公共管理与政策评论篇（1）

2．基于实践体悟的研究成果不多“三段式”是公共政策风险评估研究的常用写法，即先对具体政策做一介绍，然后从最一般意义上对其存在的潜在风险进行分析或者预测，最后提出防范、控制风险的对策建议。该研究路径泛泛而谈，较为陈旧，研究结论跟实际联系不紧密。即便是借助量化的技术模型（如RBCS模型等）［4］，现有研究也基本未超越政策———风险———对策的套路。实际上，研究者要是无法参与公共政策风险评估实践，就很难全面把握具体公共政策可能运行的系统，提炼风险评估的核心指标则更加困难，遑论风险源的识别并以此提出针对地方需求的对策建议。由此，公共政策风险评估的研究成果大多是从文献到文献的“原地打转”，很难有新突破。

3．整体性风险评估框架尚未建立随着整体性治理理念的推进，西方政府普遍建立起整体性绩效评估（管理）框架以推进绩效管理的发育成熟［5］。这种做法同样可用于公共政策风险评估，既体现治理理念，也可将其提供的操作流程与方法作为风险评估的使用指南。公共政策风险评估一般应包括原则、主体、流程、指标、方法、问责机制等核心要素。理论研究对上述要素都有所涉及，也充分认识到评估指标的重要性，提出了“政策环境风险”、“政策制度风险”、“政策选择风险”和“政策伦理风险”等指标［6］。然而，零星、分散的研究并未构建起整体性的公共政策风险评估框架。

4．跨界研究处理不善毋庸置疑，源自管理科学的风险评估技术和模型能够为公共政策风险评估的开展提供借鉴和便利。与此同时，基于风险识别和评价强数理、强技术的要求，公共政策风险评估也必须利用其它学科的方法。由此，公共政策风险评估及其研究就成为一种跨界行动，如何实现政策科学和管理科学的有效对接是一项颇具难度的挑战。作为一种分析工具，将风险评估引入和应用于政策分析为公共政策的科学化确实提供了很大的益处，但偏重技术分析的政策风险评估与规范意义上的政策分析之间的鸿沟也日益显现［7］。现有研究已经开始移植项目风险评估模型等尝试方法技术上的挖掘，但效果并不理想。将管理科学关于风险评估的做法引入政策分析时形成了“两张皮”，一者是公共政策风险要素的分析，另一者是套用技术模型从宏观上谈如何对风险进行评估，离极具操作性的风险要素识别、监测、控制等还有相当的距离。此外，有些研究者对技术模型一知半解甚至全然不知，这样的研究肯定无法深入，只是做表面的花哨处理而已。

二、公共政策风险评估研究局限的成因

就上文的分析，公共政策风险评估虽已引起关注，但研究并不深入，高质量的成果相对有限。剖析造成这一困局的原因，将有助于针对性地提出消解和突破策略，推进理论研究，更好地为实践提供指引。

1．理论研究重视不够政策科学经过几十年的发展，逐渐形成了自己的学科范式。政策评估作为政策分析的一个环节和分支，也日益得到重视，旨在为决定政策变化、政策改进和制定新政策提供依据［8］。有学者提出，如果政策评估的标准或方法不科学，那么具有明显的负向排斥性政策将可能评价为好的或者合乎正义的政策［9］，这将引致很大的风险。然而，他们只是点到为止，把公共政策风险评估作为政策分析的一部分，淡化了其重要性。归根到底，还是因为公共政策风险评估的理论研究没有获得足够的重视。

2．问题意识不强公共政策风险评估的重点不在于定义什么是公共政策风险，而是如何找到风险源，进行风险的识别与控制。这就决定了理论研究需厘清公共政策风险的特殊性、公共政策风险评估与其它项目（活动）等的风险评估有何本质区别，哪些可靠的技术手段可用于公共政策风险评估与管理等问题。然而，现有研究花了大量的笔墨为公共政策风险下定义，以无争议的粗线条方式阐明公共政策的风险源在政策系统内外部或者政策过程。如此一来，公共政策风险评估研究并非基于明确的研究问题，而是把公共政策和风险评估进行简单叠加。理论上的“自说自话”显得空洞乏味。

3．研究者学科背景受限从现有情况看，公共政策风险评估研究的主体大多来自于政治学、行政学等学科领域，较少受过风险评估技术方法的专门训练，这不利于研究工作的顺利开展。有意思的是，部分研究者具有经济学、管理科学的背景，在公共项目风险评估实践操作的基础上形成了关于公共政策风险评价的研究成果，可他们又没有接受过系统的公共政策分析训练。然而，更好的风险评估比较来自于信息交换，而不是依赖技术模型进行定量信息的比较［10］，选择适当的技术之后需考虑如何对结果做出解释。所以，研究者的学科背景限制了公共政策风险评估研究将价值理念、语言表征及技术工具进行有效地整合。

4．研究的压力与动力不足公共政策风险评估的研究成果大体形成于以下两种情况：一是研究者个人基于兴趣、社会热点等方面的考虑进行研究尝试，以文献研究居多，重复生产的意味较重，质量不高；二是研究团队获批纵向课题后开展研究，虽说引入多学科的方法，也运用了大量的模型，但是理论解读和推导居多，基于实践的总结与提升较少。因为纵向课题通常只需提供公开出版的论文、著作等就可以申请结题，深入实践的压力几乎没有，动力也就无足而生了。当然，这跟研究者鲜有机会接受政府的委托进行公共政策风险评估有关。以教育政策的风险评估为例，由政策制定者和专家学者组成临时性风险评估团体是政府的惯常做法，从事理论研究的专家学者可以说是依附于政府参与评估工作，无独立性可言，压力和动力自然也有限。缺乏实际操练机会的现状很难促进研究者投入力量组建多学科背景的成员进行研究，这又怎么习得风险评估硬本事？如果研究者还是按照前文所述提提一般性的对策建议，这又加剧了地方政府对专家、科研机构独立评估的不信任，研究人员更加难以深入到“评估市场”中去。

三、公共政策风险评估研究的突破

公共政策风险评估是一项技术性、实践性较强的跨界对接工作，理论研究更加需要把握理论联系实际的原则。这样才能使得理论成果真正指导评估实践，增强公共政策风险评估工作的成效。借鉴项目风险评估、政府绩效评估等较为成熟的做法，研究者从“黑板”、“电脑”走向“政府”、“市场”将是总体发展趋势和方向。基于这个大方向，研究者可从以下方面尝试以实现突破。

1．树立研究信心党的十八届三中全会明确提出，全面深化改革的总目标，就是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化。公共政策是一系列方针、策略的统称，是党和国家的治理工具。任何的执政理念都要靠各项公共政策来落实。很显然，对公共政策进行风险评估，不仅关乎治理能力和水平，更影响到社会稳定与社会质量的改进。通过对未来的预测，把不确定性控制在一定的范围内，就等于政府掌握了主动权。可以预见，政府将越来越重视公共政策风险评估。研究者应该对这个领域的研究前景抱以乐观的态度，相信不仅可以有所作为且可以大有作为，提高研究激励。共识一旦达成，就可促使更多的研究者加入，为研究队伍输送新鲜血液。

2．增强“市场”意识从前文分析看，研究者因承接政府委托项目少，公共政策风险评估实践有限等导致了理论研究不充分。要想推进公共政策风险评估研究，还得回归“市场”。这里的“市场”并非纯经济的买卖市场，而是基于政府是委托人，研究者是人形成的公共政策风险评估市场。在这个特殊市场中，政府提供经费支持，研究者基于物质利益的考虑和理论研究的需要等承担具体政策的风险评估工作，这将促使他们带着明确的问题寻求解决之道。所以，要想在现有成果的基础上有所突破，研究者必须改变“关起门来做学问”的做法，主动接触政府，“推销”自己的成果，寻求与政府的对接。只有增强市场意识，受到市场的刺激，研究者才会以更加开放、积极的心态投入研究，体悟理论与实践的差异，在理论成果有所转化的同时进一步修正、充实、完善已有的研究结论。此外，研究者需与政策制定机构建立起有效的风险沟通以增强信任感，因为价值判断是专家风险评估途径的内在特性，目的是提供关于危害的综合信息以满足政策制定者和利益相关者的需要和利益，并以易于理解的方式对待不确定性决策问题［11］。这有助于提高获取市场操练的机会。

公共管理与政策评论篇（2）

一、根据专业要求确立教学目标

公共事业管理于1998年被教育部正式列入本科专业目录，主要培养面向21世纪的适应我国社会主义现代化建设需要的德、智、体全面发展的具备现代管理理论、技术与方法等方面的知识及应用这些知识的能力，能在文教、卫生、体育、环保、社会保险等公共事业单位、行政管理部门从事管理工作的高级专门人才。①公共事业管理指公共组织为了实现公共利益对社会公共事务所进行的计划、组织、协调、控制以及公共服务的提供等活动。公共事业管理任务的实现离不开对公共政策这一手段的运用。公共政策既是公共事业管理活动的基本依据，又是公共事业管理活动的基本手段、杠杆和工具。“公共政策学”课程的教学在培养公共事业管理人才中起着重要的基础作用。WWW.133229.cOm

一般而言，“公共政策学”的教学目标，是让学生们能够比较系统地掌握现代政策科学的基本理论，了解政策系统和政策运行过程，学会政策分析的初步方法。具体到公共事业管理专业，“公共政策学”的教学目标应定位为“四个一”，即培养一种习惯、理解一套理论、掌握一套方法、具备一系列的能力，从而达到改进政策系统，提升公共事业政策的质量和效力，提高公共事业管理水平，增进公共利益的目的。培养一种习惯，即培养学生关注现实政策运行的习惯，要经常关注国家出台和调整了哪些关于公共事业方面的政策，这些政策的运行情况和执行效力如何等，以提高学生的政策敏锐性和洞察力，为运用相关理论分析政策问题奠定良好的基础。理解一套理论，即理解公共政策的基本概念和理论，掌握公共政策的内涵、特征、本质、功能等理论，了解古今中外的政策思想和政策运行过程。掌握一种方法，即政策分析的方法，具体包括政策问题界定的方法、目标确立的方法、方案搜寻的方法、结果预测的方法、方案比较的方法、效果评估的方法。②具备一系列的能力，即培养同学们公共政策的制定、执行和评估的能力，特别是公共政策的执行力。

二、根据专业要求安排教学内容

教学内容的设计是教学的一项基础性和关键性的工作，内容安排是否得当，直接关系到教学的效果和人才培养目标的实现。“公共政策学”是一门综合性、跨学科的课程，教学内容丰富，信息量大，但实际教学中，限于教学时间难以面面俱到，这就要求任课老师根据专业要求精心设计、合理安排教学内容。

“公共政策学”的教材比较多，代表性的教材有宁骚的《公共政策学》、陈庆云的《公共政策分析》、陈振明的《政策科学——公共政策分析导论》、严强的《公共政策学》等。从教材内容看，有的侧重于公共政策系统和过程的阐述，有的侧重于公共政策的分析，有的两者兼顾。比如，宁骚的《公共政策学》侧重于政策本质、政策系统和政策过程的讲述。陈庆云的《公共政策分析》主要侧重于政策问题、议程、方案、效果等的分析。陈振明的《政策科学——公共政策分析导论》和严强的《公共政策学》基本实现了理论与分析技术、方法的兼顾。过去，“公共政策学”的教学一直注重于政策系统和政策过程的讲授，关于政策分析的方法和技术由于教材偏好、任课老师知识背景、涉及知识面宽、教学难度大等原因涉及较少。进入21世纪，公共事务日趋繁杂，对公共政策的制定和执行也提出了更高的要求，政策分析的功能日益凸显，它可以“应用人类社会一切可能的知识、理论、方法、技术以及直觉、判断、创造力等能力及潜能，帮助正确地制定公共政策和有效地执行公共政策”③。因此，公共事业管理专业“公共政策学”的教学内容应当在讲授政策系统、政策过程等知识的基础上，增加政策分析的内容，让学生掌握政策分析的方法和技术，建构政策问题、确立政策目标、分析政策方案、预测政策实施结果、提出政策建议、监控政策执行过程、评价政策效果，以减少以后工作中政策制定的失误，提高政策实施的效能，提升公共事业管理水平。

三、根据专业要求改革教学方式

公共事业管理是一个实践性、针对性很强的专业，因此公共事业管理专业“公共政策”的教学培养学生对现实的关怀意识和分析政策问题、解决政策问题的能力至关重要。要实现这一目标，必须改革过去“重知识、轻能力”的灌输式教学模式，在课堂讲授的基础上，注重案例教学、情景模拟教学、研讨式教

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学、实践教学等各种教学方法的综合运用。

1.优化案例教学。公共政策学是一门应用性很强的学科，公共政策学之父拉斯韦尔将它界定为“解决社会问题，特别是那些结构和关系都很复杂的社会问题的工具”④。公共政策因公共问题的存在而生，其立足于社会公众实际生活，以解决社会公共实际问题、满足人们的各种需要、保证社会的和谐稳定发展为目的。小劳伦斯指出，在政策分析中运用案例教学可以“帮助学生养成在政治和官僚制生活领域中的分析习惯；增长学生们运用有助于分析政策问题的、特定的分析概念和技巧的能力；让学生们熟悉公共政策形成的知识和背景知识”⑤。为提高案例教学的效果，一方面要选择合适的案例，在公共事业管理专业“公共政策”的教学中，尽量选取真实的、学生关注的、与群众利益密切相关的教育、养老、环境保护等涉及公共事业管理的案例，以激发同学们探讨的热情。另一方面，任课教师应熟练运用案例教学的方法，实现案例和理论的融通，真正起到以案例消化理论、通过案例锻炼能力的目的。

2.注重情景模拟教学。情景模拟教学法是教师根据教学内容和教学目标，有针对性地设计情景，并让学生扮演情景角色，模拟情景过程，让学生在高度仿真的情景中获取知识和提高能力的教学方法。⑥情景模拟教学有较强的趣味性、操作性和实效性，容易引起学生的兴趣，激发学生的研究欲望，促使学生积极主动地提出要解决的问题和设想，发展学生的创造和思维能力，达到教育与现实需要的接轨。在公共事业管理专业的“公共政策学”教学中，可以选择合适的主题，通过公共政策方案论证会、公共政策方案听证会、政策新闻会等形式，让学生进行实战模拟。通过角色扮演，一方面，巩固学生所学的知识，提高他们分析和解决政策问题的能力；另一方面，让学生体会政策出台的不易以及作为政策制定者应承担的责任，增强他们的社会责任感和现实关怀意识。

3.充分利用社会资源加强实践教学。公共政策是一门与实践密切联系的学科。现实公共政策的实践，可以为公共政策教学提供丰富的资料。教学中，要充分利用各种政策资源，增强同学们的感性认识，了解我国政策运行的实际，提高认识、分析、解决政策问题的能力。如组织同学们参与政策听证会，感受和了解政策听证的过程；让同学们利用假期参与政策宣传、政策执行活动。通过参与，让同学们充分了解政策运作细节，了解我国转型期公共政策的特点，以更全面、更客观、更理性地认识和解决政策问题。此外，学校可以选择一些事业单位、优秀的非营利组织或社区作为教学实践基地，有针对性地安排学生进入社会实践基地，体验真实的公共事业管理和政策运行过程，将所学知识和技能应用于实践，并在实践中巩固、发展和修正理论，提高技能，为日后进入工作岗位打下坚实的基础。

公共管理与政策评论篇（3）

［作者简介］杨芳（1975-），女，河南商城人，广州大学公共管理学院，副教授，博士，研究方向为公共政策与公共管理。（广东广州510006）

［基金项目］本文系2010年度广东省高等教育优秀教学成果奖培育项目“公共政策课程教学改革的研究与实践”、广州市教育科学“十一五”规划课题“公共政策课程案例教学与案例库建设的研究与实践”（课题编号：09A062）和广州大学2009年度教育教学研究项目“公共政策课程案例教学与案例库建设的研究与实践”的阶段性成果。

［中图分类号］G642.3［文献标识码］A［文章编号］1004-3985（2012）11-0139-02

“公共政策学”是政治学、行政管理、公共事业管理等专业本科生的专业主干课程。自20世纪80年代恢复公共政策的研究和教学以来，“公共政策学”的教学体系逐步规范化、科学化，但体现不同专业的特色教学却比较缺乏。由于学科性质和培养目标不同，“公共政策学”课程的教学在教学内容、教学方式等方面应做出适当的调整和合理的设计，以促进专业培养目标的实现。公共事业管理专业“公共政策学”课程的教学，应凸显专业特色，充分体现公共事业管理专业培养目标和要求。

一、根据专业要求确立教学目标

公共事业管理于1998年被教育部正式列入本科专业目录，主要培养面向21世纪的适应我国社会主义现代化建设需要的德、智、体全面发展的具备现代管理理论、技术与方法等方面的知识及应用这些知识的能力，能在文教、卫生、体育、环保、社会保险等公共事业单位、行政管理部门从事管理工作的高级专门人才。①公共事业管理指公共组织为了实现公共利益对社会公共事务所进行的计划、组织、协调、控制以及公共服务的提供等活动。公共事业管理任务的实现离不开对公共政策这一手段的运用。公共政策既是公共事业管理活动的基本依据，又是公共事业管理活动的基本手段、杠杆和工具。“公共政策学”课程的教学在培养公共事业管理人才中起着重要的基础作用。

一般而言，“公共政策学”的教学目标，是让学生们能够比较系统地掌握现代政策科学的基本理论，了解政策系统和政策运行过程，学会政策分析的初步方法。具体到公共事业管理专业，“公共政策学”的教学目标应定位为“四个一”，即培养一种习惯、理解一套理论、掌握一套方法、具备一系列的能力，从而达到改进政策系统，提升公共事业政策的质量和效力，提高公共事业管理水平，增进公共利益的目的。培养一种习惯，即培养学生关注现实政策运行的习惯，要经常关注国家出台和调整了哪些关于公共事业方面的政策，这些政策的运行情况和执行效力如何等，以提高学生的政策敏锐性和洞察力，为运用相关理论分析政策问题奠定良好的基础。理解一套理论，即理解公共政策的基本概念和理论，掌握公共政策的内涵、特征、本质、功能等理论，了解古今中外的政策思想和政策运行过程。掌握一种方法，即政策分析的方法，具体包括政策问题界定的方法、目标确立的方法、方案搜寻的方法、结果预测的方法、方案比较的方法、效果评估的方法。②具备一系列的能力，即培养同学们公共政策的制定、执行和评估的能力，特别是公共政策的执行力。

二、根据专业要求安排教学内容

教学内容的设计是教学的一项基础性和关键性的工作，内容安排是否得当，直接关系到教学的效果和人才培养目标的实现。“公共政策学”是一门综合性、跨学科的课程，教学内容丰富，信息量大，但实际教学中，限于教学时间难以面面俱到，这就要求任课老师根据专业要求精心设计、合理安排教学内容。

“公共政策学”的教材比较多，代表性的教材有宁骚的《公共政策学》、陈庆云的《公共政策分析》、陈振明的《政策科学――公共政策分析导论》、严强的《公共政策学》等。从教材内容看，有的侧重于公共政策系统和过程的阐述，有的侧重于公共政策的分析，有的两者兼顾。比如，宁骚的《公共政策学》侧重于政策本质、政策系统和政策过程的讲述。陈庆云的《公共政策分析》主要侧重于政策问题、议程、方案、效果等的分析。陈振明的《政策科学――公共政策分析导论》和严强的《公共政策学》基本实现了理论与分析技术、方法的兼顾。过去，“公共政策学”的教学一直注重于政策系统和政策过程的讲授，关于政策分析的方法和技术由于教材偏好、任课老师知识背景、涉及知识面宽、教学难度大等原因涉及较少。进入21世纪，公共事务日趋繁杂，对公共政策的制定和执行也提出了更高的要求，政策分析的功能日益凸显，它可以“应用人类社会一切可能的知识、理论、方法、技术以及直觉、判断、创造力等能力及潜能，帮助正确地制定公共政策和有效地执行公共政策”③。因此，公共事业管理专业“公共政策学”的教学内容应当在讲授政策系统、政策过程等知识的基础上，增加政策分析的内容，让学生掌握政策分析的方法和技术，建构政策问题、确立政策目标、分析政策方案、预测政策实施结果、提出政策建议、监控政策执行过程、评价政策效果，以减少以后工作中政策制定的失误，提高政策实施的效能，提升公共事业管理水平。

三、根据专业要求改革教学方式

公共事业管理是一个实践性、针对性很强的专业，因此公共事业管理专业“公共政策”的教学培养学生对现实的关怀意识和分析政策问题、解决政策问题的能力至关重要。要实现这一目标，必须改革过去“重知识、轻能力”的灌输式教学模式，在课堂讲授的基础上，注重案例教学、情景模拟教学、研讨式教学、实践教学等各种教学方法的综合运用。

1.优化案例教学。公共政策学是一门应用性很强的学科，公共政策学之父拉斯韦尔将它界定为“解决社会问题，特别是那些结构和关系都很复杂的社会问题的工具”④。公共政策因公共问题的存在而生，其立足于社会公众实际生活，以解决社会公共实际问题、满足人们的各种需要、保证社会的和谐稳定发展为目的。小劳伦斯指出，在政策分析中运用案例教学可以“帮助学生养成在政治和官僚制生活领域中的分析习惯；增长学生们运用有助于分析政策问题的、特定的分析概念和技巧的能力；让学生们熟悉公共政策形成的知识和背景知识”⑤。为提高案例教学的效果，一方面要选择合适的案例，在公共事业管理专业“公共政策”的教学中，尽量选取真实的、学生关注的、与群众利益密切相关的教育、养老、环境保护等涉及公共事业管理的案例，以激发同学们探讨的热情。另一方面，任课教师应熟练运用案例教学的方法，实现案例和理论的融通，真正起到以案例消化理论、通过案例锻炼能力的目的。

2.注重情景模拟教学。情景模拟教学法是教师根据教学内容和教学目标，有针对性地设计情景，并让学生扮演情景角色，模拟情景过程，让学生在高度仿真的情景中获取知识和提高能力的教学方法。⑥情景模拟教学有较强的趣味性、操作性和实效性，容易引起学生的兴趣，激发学生的研究欲望，促使学生积极主动地提出要解决的问题和设想，发展学生的创造和思维能力，达到教育与现实需要的接轨。在公共事业管理专业的“公共政策学”教学中，可以选择合适的主题，通过公共政策方案论证会、公共政策方案听证会、政策新闻会等形式，让学生进行实战模拟。通过角色扮演，一方面，巩固学生所学的知识，提高他们分析和解决政策问题的能力；另一方面，让学生体会政策出台的不易以及作为政策制定者应承担的责任，增强他们的社会责任感和现实关怀意识。

3.充分利用社会资源加强实践教学。公共政策是一门与实践密切联系的学科。现实公共政策的实践，可以为公共政策教学提供丰富的资料。教学中，要充分利用各种政策资源，增强同学们的感性认识，了解我国政策运行的实际，提高认识、分析、解决政策问题的能力。如组织同学们参与政策听证会，感受和了解政策听证的过程；让同学们利用假期参与政策宣传、政策执行活动。通过参与，让同学们充分了解政策运作细节，了解我国转型期公共政策的特点，以更全面、更客观、更理性地认识和解决政策问题。此外，学校可以选择一些事业单位、优秀的非营利组织或社区作为教学实践基地，有针对性地安排学生进入社会实践基地，体验真实的公共事业管理和政策运行过程，将所学知识和技能应用于实践，并在实践中巩固、发展和修正理论，提高技能，为日后进入工作岗位打下坚实的基础。

四、根据专业要求改革教学考核评价体系

考评是整个教学实施程序中不可缺少的环节，好的考评机制是激发学生积极性的有力措施，也是评估教学效果的重要方法。为适应公共事业管理专业培养目标的需要，“公共政策学”的教学需要改革原有的教学考核评价体系，建立新的学习效果评价体系。

一直以来，学校对学生的考核主要以闭卷笔试为主，“以分定论”。很多学生平时不努力，考试突击“背”而过关。这种考核方式对于理论性、实践性和应用性都很强的“公共政策学”课程来说，难以真实反映学生的学习效果，也不能全面反映教师的教学质量和水平。因此，必须改革原来的考评方式。首先，加大平时考核的力度，提高平时成绩所占的比重。目前大多数学校采取平时成绩与期末考试成绩相结合的考核方式，平时分占30%，试卷成绩占70%。这种分值比例难以改变“一考定好坏”的局面，建议扩大平时分的比例，使平时成绩占学生总成绩的50%左右。同时，加强对平时教学环节的管理和考核，将课程作业、课堂案例分析、情景模拟中的表现、参与社会实践的次数和质量等都纳入平时考核的范围。其次，调整考核内容和标准。在平时考核中，要将学生参与教学的每个环节都纳入评价体系。例如，在案例分析中，背景资料搜集是否真实、全面，分析思路是否清晰，分析问题是否深入，解决方案是否具有可行性，成果研讨和展示是否清楚、明了，对其他同学的质疑是否很好地做出回应等。在情景模拟中，主要考核事前准备是否充分、角色扮演是否成功等。另外，在闭卷考试中，除基本概念、基本理论外，尽量减少机械记忆的考题，加大案例分析、材料分析和论述题的比重，甚至可以在试卷中加入“策论”“申论”等类型的题目，以考查学生综合运用相关理论分析和解决政策问题的能力。最后，改革评价机制，在平时考核环节建立公开互评机制，即每位同学既是评价者，又是被评价者，这样，可以避免教师一个人说了算，也可以克服评分中的不公开、不公正现象，调动学生参与整个教学过程的主动性和积极性。如在案例分组分析中，可以让各个小组之间相互评分。在情景模拟教学中，可以让同学们选出最优秀的角色扮演者等。总之，通过考核方式的改革，调动学生学习的积极性、主动性和创造性，鼓励同学们关注现实，夯实理论基础，提升分析和解决政策问题能力，为他们日后成为一名优秀的公共事业管理者奠定良好的基础。

［注释］

①教育部高等教育司.普通高等学校本科专业目录和专业介绍［M］.北京：高等教育出版社，1998：212-213.

②陈振明.政策科学――公共政策分析导论［M］.北京：中国人民大学出版社，2005：7-8.

③张国庆.公共政策分析［M］.上海：复旦大学出版社，2004：5.

公共管理与政策评论篇（4）

[中图分类号]D630[文献标识码]A　[文章编号]1672-2426(2011)03-0046-02

一、公共政策评估及作用

公共政策评估是政府政策研究和分析的重要环节，通过政策评估可以使政府对政策系统、过程和结果进行综合效益和效率评价，从而决定该政策的延续、调整、终结，或改善政策系统，提高政策质量，有效实现政策目标。公共政策评估可以全面考察和分析各个阶段政策的运行情况，为以后的政策实践提供理论基础和参考，最终提高政府决策的质量

可以说，公共政策评估足政策分析不可或缺的一环，在公共政策的整个运行过程中，政策评估不仅是政策过程的终点，也是提升政策质量、评价政策方案及执行活动的必要手段，随着我国政策科学研究的深入发展，党和政府已经认识到政策运行的好坏对经济发展和社会运行所产生的巨大推动作用，因此，各级党政部门越来越重视政策评估对于决策科学化、政策民主化的影响，积极开展政策评估，实现政策所要达到的目标。

公共政策评估是依据一定的标准和程序，对政策效益、效率及价值进行判断的一种评价行为，目的在于取得有关这些方向的信息，作为决定政策变化、政策改进和制定新政策的依据，是一种，具有特定标准、方法和程序的政治性活动和政策运行的重要环节，也是政策有序运行的重要保障。作为一种对政策效益、效率、效果及价值进行判断们政治行为，公共政策评估对于改进政第制定系统、克服政策运行中的弊端和障碍、增强政策的活力、提高政策的水平都具有重要作用，已经成为公共部门纪效管理中的重要工具和手段。通过政筇弹估可以判断公共政策目标的实现程度和预期效国，电是合理配置政策的有效手段，对于公共政策的运行和有序发展，实现公共政策的科学民主，满足公众利益和需求都有重要作川。

二、我国公共政策评估困境

1.缺乏州弹估的科学认识，我国公共政策评估还没有形成科学机制，不少政府及其官员对公共政策评估的意义、环何和分析不到位，没有形成刈公共政策评估的统一认识不少官员认为，政策制定科学、运行无误就是公共政策有效性的表现，村公共政策评估只是应付上级和群众的一种手段，这样，在迫于政策砰估时，不少政府往往缺乏划评估的科学态度，：无法有效开展政策评工作、另外，政府内部真正搞政策评估的人员较少，绝大多数评估人员并不了解评估的意义，不知如何确屯评估指标，采用哪些评估方法而只是以L级赞同为炫耀工作的标准，影响了政策评估的信度和效度。

2，评估丰体相对单一。过玉的公共政繁评估主要山各级政府负责，是政府了解公共政策效果的过程，并依据一定标准判断这些效果是不是预期的效果一他们以自身合法性和权威性制定政策而很少关注社会环境的变化及其他社会组织和公民的需要，造成其他公共组织和公民被动、消极地应付歧策规定，而参与、协助政府搞评估的积极性、主动性不强，难以体现评估的客观公正原则，，原则上，不同的公共管理主体都可以参与公共政策评估，主体不同，对问一公共政策的评估电会形成不同的结论，而评估主体只局限于政府，难免会使结论显得过于单调。

3.评估资料和经费不足。政策资料和信息是开展政策评估的前提，缺乏足够的与政策相关的资料和信息就无法有效开展评估。由于政府对公共政策信息的重视程度不够，政策信息管理中所掌握的资料和信息不完整、不精确甚至捕鱼正确都影响了政策评估的过程和结果此外，由于重视程度低，各级政府不愿意支付政策弹估的资金、办公设施以及人力资源等方面的成本，使公共政策评估所需的经费严重不足，造成我国公共政策制定和执行机关缺乏评估经费的问题，评估活动难以持续开展。

4.评估标准不统一。我国大政方针原则上山国家统一制定，具体政策及评估由各地方政府自主安排。由于各地区实际情况不同，政策评估方式多种多样，政策砰估的结果差异性自然较大。某些地方政府机械性地以国家政策为依据，而缺少变通和灵活处理；只结合本地特殊情况开展评估而与国家方针政策不符，造成政策走样、扩大或替换。评估标准不统一又造成某些政府在评估中按照本级政府的利益提供有利于自身发展的信息，或者有意汉地夸大、缩小、掩盖和扭曲政策运行中的事实以求政策的稳定，使政策评估向有利于本级政府的方向倾斜，导致评估目标模糊，无法形成山上下统一的评估标准。

5.评估方法有待改进。政府在评估中常用前后对比、对象评定、专家判断和自主评定等方法开展评估。前后对比法为评估活动提供了基本的理论框架，刘象评定法扩大了政策评估的范围，专家判断法提高了评估活动的客观性，自我评定法使得政策评估活动经常化。这类评估方法偏重于定性分析，实际评估时缺少量化指标，运行中常表现出手段落后、前后矛盾、难以实施和控制、有些统计数字的真实性值得怀疑、评估结果缺乏实证性等问题。有些地方政府甚至存在凭经验办事、搞形式主义的现象，提供的评估统计数据调查不深人、不全面，评估的方法亟待改进。

6.评估缺乏法制化和规范化环境。由于我国公共政策评估起步晚，发展时间短，与之相关的法律制度还不健全，这样，政府实施的政策评估仍然由领导者凭个人价值偏好在一组备选方案中择一而评估，很少主动思考其效果和目标。评估中的“形象工程”、“面子工程”一旦出现问题，没人承担责任和风险。缺乏法制化和规范化的政策评估环境也使评估过于随意，评估方案的采纳完全取决于政府政策的制定者个人或团体，无法形成法制化和规范化的评估方法，影响了公众和社会组织对政府评估的接受程度。

三、公共政策评估的改进之道

1.评估观念要深化。通过加强公共政策评估的理论建设推动政策评估的发展，提高全社会特别是政府部门对政策评估环节、过程和意义的认识，使其思想上重视政策评估。为此需要政府部门加强政策评估的宣传，使公众认识到政策评估是政策改进和发展的重要环节，不仅能够帮助政府政策机构制定科学有效的公共政策，体现政策的优势和成效，还能够充分利用现有政策资源，补充、修正和完善公共政策。为了统一思想，改变评估即是“评优”的错误思想，还要正视政策评估的批判性和价值性，坚持全面、客观、公开、公正的原则发现和解决政策问题，提高政策质量，推动公共政策的科学化和民主化。让参与政策评估的全体人员充分理解政策评估的重要性，对其开展的政策评估给予资源上的支持，为其政策评估工作营造一个良好的外部环境。政策评估是政

府规范运行和有效服务的重要体现，因此，政府必须重视政策评估工作，深化政策评估观念，构建适合我国政策评估的理论体系。

2.评估主体多元化。社会发展促进了社会公共权力承担和社会资源提供方式的转变。公共权力和资源的提供者既可以是政府也可以是其支持的企业、私营部门或非政府社会组织。公共事务主体的扩大要求重组和调整公共权力和资源，中央及省级政府在统一安排和部署下必须确立标准、制定政策，允许并鼓励更多的社会公共组织和个人参与政府政策的评估，改变政府作为唯一评估主体的现状，鼓励政策评估主体的多元化取向，实现政策参加人员、专家和公众三结合的评估主体结构。政策参加人员了解政策制定的动因、发展和实施中的问题；专家则可以用丰富的理论知识对政策进行实质性研究和分析；公众是政策直接作用的对象，对政策运行效果有更深刻的体会，要保证公众参与政策评估的权利，使其对政策作出满意度评价。根据不同主体的需要，在科学规划的基础上赋予其相应的自，鼓励其独立、自主、积极地参与政策的制定与评估并给予合理评价。各级政府还要鼓励评估主体献计献策，改进政策评估，对政策评估贡献大、作用显著的评估主体，政府要给予支持，从整体上提高政府评估的水平和质量。

公共管理与政策评论篇（5）

中图分类号：G642.0 文献标志码：A 文章编号：1674-9324（2012）06-0109-03

《公共政策学》是公共管理类的主干课程，是公共事业管理专业必修课。作为一门综合性、实践性和应用性都较强的学科。《公共政策学》的价值在于对实践的指导作用，能运用政策理论解决政策问题。《公共政策学》课程的教学目的不仅是公共政策理念和理论知识的传授，更重要的是培养和提高学生的政策问题意识，以及运用公共政策理论和方法分析和解决政策问题的能力。然而，目前《公共政策学》的教学在实践面临一些现实问题，制约了学生能力的培养，需要我们进行进一步的改革探索。

一、《公共政策学》课程教学面临的现实问题

《公共政策学》是现代社会科学中的重要分支，是一门新兴学科。广西大学从2002年开始设立公共事业管理专业，《公共政策学》作为专业必修课，在理论研究和教学实践取得了很大的进展，但在教学内容、教学方法、学生成绩评价和考核方式等方面仍面临一些难题，需不断改革与完善。

1.从教学内容来看。部分政策理论过于“西化”，不适应中国政策理论和政策实践发展的需要。我国的《公共政策学》是“在西方《公共政策学》理论的模式上建立起来的。这种建立方式，缩短了我国《公共政策学》的摸索过程，但同时也带来了‘西方色彩有余、中国特色不足’等问题。”目前教材中的《公共政策学》理论多是来源于西方国家政策实践的研究，以西方国家政治、经济和文化为背景，这些理论也许对西方国家公共政策与管理有指导意义，但不少理论却难以解释我国面临的政策现实，也不能指导具体的政策实践。为此，应在对西方《公共政策学》理论成果的消化、借鉴与创新的基础上，加强对《公共政策学》理论体系的本土化研究，建立以我国政策实证调查研究为基础的系统公共政策理论。

2.从教学模式来看。以教师为中心，忽视学生的主体性。传统的《公共政策学》课程教学模式，一般是以教师和教材为中心，过于关注知识的单向传授，学生多处于被动的学习状态，主动参与的机会少，制约了学生学习的积极性、主动性、创造性，不利于培养学生独立思考能力和创造力。不少学校教师探索实践了以案例教学方法和研讨式教学法为主的互动式教学模式，在某种程度上，补充了传统教学方法的不足。但对互动式教学模式研究与实践，多是侧重于教学形式的互动，且存在着案例教学和理论教学的关系处理不当、缺乏科学、有效的考核机制等方面的问题，缺少包括教学内容、教学方式及考评体系在内的多元化的《公共政策学》课程互动式教学体系。

3.从实践教学来看：缺乏课程实践基地和有中国和广西区域特色的公共政策案例，严重制约了《公共政策学》教学效果的提高。《公共政策学》离不开政策实践。著名政策学家叶海卡·德罗尔曾说：“我们应尽可能地寻求科学的标准、利用科学的方法。但从根本上说，政策分析是一项‘实践的’而不是‘科学的’工作。”然而，在目前我国的《公共政策学》教学中，大多数本科生缺乏社会实践的经验，对政府及其他公共部门的工作更缺乏感性认识，学习《公共政策学》理论对许多理论感到茫然。而让在校本科生进行大量的政策实践是不可行的，建立有中国和广西区域特色的公共政策案例库、与相关部门建立课程实践基地成为现实的选择。

二、《公共政策学》课程教学改革探索

《公共政策学》是一门典型的理论与实际相结合的课程，其在教学内容和教学模式所面临的现实问题严重制约了《公共政策学》教学目的的实现。因此，我们在广西教育厅和广西大学的支持下，广西大学公共管理学院在公共事业管理专业进行了《公共政策学》课程教学改革探索。

1.理论研究与专题研究相结合，优化课程教学内容。《公共政策学》教学内容包括理论和案例两方面。针对目前一些教学理论和内容难以解释中国现实的情况，将结合课程的培养目标和教学内容，进行专题研究，尽力弥补一些《公共政策学》理论与我国政策现实相脱离的不足。一是在阐述《公共政策学》基本理论的基础上，从《公共政策学》理论前沿、非政府组织与公共政策、政策执行、政策评估、政策监控、政策变迁、公共危机与公共政策等方面进行专题研究；二是结合地方经济和社会发展需要重点从科技政策、教育政策、人才政策、社会保障政策等方面进行研究。此外，开设《公共政策学》延伸课程，包括区域公共政策、科技政策与管理、区域公共管理等相关题研究课程。

2.灵活运用多元化的教学方法，提高教学质量。开展了以课堂讲授法、课堂讨论、案例教学、研讨式教学法（Seminar教学法）为主要内容的多元化的教学方法，使学生主动参与“课堂互动”，把所学知识转化为能力；充分借助各级政府部门及相关事业单位的管理者和技术人员的力量，为学生开设讲座或实验课，密切课堂教学与实际工作，教学质量得以不断提高。为了加深对本课程原理和政策精神的理解，重点进行了案例教学。一方面能调动学生学习的兴趣和参与教学的积极性；另一方面通过对实际问题的解剖，能够既加深学生对理论问题的理解和认识，又锻炼学生应用公共政策知识分析处理实际问题的能力。为此，我们通过跟踪实践中的典型案例，编辑成教学资料，应用到课堂教学和教学指导中。同时，开展专题兴趣小组活动，进行研讨式学习。结合公共事业管理专业培养目标和广西北部湾经济区开发开放对应用型复合型人才的需要，开设“区域公共政策”专题兴趣小组项目，吸收具有较强自主学习能力和研究兴趣的本科学生参与。项目活动内容包括专家讲座、经典著作阅读、实地调研、撰写调研报告等方面的内容。通过项目活动，加强师生沟通与互动，促使学生进行课外阅读和思考，锻炼理论分析、科学研究和文字表达能力。

3.尝试构建互动式教学体系。互动式教学体系应包括课程教学内容、教学方式和考评机制的互动。目前许多高校实施的互动式教学，多是侧重于教学形式的互动，制约了教学效果的发挥。因此，我们在教学改革中，尝试构建师生双主体式的，包括教学内容、教学方式及考评体系等方面的《公共政策学》课程互动式教学体系，以充分发挥互动式教学模式的优势，提高教学效果。在《公共政策学》课程的教学改革中，主要从以下方面进行互动：①课程内容互动。师生互动式教学模式是以教为主导，以学为主体。因此，在《公共政策学》课程的教学中，在第一次上课时由教师主持，通过班级学习委员，根据学生的兴趣分成若干学习小组。在教师的指导下让学生从教师推荐及学生自选的社会热点和难点问题中选择一些典型案例进行分析和研究，如我国计划生育政策制定和执行中的问题、贵州瓮安、运用渐进模式分析美国FDA（食品与药物管理局）关于3号红色素禁令中等，同时结合广西的实际选择一些案例，例如运用SWOT方法分析广西大面积推广速生桉树的利弊、南宁市国内首创的城市应急联动系统的经验及启示等案例。这样，可以有效避免因为问题生僻、学生不熟悉而难以开展互动。在《公共政策学》课程的教学改革中，主要通过专题探讨和精选案例分析进行互动，并将部分专题与案例相结合。如在《公共政策学》理论前沿专题中，对政策网络治理、多源流框架等理论，要求结合武汉“禁麻”事件、重庆出租车罢运事件等案例进行分析。专题研究式互动是教师把现有公共政策理论与实践中的热点与难点问题分成若干专题与学生探讨，让学生加以评析并提出相关完善建议。案例分析互动首先由教师与学生通过互动共同精选个案，在每次课堂讨论前，教师先进行理论铺垫、把本学科前沿知识引入教学之中，拓展学生的知识面，自觉地培养学生学习兴趣，引导学生课后自主阅读与思考，启发学生思考问题并提出问题，然后组织讨论，请学生尝试提出解决方案，教师再进行评价和总结，并对其中的一些重点、热点作深入分析，加深学生的理解，使学生的理论水平相应提高。②课堂教学方式互动。互动式教学的形成和成功，从根本上取决于教师和学生的主动性、积极性和创造性，经由教师的能动机制和学生的求知内在机制共同形成。因此，在本课程改革中，注重改变传统的教师单一主体的观念，努力营造生动活泼的民主气氛，鼓励学生积极参与课堂教学，建立良好的师生关系，确立学生的问题意识，突出师生、生生之间的多边互动。一方面，注重教师与学生之间的交流互动。在各种活动实施过程中，教师应与学生积极互动，共同发展，要处理好传授知识与培养能力的关系，实行“启发式”教育，引导学生质疑和探究，在问与答中展开教与学的互动。

4.加强课程实践教学。《公共政策学》是一门实践性很强的学科。目前，案例教学法成为学生了解政策理论和政策实践的桥梁。建立教师与学生共同参与的、包括案例的选题、搜集、撰写、应用等方面在内的案例选编系统，建成有中国和区域特色的公共政策案例库，有助于培养和提高学生的政策问题意识和应对政策问题的实际能力。针对学生缺乏对公共部门的感性认识和社会实践的经验等问题，加强学生的政策实践环节，建设《公共政策学》课程实习基地，让学生能结合现行的政策，开展有针对性的实习活动，努力提高学生分析和解决实际政策问题的能力，培养学生的创新能力。2008年，在广西教育厅教学改革项目和广西大学的相关政策与经费支持下，已与广西北部湾开放开发的重要地方政府——钦州市钦南区龙门港镇、广西文化事业单位——广西民族博物馆等地方政府和事业单位签订合作协议，有助于培养学生运用理论分析问题和解决问题的能力。同时，通过学习兴趣小组形式积极开展了社会调查活动。实践教学在培养学生发现问题、分析问题和解决问题的能力方面已有显著成效。

5.构建以能力考查为主体的知识、能力和素质测评相结合的学生成绩评判和考核机制。按照学校原来的相关文件规定，必修考试课程的期末考试必须采取闭卷方式，其成绩占总成绩的70%。由于受考试时间、题型和参考答案等方面的限制，成绩评判和考核应通过标准答案来量化考核指标，因此考查内容多以知识性题目为主，学生往往过度关注答案的唯一性而不利于思维能力的开发，难以对学生能力进行综合考察。为此，我们探讨对学生评价与成绩考核机制进行改革，期末闭卷考试在总成绩中的比重由70%降为50%，注重过程管理，加强对学生平时学习过程中的能力考查。将小组讨论、案例分析研究和课程实践等结合起来，采用课堂考试与实践环节相结合、小组讨论与代表发言相结合、闭卷考试与口试相结合、教师评价与同学评价相结合等方式，尝试构建以能力考查为主体的知识、能力和素质测评相结合的学生评价体系。期末总评成绩由“平时”（50分）与“平时成绩”（50分）共同构成。其中公共政策案例选编占10%，小组讨论占10%，案例分析实训占10%，课堂综合表现和课堂考勤占10%，测验占10%，鼓励学生参与教学的各个环节，提升了学生学习的积极性和效果。

三、教学改革效果

1.通过教学方法和考核机制的改革，学生学习兴趣和成绩明显提升。由于教学方式方法灵活，评价与考核机制激励作用明显，有效激发了学生的学习兴趣，学生考试成绩有了明显的提升。实施教学改革前的公管2007级优秀率为仅为1.69%。从公管2008级开始实施教学改革后，公管2008级优秀率为13.56%，提升了11.87个百分点；公管2009级优秀率为15.1%，比改革前的公管2007级提升为13.41个百分点。实施教学改革前的公管2007级的不及格率为8.47%，从公管2008级开始实施教学改革后，公管2008级的不及格率为6.78%，比改革前的公管2007级不及格率下降了1.69个百分点，公管2009级的不及格率为3.77%，比改革前的公管2007级的不及格率下降了4.7个百分点。（详情见下表）。

2.通过《公共政策学》课程实习基地和兴趣小组专题研究的建设，提升了学生分析问题和解决问题的能力。通过《公共政策学》课程实习基地的建设，组织学生去相关部门进行教学实习，让学生能结合现行的政策，开展有针对性的实习活动，增强了学生对公共政策实践的了解和公共政策管理操作层面的经验积累，与课堂教学形成了良好的互补关系，较好地培养学生运用理论分析问题和解决问题的能力。同时，通过结合公共事业管理专业培养目标和广西北部湾经济区开发开放对应用型复合型人才的需要，进行“区域公共政策”兴趣小组专题研究项目，开展了包括专家讲座、经典著作阅读、实地调研、撰写调研报告等方面活动，学生进行研讨式学习、思考和写作，加强了师生沟通与互动，促使学生进行课外阅读和思考，锻炼学生的语言和文字表达能力、理论分析和科学研究能力。

3.增强了学生综合分析和解决问题的能力、学习成果初步显现。由于在教学过程中建立了教师主导、学生主体的互动式教学体系，实现了从部分课程案例教学内容、课堂教学方式与课程考核评价方式的互动，充分发挥了学生的学习积极性和主动性，取得了良好的教学效果，提高了学生的综合能力。部分学生能够运用《公共政策学》的相关理论和方法，就某个公共政策理论或实践中面临的热点或难点问题撰写论文或政策建议，如就校园交通安全、“限塑令”政策事实效果评估、博物馆免费开政策执行的困境与对策等提出了许多有针对性的建议。部分学生能够结合某个典型的公共政策案例撰写案例分析报告，案例分析报告包括案例摘要、案例介绍、案例分析、观点争鸣、案例启示（或核心提示）等部分，已形成了由老师与学生共同完成的《公共政策学精选案例评析》，准备公开出版，并将在网络教学平台展示，供不同年级和专业学生交流与学习。

总之，通过教学内容、教学方式、实践教学、学生成绩评判和考核机制等方面的改革，学生学习兴趣、学习成绩和能力等方面都获得了明显提高。

参考文献：

[1]石火学.公共政策学课程案例教学的实践与思考[J].当代教育论坛，2007，（1）.

[2]刘雪明.公共政策学发展的路径选择[J].广州大学学报（社会科学版），2008，（4）.

公共管理与政策评论篇（6）

（一）公共行政

1．公共行政的内涵

公共行政的本质公共行政在国家管理中的功能

2．政府职能

政府职能的依据和属性政府职能的主要内容政府与市场的关系政府与社会的关系中央政府职能地方政府职能公共危机管理

3．行政组织

行政组织特性行政组织设置基本原则行政组织幅度与层级行政组织与其他国家机构的关系中央政府组织与地方各级政府组织非政府组织编制管理

4．人事行政与国家公务员制度

人事行政的主要内容人才资源开发我国公务员制度公务员队伍建设

5．公共财政

公共财政的功能公共财政政策政府审计政府采购我国公共财政体制改革

6．行政绩效

行政执行行政成本电子政务行政绩效评估

7．行政责任与行政伦理

依法行政行政责任主要特征行政责任追究行政伦理的内涵和范畴我国公务员行为规范

8．行政监督

行政监督特性行政监督的主要方式行政监督制度

9．行政改革与创新

行政改革的意义我国行政管理体制改革西方国家行政改革借鉴

（二）公共政策

1．公共政策的基本概念

公共政策的本质属性公共政策的功能公共政策的分类

2．政策制定

政策制定的主体政策制定的原则政策制定的程序政策咨询政策分析方法

3．政策执行

政策执行的主体政策执行的程序和原则影响政策执行有效性的因素

4．政策评价

政策评价的内涵和作用政策评价的组织形式政策评价的标准政策评价方法政策调整政策终止

（三）领导学

1．领导活动和领导理论

领导活动的基本要素领导理论的历史演变马克思主义领导理论的发展和创新

2．领导的本质

领导的二重性社会主义领导的本质领导权力

3．领导者和领导群体

领导者的素质和能力领导群体结构和整体效能领导者的选拔任用

4.领导体制

领导体制的作用现代领导体制的类型我国的领导体制改革

5．领导决策

领导决策的要素和类型领导决策的科学化民主化领导决策的程序和方法

6．领导用人

领导用人的原则领导用人的方法

7．思想政治工作

思想政治工作的特征和作用思想政治工作的内容和原则思想政治工作的改进和创新

8．领导方式、方法和艺术

公共管理与政策评论篇（7）

2.国外后新公共管理运动与我国政府绩效审计发展创新研究

3.我国公共管理研究方法的统计分析及演进路径研究

4.论“公共价值管理”:一种后新公共管理理论的超越与限度

5.新公共管理理论方法论评析

6.公共管理视角下的中国危机管理研究——现状、趋势和未来方向

7.扎根理论在公共管理研究中的应用:方法与实践

8.中国公共管理理论研究的重点领域和主题

9.迈向公共管理范式的全球治理——基于“问题—主体—机制”框架的分析

10.从区域公共管理到区域治理研究:历史的转型

11.当代西方公共管理前沿理论述评

12.在公共管理研究中应用结构方程模型——思想、模型和实践 

13.基于衍生职能界定的政府会计角色定位研究

14.公共管理转型:协作性公共管理的兴起

15.从行政区行政到区域公共管理——政府治理形态嬗变的博弈分析

16.公共管理研究领域中的社会网络分析

17.后新公共管理时代的跨部门协同——评希克斯的整体政府理论

18.从新公共管理到后新公共管理——20世纪70年代以来西方公共管理前沿理论述评

19.我国政务微博参与公共管理的作用机理和条件初探

20.案例研究概推性的理论逻辑与评价体系——基于公共管理案例研究样本论文的实证分析

21.公共管理理论范式的嬗变:从官僚制到网络治理

22.公共管理研究的热点与重心——基于人大复印报刊资料《公共行政》2014年收录文章的预测

23.区域公共管理视域下的整体性治理:跨界治理的一个分析框架

24.新公共管理:反思、批判与超越——兼评新公共服务理论

25.对公共管理研究方法中定量推崇的批判

26.协作性公共管理:西方地方政府治理理论的新模式

27.论区域公共管理研究的缘起与发展

28.新公共管理理念对中国高等教育政策及学术工作的影响 

29.区域公共管理制度创新分析:以珠江三角洲为例

30.当代西方公共行政理论的新发展——从新公共管理到新公共服务

31.公共管理是一种新型的社会治理模式

32.新公共管理影响下的国外公共图书馆总体外包研究——以美英日为例

33.也谈公共管理研究方法

34.培养公共管理类卓越农林人才的实践教学基地探索——以湖南农业大学为例

35.新公共管理批判及公共管理的价值根源

36.回购公共服务:后民营化时代公共管理的新议题

37.新公共管理对绩效审计的影响及对我国绩效审计发展的启示

38.整体性治理:公共管理的新范式

39.协作性公共管理:现状与前景

40.美国公共管理中政府与非政府组织跨组织整合趋势

41.“新公共管理运动”的困境与转型——新西兰公共部门改革的反思及参鉴

42.公共价值的研究路径与前沿问题

43.公共管理视域中的第三部门:功能、优势及困境

44.公共管理定性研究的基本路径

45.协作性公共管理:创新、局限与启示

46.合作收益与公共管理:一个分析框架及其应用

47.古村落旅游开发的公共管理问题研究

48.公共管理伦理缺失之成因及其对策研究

49.公共管理理念的跨越:从政府本位到社会本位

50.公共管理实验研究何以可能:一项方法学回顾  

51.公共管理:公共性本质与功能目标的内在统一

52.论区域公共管理的制度创新

53.论公共管理的社会性内涵及其他

54.公共性:公共管理研究的基础与核心

55.现代公共管理理论下政府流程再造的路径选择

56.网络治理理论在地方政府公共管理实践中的运用及其对行政体制改革的启示

57.评西方的“新公共管理”范式

58.价值取向、理论基础、制度安排与研究方法——新公共服务与新公共管理的四维辨析

59.新公共服务:对新公共管理的批判与超越

60.电子政务与政府流程再造——兼谈新公共管理

61.论公共管理之本质特征、时代性及其它

62.以公共价值为基础的政府绩效治理——源起、架构与研究问题

63.新公共管理与公共行政

64.新公共管理思想下的公共图书馆理事会制度建设

65.公共管理学科前沿与发展趋势

66.“脱域”公共危机治理与区域公共管理体制创新

67.权威式整合——以杭州市政府公共管理创新实践为例 

68.公共管理视域下风险及治理研究图谱与主题脉系——基于国际SSCI的计量分析(1965—2013)

69.公共危机管理领域中的社会网络分析——现状、问题与研究方向

70.公共管理研究中的“价值”与“价值中立”——公共管理价值回归的历史叙事与继往开来 

71.“模糊性治理”的理论系谱及其诠释:一种崭新的公共管理叙事

72.公共管理理论创新三题

73.论公共管理中的公共利益

74.中国公共管理:概念及基本框架

75.社会网络分析与公共管理和政策研究

76.论公共服务的“第三种范式”——超越“新公共管理”和“新公共服务”

77.公共管理与公众舆论

78.比较利益人:公共管理研究的一种人性假设——兼评“经济人”假设的适用性

79.基于复杂性科学管理熵理论的公共管理绩效评价研究

80.公共选择还是利益分析——两种公共管理研究途径的比较

81.论新公共服务与新公共管理的同异性

82.走向一种“新公共管理”的实践模式——当代西方政府改革趋势透视

83.近年来公共管理理论研究回顾与展望

84.应把社会性别理论纳入我国公共管理的研究与实践

85.公共管理范式的兴起与特征

86.网络问政——公共管理的创新形式

87.论公共管理的基本原则与价值取向

88.公共管理类创新人才培养与社会需求的和谐发展路径

89.“公共价值管理”:一个新的公共行政学范式

90.公共危机管理问责制中的归责原则

91.福建省梅花山部级自然保护区公共管理研究

92.从“行政区行政”到“区域公共管理”——政府治理形态嬗变的一种比较分析

93.转型期公共政策的价值定位:政府公共管理中功能转换的方向与悖论

94.可交易许可模式在公共管理中的应用和移植——以公共住房政策为例

95.论当代公共管理三大范式及其转换

96.协作性公共管理:国外公共行政理论的新发展

97.政府购买公共服务的学理因由、典型模式与推进策略

公共管理与政策评论篇（8）

1.缺乏对评估的科学认识。我国公共政策评估还没有形成科学机制,不少政府及其官员对公共政策评估的意义、环节和分析不到位,没有形成对公共政策评估的统一认识。不少官员认为,政策制定科学、运行无误就是公共政策有效性的表现,而公共政策评估只是应付上级和群众的一种手段,这样,在迫于政策评估时,不少政府往往缺乏对评估的科学态度,无法有效开展政策评估工作。另外,政府内部真正搞政策评估的人员较少,绝大多数评估人员并不了解评估的意义,不知如何确立评估指标,采用哪些评估方法而只是以上级赞同为炫耀工作的标准,影响了政策评估的信度和效度。

2.评估主体相对单一。过去的公共政策评估主要由各级政府负责,是政府了解公共政策效果的过程,并依据一定标准判断这些效果是不是预期的效果。他们以自身合法性和权威性制定政策而很少关注社会环境的变化及其他社会组织和公民的需要,造成其他公共组织和公民被动、消极地应付政策规定,而参与、协助政府搞评估的积极性、主动性不强,难以体现评估的客观公正原则。原则上,不同的公共管理主体都可以参与公共政策评估,主体不同,对同一公共政策的评估也会形成不同的结论,而评估主体只局限于政府,难免会使结论显得过于单调。

3.评估资料和经费不足。政策资料和信息是开展政策评估的前提,缺乏足够的与政策相关的资料和信息就无法有效开展评估。由于政府对公共政策信息的重视程度不够,政策信息管理中所掌握的资料和信息不完整、不精确甚至不正确都影响了政策评估的过程和结果。此外,由于重视程度低,各级政府不愿意支付政策评估的资金、办公设施以及人力资源等方面的成本,使公共政策评估所需的经费严重不足,造成我国公共政策制定和执行机关缺乏评估经费严重不足的问题,评估活动难以持续开展。

4.评估标准不统一。我国大政方针原则上由国家统一制定,具体政策及评估由各地方政府自主安排。由于各地区实际情况不同,政策评估方式多种多样,政策评估的结果差异性自然较大。某些地方政府机械性地以国家政策为依据,而缺少变通和灵活处理;只结合本地特殊情况开展评估而与国家方针政策不符,造成政策走样、扩大或替换。评估标准不统一又造成某些政府在评估中按照本级政府的利益提供有利于自身发展的信息,或者有意识地夸大、缩小、掩盖和扭曲政策运行中的事实以求政策的稳定,使政策评估向有利于本级政府的方向倾斜,导致评估目标模糊,无法形成上下统一的评估标准。

5.评估方法有待改进。政府在评估中常用前后对比、对象评定、专家判断和自主评定等方法开展评估。前后对比法为评估活动提供了基本的理论框架,对象评定法扩大了政策评估的范围,专家判断法提高了评估活动的客观性,自我评定法使得政策评估活动经常化。这类评估方法偏重于定性分析,实际评估时缺少量化指标,运行中常表现出手段落后、前后矛盾、难以实施和控制、有些统计数字的真实性值得怀疑、评估结果缺乏实证性等问题。有些地方政府甚至存在凭经验办事、搞形式主义的现象,提供的评估统计数据调查不深入、不全面,评估的方法亟待改进。

6.评估缺乏法制化和规范化环境。由于我国公共政策评估起步晚,发展时间短,与之相关的法律制度还不健全,这样,政府实施的政策评估仍然由领导者凭个人价值偏好在一组备选方案中择一而评估,很少主动思考其效果和目标。评估中的“形象工程”、“面子工程”一旦出现问题,没人承担责任和风险。缺乏法制化和规范化的政策评估环境也使评估过于随意,评估方案的采纳完全取决于政府政策的制定者个人或团体,无法形成法制化和规范化的评估方法,影响了公众和社会组织对政府评估的接受程度。

近几年,政府提倡政策要实现科学化、民主化和公开化,各级政府就要确立科学的评估标准,全面研究和分析政策运行环境,为政策制定和改进提供依据。鉴于我国政策评估中存在的上述问题,各级政府要加大力度改进政策评估方式,才能实现政策所预期达到的目标。

公共政策评估的改进之道

1.评估观念要深化。通过加强公共政策评估的理论建设推动政策评估的发展,提高全社会特别是政府部门对政策评估环节、过程和意义的认识,使其思想上重视政策评估。为此需要政府部门加强政策评估的宣传,使公众认识到政策评估是政策改进和发展的重要环节,不仅能够帮助政府政策机构制定科学有效的公共政策,体现政策的优势和成效,还能够充分利用现有政策资源,补充、修正和完善公共政策。为了统一思想,改变评估即是“评优”的错误思想,还要正视政策评估的批判性和价值性,坚持全面、客观、公开、公正的原则发现和解决政策问题,提高政策质量,推动公共政策的科学化和民主化。让参与政策评估的全体人员充分理解政策评估的重要性,对其开展的政策评估给予资源上的支持,为其政策评估工作营造一个良好的外部环境,政策评估是政府规范运行和有效服务的重要体现,因此,政府必须重视政策评估工作,深化政策评估观念,构建适合我国政策评估的理论体系。

2.评估主体多元化。社会发展促进了社会公共权力承担和社会资源提供方式的转变。公共权力和资源的提供者既可以是政府也可以是其支持的企业、私营部门或非政府社会组织,公共事务主体的扩大要求重组和调整公共权力和资源,中央及省级政府在统一安排和部署下必须确立标准、制定政策,允许并鼓励更多的社会公共组织和个人参与政府政策的评估,改变政府作为唯一评估主体的现状,鼓励政策评估主体的多元化取向,实现政策参加人员、专家和公众三结合的评估主体结构。政策参加人员了解政策制定的动因、发展和实施中的问题,专家则可以用丰富的理论知识对政策进行实质性研究和分析,公众是政策直接作用的对象,对政策运行效果有更深刻的体会,要保证公众参与政策评估的权利,使其对政策做出满意度评价。根据不同主体的需要,在科学规划的基础上赋予其相应的自,鼓励其独立、自主、积极地参与政策的制定与评估并给予合理评价,各级政府还要鼓励评估主体献计献策,改进政策评估,对政策评估贡献大、作用显著的评估主体,政府要给予支持,从整体上提高政府评估的水平和质量。

3.评估组织专业化。重视评估组织的建立和评估工作人员的培训。独立的政策评估组织是政策评估科学性和客观性的保证,要采取切实有效的措施鼓励评估组织独立自主的开展政策评估,减少政府的行政干预。对于党政机关内部的政策评估组织,要强化其政策评估职能,特别要将政策制定和政策执行两个部门分开,让其各司其职、各负其责,并辅之以外部的、独立的民间政策评估组织,发挥民间政策评估组织的专业优势和社会关系优势,通过这些民间政策评估组织了解民意。还要加强专业评估人员的队伍建设,作为政策评估的实施者,专业评估人员的经验、知识结构、理解和掌握政策的水平、运用评估技术的熟练程度、个人的道德修养以及对问题的敏锐力和分析力都会影响政策评估的水平和质量,因此,造就一支专业化的评估队伍,就要尽快提高其服务意识和效率意识,以绩效和工作满意感为衡量标准加强对其考核、培训、教育和管理,或在高校相关专业目录中增设政策评估专业,培养相关人才;注重政策评估的资金投入,鼓励相关学者加强对政策评估理论、评估方法和评估技术的研究,为评估工作的顺利开展奠定基础。

4.评估手段科学化、制度化。为了实现政策评估的公正、高效、合理、有序,政府和参与评估的主体要科学构建政策评估体系,注意政策评估手段的科学化,实现评估指标的量化,体现政策效能与效率的统一,使政策资源的配置达到最佳状态。在评估中实行目标管理、项目管理、采用成本―效益分析法、实施战略分析、构建决策预测模型,重视政策评估的成果测量、效率测量、标杆测量和成本测量,结合社会发展的趋势重组评估组织机构,进一步实现有效的评估。明确政策评估目标,还要以科学的发展观实现评估的制度化,将评估的目标、程序、方法等纳入政策评估体系,形成严格的制度规范,避免评估的随意性和无序性,通过评估工作的制度化将评估结论与有关人员的奖惩联系起来,体现政策制定、实施、评估与政策运行过程中权、责、利的统一,真正发挥政策评估的作用。

公共管理与政策评论篇（9）

Abstract：From the angle of public administrative path evolution，this paper expounds the emergence，characteristics and trends of New Public Management (NPM)，on the basis of this，makes detailed explanation of the important transition of the making，enforcement，evaluation and supervision of public policy in the perspective of NPM，and makes value reflection for this.

Keywords：NPM；public policy；governmental theory

一、变革与回应

纵观美国的行政思想史，历来存在着宪政主义和管理主义的两种基本倾向。宪政主义关注社会公正、民主和回应性；而管理主义更聚焦效率准则。两种倾向相互斗争、相互影响，形成了波澜壮阔的公共行政研究和实践途径的变迁历程。而NPM(新公共管理或被称为新管理主义)的产生、逐步实行正是公共部门管理理论与实践对这种变革的自我回应。

(一)变革：公共行政古典途径的式微与公共行政实践途径的演化

公共部门行政理论的研究和实践经历了从古典学派研究途径的式微到管理途径和政策途径再到新公共行政的历史沿革过程。

1.公共行政古典途径。基于威尔逊的政治行政二分法和韦伯的官僚制理论，公共行政的古典学派形成了自己研究和实践途径的核心模型：职位应该与人员相分离；公共部门治理的规则取向；控制严密的组织结构有助于提高公共部门的效率；目的不等于手段，事实不等于价值，技术不等于民主，手段、事实和技术是公共行政的内在要素，而目的、价值和民主是外部要素；公共部门的动力与私人部门的动力存在根本的差异，以至于该动力模式最具风险而成为后来公共选择学派轻易捕获的猎物。

2.B途径与P途径。在古典途径达到其顶峰时，1938年的巴纳德在其《经理的职能》论述的组织理论可以说是寻求一种全新的公共行政分析途径的第一个重要尝试。巴纳德认为，公共行政应该从权威转向协作；协作必须围绕组织目标；协作需要管理。显然，在巴纳德的组织理论中已经预示着管理途径(B途径)。而1947年西蒙的《管理行为》终于促推了B途径成为公共部门研究的核心理论。其基本模型可以简要概述为四个逻辑基点：公共部门的行动即是公共目标的实现；公共治理等于根据目的自由地选择适当手段；公共决策是有限理性决策；是令人满意的决策而不是最优的决策。在古典途径之后，新的公共部门分析途径并不仅仅限于B途径。政策途径(P途径)作为填补古典途径之后出现空白的另外一种尝试，于第二次世界大战之后被一些政策分析家提出，与B途径分庭抗礼。它的理论模型是：公共治理构成一个在政策制定和政策执行之间不断循环的政策周期；政策制定与政策执行是不可分的；分权的政策执行比自上而下的政策执行更有效；政策周期主要是政治过程而非管理效率；在政策执行过程中，政策网络比科层组织效率更高。

3.新公共行政(NPA)。1948年美国青年学者沃尔多在其《行政国家》一书中就明确的宣告了古典的公共行政学派的衰落。1967年沃尔多邀请一批年轻的学者齐聚锡拉丘兹大学的明鲁布卢克会议，探讨和形成了后来被人们称之为新公共行政的一些基本观点。总的看来，NPA是以新左派意识形态为基本精神，试图推翻威尔逊的“政治-行政二分法”及主流行政学的效率范式，重新建立公平、正义、宪政主义等在公共行政的中心地位。而20年之后的第二次明鲁布卢克会议以及《黑堡宣言》我们又看到了新公共行政的悄然变化。这种变化逐步趋向于效率追求的管理主义。

(二)回应：作为一种实践运动的NPM

作为一种实践运动的NPM，开始于20世纪80年代初期。其根本原因在于西方20世纪50年代后因实施的凯恩斯主义国家干预政策留下的后遗症，加之战后教育的发展和信息通讯的流通增长所带给公民主体意识的增强，以及社会复杂性增加所导致的“不可治理性”(ungovernalibity)。这种不可治理性主要体现在两个方面。首先是政府的权威危机，20世纪60年代后期以来政府权威的合法性降低，公众对政府越来越不信任和持怀疑态度；其次是政府的财政危机，20世纪以来西方采取的福利国家模式等因素造成政府财政支出的快速增长和经济增长的相对减速。面对这些危机，一些西方国家在20世纪70年代末期开始了持续的国家行政改革。具体而言，NPM产生是缘于公共部门对一些相互关联的紧迫问题作出的一种回应。

1.公共部门面临的抨击。政府在实际收入下降的同时面临着服务水平不变或提高的政治要求。其唯一的出路就是提高生产力，所以公共部门的低效率将面临激烈的抨击：(1)“规模”方面的批判，对于瓦格纳公共政策定律的否定。瓦格纳认为，大规模的公共部门是发达经济的特征。当国家随着工业化和都市化的进程而达到更高富裕程度时，公共部门的扩展是必然的趋势。然而有学者论证了政府规模过于庞大而浪费了过多的紧缺资源。虽然目前政府经费的削减几乎成为一种普遍现象，但是其作用已经在下降。(2)“范围”方面的批判，政府本身对经济介入的活动过多，其中许多活动可以有其他可选择的方法，比如私营化改革。(3)“方法”方面的批判。“方法”指的是公共部门对社会资源的配置效率和技术效率即组织的内部效率。官僚体制几乎成为低效率的代名词，人们越来越认为官僚制的方法必定会造成工作无起色和效率的低下。

2.经济理论的变革。官僚制组织中的高层人员所信奉的公共行政理念正在被经济学思想取而代之。著名经济学家弗里德曼的经济自由主义观点冲击了宪政主义理念主导下的官僚政治；新古典主义经济学促使政府内外的政策制定和提供服务方面较多地利用了市场机制；而公共选择理论、委托理论和交易成本理论已经开始融合到公共部门新型管理模式中。

3.私营部门的变革。政府的行政能力愈发成为国家的核心竞争力。对于全球化背景下私营部门迅速变化的现实，要求公共部门与之相适应。公共部门的管理和效率对私人经济与国家竞争实力有所影响。事实上，随着新公共管理在许多国家的实施，私营部门的变革直接导致了公共部门的变革。

4.技术的变革。技术变革促进了所有各种社会变革。如信息技术促使管理的变革，由于信息的共享促使等级制度组织变得扁平化；“办公室”概念的变革；戈尔报告中的电子化政府(1993)；我国的电子政务的建设等。飞速发展的技术已经成为公共部门管理变迁的重要推进器。

NPM的出现，标志着早期改革发生了一种变化。它在理论和具体方案方面不像以前的公共管理那样，只是在公共行政内部进行技术性的专业化，其目标在于取代传统的公共行政模式，它不只是对公共部门进行改革而且表现为要求公共部门转换机制并改变其与政府和社会的关系。NPM作为政府管理公共部门方式迅速变革的最显著的标志，缘于新公共管理对于公共行政实践领域和研究途径不断变迁的回应。从某种意义说来，它体现了在政府理论发展中和实践中寻求一种学科的整合。

二、特征与趋势

NPM也许是20世纪最后20年中公共行政领域谈论最多的话题。从发生学上看来，NPM本来只是一场公共行政改革的实践运动。然而随着其在一些发达国家政府改革中深入开展和影响的扩大，众多学者开始从哲学基础、价值目标、方法论及具体实践等各个层面进行探讨和总结，使其甚至逐渐成为一种具有新颖范式的规范理论。从国外理论家经典论述和国内学者对NPM的阐释中，可以总结出NPM的基本特征与发展趋势。

(一)国外学者关于NPM的经典阐释

1.“新泰勒主义”。波利特(Pollitt)发现了新公共管理模式中的管理哲学，并将其称为“新泰勒主义”(1990)。他在《管理主义与公共服务：盎格鲁与美国的经验》一书中认为，新公共管理主义主要由本世纪初发展起来的古典泰勒主义的管理原则所构成，即强调商业管理的理论方法技术及模式在公共管理中的应用。波利特论述道，官方文件反复重申，核心问题在于制定明确的目标，发展出用以测量目标实现情况的绩效指标，以及通过功绩奖励、职位升迁等奖励方式来突出那些取得“成效”的人。如何加强生产线管理并为其提供适当的激励是一个永恒的主题。对于工作中的规范、信念及渴望的复杂性，……或者对于决策方面存在的认知偏见等复杂的问题，政府官员似乎并没有多少认知(如果他们真的还有点认识的话)。

2.西方行政学者帕得里夏·格利尔(Patricia· Greer)概括了新公共管理的内涵：公共服务组织的分散化；对公共管理人员实行任期与激励；公共服务的供给与生产相分离；强调降低成本；从重政策转向重管理，注重绩效评估；从程序转向产出的控制与责任机制。

3.联合国教科文组织(OECD)将新公共管理主义界定为：转移权威，提供灵活性；保证绩效，控制和责任制；发展竞争和选择；改善人力资源管理；优化信息技术；改善管制质量；加强中央指导职能。

4.“再造政府”。奥斯本和盖布勒的《重塑政府》作为新公共管理的代表性著作，认为必须“重塑政府”。他们为打造企业型政府提出了十大原则和五大战略：大多数企业型政府鼓励提供服务者之间的竞争；它们授权给公民，将控制权从官僚制组织转移到社区中；它们在评价各种结构的绩效时，关注的是结果而不是投入；重新把服务对象界定为顾客并赋予其选择权；以目标而非以规则和规定为导向；防止问题的发生而不仅仅是事后的的补救；致力于赚钱而不是花钱；实行分析，引入参与管理；它们宁可采用市场机制而不是官僚机制；不仅重视提供服务，而且激励所有的部门(公共的、私人的、志愿的)为解决其社区问题付诸行动。

五大战略是：核心战略—明确组织目标；后果战略—创设绩效后果；顾客战略—将顾客置于驾驶员的位置上；控制战略—将控制从中央和高层移走；文化战略—创造企业家文化。

5.NPM。作为NPM这一名称的首创者英国学者胡德(Hood)则观察到公共行政更多的内部变化。他认为NPM包括了七个要点(1991)：公共政策领域中的专业化管理；绩效的明确标准和测量；格外重视产出的控制；公共部门内由聚合趋向分化；公共部门向更具竞争性的方向发展；对私营部门管理方式的重视；强调资源利用要具有更大的强制性和节约性。

(二)国内学者关于NPM的阐释

近年来，国内学者也对NPM的理论及其研究范式作出概括。陈振明教授认为NPM的理念主要包括八个方面：强调职业化的管理；明确的绩效标准和绩效评估；战略管理和项目预算；提供回应性服务；公共服务机构的分散化和小型化；竞争机制的引入；采用私人部门管理方式；管理者与政治家、公众关系的改变。

(三)NPM理论范式与实践特征的基本共识

综上所述，NPM主要是试图在公共部门引入市场机制，采用私人企业管理的方法，加强竞争和市场导向来改善行政绩效，倡导管理者的管理。关于它的研究范式和在实践运动中达到的基本共识，一般认为有以下几个方面。

1.借鉴私人企业的管理方法。NPM认为，公共部门和私人部门并不存在不可逾越的鸿沟，他们之间有好多共性，可以互相学习。私人部门在创新能力、经济、效率、效能等方面都优越于公共部门的管理。因此公共部门要运用私人部门的管理模式和方法如绩效评估、战略管理、顾客至上和结果控制等。

2.公共部门的产品和服务的市场化。NPM主张用市场的力量来改革政府，在公共部门引入商场机制，在公共部门和私人部门之间、公共部门之间展开竞争，以缩小政府规模，提高公共产品和服务供给的效率。公共部门的市场机制主要包括民营化。通过业务合同出租，建立政府与私人部门的伙伴关系。通过市场化来缓解政府巨大的财政压力，弥补政府作为公共产品和服务唯一供给者的不足，以此来改善政府运行机制，提高政府运行效率。

3.公共服务的顾客取向。NPM认为政府的社会职责是根据顾客的需求来向其提供服务，政府应该以顾客为取向，只有顾客驱动的政府才能满足多元化的社会需求并促进政府服务质量的提高。政府不再是凌驾于社会之上的官僚机构，而是富有社会责任的企业家，公民则是其消费者和顾客。由于政府与公民关系的重新界定，政府要满足顾客多样化的需求，征求他们的意见，提供回应性的公共服务。

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4.实行绩效评估。NPM所倡导的绩效评估就是通过科学的方法、程序和标准，对公共部门的成就、业绩做出客观公正的评价。其内容主要包括成本效益、顾客满意度、投入产出比率、服务质量等。在实践中采取3E(经济、效率、效能)标准。更加关注公共部门直接提供的公共服务的效率，在公共部门之间营造竞争的环境。

5.政府的政策职能与管理职能的分离即划桨与掌舵的分离。“成功的组织是把高层管理与具体操作分开来……这使得政府以一个精明的买家来工作，以能够完成自己政策目标的方式利用各种生产厂商。”划桨的人专注于一项使命并且把这项事情做好，而掌舵的组织则需要发现达到目标的最佳途径。通过这样来重塑、精简和提高效率。

三、转型与影响

NPM理念主张政府作用的退缩与市场价值的回归。基于此背景下，西方政府公共政策的制定、执行、评估与监控发生了重要转型。

(一)NPM理念下的公共政策制定

1.更加突出政府公共政策职能。政策执行主体由一元化的政府垄断到多元化的市场竞争的转变，使得政府不再是无所不包、无所不做的公共服务提供者。政府通过将公共服务职能转让给企业和社会，可以部分地甚至完全地从日常例行的公共事务中解脱出来，集中精力进行公共政策的制定、监督与评估，运用公共政策引导政府内外的执行机构有效地承担公共服务职能。政府由微观管理领域退回到宏观调控领域，政府规模缩小，职能减少，但职责更加集中，更有利于政府制定出卓有成效的公共政策，从而更好地为公众服务。

2.公共政策类型将发生改变。(1)宏观调控型政策取代微观操作型政策。在传统体制下，政府为“全能型”政府，政府职能的扩张使得政府政策必须涉及每个微观领域，触及社会生活的各个角落。而NPM主张分权和权力下放，要求给予执行者自主权和灵活性，强调市场原则。因此，政府政策必然多为宏观性指导型政策，主要起引导与调控作用，注重的是战略制定与整体规划。(2)指令性政策向契约型政策转变。传统体制下，政府部门以上下级隶属关系为特征，政策也相应地多表现为强制性的命令式或指令式政策，依靠行政权力为后盾。而NPM运动下由于执行机构的设立以及私营部门、社区组织的介入，使得这种隶属关系转变为契约关系。制定者对执行者的管理是建立在共识基础上的契约管理。两者不以权力为中介，而是以由合同或契约确立的权利为中介，政策多为协商合作式的契约政策。(3)事后救济性政策向事前预警性政策转变。传统体制下往往是等到问题出现甚至已经很严重了，才制定出相关政策进行补救，虽有“亡羊补牢”之功，但损失已经造成。而NPM倡导市场竞争，要求对市场和顾客的需求变化作出迅速的反应。这就决定了政策的出台不应再是“事后诸葛”，而应该具有前瞻性，某种程度上应该是一种前瞻性公共行政。只有具备超前意识，具备较强的预见性，才能更好地发挥政策的作用。有效的政策应该预防问题的发生，而不仅仅是治疗问题遗留下来的创伤。

(二)NPM理念下的公共政策执行

NPM理念下的公共政策改革主要针对公共服务领域，而公共服务的提供过程很大程度上就是公共政策的执行过程。因此，NPM取向的公共政策执行必然不同于传统的政策执行。NPM理念下公共政策执行将表现出以下几种趋向。

1.新型的行政权力关系下政策制定与政策执行相分离。传统公共行政强调政治与行政截然分开，强调公务员保持政治中立，不得以党派偏见影响决策，从而强调政策制定与执行相分离。这保证了政策的稳定和持续，但也造成了官僚制组织的种种弊病。NPM理念对此则持不同意见，认为行政本身具有浓厚的政治色彩，两者截然分开在现实中是不可能的，当代文官的政治化趋势以及高层文官的政治任命就打破了文官政治中立的信条。NPM理念既主张文官参与政治决策，增加对政治家的响应，同时又主张下放权力，给予执行者较大的权威以及灵活性与自由裁量权。显然，打破政治与行政的分离和坚持政策制定与执行的分离，两种主张在表面上是相互冲突的。这两者的冲突恰恰意味着NPM运动下政策制定与执行将在一种新的调控关系下实现分离。这种新的关系主要体现为：第一，传统体制下两者的分离是在“政治中立”的原则下政治家与公务员两大系统的分离，政策执行者不得参与政策制定。而NPM理念下政策制定与政策执行的分离则是在强调文官增强对政治家的响应的前提下公务员系统内部的分离。并不排斥一部分高级文官参与政策制定，并强调承担相应的政治责任，在两大系统之间起桥梁和纽带的作用。第二，传统体制下政策制定者对政策执行者的调控主要依靠层级制和严格的规章制度，事无巨细，均有专门化、标准化的规定加以约束，执行者缺乏灵活性、主动性。在新公共管理理念下，政策制定者则是依靠宏观性的政策调控二者关系，给予执行者以较大的灵活性和自主权，而不是简单地要求他们照章办事。政策制定与政策执行不再是完全截然分开的两部分，而是以灵活的方式实现分离。

2.政策执行主体走向多元化，政治权威体系由层级式结构转为扁平式网络。(1)政策执行主体形式由政府垄断的一元化趋于呈多元化。传统行政体制下政府垄断政策执行，政策执行主体呈一元化。NPM运动则打破了政府垄断执行的一元化局面而主张多元化，认为政府在公共管理中最主要的职能是制定政策。政府虽然仍是政策执行的主要主体，但不是唯一主体。政府一方面应通过内部组织体制改革，进行分权和权力下放，成立具有独立法人资格的执行机构或半自治性机构，专门从事政策执行。另一方面，应通过外部私有化，将原本由政府控制或拥有的职能承包或出售给私营企业，准许私营部门进入公共服务领域，提供公共物品。此外，政府还应通过公共服务社区化，充分利用社会的社区、家庭、志愿者组织等基本单位，承担部分政策的执行任务。总之，多元化的主体表现为政府、自治或半自治执行机构、私营部门以及以社区为主的公众参与组织等多方力量。(2)政策执行主体间的权力关系呈扁平式。传统体制下，执行主体结构是与一元化垄断相适应的“官僚制”的金字塔式等级结构，主体与主体之间主要体现为自上而下的统属与规制的不平等关系，联系的纽带多为命令或指令，强调下级对上级的绝对服从。而NPM运动在打破政府垄断的基础上也改变了主体间的关系。它将市场竞争机制引入公共服务领域，倡导公共部门与私营部门进入市场进行平等的竞争，主体间呈现扁平式的组织结构。在这样的结构中，主体间不存在强制式的命令，不再是以权力为纽带，而是形成了以契约与合同为基础的政策网络。调控主体关系的手段也由以行政权力为主转为以法律权利为主，通过主体之间的互动合作推进政策执行。也就是说，NPM下的政策执行不再仅仅体现政府的统治，而是体现治理理念的一种形式，它“主要不依靠政府的权威，而是合作网络的权威。其权力向度是多元的、相互的，而不是单一的和自上而下的。”

3.政策执行的逻辑基点由“官僚政治”转向“顾客”，由过程转向业绩。传统体制下许多政府部门并不知道自己真正的服务对象是谁，往往是为了政策执行而执行政策，为了体制的需要而执行政策，甚至为了迎合上级的好恶而执行政策。由于传统的政策执行只注重投入，不注重产出，片面追求效率而不计成本，不衡量效果，因此也就很难取得效果，甚至投入越多效果越差。公众无法从政策中获得应有的好处，传统体制还对服务市场或服务对象需求变化缺乏敏感的反应，追求整齐划一而忽视公共服务的多样性。NPM则不同，它主张以市场和顾客为导向，认为政策执行是为了满足公众的需要，必须将顾客放在中心的位置。政府是受顾客驱使而不是受机构驱使，公共服务满足顾客的需要，不是官僚政治的需要。为此，它强调主动、灵活、低成本地对外界情况的变化以及不同的利益需求作出富有成效的回应，改变单一的服务，根据不同的需求提供不同的服务。与传统体制不同，NPM还重视执行的产出和质量，强调成本与效益的分析，主张发挥业绩测定的作用，按业绩付酬，按业绩管理，按效果作预算。“新公共管理运动下公共服务主体处于相互竞争的状态，只有能提供优质服务，令顾客满意的主体才能在激烈的竞争中立足，这将迫使各执行主体不断完善，不断创新，有利于公众利益的实现。”

(三)机遇和挑战：NPM理念下的公共政策评估与政策监控

NPM理念既有利于政策评估与监控的发展，又给二者提出更高的要求。传统管理体制由于不重视服务的效果与质量，相应的也不大重视政策的评估与监控。并且由于一元化体制的局限，对政策的评估与监控多属于政府内部行为，常常会因为内部关系复杂而流于形式或发生偏差，缺乏客观性，无法准确反映公共服务的真实情况。NPM理念则不同。一方面，政策评估与监控受到应有的重视。将竞争机制引入公共服务领域，由公众自主地选择公共服务主体，就必须要向公众提供各个主体的业绩作为取舍的标准。同时，由于给予执行者较大的自由裁量权，如何保证政策朝着既定的目标前进，而不因主体的自身利益发生偏差要求政府充分发挥评估与监控的作用。因此，政策评估与监控被置于相当重要的地位；另一方面，由于政府不再包揽政策执行，而是站在公众的立场评估与监控其他执行者的活动，这样内部行为变为外部行为。政府与公众站在局外人的角度可以进行更为客观、更为真实的评估，更有利于及时发现问题，更好地进行监控。

然而，政策评估与政策监控也面临着严峻的考验。对评估而言，针对不同的执行主体采用什么样的标准进行评估以确保评估的公正公平，如何在评估中将经济效益指标与社会效益指标结合起来等问题都对其提出了更新更高的要求。对于监控而言，在主体形式多元化及传统行政权力的强制性弱化的前提下，如何保证利用合同契约监督执行的有效性，如何追究违约行为的责任，如何克服私营部门的短期行为对公众利益造成的损害等也是必须予以重视的新问题。

四、诘难与批判

很多学者认为从NPM产生之日起就存在着诸多问题：效率优于公平吗？个体效益的聚合必然导致集体利益的实现吗？私营化就能提高效率吗？产品提供者和顾客的关系能替代政府与公民之间的关系吗？随着这些问题的提出，NPM的实践将面临一系列的价值追问和伦理反思。

(一)公共性的缺失

公共部门与私人部门是不同的。如果仅由企业的管理来取代公共部门的管理，势必造成公共性的缺失。而离开了公共性的诉求，公共管理就失去了自身的方向与宗旨，就会失去其制定政策进行统治的合法性基础。

(二)虚化了民主与伦理价值

弗雷德里克森认为，广义的公共行政除了管理的价值外，还强调公民精神、公正、公平、正义、伦理、回应性和爱国主义等价值。但是NPM强调的3E却造成了公共管理核心价值的弱化。正如弗雷德里克森所说，政府企业化的运作改革让我们付出了相当大的道德代价。为此他在3E标准上增加了公正(Equity)而形成了4E准则。

(三)政府可能规避其他公共责任

一旦以提高效益作为公共管理者行动的指南，那么由于公共部门效益概念的模糊性及凸显效益所需较长时间的特点，就很容易成为公共管理者寻找逃脱公共责任的借口，从而助长了官僚机构的官僚习气。政府责任不仅限于发展经济，还应该承担引导整个社会文明发展进步的公共责任。

(四)非适当性顾客隐喻

NPM倡导构建顾客导向型政府，固然可以提高公共服务的满意度。然而从学理而言，公民作为一个政治概念与作为经济概念的顾客存在着质的差异。公共服务的消费者不仅仅是顾客而更重要的是公民。公民是社会的主人，应该是公共服务的提供者参与者和决策者，不仅用脚投票还用手投票。顾客的不当隐喻把政府与公民的关系理解为单向度生产者与消费者经济关系是很不当的。

(五)腐败也会在民营化中滋生

基于新制度经济学的委托理论的考察，当组织从政府模式转向企业模式时，腐败和不道德行为有增加的倾向。美国公共管理学家弗雷德里克森认为，最为重要的是政府公民精神的培养和树立。如果政府组织中公民精神倾向强，政府组织将努力集中于公共服务、公共利益及有效政府的构建上；而如果政府组织中持私人利益的观念倾向强，将会增加腐败和不道德行为。

参考文献

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公共管理与政策评论篇（10）

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公共管理领域信息通信技术运用的演进与发展

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援助者的体制设计困境——对外援助机构的组织变革与未来

中国公务员的工资真相与治理难题——评《治理中国的公务员工资》

非政府组织在环境危机治理中的作用、类型及机制——一个多案例的比较研究