制改革，促使政府简政放权，减少对市场活动的直接干预，这就为强化政府的社会管理和公共服务职能创造了条件；另一方面，中国正处于从中等收入向高收入迈进的关键阶段，同时经济、政治结构快速调整和变动，整个社会处于转型之中。利益格局发生变化，影响群众切身利益的问题增多，民众对政府的社会管理水平和服务能力提出了更高要求；同时，人们的自主性和参与意识增强，不同主体间的冲突、摩擦增加，客观上也需要公共管理者注重调解与协商，既让合法的利益诉求得到充分表达，又通过协商与谈判形成社会共识。因此，顺应经济发展方式转变和社会转型的需要，提高政府的社会管理和公共服务水平，创新社会治理新体制、新方式，是社会领域改革之必然。

第一，社会发展方式转变要求由区域、城乡、贫富差距扩大，经济社会发展不平衡的经济增长转向包容性增长、协调性发展。市场经济条件下，市场决定资源配置是一般规律。理顺政府与市场的关系，让市场在资源配置中起决定性作用，这是推动政府职能回归本位的直接因素。过去长时期里，政府在社会保障、医疗卫生、教育、环保等民生领域投入不足，造成政府公共服务职能某种程度上缺失，离民众的要求有相当大的距离。转变发展方式，要求把保障和改善民生放在更加突出的位置。近年来政府以保障和改善民生为重点，实施医改、城乡居民养老以及保障性住房等民生工程的步伐加快。财政改革也促使“建设财政”向“公共财政”、“民生财政”转型。十八届三中全会指出，“财政是国家治理的基础”，既要在优化资源配置、维护市场统一方面发挥经济职能作用，也要在促进社会公平方面发挥社会职能作用。可以说，实施包容性增长，实现发展成果更多更公平惠及全体人民，促进社会公平公正，解决好人民最关心最直接最现实的利益问题，就是深层次的国家治理。

第二，社会发展方式转变要求改革不合时宜的社会管理制度与政策。比如实施包容性增长，不能不改革现行的收入分配制度。能否“分好蛋糕”是“做大蛋糕”的主要约束条件，不“分好蛋糕”将直接造成继续“做大蛋糕”的动力不足。①我国初次分配中资本、管理等要素所得较高，劳动所得比重较低甚至持续下降；居民收入在国民收入分配中比重过低；再分配中政府用于教育、就业、医疗、社会保障的支出占财政总支出的比重长期徘徊在30%以下，处于世界较低水平，表明国民收入二次分配并不到位。②因此，深化收入分配制度改革，优化收入分配结构，是缩小贫富差别、维护社会稳定的迫切需要。再如，户籍制度虽然适应了特定历史条件下农村支持城市、加快工业化进程的目标需要，但它是导致城乡二元结构长期存在和发展不平衡的原因之一。户籍制度变革对于缩小城乡差距、统筹城乡一体化发展及其扩大内需有特别重要意义。

第三，社会发展方式转变催化社会治理体制和方式创新。原有社会管理体制重政府作用、轻多元主体参与，重管理控制、轻协商服务，重人治、轻法治，而现阶段社会转型带来的新情势愈益显现原有管理体制的局限性，因此，改革社会管理体制需要创新之举。探索社会治理体制，强调治理主体多元化，既发挥党委、政府的领导和主导作用，又鼓励和支持社会各方面参与，实现多元社会主体合作共治，这是社会治理走向现代化的重要标志。将市场与社会纳入国家治理的主体范畴，建构政府、市场、社会在社会治理体制中各归其位，这是放权于市场、放权于社会的逻辑延伸；就社会治理方式来说，需要改变过去注重自上而下单向管制、以行政命令为主、过于刚性、生硬而易引发社会冲突和矛盾的做法，既要坚持依法治理，运用法制方式化解社会矛盾，又要注重民主治理，拓宽民主渠道，扩大公民有序参与，通过协商、疏导的方式解决问题。

转变生态发展方式：重塑“生态文化”和建设生态文明制度体系，促进国家治理的现代化发展

在传统发展观那里，生产规模扩大、产值增加是最为重要的事情。尽管资源、环境对一个国家经济可持续发展至关重要，但增长主义并不顾及粗放型生产活动对于资源使用、环境保护所造成的消极影响。过去几十年中国经济的高速增长付出了资源过度消耗、环境严重污染的代价，致使资源有限性、生态脆弱性与经济增长粗放性的矛盾十分突出，资源、环境对经济可持续发展的约束也愈益凸显。原材料、能源短缺和对外部供给的依赖性加深；空气、水、土地被污染的情形加重，持续的雾霾天气，污染的湖泊、河流、地下水、田地乃至荒漠化的森林，都引起国内外高度关注。基于中国排放二氧化碳量大幅增长，国际气候谈判中要求中国加大环保力度、承担国际责任的压力增大。因此，发展方式转变迫切要求由资源消耗、环境污染型的经济增长转向资源节约型、环境友好型的经济发展。

第一，转变生态发展方式推动确立“生态文化”理念。污染、破坏生态环境与人们缺失“生态文化”有关，“与天斗、与地斗”、“人定胜天”、“改造自然、征服自然”，这些陈旧认知妨碍经济发展方式转变。改革开放初期，我们倡导“不管白猫黑猫，抓住老鼠就是好猫”，适应了当时调动一切因素大力发展生产力、尽快摆脱落后面貌的时代需要，但如今中国已从低收入上升到中等收入乃至从中上等收入向高收入攀升的阶段，科学发展、可持续发展理念要求我们处理好经济增长与资源、环境之间的协调关系，从过去单纯追求GDP增长而不惜浪费资源、污染环境的旧俗套转变到注重资源节约、环境友好的经济发展上来，这是从“增长文化”到“生态文化”的重大转变。让“不管白猫黑猫，浪费资源、污染环境就不是好猫”、“善待自然、保护自然”的“生态文化”真正确立。

第二，生态发展方式转变加速科技进步在资源节约、环境保护上的应用。先进技术能够减小资源消耗、浪费和对环境的污染、破坏，提高劳动生产率，降低成本，它是缓解经济发展与资源、环境紧张关系的根本之道。比如开发和使用低碳技术，是节能减排的关键途径；技术创新对新能源的开发利用更为重要。美国的“页岩气革命”是能源革命，也是科技革命。目前世界上新能源的技术竞争异常激烈。美国在发展清洁煤技术上占有先天优势，德国重点发展低碳发电技术，英国重点研究可再生能源，中日两国在太阳能与风能等能源上持续给力。新能源的开发利用对于传统能源不足又面临巨大环保压力的发展中大国中国来说，意义非凡。节约资源、保护环境也必然推动循环经济的发展。传统经济模式下，人们消费后的废品燃烧或填埋，燃烧释放大量的温室气体和毒气，填埋造成地下水和田地污染。循环经济模式下废弃物经技术处理后再生利用，使经济发展既减少对资源的开采使用，也由于不排放废弃物而减少对生态环境的污染与破坏。清洁生产、再生资源回收利用、绿色产业和绿色消费等是发展循环经济的途径。

第三，保护资源、环境需要生态文明制度保障。十八届三中全会指出，建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系，实行严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度、完善环境治理和生态修复制度、健全自然资源资产产权制度和用途补偿制度。可以说，这些制度成为国家治理体系现代化的生态文明建构。其中，深化资源税改革和实施环境保护税，让资源使用者、环境污染者付出补偿成本，是资源有偿使用制度和生态补偿制度建设的重心。深化资源税改革，由“从量”变为“从价”，提高资源税税负有利于限制资源消耗，促使人们在税负传导下注重资源使用中的节约，促进使用资源的厂商和消费资源产品的消费者有动力调整自身的生产行为和消费行为。而开征环境税，使用经济手段迫使企业为排污造成的污染承担成本，有利于淘汰污染企业和优化产业结构。因此，环境税的征收标准一定要高于治理成本，还要借助司法力量严惩主观恶意私排偷排的行为。

以上分析清楚说明，我国经济发展方式转变决非经济改革的单兵突进，而是多领域改革的联动、协同，且改革涉及国家治理的深层次问题。因此说，经济发展方式转变有助于推进国家治理现代化。

（作者分别为郑州大学公共管理学院教授，郑州大学公共管理学院行政管理专业研究生；本文系国家社会科学基金项目“战略机遇期中国特色社会主义政治发展道路运行机制研究”和河南省软科学研究计划项目“‘中等收入陷阱’与中国发展方式转变和政府转型研究”成果，项目编号： 13BZZ003、122400430131）

【注释】

改进社会治理的方式篇（5）

一、生活方式变迁与公共治理连结的理论逻辑

“生活方式”原属日常用语，19世纪中叶开始作为科学概念出现在学术著作中，而后由附属性的边缘概念发展为具有独立意义的概念，并成为社会学的一个重要范畴。马克思在《德意志意识形态》中提出了“生活方式”的概念。“人们用以生产自己必需的生活资料的方式……不仅应当从它是个人肉体存在的再生产这方面来加以考察，它在更大程度上是这些个人的一定的活动方式、表现他们生活的一定形式、他们一定的生活方式。个人怎样表现自己的生活，他们自己也就怎样。因此，他们是什么样的，这同他们的生产是一致的———既和他们生产什么一致，又和他们怎样生产一致。”①在这里，生活方式作为为生产方式概念解释的需要而存在，表明生产方式对于生活方式的决定性作用。生活方式受到劳动工具（“怎样生产”）和劳动对象（“生产什么”）等客观条件的制约。生产力发展水平对生活方式变革起决定性作用。“近年来，任何一种机械发明都不像珍妮纺纱机和精梳纺纱机的创造，在生产方式上，并且归根到底，在工人的生活方式上，引起那样大的改变。”“这里，正确表达了实际的联系。‘机械发明’，它引起‘生产方式上的改变’，并且由此引起生产关系上的改变，因而引起社会关系上的改变，‘并且归根到底’引起‘工人的生活方式上’的改变。”②生产力的发展，以生产工具的革新为标志，引起生产方式和生产关系的改变，再是社会关系的改变，最后是生活方式的改变。生产力决定生产方式，进而决定生活方式，生活方式反映生产方式。这是唯物史观对生活方式理解的基本逻辑。

人类社会向前发展，人的主体性、人自身的价值凸显，生活方式的地位日益上升。马克思将人类社会划分为相继演进的“人的依赖关系”、“以物的依赖性为基础的人的独立性”和未来以“个人全面发展”和“自由个性”为基础的三大社会形态③，是以人的主体生存状态及自由度为划分标准的。生活方式是人的主体生存状态的外在表现形式，相应地，生活方式的变迁经历“肯定—否定—否定之否定”螺旋式上升的环节，表现为自然经济时代以生产方式“吞没”生活方式的形态、工业经济时代生活方式成为独立领域的形态以及知识经济时代生活方式涵盖生产方式的形态。在依然以工业经济为主导的现时代，生活活动日益从生产活动中分离出来成为独立领域，但仍局限在相对狭小的生活空间里，表现为对人的需要实现形式的局限性。反映在学术领域，是既往的社会理论未能给予生活方式应有的地位与关注。生活方式作为描述性、附属性的狭隘概念的理论地位越来越难以适应时代的变迁和社会的进步。生活方式必须完成自我理论建构，回归本源意义，彰显目的性价值。从价值角度考察生活方式，强调生活方式的主体影响因素，如需求、爱好、意向等，就是贯彻马克思对事物“把它们当作人的感性活动，当作实践去理解”，“从主观方面去理解”，而非传统的“只是从客体的或者直观的形式去理解”④的实践原则。需求是生活方式变迁的主观因素，随着社会的发展与进步其重要性日增。

需求对生活方式的影响，通过生产方式这一中介进行，呈现出“需求—生产—生活”的互动关系，即需求提升、引导生产，生产制约需求，需求通过影响生产间接影响生活方式。社会物质生产越发达，人们满足享受、发展层面需要的欲望越强烈，社会的、交往的、精神层面的需要越多。易言之，随着生产的发展，人类社会从“生产型社会”向“生活型社会”转型，社会发展的“属人性”、“属生活性”越突出，生活质量、人自身的发展问题日益成为社会需主要解决的问题。作为日益自立于生产活动的领域，生活活动有着自身独特的内容、结构和发展规律。生活方式拥有自身所属的独特范畴和概念层次。作为主体范畴，生活方式反映人们凭借一定的生产方式和全部社会条件，进行满足自身需求的生活活动的形式；既可以指称某个阶级，也可指称某个家庭、某个人的生活活动形式，是一个多层次的概念。生活方式的外延至今未有清晰的界定。但各种类型的界定无非从生活方式的主体与环境及两者间的磨合模式三方面入手，至少涵盖三大要素：生活活动条件（包括自然条件和经济社会发展水平、设施建设、文化传统和特点等社会条件）；生活活动主体（具有一定文化取向和价值观念的人）；生活活动形式（生活活动条件和生活活动主体相互作用所外显出的一定行为模式）。①“城市治理”（urbangovernance）或曰“城市公共治理”，是指城市范围内政府、私营部门、非营利组织作为三种主要的组织形态组成相互依赖的多主体治理网络，在平等的基础上按照参与、沟通、协商、合作的治理机制，在解决城市公共问题、提供城市公共服务、增进城市公共利益的过程中相互合作的利益整合过程②。20世纪90年代以来，随着新公共管理理论不断渗入城市管理实际过程，运用善治理论改变现行管理模式，实现城市善治，成为发达国家城市治理转型的基本趋势。“善治”（goodgovernance）即“良好的治理”，包含治理理念的合理内核，更强调多元的治理主体、多中心的治理模式、不断革新的治理工具、民主化的治理方式等，由此实现合法性、透明性、责任性、法治、回应、有效等善治要素③的满足。提升公共治理水平，最终实现善治也是我国城市治理的基本目标。生活方式变迁与政治发展、公共治理存在三重递进的逻辑关系。其一，生活方式间接影响上层建筑。#p#分页标题#e#

马克思在《〈政治经济学批判〉序言》中对历史唯物主义的经典表述④，可以概括为“两个序列”。一是“生产力—生产关系—政治上层建筑—社会意识形式”，二是“生产方式—社会生活过程—政治生活过程—精神生活过程”。两者相辅相成、缺一不可。缺少任何一个序列，都不可能完成对生活方式作用机制的正确理解。若将生活方式确立为介于政治上层建筑、社会意识形式之间的亚范畴，则它既与生产关系发生制约与反作用，又制约与影响政治上层建筑和社会意识形式。其二，生活方式对政治发展具有本质规定性。政治是生活的场域和实现形式之一，政治活动围绕生活展开，政治主体、政治空间、政治活动形态随着生活主体需要的扩大而变化，随着生活方式各要素的变迁而发展。从根本上说，是生活方式主体需要结构的变动、需要层次的提升激发了政治要素的变迁与政治的发展。生活方式的变迁呈现缓慢、渐变的形态，其变迁的速度最终影响社会整体发展包括政治发展的顺利进行。其三，生活方式变迁激发公共治理走向善治。生活方式问题地位的凸显，体现出社会发展日益以人为本、以生活为本的趋势，要求城市由管理走向善治，逐步实现国家权力向社会的回归。具体而言，生活活动主体的变迁推动公共治理主体结构的多元化，生活活动条件的变迁为公共治理营造广阔的公共政治空间，生活活动形式的变迁激发公共治理方式的革新。

二、生活方式变迁激发城市公共治理走向善治

杭州作为民营经济发达、市民生活品质稳居前列的省会城市，改革开放以来数百万市民的生活方式发生着潜移默化的变迁，为城市治理的创新发展准备了条件、提出了要求并赋予了动力，走向善治已成为大势所趋。

（一）生活活动主体的变迁推动公共治理主体从一元走向多元

从城市管理走向城市治理，最终达至善治，核心是治理主体的变化，由政府主导转向政府与民间组织、社会组织、公民组织的协同合作。改革开放三十多年来，杭州生活活动主体从以集体为中心向以公民和公民社会组织为中心转变，公民社会和民间组织的迅速成长壮大正是治理变迁的主体因素。民营经济是杭州经济发展的特色和优势，随着民营经济的发展壮大，公民社会组织迅速成长，传统“强国家弱社会”的状况得到有效改变。社会组织在杭州不仅起步早、数量多，而且发展速度快，覆盖面由初期的以社会慈善、扶贫救助为主拓展到农业、工业、服务业、科教文卫等各个领域，初步形成了门类齐全的社会组织体系，并发挥着越来越重要的作用。尤其是新世纪以来，在接触外来思潮频率较高、影响较深的杭城居民中，相当数量严格意义上的“公民”正在诞生。他们不仅主体意识彰显，且拥有较强的法治与责任意识，以及参与政治生活的意愿与能力。公民、公民社会组织的成长壮大，取代集体成为生活活动主体的中心，推动公共治理主体多元化。

（二）生活活动条件的变迁为公共治理营造广阔公共政治空间

改革开放以来，意识形态的制约力量减弱，社会各层面力量增长，市民生活活动内容丰富多样、生活活动方式选择的自主性增强。城市本身就是公共事务高度密集的空间场所⑤，随着市民生活空间日益扩展形成市场化、社会化、大众化的“公共生活领域”，这种城市公共空间不仅起到地理空间的承载作用，更是“政治的”空间。伴随公共空间集中的是一定程度的分化、个体差异的彰显及新型社会关系的产生。社会的发展与技术的进步使传统家庭的诸多功能为社会所取代，社区日益成为市民网络化活动空间的核心。杭城社区通过打造一个个优质公共服务产品，不仅便利了市民生活，更建立了政府与社会、政府与市民良性互动的新型社会关系。目前在杭州，据统计在全市实际换届的576个社区居委会中，有507个实行了直选，比例达到88．02％；15个社区居委会直选时采取电子投票，有效防止了贿选；首次借鉴国际选举惯例，引入与国际接轨的选举观察员制度，对选举全程进行民主监督。杭州社区居委会民主选举、民主管理、民主监督的自治实践走在了全国前列。自治已经成为杭州市民的政治生活方式。

（三）生活活动形式的变迁激发公共治理方式革新

生活活动形式是人们一定的生活活动的行为模式，包括劳动生活形式、消费生活形式、社会交往形式、闲暇生活形式、家庭生活形式等，当前正呈现出复杂的变迁形态：市民的工作内容、形式、时间和强度实现了全方位的改变。市民的消费观念呈现出“生活消费被遮蔽—超前消费—消费主义—消费生活审美化”的变动态势；消费结构不断升级，生存型消费比例下降，享受型、发展型消费比例上升。市民社会交往空间扩展，地域对于交往的制约程度减弱，市民通过QQ、POPO、MSN等网络聊天工具及网络论坛、博客、拍客等形式得以随时随地进行沟通；社会交往频率增加、速度加快、深度递减，人际交往随意性增大、感彩淡化、功利色彩增强；业缘交往取代血缘交往成为最重要的交往关系。闲暇生活成为市民生活的一个重要组成部分，闲暇消费需求逐步扩大，休闲内容和方式发生改变。家庭生活趋向现代化、多样化、民主化，更加注重家庭责任的承担与个性满足的平衡；家庭结构从单一走向多样；家庭传统功能萎缩；家庭轴心存在变数。市民生活活动形式的变化驱使城市治理方式实现多重转向：从单纯自上而下权力运作的组织结构转向上下互动、协同合作，公共部门、私营部门、志愿部门共同参与；从命令、指挥、控制转向领导、推动、合作；从静态的制度运作转向动态的应变过程，以动态、快节奏、创新应变的治理风格取代传统相对静态、固定式、程序化的管理形式。

三、杭州公共治理走向善治的基本路径

随着城市化进程的加快，面对不断分化的社会结构、错综复杂的利益纠葛，社会管理和公共服务的有效开展成为城市政府面临的严峻问题。近年来，杭州公共治理层面的创新实践成效显著：初步构建了服务型政府的基本框架，营造了较为务实高效的治理环境；积极培育社会复合主体，构建了各群体、各层次间具有较强互动关系的治理主体结构；“以民主促民生”工作机制在一系列公共事业和民生工程中得到实践，并运用于各个政府层级和各级政府职能部门，一整套民主民生互促发展的制度机制初步定型；大力实施开放式决策，提高了决策的科学化、民主化水平。然而，杭州公共治理水平仍与善治目标存在相当大的差距。一些重要环节的不足与缺陷，将影响创新实践的可持续性，甚至阻碍公共治理的善治变革。一是公共治理主体结构尚未定型。政府观念和行为模式尚未发生根本转变，人治状况依然严重，服务型政府建设参差不齐。公民社会组织发展不均衡、影响力不足，民办非企业单位甚至面临生存困境。二是社会复合主体进一步发展遭遇难题。社会复合主体呈现出显著的“政府主导”特征，各成员间的细微关系的处理、政府在发挥引导作用的同时不越位成为难点问题。三是公共治理工具有待更新。公共产品与服务依然不能满足公众日益复杂多样的需求，须借助企业、非政府组织提供更为优质和均等化的公共产品与服务。四是公共治理民主化水平有待提升。“以民主促民生”机制尚处于发展起步阶段，涉及面有限；推动力存在持续性问题；媒体的深度分析与理性引导的意识与能力不足；公众的理性参政能力不强，等等。鉴于杭州公共治理存在的上述问题，善治目标的实现需从如下几方面着手，全面提升治理的层次与水平。#p#分页标题#e#

（一）建立多元治理主体结构

善治要求城市治理结构是一个以政府为主导的多元的治理结构。政府依然是治理的重要主体但非唯一主体，政府治理的局限需要非政府组织来弥补。如今越来越多的非政府组织逐步独立地进行原先由政府机构开展的部分治理活动，成为城市治理的重要主体。但其本身也存在局限性。关键在于，建立两者之间的良性互动与合作关系，结成稳固有效的治理结构。第一，革新理念、完善制度，全方位打造服务型政府。在政府各部门牢固树立“有限政府”观、“民本位”的权力服务观、平等公正服务观。不断巩固改革成果，时刻监控和推进政府机构改革进程。进一步推进行政审批制度改革，在优化审批流程、提高审批效率、提高民众满意度上做文章。完善和丰富“开放式决策”的内涵，提高市民的参与度，提升决策的科学化、民主化水平。第二，扶持为重、逐步规范，着力培育公民社会组织。政府应着眼于“扶持为重、逐步规范”的培育和管理思路，提升社会组织自身能力；加强宣传推广与调查研究、出台具体政策扶持社会组织的发展；营造公平合理的竞争环境；加强监督、规范运作。①第三，放权于民、让权于民，培育公民精神。政府放权于民、让权于民，让私域回归公民，并逐步从一些公领域撤出，支持和引导公民社会发展成熟。将公民教育落实到公民日常生活中，通过各种平台支持公民积极参与公共事务讨论与决策，提升公民素质，培育公民精神。

（二）健全多中心治理模式

我国城市治理模式经历了管制模式、经营模式和治理模式三个发展阶段，治理变迁路径明显受到社会结构转型和西方公共管理改革的影响，且与西方出现多中心治理的同一趋势。多中心治理是城市政府与企业、非营利组织以及公民相互合作来促进城市发展的过程，它一方面要求政府转变职能，另一方面强调城市利益相关者的广泛参与，以合力来促进城市的发展和城市竞争力的提高。依多中心治理的理论与模式来看，杭州“社会复合主体”就不仅仅是一种新的组织形式，更是一种顺应全球城市治理发展趋势的新型治理模式———多中心治理模式的实践探索。社会复合主体鲜明地体现出多中心治理的特征，即城市政府作为公共利益的当然代表，在社会复合主体的运作中仍然起着“掌舵”的核心作用，为多主体的合作机制提供支持、规范、服务和导引。但社会复合主体的杭州探索需在更长久的时间里经受实践检验。健全完善社会复合主体，迫切需要在如下方面努力：一是进一步完善社会复合主体内在关系的管理技术和微观措施，关键是如何界定各主体参与治理的边界；二是在提高合作能力的基础上进一步淡化政府行政干预色彩，落实好政府与企业、非营利组织、公民等主体间的平等关系；三是政府作为社会复合主体的推动者，需进一步增强自身推动力。政府要健全各主体的利益表达、利益协商、利益分享和利益保障等方面的制度建设，提高各主体参与治理的积极性、主动性及能力水平。

（三）革新公共治理工具

改进社会治理的方式篇（6）

〔中图分类号〕D035 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2014）01-0010-05

〔收稿日期〕 2013-11-10

〔作者简介〕 许耀桐（1952-），男，福建福州人，国家行政学院教授、博士生导师。

刘 祺（1986-），男，河南郑州人，国家行政学院博士生。

当代的国家和社会，因其公共事务的复杂性、利益主体的多元化、民众需求的多样性，使得管理的难度不断增大，亟需新的模式助力变革。肇始于20世纪80年代的治理理论，被广泛应用于政治、经济、社会诸领域，起着框架性解释和指导作用。中国学者对其进行研究，已有十余年之久。党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）指出，“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”明确地把治理作为实现我国全面深化改革的目标和路径，这表明，中国的改革已进入通过建立健全系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型，从而达到国家有效治理的新阶段。《决定》全文共24次提到“治理”一词，这主要有：国家治理、政府治理、社会治理、社区治理、国际经济治理、治理体系、治理能力、治理体制、治理结构、治理方式、系统治理、依法治理、综合治理、源头治理、第三方治理，等等，已涉及到了治理体系及其结构层次、方式方法、组织人员等诸多方面。《决定》提出的国家治理体系的崭新命题，需要我们认真探索、领会要义。我们要将治理理论、治理模式与中国国情相结合，构建中国特色社会主义的国家治理体系，推进国家治理能力现代化。

一、国家治理体系的系统与结构层次

根据世界银行的定义，“治理是利用机构资源和政治权威管理社会问题与事务的实践。” 〔1 〕联合国发展计划署认为，“治理是基于法律规则和正义、平等的高效系统的公共管理框架，贯穿于管理和被管理的整个过程，它要求建立可持续的体系，赋权于人民，使其成为整个过程的支配者。” 〔2 〕全球治理委员会对治理的界定是，“各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。” 〔3 〕 （P4 ）由这些解释可知，治理是面向社会问题与公共事务的一个行动过程，参与者包括公共部门、私人部门和公民在内的多个主体，通过正式制度或非正式制度进行协调及持续互动。

按照治理的不同层面、不同领域，治理行动涉及国家治理、政府治理、社会治理、公司治理、法人治理、社区治理等多方面。“所谓国家治理，是指国家的执政者及其国家机关（包括立法、行政和司法等机关）为了实现社会发展目标，通过一定的体制设置和制度安排，协同经济组织、政治组织、社会团体和公民一起，共同管理社会公共事务、推动经济和社会其他领域发展的过程。它是多层管理主体共同管理社会公共事务、处理社会冲突、协调不同利益的一系列制度、体制、规则、程序和方式的总和。” 〔4 〕国家治理强调多主体，执政者及其国家机关是主体，人民也是治理主体，还有其他经济组织、社会组织都是参与主体，变单一主体为多元主体，民主融入了治理，协作融入了治理。治理，不是削弱了国家能力，而是增强了国家能力，有益于扩大公民参与，有助于提升治理绩效。

当代中国国家治理涉及政治、经济、社会、文化、生态、政党等方方面面，国家治理体系即是由各个领域的指导思想、组织机构、法律法规、组织人员、制度安排等要素构成一整套紧密相连、相互协调的体系。国家治理能力，是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，涵盖行使公共权力、履行国家职能、制定公共政策、提供公共产品、分配社会资源、应对突发事件、维护社会稳定、建设和谐社会、促进社会发展、处理国际关系等各个方面的能力。“治理能力反映的是国家治理行为的水平和质量，是对国家治理模式稳定性、有效性和合法性的直观度量，较高的治理能力意味着国家对经济社会运行具有较强的调节能力，能够较好地规避市场失灵，提高社会成员的总体福利水平。” 〔5 〕有了一套完备良好的国家治理体系，才能提高一国治理能力；提高了国家治理能力，才能充分展示和发挥出一国治理体系的效能。

按照构成来讲，国家治理体系可以分解系统、结构、层次三个方面。体系是由若干有关事物或某些意识相互联系的系统而构成的一个有特定功能的有机整体，“行为者和机构把它们的资源、技能、目标混合起来，成为一个长期的联合体——一个体系。” 〔3 〕 （P43 ）国家治理体系是由政治权力系统、社会组织系统、市场经济系统、宪法法律系统、思想文化系统等系统构成的一个有机整体。例如在我们国家，政治权力系统的治理是包括执政党、政府、人大、政协、法院、检察院等在内的治理；社会组织系统的治理涵盖工会、共青团、妇联、社区组织以及各种公益、科技、商会类组织等治理；市场经济系统的治理有公司治理、法人治理等。在政治权力系统、社会组织系统、市场经济系统之上的是宪法法律系统和思想文化系统。宪法法律系统的治理是指按照各种法律规定的依法治理；思想文化系统的治理涉及思想领域、道德领域，即实行德治。宪法法律的依法治理和思想文化的德治治理，既有自身的独立性系统，又具体地渗入到政治权力系统、社会组织系统、市场经济系统的治理之中。

构成国家治理体系的系统，本身都具有结构性质。结构是一系统诸要素之间的组织形态，包括诸要素及组织的序量、张量等。作为系统的结构，其基本特点是层次。层次是系统结构在组成方面的等级秩序。不同层次具有不同的性质和特征，既有共同的规律，又各有特殊规律。概括起来，治理的结构有四个层次，即由治理理念、治理制度、治理组织和治理方式构成。

治理现代化意味着国家治理要更加科学、更加民主、更加法治，同时也要制度化、规范化、程序化。它包括两个方面，一是治理体系（系统结构）的现代化；二是治理能力（方法方式）的现代化。推进国家治理体系现代化，其一，需要深化行政体制改革，转变政府职能，优化政府组织结构，健全政府之间以及政府部门之间合理的职责、权限分工体系，形成不同政府主体的整体型、协作型治理机制，提高整个政府治理体系的总体效能；其二，需要深化经济体制改革，处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用，坚持和完善基本经济制度，加快完善现代市场体系、宏观调控体系、开放型经济体系，加快转变经济发展方式，加快建设创新型国家，推动经济更有效率、更加公平、更可持续发展；其三，需要创新社会治理体制，改进社会治理方式，培育社会组织力量，激发社会组织活力，构建公私合作伙伴关系，有序引导公民参与，提高社会治理水平。行政、经济和社会体制改革相互配合，理顺政府、市场、社会的关系，最大限度地解放和发展社会生产力，解放和增强社会活力，形成政府、市场、社会既相对独立又相互制约、相互支撑的开放性治理结构。推进治理能力现代化，必须强调按照社会主义民主和法治要求，改变过往单一主体式、运动式、命令式的管理方式，推动治理与法治化、民主化、社会化的有机结合。这就需要坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，坚持协商民主广泛多层制度化，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，开创依法治国新局面，藉此不断提高政治上的决断力、凝聚力，行政上的执行力、公信力，社会上的整合力、团结力。

二、国家治理体系的发展和特征重点

国家治理体系的形成与治理能力的提升，是一个历史的、社会的发展过程。现代社会的国家治理体系与治理能力有着时代的内涵和要求。在历经改革开放35年之后，中国特色社会主义市场经济体系正逐步健全完善。经济体制改革催生着行政体制改革，我国的政府管理从计划经济时代的“大包大揽”、“全能主义”，转向市场经济时代的“有限政府”、“有效政府”，政府、市场和社会之间的关系发生了深刻的变化，促使中国走上治理之路。

（一）当前国家治理的变革：从管理转向治理

中国正处于从传统社会向现代社会，从农业社会向工业社会和后工业社会，从社会主义计划经济向社会主义市场经济的转型期，社会结构、社会组织形式、社会价值理念等都发生了极其深刻的变化，原有的权力高度集中、政府统管一切的管理方式已不能适应现实要求，社会经济制度变迁催生出国家管理模式的变革需求，即从管理走向治理。“管理”和“治理”蕴含着两种不同的治国理政观念，首先，管理强调强制，政府下命令、发指示，作出政策方案。而治理则强调政府、社会、民众多主体互动协作，共同处理公共事务。治理作为一种政治过程，虽然需要权威，“但这个权威并非一定是政府机关”〔3 〕 （P4-5 ），而管理的权威则必定是政府。其次，权力运行的向度不一样，政府管理的权力运行方向总是自上而下的，政府治理则是一个上下互动和平等展开的运作过程。

国家向着治理发展的变迁路径，可以概括为“管制—管理—治理”三种状态，即：管制状态（传统行政）、管理状态（新公共管理）、治理状态（治理现代化）。在我国的国家发展进程中，大致也经历了这三种状态。计划经济时代依托各级政府机构对国家事务和社会事务进行管理，这种管理状态具体体现为管制行政，政府作为单一管理主体依靠行政指令管理经济和社会生活，通过垄断权威自上而下垂直管理、集权管理。这时期较为典型的做法是通过单位、村（居）委会等组织形式，实现社会成员的有组织化，依托权力网络来管控公共事务。随着改革开放的深入，市场经济的发展，既往的“全能型、人治化、封闭式”的管制行政模式，已不再适应复杂的市场经济和社会事务的协调需求，“市场式政府”、“参与式国家”、“弹性化政府”和“解制型政府”等新公共管理的改革方案成为选项。我国从1982年开始，国务院进行了多次政府机构改革，逐步转变政府职能，集中于经济调节、市场监管、社会管理和公共服务；推行中央与地方的分税制改革，极大地下放了经济管理权限；民间组织大量涌现，全国居民自治组织达67900个。尽管市场和社会对政府干预的依赖开始减少，但政府仍然发挥着重要的作用，一些基本的法律规则和公共物品必须由政府来提供。特别是在“市场和社会自身无法协调秩序治理从而陷于分裂和混乱之时，只有政府这个强制性的公共权威可以出手挽救这一危机局面。” 〔6 〕进入新世纪以来，市场、社会的复杂性加剧，走向治理、实现治理现代化的问题提上了议事日程。治理现代化既涵盖各方面的科学治理、民主治理、制度治理，也容纳法治、德治、共治、自治等内容。治理现代化意味着将国家对现代化建设各领域的有力有序有效管理，同各种范畴、各种层次、各种形式的自主网络、自治权威相结合，从全能转向有限、从垄断转向参与、从管理转向服务、从集权转向分权、从人治转向法治、从封闭转向开放、从权力转向责任，做到国家治理、政府治理、社会治理的全覆盖。

（二）当前国家治理的特征：有效的政府治理

由于我国还处在转型期，是世界上最大的发展中国家。经济、政治、文化、社会、生态文明领域的体制改革尚未完成，与西方发达国家具有健全的法律制度架构、完备的市场经济体系、良好的社会组织发育情况不同，因而对国家治理不可能力求一步到位，必须立足于当前中国发展的国情、政情、社情。又由于中国是社会主义国家，我国的国家治理要具有中国特色。

作为国家治理体系主体之一的中国各级政府，仍负有重大作用。库伊曼和弗利埃特认为，政府在治理中的任务包括构建（解构）与协调，施加影响和规定取向，整合与管理三方面。〔3 〕 （P46 ）相比之下，现阶段中国政府的作用更为重大，正如党的十八届三中全会《决定》指出，“政府的职责和作用主要是保持宏观经济稳定，加强和优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，推动可持续发展，促进共同富裕，弥补市场失灵。”“政府要加强发展战略、规划、政策、标准等制定和实施，加强市场活动监管，加强各类公共服务提供。”无疑，中国各级政府必须在国家治理中起主导作用，即发挥政府在经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设中的龙头作用，实现《决定》提出来的“有效的政府治理”。政府不能等同于一般的社会组织，更不能被边缘化。

正如市场失灵、社会失灵一样，治理也有可能失败。现阶段我国市场经济体制还不尽完善，社会组织发展还处在“先发展、后管理”阶段，包括法律法规在内的制度设计与整个制度体系都还不够完备。为最大限度消减治理失败造成的低效甚至失效等消极影响，为政府、市场、社会的发展提供制度保障、社会动力和监督体系，在“管制—管理—治理”的进程中，特别是在当前我国从管理向治理的转变中，应有一个实行政府主导型治理的过程，即“导理”的过程。因而，在中国推进国家治理体系现代化的过程中，不是简单地表现为“管理—治理”的过程，而是包含有“管理—导理—治理”的过程，即带有从导理演进至治理的显著特征。虽然导理的过程，也是通常说的从管理到治理的表现为制度、文化和心理的综合性转变过程。然而十分明显的是，政府起着领导和引导的主导作用。政府的“导理”作用，具体地说有三个方面：第一，政府起着发动机和推进器的角色，承担领导责任，肩负创新使命，把握战略方向，确保制度供给；第二，更好地发挥政府在市场经济中“看得见的手”作用，制定规则体系，做好宏观调控，优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，促进共同富裕，弥补市场失灵；第三，政府帮助培育和完善各类社会组织，起着引导、规范、约束的作用，并倡导社会责任和培养公共人文精神，推动社会参与。在当前，中国只有实行政府主导型治理，才能实现有效的政府治理。

（三）当前国家治理的重点：创新社会治理体制

随着社会主义市场经济体系的建立完善以及行政体制的深化改革，当前推进国家治理体系现代化的重点是社会治理领域。社会组织作为国家与社会、政府与市场之间的媒介，具有公共，可以接受政府授权，承担公共事务管理。第三部门的兴起打破了传统资源配置上政府和市场非此及彼的选择。对于国家与社会的关系，马克思主义认为，国家最终要走向消亡，国家的权力要被社会收回，重归社会。在这样的进程中，现在就需要我们重视社会组织的发展。党的十七届二中全会《关于深化行政管理体制改革的意见》提出：“更好地发挥公民和社会组织在社会公共事务管理中的作用，更加有效地提供公共产品。”十以来，党中央多次强调要完善“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局，这些政策为社会组织的生长和发展，提供了有利的宏观制度环境。

要加快形成科学有效的社会治理体制，确保社会既充满活力又和谐有序，第一，必须正确处理政府和社会关系，尽快实施政社分开，培育各类社会组织。2013年《关于国务院机构改革和职能转变方案的说明》指出：“让人民群众依法通过社会组织实行自我管理、自我服务和参与社会事务管理，有利于更好地发挥人民主人翁精神，推动社会和谐发展。”要改革社会组织管理制度，逐步推进行业协会商会与行政机关脱钩，引入竞争机制，探索一业多会，以改变行业协会商会行政化倾向，增强其自主性和活力。重点培育、优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织。成立这些社会组织，直接向民政部门依法申请登记，不再需要业务主管单位审查同意。第二，实施社会组织科学分类管理，进行社会组织的去行政化、公开透明化、规范有序化的改革，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用，激发社会组织活力。例如，充分发挥民间商会、行业协会的中介作用，协助政府规范市场主体行为，维护市场经济秩序，降低交易成本；充分发挥工会、共青团、妇联等人民团体在维护群众权益方面的作用。第三，完善基层群众自治制度，创新有效预防和化解社会矛盾体制。统筹发展城乡村（居）民自治和社区建设，健全以城乡社区党组织为核心、以群众自治组织为主体、社会各方广泛参与的新型城乡社区管理服务体系，发挥城乡社区在发展民主自治、扩大有序参与、提供公益服务、加强社会管理、防化矛盾纠纷、维护社会稳定方面的作用。第四，构建“多中心、协作型、整体性”治理模式，坚持系统治理，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。提高公共事务参与主体的沟通能力，协作能力，培育社会资本，形成政府与第三部门合作伙伴关系，逐步迈向多主体参与，整体性协作，网络化治理的态势，实现治理结构良性和均衡，有效引导社会组织在志愿服务供给中的作用，弥补政府供给的缺位或低效。

三、国家治理体系的建构原则和实现途径

当代中国，完善和发展中国特色社会主义制度，必须构建现代化的国家治理体系。充分释放十八届三中全会全面深化改革的红利，要更加注重改革的系统性、整体性、协同性，将治理的一般方式和中国国情、政情、社情有机结合，使得国家治理体系体现时代性、把握规律性、富于创造性。

（一）国家治理体系的建构原则

一是科学治理原则。所谓科学治理是指通过建立健全既体现科学理念、科学精神，又具有科学规划、科学规则、科学运作的治理体系，并充分利用现代科学技术进行治理。要利用信息技术依托网络优势建立治理信息系统；要遵循科学的决策原则进行治理决策；要提高治理参与主体的能力及素质；要注重绩效，采用科学的方式、方法和工具提升治理绩效，并对治理绩效进行评估及改善。

二是民主治理原则。国家治理要以保证人民当家做主为根本，坚持和完善人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度，更加注重健全民主制度、丰富民主形式，充分发挥社会主义政治制度优越性。治理过程中，一要民主决策，决策不仅是政府的事，而是参与主体共同决策；二要民主参与，广泛发动社会组织和公民参与治理或进行自治；三要民主监督，治理过程公开化、透明化，巩固治理合法性。

三是制度治理原则。制度供给以及优化制度环境是政府的重要职责。制度安排为规范政府与市场行为、按规办事提供了约束边界，明确公开的规则和制度为整合各主体利益，维系经济及社会秩序、促进合作治理提供了重要保障。国家治理是依托制度的治理，应大力发展和支持政务公开制度建设等实践，并逐步健全社会参与、监督的系统配套制度。坚持用制度管权管事管人，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，把权力关进制度的笼子里。

四是中国特色原则。十八届三中全会的《决定》指出，“坚定走中国特色社会主义道路，始终确保改革正确方向；坚持解放思想、实事求是、与时俱进、求真务实，一切从实际出发，总结国内成功做法，借鉴国外有益经验，勇于推进理论和实践创新”。治理理论是一个舶来品，要在中国发挥作用，能够发展，需要将其中国化。从中国自身的国情出发，在推进国家治理体系现代化方面，其核心内涵是强化执政党领导地位。在实现有效的政府治理方面，必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府。在创新社会治理方面，必须着眼于维护最广大人民根本利益，最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力，提高社会治理水平，全面推进平安中国建设，维护国家安全，确保人民安居乐业、社会安定有序。

（二）国家治理体系的实现途径

一是树牢目标理念。在走向国家治理的进程中，我们要树立与当前政治、经济、社会、文化发展水平相适应的价值理念和目标体系，即适应现实的中国国情、中国社会生态条件的价值排序，要把“社会公正”、“公共利益”、“社会稳定”置于与“经济效率”和“发展增长”同等重要的地位，在有条件的情况下，甚至要放在更为重要的位置上。创新治理理念，必须坚持以人为本，实现科学发展；坚持公共利益至上，实现和谐发展；坚持实事求是，实现稳步发展。逐步从集权向共治转变，从人治向法治转变，从管理向服务转变，从权力本位向责任本位转变，从封闭管理向透明治理转变，从政府本位向社会本位转变。

二是加强顶层设计。构建国家治理的体制机制，立足“国家—社会—市场”的三分结构，形成公共权力为核心的多元治理格局，使各种治理权威既有合理的分工，又能形成统一的合力，确定国家治理的政治、法律与管理方略。体制方面，要理顺政府不同部门之间的权责关系，建立分工合理、权责匹配，既相互制约又相互协调的行政架构。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，不断完善市场经济体制。发展社会组织，塑造公民参与治理的模式。机制方面，要完善协作机制，加强治理主体的沟通、参与、合作、协同、整合。建立信任机制，形成网络运转的互惠规范。健全责任机制，厘清治理主体的权责配置。强化监督机制，形成科学有效的权力制约机制，规范治理主体的行动行为。完善信息交流机制，构建透明运作型的国家治理模式。

三是突出制度建设。建立健全国家治理的法律体系，有效治理包含着“公民安全得到保障，法律得到尊重，特别是这一切都须通过司法独立、亦即法治来实现。” 〔3 〕 （P268 ）建设法治中国，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体化建设。进一步深化立法、司法体制改革，树立宪法和法律的至高权威，完善中国特色的法律体系，推进立法、司法的科学化和民主化，保证审判机关、检察机关依法独立公正地行使审判权、检察权。要维护宪法法律权威，健全司法权力运行机制，深化行政执法体制改革，明确行政执法主体，合理分解执法职权，完善行政执法程序，规范行政执法行为，加强执法队伍建设，强化对行政执法的监督。完善人权司法保障制度，健全国家司法救助制度。

四是推进政治改革。实现中国国家治理，尤其是加大政治体制改革的力度，必须走全面深化改革之路。贯彻党的十八届三中全会精神，推进政治体制改革的任务主要有：其一，推进执政党改革。作为执政党，中国共产党要转变功能，从行政事务中解脱出来，专门从事对国家的决策建议、监督调节、思想导向等，利用各种支持资源，充分发挥其治理的最高权威作用。其二，推进政府改革。必须加快中央和地方各级政府的职能转变，优化政府机构设置，全面正确履行政府职能，进一步简政放权，深化行政审批制度改革，积极稳妥实施大部门制，优化行政区划设置，探索推进省直接管理县（市）体制改革。其三，推进人大改革。推动人民代表大会制度与时俱进。支持人大及其常委会充分发挥国家权力机关作用，依法行使立法、监督、决定、任免等职权，加强立法工作组织协调，加强对“一府两院”的监督，加强对政府全口径预算决算的审查和监督。其四，推进政协改革。完善人民政协制度体系，规范协商内容、协商程序。拓展协商民主形式，更加活跃有序地组织专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商，增加协商密度，提高协商成效。其五，推进司法改革。推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，健全司法权力运行机制。

五是夯实社会基础。推进国家治理最重要的是社会和人民的参与，必须通过民主参与实现国家与社会的良性互动。一方面，培育和发展社会中介组织，充分发挥第三部门作用，完善社会的自治组织机构（如村民自治和城市社区自治），使之成为社会治理的基础，建立政府与社会相互依赖、相互协作的互动关系。政府完善中介组织的有关法律，规范和约束中介组织的行为，为中介组织的发展创造一个公平、环境良好的竞争环境。另一方面，推进政府民主行政，完善民主决策，建立民众参与决策制度，如公共决策听证制度。推进政府信息公开，扩大民主参与、加强民主监督。

参考文献：

〔1〕World Bank. Managing Development： The Governance Dimension〔M〕.Washington D.C， 1994，5.

〔2〕UNDP. Public Sector Management， Governance， and Sustainable Human Development〔M〕.New York， 1995， 9.

〔3〕 俞可平.治理与善治〔M〕.北京：社会科学文献出版社，2000.

改进社会治理的方式篇（7）

中图分类号：D25 文献标识码：A 文章编号：1004-1494（2013）03-80-05

2012年党的十报告强调，要坚持走中国特色社会主义政治发展道路。探索中国特色社会主义政治发展道路的历史进程，我们可以清晰地看到，中国民主政治建设在实践中实际走出了一条具有中国特色的渐进式民主发展道路。这条道路适合中国国情、符合时代要求，在当前阶段体现着特殊的历史涵义，它主要是指具有现代化导向的中国共产党，在经济平稳发展的基础上，不断应对外部民主化浪潮的挑战，以渐进式变革的方式逐步实现传统政治体制向民主政治体制的和平转变，从而为我国经济社会的顺利发展提供强大的政治保障。

改革开放以来，党的三代领导人在民主政治建设方面进行了不懈的探索，形成了关于渐进式民主的一系列丰富的理论阐述和政治实践。在改革开放之初，邓小平汲取“”的深刻教训，其政治体制改革思想中关于民主发展的论述，奠定了渐进式民主发展的整体格局和根本渠道；在1989年党的十三届四中全会以后，在特殊的历史时期走上政治前台，他继承邓小平关于民主发展的宝贵思想，致力于完善民主发展的制度环境和法制轨道，并在党的建设方面勇于理论创新，开拓了中国共产党引领民主发展的崭新境界；2002年党的十六大以来，以为代表的党中央，深刻把握经济社会发展的矛盾和问题，及时提出和谐社会建设任务和科学发展观理念，为当前的民主政治建设设定了发展目标并具有重要的方法论意义，这极大地丰富了我国民主发展的道路内涵。在党的十后民主政治发展加速的历史情境下，回顾改革开放多30多年以来党的三代领导人对渐进式民主的历史探索，对于我们今后更为顺利地推进我国的民主发展具有重要的理论和实践意义。

一、邓小平是渐进式民主思想的奠基人

邓小平是改革开放事业的总设计师，也是中国政治体制改革的开启者和奠基人，其关于民主政治建设的相关论述中包含着丰富的渐进式民主发展思想，对于我们如今理解和坚持渐进式民主发展道路具有重要的指导意义。

（一）重提生命本质论述，开启渐进式民主发展的历史进程

列宁曾经说过：“没有民主，就不可能有社会主义。”[1]1979年在党的理论工作务虚会上，邓小平发表了《坚持四项基本原则》的重要讲话，郑重提出“没有民主就没有社会主义，就没有社会主义的现代化”[2]的著名论断。这表明邓小平在总结“”经验教训的基础上，重新坚持并发展了列宁关于民主是社会主义生命本质的论述。它不仅丰富了“民主手段论”思想，将民主定性为社会主义制度的基本特征之一，而且还深化了关于民主在社会主义现代化建设事业中地位的认识。邓小平将民主明确定位为社会主义现代化建设事业的目标和任务，从此开启了中国渐进式民主发展的历史进程，并且认为“民主化和现代化一样，也要一步一步地前进。社会主义愈发展，民主也愈发展，这是确定无疑的。”[3]

（二）树立生产力根本论，阐述了渐进式民主发展的经济基础

生产力是推动人类社会发展的原动力，这是历史唯物主义的基本原理之一。邓小平是伟大的马克思主义者，是当代中国改革开放事业的总设计师，在指导中国特色社会主义建设的实践中，他始终把生产力放到影响和制约其他方面发展的基础地位。他指出：“社会主义的任务很多，但根本一条就是发展生产力，在发展生产力的基础上体现出优于资本主义，为实现共产主义创造物质基础”[4]137。当然，邓小平并不是单纯的“唯生产力者”。对此，他又高屋建瓴地指出：“我们要在大幅度提高社会生产力的同时，改革和完善社会主义的经济制度和政治制度，发展高度的社会主义民主和完备的社会主义法制。”[5]208在具体论及经济发展和民主政治的辨证关系时，他认为“发展社会主义商品经济的过程，应该是建设社会主义民主政治的过程。”[6]发展民主政治首先应以经济发展为基础，但最终也要以能否促进生产力的发展作为判断成败的标准。为此，他强调指出：“我们评价一个国家的政治体制政治结构和政策是否正确，关键看三条；第一是看国家的政局是否稳定；第二是看能否增进人民的团结，改善人民的生活；第三是看生产力能否得到持续发展。”[4]213

（三）指出政治保障作用，分析渐进式民主发展的必要性

经济体制改革是中国改革开放事业的重心，在“”结束初期百废待兴的历史条件下，邓小平把经济工作提高到政治的高度来对待。他指出：“经济工作是当前最大的政治，经济问题是压倒一切的政治问题。”[5]194但是随着经济体制改革不断深入，邓小平日益感觉到进行政治体制的必要性。他说道：“政治体制改革同经济体制改革应该相互依赖，相互配合。只搞经济体制改革，不搞政治体制改革，经济体制改革也搞不通，因为首先遇到人的障碍。”[4]164经济体制改革的实质是实现资源配置方式的转变，从高度集中的计划经济体制转向合理有效的市场经济体制。在此过程中必然涉及对党的领导方式和人事制度的变革，引起一部分得益于原有经济体制运行方式的保守势力的反对，原有政治体制与新经济体制不相适应的矛盾日益突出并成为经济体制改革的障碍因素。因此，邓小平敏锐地指出：“我们提出改革时，就包括政治体制改革。现在经济体制改革每前进一步，都深深感到政治体制改革的必要性。不改革政治体制，就不能保障经济体制改革的成果，不能使经济体制改革继续前进，就会阻碍生产力的发展，阻碍四个现代化的实现。”[4]176

（四）强调社会安定团结，预示渐进式民主发展的长期性

邓小平把政治体制改革看成是巩固安定团结局面和保障我国长治久安的根本举措。“我们的政治体制改革是有前提的，即必须坚持四项基本原则，发展经济要有一个稳定的局势”[4]332，“在政治体制改革方面，最大的目的是争取一个稳定的环境。”[4]313他说：“这个问题（政治体制改革——引者）太困难，每项改革涉及的人和事都很广泛，很深刻，触及很多人的利益，会遇到很多的障碍，需要审慎从事。我们首先要确定政治体制改革的范围，弄清从哪里着手。要先从一两件事上着手，不能一下子大干，那样就乱了。国家这么大，情况太复杂，改革不容易，因此决策一定要慎重，看到成功的可能性较大以后再下决心。”[4]176在提到政治体制改革的长期性时，他冷静地提醒人们：“改革不是一年两年的事情，政治体制改革如能在十年内搞成功就很了不起了。”[4]249他甚至也预测了实行直接普选的可能性和时间问题。1987年，邓小平在会见香港特区基本法起草委员会时明确指出，“大陆在下个世纪，经过半个世纪以后可以实行普选”，“即使搞普选，也要有一个逐步的过渡，要一步一步来。……因为我们有十亿人口，人民的文化素质也不够，普遍实行直接选举的条件不成熟。”[4]220

（五）反对激进主义倾向，追求渐进式民主发展的实质内容

理论和实践中的左倾理想主义者和右倾自由主义者往往不顾客观历史条件的限制，主观地讲求民主发展的实现形式，盲目地拔高民主发展的现有水平，因而往往容易陷入激进主义的窠臼，给民主发展造成实质上的损坏，甚至引起反复和倒退。邓小平是理性的务实主义者，是民主发展问题上的实事求是派。他常常警示人们如果“抽象地空谈民主，那就必然会造成极端民主化和无政府主义的严重泛滥，造成安定团结政治局面的彻底破坏，造成四个现代化的彻底失败。”[5]176在总结历史经验教训时，他沉重地指出：“‘’时搞‘大民主’，以为把群众哄起来，就是民主，就能解决问题。实际上一哄起来就打内战，我们必须吸取这一历史的经验教训。”[4]200为此，邓小平一贯积极地主张反对“”大民主左倾思维的残余影响。与此同时，他对于右倾的资产阶级民主自由化的危害和实质也保持着清醒的认识。他曾深刻地指出：“我们是要发展社会主义民主，但匆匆忙忙地搞不行，搞西方的那一套更不行。如果我们现在十亿人搞竞选，一定会出现“”中那样的全面内战的混乱局面。”[4]285为此，邓小复强调：“实现民主和法制，同实现四个现代化一样，不能用的做法，不能用大鸣大放的做法。就是说，一定要有步骤，有领导。否则，只能助长动乱，只能妨碍四个现代化，也只能妨碍民主和法制。”[5]257

（六）注重法律制度建设，开拓渐进式民主发展的根本渠道

邓小平具有丰富的政治经验、深邃的历史眼光和把握事物本质的独到观察力，在对新中国成立以来尤其是“”时期民主发展历程的分析总结中，能够摒除各种主观偏见和非理性思维的干扰，立足全局和长远，从错综复杂的民主乱象中抓住制度和法律上的根源性进行深入思考。关于制度问题，他指出：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。……不是说个人没有责任，而是说领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。这种制度问题，关系到党和国家是否改变颜色，必须引起全党的高度重视。”[5]333具体而言，就是要从“制度上保证党和国家政治生活的民主化、经济管理的民主化，整个社会生活的民主化。”[5]336对此，邓小平高度重视将法制运用于民主政治建设中。他强调：“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化，法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变”[5]146，“要使我们的宪法更加完备、周密、准确，能够切实保证人民真正享有管理国家各级组织和各项企业事业的权利，享有充分的公民权利，要使各民族真正实行民族区域自治，要改善各级人民代表大会制度。”[5]339

二、对渐进式民主的有益发展

对渐进式政治改革战略思想进行了充分肯定，他指出：“建设社会主义民主政治，是逐步发展的历史过程，需要从我国的国情出发，在党的领导下有步骤、有秩序地推进。”[7]32在这样的思想指导下，在其13年的执政生涯中有关民主政治的理论和实践为渐进式民主作出了有益的发展。

（一）基层民主的成熟形成渐进式民主发展的重要生长点

基层民主是我国在民主制度建设上的重大创新，它包括农村范围的村民自治、城市社区中的居民自治、企业中的职工代表大会制度以及县乡人大代表的直接选举等。基层民主是改革开放之初适合经济体制领域的改革而形成，并在领导时期得以成熟发展，其本质是通过下放权力以发扬基层群众的积极性，进而推进社会主义现代化建设的开展，其中村民自治因其实践中的基础性、开创性和生长性而成为典型代表。村民自治制度是基层民主的重要制度形式之一，发端于20世纪80年代初期，并在80年代中期随着的解体而迅速普及。在整个90年代，村民自治不断创新、完备并深入发展，“四个民主”（民主选举、民主决策、民主管理、民主监督）的确立标志着其在规范性进程上的巨大进步，而1998年新的《村民委员会》组织法的颁布实施则标志着其正式进入全面推进和深入发展的阶段。一是工作中心从组织重建、建章立制走向权利保障，农民的政治参与意识与权利意识得到了大幅提高。二是自治形式实现了从选举式民主向经常性民主的转化，民主决策和民主监督逐渐贯穿到基层群众的日常生产生活。三是正在逐步体现出主体的开放性和动力上的自主性，基层农民成为开创崭新民主形式的主要力量。村民自治的逐渐成熟标志着以为代表的第三代党中央领导集体在基层民主认识和建设方面的不断完善和提高，从而在基本制度创新和架构方面，在群众意识提高和整合方面，以及在基层民主高层次延伸的实践论证方面为民主发展的渐进性增长提供了坚实的基础生长点。

（二）依法治国的实施促进渐进式民主发展向法制和制度化迈进

新中国成立以来，我国的民主法制建设曾一度由于个人崇拜和人治思维的根深蒂固而经历了一个曲折的发展过程，甚至酿成了十年“”这样的历史性悲剧。对此，邓小平在不同场合，从不同角度反复批判了把党和国家的命运和前途“寄托在一两个人的威望上”[3]272的人治思想，强调要“靠法制，搞法制靠得住些。”[3]379以为核心的第三代党中央领导集体顺应历史发展潮流，继承并发展了邓小平的上述法治思想，并最终将其提到了治国基本方略的崭新高度。早在刚就任总书记不久的一次中外记者招待会上就郑重宣布：“我们绝不能以党代政，也决不能以党代法。这也是新闻界讲的人治还是法治的问题，我想我们一定要遵循法治的方针。”在1992年党的十四大确立市场经济体制改革目标的历史背景下，法治建设对于经济社会生活的重要性和特殊意义日益显现。从此，加速了关于市场经济条件下人治弊端和法治建设必要性的深入思考，并在1997年9月党的十五大报告中正式提出和阐述了“依法治国”的思想。他强调指出：“依法治国，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。”[7]28依法治国战略的提出和实施是社会主义民主政治发展的新要求，这标志着我国民主发展模式已逐步摆脱人治思维的强烈束缚，进入了一个全新的、快速的法制化和制度化发展时期。

（三）“三个代表”重要思想的提出内含渐进式民主发展的先进性要求

“三个代表”重要思想是对苏联和东欧共产党以及发展中国家原执政党执政经验教训的历史总结，它标志着以为代表的中国共产党人对于自身先进性建设认识的新的提高，是新的历史条件下中国共产党适应经济社会发展要求提高执政和领导水平的现实选择。“三个代表”重要思想的理论精髓是对党长期执政如何保持先进性的深入思考，其内在地包含了共产党人不断加强民主政治建设以调动人民群众积极性的必然要求。代表中国先进生产力的发展要求，就必然要求我们不断改革政治领域不适应经济发展的旧的体制和弊端，促进决策的更加科学化和民主化，为生产力的不断解放和发展开辟更加广阔的空间；代表中国先进文化的前进方向，就必然要求我们，顺应世界民主化发展潮流，以更平等、更真实、更广泛为基本方针，建设优于资本主义民主的社会主义政治文明；代表中国最广大人民的根本利益，就必然要求我们适应社会主义市场经济要求加快民主发展步伐，以协调各阶层日益分化的利益要求，维护国家安定团结的政治局面，从而保证社会转型阶段人民群众最根本的政治利益。在经济社会发展新的历史阶段，在机遇和挑战并存的战略机遇期，能否坚持三个代表的先进性要求，以高度的政治责任感和政治敏锐性，不断促进民主政治稳步健康发展，已成为中国共产党人在新时期不可回避的历史主题和义不容辞的历史使命。

三、对渐进式民主的内涵开拓

2002年党的十六大以来，有关民主发展的一系列重要讲话，特别是2007年6月，他在中央党校的重要讲话中强调指出：“中国政治体制改革必须坚持正确的政治方向，必须随着经济社会发展不断推进，努力与中国人民政治参与的积极性不断提高相适应”[8]，彰显了他坚持与时俱进的理论精神不断创新了民主建设思想，为渐进式民主发展开拓了丰富的内涵。

（一）社会主义和谐社会建设成为渐进式民主发展的目标追求

构建社会主义和谐社会是新世纪以为总书记的十六届和十七届党中央关于社会建设的总体构想，其中民主法治作为其主要内容和首要特征，是统领其他方面和达成整体目标的基本前提，因而也成为社会主义和谐社会建设成功与否的基石和关键。反而言之，在社会转型期矛盾丛生的历史条件下，民主发展应以促进和谐社会建设作为自己的目标追求并将其本身作为达成目标的工具手段。任何理念的提出都是与社会现实需要密切相关的，社会主义和谐社会思想的提出也不例外，其立论的基础是多年来社会领域的滞后发展和矛盾凸显，目的则是处理多元差异和对立进而保证经济社会的协调发展。而民主就实质而言是协调和整合多元利益要求的思维方式和制度安排，民主发展也是一个可以使社会动乱能量得以逐步释放、各种力量保持动态平衡的过程。因此只有坚持把民主发展置于优先考虑的地位，才能为社会主义和谐社会的实现奠定坚实的基础，才能为公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处等社会秩序的实现创造基本的可能。同时社会主义和谐社会建设的长期性、系统性和复杂性也注定民主发展必须采取渐进稳慎的正确态度，发展中国家的历史经验告诉我们，民主发展的双刃剑作用非常明显，人们自然可以通过努力发挥其积极作用，但是，在转型期激进倾向容易占据上风的情况下，政策实施者必须以非凡的理性和意志抗拒干扰，否则稍有不慎就有可能给社会领域带来剧烈的动荡甚至是不可恢复的灾难性后果。

（二）科学发展理念包含渐进式民主发展的方法策略

科学发展观凝聚了中国共产党人关于新时期各项事业改革和发展的方法和策略，因而也是推进中国特色社会主义民主政治建设事业发展的科学指南。科学发展观中包含的一系列关于发展的观点和看法，对于我们顺利推进民主发展具有重要的方法论意义。科学发展观的第一要义是发展，只有用发展的观点才能解决现代化建设中遇到的一切问题和困难。社会主义民主政治也必须随着经济社会的发展而不断推进，才能为其他各项事业的健康发展提供持续而强大的政治保障。科学发展观的核心是以人为本，发展的最终目的是为了确保广大人民群众的利益得到根本的维护和实现，社会主义民主政治只有以此为依归，才能得到人民群众对政治体制改革的衷心拥护和赞同，否则就会容易变成无源之水和无根之木而最终流于挫折和失败。科学发展观要求坚持发展的全面性，对于民主政治建设来说，就是要求我们以发展基层民主为重点，全面推进各层次各领域民主事业的健康顺利发展，为政治体制改革在未来实现以点带面全面突破打下坚实的基础。科学发展观要求坚持发展的协调性，对于民主政治建设来说，就是要求我们要根据经济社会发展的最新情况，不断地调整上层建筑领域与此不相适应的环节和方面，使人民政治参与性的提高始终与政治改革的力度、发展速度和社会可承受的程度相统一。科学发展观要求坚持发展的可持续性，对于民主政治建设来说，就是要求我们要建立和谐的社会主义政治文明，保证改革开放的成果不因政治领域的失序和动荡而丧失殆尽，同时要正确处理好民主发展量变和质变之间的关系，使民主政治建设能够平稳持续地迈上更高台阶，在新的基础上实现更好更快的发展。科学发展观的根本方法是统筹兼顾，对于民主政治建设来说，就是要求我们既要提高总揽全局的领导能力，把握民主发展的科学规律进行统筹规划，又要在具体工作中抓住事关群众利益表达的突出问题着力推进、重点突破。

参考文献：

[1]列 宁.列宁选集：第2卷[M].北京：人民出版社，1995：782.

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[4]邓小平.邓小平文选：第3卷[M].北京：人民出版社，1993.

[5]邓小平.邓小平文选：第2卷[M].北京：人民出版社，1994.

改进社会治理的方式篇（8）

紧紧围绕经济建设与经济发展这一中心,以政府为主导,引导全社会力量推进生产力发展,是中国公共治理模式成功的关键。从改革开放以后我国实施的六个“五年计划(或规划)”以及中国共产党的历次全会政治报告来看,以党和政府为主导推动经济社会发展,是贯穿改革开放进程的主旋律。

在经济发展的基础上,不断改善民生,不断完善公共服务体系,是中国公共治理模式成功的基础。经济发展带来了许多“负面”影响,给社会稳定带来了极大压力。中国政府将经济增长的成果及时投入公共服务领域,解决老百姓最关心的各种民生问题,公共服务体系不断完善。

始终坚持市场经济的改革取向,不断推动简政放权与权力下放,是中国公共治理模式成功的重要因素。充分发挥市场竞争机制和经济杠杆的作用,在资源配置方式上实现了由国家计划配置为主向市场配置为主的转变;市场体系基本建立,宏观调控体系框架已经形成;不断推进行政审批制度改革和投资体制改革,政府不再干预市场自身能够解决的事务、企业自主决策能够解决的事务,解放了微观经济主体的生产力;通过实施政企分开,推进国有大中型企业改革,向企业下放了各种自主经营权力,开创了国有企业改革和发展的新局面;通过分税制改革与干部人事制度改革,激发了地方之间的竞争,发挥了地方在促进经济社会发展中的积极性;通过推进基层自治和培育各种社会组织,充分发挥了社会自我管理的作用。

不断推进行政管理体制改革,创新政府管理方式,是中国公共治理模式成功的重要保证。通过六次大规模的政府机构改革,与计划经济相适应的工业专业经济管理部门基本撤销,初步建立了与社会主义市场经济体制相适应,以宏观调控部门、市场监管部门、社会管理和公共服务部门为主的政府机构框架体系;制定了《全面推进依法行政实施纲要》,确立了用10年左右时间基本实现建设法治政府的目标,政府立法工作不断改善,行政执法体制不断健全等等。

国际上公共治理模式可供借鉴的经验

中国已经平稳渡过了下中等收入国家的阶段,正向着上中等收入水平迈进。进一步推进发展,中国需要放宽视野,广泛吸纳各国公共治理模式的成功经验,特别是要吸纳已经经过上中等收入阶段,成功达到高收入水平国家的经验。在这方面,发达国家有如下可供我们借鉴的经验:

形成一个覆盖全体国民、兼顾公民生存与发展需要的、公平公正的公共服务体系,是一个国家走向发达的关键。美国、英国、北欧国家等在第二次世界大战后,着力完善公共服务体系,形成了包括公共教育服务体系、公共科技服务体系、公共医疗卫生服务体系、社会保障服务体系、公共文化服务体系、公共基础设施服务体系、公共住房服务体系、公共就业服务体系、公共安全服务体系、环境保护公共服务体系等在内的高水平的公共服务体系。在当代,公共服务支出已经成为发达国家政府财政支出的主体。

注重国家与公民社会的合作、政府与非政府组织的合作、公共机构与私人机构的合作。其基本做法包括两个方面:一是公共服务供给结构上的主体多元化,公共服务主体由单一的政府扩展到政府、非政府组织和企业组织。因而,发达国家注重建立政府与社会的合作伙伴关系,发展非政府组织。当达国家都经过了一个非政府组织大发展的阶段,如美国约有137万个非营利组织;瑞典创建了一个每十万人口就有2300个社团的稠密的社会网络。二是公共权力结构上的分权化和自治化,实行地方自治、基层自治与社区自治,特别是注重形成一个既能完成国家职能、又能解决居民切身需求的、建立在民主选举与民主治理基础上的地方政府系统。如20世纪90年代以来,德国地方政府逐步趋向民选议会和直选(行政首长)市长(或县乡镇长)相结合的二元制模式;市长由选民直接选举产生, 而不是由议会选举产生。

在工业文明转型的基础上,开始形成适应低碳经济的生态文明发展模式与公共治理模式。低碳经济是以低能耗、低排放、低污染为基本特征,从高碳能源时代向低碳能源时代演化的一种经济发展模式。发达国家如英国、德国、日本等国,都采取了明确低碳经济发展战略目标与规划、完善法律框架、利用市场机制、加强制度建设、加强科技创新等,形成了一套完备的低碳经济的公共政策与治理机制,将对世界未来的公共治理模式产生重大影响。

中国公共治理模式的挑战与发展

在向中等发达国家水平迈进的过程中,中国公共治理模式无疑会经受很多挑战。从贫困走向小康过程中形成的公共治理模式,不一定适用于从小康走向发达社会的进程。如果我们固步自封而不注重与时俱进,就会被“锁定”于旧有的发展模式中,被锁定在“中等收入国家的陷阱”之中。只有不断创新公共治理模式,才能成功应对发达之路上的各种挑战,顺利实现中国现代化的第三步战略目标。

加快完善公共服务体系,形成中国特色的公共服务模式,争取到2020年建立健全公平公正、惠及全民、水平适度、可持续发展的公共服务体系。要大幅度增加公共财政用于公共服务的投入,逐步将政府公共服务支出占国内生产总值和政府总支出的比重提高到中等收入国家水平;改革政府转移支付制度,保障各级政府具有提供基本公共服务所需的财力基础,保障全国各地居民享有水平大体接近的基本公共服务。

改进社会治理的方式篇（9）

善用法治思维法治方式，提供依法治国科学执政的制度保障。一要善用法治思维法治方式，积极推动全面深化改革。二要善用法治思维法治方式，更好实现科学发展。三要善用法治思维法治方式，妥善促进矛盾化解。四要善用法治思维法治方式，有效维护社会稳定和谐。

党的十报告提出，要“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力”。这是我们党关于法治方面的一个新判断、新要求。多次强调这一要求，还提出，要坚持党的领导，更加注重改进党的领导方式和执政方式。十报告和的讲话，体现了我们党在不断总结历史经验教训的基础上，对执政规律的深刻把握，对执政使命的勇于担当，对领导干部运用法治思维和法治方式能力的要求，不仅从思想和行动两个方面为全面实施依法治国方略指明了路径，更体现了我们党对加强执政能力建设的高度自觉。

提高领导干部运用法治思维法治方式能力，奠定依法治国科学执政的队伍基础

法治，简言之，就是依法而治，即管理国家、治理社会主要依靠法律这种普遍、稳定、明确的社会规范，不因为法律之外的社会规则而朝令夕改，不因为领导人的变动而忽兴忽废。这是法治与人治最大的区别。法治重视法的作用，并不否定领导人的作用，而是强调领导人必须在法律范围中活动；并不否定工作中的感情、情意，而是强调“法律面前人人平等”，不为情意所困、所累。因此，在全面推进依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家的进程中，培养和提高党员干部尤其是领导干部运用法治思维、法治方式治国理政的能力，是关系加强党的执政能力建设的一项极为关键的重要工作。

（一）提高领导干部运用法治思维法治方式的能力，是其在治国理政中发挥引领示范作用的必然要求。早在1938年10月，同志在党的六届六中全会报告中就曾强调指出：“政治路线确定之后，干部就是决定的因素。”从我国国情和法治建设的推进路径看，公职人员特别是各级党员领导干部在建设法治国家中起着举足轻重的作用。他们不仅是法治活动决策的重要主体，还是法治活动组织实施、执行的重要主体，且他们的言行举止对于群众而言具有很强的示范带头作用。正如古语所言，“其身正，不令而行；其身不正，虽令不从”。实践中，群众更多地不是从法律条文，而是从身边党员干部的法治实践中感受法律的权威、树立法律的信仰、确立法治的意识。因此，公职人员特别是党员领导干部以身作则运用法治思维和法治方式，做到心中有法、遇事找法、处事用法、敬畏法律，不仅有利于作出合法决策、实施合法举措，提高科学立法、严格执法、公正司法的水平，更有利于引领全社会形成在法治框架内行事的共识与合力，带动全社会守法意识、守法观念、守法水平的提高。

（二）提高领导干部运用法治思维法治方式的能力，是加强党依法执政能力的应有之义。依法执政是新的历史条件下党执政的一个基本方式，是科学执政、民主执政的必然途径。在十五大确立了依法治国基本方略的基础上，十六大明确提出了坚持依法执政、不断提高执政能力的要求。十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》将坚持“科学执政、民主执政、依法执政”作为党执政的主要经验之一。在今年主持中央政治局第四次集体学习时，进一步强调要坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进。依法执政，就是党坚持依法治国的基本方略，领导立法，带头守法，保证执法，不断推进国家经济、政治、文化、社会生活的法制化、规范化。党要依法执政，必然要求党员尤其是领导干部运用法治思维和法治方式，将党的主张通过法定程序及时转化为法律，保证党的路线、方针和政策能够及时、有效地成为全社会公众的行为准则；必然要求党员尤其是领导干部坚持在宪法和法律的范围内活动，运用法治思维和法治方式行使执政权力，带头维护宪法和法律的权威；必然要求党员尤其是领导干部督促、支持和保证国家机关依法行使职权，在法治轨道上推动国家权力机关、行政机关、审判机关、检察机关各项工作的开展。

（三）提高领导干部运用法治思维法治方式的能力，是全面推进依法治国的客观需要。在中国特色社会主义发展道路上，厉行法治、依法治国已经成为全党和全国人民的共识。依法治国，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，逐步实现社会主义民主的制度化、规范化、程序化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。多年来的法治建设实践表明，治国理政方略的根本性转变，既涉及到国家管理理论及体制机制的转变，也涉及执政者、从政人员思维方式及行为模式的转变。依法治国不仅要求党要依法执政、各级国家机关要依法履职，也必然要求党员干部尤其是领导干部形成稳定的、普遍的依法行使权力和履行义务的思维模式和行为模式，从而真正实现全面推进依法治国的目标。

深入理解法治思维法治方式的核心内涵，形成依法治国科学执政的思想共识

适应法治进程的需要，我们党在不同的时期，对广大党员干部尤其是领导干部学法尊法守法用法的能力和水平提出了不同的要求。党的十五大报告提出要“着重提高领导干部的法制观念和依法办事能力”，党的十六大报告强调“尤其要增强公职人员的法制观念和依法办事能力”，党的十七大报告提出要“弘扬法治精神”，党的十报告则首次提出要提高运用“法治思维和法治方式”的能力。从增强“法制观念和依法办事能力”到提高运用“法治思维和法治方式”能力，内容上由“法制”发展到“法治”，层次上由“观念”发展到“思维”，领域上由“办事”扩展为更有针对性的“深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定”四个方面，既一脉相承，又反映出我们党对党员干部尤其是领导干部执政能力要求的与时俱进与继承创新。

（一）理解法治思维和法治方式的内涵，必须准确把握其精神实质。法治强调宪法和法律在治国理政中具有至高无上的权威；思维是人们借助价值标准、思维习惯认识事物的思想活动及过程；方式是指言行所采用的方法和形式。因此，法治思维，就是以法治的理念、原则、逻辑对所遇到的问题进行分析、综合、判断、推理并形成结论、决定的思想认识活动与过程；法治方式，就是以法治思维为指导，运用法律规则、程序处理各种经济社会问题的方法、措施和形式。就具体内容而言，法治思维、法治方式不仅表现为对法律规则及法治理念、精神、原则的占有和掌握，更表现为运用它们认识各种社会现象并解决各种社会问题的能力；不仅表现为法治意识、法治观念等静止的思维形态，更表现为一种善用法治、积极推动法治的自觉性和能动性。在依法治国已经被确立为我们党领导人民治理国家的基本方略、法治已经成为治国理政基本方式的背景下，强调法治思维、法治方式，就是要在世界观、方法论的层次上真正地崇尚宪法和法律的权威，树立遇事找法的思维方式，养成解决问题用法的高度自觉。其实质，就是党员及其领导干部想问题、作决策、办事情，时刻牢记人民授权和职权法定，尊重宪法和法律的尊严与权威，遵循法律规则和法律程序，自觉接受法律的监督并承担法律责任。

（二）理解法治思维和法治方式，必须准确把握其与其他思维、方式的区别。人们如何对待一个事物、分析一种现象、作出一项决定，通常有不同的思考维度及相应的行为方式，每一种思维、方式因其维度不同，带有自身鲜明的特点。这里所说的区别，有两种情况。一是法治思维和法治方式不同于其他思维和方式。首先，法治思维、法治方式不同于人治思维、人治方式。人治思维、人治方式把公共事务管理的良善与否寄托于个别贤人，遇贤则良，遇不贤则废，而法治思维、法治方式则重视法律制度的作用甚于重视靠领导人的作用，重视规则的作用甚于只重视道德教化作用，要求反映社会共同意志和根本利益的法律具有至上权威，并在全社会得到有效地实施和普遍地遵守，强调“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权，绝不允许以言代法、以权压法、徇私枉法”；其次，法治思维、法治方式不同于人情思维、人情方式。人情思维、人情方式是熟人社会所衍生的一种思维和行为方式，处事办事以与自己熟不熟、够不够朋友为标准，此种思维和行为方式本质上是一种人治思维和人治方式，容易滋生不正常的公关活动，严重的则会散发出权钱交易的邪气；再次，法治思维、法治方式也不同于政策思维、政策方式。在通过实施各种政策治理国家和社会事务，发挥政策优势时，要有法治思维和法治方式，遵循经人民授权的国家机关按照民主程序制定的法律规则认识问题、解决问题。二是法治思维和法治方式高于法律思维和法律方式。法律思维、法律方式注重法条的实体、程序规定，更多强调操作执行层面，而法治思维、法治方式立意更加深远，它包涵着法律思维、法律方式，要求从治国方略的层面上看待、分析、研判和处置问题，坚持权力合法、目的合法、内容合法、手段合法、程序合法、结果合法。此外，实践中还要注意把握好法治思维、法治方式与经济、道德思维和经济、道德方式的关系。以经济建设为中心，从经济维度出发处事办事时，千万要有法治的理念，即有法律法规的意识，有民主程序的意识；道德与法律是相互联系、相互依存的，法律是社会行为的底线，是刚性的，道德以民众的是非善恶判断为标准，同样有巨大的约束力。法律与道德刚柔相济，有利于扬善去恶，有利于将法治与德治结合起来，更好地维护公民的合法权益。

（三）理解法治思维和法治方式，必须准确把握两者之间的关系。法治思维强调思维的定势，突出法治的理念、精神、原则和逻辑，着眼于思想；法治方式强调各种措施、方式、方法的法的规定性，突出法治实践和行为准则，着眼于行动。就两者的关系而言，首先，法治思维决定、支配法治方式。具备法治思维，必然会主动运用法治方式治国理政。其二，法治方式是法治思维的具体体现。法治思维必然要外化为法治行为处理各种问题，这种外化具体体现为法治方式。其三，法治思维和法治方式既相互作用，又相互促进。当法治方式的运用不能适应需要时，必须调整法治思维。其四，法治思维和法治方式对法治的实践具有作用和反作用的效果。善用法治思维和法治方式自然会促进法治的实践，反过来，法治的实践又会激发主动、自觉运用法治思维和法治方式的动力。

善用法治思维法治方式，提供依法治国科学执政的制度保障

党的十报告不仅提出许多关于法治的新论断，还对法治愿景作了勾勒，提出到2020年要在全面建成小康社会的基础上努力实现“依法治国基本方略全面落实，法治政府基本建成，司法公信力不断提高，人权得到切实尊重和保障”的新要求。要实现这些要求，必须善用法治思维认识问题，善用法治方式解决问题，依法推动改革发展稳定各项工作。

一要善用法治思维法治方式，积极推动全面深化改革。当前，我国改革已经进入攻坚期和深水区，全面落实经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设五位一体的总布局，必须增强改革的协调性，全面深化经济体制、政治体制、文化体制、社会体制和生态体制等各领域的改革。法是全社会共同遵守的行为准则，是社会关系的调节器。面对市场经济和多元社会环境，要凝聚改革共识，确保改革不断向深层推进，就要在发挥政策优势的同时，更加注重发挥法治的作用。要善于将立法决策与重大改革决策结合起来，通过立法，规范和指导改革事业，使改革得到人民群众和社会各方面的广泛支持和认同，最大限度地降低改革的社会成本；善于将党的改革主张和人民的改革意愿通过法定程序转化为代表国家意志的法律制度，促进和保证改革措施的贯彻落实，巩固改革的经验和成果；善于将改革实践纳入制度化、法治化轨道，通过维护法治的权威，提高党领导改革和依法执政的能力与水平。

二要善用法治思维法治方式，更好实现科学发展。加快转变经济发展方式，实现经济社会的全面协调可持续发展，是一项全局性工作，任务艰巨繁重。建立于良法之上的法治具有普遍性、长期性、稳定性、可预期性的特点，与科学发展有着内在的联系。实践表明，我国经济社会发展中出现的不平衡、不协调、不可持续问题，要获得持续稳固、科学有效的解决，关键在于法治；而坚持以法治方式解决发展中的问题，将越来越成为推动科学发展、保障民生改善的根本性举措和必由之路。法治不仅是治国理政的基本方式，也是实现经济社会全面协调可持续发展的重要法宝。特别是在经济社会转型时期，我们要更多更自觉地用法治的眼光审视发展问题，用法治的思维规划发展路径，用法治的手段破解发展难题，进一步构建适应科学发展、更加完善管用的法律规则体系，进一步形成发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享的制度保证。

改进社会治理的方式篇（10）

一、经济体制及其改革

经济体制是指在一定区域内制定并执行经济决策的各种机制的总和。通常是一国国民经济的管理制度及运行方式，是一定经济制度下国家组织生产、流通和分配的具体形式。经济体制，是一定的经济（包括生产、分配、流通）的组织形式、权限划分、管理方式、机构设置的整个体系。经济体制主要包括三个基本要素：所有制关系、经济决策结构、资源配置方式。公有制为主体、多种所有制经济共同发展，是我国社会主义初级阶段经济体制的基本特征。

经济体制改革就是经济体制的调整和改造。在所有制方面，实行以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的经济制度，调整和完善所有制结构，推行公有制实现形式的多样化；在分配方面，实行以按劳分配为主体、多种分配形式并存的制度。加快经济体制改革是建设有中国特色社会主义的必由之路。

同志在十报告中强调，要加快完善社会主义市场经济体制和加快转变经济发展方式。要全面深化经济体制改革，是加快转变经济发展方式的关键。经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，必须更加尊重市场规律，更好发挥政府作用。

二、政治体制及其改革

政治体制指一个国家政府的组织结构和管理体制及相关法律和制度，简称政体。在不同的历史时期，不同的国家和地域，政治体制都不尽相同。政体包括了一个国家纵向的权力安排方式，这也叫做国家结构形式；它还包括了各个国家机关之间的关系，这通常称作政权组织形式。政治体制改革是以不改变国家的根本政治制度为前提的政治管理体制的改革，包括领导体制，行政机构，干部人事制度，行政法规等方面的改革，是国家政治制度的完善和发展，目的在于调整部分社会关系，提高政治与行政管理工作的效能，促进社会经济、文化等事业的发展。

同志在十报告中指出，要坚持走中国特色社会主义政治发展道路和推进政治体制改革。要深化行政体制改革。深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。深化行政审批制度改革，继续简政放权，推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变。稳步推进大部门制改革，健全部门职责体系。创新行政管理方式，提高政府公信力和执行力。严格控制机构编制，减少领导职数，降低行政成本。推进事业单位分类改革。完善体制改革协调机制，统筹规划和协调重大改革。

三、经济体制改革与政治体制改革的关

政治体制改革与经济体制改革是当前我国的重大课题， 特别是在政治体制改革滞后于经济体制改革的现状下， 在完善社会主义市场经济体制的新一轮改革中， 如何协调好政治体制改革与经济体制改革的关系和前进的步伐， 如何使政治体制与经济发展相适应使之相互促进共同发展， 正日益成为全社会的焦点问题。经济体制改革与政治体制改革的关系具体来讲可以体现在以下几个方面：

（一）经济体制改革是政治体制改革的出发点和归宿。

所谓经济基础决定上层建筑，上层建筑又反作用于经济基础，社会主义现代化需要市场经济来实现，而市场经济需要一个强有力的科学、合理、高效的政治体制、行政体制来保障。邓小平同志提出“政治体制改革同经济体制改革应该相互依赖，相互配合”。上层建筑的改革是为了适应相应经济基础发展的需要而进行的。从中国二十多年的改革进程不难看出：每一次政治体制改革任务都是在经济体制改革深入后提出；经济体制改革中每一次认识的深化也必然会带来新一轮行政体制改革。经济体制改革带来的社会生产力的提高必然会对现有政治体制提出新的要求，使之适应社会生产力的发展从而促进政治体制的改革。

（二）政治体制改革是经济体制改革的导航器，是经济体制改革走向正确道路的唯一保证。

政治是上层建筑的核心组成部分，在经济和社会发展中担负着极其重要的职能和功能。它决定着国家和社会的发展方向，对经济和社会的发展有极其重要的反作用，一定条件下与经济相比占据首要地位，“政治是经济的集中表现”，是对社会的必要的协调和管理。对中国当前情况来说，政府是经济改革的倡导者和推动者，正是在政府的引导和支持下，中国的市场经济才得以建立。邓小平曾深刻指出：“只搞经济体制改革，不搞政治体制改革，经济体制改革也搞不通，因为首先遇到人的障碍。”

（三）经济体制改革与政治体制改革相辅相成，相互促进，不能割裂。

经济体制改革与政治体制改革是一个有机结合的整体，它们相互影响、相互促进，后者必须与前者紧密结合、协同发展，既不能操之过急，也不能明显滞后，只有这样才能充分发挥后者对前者的强大保障功能，使经济体制改革能顺利地进行。

总之， 我国社会主义改革是全面的改革，是一次广泛而深刻的革命性变革，但是各方面的改革不可能同步进行，而是以经济体制改革为重点，在进行经济体制改革的同时，积极地推进政治体制及其他方面的改革。邓小平提出的在政治体制改革上“要审慎从事”，这为我们提出了一条可遵循的原则，为政治体制改革指明了方向，使其能够与经济体制改革相配套、相适应，从而促进了经济体制改革的发展，走出了一条有中国特色的社会主义政治体制改革的成功道路。我国的政治体制改革与经济体制改革都必须坚持党的“一个中心，两个基本点”的基本路线，贯彻执行党的解放思想实事求是的思想路线，从我国的实际情况出发，建设和确立有中国特色的社会主义政治体制，巩固和发展我国的社会主义政治制度。