篇（1）

随着目前国内外对电厂集控运行与机组协调控制不断地展开研究和探究，发现目前还是有很多的电厂制定出了很多电厂集控运行与机组协调控制的管理方案。从电厂的实际生产情况看，火电厂机组集控运行能够更好的为电厂的发展提供条件，并且对电厂实现现代一体化的管理奠定了必要的基础[1]。电厂集控运行与机组协调控制能够稳定地进行，能够更好地改善电厂现代一体化的运行，从而使得集控运行控制技术能够更好地朝着现代自动一体化的方向发展。本文笔者对电厂集控运行与机组协调控制的应用展开深刻的分析探索和研究，从而提高厂家在生产过程中的生产效率与安全性。

一、电厂集控运行的构成

科技的快速发展传统的电机组已经无法满足发展的需求，电厂集控运行与机组协调控制的运用与发展能够为生产提供更优质更好的条件[2]。目前，电厂使用电厂集控运行与机组协调控制有三种模式。

（一）整体控制模式

整体控制模式其实就是以计算机信息技术为基础，对计算机上的数字信息进行分析处理。能够把每一个控制设备，紧密的联系在一起，更有效的展开高效作业。

（二）集合控制模式

集合控制模式的运用非常的重要，主要就是有效的控制生产过程中的每一个工序，从而确保传输信息数据的高效与准确，保证了生产效率和质量。

（三）分级控制模式

分级控制模式和分散控制一样，能够对生产过程中的不同的层次进行有效的管理，能够保证生产工序的整体性。

以上电厂集控运行的三种模式相互联系又有不同之处，相互作用相互促进，更好地促进集控运行的生产高效性安全性完整性。

二、机组协调控制的必要性

电厂机组能够有效、安全、稳定的运行，机组协调控制系统起到了至关重要的作用。

（一）确保机组的安全运行

对生产机组进行协调控制，可以确保在生产过程中准确地进行操作，使得整个运行的过程更加的稳定。降低生产过程中出现故障的机率，在一定程度上保证了机组的使用年限，并且对其进行完善保护。

（二）提高机组生产效率

机组在正常的运行的过程中，如果采用了协调控制系统的话，可以最大程度的提高机组响应的能力，能够减少负荷延迟的现象，从而使得负荷能够快速的追踪。同时通过机组协调控制系统，能够在机组高效运行的情况下，进行更好的调节，使得运行过程中机组能够更加的稳定，从而能够提高机组生产的效率。

三、火电厂对电厂集控运行与机组协调控制的运用

目前，火力l电在我国的电力生产中承担这非常重要的角色，所以火电厂能够更好地进行生产发展，更够为我国经济的进步与发展夯实基础。对火电厂应用电厂集控运行与机组协调控制进行探究之前，先要对火电厂应用电厂集控运行与机组协调控制的实际情况进行观察，获得相对应的数据信息进行分析，发现在应用过程中存在的问题，针对出现的问题展开研究与分析，设置相对应的解决方案，根据方案采取解决措施，从而保证火电厂生产的顺利高效地进行。

针对火电厂实际的生产情况，电厂集控运行与机组协调控制中的控制的难度根据控制次数的增加也会随之增加。对煤粉进行有效的控制，从而控制运行中的温度，最后使整个生产过程得以更好的控制和运行。火电厂的电厂集控运行与机组协调控制的应用非常的重要，电力的生产运输以及使用的过程中都离不开它，所以，我国目前大多数火电厂使用的集控运行系统是更好管理的单元制机组，能够更安全稳定的开展电力的生产。

四、一次风集控技术

综合高压变频调控技术，对高压变频协调控制技术的设计和使用展开社科的研究和探索。一次风系统应用目前还是存在很多问题，而变频协调控制单元主要有几个作用。在一次风运行的过程中，能够更加快速有效的找到运行过程中出现的故障的地方；能够保证一次风不间断的运行；确保其在工作的过程中避免出现“抢风”。

将一次风机工/变频进行自动化的转换，从而保证设备装置进行检测，从而收到变频器上下口和变频器开关的二次信号。闭锁逻辑和控制功能。然后把高压开关和控制的信号传送到协调控制模块展开综合性的信息数据的分析和处理。变频协调控制单元外形图对生产过程中出现的故障进行判断能够对接入的检测信号进行不断地分析和处理，从而确保信号接口的正常使用，对信号数据信息进行有效的输入和输出，避免工作过程中存在的错误等。如果出现故障也能根据实际情况监测处出现故障的地方，从而确保信号数据信息的正确性和完整性，使得整个运行系统得到安全有效的处理保障。

五、结论

电厂集控运行与机组协调控制的应用能够更好地促进电厂的生产，从而能够更好地满足我国工业生产的需求。电厂集控运行与机组协调控制的应用能够更好地满足对机组动能进行相对应的控制，从而提高电厂生产的效率和安全性。

篇（2）

随着全球经济一体化，以及专业化分工的深人发展，现代建设项目越来越趋向大型化、复杂化，传统的项目管理方法和理念已逐渐不能满足建设项目管理的需要，迫切需求一种新的观念和方法来实现建设项目的高效运转，因此，建设项目协调管理应运而生，而建设项目协调管理的实现依赖于协调管理机制的建立。

目前，有关协调管理机制的研究主要集中在多(Mufti -Agent )协调机制和调模型设计等方面。张青山和游明忠在基于信息平台的协调管理构架的基础上提出了目标机制、信任机制、群体协商机制构成了虚拟企业的协调机制内容体系;卢少华从协商层、协作层和信息层3个层次讨论虚拟企业的协调机制;李刚，程国平从界面设计、信息技术、知识管理、跨文化管理的角度提出虚拟企业界面协调机制。但这些研究都是以供应链和虚拟企业为对象开展的，而对建设项目协调管理机制的研究却鲜有涉及。本文拟从分析建设项目协调管理机制的内涵着手，提出建设项目协调管理的几大机制，并给出协调管理机制的运行模式，以期对建设项目实践活动提供参考。

1建设项目协调管理机制的内涵

由于建设项目不同于一般的科层结构，项目的一次性、参与方的多样性、信息的不对称、利益的不一致、沟通的障碍以及机会主义的存在等因素使得建设项目在建设过程中容易产生各种冲突和摩擦。因此，为了保证各参与方能够顺利完成各自的工作以实现共同的项目目标，协调管理是一项非常重要的活动，而协调管理活动的顺畅开展则是通过一系列科学的协调管理机制予以实现。在管理学中，管理机制是指系统内各子系统、各要素之间相互作用、相互联系、相互制约的形式及其运动原则和内在的、本质的工作方式。从这个意义上说，建设项目协调管理机制是指为了组织与控制项目各参与方达成协调一致，确保项目目标的全面实现而设计或安排的且必须遵循的一定的程序与规则，用以解决项目建设过程中各利益方之间相互作用、相互联系、相互制约关系的所有手段、方式和方法。要保证建设项目的顺利进行，外来的强制干预和控制是毫无益处的，反而会激发出冲突和矛盾。但是为了避免在项目建设过程中出现阻碍项目建设的因素，建立协调管理机制是必不可少的，以此可以确保项目顺利实施。

2建设项目协调管理机制

建设项目协调管理机制应该包括两部分:一是项目建设全过程中的协调管理机制，它是事先主动型的制度设计与安排。另一部分是建设项目实施过程中各种协调管理机制的具体运行，可以用于指导建设项目协调管理活动。完善的协调管理机制，不仅可以确保建设项目实施的协调管理活动更加规范化、制度化，而且还能提高建设项目组织的工作效率和敏捷度，降低由于协调管理困难而导致的诸多风险。建设项目协调管理机制主要包括决策机制、合作机制、沟通机制、激励机制与约束机制等。

2.1决策机制

管理就是决策，提高决策效率与水平，提高决策的科学性，一直是管理者追求的目标。对于参与方众多的建设项目而言，如何有效地决策依然是需要解决的关键问题之一。项目各参与方都拥有相对充分的知识与信息，尤其是与自身所承担任务相关的知识与信息，这就使得决策环境和决策条件各异。换言之，参与各方分别向专业化纵深发展导致了知识的分裂。因此，建设项目协调管理中的决策权是分散的，但又是在合作中行使的。这种合作基础上的分散决策是一种决策的均衡，也是提升建设项目组织运行效率的基础。而从建设项目本身的角度看，尽管建设项目的参与方来自不同的组织，但由于各参与方的相对独立性，导致了在利益和行动上都不会自动地趋向一致，当涉及到需要协调管理的事务时，参与者需要联合决策。这种分散一联合决策机制是对传统决策模式的超越，是专业化分工所导致知识的分裂以及相应的分散决策重新在建设项目体系内整合到一起，是分散与集中的辩证统一。

2.2合作机制

建设项目是由众多不属于同一个企业的参与方共同完成，当这些参与方为了某个建设项目走到一起时，即展开了合作对策过程，各个参与方之间通过合作机制，达到多赢的目标。由于建设项目的复杂性，不是某一个企业所能完成的，必须通过合作来实现项目目标。但是在合作过程中，由于合作各方的能力不均衡可能导致合作各方间产生冲突和矛盾，这种能力的不均衡主要是因为各合作方所拥有的资源不均衡。合作机制是一种调整参与方间行为和资源配置的一种结构性机制，这种机制不仅对参与方的行为产生约束，同时也对能力不均衡提供一种补偿。因此，参与方间的合作机制对于建设项目协调管理活动具有非常重要的意义。在建立合作机制的过程中，应该以建设项目的整体目标为目的，通过协调矛盾、资源共享，最终实现项目目标和各参与方利益的多赢局面。建设项目协调管理机制中的合作机制主要包括信任机制、信息共享机制、风险共担和利益分配机制3部分内容。

2.3沟通机制

沟通是一个过程，在沟通过程中，参与沟通的诸多要素之间在建设项目的环境下相互作用，相互影响，最后产生出沟通的结果。沟通结果如何直接受到沟通过程中各个环节和各个要素之间的作用影响。有效的沟通是使不协调关系得以协调的关键。沟通机制的构成要素包括:沟通理念、沟通内容、沟通渠道和沟通反馈等。这些构成要素受到工程项目内外环境中的诸多因素影响。该机制运作是否有效取决于沟通过程中的技术层面要素，它包括各参与者的参与程度，整个建设项目体系内沟通氛围的营造，沟通制度的制定，各沟通主客体沟通策略与技能的应用及建设项目协调管理信息沟通平台的建设。沟通机制的运作是动态的，其运作过程和方式需要不断的完善与改进，沟通机制各要素的内涵也需要不断提升和深化。首先，沟通机制必须与建设项目组织相匹配，通过沟通协调管理建设项目内部的运作，达成为项目目标服务的目的。第二，沟通机制内部各个部分需要协调一致，使其运作顺畅有效。第三，外部环境的多变性和不可预测性，必须根据建设项目外部环境变化进行动态调整。建设项目协调管理机制的沟通机制处在不断变化的建设项目内外环境中，同样需要不断变化来适应建设项目协调管理的需要。

2.4激励与约束机制

激励与约束是建设项目实施协调管理活动的手段，而手段发挥作用的载体是机制。在信息不对称的情况下，为了降低项目各参与方道德风险发生的概率，就需要有效的激励约束机制来保证项目各参与方利益的最大化与项目目标一致。由于项目各参与方承担的任务不一样，各专业参与方在自己所承揽的任务内所获得的信息与知识比他方要多.而利用这些富余的信息与知识量就有可能获得更多额外利益，从而就会增加项目的建设成本或导致项目失败。因此，在建设项目协调管理活动中，只有建立和形成了一套有效的激励约束机制，激励与约束手段才具有了赖以运用的载体，才可能将其作用持续地、良好地发挥出来。根据建设项目协调管理机制的内涵，激励约束机制就是为了实现建设项目目标，以项目参与方的需求和动机为基础，通过对资源的合理配置以及协调管理方式的优化组合，制定必要的监控手段及可实施、执行的制度，在项目实施过程中形成相对固定化、规范化的能促使各参与方行为趋向和目标一致的激励与约束手段、方式、方法、程序、规章和标准。在激励与约束机制中，激励机制以人性化为本，利用参与方追求自身效益最大化的特性，通过制定明确的合同来划分各方的利益和责任，提高行为主体的努力度;约束机制则以有限理性人为对象，利用参与方对风险厌恶的特性，提高行为主体的忠诚度。同时，通过声誉模型起作用也可以约束参与方为追求长期利益而避免道德风险。因此，建立激励机制的同时必须建立约束机制，两者互为补充，互相促进。

建设项目协调管理机制运行模式

根据上面论述的5种建设项目协调管理机制，本文认为可以从3个层次上探讨它们的运行模式，即决策层、执行层、信息层，外加一个无处不在的技术支持平台，以实现各协调管理机制的功能，如图1所示。

3.1决策层

决策层包括决策机制，着重于制定项目目标和任务分解，处理建设项目内外部之间的有关事务。由建设项目的协调管理机构来负责建设项目的整体协调管理，如有关规则的制定、参与方的选择与淘汰、重大冲突与矛盾的消解等活动，其形式是定

期或特定的协调管理会议，一般以合同、规章制度、参与方的责权利等方式明确下来，对所有成员具有强制性。

3.2执行层

执行层包括合作机制、沟通机制、激励与约束机制，是建设项目协调管理最为关键的部分，也是最为复杂的部分，由项目协调管理委员会通过这些机制去执行具体的协调管理活动，如各参与方的实施进度协调、材料设备供应协调、合同的具体实施协调等。采用的形式可以多种多样，可进行现场协调也可采用会议协调，可由事务双方协调也可通过第三方进行协调。

3.3信息层

信息层是前面两个层次予以实现的基础，为协调管理活动提供各种数据和信息支持，完成相关信息和资源的集成与优化调度，以更利于各种协调管理机制的贯彻实施，同时也可将协调管理机制产生的效用进行反馈，便于协调管理者判断机制是否适宜以及有无改进完善之处。

3.4技术支持层

篇（3）

中图分类号:F246 文献标识码:A 文章编号:2095－4379－(2016)13－0079－02

一、当前我国构建和谐劳动关系存在的问题

当前我国劳资关系总体稳定，劳资矛盾和纠纷整体可控，但由于产业结构调整和经济发展模式转型升级，使得原有的劳动关系中的结构性矛盾比较突出，出现了一些新情况和新问题，主要是以下几个方面。

(一)劳动合同签订率低，劳动者维权意识淡薄。由于长期法制教育的推动，在我国较大规模的企业中劳动合同的签订比率有了较大程度的提升，但是从总体来看我国用人单位的劳动合同签订率仍然偏低，而且在民营企业中不签劳动合同的现象更为普遍。根据全国人大常委会执法检查组2005年对《劳动法》的实施情况检查表明:全国中小型非公有制企业劳动合同签订率不到20%［1］个体经济组织的签订率更低。劳动合同短期化趋势明显。据有关部门调查，目前全国劳动合同期限三年以下的占60%，签订无固定期限劳动合同仅占20%。［2］

(二)劳动争议纠纷解决程序繁琐，成本高昂。我国现行劳动争议处理体制为“一调一裁两审”制，目前这种纠纷程序的问题是过分注重劳动关系的安全和用工稳定，却以牺牲效率为代价，给劳资双方带来诉累，由于实行“一裁两审”“先裁后审”的程序，一个劳动争议若依次调解、仲裁和诉讼，在正常情况下需要耗时一年。耗费了当事人大量的时间、精力，加大了当事人解决劳动争议的成本，有悖于及时、便利的劳动争议处理原则。［3］

(三)劳动争议案件数量增多，关系趋于紧张。据中国劳动保障部在对全国劳动争议案件进行统计分析后的得出的数据显示，2010年，中国集体劳动争议案件比2009年增加了67%，达到近两万件。如果算上非集体的劳动争议案件，数字更大。据中国劳动保障部的数据，各级劳动部门接受的劳动争议案件数量增长了12倍，而广东深圳的情况更为严重，2009年的案件数量是1999年的60倍。［4］

二、发达市场经济国家三方协调机制简介

(一)三方协调机制的概念

三方协调机制，一般指劳动关系三方协商机制，根据国际劳工组织1976年144号《三方协商促进国际劳工标准公约》规定，三方机制是指政府(通常以劳动部门为代表)、雇主和工人之间，就制定和实施经济和社会政策而进行的所有交往和活动。即由政府、雇主组织和工会通过一定的组织机构和运作机制共同处理所涉及劳动关系的问题，如劳动立法、经济与社会政策的制订、就业与劳动条件、工资水平、劳动标准、职业培训、社会保障、职业安全与卫生、劳动争议处理以及对产业行为的规范与防范等。

(二)三方协调机制的具体运行

三方协调机制的具体运行，即为解决劳动者、政府、企业之间的利益冲突，三方之间进行协商的程序、步骤、次序和方法。通过三方对话机构的确立、集体谈判、有效的沟通对话渠道，使得三方协调从理论变为现实，三方协调机制得到落实和运行。现代各国关于三方协调机制的运行有着不同规定，其中美国模式发展较早，截至目前已经较为成熟和系统。在机构设置方面，美国联邦政府成立了调解和解委员会，使用调解与和解的方法解决劳动纠纷。在调解的过程中，根据阶段的不同可以分为，开始阶段、中间阶段、结束阶段。在开始阶段，劳动者与企业就劳动合同、工资报酬、企业规章等问题发生分歧或者争议，双方或一方可以提出开始集体谈判，开始集体谈判之前，双方应相互的交换信息，对召开谈判的时间和地点进行事先的约定，在这个阶段也可以申请政府介入协调相关事宜。在中间阶段，劳动者和企业在事先约定的时间和地点，先确定具体议题再就各个议题分别进行协商和讨论，达成初步合意之后再进行各自内部的商议和讨论确定具体方案，若在谈判过程中出现无法解决的重大分歧或谈判陷入僵局，双方可以申请政府或其他专业的调解机构进行调解，推动双方最后达成一致的协议。在结束阶段，劳动者和企业在政府的指导和监督之下签署最终的协议，该协议具有法律拘束力，双方都必须执行不能违反，若一方违约可视为违法，另一方可将该协议交法院强制执行，至此整个三方协调机制的程序结束。

(三)三方协调机制的功能和作用

1．平衡与协调三方之间的综合利益。劳动者、企业、政府各自从不同的利益角度出发，提出各自的主张和要求，通过三方协调机制得以表达，在理性与务实的氛围之中，三方达成协议实现利益的平衡和妥协。2．以非讼方式化解劳资纠纷减少交易成本。通过三方协调机制的建立能够在很大程度上改变劳动者的弱势地位，促使劳资双方达成公平协议，减少社会交易成本，促进社会财富的有效增长。3．三方之间有效协商推动和谐劳动关系。和谐劳动关系要求劳动者与企业双方通过协商解决问题，气氛和谐融洽。三方协调机制为核心的劳动管理机制在实践的过程表现出来了较高的可信度和适用性，在解决劳动纠纷的过程中发挥着越来越重要的作用。

三、我国三方协调机制的现状和问题

(一)三方协调机制在我国的现状

目前我国多层次劳动关系协调机制已基本建立，1990年11月全国人大常委会批准了《三方协商促进实施国际劳工标准公约》。我国遵守对国际社会的承诺，在修订《工会法》的34条也做了相关的规定，这为三方协调机制在我国的发展提供了法律保障。2001年8月3日，“国家协调劳动关系三方会议暨第一次会议”召开，标志着我国开始在国家层面建立正式的三方协调机制。随后，在各地在省、县甚至街道各个层面纷纷创建三方协商机关。到2009年底。全国已经建立来的关系三方协调机制1．4万个。其中，省级31个，地级313个，县级2531个，县级及县级以上地方共建立三方协调机构2875个。［5］

(二)我国三方协调机制存在的问题

1．三方机制实际运行效率低下，实际效果与设立初衷存在差距。首先，制度建设推进缓慢，质量不高。三方机制中的主体没有实现完全的专门化、独立化，在不少地方三方协调机构管理组织不清晰，存在由多个政府部门进行管理的情形，这限制了三方机制作用的有效发挥。其次，机制运行效率低下，层次不够。很多地方没有重视三方协调机制的重要作用，只是将其视为减少劳动仲裁与诉讼的替代手段，将该机构放在劳动保障部门的一个处室之中，不注重发挥三方机制的预防功能，使得该机制的实行运行效率不高。2．三方机制的参与主体组织不健全，存在缺位和越权。在雇主组织方面，代表企业一方的雇主组着的独立地位在国内法上没有被承认，这种情况直接影响了企业组织在三方协调机制中职能的发挥。在工会组织方面，工会委员会中存在人员比例不合理的问题，高层管理人员的比例较高而劳动者的比例较少，这使得工会缺乏代表性难以真正的维护劳动权益。在政府方面，现阶段本应处于中立地位的政府行政干预过于强势，以政府的命令强加于劳动者和企业双方的意志之上，使得政府角色产生了越权与错位。3．三方机制缺乏有效制度支撑，权威性和认同感不足。目前我国三方协调机制虽然有一些规范性文件予以确立，但这些规范的规定不够系统和全面，效力层级比较低，劳动关系三方协调机制在劳动关系法律保障体系中没有独立地位。此外，通过三方协调机制达成的协议在现阶段没有法律拘束力，三方协调机构只是一个建议性、咨询性组织，没有强制执行力使得三方协调机制缺乏必要的权威性和影响力。

四、三方协调机制的本土化与重构

(一)三方协商机制在我国的务实定位

我国三方协调的机制的纵向定位应着眼于基层，根据实际的纠纷解决需要来建立这样的基层三方协调机构，并不是每个地区、省份都需要建立三方协调机构，而是要根据经济发展的需要来建立才能提高三方协调机构的运行效率。我国现阶段三方协调机制的功能性定位应主要关注于工资水平、职业安全等这些关系的劳动者切身利益的领域，减少劳动纠纷的发生，预防性保障劳动者的合法权益。另外在劳动争议发生后，三方协调机制能提供高效、便捷劳动者维权途径，对劳动者来说能使正义更快的到来，平衡劳动者和企业的利益，构建二者的和谐劳动关系。

(二)三方参与主体的补位与矫正

对于工会组织方面，要增强工会独立自主的能力，摆脱政府的过度干预，以及企业组织对工会的掣肘，实现工会组织的人、财、物的独立运行。在企业组织方面，应增强其代表性，向所代表的企业真实的反馈劳动者对企业运营，企业职工权益保障，以及涉及国家公共政策的实施等情况，发挥企业组织应有之作用。在政府角色方面，政府在三方机制中的角色应定位于服务监督，监督企业与劳动者执行劳动法律法规的情况，对劳动争议纠纷解决、劳动报酬谈判等具体劳动关系问题提出解决方案，提供智力支持和资源协助。

(三)加强三方协调机制制度化建设

三方协调法律机制是是一种在法律框架下的社会对话机制，其建立目的、涵盖范围、运作程序以及操作规范都必须依据国家的劳动法律、行政法规和相关政策。［6］加强三方机制制度化建设，需要加快完善三方机制的法律法规，确立关于三方协调机制的专门立法，详细规定三方协调机制的参与主体建构、三方机制的功能定位，适用三方协调机制的情形以及三方协议的效力问题，规定劳动关系方协调机制的运行制度，为三方协调机制的运行提供规范化的法律保障，提高三方协调机制的权威和影响力。

［参考文献］

［1］关于构建和谐劳动关系与王健．关于构建和谐劳动关系与职工权益保障问题的研究［J］．工运研究，2008:10－15．

［2］山东省总工会课题组．论构建社会主义新型劳动关系［A］．中华全国总工会研究室．全国工会理论研究文集［C］．北京:中国工人出版社，2008:321．

［3］丁寰翔．劳动争议处理程序存在的问题及解决［J］．学术界，2010(4):161－167．

［4］余瀛波．转型期我国构建和谐劳动关系的研究［D］．湖北工业大学，2012．

篇（4）

中图分类号 D62

文献标识码 A

文章编号 1004-4434（2013）01-0039-05

一、现状与思路

著名学者莱宾斯坦将企业组织中并非由资源配置失调而引起的低效率称之为X低效率，其包括劳动低效率与协调低效率两个维度。其中，协调低效率指的是组织中劳动之间的协调性程度较低，所取得的协调收益小。与传统理论相比，现论更强调协调低效率，并将协调低效率作为X低效率的主要方面。本研究认为，协调低效率不仅在企业组织中大量存在，在政府组织中同样较为普遍。

从文献上看，西方学者更早关注于府际协调低效率的研究。许多西方学者用“公用地灾难、囚徒博弈困境和集体行动困境”及“个体理性与集体理性的冲突”等非常经典精确的词语来描述和阐释府际协调低效率的缘由，并通过构建一系列的协调机制来降低府际协调成本，提升府际协调效率，如美国的大都市区域府际协调机制、日本的广域行政协调机制等，英、法等国的部际会议协调机制。其中，西方国家较为普遍的做法就是设立综合性协调中心和成立专门委员会。而从西方国家府际协调机制所采用的理论工具上看，学者们提出了许多理论工具，如文森特·奥斯特罗姆提出“多中心体制”理论和“复合共和制”理论；布坎南提出“竞争性联邦主义”理论；埃莉诺·奥斯特罗姆提出“自主组织和治理”理论；还有受到较为广泛关注的网络治理理论，这种治理理论在美国等西方国家较为常用。大量事实证明，多中心理论、自组织理论、网络治理等理论都不同程度地存在着协调、整合和整体性运作的不足，使得府际协调尽显零散化、结构化和部门化，并未形成统一的、整体的府际协调机制，无法从根本上提升府际协调效率，难以全面实现政府组织的整体性目标。近年来，英国率先提出了整体性治理理论，这一分析工具具有较强启发意义，但在我国还未引起广泛关注和普遍运用。

有鉴于此，本研究的基本思路是在分析府际协调低效率的困境与根源的基础上，选取注重政府组织间协调与整合的整体性治理理论作为分析工具，以弥补其缺陷和不足，构建出整体性府际协调机制，进而降低府际协调成本，提升府际协调效率和政府组织运作绩效，实现政府整体性治理。

二、困境与根源

政府治理绩效的低下与府际协调低效率有着非常密切的联系。导致府际协调低效率的原因有许多，在本研究看来，主要包括以下几个方面：

（一）府际协调理念落后和府际协调水平低下导致府际协调低效率

从整体性治理理论看，政府组织中的行政人员对于协调和整合范围认知会影响其协调效率。政府组织所倡导的协调理念直接左右着行政人员对府际协调的认知。长期以来，我国政府组织在赶超跨越的压力型体制下，政府组织的运作以政府为导向，将经济飞速发展和GDP高速增长作为关键性指标。而将政府服务的对象和公众诉求置之不理，从而滋生了地方保护和条块分割等现象，导致府际协调低效率的产生。

同时，政府组织效益与其协调收益和协调效率息息相关，而政府组织的协调收益和协调效率又取决于协调水平的高低。一般地，随着政府组织规模的扩大，府际协调水平是降低的，协调成本是递增的，而政府组织的协调收益和协调效率是递减的。因而，协调低效率根源于政府组织间协调的低水平。首先，政府组织中团队生产所涉及的协调包括“显性协调和隐性协调”两个方面。府际认同度较低、信息和资源共享性不高、沟通存在障碍以及政府组织中行政人员的阅历和学识等方面的差异造成了政府组织隐性协调的水平较低；政府组织本身不够健全、行政人员的管理和协调能力较低等导致政府组织显性协调水平不高，二者直接导致府际协调的低效率。其次，政府组织中公共产品的生产具有很强的垄断性，政府组织处于非竞争状态。这种非竞争性使政府组织免除来自外部的竞争压力和丧失提高协调效率的内在动力，进而使政府组织长期处于协调低效率状态。再者，政府组织的解体可能性较小，政府组织成本与收益相割裂，政府组织普遍存在预算规模最大化倾向，资源配置的低效率程度呈递增趋势；同时，府际协调效率缺乏具体量化指标也掩盖府际协调低效率的真实面目。

（二）部门碎片化和利益相关者导致府际协调低效率

整体性治理理论认为，不同管理机构在相同管辖范围内，会妨碍水平联合工作。也就是说，政府组织中某一事项由多个政府组织或多个部门共同管辖。职能交叉重叠。依据经济人假设，政府组织或职能部门都具有自利性取向，追求自身利益最大化。而这种逐利将严重妨碍水平联合工作，降低协调效率。

同样，任何政府组织中的协调都指向一定的目标群体，尽管人数不等，即所谓的利益相关者，各政府组织也应归属于此范畴。这些利益相关者在府际协调中都直接或间接地对其协调效率产生重要的影响，二者之间关系密切，可从技术层面和利益层面进行剖析。在技术层面上，对府际协调效率产生影响的重要因素包括利益相关者的行为差异性、利益相关者的数量以及协调利益相关者行为的量度等。要使政府组织效率达到预期目标，必须对利益相关者的行为进行协调，而如何协调及协调的量度则成了影响府际协调效率的关键。在利益层面上，由于政府组织及其行政人员的行为和活动都与利益密切相关，从而利益相关者的利益得失就成为影响府际协调效率高低的关键因素，即利益相关者利益得失和人数的多少就直接决定府际协调成本的高低，影响府际协调的成本高低或协调的成功与失败。

（三）府际协调激励机制缺失导致府际协调低效率

由于“政府机构缺乏像市场化组织那样来自消费者行为、市场份额、盈亏标准那样的直接的指示器，由于政府组织产出度量是那么难以确定，以致政府组织没有制定一套行之有效而又明确的操作标准，出现激励标准的模糊。”也就是说，在府际协调中，对协调主体进行协调的努力程度和取得绩效的大小没有具体的评价指标，缺乏足够的激励或激励机制不明确、尚未制度化，无法调动府际协调人员的积极性和主动性：长此以往，使府际协调人员产生协调的惰性，无益于府际协调效率的提高，相反，导致府际协调效率居低不上。

（四）府际协调成本过高导致府际协调低效率

在市场体系中，即使市场机制非常健全，也需要进行成本效益分析。而在政府组织中，政府组织活动的非市场性质在某种程度上割裂了政府组织成本和效益之间的联系，从而在非市场生产的产出与其成本完全割裂开来，使政府组织成本和效益之间处于严重的分离状态。换言之。政府组织活动的非市场性产出与其成本的完全割裂意味着资源错误配置程度大大提高了。正因为政府组织处于非市场体系中，缺乏足够的竞争和激励及成本效益分析，同时，政府组织往往将府际协调时的规模（如成立机构、配备人员、召开会议和调拨资源的多少和数目等）作为政府组织绩效考核标准，其结果是增加了府际协调成本，降低了府际协调收益。正如只计算鸟儿在空中展翅的数目，却不管鸟儿到底飞了多高和能飞多高。由上，府际协调成本过高直接导致府际协调低效率。

三、分析框架与策略建构

（一）整体性治理

作为目前西方政府组织协调中备受亲睐的整体性治理（Holistic Governance）理论起源于20世纪90年代末期的英国，最早提出者为佩里·希克斯（perri 6）。与其他治理理论一样，整体性治理的产生有着非常重要的时代背景。随着网络技术的快速发展，“科层治理由于狭隘的服务视野、政策目标与手段相互冲突、资源运作重复浪费、政府机构设置出现重叠、公共服务分布于各部门间，具有明显的分散性和不连贯性”，“竞争治理的工具主义、市场导向、民营化造成了管理碎片化和服务的分裂性等弊病，导致了严重的危机”。鉴于此，整体性治理则旨在对科层治理的效率低下、结构僵化和协调缺少等弊端和竞争性治理的功能分部化、管理碎片化、公共服务供给割裂化和整合不足进行反思与批判的基础上逐渐形成的。

作为“公共行政中最老关注问题点之一的协调与整合”成为了整体性治理分析框架中的重要分析性概念。在整体性治理理论看来，“协调”被指为发展联合和整体性工作，联合信息系统、机关间对话、规划过程和决策。而“整合”被指称实际行政或执行时的协调，通常会发展一套组织结构、专业实务及干预来进行，整合的目的是要克服碎片化问题，这并非一种新的技巧，而是一种策略性的工作。与此同时，希克斯就整体性政府、整体性协调和整体性整合进行了界定。他指出整体性政府（holistic government）是指彼此有强化的意旨、彼此有强化的目标、彼此有强化的方法来达成目标。整体性协调是指了解到彼此有必要的关联性存在，但没有明确的界定。整体性整合指的是建立完全的无缝隙的规划。假如我们要达到某个目的，局处问哪些事务该共同合作或单独执行。

（二）策略建构

1 树立公众导向理念，以公众需求最大化满足为府际协调旨归

整体性治理与科层治理和竞争性治理的根本区别体现在：整体性治理“将个人的生活事件列为政府治理的优先考虑项目，将‘政府组织’的研究重点转移到‘个人问题’的解决上”，“它是以解决人民的生活问题为政府运作的核心，相对于前面两种典范都是以解决政府的问题为核心”。可见，整体性治理所倡导的以公众需求和公众需求最大化满足为导向，实现了政府治理理念的根本性转变与重塑。

诸多事实表明，府际协调效率与政府治理理念有着不可分割的联系。传统政府治理的优先选项是政府组织本身。追求政府的GDP高速增长和政府高绩效，使地方政府组织在政治晋升锦标赛中获得优势地位，从而采取选择性治理模式进行政策选择性执行，凡是符合政府、部门或个人利益的政策予以有效执行；能够在短期实现政府绩效的易实施的和要求严格的条款加以执行：有自由裁量空间的政策就在执行标准和力度上进行选择、搁置或置换。这种以政府组织为导向的选择性治理最终导致政策目标替代、政策执行失真及府际协调效率低下。因而，要提高府际协调效率，首当其冲的是在政府治理理念上达成共识并实现转向，使政府治理由政府组织导向转移到公众导向上，以解决人民的生活问题作为政府组织运作的核心，以公众需求和公众需求最大化满足为旨归。

2 建构府际协调组织，构建府际争议仲裁机制，降低府际协调成本

“政府组织协调效率不仅是对行政过程的考察，更为重要的是对政府组织管理结果的评定。而政府组织管理的效率具有两组难以协调的矛盾，就是近期效率与发展效率、局部效率与整体效率的矛盾。在这两组矛盾面前，政府组织普遍具有协调低效率的倾向。”在刘祖云看来，府际关系包括纵向和横向的府际关系，是一个“十字型”的关系模式。在这种“十字型关系”模式中，府际权力与利益的博弈呈现出比较复杂的“十字博弈”的交叉态势，其中处于中心位置的不是中央政府，而是处于各个“十字型节点”的地方政府。从府际博弈结构上看，下级政府与上级政府之间存在着博弈地位的非对等性，这种非对等性在时空向度上得以固化，下级政府只能寄希望于在“制度缝隙”中寻求“下级能动性”的发挥空间，从而加大了府际协调的难度系数，增加了协调成本，导致协调低效率现象的产生。可见，有必要建立常设性或临时性的府际协调组织。如在欧盟就曾建立了跨国界、跨行政区划经济协调的区域发展委员会模式；日本也在各区域范围内组建了政府、企业、学者三方结合的产业结构评议会模式等。就我国而言，可以建立府际联席会、综合性协调中心和专门委员会等府际协调组织，并明确其任务与职责分工，坚持利益统筹，加强合作治理，形成协调联动与齐抓共管的工作机制和信任机制，建立以协同、合作为特点的府际策略关系模式。与此同时，构建府际争议仲裁机制，健全府际争议调解的相关法律法规，以破除地方壁垒，减少府际合作障碍，消弭府际分歧，从而降低府际协调成本，提高府际协调效率，实现府际共赢。

3 建立健全府际合作激励机制，充分调动府际协调积极性

整体性治理理论认为，奖励尤为重要。如果激励、奖赏和地位与整体性运作相协调，失败是不太可能的。于是，希克斯指出，对政府组织整体性运作所面临的障碍主要来自于意愿、法律、文化和激励等层面。而致使整体性政府难以建立的大多数原因是恐惧、缺乏斗志、厌恶风险以及缺乏激励。这种现象在府际协调实践中得到了充分体现。目前，由于我国府际激励机制设计和组织运作逻辑并不相符，直接导致府际利益不兼容或冲突，使一些政府组织在执行上级政策时实行“目标替代”，上级政府组织目标或府际目标被个别政府组织或部门目标所替代，其根本原因在于合作激励不足，竞争动力大于合作动力，发展型地方主义中的“政治参与人”的政治博弈思维俨然成为定势，进而使政府组织予以“逆向选择”并面临“道德风险”。为此，莱宾斯坦强调，协调低效率根源于个体之间的合作，而个体是有惰性的。而消除协调低效率现象的关键性策略就在于调动个体积极性，通过各种能动有效的措施使因利益不一致而引起的低效率降到最低，其主要路径是建立科学合理的激励机制。当务之急在于建立健全府际合作激励机制，让政府组织在府际合作中获益，并深刻体验到合作收益大于博弈收益，实现府际激励兼容，充分调动政府组织的协调积极性，提升协调效率。

4 整合府际利益，完善地方利益表达机制

政府组织的存在是以利益实现为核心要素的。任何政府组织都拥有其自身利益，并有不断追求自我利益最大化的驱动。同样，府际关系也是通过利益关系得以体现，换言之，府际关系的关键在于利益关系。府际合作也是以利益为基础的。良好的府际关系是以各政府组织利益都得以充分实现为前提的；进而，府际协调效率高低的判别标准就是各政府组织的利益实现程度。事实上，政府组织对其利益的追求具有天然的合理性与合法性，其合法性与合理性既源于法律规定，又源于政府组织所拥有的自，但这种天然的合理性与合法性是建立在不损害其他政府组织利益的基础上的。

篇（5）

伴随中国的经济体制改革，金融业的快速发展导致金融争议激增，不仅给诉讼机关带来沉重压力，也阻碍了金融事业的发展。如何高效、公正解决纠纷以保护投资者的合法权益，已成为金融法治发展的热点课题。综观世界各国的金融纠纷解决现状，金融专业调解制度已取得较多成果。调解作为重要解纷途径在我国也早已为人所熟知，将其导入中国金融纠纷解决机制既符合国情，也势必促进解纷效率的提升，有利于维护金融市场秩序及公共利益，从而保障经济社会的和谐稳定。 一、金融专业调解制度的内涵 金融专业调解制度在中国实务界是一个开创性概念，但在其他一些国家及地区施行已久。金融专业调解是指双方或多方当事人就金融争议的实体权利、义务，在调解组织的主持下互谅互让、进行协商，并自愿达成协议、解决纠纷的方式，是金融交易领域的以调解为手段专门性解决程序。金融专业调解制度，即在第三方的帮助下，以国家金融相关法律、法规、规章及政策等为依据，以促使纠纷当事人双方自愿达成协议的金融专业性调解制度，作为金融非诉讼解决机制的组成部分，为金融争议的解决开辟了新路径，与其他金融纠纷解决机制交叉互补，既满足了实务需求，又缓和了冲突矛盾，维护了社会安定。 (一)金融专业调解的纠纷范围 金融专业调解的范围涵盖银行、保险、证券、期货等诸多领域，但鉴于分业现状将所有争议都归纳到调解机制中并不实际，目前金融调解研究主要集中于纠纷发生最多、争议较难解决的领域。比如:证券期货领域，证券期货类金融纠纷主要是证券投资者与期货交易者与证券公司、基金公司、证券投资咨询公司及其他服务业者、证券交易所、期货交易所、登记结算机构或其他利害关系人之间因证券的募集、发行、买卖或其他交易及相关事宜所产生的民事争议;一方当事人为证券投资人或者期货交易人，相对方当事人为证券公司、基金公司、证券服务机构、证券交易所、期货交易所、证券登记结算机构或其他利害关系人，予以受理的纠纷是平等主体之间的民事争议，不包括投资者与监管部门的行政争议。 (二)金融专业调解的基本类型 根据不同行业类型，金融专业调解可以分为证券类、银行类、保险类、信托类纠纷调解等，各类型又可再细化，如保险类调解可分为人身类和财产类保险纠纷调解。根据程序的启动方式，金融调解可分为依申请和依职权调解，依申请调解是指经当事人申请而提起的调解，依职权调解则是指调解机构主动引起的调解程序。前者是常态，后者多针对金融机构，即参与调解是金融机构的强制义务，投资者单方提出申请后程序即可启动，以保证纠纷解决的实效性。虽然当前所涵盖的纠纷类型有限，但未来机制必将多种金融纠纷纳入调解范围，切实缓解监管、司法部门负担，帮助降低金融机构内部的案件投诉量。 二、金融专业调解制度的成本效益分析 (一)制度成本 任何制度的建立都需要从一定成本中产生收益，如何运用低成本博取高收益是制度的建立目的。金融纠纷调解制度包括直接成本、错误成本、伦理成本。直接成本是指政府、行业协会及金融机构所投入的财力、物力、时间等直接运行成本;错误成本是调解不合理的成本;伦理成本是调解当事人所经历的精神利益的损失。 1.直接成本 直接成本是调解机制的整体运行成本，一般包含两方面:一是整体机制的社会性成本，也称公共成本，包括法律制定成本、机构建立成本、人员薪酬、培训费用等;一是参与调解当事人的私人成本，包括所缴纳的立案费、律师的聘请支出等。相较诉讼制度，金融调解机制的直接成本低廉。首先，所需投入较低，一般可附随已有机构，调解人员无需复杂招考程序，可吸引社会金融法律专业人士，金融案件对调解人员业务水平要求较高，专业调解员更占优势，小额案件还可即时调解，节约成本;其次，在私人成本方面，金融诉讼标的额高的情形下诉讼费用也高，且由于普通当事人对诉讼程序不熟悉，律师费用也大，累加成本较高。 2.错误成本 金融调解制度中调解协议一般在当事人互谅互让的情况下形成，发生绝对错误的可能性低，但往往也是当事人妥协的结果，在事实与责任的界定上并没有诉讼或仲裁程序清晰，可能导致当事人为息事宁人承受损失。比如证券经纪纠纷中证券公司从业人员违规客户交易可能导致投资者与证券公司的争议，而在调解中，证券公司出于避免名誉受损的考量往往会让步，承受过多赔偿。因此，若调解协议在牺牲当事人利益的前提下达成，妥协会带来损失，这是调解的错误成本。 3.伦理成本 伦理成本是指精神利益损失，突出表现为社会舆论、公共部门压力以及观念障碍导致的人际损失、名誉损失及精神损失等。在我国的文化传统中，和谐观念一直为社会所推崇，金融调解机制有利于引导纠纷当事人从对抗走向对话，从单一价值走向多元，从胜负之争走向共赢，在货币市场、资本市场、外汇市场、保险市场等诠释“和”的理念，投资者对繁复法律程序的望而生畏以及金融机构对于商誉损失的忧心忡忡都将化解。伦理成本核算十分困难，通常只能通过间接方式计算，金融调解的伦理成本基本也只能通过间接估算大致损失额度。 (二)制度效益 法律效益不仅包括经济效益，还包括政治效益、社会效益、伦理效益等。金融调解的效益亦不例外，作为金融纠纷法律救济机制，它能够公正、快捷、高效、低成本解决纠纷，可以缓解诉讼压力，扩大法律适用范围，并帮助法院筛选重点案件进行审理，发挥诉讼的功能性优势，使司法资源得到有效利用。法律效益等于法律收益与法律成本之差，制度的调整目的就是要用低成本获取高效益。针对金融专业调解制度，应在制度设计上坚持结构简化以降低成本，不再重新设立机构，而在行业协会中设立独立部门，运用已有资源扩展调解网络。应当衔接好专业调解协议与诉讼的关系，根据最高法院《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》，确定调解协议具有民事合同的性质，在诉讼中具有证据效力，并自生效之日起一定期限当事人可向人民法院申请司法确认，确认调解协议的司法强制执行效力。#p#分页标题#e# 三、金融专业调解制度的供求分析 近年来，国外在金融专业调解制度的理论分析、实务操作以及立法方面已取得颇多成果，我国相关研究却较贫乏。从金融市场发展来看，我国对专业调解的需求紧迫，供求状态并不平衡。 (一)金融专业调解的制度需求 1.金融专业调解是金融法治发展的需求 金融纠纷技术性强、纠纷主体多元、繁复程度高，当事人对于便利、低成本的方式挽回损失的要求更高，不同于其他民事纠纷。研究专业、多元、高效、快捷的解纷方式，系统整合目前监管机构的制度、金融机构内部投诉机制、行业协会的调处、仲裁以及调解制度等建构多元化金融纠纷解决机制具有重要意义。 2.金融专业调解是金融行业发展的需求 我国正处于社会转型时期，金融争议的激增给行政部门、诉讼机关带来了压力，也阻碍了金融市场的发展，建立调解制度符合现实国情。在进行制度设计时，也应当选择合乎我国行业现状的模式来应对当前局面，协调不平衡的利益关系，缓解监管部门和司法机关的压力。 3.金融专业调解是相关主体的制度需求 诉讼的高门槛、低效率给普通消费者带来不便，尤其是小额纠纷案件当事人，通常不愿因小额纠纷对簿公堂。最好的解决方式就是调解，且鉴于金融调解对商誉影响最小，社会效果好，金融机构往往也乐于接受。此外，相较于、仲裁、人民调解、诉讼等制度，专业性调解具有技术性强、灵活性高的优势。 (二)金融专业调解的制度供给 金融专业调解制度是公共产品，从制度变迁的角度看属于强制性的制度变迁，由政府命令引入实施。依照我国现状，金融行业监管部门是初始最佳的供给主体:其一，监管部门可以广泛进行社会调查并选择试点地区，在具体法律文件制定上拥有绝对权力;其二，凭借强大的资源背景，可以最大限度减少制度设计成本。当然，监管部门作为供给主体只是暂时的，在未来建立大一统的金融调解制度时，应当重新寻求更适合的供给主体。初始的制度供给必然会存在局限性，比如:制定程序不公开、制定规范不完善、制定者偏好影响以及既得利益集团的约束等，但随着实践的不断发展，又会促使供给主体改善缺陷，局限性通过发展变迁会慢慢趋于狭窄，制度建设也会日臻完善。 四、金融专业调解制度的博弈分析 博弈论是研究决策主体相互交往过程及结果的工具，其研究的基本问题是行为主体在决策时是如何影响的。从非合作博弈理论视角看，一个基本的模型概念就是纳什均衡，即假设n个人参与博弈，在给定他人策略的前提下，参与者都选择自己的最优策略，从而形成策略组合均衡，这一均衡也表现在金融专业调解制度中。从合作博弈理论视角看，允许利用有约束力的协议时，就有可能在博弈方存在偏离合作冲动的情况下实现合作，当然必须先通过协调、协商等达成合作默契，我们可以在考虑不排斥有约束力协议的情形下，分析金融调解中的联合理性合作行为。 金融专业调解制度凸显出三种博弈关系:一是施行过程中调解机制与其他救济性法律机制间的博弈，表现为金融专业调解与金融仲裁、诉讼、人民调解等机制间的关系，是一种静态博弈关系，对救济模式的选择不仅取决于当事人的主观判断，也取决于各机制的效率、资源配置等，机制会不断完善以适应需求，从而形成静态的均衡状态;二是设置过程中相关利益主体间的博弈，包括政府、行业协会等机构间的博弈，忽略正义及其他因素，将这些机构看作理性经济人，制度设置过程也是机构博弈的过程，要达到利益最大化的均衡状态，政府的监督与指导权限范围、行业协会作为执行机构偏袒会员的程度都是策略，在最终达成妥协的必然中求合作;三是操作过程中具体案件当事人间的博弈，当事人在谈判中不断调整对策成本大小，经过一系列动态博弈，达到战略均衡，在对最终调解协议的一致期待下达到均衡状态。 五、我国金融专业调解制度的构建 我国金融专业调解制度的构建过程就是寻求合适的供给主体在最小化制度成本的情形下追求最大化制度效益的过程，既要均衡各相关机构的权力设置、利益关系，也要确保争议各方在调解过程中的利益平衡。 (一)成本效益分析结论 1.机构设置 由于追求最低成本的动力驱使，调解制度应当在目前格局下进行最小范围的变动，当前最适合的方案就是通过监管部门的指导、行业协会的网络来实现调解机构在各地的顺利拓展，由协会负责领导金融纠纷的调解，基于其网络及对会员的约束力，这一方案也必然成为效益最大化的保障。 2.调解费用 当事人对调解模式的选择，对高昂诉讼费用的排斥也是重要原因。降低支付成本有利于对调解的推广，可以区分小额程序与普通程序，针对涉案金额较小的案件采取免费或低额收费的方式，针对普通程序按争议金额大小制定不同的立案收费标准。 3.与诉讼的衔接 为减少当事人调解后反悔，调解协议执行无力，调解失败申请诉讼的重复投诉困扰，降低错误成本，针对调解协议的效力确定可以采取司法确认的方式。参照《人民调解法》第33条，达成调解协议后，双方当事人认为有必要的，可以自调解协议生效之日起三十日内共同向人民法院申请司法确认，人民法院应当及时对调解协议进行审查，依法确认调解协议的司法强制执行效力，确认有效的，既具有司法强制执行力;确认无效的，当事人可以变更原调解协议或者达成新的调解协议，也可以提讼，既可确定调解协议的执行效力，又能减少当事人重复诉讼的可能性，降低错误成本。 (二)供求分析结论#p#分页标题#e# 金融专业调解最适宜的制度供给主体就是行业监管部门，最佳模式是采取部门规章的方法对制度的基本运行予以规定，并由其负责对日常工作予以指导、监督，对制度进行推广、宣传，调解工作出现严重问题，由监管部门给予指示;监管部门对调解委员会的工作拥有一定监督权，便于及时规范;宣传指将金融调解在广大消费者中普及，使消费者对调解制度充满信心。未来条件成熟时，金融行业调解制度会走向综合、集中的形式，监管部门将不再承担供给主体的责任，但碍于目前的分业状况，不同类别纠纷的调解制度建设还应由不同监管部门负责。 (三)博弈分析结论 调解制度从设置到执行都是不同主体的动态博弈过程，制度构建首先应考虑各利益主体的关系，在机构制定过程中充分考虑监管部门的指导、行业协会对金融机构的约束以及与普通投资者的关系，各方主体的全程参与是博弈的结果。因此，在赋予行业协会直接领导权的同时，应当规定其他相关机构一定的监督权，间接达成金融投资者与金融机构的平衡。另外，在调解进行中，金融机构与投资者的博弈也需要制度的规范来平衡。 比如调解方式中“面对面调解”、“背对背调解”、调解员方案的选择等，都是平衡当事人利益的手段，需要立法明确。针对当事人的义务，应对金融机构赋予强制义务，使其尊重调解程序及结果，避免博弈中一方过于强势而导致失衡。构建专业调解制度，还需要与诉讼、仲裁、一般调解进行衔接，使调解协议的效力能为司法机关确认，形成多方机制各司其职、相辅相成的局面，共同构建我国金融纠纷的多元解决体系。 六、结语 将金融专业调解制度导入金融纠纷解决机制符合我国行业现状以及金融纠纷救济体系的需要，但道路仍显崎岖，应当尽可能在直接成本、伦理成本、错误成本最小化的条件下追求政治效益、经济效益、社会效益以及伦理效益的最大化。具体制度的设计也要平衡政府、行业协会、金融机构以及投资者或消费者间的利益，给予当事人良好的博弈空间，使其在达到各自最优策略的前提下形成调解协议。在此，笔者期待金融专业调解制度与金融仲裁、金融诉讼等机制共同构建起我国的多元化金融纠纷解决体系，在未来的金融法治发展中维护金融市场的持续稳定。

篇（6）

行政诉讼协调和解机制运行现状

理论上对行政诉讼协调和解经历了由否定到肯定的转变。20世纪80、90年代,行政法管理论的行政机关无处分权说在理论界占上风,强调“公权力不得处分”,认为法院作为司法机关,只能对被告行政行为进行合法性审查,并据此直接裁决,无权要求行政机关对原告让步,否则构成行政违法。行政诉讼协调和解因带有调解性质遭到否定。2000年以来,理论界的主流观点由否定行政诉讼调解到赞成行政诉讼调解,从而肯定行政诉讼协调和解,主要理由如下:一、行政权绝对不可转让、不能妥协的说法,只是学理上的一种假设,事实上公权行使远比行政领域更加严格的刑事领域都可允许辩诉交易。二、司法实践中存在普遍的变相调解、协调处理,与其成为规避法律的工具,不如从制度上进行规范,使之成为保护行政相对人合法权益、促进行政主体依法行政的重要方式。①三、从域外制度来看,在一些国家和地区,调解(和解)已是行政诉讼程序终结的方式之一。20世纪50年代以来,ADR运动发展迅速,推动纠纷解决方式向多元化方向发展。

行政立法逐渐明确协调和解的内容。最高人民法院由20世纪80、90年代的排斥调解(包括协调和解),到本世纪初提倡协调和解,将其与民事诉讼调解相提并论,后来通过《关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》明确撤诉的概念、适用条件,为与撤诉制度密切相关的协调和解机制提供间接法律依据,巩固了制度空间。此外,《关于进一步贯彻“调解优先、调判结合”工作原则的若干意见》明确了协调和解案件的范围。

司法实践开始探索行政诉讼协调和解。2006年以来,由于最高人民法院的大力推动,理论界对行政诉讼调解(和解)的宣传,各级各地法院广泛深入地开展行政案件协调和解工作。在制定协调和解规则方面,广东省高级人民法院、上海市高级人民法院先后出台了《关于行政案件协调和解工作若干问题的意见(试行)》、《关于加强行政案件协调和解工作的若干意见》。在协调和解模式方面,福建宁德中院总结了多主体、多角度、多对象、多方式的协调模式,提出了七种协调方法:党政授权协调法、借力协调法、提前介入协调法、左右联动协调法、换位思考协调法、利益衡量协调法、层级协调法等。②

行政诉讼协调和解机制存在的问题

法律支撑不足。行政诉讼协调和解并没有直接的法律依据,《关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》只是从完善撤诉制度方面予以间接的法律支撑。由于相应立法的缺失,和解协议对双方当事人不能形成有效约束,如果事后一方违约,则诉讼之前的冲突局面又重新出现,当事人和法院因此付出的财力、时间等都归于“沉没成本”,甚至因此发生二次冲突。③

对行政诉讼和解调解机制的规范化程度不高。各地的人民法院在行政争议协调解决的过程中,并没有明确和统一的法律规范,做法也是多种多样。一是没有统一的法律依据;二是没有统一的范围;三是没有统一的程序规则;四是没有统一的解决方法。

行政诉讼当事人的抵触心理直接影响协调和解的成功与否。当事人对协调和解的理解和认识是影响协调和解成功与否的关键因素。行政机关出于维护其行政行为权威性的考量,在被诉行政行为违法或不当的情况下,不愿主动与行政相对人和解而自行纠正错误。而作为原告的被诉行政行为相对人大多是公民,往往以弱势自居,只要法官着手协调和解,就习惯性对协调和解持抵触情绪。正是由于二者之间的矛盾与冲突,使得法官难以开展协调和解工作。在行政诉讼中,大多数案件均有第三人参加诉讼,进行协调和解时,除考虑原被告双方的权益之外,还必须兼顾第三人的权益,这种利益冲突元素的增加,往往会导致“三角利益关系”的不可均衡,从而使得协调和解工作难以进行。④

行政诉讼协调和解机制的优化构建

修改《行政诉讼法》,确立协调和解制度。鉴于建立和规范协调和解机制已经成为司法实务界与理论界的共识,而且最高人民法院的司法解释难以为属于司法制度或诉讼制度范畴的行政诉讼协调和解制度提供有力的法律支撑。因此,应当修改《行政诉讼法》,给予行政诉讼协调和解制度缺失多年的“正式名分”,使其走上规范、高效、稳定的轨道。在修改过程中,可以考虑按照2005年《行政诉讼法修改建议稿》将《行政诉讼法》第五十条修改成“人民法院审理行政案件,可适用调解。可调解的行政案件的范围和调解程序由最高人民法院以司法解释的方式确定。”此外,还要明确规定人民法院在不违反、不违背公共利益或不侵犯他人的合法权益的前提下,可以对行政案件调解的具体规则作出规定。⑤

明确自愿合法为协调和解基本原则。行政诉讼协调和解在本质上就是由法院主导的合意解决行政纠纷机制,合意是其纠纷解决的正当化基础,由此引申出自愿原则;在行政诉讼过程中,法院的主导就意味着被诉行政行为、和解协议要接受合法性审查,故产生合法原则。诸如法律地位平等、公平合理、诚实信用都可以从自愿合法原则中引申出来,不必将其作为行政诉讼协调和解的基本原则。而有限协调、程序规范以及和解的实效性更多的是协调和解规则所需注意的技术性规范。

合理设置协调和解范围。最高人民法院《关于进一步贯彻“调解优先、调判结合”工作原则的若干意见》明确了协调和解案件的大致范围。在立法时,可以采取先列举后归纳再排除的体例,即先列举规定平等主体之间的民事争议所作的行政裁决、行政确权等行政案件,行政机关自由裁量权范围内的行政处罚、行政征收、行政补偿和行政合同等行政案件,以及具体行政行为违法或者合法但不具有合理性的行政案件可以适用协调和解,然后以“其他适宜和解处理的案件”作为兜底条款,在从排除的角度规定法律、法规、规章有关禁止性规定或者行政法律关系的性质不适宜协调和解的,不适用协调和解。⑥

完善协调和解程序规则。首先,建立以当事人申请为主的启动机制。应以当事人申请启动协调程序为主,法院依职权启动为辅,以体现对当事人程序选择权的尊重,促进合意的形成。此外还可考虑制作《行政诉讼协调和解程序提示书》,对协调和解的目的、原则、和解协议的效力、协调和解工作程序等事项进行详细说明,以起到释疑解惑、正确引导当事人心态、提高协调效率的作用。其次,建立相对调审分离的程序。相对的调审分离,就是把庭前协调程序与审判程序相分离,确定不同的协调和解主持人及法官分别进行协调。由于前后审判人员视角不同、切入点不同,当事人通过换位思考,认识可能发生转变,从而增加协调机会。当然,在相对的调审分离的情况下,不能放弃庭中协调、庭后协调。第三,建立圆桌审判的审判环境。在协调过程中,行政机关与行政相对人之间的对抗心理能否得到极大地缓和,影响着合意的达成,关系着协调效果的好坏。因此,有必要借鉴圆桌审判模式,为协调和解创造一个庄严而又相对宽松的氛围。

明确和解协议效力及其瑕疵救济。首先,明确和解协议的法律效力。行政诉讼协调和解协议是混合性法律行为,有关公法事项的部分是公法契约,有关民法事项的部分具有私法契约的性质。关于公法契约部分,服从公法法规、公法原则;关于民事契约部分,服从私法法规及私法原则。⑦对于和解协议效力可规定,行政诉讼和解成立后,即产生诉讼终结之效果,并产生与诉讼判决相同的法律效力。其次,规范和解协议的救济途径。基于协调和解协议前述的契约性,其无效或可撤销情形可适用合同法关于合同无效或者可撤销之规定。另外对协调和解协议无效或可撤销之救济,可借鉴我国台湾地区“行政诉讼法”之规定,即和解有无效或得撤销之原因时,当事人得请求继续审判。为了维护已经确定的权利义务关系的稳定性,当事人请求继续审判应当自和解成立之日起30日不变之期间内为之,当事人对于无效或得撤销之原因知悉在后者,自知悉时起计算。和解成立后经3年者,不得请求继续审判。但当事人主张权有欠缺者,不在此限。(作者单位:重庆市酉阳县法院)

注释

①刘高林,徐继超:《行政诉讼调节制度理论讨论述评》,《求索》,2009年第3期,第135页。

②“闽东经验――宁德中院行政诉讼协调和解机制调查”,《人民法院报》,2006年12月17日。

③白雅丽:“论中国行政诉讼和解制度的建立”,《现代法学》,2006年第3期,第163页。

④成都市武侯区人民法院:“对行政诉讼协调和解机制的探索与实践”, whfy.省略/remark.ap?id=2704,于2010年5月18日访问。

篇（7）

中图分类号:F830.31文献标识码:A文章编号:1003-9031(2010)01-0053-04

金融监管协调机制是金融经营体制与监管体制发展的产物。随着金融业的发展变化,我国金融监管经历了从弱到强、从混业监管到分业监管的演进过程,形成现阶段“一行三会”的监管层面。目前,金融业竞争空前加剧,金融创新不断深入,综合经营趋势日益明显,跨行业、跨市场金融风险变得日益突出,对现有的分业监管体制提出了严峻的挑战。如何在现行分业监管法律框架下,整合现有部门监管优势,建立有效的协调运作方式,健全金融监管协调机制,促进我国金融业繁荣稳健发展,已显得十分迫切。

一、我国金融监管协调机制的现状

(一)建立金融监管协调机制的法律依据

在分业监管体制下,金融监管协调机制的重要性尤为突出,我国在多部法律上明确要求建立金融监管协调机制。《中国人民银行法》第35条明确规定,“国务院建立金融监督管理协调机制,具体办法由国务院规定”。《银行业监督管理法》第6条也提出“国务院银行业监督管理机构应当和中国人民银行、国务院其他金融监督管理机构建立监督管理信息共享机制”。《中国人民银行主要职责内设机构和人员编制规定》再次强调,“在国务院领导下,中国人民银行会同中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、中国保险监督管理委员会建立金融监管协调机制,以部际联席会议制度的形式,加强货币政策与监管政策之间以及监管政策、法规之间的协调,建立金融信息共享制度,防范、化解金融风险,维护国家金融安全,重大问题提交国务院决定”。

(二)现行金融监管协调机制的模式

金融监管部门最早的分工合作机制始于2000年。央行、证监会和保监会以三方监管联席会议的方式,每季度讨论。2003年原由人民银行负责的银行、金融资产管理公司、信托投资公司及其他存款类金融机构的监管职能划转给银监会监管之后,2003年6月,银监会、证监会、保监会成立了专门工作小组,讨论并通过了《中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、中国保险监督管理委员会在金融监管方面分工合作的备忘录》(以下简称《备忘录》)。

该协调机制主要包括以下内容:一是监管框架。银监会依法负责对各银行、信托机构、政策性银行和金融资产管理公司的监管;证监会依法负责对证券业务的监管;保监会依法负责对保险业务的监管。混业经营机构则实施主监管制度:对控股母公司依据其主要业务性质确定监管机构,而对其金融子公司按业务性质仍由相应监管机构实施分业监管。二是协同机制。建立银监会、证监会和保监会每季度召开联席会议的工作机制,并建立以讨论、协商具体专业监管问题为目的的经常联系机制。三是信息的收集与共享。三家监管机构依法分别收集监管对象的信息和数据,并加以汇总制表并公布,以方便共享。此后,银监会、证监会、保监会召开了两次部际监管联席会议,确立了对金融控股公司的主监管制度。[1]但央行未曾参加过“三会”部际联席会议。

由于《备忘录》把具有部分监管职能的人民银行排除在外,“三会”建立的金融监管协调机制存在一些缺陷。为健全金融监管协调机制,2008年7月10日国务院批准《中国人民银行主要职责内设机构和人员编制规定》(简称“央行的三定方案”),重构金融监管协调机制,并规定:中国人民银行会同中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、中国保险监督管理委员会建立金融监管协调机制,以部际联席会议制度的形式,加强货币政策与监管政策之间以及监管政策、法规之间的协调,建立金融信息共享制度。此外,还进一步明确了人民银行的监管职能:实施外汇管理,负责对国际金融市场的跟踪监测和风险预警,监测和管理跨境资本流动,监督管理银行间同业拆借市场、银行间债券市场、银行间票据市场、银行间外汇市场和黄金市场及上述市场的有关衍生产品交易,负责金融控股公司和交叉性金融工具的监测,负责反洗钱工作的监管等。

(三)金融监管协调机制的实践

在金融海啸波及全球的过程中,随着“一行三会”金融监管协调机制的建立,在央行的协调下,中国证监会、银监会、保监会在维护资本市场稳定、防范和化解金融风险、产品和市场监管及经营机构监管等方面,均做出了卓有成效的努力,对我国相关市场和行业的发展产生了深远的影响。[2]

1.并表监管拉开协调监管序幕。在当前金融行业仍然采取分业经营、分业监管的前提下,决策层曾明确提出,在继续实行银行、证券、保险分业监管的同时,要顺应金融业务综合经营的趋势,强化按照金融产品和业务属性实行功能监管,完成对金融控股公司交叉性金融业务的监管。银监会于2008年2月,了《银行并表监管指引(试行)》,要求银行集团应采用适当的方法,对境内外各类附属机构各方面风险等进行评估,避免局部的、单一的风险进一步蔓延扩大对整个银行集团的安全构成威胁。

2.相关监管部门形成有效互动。2008年,我国证券市场因一系列内外部因素的影响,出现了较大幅度的调整。在这种局面下,相关监管部门形成有效互动,维护市场平稳运行。保监会要求保险资金顾全大局,稳定市场。当证券综指下行压力加大时,保监会紧急召集各保险资产管理公司负责人开会,动员其从大局出发维护资本市场稳定,保险资金要在股市低迷之际积极布局,加大对股票和股票型基金的净买入力度,承担维护大局的责任,增加对中国资本市场长期投资价值的信心,对稳定市场起到积极作用。而中国证监会迅速出台了一系列协同意识较高的监管及基础性制度建设措施,积极利用相关市场、相关领域的可用条件,尽最大力量维护了市场的平稳运行。为消除市场对于上市金融机构投资美国市场的损失存在恐慌心理,提高透明度,证监会于2008年8月出台了商业银行信息披露特别规定,要求商业银行披露次贷等表外业务风险。此举与银监会的并表监管形成了有效互动。人民银行则多次使用利率、存款准备金率等货币政策工具,有效维护经济稳定。为促进宏观经济持续健康发展,国务院于2008年12月初提出了“金融国九条”,10天后,国办了落实“金融国九条”的30条“意见”。在具体落实的过程中,银监会对并购贷款开闸,并明确了其与二级市场收购股份并购行为的关系。证监会则提高了并购重组工作效率,并拟在推进市场并购重组方面继续出台若干办法。另外,全国统一的证券期货市场诚信档案已开始运行,证监会明确,将推进与相关监管机构的互联互通,为监管机构之间信息共享、互联预留空间。

人民银行、银监会、证监会、保监会的协调监管,对于维护金融稳定起到了非常重要的作用。目前监管部门之间已经实现部分信息联动,相互之间可以通过内部网络,实现数据和相关信息的查询,确保第一时间有效地实现相互联动。[3]

3.监管部门加强协调。为适应国内形势的变化,银监会、证券会、保监会三会协调加强,推进了合作的步伐。银保双方签署《商业银行投资保险公司股权试点管理办法》和《关于加强银保深层次合作和跨业监管合作谅解备忘录》等文件。同时,为防范和化解金融风险,维护金融稳定,为经济发展和社会稳定创造良好的金融环境,不少地方已经建立金融稳定工作联席会议制度。金融监管部门有效的联系、沟通、协调和合作,不仅使监管部门及时掌握信息,提高信息资源利用率;而且提高了监管效率,形成监管合力,避免出现监管真空和重复监管,促进了地方金融资源的优化配置,保障金融稳定健康发展。

二、我国现行金融监管协调机制存在的问题

(一)牵头人不明确使得金融监管协调机制无法正常运作

目前有人依据《中国人民银行法》第九条“国务院建立金融监督管理协调机制,具体办法由国务院规定”以及2008年7月10日《国务院办公厅关于印发中国人民银行主要职责内设机构和人员编制规定的通知》“在国务院领导下,中国人民银行会同中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、中国保险监督管理委员会建立金融监管协调机制”的规定,认为“会同”就是“牵头”的意思,认定中国人民银行为金融监管协调机制的牵头人。[4]但也有人对此提出质疑,认为人民银行三定方案规定的人民银行牵头人条款超越了该法规的法律效率范围以及法条的效力,提议成立由国务院领导的全国金融监管协调委员会。[5]2004年银监会、证监会、保监会召开了第二次监管联席会议后,“三会”共同参与的部级联席会议便罕有召开。牵头人不明确,任何一方金融监管机构缺乏主动性,金融监管协调机制都难以正常运作起来。

(二)金融监管协调机制对监管主体行为约束力不强

“一行三会”召开部际联席会议时,可以根据各自履行职责的需要进行沟通与协商,但这种沟通与协商是平等的、自愿的,没有任何强制约束力。现有的各监管机构都为正部级单位,当监管主体之间出现潜在冲突时,某些部门便会采取一些有利于本部门而有损于其他部门利益的行动,具体表现为不同监管主体争夺监管对象和监管权力。由于金融监管协调机制对监管主体行为约束力不强,联席会议达成的协议可能最终成为一纸空文。

(三)金融监管协调机制缺乏有效的争议解决机制

证券公司融资、保险资金入市、信托投资公司从事证券业务等,均涉及不同监管机构的协调与合作问题,分业监管制度下,这些问题靠任何单一的监管机构都无法完成,监管方之间进行有效的沟通与协调显得非常重要。事实上,由于部门利益相冲突或者部门权责划分的问题,有可能出现重复监管和忽略监管的情况,也有可能出现监管方之间意见分歧的情况。那么,如何解决各方争议问题,现行的金融监管协调机制并没有相应的解决机制,而且目前也没有一部高出金融部门法的法律可以参照执行,最后可能是按照“重大问题提交国务院决定”的规定交由国务院来处理。金融监管协调机制缺乏有效的争议解决机制,不仅有碍于金融监管协调工作的有序开展,而且增加了监管合作的成本,影响了整体金融监管效率。

(四)金融监管协调机制缺乏监督机制

金融监管协调机制没有赋予任何一方对其他监管方的监管行为进行监督的权力。按照当前的金融监管协调机制,一行三会之间主要是行使货币政策与监管政策之间以及监管政策、法规之间的协调行为,交换金融信息。各监管方对各自分管领域的监管行为只受相关法律和监管方内部制度的约束。当前我国约束监管方的法律还不完善,内部规章制度难以确保监管行为的合法性,在这种没有制度约束的情况下,监管者自身监督机制薄弱。[6]缺乏对有关金融监管机构权力的限制和外在监督,监管机构监管权力的垄断性容易导致权力寻租行为。

(五)金融监管协调机制缺乏匹配的专业人才

当前金融业务繁多,金融交叉业务逐渐放开,金融创新速度快,“金融期货之父”梅拉梅德曾表示,只有监管部门的相互协作,才能有效监管金融衍生品市场。但是,目前金融监管部门普遍缺乏专业人才,有些监管人员知识结构已经老化,其专业监管能力面临挑战;很多监管人员(尤其是基层监管人员)缺乏跨业监管必备的知识和能力,难以胜任混业经营下的金融监管工作,监管部门之间的工作沟通交流也有一定障碍。缺乏匹配的专业人才支撑,金融监管协调机制运作举步维艰。

三、完善金融监管协调机制的具体对策

(一)明确牵头人,保证金融监管协调机制运作的主动性

为了避免多头监管、混合监管面对问题时互相推诿现象,国务院应进一步明确金融监管协调机制的牵头人。这个牵头人可以是人民银行,也可以是其他三会中的一会,也可以指定一个部门或成立一个专门机构。权责明确才可以调动监管者的主动性和积极性,强化监管效果的有效性。

(二)完善金融联席会议制度,确保金融监管协调机制的有效运作

金融监管协调机制的具体运作方式主要是金融联席会议,金融联席会议举办成功与否对金融监管协调机制功能的发挥起着关键性作用。为确保金融联席会议有效运作起来,使其会议议程与决议产生有效约束力,可借鉴美国做法,通过立法来协调统一监管机构之间的监管政策和业务。建议金融联席会议法定化,把联席会议各项制度由会方的内部协议约束提升至法律约束,从法律角度进一步完善金融联席会议的运作方式。把人民银行、银监会、保监会、证监会定位为金融联席会议的法定参会单位,同时联席会议有必要把相关成员(包括财政部、国资委、监管对象等)列席会议;会议主席由法定参会单位轮流担任;法定参会单位必须全部参会;会议表决实行一票否决制;会前列席单位可以提出议案,由其监管方提交会议审议。金融联席会议做出重要决定前,有必要征求被监管方的意见,会后形成会议纪要,与会方签署意见,并以正式文件形式发送给参会单位,会议纪要对法定参会单位具有法律强制约束力。

(三)建立金融监管协调监督机制,保障监管工作有序开展

当前有些法律未能有效制裁违法违规行为,仅仅依靠监管机构自身的监督难以制约权力寻租行为。笔者认为,根据我国金融监管体制的现状,为达到有效监管,防止监管机构滥用权力,就必须完善对监管机构监管行为再约束的机制。我们可以依托金融监管协调机制,建立金融监管协调监督机制,成立金融监管协调监督委员会,成员由中国人民银行、银监会、证监会、保监会、财政部、国资委等部门组成。美国前财长罗伯特•鲁宾(Robert Rubin)指出,金融监管的目的之一是提高监管流程的秩序。金融监管协调监督机制也应以维护监管秩序为出发点,对金融监管机构的违法行为进行监督,对金融监管联席会议达成的协议执行监督,成员可对金融监管机构的合法但不合理的行为行使建议权。有效的监督机制,可对金融监管机构产生约束力,促使其依法行使监管权,提高金融监管行为的透明度,同时也为金融监管机制的有效运转提供保障。

(四)培养复合型监管人才,为金融监管协调机制提供人才支持

随着金融业发展,金融交叉业务和金融创新产品越来越多,这对金融监管人员提出了更高要求。为有效开展监管工作交流与合作,金融监管人员不仅要掌握本监管领域的法律法规、政策以及相关金融业务知识,也需要熟悉其他金融监管领域的相关事项。金融监管机构要重视复合型监管人才的培养,除了从国外引进金融监管人才、加强监管业务培训和员工自学等途径,还可借助金融监管协调机制,建立监管人员工作交流机制,互派工作人员到各个监管机构学习与实践监管,为金融监管协调机制提供人才支持。

(五)金融监管协调机制应从服务金融市场、服务监管对象和服务投资者角度出发

实践中,我国金融监管协调机制尤其是基层监管协调机制主要是为金融监管机构了解和掌握金融监管信息服务提供一个平台,各金融监管机构可通过这个平台互通其他监管机构所掌握的监管信息,从而达到信息共享的目的。但是,建立金融监管协调机制仅仅为金融监管机构服务是不够的,行政监管是为了更好地服务市场。笔者认为,金融监管协调机制要解决的不仅仅是监管方之间的问题,也要解决监管方和被监管方的问题,更要着眼于解决被监管方的问题。建立金融监管协调机制不仅是为监管机构服务,也要服务于金融市场、服务于监管对象和服务于投资者。当金融监管机构协调过程中产生争执时,也要从服务市场、服务监管对象和服务投资者的角度出发。同时,金融监管协调机制要求每个监管机构出台的监管政策要有全局观念,维护统一市场,保护投资者共享五大市场的权利,提高市场效率。■

参考文献:

[1]李佳.混业经营条件下我国金融监管协调机制研究[J].现代商业银行导刊,2007(12).

[2]江世银.金融创新背景下的监管协调机制改革[J].南方金融,2007(5).

[3]人民银行营业管理部课题组.北京市金融监管协调机制研究[J].中国金融,2008(14).

[4]怀成立.关于完善我国金融监管协调机制的探讨[J].商业时代,2008(6).

[5]郭春松.基于分业监管格局下建立金融监管协调机制的思考[J].福建论坛(人文社会科学版),2007(6).

[6][美]E•博登海默著,邓正来译.法理学――法律哲学与法律方法[M].北京:中国政法大学出版社,1999.

The Deficiencies and Corresponding Countermeasures of

China's Financial Supervision and Coordination Mechanism

WANG Lai-hua,LI Nai-yan

篇（8）

目前，我国正处在社会经济转型的关键时期，劳动关系呈现利益协调型趋势。劳动关系三方协调机制是妥善解决我国劳动关系，促进社会经济发展以及社会和谐稳定的基石。在社会经济转型的关键时期，完善我国劳动关系三方协调机制，是加强和创新社会管理的重要保障，对于社会的和谐稳定具有重要的现实意义。

一、劳动关系三方协调机制及其特征

“三方”协调主体是政府、雇主和工会。劳动关系三方协调机制是妥善解决我国劳动关系的有效机制。劳动关系三方协调机制是政府、雇主和工会处理劳动争议，妥善解决劳动关系的解决机制。与司法、仲裁解决方式相比，劳动关系三方协调机制在解决劳动关系过程中具有如下特点：

（一）劳动关系三方协调机制主体的独立性和多层次性

在劳动关系中，政府、雇主和工会是解决劳动关系的三方协调主体。但是在具体的劳动关系实践中，政府、雇主和工会具有独立性，分别代表三种不同的利益，政府代表社会利益，雇主代表资方利益，工会代表劳方利益。此外，劳动关系三方协调机制的主体还具有多层次性。劳动关系三方协调机制主体的多层次性具体是指政府、雇主到工会“三方”主体在劳动关系中具有不同产业和级别的多种组织结构。

（二）劳动关系三方协调机制客体的限定性和发展性

劳动关系三方协调机制的客体具有限定性。劳动关系三方协调机制的客体与劳动关系有关，具体涉及劳资关系政策的协商和争议处理等。随着社会经济的发展，劳动关系的内容复杂化，劳动关系主体利益呈现多元化，劳动关系“三方”协调机制的客体随之变化。随着社会经济变化，劳动关系“三方”协调机制作为劳动关系的解决方式体现与时俱进性，随着市场经济变化不断调整其内容。

（三）劳动关系三方协调机制内容的协调性和综合性

日前，人性化管理是社会管理的发展趋势，体现了“以人为本”的思想。劳动关系三方协调机制具有协调性，不仅指劳资双方解决利益冲突的自愿性，也体现为政府对劳动关系的“柔性化”协调斡旋处理。此外，劳动关系三方协调机制的内容具有综合性，是指三方协调机制在处理劳动关系时，要综合平衡政府、雇主和职工利益，不是重点保护其中一方的利益，此外，在立法和政策的制定中，也要综合考虑劳资关系各个层面的利益。

二、目前我国劳动关系三方协调机制存在的问题

目前，我国劳动关系三方协调机制存在问题，完善我国劳动关系三方协调机制就必须对这些问题予以重视。

（一）法律法规规定过于原则化，操作性不强，法律层次低

目前，我国劳动关系三方协调机制的法律法规不完善。首先，劳动关系法律法规对三方协调机制的规定过于原则化，在实践中缺乏操作性。我国劳动关系三方协调机制的法律法规主要有：《劳动法》、《劳动争议调解仲裁法》、《工会法》。上述规定作为解决劳动关系的法律法规，对劳动关系“三方”协调规定过于原则化、缺乏操作性和灵活性。其次，我国劳动关系三方协调机制的立法层级低下。目前我国劳动关系三方协调机制的实践依据是《集体合同规定》和《工资集体协商办法》，但是以法规为主，立法层级低下，没有上升为法律层面。

（二）三方协调机制主体定位不明确，功能不能得到有效发挥

主体定位不明确影响了三方协调机制主体的功能发挥。1．法律对雇主组织的规定不明确。目前，法律对雇主组织没有做出专门的规定，致使雇主组织身份不明确，在一定程度上淡化了雇主组织的职能，致使雇主组织不能有效发挥其在劳动关系协调中的权利和作用。2．工会的角色不清，定位不明确。在劳动关系中，工会是劳动者的真实代表。因此，在劳动关系“三方”协调中，工会是重要的参与者，是最终意见的决策者和执行者。但是在劳动关系实践中，工会大部分都隶属于企业，工会干部兼任党委和行政职务，导致工会的角色不清，定位不明，致使工会并没有真正代表职工的利益，降低了工会在维护职工权益方面的功能。3．政府职能定位不清。在社会实践中，政府定位不清，导致政府运用公权力行政干预劳动关系，限制了雇主和工会自主协商职能的发挥，影响了三方协调机制的功能。

（三）三方协调机制运行缺乏操作性和针对性，协调机制作用不能有效发挥

集体合同是企业与工会之间签订以维护劳动者利益的书面协议。在劳动关系实践中，我国劳动关系“三方”协调机制缺乏针对性以及操作性，限制了劳动关系“三方”协调机制的有效发挥。以集体合同为例，在实践中企业签订集体合同体现形式化特征，对劳动关系“三方”协调机制认识度不够，在签订集体合同时，重视合同内容；有的企业在实践中将合同视为一纸空文，内容体现随意性，不按照合同执行；有的集体合同内容过于原则，在操作中缺乏灵活性；有的合同不重视调解在劳动关系纠纷解决中的作用，缺乏指导性的合同条款，导致集体劳动争议案件大幅上升。此外，在劳动关系处理实践中，劳动关系“三方”协调机制的作用尚未得到有效发挥。

三、国外劳动关系三方协调机制的考察

国外形成了完善的劳动关系三方协调模式，这些实践模式对完善我国劳动关系三方协调机制具有借鉴作用。

（一）美国劳资双方的自我调整模式

美国劳动关系确立了劳资双方自我调整模式。针对二战后工人大规模罢工等劳资关系极度紧张的状态，美国颁布了一系列干预措施，并通过立法对工会进行规制，建立了雇工、工会、雇主三者关系体系。美国在雇工、工会、雇主三者关系体系框架下，其劳动关系基本上通过劳资双方自我协商模式进行：一是美国非常注重集体谈判的效力；二是赋予工人选举谈判代表的权利和程序；三是政府可以通过信息等手段推动集体谈判。此外，美国还建立了多种形式的劳动争议处理体制，将劳动争议在基层予以合理化解。

（二）德国的非正式性协商模式

德国建立了非正式性协商的运行模式。第一种模式是由政府部门制定法律草案，然后与工会和雇主组织代表对话后予以修改；第二种模式是雇主和雇工产生冲突无法通过自由协商进行解决，此时政府作为链接雇主协会和工会的纽带，将双方代表约到指定的地点，针对雇主和雇工产生的矛盾和纠纷再一次进行协商。

（三）日本立法和政府决策的必经程序模式

在长期的劳动关系解决实践中，日本建立了通过立法和政府决策解决劳动关系的必经程序。在60年代初，日本建立了由政府、工会和资方构成的劳动关系“三方”协调机制。日本的劳动政策规定，劳动处理结果必须经劳动关系三方代表组成的劳动政策审议会通过，充分保证了劳动关系三方的权益和切身利益。

四、基于国外经验完善我国劳动关系三方协调机制的对策

三方协调机制是解决我国劳动关系的有效措施。针对我国三方协调机制存在的问题，笔者提出借鉴国外经验，完善我国劳动关系“三方”协调机制的途径。

（一）建立完善的劳动关系三方协调机制法律体系

完善的劳动关系三方协调机制法律体系是协调处理劳动关系的基础和关键。例如，国外高度重视劳动关系法律法规的制定，在立法中确立了三方协调机制的权利及义务。以英国为例，随着社会经济的发展及劳动关系的变化，英国建立了不同时期劳动关系法律制度。在我国，要重视劳动关系立法，建立完善的相关法律法规：1．制定《集体合同法》。在《集体合同法》中，明确劳资双方的利益代表主体，主体协商谈判的程序，政府介入劳资双方协商谈判的时间等，为三方协调机制提供法律保障。2．制定《劳动合同法》，明确政府、雇主和工会三方在处理劳动关系中的权利义务,建立具体的劳动关系处置程序。

（二）明确劳动关系“三方”主体地位并积极发挥在劳动关系协调中的作用

针对我国劳动关系“三方”协调机制现状，借鉴国外经验，明确劳动关系“三方”主体地位，推进我国劳动关系“三方”协调机制的完善。1．明确工会地位，增强工会的代表性和独立性。彻底打破工会干部对企业的依附关系，增强工会的代表性和独立性，保障工会干部充分履行维护职工利益的职责。2．明确雇主法律地位。通过完善《劳动法》，并在《劳动法》中明确雇主的法律地位，为工会维护职工利益提供保证。在实践中，工会要探索新型组织形式，增强利益代表性，增强理论创新意识，切实维护职工利益。3．发挥政府的居中调解及宏观平衡职能。在劳动关系“三方”协调机制中，政府要具体负责劳动部门与政府部门之间以及对重大分歧问题的协调，为公共利益的实现提供组织基础。

篇（9）

1.2“中三角”高技术产业科技资源创新效率不高依据DEA－Malmquist指数，本文对四省份2008～2012各年度各子行业创新效率进行了分析。根据知识生产函数，创新过程产出是R＆D投入的函数，R＆D投入包括R＆D经费投入和R＆D人员投入，因此本文选择了专利申请数作为产出指标、R＆D内部经费支出和R＆D人员全时当量作为投入指标，数据来源于《中国高新技术产业年鉴》（2008－2012）（1）。依据Fareetal（1994）〔7〕，Malmquist指数可分解为技术进步指数和综合技术效率变化指数，综合技术效率变化指数可进一步分解为纯技术效率变化指数与规模效率变化指数。Malmquist指数运用Deap2．1软件计算而得。整体上看，2008～2012年间，四省平均创新效率处于较高增长水平，平均增长27．3％，主要是综合技术效率提供了支持，平均提供了35．4％，综合技术效率中又是规模效率起了主要作用，提供了25．3％的增长；技术进步平均只有0．94，各年份来看，2009年、2011年体现了技术进步，2010和2012体现了技术倒退。从高技术产业各子行业看，医药制造业和电子及通信设备制造业湖北投入最多，但投入产出效率均低于安徽和湖南两省；航空航天器及设备制造业江西投入最多，但投入产出效率低于湖北省；计算机及办公设备制造业安徽投入最大，但投入产出效率低于江西和湖北省；医疗设备及仪器仪表制造业湖南省投入最多，但投入产出效率低于其他三省。就全要素生产率构成来看，除安徽和湖南两省的计算机及办公设备制造业规模效率低于1外，其他省份各高技术子行业都体现了一定的规模效率；技术进步方面，仅安徽航空航天器及设备制造业和医药设备及仪器仪表制造业体现了一定的技术进步，其他各省份子行业技术进步还有待加强。

1.3“中三角”高技术产业科技资源协同创新的优越性上述分析发现，湘鄂赣皖四省在高技术产业的投入有限，且投入产出效率不高，创新效率的增长也主要是规模效率的推动，技术进步的贡献较少。而协同创新是创新能力和效率提升的最佳形式和途径〔8〕。因此，“中三角”高技术产业的未来发展离不开协同创新。首先，高技术产业科技创新日益复杂，如果仅仅依靠某一主体，科技资源分散，容易造成创新效率低下、周期长、技术重复开发等问题。而通过多部门、多专业的不同主体合作，能够实现各种学科、各种领域的知识融合，从而提升创新成果模仿的难度和速度，增强其独特性。其次，协同创新中外部资源的有效利用能够降低各组织的研发成本，各主体的有效协调、交流与合作能够降低各组织间的信息不对称，从而提高科技成果转化的效率，促进市场需求的及时满足。最后，协同创新打破了学科阻隔、体系壁垒，实现了科技资源的全面共享，提高了科技资源的使用效率。

2“中三角”高技术产业科技资源协同创新的机制

目前，四省也开始了科技资源合作的探索。如在人才合作方面，四省会城市实行了专家共享、科技成果互评机制，实行了社保互认机制；在资金投入方面，四省跨区域投资活跃，联合发展具备一定的雏形。四省也加大了企业与高等院校、科研机构的协同合作，积极共建经济实体、研发机构，组建创新合作平台和联盟。但总体而言，湘鄂赣皖四省高技术产业科技资源协同合作尚处于起步阶段。为此，需构建相应的动力机制、协调机制和共享机制，引导、支持形成区域创新体系。

2.1动力机制“中三角”高技术产业科技资源协同创新既具有内部动力也具有外部动力。从内部动力看，“中三角”武汉、长沙、合肥、南昌等地高校、科研机构云集，科教人力资源丰富，但各地的科技资源并没有形成良好的互动，从而企业技术的突破得不到快速满足，高校、科研机构的科技成果也未能有效利用。从外部动力看，四省地理毗邻、交通便捷、人缘相亲、经济联系密切，具备天然的合作优势和意愿；各省经济发展水平接近，也具备趋同的经济利益诉求和政策扶持方向。此外，外部市场经济环境的复杂多变、内外需求的增长乏力、资源及产业的激烈竞争、产能过剩和成本上升的压力，都需要各地充分优势互补，促进科技资源的合理流动，确保高技术产业的快速发展。因此，宏观政策层面需进一步给予支持和引导，通过体制机制的创新，构建有效发挥内部利益驱动与外部政策推动作用的动力机制，激发各方的合作意愿和积极性。

2.2协调机制“中三角”湘鄂赣皖四省因存在行政区划不同、市场政策条件各异、经济互补性弱等原因，导致区域协调难度较大〔9〕。就高技术产业而言，四省虽在各子行业投入稍有所侧重，但存在低水平的同质化竞争，缺乏专业化的分工协作和相应的关联带动。因此，需建立沟通有效、决策迅速的区域协调机制，充分协调创新主体各方的关系。首先是各地政府充分沟通协调，建立跨区域的、统一的协调机构，发展和完善区域协调联席会议制度，促进各区域行政部门、高校、企业和科研机构的对接。其次，要确定各方成本分担、利益分配的规则和方法，确保成本分担、创新成果利益分配的公平有效，从而既降低各方风险也激发各方协同创新的积极性。最后，需建立信息充分沟通的渠道，对合作过程中出现的争议及时沟通处理，避免恶性竞争，损害区域共同利益。

2.3共享机制湘鄂赣皖四省的科技资源优势不同，通过共享机制的建立，实现不同主体高技术产业科技资源的开放、共享与合作，提高资源的利用率及创新的效率，加快高技术产业的发展。可采取以下措施：①充分利用各地的科技资源优势，如集合武汉东湖国家自主创新示范区、长株潭国家自主创新示范区、合芜蚌自主创新综合实验区、南昌高技术产业开发区等园区的优势，共同争取国家相关部门的科研攻关项目及相应的财政支持；②开放各省的国家和省重点实验室，共享武汉综合性国家高技术产业基地、长株潭综合性国家高技术产业基地、合肥电子信息产业国家高技术产业基地、南昌航空产业国家高技术产业基地的科技资源，节约研发成本；③引导高校、科研院所的科研设备、科技文献、工程技术研究中心等科技资源向企业开放，对使用过程中产生的费用给予相应的补贴和优惠；④共建共享平台，共享技术文献服务平台、企业技术需求项目库、各类专家库等，形成区域科技共同市场。

3“中三角”高技术产业科技资源协同创新的框架

在上述动力机制、协调机制、共享机制的基础上，构建如下“中三角”高技术产业科技资源协调创新的框架，从3个层面的协同提升“中三角”高技术产业的创新能力和效率。

3.1行政主体间协同“中三角”高技术产业科技资源的协同创新首先需要区域内各行政主体的协同。各行政主体以协调机制为导向，以促进高技术产业领域沟通、合作为目标，营造良好的创新环境。各行政主体的协同可以从以下几个方面进行：一是各行政主体要务实合作、加强沟通，扩大和发展现有四省会城市会商会的规模，建立更广泛的四省沟通协调平台；建立一个无体制障碍、无行政壁垒的共同市场，促进科技资源的合理配置，提高区域高技术产业的创新效率；二是各行政主体不仅要对高技术产业的创新活动提供资本支持，也要加强政策支持和引导，加强对创新投入的支持、对创新成果的保护，通过政策规划和宏观激励，促进高技术产业协同创新的有序开展。三是构建区域人才战略，建立四省专业技术职务任职资格互认制度，共建高层次人才统一信息平台，加大对科技人员的激励力度。四是各行政主体整合构建各类公共服务平台，轮流举办“中三角”高技术成果交易会。

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当前，我市城市管理的规范制定权、处罚权、强制权、许可权、征收权等多项权力分离，这对保持相关行政职能部门之间一定的权力制衡、预防权力腐败等现象显然是十分必要的。然而，现代城市管理是一个多层次、多变量的复杂系统，是具有非线性和复杂回路特性的社会系统工程。对于任何一个具体的城市管理活动而言，行政处罚权与其它行政职权又都是相互依存、相互促进、相互制约的。城市管理系统中的任何行政活动，都完整和连续地贯穿和包含了这些职权。人为地割裂这些行政权，虽然可以达到相互制衡，减少寻租的可能性，但也增加了部门协作难度，提高了行政活动成本，降低了行政效率。主要表现是：

（一）信息获取滞后，信息不对称，处理问题被动。城市管理系统范围极广，内容繁多。现行管理方式下，城市管理执法部门获取信息的方式主要有两种：一是主动获取，即执法人员将大量的时间用于日常路面巡查以获取信息。这种途径比较直观、直接，对情节轻微的违法活动，可以通过劝阻教育迅速进行纠正。但是，执法人员的巡查仅局限于对市容环境卫生、交通等直观领域的信息获取和监督处罚，而对其他众多领域的信息获取较为困难，这也就限制了城管部门在拓展执法领域上的努力。而且，执法人员发现问题越多，自己的工作量就越大，长此以往，势必会影响到部分执法人员的工作积极性，同时也降低了执法部门的执法效能和执行力。另一种是被动获取，即群众发现问题后打投诉电话进行举报，或通过市长热线、城管热线以及等方式直接向执法部门反映，或通过新闻媒体，如电视、报纸等进行曝光反映，经领导批示后由执法人员进行处理。这种途径有利于借助群众和媒体的参与，拓宽信息来源渠道，同时也能起到法制宣传的作用。但是，这增加了问题发现到问题处理之间的环节，增加了行政时间和行政成本；并且容易被误认为群众不举报、媒体不曝光、领导不批示，城管执法部门就不去发现、不去查处问题了，容易造成执法部门无所作为的错觉，最终导致“领导批评、群众埋怨”，执法部门费力不讨好的后果。由此可见，执法部门缺乏有效、及时的信息获取途径，信息获取滞后，处理问题被动。

（二）部门之间职责不清，职能交叉，无人管理与多头管理并存。城市管理专业化分工是社会发展的必然趋势。专业分工越细，管理、综合执法人员的知识积累、法律准备以及对人才的培训就越快，但部门与部门、政府与群众之间信息不对称就越严重，协调合作的成本也就越高。同一个问题在具有不同执法权的部门之间转手反映，其实问题的关键就在于同一性质的执法权在不同部门之间所进行的分割。这也是职责不清的一种表现，以及造成群众对执法权归属认识不清的原因之一。从而也就造成了群众反映问题难，执法部门获取信息不及时的问题。比如，对一个大排档夜间噪音扰民的群众投诉，环保、公安、卫生、城监等多个部门都具有一定的管理职权，群众往往不知道应该向哪一个部门反映，或者反映了迟迟得不到圆满处理。由于部门之间职责交叉，像这种吃力不讨好的事，都有一堆管不了的理由，无人愿意去管理；反之，又因为有利可图而多头管理，出现“九顶大盖帽管一顶破草帽”的执法扰民现象。

（三）过多地依赖突击式和运动式管理，长效管理机制亟待进一步建立。目前，对城市管理中突出问题的治理往往局限于搞创建、搞突击式的整治。例如“城市牛皮癣”泛滥了，发生交通死人事故了，媒体报道了，于是领导批示，层层发文，层层开会部署一个专项治理活动就此开始。类似的问题的报道媒体上经常可以看到。这类运动表面上轰轰烈烈，实际上雷声大雨点小，虎头蛇尾，实际效果往往是前治后乱。虽然专项治理在短期内对改善城市管理问题确实有着很好的效果，但是建立长效管理机制、确保城市始终正常稳定有序运转才是城市管理的终极目标。如果不建立长效管理机制，专项治理往往治标不治本，结果只能导致“乱-治-再乱-再治”的恶性循环，城市管理耗能大、效率低。

（四）缺乏统一调度，部门联动机制不健全。城市管理部门众多，工作侧重点和依据的法律法规各不相同，往往是各行其是，协调配合不够，更谈不上建立相互之间的既监督又协同的关系，致使以收代管、以罚代管、只批不管的现象时有发生。由于部门没有很好的配合，直接制约了城管执法工作的正常开展。

在现行行政权力划分的制度下，政府行政部门需要创设良好的协作机制来愈合制度内的裂口，以建立有效的合作机制来实现管理、执法资源共享，弥合因行政权各组成元素分裂而造成的行政成本提高、行政效率降低的不良后果。

二、健全城管协作机制，强化部门长效协作

建立健全城管协作交流机制，是优质高效开展城管工作的需要，是深入贯彻落实科学发展观的客观要求。在现有城管体制下，只有遵循共同参与、相互交流、相互协助、相互监督的原则，充分应用现有行政手段和现代科技技术，建立城市管理各部门之间长效协作的新机制，形成各部门共同参与政策制定，共同现场发现问题，共同现场处理、监督、反馈、检验的良好协作模式，才能真正做到源头监控、动态管理、及时处置和反馈城管问题，确保城市健康有序发展。

（一）城管协作机制的主要内容

结合当前城管工作实际，必须建立健全以下六项协作交流机制，确保城管工作的协调高效开展。

一是建立健全联席会议机制。行政执法机关应当根据市政府的要求或者专项整治的工作需要召开行政执法联席会议，统一安排部署联合执法的事项、方法、步骤、措施，通报和沟通执法工作情况，协调处理联合执法中的争议，研究解决联合执法的新情况和新问题。会议议定事项以会议纪要形式送相关执法机关执行，各执法机关要定期报送联合执法情况。

二是建立健全联合执法机制。相关行政执法机关针对城市管理领域较为突出的违法行为或者人民群众反映强烈的社会问题进行专项整治活动的，应集中执法力量，实施联合执法。联合执法牵头机关应当认真履行组织协调职责，有关部门应当积极配合，不得各行其是，不得互相推诿。

三是建立健全联动执法机制。相关执法机关与有关社区要建立上下联动执法制度，加强行政执法中的上下联动。上下联动执法应依法界定双方权责，合理配置执法力量。

四是建立健全互动执法机制。相关行政执法机关之间要建立互动执法制度，确保各行政执法机关在行政执法过程中需要相关执法机关承担协助（协管）义务时能得到及时、有效配合。执法机关提出协助调查、采取强制措施等协助（协管）要求，只要手续完备、程序合法，协作机关应及时无条件予以配合。

五是建立健全资源共享机制。行政执法机关之间应当公开各自的信息、技术和资源，提供查询方便，对其他机关请求查询有关信息、资料、数据的，被请求的机关应及时、无偿提供。应当建立执法信息互通平台，保持及时、灵敏的信息沟通，把握违法行为动态，防止违法当事人利用地域、时间差异，流动作案。应当确立有效的沟通方式和渠道，采用签订合作协议、设立联络员等方式，建立联络网，互相提供执法工作情况。

六是建立健全执法调处机制。行政执法机关执行法律、法规和规章过程中发生的争议或者其他问题，应当首先由行政执法机关互相协商解决争议；协商不成，由市法制办负责协调处理；协调不成的，则应当报共同上一级行政机关依法裁决。

以上六种协作机制其实在全国各地都或多或少存在。如*市推行了行政执法与刑事司法信息共享平台制度，依托政务信息网络，共享行政执法案件信息，使行政执法与刑事司法执法工作衔接和协作更加便捷、规范、透明、高效。深圳市建成了以数字城市技术为依托的数字化城管信息平台，通过建立覆盖全时段、全范围的城市管理数字化网络，实现多部门信息共享、协同工作，对城市市政工程设施、公用设施、市容环境和环境秩序实施网格化监督和管理，推进城市管理达到主动、精确、快速和统一的目标。又如，我市城管联席会议制度，也是一项城管协作机制，对协调解决城管重大问题起着积极的作用。

（二）城管协作机制的实现方式

由于城市管理部门之间各自的利益、目标不同，势必会出现两者所作出的行政决策、行为相互矛盾、打架的现象。由此，城市管理执法实践已提出了更多的权力协调要求。协作得好，可以提高政府宏观管理效能，否则将会产生极高的管理执法成本，对城市建设造成极大的成本浪费，对城市软环境建设造成极大的负面影响。从当今城市管理发展趋势来看，城管协作机制的实现方式主要有三个：

一是制定政府规范性文件，夯实城管协作机制的法制基础。目前，我市的城管协作，多是通过市城管局综合协调的方式来实现的，或者是依靠部门的力量去实现部门之间的工作协作，其协作成本和难度较大。市城管局作为一个市政府组成部门单位，对级别高、权力大的各个职能部门，往往是协而不调，调而不果；而部门之间的协作往往是利益搏弈的产物，这种相互妥协的产物是无法达到理想的协作要求的。鉴于以上情况，建立健全城管协作机制必须自上而下来进行。因此，我们需要运用市政府的力量来创设和完善各相关部门之间相互协作的机制，从而提高市政府的执行力和行政效率，更好地打造强势政府，推动城市科学发展。可以说，通过政府制定规范性文件来建立部门之间的协作机制是一条可行的途径，不少城市已经作了有益的探索，并取得了较好的经验。如杭州市就较早地注意到了该问题，并在相关规范性文件中作了一些明确规定。《杭州市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》明确规定，市区相关行政管理部门负有积极协助、配合城市管理行政执法机关依法集中行使行政处罚权的义务；在涉及行政处罚权与行政许可权行使的统一管理对象时，审批部门负有向城市管理行政执法机关抄告批准结果的法律义务；同时建立完善了城市管理行政执法机关与其他各有关行政主体之间的“双向告知”、“意见反馈”以及责任追究制度。再如某市以政府令的形式出台了《某市人民政府关于坚持以人为本创新和规范行政执法的决定》，为城市管理系统内部门协作机制的建立提供了很有价值的蓝本。该决定就如何规范完善联席会议机制、联合执法机制、联动执法机制、互动执法机制、资源共享机制、执法调处机制等六大协调协作机制，作了详细的规定，具有很大的参考价值。通过制定政府规范性文件，可以夯实城管协作机制的法制基础，为建立健全城管协作机制提供坚强的法律保障。