乡村治理路径篇（1）

关键词：　危害性　文化建设

    一、乡村:一个不可小觑的农村社会问题

    自古以来就是一种严重的社会腐蚀剂和犯罪滋生源。1997年我国修订的《刑法》载明，“是指用斗牌、掷般子等形式，靠机运和侥幸拿钱财作注比输赢的行为”。其中，“以营利为目的，聚众、开设或者以为业”的属罪。2005年，最高人民法院、最高人民检察院又出台了《关于办理刑事案件具体应用法律若干问题的解释}}(以下简称《解释》)，其中规定“不以营利为目的，进行带有少量财物输赢的活动，不以罪论处”。《解释》的出台，一方面有利于集中焦点打击犯罪，划清了罪与非罪的界限。另一方面，由于许多农村群众特别是基层干部对《解释》中小额活动(即群众日常所说的“小赌，，)的理解不够全面、准确，忽视了小额活动的危害性。以至近年来，乡村在小赌“合法化”的影响下呈蔓延之势，并成为新的犯罪滋生源。鉴于此，本文所研究的乡村即指非罪性的小额现象。毋庸置疑，对于犯罪活动，必须依靠法律手段严厉打击。但也应看到，作为一种有着悠久历史积淀的社会亚文化现象，对人们的心理与行为有着特殊的渗透力和影响力。面对当前乡村大量存在的非罪性的小赌现象，单纯的法律手段往往难以奏效，需要寻找切实可行的治理与疏导之策。

    二、乡村:新农村建设的绊脚石

    乡村赌风的盛行无疑是新农村建设的绊脚石，赌风的蔓延不利于现代农业的发展，不利于农村社会的稳定发展，不利于乡风文明的建设，也不利于新型农民的培养。在社会主义新农村建设的大背景下，乡村赌风蔓延对个人和家庭产生的负面影响，极易成为影响整个农村经济、社会发展的腐蚀剂。

    (一)不利于农村经济的健康发展

    自古以来都是对正常的生产劳动具有破坏作用的经济活动，目前中国农村的活动就严重影响着农村经济的健康发展。首先，虽然单个村民在小额过程中赌资不大，但若从全村、全市以至全省来看，每天滞留在赌桌上的赌资相当惊人。笔者为此做了一个调查并进行了大致的估算:以安徽某村为例，该村参赌人员的平均比例为73.7%,现有村民1898人，那么全村大约有1400人参赌，而在这些参赌人员中，如果按照其所在镇几乎天天去参赌的7.1%的平均比例推算，那么一天中就至少有100人左右参赌，而以.安徽平均每天50元赌资计算，其参赌人员的平均比例是59.5%，几乎天天去参赌的比例是6.7%，以安徽全省3750万农村人口为例按照以上方法推算气那么全省平均每天就有7500多万元滞留在赌桌上。这些原本可以用于生产的资金现在只能在赌桌上流动，一定程度上造成了生产资金的流失，阻碍了农村经济的发展和农村现代化的实现。

    除了资金的流失，农村劳动力资源的荒废也是赌风蔓延影响农村经济发展的重要方面。倘若大量的劳动力把原先用于生产、劳动的时间都投入到活动中，就会使得大量劳动力资源荒废。笔者为此也作了一个估算:仍以安徽某村为例，在几乎天天都参赌的人员中，如果平均每人每天有4个小时花在上，那么该村平均每天至少又将损失400个小时的劳动力资源。以安徽全省为例，按照上述方法推算，那平均每天至少有高达600万小时的劳动力资源的损失。显而易见，这对于全省经济的负面影响是非常大的。

    (二)不利于农村社会的和谐发展

    农村的稳定是社会主义新农村建设的前提，日渐蔓延的活动破坏了乡风文明，正成为农村不稳定的重要根源。首先，盛行破坏家庭关系的和谐。家庭作为社会的细胞，在中国农村有着重要的意义。正成为引起家庭纠纷的导火索。另外，父母是孩子的第一任老师，父母的行为常常在潜移默化中对孩子产生影响。父母长期沉浸在之中，不仅会疏忽对于孩子的教育，更会对孩子的道德规范与行为模式产生不良的教化作用，从而对作为新农村建设未来主力军的青少年的成长产生了消极影响。其次，盛行容易破坏农村的邻里关系和社会风气，使得农村社会凝聚力减弱。在正视乡村所具有的联络感情的功能外，更应该注意到活动的蔓延对于邻里关系的破坏作用。倘若乡村活动盛行，使得熟人社会中传统的乡邻关系日益蒙上一层经济利益，交往过程变得经济化，村民往往会重利轻义，重钱轻德。而由于引起的纠纷、矛盾更是严重影响了乡村社会中良好的社会风气。

    (三)不利于新型农民的培养

乡村治理路径篇（2）

随着我国城镇化建设的加速推进，以及农村改革的不断深入，农村社会经济条件发生了深刻的变革，乡村农民的诉求更加的多元化和复杂化，这对传统的乡村基层建设、治理模式提出了新的挑战。传统的乡村治理机制和体制在运行过程中功能不断的失调，难以发挥其应用的作用，致使现在的乡村在治理过程中困难重重。所以分析我国现阶段乡村治理过程中存在的问题和瓶颈，并提出相应的对策对创新乡村治理具有重要的功能作用。

乡村治理

（一）治理和乡村治理的概念

十八届三中全会中指出推进国家治理体系和治理能力现代化是当前我们党的一项重要的工作，乡村是国家的基本行政单位，其治理体系和治理能力的现代化关系到国家治理体系和治理能力现代化的实现。首先，我们需要理清什么是治理的概念？俞可平在《治理与善治》中对治理的定义如下：治理是指在一个既定的范围内运用权威维持秩序，满足公众的需要。并指出治理的主体可以是公共机构也可以是私人机构，还可以是两者的结合。

在对治理理解的基础上，本文对乡村治理的定义是乡村治理是指：治理主体（公共部门和私人部门）运用一定的权利和权威对乡村工作进行指导，并提供相应的公共服务和公共管理的过程，是一个上下互动的沟通过程，以使此乡村整体利益最大化和最优化。

（二）传统乡村治理的模式

在我国传统的乡村治理中存在着三种主要的治理模式：乡绅自治、政社合一和乡政村治模式。

（1）“乡绅自治”模式（1949年建国以前）

在新中国成立以前的传统乡村中的治理模式可以说是一种“乡绅自治”模式。这种乡村治理模式的运行是这样的，国家封建官僚的政权下放到县一级，在县以下的乡村实行地方宗族、乡绅或地方社会名流自治的方式。费孝通也说过皇权至于县政，县为基本的行政组织，在县以下实行自治。在这种乡村治理模式中，乡绅是乡村社会治理的主体，国家的行政权没有渗透到乡村的治理体系之中。在国家与乡绅之间实际上是一种委托-的关系，乡绅在乡村社会中起到主导的作用，主要功能是进行社会教化、调节纠纷等。所以在我国的乡村形成了一种至下而上的治理体系。这种治理模式与至上而下的国家政权体系形成了所谓的双轨治理体系，在乡村治理中曾起过积极作用。

（2）“政社合一”模式（1949年至1978年改革之前）

随着新政权的建立，为了更好的巩固新生政权和进行国家工业化、现代化建设。在国家政权方面实行高度集权的局面，对应的在乡村治理中，我们实行的也是高度集权化的“政社合一”的治理模式。该模式的运行是有、生产大队和生产大队三级协同完成的，以生产对为基础、公社为上级、三级政权层层控制的模式。在这种治理体系中国家的政权渗透到乡村的每一个角落，村民被牢牢的附属在这种体制之中，实现统一劳动、统一分配的完全意义上的平均主义。“政社合一”的模式在巩固国家政权方面起到积极作用。

（3）“乡政村治”模式（1978年至今）

20世纪70年代未，随着农村经济体制的不断改革，对乡村的治理体制也提出了新的要求。从安徽省小岗村开始于政府建立协议，实行家庭联产承包责任制，广大农村地区也开始推行这种治理。这样乡村的治理模式必须适应新形势下的要求，在我国乡村地区开始实行“乡政村治”的治理模式。该模式是国家在乡镇设立基层政权也即是乡镇政府，统一管理本乡镇的社会事务；在乡镇以下的乡村中，设立村民委员会进行自我选举、自我决策、自我监督和自我管理，村民委员会是村民的自治组织，在一定的形势下实现了村民当家作主的目标。但是，随着我国乡村的不断变迁，这种治理模式的弊端越来越突出，乡镇政府权力过大，村民没有发挥根本的自治。

当前我国乡村治理中存在的问题和困境

随着乡村社会的不断变迁，乡村社会发生了巨大的变化，传统的乡村治理机制体制在新的环境下越来越难以发挥其应有的作用，存在的问题又进一步的制约了乡村经济社会的发展。下面就对当前我国乡村治理中存在的问题进行简要的分析。

（一）行政化色彩浓重

在当前的乡村治理问题中最明显的特点就是行政化色彩的浓重，主要表现在以下几个方面。一是，基层政权的行政化，乡镇政府作为管理乡村社会的基层政权，在治理乡村中，没有发挥其领导指挥和服务的作用，权利过多的干预的乡村治理之中，为自己谋私利，甚至还操纵村委会的选举。二是村委会作为乡村自理的自治组织，在治理中过多的依赖乡镇政府，只对其负责，没有真正为村民谋利益，出现了村民自治的行政化。三是，在治理中，许多的政务、事务及村务都不规范，没有按章程办事或者就没有相应的规范机制，同时信息不公开、不透明，村民监督不足等，这些都造成了乡村治理中的行政化色彩。

（二）村民参与不足

在乡村治理过程中，村民作为治理主体之一，本应积极主动的参与乡村治理之中，发挥其主人翁的作用，可在实际的运行过程中，却表现为村民参与不足或者是缺位的现象。主要变现：一是村民参与意识的淡薄。由于各种原因，村民没有意识到其本身在乡村治理中的作用，没有参与到乡村事务的治理之中，事事都过多的依赖于村委会。二是乡村精英的流失。由于现代社会的高速流动性及受推拉理论的影响，农民中的精英分子出现了外流的现象，剩下“386199”部队，由于其自身的局限性，没有能力参与乡村治理之中。三是村民参与的渠道不足。在实际的治理中，由于治理的体制机制并不健全，有意向参与乡村治理中的村民却找不到参与的渠道和方式。

（三）资源整合不足或浪费严重

传统上乡村治理的主体主要是乡镇政府和村委会，这就造成了治理主体的单一性，不能很好的协调和利用乡村资源。一是，没有调动村民的参与意识，村民被排除在治理主体之外，没有整合村民的智慧和力量。二是，在治理中，乡镇政府权力过大或集权化的趋势明显，出现了利用职权为牟利，造成私权、财权的严重浪费。同时还表现在，政府在治理过程中，出现了所谓的“三位”现象即错位、缺位、越位，这都会使乡村治理中资源整合不足或是浪费的现象。三是，第三部门没有参与治理之中。在城乡关系之中，表现最明显的就是公共服务的非均等化。

（四）治理中的非规范化

在乡村的治理过程中，由于各方面的原因，治理中出现了非规范化的趋势。主要表现在以下三个方面。一是乡村在治理过程中并没有健全的机制体制，导致治理主体在治理过程中出现职责越位或缺位的现象；同时还造成了干群关系的紧张状况。二是缺乏规范化的法律，在我国当前的乡村治理中，并没有一套规范化的法律法规来保障治理的有序化，现有的法律由于受当地的村规民约所发挥的作用也不足。三是缺乏规范化的评价体系。在乡村治理过程中，缺乏对治理主体、治理过程、治理结果的评价体系，同时在评价中并没有发挥村民的主体地位。总之，这些都导致了治理过程的非规范化。

针对乡村治理过程中的问题提出相应的路径选择

通过对以上乡村治理过程中出现的问题进行的分析，本文就对改善这些问题方面提供以下四个方面的路径选择。

（一）要走上规范化的治理体系

针对当前我国乡村治理中存在的种种问题和困境以及对各地创新乡村治理过程的经验和教训，对未来乡村治理来说第一步就是要走上规范化的治理体系。这就要求一是乡村治理过程中要制定和完善相应的法律和法规体系，治理主体要做到有法可依、有法必依的要求。一定要做到规范化的治理过程和结果，基层党组织尤其要做到这项要求。二是治理程序的规范化，对乡村治理主体来说，要严格按照治理的法定程序办事，不能越位、错位和缺位，治理主体要各司其职、互相补充、互相合作。三是评价标准的规范化，在对乡村治理主体和内容的评价过程中，要有规范化的评价标准，同时还要求多元主体参与乡村的评价之中。

（二）走多中心主体参与的治理结构

从乡村治理创新的经验中，在乡村工业化、城镇化过程中，乡村社会结构发生巨大变化、新问题、新挑战不断出现的情况下，必须转变传统的单一主体治理模式，走向多中心主体共同参与的治理体制。这种多中心主体治理的模式，要求在乡村治理中，不仅要发挥政府、社区居民、市场的作用，还要积极动员和培育其他社会组织的参与和合作，这种社会组织既包括各种社会公益性组织和基金会，还应该包括医疗卫生组织、教育组织等。多中心主体参与过程中，要明确各自的职责和权限，做到权责对等和互相合作。对政府部门来说，政府在乡村治理过程中要转变观念，适当放权，做好引路人的作用。同时还要培育村民的公民意识，引导公民积极主动的参与治理之中。对社会组织来说，应该积极主动的介入乡村治理之中，了解村民多样化的需求，提供利民的社会公共服务。对一般的社会组织来说，例如医疗卫生组织，应定期给村民检查身体，关注弱势群体的发展。总之，未来的乡村治理要走向善治，必须走多元化主体共同参与的模式。

（三）走以需求为导向的服务型治理模式

在乡村治理中我们首先必须打破原有治理体系中以管理为主要目的的治理形式，要从管理乡村走向为居民提供便利的公共服务和公共管理的治理。在未来的乡村治理过程中，要坚决杜绝对村民的各种压制手段，应该重点突出以“指导和服务”这两个方面的内容。对基层政府来说，应树立“小政府大社会”、为村民提供帮助和服务的理念。还可以设计各种需求调查问卷，及时了解村民当前最关心、最要解决的困难和问题，一切都以村民的根本利益为出发点和落脚点。同时，在当前村民的诉求和利益出现多样化的条件下，个治理主体应该明确各自的职责，提供多样化的社会管理和社会服务。例如，对失业村民提供经济和就业方面的援助；对空巢家庭、留守妇女、儿童给予特别的救助。

乡村治理路径篇（3）

基层是依法治国的根基。一方面，基层是法治中国建设最薄弱的环节，因为基层特别是广大农村人们法治意识淡薄，法治力量不足，也是社会矛盾多发地带，乡村治理法治化任务异常艰巨。而另一方面，基层是法治中国建设的活力源泉。基层干部群众在基层治理法治化方面的创造性实践，是对社会主义法治的丰富和完善，只有做好基层基础工作，将依法治国的各项具体要求落实到各个基层组织，成为人民群众“身边的法治”、“家常的法治”、“管用的法治”，法治才能成为广大人民群众的一种生活方式，法治中国建设才会有坚实的基石。

一、推进乡村治理法治化的困境

（一）科学的乡村治理法律制度不健全不完善

当前我国已经建立了较为完善的社会主义法治体系，农村治理基本上做到了有法可依。与农村治理密切相关的法律，如《村民委员会组织法》，绝大部分地区都根据当地实际情况制定了实施办法。但是各地村民自治章程和村规民约质量参差不齐，一些地方的章程和村规民约更迭缓慢，甚至与现行法律法规相冲突，也有些地方制定出台后仅停留于纸面，搁置不用。

（二）乡村干群法治意识淡薄，缺乏依法治理理念

乡村干部和人民群众的法治意识比较淡薄，学法、用法、守法氛围不浓，依法办事和化解矛盾纠纷能力不强。究其原因：一是思想认识存在偏差。一些乡村干部对法治建认识不足，重视不够，没有把依法治理摆上应有位置，一些基层干部依法行政、依法治理的自觉性不高。行政执法人员素质参差不齐，执法水平低下，对突发事件缺乏前瞻意识，运用法律手段管理社会事务的能力有待加强。也有一些乡村群众运用法律手段维护自身合法权益的意识存在断章取义，甚至一些群众不信法，遇到矛盾纠纷习惯于求助政府，公共法律服务资源不能得到有效利用。二是法治宣传效果不理想。普法的针对性和实效性不强，贴近性、渗透力不够。

（三）基层法治队伍建设力量薄弱

乡镇公检法司力量和行政执法力量不足问题较为突出。很多地方都只是二人所（庭），且人员老化，工作力量明显不足。政府法制机构力量也薄弱，有的县级法制机构只有二人，有的是兼职，而乡镇干脆就没有专门的法制机构。这就导致基层法治执行制度刚性不够，比如国家制定的一些配套方案及法律实施细则，基层往往因人手不够、人才缺乏而将之随意搁置，导致乡村治理出现纰漏。

二、推进基层治理法治化的路径分析

（一）科学立法，形成完备的乡村治理制度体系

1、完善乡村治理的立法和制度体系。在“不抵触、有特色、可操作”要求下，加强立法工作，为乡村治理提供有效的法律依据。首先可对乡村法规体系进行动态管理。一方面，根据农村治理形势的变化，首先在乡规民约和地方性规范层面进行调整，时机合适建议修改《村民委员会组织法》；另一方面，对已经修改了的法律，如环境保护法、土地管理法等，相关地方性规范和乡规民约也应做出适当调整。其次要清理乡村法规体系之间的关系。比如清理乡规民约、地方规范性文件、地方性法规与国家法律之间的关系，相关条文可以体系化，有冲突的条文需要修正。基层政府可以聘请法律顾问指导出台村级管理的制度汇编，规范完善包括会议制度、村务财务公开、集体资产管理、工程招投标、土地承包等制度和章程，为乡村实现法治化治理提供基础框架。

（二）加强机构建设，夯实依法治理组织基础

建立乡镇公共决策咨询委员会，广泛吸纳社会精英有序参与决策和监督，同时还要完善法制研讨工作机构，协助执行重大决策事项合法性审查，确保党政决策的合法性和合理性。成立社会稳定风险评估工作架构，召集职能部门、法律专家，就重大事项的合法性和科学性开展风险评估，减少工作的随意性和盲目性。加强基层人民法庭、检察室、公安派出所、司法所等派出机构建设，建立基层大法治网络。推进“草根”组织建设，积极培育民间精英人物，充分发挥基层群众参与社会治理作用。强调多元参与，以“律师进村”为载体，吸纳乡贤能人、社会组织广泛参与。

（三）整合提升乡村治理法治化队伍建设和水平，完善工作机制

当前基层治理法治工作面广量大，村级组织无法适应基层治理任务的新要求。因此在当前基层法治机构不完善、法治机构队伍不稳定和人员配备不足、法治工作物质装备不到位的情况下，权宜之计就是充分整合资源，将县、乡镇、村三级法治工作队伍和事项整合起来，切实发挥作用。

（四）加大法治宣传力度，实现乡村法治文化建设的新常态

一是健全法治宣传机制。深入开展法治宣传教育，引导村民自觉守法、遇事找法、解决问题靠法。切实落实“谁执法谁普法”的普法责任制，制定普法责任清单，对普法工作实行量化考核。以领导干部为重点切实抓好公职人员、青少年和农民的法治宣传教育。二是创新法治宣传形式。经常性开展送法入户、法律赶大集、法制进校园等活动。三是壮大法治宣传队伍。建议在农村培育一批农民法治宣传队伍。可制定出台农村“法律明白人”培养工程实施方案，在农村“两委”干部、致富带头人、外出务工人员、复员退伍军人、广大青少年、留守人员六类人群中遴选、培育一批“法律明白人”。在每个村创建普法宣传阵地，开设农民法治学校，安排“法律明白人”授课。建立普法工作室、法治文化墙、法治文化广场、法治宣传栏等，集中宣传民法、物权法、土地管理法、婚姻法等各种法律法规和普法典型案例。

乡村治理路径篇（4）

关键词：　危害性　文化建设 

    一、乡村:一个不可小觑的农村社会问题

    自古以来就是一种严重的社会腐蚀剂和犯罪滋生源。1997年我国修订的《刑法》载明，“是指用斗牌、掷般子等形式，靠机运和侥幸拿钱财作注比输赢的行为”。其中，“以营利为目的，聚众、开设或者以为业”的属罪。2005年，最高人民法院、最高人民检察院又出台了《关于办理刑事案件具体应用法律若干问题的解释}}(以下简称《解释》)，其中规定“不以营利为目的，进行带有少量财物输赢的活动，不以罪论处”。《解释》的出台，一方面有利于集中焦点打击犯罪，划清了罪与非罪的界限。另一方面，由于许多农村群众特别是基层干部对《解释》中小额活动(即群众日常所说的“小赌，，)的理解不够全面、准确，忽视了小额活动的危害性。以至近年来，乡村在小赌“合法化”的影响下呈蔓延之势，并成为新的犯罪滋生源。鉴于此，本文所研究的乡村即指非罪性的小额现象。毋庸置疑，对于犯罪活动，必须依靠法律手段严厉打击。但也应看到，作为一种有着悠久历史积淀的社会亚文化现象，对人们的心理与行为有着特殊的渗透力和影响力。面对当前乡村大量存在的非罪性的小赌现象，单纯的法律手段往往难以奏效，需要寻找切实可行的治理与疏导之策。

    二、乡村:新农村建设的绊脚石

    乡村赌风的盛行无疑是新农村建设的绊脚石，赌风的蔓延不利于现代农业的发展，不利于农村社会的稳定发展，不利于乡风文明的建设，也不利于新型农民的培养。在社会主义新农村建设的大背景下，乡村赌风蔓延对个人和家庭产生的负面影响，极易成为影响整个农村经济、社会发展的腐蚀剂。

    (一)不利于农村经济的健康发展

    自古以来都是对正常的生产劳动具有破坏作用的经济活动，目前中国农村的活动就严重影响着农村经济的健康发展。首先，虽然单个村民在小额过程中赌资不大，但若从全村、全市以至全省来看，每天滞留在赌桌上的赌资相当惊人。笔者为此做了一个调查并进行了大致的估算:以安徽某村为例，该村参赌人员的平均比例为73.7%,现有村民1898人，那么全村大约有1400人参赌，而在这些参赌人员中，如果按照其所在镇几乎天天去参赌的7.1%的平均比例推算，那么一天中就至少有100人左右参赌，而以.安徽平均每天50元赌资计算，其参赌人员的平均比例是59.5%，几乎天天去参赌的比例是6.7%，以安徽全省3750万农村人口为例按照以上方法推算气那么全省平均每天就有7500多万元滞留在赌桌上。这些原本可以用于生产的资金现在只能在赌桌上流动，一定程度上造成了生产资金的流失，阻碍了农村经济的发展和农村现代化的实现。

    除了资金的流失，农村劳动力资源的荒废也是赌风蔓延影响农村经济发展的重要方面。倘若大量的劳动力把原先用于生产、劳动的时间都投入到活动中，就会使得大量劳动力资源荒废。笔者为此也作了一个估算:仍以安徽某村为例，在几乎天天都参赌的人员中，如果平均每人每天有4个小时花在上，那么该村平均每天至少又将损失400个小时的劳动力资源。以安徽全省为例，按照上述方法推算，那平均每天至少有高达600万小时的劳动力资源的损失。显而易见，这对于全省经济的负面影响是非常大的。

    (二)不利于农村社会的和谐发展

    农村的稳定是社会主义新农村建设的前提，日渐蔓延的活动破坏了乡风文明，正成为农村不稳定的重要根源。首先，盛行破坏家庭关系的和谐。家庭作为社会的细胞，在中国农村有着重要的意义。正成为引起家庭纠纷的导火索。另外，父母是孩子的第一任老师，父母的行为常常在潜移默化中对孩子产生影响。父母长期沉浸在之中，不仅会疏忽对于孩子的教育，更会对孩子的道德规范与行为模式产生不良的教化作用，从而对作为新农村建设未来主力军的青少年的成长产生了消极影响。其次，盛行容易破坏农村的邻里关系和社会风气，使得农村社会凝聚力减弱。在正视乡村所具有的联络感情的功能外，更应该注意到活动的蔓延对于邻里关系的破坏作用。倘若乡村活动盛行，使得熟人社会中传统的乡邻关系日益蒙上一层经济利益，交往过程变得经济化，村民往往会重利轻义，重钱轻德。而由于引起的纠纷、矛盾更是严重影响了乡村社会中良好的社会风气。

    (三)不利于新型农民的培养

乡村治理路径篇（5）

 

    一、乡村:一个不可小觑的农村社会问题

    自古以来就是一种严重的社会腐蚀剂和犯罪滋生源。1997年我国修订的《刑法》载明，“是指用斗牌、掷般子等形式，靠机运和侥幸拿钱财作注比输赢的行为”。其中，“以营利为目的，聚众、开设或者以为业”的属罪。2005年，最高人民法院、最高人民检察院又出台了《关于办理刑事案件具体应用法律若干问题的解释}}(以下简称《解释》)，其中规定“不以营利为目的，进行带有少量财物输赢的活动，不以罪论处”。《解释》的出台，一方面有利于集中焦点打击犯罪，划清了罪与非罪的界限。另一方面，由于许多农村群众特别是基层干部对《解释》中小额活动(即群众日常所说的“小赌，，)的理解不够全面、准确，忽视了小额活动的危害性。以至近年来，乡村在小赌“合法化”的影响下呈蔓延之势，并成为新的犯罪滋生源。鉴于此，本文所研究的乡村即指非罪性的小额现象。毋庸置疑，对于犯罪活动，必须依靠法律手段严厉打击。但也应看到，作为一种有着悠久历史积淀的社会亚文化现象，对人们的心理与行为有着特殊的渗透力和影响力。面对当前乡村大量存在的非罪性的小赌现象，单纯的法律手段往往难以奏效，需要寻找切实可行的治理与疏导之策。

    二、乡村:新农村建设的绊脚石

    乡村赌风的盛行无疑是新农村建设的绊脚石，赌风的蔓延不利于现代农业的发展，不利于农村社会的稳定发展，不利于乡风文明的建设，也不利于新型农民的培养。在社会主义新农村建设的大背景下，乡村赌风蔓延对个人和家庭产生的负面影响，极易成为影响整个农村经济、社会发展的腐蚀剂。

    (一)不利于农村经济的健康发展

    自古以来都是对正常的生产劳动具有破坏作用的经济活动，目前中国农村的活动就严重影响着农村经济的健康发展。首先，虽然单个村民在小额过程中赌资不大，但若从全村、全市以至全省来看，每天滞留在赌桌上的赌资相当惊人。笔者为此做了一个调查并进行了大致的估算:以安徽某村为例，该村参赌人员的平均比例为73.7%,现有村民1898人，那么全村大约有1400人参赌，而在这些参赌人员中，如果按照其所在镇几乎天天去参赌的7.1%的平均比例推算，那么一天中就至少有100人左右参赌，而以.安徽平均每天50元赌资计算，其参赌人员的平均比例是59.5%，几乎天天去参赌的比例是6.7%，以安徽全省3750万农村人口为例按照以上方法推算气那么全省平均每天就有7500多万元滞留在赌桌上。这些原本可以用于生产的资金现在只能在赌桌上流动，一定程度上造成了生产资金的流失，阻碍了农村经济的发展和农村现代化的实现。

    除了资金的流失，农村劳动力资源的荒废也是赌风蔓延影响农村经济发展的重要方面。倘若大量的劳动力把原先用于生产、劳动的时间都投入到活动中，就会使得大量劳动力资源荒废。笔者为此也作了一个估算:仍以安徽某村为例，在几乎天天都参赌的人员中，如果平均每人每天有4个小时花在上，那么该村平均每天至少又将损失400个小时的劳动力资源。以安徽全省为例，按照上述方法推算，那平均每天至少有高达600万小时的劳动力资源的损失。显而易见，这对于全省经济的负面影响是非常大的。

    (二)不利于农村社会的和谐发展

    农村的稳定是社会主义新农村建设的前提，日渐蔓延的活动破坏了乡风文明，正成为农村不稳定的重要根源。首先，盛行破坏家庭关系的和谐。家庭作为社会的细胞，在中国农村有着重要的意义。正成为引起家庭纠纷的导火索。另外，父母是孩子的第一任老师，父母的行为常常在潜移默化中对孩子产生影响。父母长期沉浸在之中，不仅会疏忽对于孩子的教育，更会对孩子的道德规范与行为模式产生不良的教化作用，从而对作为新农村建设未来主力军的青少年的成长产生了消极影响。其次，盛行容易破坏农村的邻里关系和社会风气，使得农村社会凝聚力减弱。在正视乡村所具有的联络感情的功能外，更应该注意到活动的蔓延对于邻里关系的破坏作用。倘若乡村活动盛行，使得熟人社会中传统的乡邻关系日益蒙上一层经济利益，交往过程变得经济化，村民往往会重利轻义，重钱轻德。而由于引起的纠纷、矛盾更是严重影响了乡村社会中良好的社会风气。

    (三)不利于新型农民的培养

    2007年中央一号文件指出，“提高农民素质，培育有文化、懂技术、会经营、讲文明、守法制的新型农民是促进农村‘三个文明’协调发展的基础”。只有不断提高农民的综合素质，才能全方位拓展增收的渠道，引导村村谋发展、户户思创业，不断提高经营现代农业的水平。而当前日趋盛行的乡村现象正逐步侵蚀着农民的发展意识、效率意识和竟争意识，农民的综合素质难以提高。首先，小额活动对于农民个性发展极为不利。一方面，小赌行为容易使参赌人员受到输赢的困忧，而产生心理失衡，带来失落、自卑感等一系列不良反应。另一方面，由于极具刺激性，容易导致参赌人员沉酒于活动中，从而精神空虚，不思进取。其次，行为不利于农民培养正确的致富观念。随着改革号角在我国农村社会的吹响，致富己成为农村居民所追寻的生活目标，大部分朴素的农民想方设法通过生产劳动去挣钱。但由于农业生产经济效益差，在有些地区光靠种地是不能致富的，还必须有其他的门路。然而由于一些农村的工业化、城镇化建诊相对滞后，农村厂矿企业较少，农民增收渠道非常有限，于是可毋不劳而获的就成了某些人的“致富门路”。具有的刺橄性、侥幸性和营利性特点，极易刺激参赌者不劳而获的投机心理。对危害性的错误认识和赌风弥漫的氛围，更易导致农民的致富观念扭曲和是非界限的模糊。

 三、乡村文化建设与治理新路径

    在中国历史上，无一朝不赌，无一朝不禁赌，然而仍是屡赞不止。究其原因，既有宏观的经济、政治、文化等社会因素，也有参赌者个体心理、家庭等微观因素。以目前乡村蔓延的现状而言，除了农民生产生活方式、消费观念的转变以及农村基层

控制力削弱、社会道德失范等因素以外，从治理的实践看，以往卯治理工作往往偏重于强制性的法律治理手段，忽视了行为所具有的社会亚文化特征，因而治标不治本，也是一个重要原因。

    (一)文化治赌的意义与价值

    .乡村从一定程度上折射出当前乡村文化治理中存在的诸多问题。作为一种农村社会亚文化，农村现象对于农民本身，家庭以及整个农村社会都有着很深的消极影响，农村赌风治理刻不容缓。在塞缪尔.亨廷顿((samuelhuntington)(塞缪尔·亨廷顿等，2002)等社会学家看来，作为一种社会不良风气，赌风蔓延的主要原因在于有害的文化氛围。以目前乡村赌风蔓延的现状而言，在农村精神文明建设相对滞后的情况下，许多农村地区的优秀传统文化正在消失，使得当前农村地区公共文化产品的供需矛盾日益突出。在这种传统将失，现代文化又无法建立起来的情况下，农村缺乏一种文明健康、积极向上的文化氛围。而具有数千年的文化积淀，在群众中有着广泛的基础，也就成为不少农村居民在文化饥饿、精神空虚的情况下的被动选择。由此而言;对于乡村这一社会亚文化现象所产生的一系列问题，除了强制性的法律手段外，也需要通过文化建设的方式加以解决。通过文化熏陶，引导村民树立健康、文明、科学的生活方式，积极推进新农村文化的建设，重构文明健康的乡村文化氛围，以此从根本上改变人们对的看法。

    (二)以文化建设治理乡村赌风的对策和建议

    1，重视赌风蔓延的危害，改变传统赌风治理思路

    首先地方政府和乡村基层干部要在思想观念上高度重视赌风蔓延的危害性。地方政府和乡村基层组织对于问题绝不能坐视不管，任其蔓延。同时应改变以往传统的赌风治理思路，在坚决打击违法犯罪的行为的同时，重视文化价值意义，重构健康向上的乡村文化氛围，树立科学、健康、文明的价值取向，从源头上遏制赌风蔓延。其次需要政府发挥主导作用，整合社会法规。而乡村基层干部应把文化建设看作与经济建设同等重要的大事来抓，努力为村里文化活动的开展创造相应的条件，将文化建设的任务落到实处，使得村民能真正从中受益。

    2.加大文化设施的投入，为治理赌风建立物质平台

    开展乡村文化建设，引导农民远离是需要有相应的文化设施和物质条件支撑的。这就需要在政府的主导下动员社会各种力量的参与，多方筹集资金，加大文化设施的投入，为治理赌风建立物质平台，为健康娱乐活动的开展提供物质基础。首先，政府的投入应该是主导性的，但同时要充分调动企业和其他社会资金的积极性，还要注意发挥村里民间组织的力量，建立多元化的投入机制。其次，在基础文化娱乐设施的建设中要因地制宜，从硬件设施上保障群众闲暇娱乐有地方可去，有设施可用，同时要保证已建成的设施得到充分利用。在建设文化娱乐设施的时候，各地应当因地制宜，因陋就简，结合当地实际情况，量力而行，稳步推进乡村闲暇娱乐的硬件设施和软件建设。

3.培育农村特色文化，增强乡村文化活动的吸引力

乡村治理路径篇（6）

一、乡村:一个不可小觑的农村社会问题

自古以来就是一种严重的社会腐蚀剂和犯罪滋生源。1997年我国修订的《刑法》载明，“是指用斗牌、掷般子等形式，靠机运和侥幸拿钱财作注比输赢的行为”。其中，“以营利为目的，聚众、开设或者以为业”的属罪。2005年，最高人民法院、最高人民检察院又出台了《关于办理刑事案件具体应用法律若干问题的解释}}(以下简称《解释》)，其中规定“不以营利为目的，进行带有少量财物输赢的活动，不以罪论处”。《解释》的出台，一方面有利于集中焦点打击犯罪，划清了罪与非罪的界限。另一方面，由于许多农村群众特别是基层干部对《解释》中小额活动(即群众日常所说的“小赌，，)的理解不够全面、准确，忽视了小额活动的危害性。以至近年来，乡村在小赌“合法化”的影响下呈蔓延之势，并成为新的犯罪滋生源。鉴于此，本文所研究的乡村即指非罪性的小额现象。毋庸置疑，对于犯罪活动，必须依靠法律手段严厉打击。但也应看到，作为一种有着悠久历史积淀的社会亚文化现象，对人们的心理与行为有着特殊的渗透力和影响力。面对当前乡村大量存在的非罪性的小赌现象，单纯的法律手段往往难以奏效，需要寻找切实可行的治理与疏导之策。

二、乡村:新农村建设的绊脚石

乡村赌风的盛行无疑是新农村建设的绊脚石，赌风的蔓延不利于现代农业的发展，不利于农村社会的稳定发展，不利于乡风文明的建设，也不利于新型农民的培养。在社会主义新农村建设的大背景下，乡村赌风蔓延对个人和家庭产生的负面影响，极易成为影响整个农村经济、社会发展的腐蚀剂。

(一)不利于农村经济的健康发展

自古以来都是对正常的生产劳动具有破坏作用的经济活动，目前中国农村的活动就严重影响着农村经济的健康发展。首先，虽然单个村民在小额过程中赌资不大，但若从全村、全市以至全省来看，每天滞留在赌桌上的赌资相当惊人。笔者为此做了一个调查并进行了大致的估算:以安徽某村为例，该村参赌人员的平均比例为73.7%，现有村民1898人，那么全村大约有1400人参赌，而在这些参赌人员中，如果按照其所在镇几乎天天去参赌的7.1%的平均比例推算，那么一天中就至少有100人左右参赌，而以.安徽平均每天50元赌资计算，其参赌人员的平均比例是59.5%，几乎天天去参赌的比例是6.7%，以安徽全省3750万农村人口为例按照以上方法推算气那么全省平均每天就有7500多万元滞留在赌桌上。这些原本可以用于生产的资金现在只能在赌桌上流动，一定程度上造成了生产资金的流失，阻碍了农村经济的发展和农村现代化的实现。

除了资金的流失，农村劳动力资源的荒废也是赌风蔓延影响农村经济发展的重要方面。倘若大量的劳动力把原先用于生产、劳动的时间都投入到活动中，就会使得大量劳动力资源荒废。笔者为此也作了一个估算:仍以安徽某村为例，在几乎天天都参赌的人员中，如果平均每人每天有4个小时花在上，那么该村平均每天至少又将损失400个小时的劳动力资源。以安徽全省为例，按照上述方法推算，那平均每天至少有高达600万小时的劳动力资源的损失。显而易见，这对于全省经济的负面影响是非常大的。

(二)不利于农村社会的和谐发展

农村的稳定是社会主义新农村建设的前提，日渐蔓延的活动破坏了乡风文明，正成为农村不稳定的重要根源。首先，盛行破坏家庭关系的和谐。家庭作为社会的细胞，在中国农村有着重要的意义。正成为引起家庭纠纷的导火索。另外，父母是孩子的第一任老师，父母的行为常常在潜移默化中对孩子产生影响。父母长期沉浸在之中，不仅会疏忽对于孩子的教育，更会对孩子的道德规范与行为模式产生不良的教化作用，从而对作为新农村建设未来主力军的青少年的成长产生了消极影响。其次，盛行容易破坏农村的邻里关系和社会风气，使得农村社会凝聚力减弱。在正视乡村所具有的联络感情的功能外，更应该注意到活动的蔓延对于邻里关系的破坏作用。倘若乡村活动盛行，使得熟人社会中传统的乡邻关系日益蒙上一层经济利益，交往过程变得经济化，村民往往会重利轻义，重钱轻德。而由于引起的纠纷、矛盾更是严重影响了乡村社会中良好的社会风气。

(三)不利于新型农民的培养

2007年中央一号文件指出，“提高农民素质，培育有文化、懂技术、会经营、讲文明、守法制的新型农民是促进农村‘三个文明’协调发展的基础”。只有不断提高农民的综合素质，才能全方位拓展增收的渠道，引导村村谋发展、户户思创业，不断提高经营现代农业的水平。而当前日趋盛行的乡村现象正逐步侵蚀着农民的发展意识、效率意识和竟争意识，农民的综合素质难以提高。首先，小额活动对于农民个性发展极为不利。一方面，小赌行为容易使参赌人员受到输赢的困忧，而产生心理失衡，带来失落、自卑感等一系列不良反应。另一方面，由于极具刺激性，容易导致参赌人员沉酒于活动中，从而精神空虚，不思进取。其次，行为不利于农民培养正确的致富观念。随着改革号角在我国农村社会的吹响，致富己成为农村居民所追寻的生活目标，大部分朴素的农民想方设法通过生产劳动去挣钱。但由于农业生产经济效益差，在有些地区光靠种地是不能致富的，还必须有其他的门路。然而由于一些农村的工业化、城镇化建诊相对滞后，农村厂矿企业较少，农民增收渠道非常有限，于是可毋不劳而获的就成了某些人的“致富门路”。具有的刺橄性、侥幸性和营利性特点，极易刺激参赌者不劳而获的投机心理。对危害性的错误认识和赌风弥漫的氛围，更易导致农民的致富观念扭曲和是非界限的模糊。

三、乡村文化建设与治理新路径

在中国历史上，无一朝不赌，无一朝不禁赌，然而仍是屡赞不止。究其原因，既有宏观的经济、政治、文化等社会因素，也有参赌者个体心理、家庭等微观因素。以目前乡村蔓延的现状而言，除了农民生产生活方式、消费观念的转变以及农村基层控制力削弱、社会道德失范等因素以外，从治理的实践看，以往卯治理工作往往偏重于强制性的法律治理手段，忽视了行为所具有的社会亚文化特征，因而治标不治本，也是一个重要原因。

(一)文化治赌的意义与价值

.乡村从一定程度上折射出当前乡村文化治理中存在的诸多问题。作为一种农村社会亚文化，农村现象对于农民本身，家庭以及整个农村社会都有着很深的消极影响，农村赌风治理刻不容缓。在塞缪尔.亨廷顿((SamuelHuntington)(塞缪尔·亨廷顿等，2002)等社会学家看来，作为一种社会不良风气，赌风蔓延的主要原因在于有害的文化氛围。以目前乡村赌风蔓延的现状而言，在农村精神文明建设相对滞后的情况下，许多农村地区的优秀传统文化正在消失，使得当前农村地区公共文化产品的供需矛盾日益突出。在这种传统将失，现代文化又无法建立起来的情况下，农村缺乏一种文明健康、积极向上的文化氛围。而具有数千年的文化积淀，在群众中有着广泛的基础，也就成为不少农村居民在文化饥饿、精神空虚的情况下的被动选择。由此而言;对于乡村这一社会亚文化现象所产生的一系列问题，除了强制性的法律手段外，也需要通过文化建设的方式加以解决。通过文化熏陶，引导村民树立健康、文明、科学的生活方式，积极推进新农村文化的建设，重构文明健康的乡村文化氛围，以此从根本上改变人们对的看法。

(二)以文化建设治理乡村赌风的对策和建议

1，重视赌风蔓延的危害，改变传统赌风治理思路

首先地方政府和乡村基层干部要在思想观念上高度重视赌风蔓延的危害性。地方政府和乡村基层组织对于问题绝不能坐视不管，任其蔓延。同时应改变以往传统的赌风治理思路，在坚决打击违法犯罪的行为的同时，重视文化价值意义，重构健康向上的乡村文化氛围，树立科学、健康、文明的价值取向，从源头上遏制赌风蔓延。其次需要政府发挥主导作用，整合社会法规。而乡村基层干部应把文化建设看作与经济建设同等重要的大事来抓，努力为村里文化活动的开展创造相应的条件，将文化建设的任务落到实处，使得村民能真正从中受益。

2.加大文化设施的投入，为治理赌风建立物质平台

开展乡村文化建设，引导农民远离是需要有相应的文化设施和物质条件支撑的。这就需要在政府的主导下动员社会各种力量的参与，多方筹集资金，加大文化设施的投入，为治理赌风建立物质平台，为健康娱乐活动的开展提供物质基础。首先，政府的投入应该是主导性的，但同时要充分调动企业和其他社会资金的积极性，还要注意发挥村里民间组织的力量，建立多元化的投入机制。其次，在基础文化娱乐设施的建设中要因地制宜，从硬件设施上保障群众闲暇娱乐有地方可去，有设施可用，同时要保证已建成的设施得到充分利用。在建设文化娱乐设施的时候，各地应当因地制宜，因陋就简，结合当地实际情况，量力而行，稳步推进乡村闲暇娱乐的硬件设施和软件建设。

3.培育农村特色文化，增强乡村文化活动的吸引力

乡村治理路径篇（7）

    以\"乡政村治\"为主体内容的行政体制改革是近些年来对民族乡村生活干预最大的外在因素之一，它引发了乡村治理结构上的巨大调整。

    从地方回应的角度来看，民族乡村基于特殊的文化传统与社会资本结构而具有了较大的特殊性，因而特别值得关注。

    一、民族乡村治理的外部推力：基层行政体制改革（一）乡村生活秩序的重构：治理结构的视角。\"乡政村治\"的基层行政体制改革自1982年《宪法》规定设立村民委员会，作为一种为中国农村治理量身打造的制度形式，\"村治\"被赋予了推动中国农村社会向现代社会转变的期望。从本质上讲，选择\"乡政村治\"的改革模式有意识地革除掉先前\"政社一体\"的基层权力结构，重新以市场经济理念为指导、以整合乡村精英与传统权威为手段、按民主理念重新设计的乡村现代化的建设方案。\"乡政\"将先前直接深入到村寨的行政权力终止在乡镇政府一级，作为地方治理主体的地方政府在逐步转变自己的角色定位，从而释放出乡村的管理空间给民间进行自我管理。乡村权力调整给村民自治提供了治理空间，在这一权力的调整过程中，村民、村两委、经济组织以及其他利益团体与政府实行有效的合作并完善乡村治理是一个重要问题。

    （二）民族乡村治理的压力与动力。在\"村治\"的过程中，来自于外部和内部的压力对村民自治进程提出了挑战。村民自治组织和村民在自我管理中的知识水平和技能是影响村民自治的制约因素之一，也为乡村治理带来了内在压力。由于在广大乡村中，受传统习俗等社会资本因素影响，如何选择乡村治理的方式是摆在\"村治\"过程中的一个难题。另外，在我国民族乡村中，不同民族间由于组织文化的差异，公民的参与意识也因而存在显著不同。乡村自治的真正实现与公民参与意识的提升有密切联系。因此如何提升村民的公民参与意识也是民族乡村治理中面临的压力之一。同时，行政干预还将在一定时期内存在，这构成了对村民自治的外部压力。虽然在\"村治\"过程中面临许多压力，但是基层行政体制改革是在科学发展观指导下最终实现乡村生活现代化的重要途径，也是民族乡村治理的强大动力。因此要以改革为动力，不断突破面临的各种压力和制约瓶颈，在改革和创新中推进民族乡村的治理。

    二、民族乡村治理的内部动力：民族社会资本（一）\"社会资本\"的分析框架。罗伯特·帕特南认为，社会资本指的是社会组织的特征,诸如信任、规范、以及网络,他们能够通过促进合作行为提高社会的效率[1]，他并从\"信任\"、\"互惠的规范\"、\"公民的参与网络\"的分析视角对意大利地区进行了研究。我国少数民族在漫长的岁月中形成的具有民族特色的社会资本因素。

    譬如：家支在凉山彝族乡村治理中的发挥整合资源、凝聚人心、内部控制、强化认同的积极功能[2]，而本文仅以苗族为蓝本，揭示民族社会资本因素对乡村治理的影响。罗伯特·帕特南的研究方法为我们研究民族社会资本影响下的乡村治理提供了有用的分析框架。

    （二）以\"社会资本\"为主体的调查情况。

    2008年1月，课题组成员到黔东南苗族侗族自治州雷山县的西江苗寨进行了调查。根据社会资本的分析框架，我们在问卷设计中特别考察了苗族乡村生活中的信任、规范、网络三个维度的情况。通过对问卷的统计（如下表）与分析，揭示贵州苗族社会资本在乡村治理中的状况：

    1.网络关系的现代化有助于乡村的民主管理如表所示，通过对问题1、2、3、5、12的回答情况统计，可以看出多数人认为民族乡村应当按民族管理方式进行治理，缺乏现代化的参与意识。问题4和问题6这二个涉及选举的问题考察了影响选举的不同因子。第一个因子是\"家族的影响力\"如何的问题，第二个因子涉及\"亲情\"和\"友情\"。问卷结果显示，聚族而居的苗族并不完全地顺从宗族的影响，他们大多数非常看重选举的责任和意义，并且在一定程度上将这种选举责任看得高于亲情和友情，这显示出苗族在组织上的成熟与理性，是促进参与网络完善的推动力量。

    3.传统权威与规范在村治中受到重视第7、8考察的是村民关于自治主体、自治原则的相关看法。对问题7的统计说明，在与新政策相比较的情况下，大多数人还是选择了老规矩。对问题8的统计表明如果打算在苗族乡村当中发现一种可以取代老年苗族的地位而居于苗族乡村生活中心位置的群体相当困难。

    尊重老年人，尊重生活经验的积累，尊重传统智慧，在苗族乡村中已经不只是涉及到伦理道德问题，更深切的意义是表明了苗族社会进行组织与管理所进行的集体选择，这种选择源于历史但是在当下仍然有着深刻的影响。

   4.信任关系的边界在调整中不断扩展第9、10、11个问题则集中于测试村民对信任对象的选择，这一组问题所反映的核心是苗族村民如何选择信任对象以及对组织化的乡村生活的基本态度。有72.2％的村民表示出对民间组织的依赖，认为参加民间组织会获得帮助。这种认识与苗族历史以来的共济共助传统相互说明。这表明在社会网络建设的过程当中，基于血缘关系所建立的强联系正在逐步为基于地缘关系的弱联系所平衡，邻里之间的空间联系已经在相当大的程度上侵蚀了曾经是单纯的血缘组织内部所拥有的高度信任。苗族乡村社会的组织因子既有血缘联系的传统也会有地缘关系的发展。这组答案似乎暗示了一种综合了血缘与地缘的网络关系会不断地在苗族乡村社会中发育出来的可能。

    三、完善民族乡村治理的路径：行政改革与社会资本互动从上面分析，可以看出，基层行政体制改革与民族社会资本分别从外部和内部两个层面对民族乡村治理产生影响，为此我们从以下几个方面探讨完善民族乡村治理的路径。

    （一）构建\"政府引导\"与\"多元参与\"结合的治理结构。以\"乡政村治\"为主体内容的基层行政体制改革来自于国家层面的推动，在民族乡村治理中，政府依然将担当重要角色，但应逐步在民族乡村治理中转变自己的角色定位，由\"政府主导\"逐步过渡到\"政府引导\"；协调村民、家族、民间的村民组织、经济组织以及其他利益团体的利益关切；发挥政府和多元主体在治理结构中处理共同事务中的不同作用以及建立它们之间的相互协调与合作的体系[3]。构建\"政府引导\"与\"多元参与\"结合的治理结构要发挥民族乡村的社会网络的重要作用。在乡村治理的过程中，实现存在着复杂的利益冲突和矛盾，而科学运用民族乡村的社会网络资源有助于提升乡村治理的现代化水平、增强不同治理主体间的协调与配合，缓解和化解矛盾、增加他们在处理共同事务中的能力、提升村民的认同感。

    要重视家族关系、友情、亲情关系对网络关系的影响，减少社会网络的外部性,促参与网络的完善，使民族乡村的网络关系在乡村治理中发挥积极功效。

    （二）健全\"行政权力\"与\"乡村话语\"信任的合作模式。由于行政权力长期的影响，乡村生活中产生的行政依赖和行政权力的影响力还将在一定时期存在，行政权力在乡村自治过程中退出后仍将拥有一定影响力。但随着行政体制改革的推进，行政权力在苗族村寨中的影响应逐步减小。从现实来看，权力的调整和转移是一个复杂的过程，既要认识到行政权力在\"村治\"过程中退出是改革的要求，也要看到在基层行政体制改革中权力和制度的惯性的存在。因此，在民族乡村治理中，应使村民能够有效的表达意见观点和利益诉求，建立村民之间的信任关系、建立政府与村民互信的关系，构建两者的信任合作模式，使行政权威和乡村话语共同在乡村秩序重构的过程中发挥作用。而构建两者之间信任合作的模式，建立健全乡村话语表达的渠道应

从以下几点进行思考：一是不断增加村民的参与意识和民主意识，提升村民的政治14参与能力；二是使村民话语表达规范化，保证乡村秩序的稳定；三是建立畅通的乡村利益表达渠道，完善参与参与网络；四是促进政府和村民之间信任关系的形成，促进国家和乡村的互动。

    （三）完善\"体制内精英\"与\"体制外精英\"合作的规范体系。体制内精英是村民中拥有正式权力资源的人，体制外精英是村民中拥有传统资源及其他资源、在村民中有一定影响的人，比如苗族中的老年人群体等。为促进体制内精英和体制外精英的合作，要完善体制内精英和体制外精英合作的规范化制度体系。完善关于体制内精英和体制外精英合作的规范体系可以从以下几个方面进行：一是要完善关于体制内精英和体制外精英合作的法律法规，使两者之间的合作有规范化、制度化保障，促进体制内精英与体制外精英互信与合作关系的形成；二是要为体制内和体制外精英合作提供有效机制，提供组织保证；三是要有相关的道德规范和制约，对其道德方面进行规范和约束，能够使其更好的遵守相关规范，实现村民利益；四是要逐步建立体制内和体制外精英合作的监督体系，对\"体制内精英\"与\"体制外精英\"合作的过程进行监督；五是要加大投入，促进苗乡经济发展，尽快缓解劳动力持续外流的势头[4]。

    （四）实现\"发展目标\"与\"认同目标\"互融的目标愿景。在民族乡村生活重塑过程中既要实现民族乡村的发展目标，促进民族乡村生活的现代化又要重视民族文化传统，在经济社会发展的过程中获得村民对国家的认同。只有不断促进农村的经济社会的发展,才能使民族乡村融入到现代化发展中。因此在民族乡村政策的制定与实施中要考虑民族乡村区域发展的特殊性和社会资本结构的状况以及经济发展的非均衡性，使民族地区在共享改革发展成果的同时，保持民族特色、并在社会资本与改革的互动中不断重塑民族乡村秩序，完善民族乡村治理，实现民族乡村的永续繁荣和发展，这样才能促进广大村民对国家的认同，实现农村的稳定和发展。因此在民族乡村治理的目标愿景规划方面要根据民族乡村的社会资本等状况，使民族乡村既融入现代化发展之中又具有民族特色，构建不断现代化的民族乡村自然地方面貌，实现民族乡村的全面协调与可持续发展。

    参考文献：

[1]罗伯特·帕特南.使民主运转起来[m].

江西人民出版社,2001.195.

乡村治理路径篇（8）

我国是农业大国，农村人口占全国总人口的大多数。只有抓住农村这个基础，提升乡村治理能力，加快推进农业现代化，才有整个国家的现代化。但现在乡村治理面临的主要问题是，参与乡村治理的每个个体和群体，都没有办法合理定位自己的角色和地位，导致乡村治理效率低下，成本过高，严重阻碍农村经济的可持续发展。所以，厘清当前我国乡村治理主体关系，按照多元和协同的理念，系统化构建乡村治理新模式，对提升农村治理水平、推进新农村建设和城镇化进程，统筹城乡协调发展，全面实现小康社会目标，具有非常重要而紧迫的现实意义。

一、乡村治理主体的划分及角色定位

乡村治理主体，一般意义上是指在乡村治理中扮演重要角色的组织、机构和个人。目前，对于乡村治理主体多元化，已经被学术界广泛接受和认可。但是，对于乡村治理主体的分类，却有不同的意见和观点。笔者在综合对乡村治理主体研究成果的基础上，比较认同从以下两个维度对乡村治理主体进行划分。第一，从我国乡村治理已走过的近百年历史看，可以将其划分为三个阶段：新中国成立以后至改革开放前，尤其在人民公社时期，可以称之为政府主体的单元治理时期；分田到户后至2006年农业税取消的时期，可以称之为政府与市场的两元主体治理时期；农业税取消后及新农村建设开始后直到将来的一段时期，可以称之为政府、市场、社会、个人等多元主体治理时期。第二，从宏观、中观和微观层面看，可以把乡村治理主体划分为以下三个层次，即以乡镇政府、村民委员会、村党委会、村民代表会等为主的国家层面，以农村中涌现的各类民间组织为代表的社会层面，以大多数农民及乡贤精英为代表的个人层面。

（一）政府机构作为乡村治理的国家主体，在乡村治理中主要起到指导和引导的作用。在乡村治理系统中，国家主要发挥两方面作用，一方面，调节人与人之间的利益矛盾；另一方面，承担规范社会秩序和维护社会发展稳定的职责。今天，随着基层民主实践的深入推进，国家在乡村社会治理中的功能和作用也在发生着改变，由过去直接的、全方位的介入，转变为间接的、有选择的介入。上世纪80年代初期，国家开始推行村民自治，特别是1998年通过的《村组法》，更为实施村民自治提供了法律保障。其中第二条规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但不得干预依法属于村民自治范围内的事项。”推行自治，并不是弱化国家的角色和作用，并不单纯是农村内部的自我管理和发展，而是国家治理体系的重要组成部分。因此，在城镇化加速推进的背景下，更突显国家在乡村治理中的重要性。乡镇政府作为代表国家主导乡村治理最强有力的一级政权，虽然与村委会是指导与被指导关系，但仍要积极履行乡村治理的行政职责。具体来说，要落实好国家各项惠农政策，将资源向农村倾斜，加大农村公共服务设施投入，致力于美好乡村建设；建立健全基层民主制度，提高农村自我管理水平；依法维护农民利益和农村稳定，进一步壮大农村集体经济，形成农村可持续发展模式；加强农村基层党组织建设，发挥党的领导核心作用。

（二）民间组织作为乡村治理的社会主体，是国家力量的重要补充。近年来，越来越多的民间组织参与到乡村治理当中，成为乡村治理力量的一个重要组成部分。很多基层乡镇与村委也在适应这一变化，逐步改变自身的治理方式，允许甚至鼓励民间组织参与进来，与政府机构主体形成一种非对称性的依赖关系。从目前情况看，我国农村存在经济型、民非型、自治型和传统型四类社会组织。经济型社会组织是指为农村经济活动提供服务和支持的团体，如农业合作社。民非型企业组织包括民办学校、养老院、医院等，主要分布在教育、养老、慈善、文娱等领域，对改善农民生活、提升农民文化和技能，发挥着越来越重要的作用。自治型社会组织是我国农村的一类特色组织，是农村“自我管理、自我教育、自我服务”的群众性自发组织，比如纠纷调节组、老人业余文化生活相关协会等。传统型社会组织包括同姓家族、邻里组织、互助组织等，具有很重要的秩序维护、互助、致富以及文化传承等功能。国家政权和社会组织这两个主体表现为互构关系，一方面，国家吸纳社会力量，通过资源、权力重新分配，使其能够利用社会力量建立起一套新的治理模式；另一方面，社会力量对国家资源进行吸收，农村社会组织获得国家承认，获得存在的正当性和合法性，从而顺理成章地参与到乡村治理中来。

（三）个人作为乡村治理的行动主体，是乡村治理实现自治的核心要素。新型城镇化建设“以人为核心”，新农村建设和乡村治理也要坚持以农民为主体，并发挥“乡贤”和“能人”在乡村治理中的带头作用。坚持以农民为主体，首先要尊重农民的主体地位，其次要鼓励农民的首创精神，这里面要发挥好“三会”作用，让村民愿意并主动参与到新农村建设和乡村治理中来。一是村民委员会，这是村民选举产生的群众性自治组织，是乡村民主管理的“基石”；二是村民代表大会，是村民实现直接民主的基本形式，村委会就是由村民代表大会选举产生的，既是村委会治理权的授予者，同时也是权力行使的监督者；三是村民监督委员会，从村民民主选举中产生，代表村民对村务实施全过程监督。同时，我们还要积极发挥“乡贤”和“能人”的力量，乡贤文化植根乡土、贴近性强，蕴含着见贤思齐、崇德向善的力量。村庄能人能通过个人魅力和威望，提升公共权威的影响力，减少决策成本，克服集体行动的困境，并通过个人能力和社会资本获得相应的资源。 二、多元主体参与乡村治理的现实困局

可以肯定的是，我国乡村治理取得了非凡成就，大大推动了农村整体发展和进步。但我们也不能回避的是，随着农村经济社会不断发展，我国乡村治理暴露出很多不足：首先是对“乡政村治”设想的考验，乡镇政府职能的实现要依赖村委会、村支部，客观上推动乡镇政府要强化村委会的行政职能；其次是对村级组织治理能力的考验，农村精英人才的大量外流以及外出务工人员的增加，村级组织多呈现出半瘫痪状态；再次是对社会组织参与乡村管理的考验，我国大多数农村地区社会组织仍处于起步阶段，参与乡村管理的独立性有待加强，等等。可见，乡村治理主体多元并不代表一定就有序，变形、走样、各自为政的多元化都会使乡村治理陷入困境。主要表现在以下三个方面：

（一）面临村支两委行政附属化的困局。国家“行政权”与村民“自治权”是两种不同性质的权力类型和权力来源。前者以乡镇政府为代表，是国家基层政权组织，权力来源于国家；后者以村民委员会为代表，是村民实现自治的组织，权力来源于广大农村群众的直接选举和授权。自上世纪80年代开始探索和实行村民自治以来，国家行政权力在逐步退出乡村社会，但实践中一直未能取得预期效果，根本原因在于国家不可能也不应该放弃对乡村社会的管理，由此出现“乡政管理权与村民自治权二元并存”的局面，使得村支两委“行政附属化”。因为“行政权”相对“自治权”处于一种支配地位，很多乡政政府职能的履行要依靠村支两委来推动，比如开展招商引资、建设工业园区或开发房地产，涉及向农村征地问题，往往要依靠村干部做工作来征用农民的土地，有些乡镇政府还视村干部在征地过程中的表现，给予他们相应的政治地位和经济待遇，使得村委会更像是政府的得力助手，而不是村民自己的利益代表，民众自然也就把村干部当成了政府的“官”。此外，这几年国家增加对农村公共服务的投入，而镇政府目前还不足以承担起农村公共服务的供给、生产和传递责任，这些任务自然就落到了村委会身上，村委“行政化”也就由此展开。村两委“行政化”在一定程度上确实能有效弥补乡镇行政资源有限和村庄行为能力不足的问题，但也会带来一些难题和困境，尤其是当政府与村民利益发生冲突时，村委会就会陷入两难境地，往往导致干群关系紧张，村干部也就被村民被视作为政府的人。

（二）面临农村留守村民老龄化的困局。在村民自治制度框架下，村民以选举方式，选出代表自身利益的村干部，而村干部受村民委托，来管理本村内部事务。所以，本质上村民是乡村治理的行动主体，如果没有村民的广泛参与，也就没有所谓的“村民自治”。但是在城镇化进程中，大量农村人口特别是农村青壮年都在向外流动，留守的村民呈现老龄化和幼龄化趋势，农村空心化现象进一步加剧。由此造成的后果是：一是村民真实意愿无法准确表达。应该说，大量农民尤其是外出务工农民是参与农村基层民主的中坚力量，但他们常年在外打工赚钱养家糊口，请假或放弃眼前收入回乡投票的人几乎没有，从而委托留居在农村的老人投票，显然由于知识、能力等诸多限制，缺乏意见表达的真实性和选举的权威性。二是“一事一议”制度流于形式。首先在农村公共事务中，由于村民意见不统一、认识不一致，常出现钱难筹、事难办的现象；另外，由于农村常住人口逐渐减少，各地政府纷纷推行村组管理制度改革，现在的行政村范围要比以前扩大好几倍，有些村干部怕麻烦、图省事，就采用“流动票箱”的形式上门征求村民意见，这违背了无记名投票、公开验票等民主制度的一些基本原则。三是知情权和监督权难以保证。随着城镇化扩大，村民大多外出务工经商，并融入到城市生活当中，常年不回家，对行政村的依赖感减弱，村民的知情权、监督权难以真正行使，甚至存在部分农民政治冷漠的现象，由此也导致一些行政村财务、村务公开流于形式，做表面文章，甚至有的村组避重就轻，隐瞒真实的财务收支情况。

（三）面临农村社会组织小散化的困局。应该说，在过去30多年农村改革开放中，我国农村社会组织发展和建设取得了明显进展，但仍不能满足农业现代化和村民自治日益增长的社会公共需求，存在着发展不充分、管理不完善、功能不健全等问题，农村社会组织呈现数量少、规模小、力量分散的特点，在乡村治理当中发挥的作用比较有限。目前，农村社会组织数量偏少、规模偏小，根据华中师范大学中国农村研究院的《中国农村社会组织发展报告》，在对全国25个省（区、市）303个村庄8054位农民的实证调查中，共有626个社会组织，每万人口仅9.3个；在300个有效样本村庄中，87.33%的村庄已没有宗族组织，37.46%的村庄没有成立现代社会组织。缺乏活力、效能不高，很多社会组织没有活跃人员，呈现“空转”状态，活动开展与村民参与度不理想；在农村现代化组织中，文娱组织占比最高，达45.82%，但村民的文娱生活质量不高，在抽查的7976个有效样本中，参加过社会文化娱乐的村民占比仅为7.41%，不足一成。政府部门对农村社会组织的发展和管理没有跟上，针对社会组织工作调查研究不多，分类指导服务不够，扶持政策和措施欠缺。此外，由于乡村的社会转型还处于初级阶段，现代化文明程度不是很高，很多乡村社会组织的建设和成长仍依托于“村庄自治”的组织结构，比如调解、文娱、老年等组织，大多挂靠在村委会名下，并隶属于村委会管理，村委会在里面起主导性因素，而不是与村委会具有平等的地位。再者，政府支持农村社会组织发展的资源有限，即使有资源往往也是通过村支两委来配置，由此村干部在乡村社会组织发展中占据重要位置，有更多机会和权力去参与，比如目前农村中的不少经济合作组织都是由村干部牵头组建和兴办的，这使得村干部比村民享有更多的权力及政策好处，一定程度上损害了公平性，导致村民产生不满和参与社会组织的积极性不高。

三、系统构建“多元协同”乡村治理新模式的路径

新农村呼唤新治理，新治理需要构建新型乡村社会治理主体关系。在乡村治理中，国家、社会、个人三大主体，首先必须强调主体间的差异性，发挥各主体各自的优势，承担各自的职责和功能。但多元化也不意味着多极化和相互割裂状态，一个多元的系统化模式并非简单的拼凑，而是要建立一个稳定的系统，每个主体间有分工也要有合作，而且这个稳定系统不是静止的，是动态的，根据形势的变化不断优化，这样才能使乡村治理更为可靠和有效。这里就系统构建“多元协同”乡村治理新格局，从政策、制度、环境等方面，提出以下几点建议：

（一）加强顶层设计，为乡村治理提供政策制度支持。政策是解决农村问题的根本，近10多年来，每年的“中央1号文件”都是关于“三农”问题。“给钱给物不如给个好政策”，这是当下广大农民群众最强烈的呼声。为此，在总结过去乡村治理经验的基础上，国家应统筹兼顾新农村建设、美好乡村建设、新型城镇化建设等战略规划，从民主、政治、经济、文化等各个方面，顶层设计关于乡村治理的一系列政策制度，旨在促进乡村社会秩序稳定，推动农村经济社会发展，同时更好地解决发展过程中的效率与公平问题，最终实现“乡村优美、人人乐业、家家文明、户户安居”的目标。在政策安排上，要保证政策的系统化，不能仅仅考虑其中的一个方面，或者采用“头痛医头、脚痛医脚”打补丁的做法，否则平衡不好就会带来各方矛盾。在具体政策上，要根据形势变化和任务要求，逐步丰富和完善，应包括乡村发展和乡村治理的全部，不能仅仅只关注到乡村的治理，更要关注到乡村的建设和发展。在政策目标上，不应把绝对公平和稳定作为追求的目标，要正视合理的冲突，追求相对的稳定，充分调动各参与主体的积极性。

（二）科学合理分工，明确各参与主体的职责及协同目标。在乡村治理这个系统中，每个治理主体都是承担不同任务及职责的一个单元。因此，科学合理的分工是治理好乡村社会的关键。根据社会分工理论，结合当前我国农村实际，乡村社会治理应当注重垂直分工和水平分工的相结合，形成立体型的分工体系。在过去，我国乡村治理更多体现的是垂直分工，每个主体按照职责不同和权力大小，呈现的是领导与被领导关系。这种垂直型分工会导致主体间地位不平等，自主性比较差，容易使乡村治理系统固化，从而使得乡村内生发展、自我发展的动力不足，产生“等、要、靠”思想，并且易滋生腐败。所以，随着我国农村改革不断深入，乡村治理分工也需要作出改变，实行垂直与水平分工相结合。而且在国家维护公平正义、建立健全法规的前提下，应更多地鼓励水平分工，避免在治理过程中不必要的资源浪费，有效克服重复治理的弊端，促进乡村社会和谐发展。在注重合理分工的同时，我们也要注重各主体间的协同与合作。从一定意义上说，协作是分工的保障，协作能力的高低是彰显乡村治理水平的重要标志。要按照每个治理主体自身的特点和作用，实现各主体间的良性互动，通过优势互补，提高村治效率。

（三）综合施策，充分调动村民参与自治的积极性。在改善政府治理、进一步简政放权的同时，要多管齐下，把分散的农民组织起来，让他们参与到乡村治理当中。村委会作为村民自己选举出来的群众性组织，是村民自我管理、自我教育和自我服务的平台，是激发基层活力的主要载体，应准确定位村委会职责，淡化村委会作为基层政府权力延伸体的角色；完善大学生村官制度，提升村委会履职能力和水平。要充分发挥民间精英的作用，包括乡贤人士、经济能人、曾担任公职的退休人员等，他们因为阅历丰富、敢于发声、勇于担责，并且具有较强的人格魅力和良好的社会资本，往往能成为村民的“意见领袖”，以及村民意愿的“代言人”。如果有越来越多的民间精英参与到乡村治理，会起到良好的示范和带动作用。此外，还应建立外出务工人员回流机制，当地政府要积极创造条件，提供税收优惠和财政支持，营造良好环境，鼓励外出务工人员返乡创业，引导他们积极参与家乡经济社会建设；要运用网络、微信等新通讯媒介，保持与外出人员的日常联系，重视在外人员的意见表达和利益诉求，鼓励他们参与村级事务管理。

（四）打通最后一公里，推动基层民主制度落地生根。“四个民主”是推行乡村自治的核心内容，现在大多数农村能够有效落实民主选举制度，但是民主决策、民主管理和民主监督三个环节落实情况不理想，走过场、搞形式现象比较严重。除民主选举外，要落实好其他“三个民主”，重点是严格执行《村组法》第十九条相关规定，即由村民会议讨论决定涉及村民切身利益的重大事项。在民主决策和管理上，目前全国不少乡村实施的“五议两公开”制度值得推广，凡是涉及村民切身利益的事项以及村级重大事项，须实行党员群众建议、村党组织提议、村务联席会议商议、党员大会审议、村民（代表）会议决议、表决结果公开、实施情况公开，真正做到决策民主化。在民主监督方面，应建立硬约束制度，比如按照法律规定，必须如期召开村民会议和村民代表会议，村委会对村民关于村财务状况的质询必须给予解释和答复，必须及时、全面地公开村务，给群众一个明白的村务明细单；此外，应建立村民监督委员会，浙江省武义县后陈村改革经验值得借鉴，他们是成立3个人的村委监督委员会，与村民委员会并列，两者任期相同，成员由村民选举产生，受村民代表会议委托独立行使村务监督权。这一监督模式由于解除了与村委会领导与被领导关系，能充分行使独立的监督职责，获得了成功，现如今已在浙江全省3万多个乡村推广。

（五）加大资源投入和扶持，积极培育发展农村社会组织。实践已经充分表明，农村社会组织能很好地进行多向度合作，从各个方面支撑农村的建设和发展，不仅有效降低政府直接管理乡村而导致的过高成本，帮助政府解决管不胜管所带来的诸多问题，而且也使得整个乡村社会内部充满活力，有利于促进乡村多元治理机制的形成和完善。面对农村日益增长的公共需求，政府一方面应构建和完善关于农村社会组织发展的管理体制，加大资源投入和人才培训，大力培育农村社会组织，给其更多的发展空间，在法律上承认他们的合法性，在治理体系中给予他们应有的地位，支持他们不断发展壮大。重点要增强社会组织参与乡村治理的主体意识，对他们提出的治理意见要高度重视并积极落实，增强社会组织的存在感和成就感。另一方面，要想方设法调动农民参与社会组织的主动性和创造性，将农民在社会组织建设和发展中的主人翁精神体现出来，通过各种社会组织集合民意，政府部门加以规范和引导，这样农村的社会管理才能创新。此外，要重视农村公益性社会组织建设，开展健康向上的乡村文化活动，传承优秀的传统乡村文化，使乡村成为让人们记得住乡愁、留得住乡情的乐园。

参考文献：

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[12]肖唐镖.近十年我国乡村治理的观察与反思[J].华中师范大学学报，2014，（6）.

乡村治理路径篇（9）

以PPP模式促乡村环境治理的四大创新思路

以问题为导向，政府购买服务治理农村环境。乡村环境治理，首要问题就是资金来源问题。全椒县创新推出PPP合作模式，解决资金来源问题，前期投入和运营费用都由中标企业劲旅环境科技有限公司融资解决，政府给予10年运营许可权，期满后设备移交县政府。经测算，首期投资约3000万元，县政府前三年每年支付服务费2579万元，农村居民每人年均67.4元。服务费采取政府主导、群众参与的方式，由县、镇、群众按7∶1∶2比例分别承担，缓解了政府环境治理中的财政负担，也不给百姓生活带来压力。

因地制宜，多措施整合创新治理模式。近年来，我国农村生活垃圾收集处理初见成效，但仍存在区域差距大、处理标准不统一等状况。劲旅环境科技有限公司针对全椒县地广人稀、居住分散，常年在外人员多，垃圾分类、源头减量难度大等特点，结合先进工艺设备，精心谋划顶层设计，创新推出“全椒模式”。

清单管理，纵横双向实现治理方式现代化。全椒县在农村生活垃圾治理的过程中，引入互联网思维，实行“纵横双向管理”模式，纵向管理两条线，一是县管镇、镇管村，二是保洁公司管项目部、项目部管保洁队；纵向管理既可发挥规模化带来的成本优势，又可吸引较大规模企业参与。横向管理三条线，一是县管保洁公司、二是镇管项目部、三是村管保洁队，纵向到底、横向到边，形成全覆盖管理网络。横向管理不仅有利于降低建设成本，还可以为降低运费引导企业通过源头分类实现减量化，实现各环节间协调，为未来“新技术、新工艺”的应用预留空间。

建章立制，双向考核确保治理机制长效化。制修订了《全椒县农村生活垃圾治理考核奖补办法》，实行双向考核，确保治理工作长效、常态化。一方面，政府通过购买服务，把任务推向市场，镇村干部由大包大揽治垃圾，一到检查搞突击的模式转变为日常监督，有效整合公路保洁、物业小区保洁、原有街道保洁、绿化管护和镇村临时使用突击的人员等，释放了干部精力。另一方面，将治理工作纳入目标考核重要内容，各村成立村民理事会，将农村生活垃圾治理工作纳入村规民约。解决了多头管理、责任不明、交叉作业、管理不统一状况，实现乡镇道路“四无四净”。

全椒模式创新治理四大亮点

区域横向一体化，清扫收运纵向一体化。一体化首先体现在区域的横向管理上。采取整县域垃圾治理一体化管理，打破行政区域界限，整县域由一家公司统一负责，设备资源共享，产生规模效应、降低成本。从前端的清扫保洁到收运、转运纵向到底，责任到底。通过科学规划垃圾收运路线，避免垃圾互倒现象，避免交叉污染。同时作业标准、管理标准与考核标准的一致，易于提供均等化的服务。

垃圾收运不落地，农村环保无死角。根据2-3户配置一个垃圾桶，500人配置一名保洁员及电动三轮密封式保洁车，200人配置一套环保数字化深埋收集站，每镇配置一辆数字化多功能转运车的标准，按照日产日清原则，将居民生活垃圾通过保洁车运送到就近的环保深埋桶收集站集中压缩并转运焚烧，整个过程垃圾不落地、臭气不外溢、渗滤液不滴漏，真正做到环保，做到“一把扫帚扫到底”，农村环境无死角。

植入“互联网+”，农村垃圾治理插上智能的翅膀。由中标企业自主研发的智能化管理系统，植入全椒农村生活垃圾治理项目，也是全椒模式方面的一个亮点。垃圾桶、收集站、电动车、运输车、洒水车、扫路车等设备集成在一套数字化管理平台下，实行全过程“数字化、视频化”定位监控，管理中心可以全方位监控整个系统的运转、迅速精确地下达作业指令。采用智能化、数字化监管的方式，对设备、保洁人员进行远程管理，监督垃圾收集、转运全过程，让农村垃圾“无处藏身”，提高了工作效率，降低综合成本。

网格化管理，保障作业精细化。降低运营成本是当前农村生活垃圾治理的难题，因此通过管理提高效益是核心课题之一。全椒PPP模式以网格化管理与数字化管理为支撑，提高了城市管理效率。在全县域范围内根据区位、地形地貌的不同而划分不同的网格，每个网格采取承包制，承担独立责任、接受独立考核；每个网格均具有地理、价值及责任属性；这种多区域、多网格的模式，一方面有利于各单元的积极性，同时又有利于考核机制的形成。基于系统提供的基础信息，可实现全自动化的收集转运，保障了精细化作业的保障。

全椒县农村生活垃圾治理模式探索的现实意义

实现了企业、政府、百姓、环境共赢。传统的“政府包干”环境治理模式存在资金不足、技术落后、效率低下等问题，单靠政府的力量难以实现全范围整治的效果。全椒引入PPP模式治理生活垃圾，采取公开招标的方式购买服务。对政府而言：一方面，可以利用企业充沛的资金和专业技术参与社会管理，创新了社会治理模式；另一方面，降低了农村垃圾治理的成本，有效缓解了政府的资金压力。对企业来说：通过竞标获得参与社会治理的机会，不仅有利于其在项目执行过程中不断改进技术、提高企业产能，更能发挥环保企业的社会影响力、塑造品牌形象，实现经济效益和社会效益的统一。最终实现公众利益最大化，进而促进企业、政府、百姓、环境共赢。

促进执政理念提升和公民意识的培养。乡村治理的落脚点首要是农村生态环境治理，农村垃圾治理是美丽乡村建设的民生工程的重要内容。综合整治农村环境、建设美好家园是一项民心工程，更是一项长期而又艰巨的系统工程，必须得到全社会广大干部群众特别是农民群众的理解支持和积极参与。全椒垃圾治理县域全覆盖模式通过政府购买服务创新社会治理，通过合理配置各主体的治理权利和义务，打破了过去责任不清、任务不明的现状，实现从传统的行政管理向现代契约治理的转变，实现从传统的统治管理向绩效治理的转变，实现从传统的为民做主向我要做主理念的转变。

乡村治理路径篇（10）

当前,中国正在进行着一场以政府推动为主导力量的社会法治化运动,走上了一条政府“变法”的道路。通过大规模的“送法下乡”运动,在建构一体化的国家法律秩序的同时,国家法对乡土社会的民间法、宗教法等地方性法治资源也开始了全方位的“格式化”征程。由于国家法及其权威的强力推进,在乡土社会,乡规民约已不能独立支撑起村庄治权,特别是乡村中原有的乡绅、社会贤达、宗教人士等民间权力资源大量消失,使乡规民约失去民间依赖。家法、族规也面临同样的境遇。特别是在现代性观念及其话语借助于电视广播等媒体进行大规模的、先导性的传播之下,这一进程被空前加速。然而,在这种背景之下,国家法权威及其硬件设施却未能同步跟进,由此所形成的“时空错位”及其张力直接导致了乡村社会的“秩序真空”。同时,现代传媒还在乡村产生了一种“时空延伸”的效果,使不在场的、远距离发生的现代工商社会生活图景被不断置入乡民的头脑之中,并与乡土生活的客观场景形成强烈的反差,从而进一步加剧了人们内心的躁动不安。这样,在乡村,传统法律文化的整合功能被削弱,而现代性法律文化及其制度救济功能尚未到位,甚至在短期内也无法完全到位的情形下,行为失范将无法避免。

正如费孝通先生早在50年前所意识的:现行的法律制度在乡间发生了很特殊的副作用,结果是法治秩序的好处未得,而破坏礼治秩序的弊病却已先发生了。(1)

由此看来,承载着更多西方法律文化基因的国家法制度及其实践能否完全适应于中国国情,特别是能否适应中国乡村,这并不是一个不证自明的问题。长期以来,在乡村法治变革的理路上,我们更多地关注了一种“建构论唯理主义”的理路,而忽视了一种法治生成的“进化论理性主义”的理路,这遮蔽了社会历史变化的相当重要的复杂性、多样性,容易诱致人们对社会建设出现片面的、直线的、纯粹的理解,容易使人们对社会建设方案的“他者”要素视而不见,并可能遮挡人们观察、捕捉另外可能存在的制度建设资源的视野。(2)

一、乡村法治建设面临的路径依赖问题

路径依赖问题,是道格拉斯·诺斯将关于技术演进过程中的自我强化现象的论证推广到制度变迁方面来的新解释。他认为,制度变迁过程与技术变迁过程一样,存在着报酬递增和自我强化的机制。这种机制使制度变迁一旦走上某一路径,它的既定方向会在以后的发展中得到自我强化。沿着既定的路径,可能进入良性循环的轨道、迅速优化,也可能顺着原来错误路径往下滑,甚至被“锁定”在某种无效率的状态下而导致停滞。(3)当代中国的乡村法治建设首先是一个制度变迁的过程,且在这一进程中呈现出鲜明的路径依赖特征即对乡村地方性知识的文化偏见,决定了国家法和民间法的紧张和背离;对法治制度的简单移植,导致了乡村法治建设泛于形式化;由于缺乏文化传统、价值理念的支撑,导致乡村法治主体——农民的整体性缺位与失落。这些问题构成了当代中国乡村建设特有的路径依赖问题,直接影响当代中国的乡村法治建设。

(一)“送法下乡”背后的文化偏见。在相当长的时间里,我们似乎信奉着一个流行的理论:现代化的进程同时也是法治化的进程,而这个过程在某种意义上被认为是逐步疏离乡土社会的努力——这被视为是一种社会的进步。于是,通过大规模的“送法下乡”,在建构一体化的国家法律秩序的同时,丰富多彩的民间文化开始面临被彻底边缘化的命运。实际上,“送法下乡”的初衷便带有浓厚的改造民间的冲动,是国家法对乡土社会的民间法、宗教法等地方性法治资源进行的全方位的“格式化”征程。通过解析“送法下乡”这一语词之隐喻,就可以体味到其背后的文化偏见色彩。比如,“送”(而不是来“拿”或“取”)意味着村民并不主动、自愿地消费国家法产品,“送”显然带有廉价“推销”之意,意味着国家权力的主动出击;“法”显然是指城市社会的“国家法”产品,而非乡土社会固有的“民间法”产品;“下”意味着国家权力自上而下的运作方式,同时也说明国家法是一种“优越”、“高贵”的东西,呈现着一种全景式的、上帝式的俯瞰的姿态;“乡”意味着乡土社会、熟人社会仍然是一种现实的存在,是有别于城市社会的一种现实存在。(4)面对广袤的中国乡村,我们的法学研究者常常坚持这样的一个判断,即中国农民素质不高,法律意识不强,故而应该“把法律送给农民”,让农民学法知法,唯有如此,法治才有希望达致,却偏偏容易忘记思考这些“送走”的法律在乡村是否适销对路。

(二)法治秩序是人为的建构性秩序,制度实施缺乏适宜的社会生态条件支撑。我国乡村社会正处于传统社会向现代社会转型的重要时期,除少数沿海农村已实现了向现代社会的转型和过渡外,绝大多数农村仍处于传统农业社会,离现代工商社会或文明社会还有一段相当长的距离,无论我们把这个群体的聚合称为“熟人社会”还是“半熟人社会”,我们都无法否认这样一个事实,那就是我们这个社会远未到达陌生人社会的境地(无论从地域还是人口上讲均是如此)。这就决定了乡村社会必然处于传统社会控制机制与现代社会控制机制的交替时期,传统的道德情感、风俗习惯与现代的法律调控手段共同成为人们遵守的行为准则。这就意味着,在中国乡村实现法治具有复杂性、艰巨性、长期性,它绝不是急功近利的产物,也并非一蹴而就的事情。然而,不无遗憾的是,在乡村法治化进程中,我们热衷于引介和移植西方法治理论,从来没有反思过这些理论的现实意义,也没有思考过乡土中国里“农业、农村、农民”的现实处境,“在不顾一切的打破传统和秩序之后,相伴而生的是失去了保持传统和秩序的能力。”(5)

(三)乡村法治建设缺乏文化传统、价值理念的支撑,导致法治主体整体性的缺位与失落。文化是制度之母。与法治建设相适应的文化建设,是乡村法治化建设不可或缺的一环。事实上,相对于西方式的法治现代化和中国城市的法治现代化而言,中国的乡村地区是中国传统法律文化因素保留较多的地区,同时,乡村也是多民族聚居、多宗教、多社会经济形式和多种文明群体共存的地区,这就决定了该地区法律文化的多元性品格。在这种特定的政治、经济条件和外部环境条件下,国家制定法、宗教法、民间法和地区习惯法杂然相处,共同对乡村社会关系和民众行为起着或多或少、或大或小的规制作用。“乡村法治化”可以使法律在乡村出现,但真正进入乡村社会则难免被地方性知识重新解读。并在解读过程中不得不去回应后者而使其本身逐渐向乡间的社会记忆同质化,更有甚者,“法律下乡”后扰乱乡民的正常生活秩序,“讨个说法”、“争个公道”、“挽回个面子”的诉求在法律中得不到满足,徒成扰民工具,带给他们的是困惑和不解。因而在纠纷解决过程中,乡民总是用地方性知识解读法律,赋予法律乡土韵味。而被重读的法律往往与制度设计者初衷相距甚远,下乡后的法律又力图避免被重新解读,乡土秩序与法律的解读和反解读在“乡村法治化”过程中总是纠缠不清,其艰难由此可见。可以断言,乡村地区可能是中国法治现代化征程中的最后的堡垒,也是最坚固的堡垒。也正因为如此,无论如何强劲的中国法治现代化(或曰制度格式化)征程,在挺进(或“拓殖”)广阔的乡村地区并与乡村本土性制度资源短兵相接时,将无法稳操胜券,而是在与乡村本土性制度资源的相互博弈中各取所长、各弃所短,进而可能孕育出中国本土化法治之路。

二、当代中国乡村法治建构的途径:范式转换

“任何法律制度和司法实践的根本目的都不应当是为了确立一种威权化的思想,而是为了解决实际问题,调解社会关系,使人们比较协调,达到一种制度上的正义。”(6)面对乡村法治建设的困境及其存在的路径依赖问题,我们认为,当代中国乡村法治构建必须进行范式转换,充分考虑乡村社会演进的内生因素,走一条社会演进与政府推动相结合的道路才是现实的选择。具体地,应该包括以下几个方面:

(一)摈弃文化偏见,给乡村法治建设以多元、宽容的理解。如果我们注意到中国人口中有近80%是农民,农村面积占中国国土的90%左右,我们便不得不承认中国问题基本上仍将是一个农民问题。不可否认,随着依法治国进程的展开,国家法及其执法力量必然会大规模输入乡村,乡村秩序的现代化趋势似乎是不可逆转的。然而,从形成中国自主的、独特的法治模式的角度来看,承载着更多西方法律文化基因的国家法制度及其实践能否完全适应于中国国情,这并不是一个不证自明的问题。事实上,西方法律文化以及由此所支撑的民主式法治模式,在西方国家也仅仅“试验”了二百多年,作为一种在西方语境下产生的地方性知识,并不必然具有某种普适性效应。由于任何法治建设的规划,都不可能穷尽关于一个社会中法律活动的全部信息或知识,所以,我们不可能仅仅依据我们心目中的理想模式或现有的理论来规划、建立一个能有效运作的现代法治国家。因此,从乡村法治秩序生成的未来目标模式来看,我们更应该确立一种开放式的图景,对本土的法律文化资源持一种宽容的姿态,对乡村法治化过程中多元文化博弈的“试验性效果”首先持一种观察者而非裁判者的姿态,而不是一开始就对乡村本土的文化资源一味地进行一体化或“格式化”的变革。

(二)明确农民在乡村法治化进程中的主体地位,唤起农民的法治参与热情。现代意义上的法治应当是全民的事业。法治化的过程实际上就内蕴着大众普遍参与,并确立神圣信仰和树立忠诚的过程。因而“法治不仅是国家所关心并努力从事的事情,而且更是社会公众所关心的或者应当关心并努力投入的其中的事业。”(7)乡村法治之所以效果不佳,表面看来是法治在中国刚刚践行,时间较短,但更不容忽视的潜在原因在于路径的缺陷:制度的人为建构并缺乏生活的经验,把广大农民有意无意地当作“局外人”或者如学者所说的“旁观者”,乡村法治仅作为一个象征,一种标志,远远没有进入农民的日常生活,它仅存在于法学家或者法学工作者的自问自答式的理论建构和热情参与中。而真正的法治要义——大众的认同和回应、农民参与与合作却遭到了忽视或漠视,结果是法治的意义尽失,徒具形式而已。对于新世纪的乡村法治化运动而言,我们应该确立这样的观念:乡村法治是全民的事业,需要全民的参与,亿万农民是乡村法治化的真正主体。没有他们的真正认同和积极参与,乡村法治终究逃不过被遗弃的命运。这就要求在实践中,法治必须真正走向乡村,走进农民生活,成为他们日常生活的组成部分,与他们的生活方式、生存样式息息相关。

(三)重视乡村地方性法律文化的存在及其作用。以英美法系的衡平法为例。当年,诺曼底公爵威廉征服英国以后,公开宣布保留原有的散于各地的习惯法。国王设立了中央司法机关——王室法院,派出巡回法官定期到各地进行巡回审判。在各地审判案件时,除遵循王室法令外,主要依据当地的习惯法。在强大的中央政权的支持下,在原有习惯法的基础上掺合诺曼底人的习惯,以判例的形式,把全国各地分散的习惯法逐步统一起来,就形成了全英国普遍适用的共同的习惯法,这就是普通法。大法官依据其个人良心所认为“公平”、“正义”原则独自处理,在普通法之外,就产生了一种不成文的判例法——衡平法。在英国法中,普通法与衡平法并存,普通法院与衡平法院并存。但是,这两种法律体制并不是相对立的,而是互相配合,相互补充,相辅进行。我们从法治先进国家的法制史可以获得感悟并值得借鉴其所长。在乡村法治建设过程中,重视乡村地方性法律文化的存在及其作用,吸收各种各样体现公平正义原则的地方性法律文化作为国家法的辅助和补充,可以有效地克服国家法的刚性和僵化,揭示不同法律价值的长处和互补性,使二者承担起共同构建当地社会和国家法制秩序的重任。

注释:

〔1〕费孝通.乡土中国 生育制度〔M〕.北京:北京大学出版社,1998.58.

〔2〕刘 星.现代性观念与现代法治〔J〕.法制与社会发展,2002,(3):69.

〔3〕〔美〕道格拉斯·诺斯.制度、制度变迁与经济绩效〔M〕.上海:三联书店,1994.11-13.