乡村治理论文篇（1）

一、视角、理路及问题的提出

三峡工程建设是中国20世纪末国家加速工业化战略的重要体现，并因其“百万移民”和库区生态重建而为世界关注。10年来，三峡工程建设的成功、“开发性移民”政策的创造性实践以及对库区生态保护的强化等已是不容置疑的事实。但无论是三峡库区生态重建还是该地区社会结构变迁及社会建设，都是一个长期过程，而对这一过程做“历史的”和“正在发生的”两个维度的检视，是事物发展的应然要求。

社会建设是一个系统，并与一定的经济发展水平相联系。在通常情况下，一个国家或一个地区的社会建设，是该系统基于进化的渐变过程。但三峡库区的社会建设，因地区工业化的跨越式发展——大规模工程建设和由此产生的“百万大移民”而具有特殊性，即三峡库区的社会建设包含着社会结构变迁的内容。

在三峡库区“百万移民”的迁建与安置中，由政府主导的行政性、大规模工程移民的非自愿性和工程建设进度加快等多种因素使然，促成了“百万移民”的安置进程呈现出四个特征：安置时序的约束性，安置方式的受限性，工程建设加速对安置规划构成“倒逼机制”和安置过程带有完成行政任务的“色彩”。在这四个特征的交互作用下，三峡库区的社会转型有别于因渐进工业化导引的社会转型的速率和方式而具有突发性；因而整个三峡库区的社会回应能力——在一定社会结构中公众依据社会和自身价值准则，参与对公共政策的应答、认同、实化及实践(互动)的能力是有限的；同时，这种“有限”不仅仅表现在人们认知、心理和个体承受能力等方面，而且还表现在三峡库区是中国最贫困的地区之一的社会条件不良、生态环境脆弱、土地资源承载能力低和产业基础极度薄弱等方面。

笔者在参与主编国家社科基金项目《重庆“移民经济”研究》后，为开展“移民社会学”研究，曾于2005年3月至2008年1月，先后6次到重庆三峡库区做实地考察。笔者注意到：一方面，在大规模移民中，当行政力量对库区的社会回应能力及移民回应方式的选择形成主导与规制后，客观上生成出“移民社会”这类特殊的经济社会现象、生存形态和社会结构变迁模式；另一方面，以经济发展为基础的社会建设既不是经济建设的“副产品”，也不应落后于该地区的经济发展水平；当三峡库区的“移民社会”逐渐生成为一种特殊的社会结构和形态，并随着2006年国家实施新的库区移民补偿政策而得到强化时，与三峡工程逐渐被确认为国家公共产品相联系的是，移民社会、移民群体的文化及社会心态也随之形成；再一方面，三峡库区移民社会重建与治理的基础——乡村治理依然面临多重具有历史承续特征的结构性矛盾，而且这些结构性矛盾正悄然地发生着某种变化：如三峡工程建设与三峡库区生态环境保护之间的矛盾，正转化为三峡库区移民乡村土地资源与人口严重超载之间的矛盾；如三峡库区的城市化与农村剩余劳动力转移的矛盾，正演变为乡村社会建设与治理主体弱质化的矛盾等等。或许正是因为这一“历史的”和“正在发生的”过程蕴含着多重启示，从而为开展“移民社会”研究和思考“移民社会学”这一研究命题提供了可能。

二、对三峡库区乡村人口超载历史基元的检视

三峡工程建设在国家战略设计及实施中，包含了经济、社会、人口与生态环境保护有机统筹的主旨，如实施“开发性移民”政策和“退耕还林”政策等等，因而它有别于新中国历史上其他水库移民的非统筹的取向和过程及方式；虽然“开发性移民”政策的核心是“以人为本”的统筹性移民安置，但其作为一种全新的尝试，又具有探索、创新与试错的性质，如实践中对三峡库区移民“后靠安置”方式的部分修正和对移民后期补偿政策的再调整等。

(一)三峡库区乡村治理中人口超载的现状

按2009年三峡工程建设坝前水位达到175米的设计要求测算，重庆三峡库区将动态迁建和安置107万移民。其中，规划设计的库区农村移民安置约41万人。减去农村移民安置中10万外迁移民，仍有31万多农村移民需在重庆三峡库区内以“整体后靠”和“插花”方式安置。对于这一规划安置的总量，若考虑到三峡工程建设长达10年以上的周期以及与这一过程相伴随的重庆库区每年平均12％o的自然增长或约7％0的人口净增长数；考虑到三峡库区为了保护生态环境，国家实施了25度以上坡地“退耕还林”所减少的土地数量，即按此要求，整个重庆三峡库区在25度以上的坡地占其总面积的近1／3；考虑到三峡地区历史上是中国贫穷落后地区的现实和由于三峡工程建设论证长达9年多，而在此期间国家停止了这一地区的基础设施建设和工业化投入的社会效应；考虑到三峡工程建设及后期管理对库区农村劳动吸纳的有限性，即三峡地区跨越式工业化与该地区社会结构变迁相对分离的实际；考虑到为保护三峡库区生态而对库区传统落后的“五小”企业关、停、并、转出现的产业“空洞”和由此形成的就业压力等等；那么，三峡工程建设与生态环境之间的结构性矛盾，就有可能转化为库区土地资源与人口之间的结构性矛盾、产业空虚与就业压力的结构性矛盾、三峡工程建设的现代化与三峡地区经济社会落后的结构性矛盾。

正如，在重庆库区，三峡工程建设将淹没耕地36万亩和整个库区内需退耕还林282万亩。虽然据国家长江水利委员会的规划设计，重庆三峡库区可以开发15.66万亩土地，即通过开垦荒地、坡地改梯田、调整家庭承包责任田和采取工程防护等措施，但是，根据《国务院关于保护森林资源制止毁林开垦乱占林地的通知》(电[1998]8号)和《国务院办公厅关于征求国家计委<关于灾后重建，根治长江黄河水患补充意见>的通知》的要求，三峡库区25度以上坡地必须实施退耕还林。按照这一要求，在重庆三峡库区按规划可开发的15.66万亩土地中，将减少7万亩。由此，在重庆三峡库区移民安置中，非规划的潜在人口的刚性增长和规划的可开发的移民安置土地的刚性减少之间的结构性矛盾，从实施移民安置的初期便孕育了。

于是，随着重庆三峡库区第一阶段移民任务(1992-2000年)的完成，重庆三峡库区的人口密度由移民前的363A／平方公里，增加到383A／平方公里；到第二阶段移民任务完成时(2004年)，库区每平方公里达到了391人。截止到2005年底，重庆三峡库区幅员面积为4.5373万平方公里，户籍人口为1793.56万人，其人口密度上升到396人／平方公里，是全国平均水平的3倍。到2005年底，重庆三峡库区可耕地面积为10724745亩，人均耕地面积0.598亩，只有全国人均耕地1.41亩的42.4％，是全国农村人均耕地1.6亩的37.3％。由此，在重庆三峡库区特别是库区的农村，人口超载、人地矛盾异常突出。

当总书记对重庆明确提出“要确保长江上游和三峡库区腹心地带的生态安全”任务时，重新审视重庆三峡库区移民安置尤其是农村移民安置已有的历史和正在显化的先期政策效应，既是重庆实施统筹城乡发展的现实需要，也是学界的社会责任。

(二)加深库区人口超载的历史基元

重庆三峡库区的人口超载现象，在库区农村表现得尤为突出并具有历史的基元。表现在：一是库区农村的移民安置，主要采用的是就近“插花”和集中“后靠”两种安置方式。在这两种安置方式中的土地补偿与调剂，都不同程度地存在着移民以熟地换生地、平地换坡地、高产地换低产地的问题；在不考虑三峡库区各种地质灾害多发的背景下，客观上已经存在原有土地和新垦土地对农村人口承载能力下降的问题。二是三峡工程开工建设前的“数据详查”在某些地方存在“粗放”问题，从而加深了一些地方农村移民安置中的人地矛盾。如在安置总量上，重庆库区农村移民的生产安置量，超规划设计6.96万人，而占地移民生产安置又超过规划设计3.05万人，两项合计超安置规划达10.01万人；同时，重庆库区集镇人口的规模，也比原规划设计安置的人口多出60424人；又如，从某一局部地区看，如开县长安村在调整土地安置移民时通过丈量后发现，全村实际耕地为1500.5亩，比早期规划设计时的1992.6亩“详查”数，少了492.1亩。三是当三峡工程进度加快而对移民安置工作形成“倒逼机制”时，对各级地方政府而言，能否在原安置规划基础上提前完成大规模农村移民安置是一项“刚性”任务。在工程建设加快形成的倒逼机制的作用下，有些地方采用农村移民“整体后靠”的集中安置，是一种提高安置效率的行政理性。然而，这一安置方式不仅突显了土地对人口承载能力的不足，而且安置方式的粗放还制约了社会及成员的回应能力，于是农村居民点安置集中、耕地极少，生计问题突出。四是为解决好三峡工程建设与库区生态环境的保护，国家实施了关系长江流域和库区腹心地带生态安全的“退耕还林”政策，这一战略的实施非常正确。但任何社会政策在彰显“可见功能”的同时，还可能因为某一地区的经济社会发展条件的制约而显化出某些“潜在功能”，因而在实践中检视社会政策并建立相关修复机制，是探索、创新与试错的内在要求。如笔者一行2007年4月到重庆三峡库区忠县石宝镇的太平村做实地调查时了解到：该村是半淹没移民村，全村沿江的一部分较肥沃的土地被淹没后，是通过把本村移民后靠和调整村内人均承包地的方式来安置移民的，而调整后的全村人均耕地约为O.5亩；当国家要求实施“退耕还林”政策时，该村还有一部分农户承担了退耕还林的任务，而退耕还林后的农户的人均耕地约为0.3亩。按国家政策规定，退耕还林补助的标准是：每亩每年补助、240元，其中生态林补助8年，经济林补助6年。当我们在调查中问及“耕地少，退耕还林补助领完以后怎么办”时，当地多数村民的回答是“不知道”；但也有一些村民表现出了对未来的“乐观”，而乐观的理由是国家在2006年开始对三峡库区农村移民按人头实施了新的补助，即每人每月50元并持续补助20年(在调查时，国家对退耕还林的补偿时间还没有调整，国家是在2007年下半年又再次调整并延长了退耕还林的补偿周期)。但对于同村让出了部分承包地的非移民村民和非退耕还林村民来说，却是没有补助的。五是重庆三峡库区在人口分布上具有对低平地势强烈的趋向性，如在海拔600米左右的平坝浅丘地区是843人／平方公里；在海拔1000米左右的丘陵低山区是450人／平方公里；在海拔1500米左右的山高坡陡地区是430人／平方公里。当沿江淹没地的农村移民后靠安置，而高山地区的非水库农村移民又因为“退耕还林”而向低处迁移时，在乡村土地资源与人口超载的矛盾中，又嵌入了人口分布中的人口挤压问题。

(三)对乡村人口超载和挤压的现实分析

三峡库区“移民社会”的产生，是由大规模经济建设和由政府主导的非自愿性大规模移民带来地区经济社会结构变迁的过程使然。因而它在现实社会系统中是一种特殊的社会变迁过程及生存形态。移民社会的生成过程涉及生产力与生产关系的调整甚至变革，因而对由大规模非自愿性移民生成的“移民社会”做结构分析，是考察这一特殊的社会变迁过程及生存形态、社会心理的核心。

社会结构是具有长期持续性、稳定且有规律的社会互动关系模式；它内含各种经济的、政治的、文化的和社会的关系的互促与制约以及这些关系的嬗变受制于一定的资源条件，尤其是在经济社会整体发展落后的地区。所以，一定区域内的人口超载和挤压现象，尤其是在以土地为生存基础的农村，不仅意味着生存资源匮乏、生存空间萎缩和自我发展条件不良，而且还意味着该区域社会结构变迁的内在动力不足以及乡村社会自身建设和社会关系嬗变等潜在风险。

在库区，农村移民的安置除外迁移民外，主要有两种：建农村移民集中安置点和“插花式”分散安置。因而移民社会的生成及类型也与这两种安置方式相联系。在农村移民集中安置点，其乡村公用设施和移民住房都是新建的，但因为人均耕地极少，乡村自我发展的能量即生产与再生产的资源条件不足；而且这类新建的移民村、社大多没有集体经济，因而移民普遍面临着移出后如何生存与发展的压力。笔者在库区的移民乡村调查时注意到：当问及“村民自治”、“计划生育”等乡村治理话题时，多数村民并不关心；但他们却“质疑”调查者为什么不关心和过问他们的生计问题。调查还发现，对于整体后靠安置形成的一些移民乡村的建设问题，部分移民的看法是“我们为国家做了贡献，损失已经很大了，所以乡村的基本建设应该由政府‘买单’”；而且认为，如果他们以后遇到什么困难，也应该找政府。

由大规模移民整体安置形成的典型的乡村社会，不仅其结构变迁的动力主要来自于外部的政府行为和国家政策扶持，而且移民社会中的社会网的重构、人际关系的发展和社会心理的形成，还因为移民社会结构的文化基元的特殊性而具有循环内生和持续固化的特征。前者导致并表现为：移民社会结构的演进，潜在走向相对封闭和内在发展动力不足的风险；由后者使然并表现为：移民社会的社会网的重构具有局限性和呈收缩状态；而由二者共同决定：移民社会在演进中的“交换”，更强调与地方政府的互动。而在文化重建中，更强调“我们是移民”这一特殊的文化及社会心态。于是，移民社会的人际关系、移民的社会心理及价值取向等，逐渐演变为一种特殊的亚文化并沦为主流社会的亚文化圈。正如，一种普遍存在的文化是：不仅许多移民不断强调“我们是移民”，而且更重要的是许多安置地政府及社会公众也认为“他们是移民……”虽然这种现象及文化的功能还只是“初露端倪”，但这种“存在”已经正在或多或少地阻碍三峡库区典型移民社会的自我发展与建设，如相当一部分移民乡村以及一部分移民的自我发展的责任意识比较薄弱。

“插花式”安置主要包括只有部分淹没的乡村中的村民实行内部安置和全淹乡村的村民实行分散安置两种。但无论哪种“插花式”安置，都需要对移入地乡村的人均耕地做新的调整和新垦部分土地。由于新垦土地的规模受“退耕还林”政策的限制，因而移入地村落的人均耕地普遍减少和土地承载能力相对下降是必然的。对承接插花式移民的乡村而言，虽然承担了安置移民的任务，但乡村基础设施建设本身并不能获得政府成规模的补偿，这与整体后靠式移民安置是不同的；以致这些乡村本已落后的公用设施，必然要面临更加严重的人口超载问题；再加之库区的许多乡村受自然地理条件、交通等因素的制约，几乎都没有集体经济的基础；于是，许多插花式移民安置乡村的村民的土地收益下降和乡村自我发展能力被不同程度地削弱成为了一种“归宿”。正如，我们在调查中了解到：由于人均耕地少，一些村、社就连拓修机耕道都非常困难。

在库区农村，虽然移入地的乡村社会结构有人口数量、人口分布和人口构成类型上的变化，但却没有呈现出由量变到质变的结构性特征。正如，原有的相对封闭的乡村社会结构、传统落后的生产方式和相对封闭的生存状态，是因为三峡工程建设产生的大规模移民而“被迫”迅速地、但却是短暂地开放了和改变了。虽然这在一定程度上改变了这些乡村内部长期的“自赖”发展模式和社会结构进化的循环特征与方式，但却没有从根本上提高其生产力和改变这些乡村传统的生产方式和生存方式；虽然由外部力量推动产生的移民乡村的村民理应有“风雨同舟”的情结，但在插花式移民乡村中，却产生了无论是原住村民还是移民的新的适应与认同问题。正如，笔者在忠县调查时发现：当问及人均耕地和移民的生活状况时，原住村民的回答是“大家的耕地都少，但他们(移民)要领20年的补偿，我们啥都没有”；当笔者以“村里的集体收入是否移民也分配”的话题分别询问原住村民和移民时，原住村民的回答是：“现在人多了，分不到什么一¨一”而移民的回答是：“我们有吗?可能是因为我们有补偿……”

事实上，在“插花式”移民安置的乡村，一些说不清、道不明的“潜规则”(差别对待)是存在的，而且已深深地反映在“插花式”移民乡村的人际关系中。如调查发现：在同一村落中，移民与移民之间的交往和互助，在深度与频度上都远高于移民同原住村民之间的交往与互助。笔者还了解到：当“插花式”移民乡村中的移民数量达到一定规模并相对集中和有他们自己的“代言人”时，乡村治理中的利益博弈一般是公开的，而且移民群体并不_定处于弱势；这与移民群体始终握有“政策牌”和能够及时得到乡镇政府的支持有关系；但在高度分散的典型的“插花式”移民乡村中，即少数移民分散安置在同一村的不同社里且人数很少时，情况就不相同了。这类移民更多的是把他们自己“封闭”起来，按他们的话说：“现在都是各顾各的，基本上没有交往，他们也不愿意同我们交往。”

另外，在插花式移民乡村中，必须通过调整村里的人均耕地来实现安置；而政策补偿是按移民人头直补到移民个体而非移入地的乡村。因而移入地的原住村民形成了“我们拿出了耕地却没有得到补偿”的心态和“吃了亏”的意识；而移民普遍强调的是“我们为国家做了贡献，吃了更大的亏”。当这两种心态及观念意识，因2006年国家开始实施对三峡库区移民进行后期扶持和补偿政策而进一步强化时，不仅移民与原住村民群体之间的关系更加疏离了，而且原住村民与移民在发展条件与基础上的差距也随之拉大，即在乡村人均耕地少的共生环境中，移民每人每月有50元的补偿并要持续20年，而原住村民是没有的。

由工程建设促成的大规模非自愿性移民，既是一种经济现象与过程，又是一种社会结构变迁现象及过程。但在实际过程中，这两种属性及特征的演变却未必是统一的、互促的、均衡的和同向度的。如果说“注意力”是一种经济要素和社会资源，那么，政府、公众关注得更多的是三峡工程建设本身将带来的经济效益和它的综合功能以及对大规模移民关注的重点在于他们的补偿的落实和移民安置的进度等等；而对于大规模移民形成的“移民社会”以及这一特殊的社会结构变迁及转型过程本身的思考和理解，却非常薄弱。当移民乡村内部面临严重的人口超载所导致的生存压力、原住村民与移民间的关系及情感的疏离、移民群体和原住村民群体之间的发展条件存在较大的差距时，移民乡村的发展及建设，便面临了他们自身无法摆脱的“困惑”。

三、库区乡村治理与治理主体的弱质化

与工业化，城市化进程相联系的农村富余劳动力转移，是社会进步的重要体现。因而三峡库区农村劳动力及人口的大量外流是必然的，而且无可厚非。但是，社会个体流动是基于自我发展和比较收益的再选择，还是基于最基本的求生存的压力，二者有很大的区别。在这里，笔者不是要讨论他们是否应当流动，尤其是结构性流动与一定的经济社会发展、科技进步相联系，而是希望检视迫使他们流动的社会基元和产生的效应，包括那些可见的和潜在的。

(一)库区乡村治理主体弱质化的基本性状

重庆库区是贫困区县集中连片的地区。在重庆库区的15个淹没区县中，有11个属于扶贫开发重点县。从历史上看，建国初期的三峡地区就是中国的贫困地区之一。在改革开放中，虽然全国由东到西都逐渐步入了加速发展状态，但对于三峡库区来说，由于三峡工程是否建设的论证长达9年多，而这期间国家在政策上明确控制了对三峡库区的基本建设投入，以致整个三峡库区在全国改革开放的高速发展进程中，长期处于了低度发展的状态，三峡库区的农村更是进入了几乎停滞发展的状态。在重庆库区农村人均耕地少、人口超载严重和地区经济社会发展极为落后的性状下，库区农村剩余劳动力的所谓“转移”，在很大程度上并非是因为国家工业化、城市化和科技进步的需要使然，而是迫于库区的土地资源已不足以承载他们的基本生存，按当地村民们普遍的说法是“要去讨生活”。

认知和判断三峡库区经济、社会发展落后有3个可以参考的维度。第一个重要维度是：建国以来三峡地区一直处于低度发展状态。如原万州地区的8个县，国家从建国后至三峡工程开工前，总计投资仅6亿元；又如，云阳县在解放初至三峡工程开工前的数十年间，国家人均投资仅为98元，只占全国人均国家投资的9.3％。第二个重要维度是：三峡库区城市化率低。据重庆市统计局提供的资料，按2005年重庆三峡库区1793.56万户籍人口计算，非农业人口为590.53万，仅占32.93％；而农业人口为1203.03万，占到67.08％。第三个重要维度是：三峡库区人口的受教育程度低。教育是个体或群体在社会中实现公平的起点。据重庆市第五次人口普查数据整理，在重庆三峡库区6岁及以上年龄受教育人口中，小学及初中文化程度者所占比例分别为41.37％和29.82％，二者合计高达71.19％；同时，在重庆三峡库区，6岁及以上受教育人口中，文盲和半文盲率达7.78％。在库区农村，大专以上文化程度的比重仅为0.12％，高中文化程度为2.49％，两项合计的比例仅占2.7％；而且这类文化素质稍高的劳动力还大量地外出“讨生活”去了。“讨生活”是指他们的外出务工有别于因经济社会发展和科技进步产生的结构性流动，即他们中的绝大多数人是迫于“一方水土难养一方人”。因而他们中的大多数并非能够在城市的第二或第三产业中沉淀下来，所以他们依然具有“农民”身份和“两栖”职业特征。

对整个社会而言，当教育是公平的起点，就业是实现公平的过程时，在落后的三峡库区农村，劳动力人口整体受教育程度低和传统农业发展的资源匮乏，不仅注定了他们在库区的生存压力大，而且决定了他们外出讨生活或寻求发展的成本高。

(二)加深库区乡村治理主体弱质化的原因

从需求理论看，当一个地区的个体或群体面临生存压力时，在社会结构逐渐开放的条件下，他们基于本能的选择便是外出(务工)，并以此来维持基本的生存需要或改变生存方式。从交换理论解释行为主义命题的角度看：当“有机体在某种场合下的行为曾得到酬赏，如再次出现相似场合时，它们就会重复那种行为”，即三峡库区农村劳动力的大量外流，一方面类似于当年安徽农民走出“改革第一步”的那种“自救行为”；另一方面，当他们的“自救”在三峡库区的基本生存条件(土地与人口)没有根本改变时，将会持续下去。从发展理论看，一旦由经济动机产生的某种特定的模式在一个文化中建立起来，它就限制了其他潜在的社会模式的出现，即限制了三峡库区农村村民建设自己家园的行为模式的出现；换言之，三峡库区农村劳动力作为一个群体的发展需求——乡村建设或新农村建设，不是被他们人为地忽视了，而是这种群体性需求被更广泛意义上的一种多维现象——“贫困”——既包括物质匮乏和较低的健康与教育程度，还包括风险和面临风险时的脆弱性以及不能表达自身的需求和缺乏影响力等抑制了。

从历史的视角看，造成重庆三峡库区农村人口文化素质低的主要根源在于库区经济社会发展落后；但是从另一角度看，造成库区经济社会发展落后的根源，又与库区劳动力文化素质整体较低相联系；而且，库区劳动力整体素质低的基本性状尤其是农村劳动力文化素质及结构的不良，既对库区经济社会的可持续发展形成了制约，又使库区的乡村治理面临治理主体弱质化的困惑，特别是在三峡库区农村的几乎所有青壮年劳动力都外出务工时。

2005年8月，笔者一行9人在库区的武隆县调查时，当地领导介绍说，“我们县外出务工的农民要占农村劳动力总量的60％左右”；他说，“我们是部级贫困县，农民外出务工的收入要占我们县农民人均纯收入的70％左右；能出去打工的几乎都出去了，农村剩的都是些老人和娃儿……”在三峡库区的开县，有关领导介绍说，“我们这里的农村特别是很穷的地方，现在基本上没有青壮年……而且在沿海地区，女的比男的好打工些，所以农村的育龄妇女也几乎都走完了……”

2006年3月，我们在万州区与区委、区政府和有关部门领导座谈时，区领导介绍说，“我们区因为移民和对‘五小’企业的关、停、并、转，城镇人口的就业压力本身就非常大，所以农村的剩余劳动力大多数都到外地打工去了”；我们在乡镇调查时，一位领导说：“我们有些村的年轻人几乎都走光了，连村干部都不好选。”

2007年4月，笔者一行人在库区忠县官坝镇的固国村召开了村民座谈会，当问及该村有多少剩余劳动力外出务工时，36岁的村书记说，“哪里是剩余劳动力哟，现在土地少得很，农民种地是‘除了锅巴没得饭’，能出去的都出去了；我们村起码有70％的人出去了”；同时，他又指着来开座谈会的村民对我们说，“你们看嘛，今天来的几十个人，哪里有年轻人嘛”。在调查中笔者了解到，该村在2003年曾经荣获“全国计划生育先进示范村”的称号，这在农村社会治理中是非常难得的；为此，我们在调查中专门询问了村委会的运行、村干部的选举和“计划生育村民自治”的情况。然而，村书记却对我们说，“我不太清楚。我去年底从沿海回来，今年初才当村书记，以前的村书记满60岁了；现在村里没有年轻人，所以书记、村长都是我，我还要兼管计划生育工作，我那里管得过来嘛”。随后，笔者在与村书记进一步的深度访谈中了解到：他之所以不太赞同我们关于“农村剩余劳动力”说法，是由于该村因移民和“退耕还林”摊薄了人均耕地(仅有0.3亩)，许多村民是把自己一家的几分地完全撂荒了外出务工的；而且该村已经谈不上什么乡村治理了。

现代大工业的发展将解构以家庭为生产单位或经济组织形式的传统农业，是恩格斯在《家庭、私有制和国家的起源》一文中早已证明的一种必然；而且，马克思在《资本论》中还强调过这样的规律：“工业较发达的国家向工业不发达的国家所显示的，只是后者未来的景象……一个社会即使探索到了本身运动的自然规律……它还是既不能跳过也不能用法令取消自然的发展阶段。”当三峡库区大规模工业化及跨越式发展方式与三峡库区大规模移民发生的社会转型进程相对分离时，即三峡工程建设本身并不能大规模吸纳库区农村劳动力就业，而是客观上“挤压”了当地农村的土地资源时，虽然这种“挤压”从社会发展的角度看孕育并体现着社会进步，而且这种趋势不可阻挡；但是，在三峡库区的这一进程与我们许多现行政策之间的关系，却是需要我们去审视和思考的。

(三)乡村治理主体弱质化对乡村治理的影响

在一定意义上，当三峡库区乡村治理主体既因结构性流动却又未能表现出结构流动的后续特征——结构性沉淀时，其留守的治理主体客观上呈现的弱质化问题，实质上也是新农村建设主体是否弱质化的问题。虽然以这样的逻辑推理方式演绎结论或许过于沉重，但是，对于问题的性状从生产力角度看，却实实在在地表现为推动库区农业发展的主体弱质化；而从人力资源的角度看，是农村人力资源构成不良并呈现畸形化的态势；倘若再从社会建设及乡村治理的角度看，还意味着乡村建设主体的缺失与治理的粗放。

需要特别说明的是，笔者认为，讨论农村的“空巢家庭”、“老人农业”、“留守儿童”等社会现象与问题，只是在关注中国工业化进程产生的一些“表象”问题，因为这三种表象的背后，实质是新农村建设或乡村建设与治理的主体的问题以及中国工业化与贫困落后地区农村劳动力结构性流动的关系问题(这一问题重要且复杂，限于篇幅，笔者将另文论述)。从人类工业文明的历史看，由工业化、城市化和科技进步促成的大规模农村富余劳动力转移是社会的进步；但与这种转移相联系的应是农村中农民所持土地的自由流转；同时，这种农村富余劳动力转移，还应当表现出举家转移的社会结构变迁的特征，才有利于农户家庭承包土地的流转(土地集中)。然而，三峡库区的农村富余劳动力的外出务工却不然，几乎每家都有最好的劳动力外出务工，而把老、弱、病、幼留守在农村。结果是有限的土地资源既无法相对集中，又存在部分土地撂荒和乡村治理停滞。

加快农业、农村经济的发展是乡村建设与乡村治理的物质基础。然而，三峡库区一些乡村发展主体的弱质化，已经影响到三峡库区的农业发展、新农村建设和乡村治理。表现在：一是由于一些乡村留守主体的弱质化，使其农业新技术的推广和普及难以进行，从而制约了库区传统农业生产方式和耕作技术的变革。如我们在调查中了解到：一些乡镇基层政府在新农村建设中，试点性地在一些乡村建立了“村读书阅览室”，主要提供一些农业科普、环境卫生、计划生育宣传等方面的书刊，但尴尬的是，留在，村里的村民几乎没有人感兴趣。二是取消农业税以后，农民没有了因保留土地而必须纳税的压力，所以耕地极少的库区农民宁可土地撂荒到外面去打工，也不从事农业生产和把土地流转于他人；虽然也存在一些撂荒地被乡村中留守的弱势人群耕种的情况，但是，耕作者一般不再对土地进行投入。按忠县太平村村民的说法：“种别人的撂荒地，只能是种一回算一回、收几颗算几颗。”三是当大量青壮年农民外出务工，乡村中以老幼、病残等留守人群为主时，乡村既没有能力开展农田水利设施的建设，也没有能力承接政府新农村建设的乡村基础设施建设项目。如武隆县一位乡镇领导说，“我们开展的新农村建设项目，村里没有劳动力，就是政府出钱向农民买工都找不到人；现在又不准摊派，来的尽是些老头、老婆婆和娃儿……”四是当乡村治理主体以老幼、病残等留守人群为主时，乡村治理中的“村民自治”建设，即典型的村委会和村党支部选举、“计划生育村民自治”等都几乎流于了形式，甚至有些乡村还在原来发展的基础上倒退了。如在2007年4月我们调查的三个区县的7个乡村中，每当问及村民自治、基层民主选举等话题时，村民们要么说“不晓得”，要么感到困惑，甚至还有许多村民觉得我们提出的“问题”好笑。对于这种现象，固国村的村书记解释说：“你们说的这些事，我们都是按上面怎么说就怎么办；现在又不催粮交款了，村里只是按上面的要求填点报表、发点特困户的补助……”

政府治理与社会治理是一种互促、同构和相互回应的互动关系；同时，社会治理还是政府有效治理的社会条件与环境；在这个意义上，乡村治理的困惑，也应是政府治理的困惑。因为，目前政府与社会已经形成了一种共识，那就是：没有中国农村的现代化就没有中国的现代化，没有农村社会的全面小康与和谐，就没有中国的全面小康与和谐。因此，关注和研究乡村社会建设尤其是三峡库区移民社会的社会建设与治理，具有重要现实意义。

四、结语

第一，笔者讨论的“重庆三峡库区乡村治理的困惑”，其实并非一个乡村能够通过自治或自身建设所能解决的问题；而且三峡库区乡村治理的困惑，也并非仅仅是笔者所讨论的两个话题(限于篇幅)，但确实是需要学者们去思考、去研究的问题。

乡村治理论文篇（2）

一、视角、理路及问题的提出

三峡工程建设是中国20世纪末国家加速工业化战略的重要体现，并因其“百万移民”和库区生态重建而为世界关注。10年来，三峡工程建设的成功、“开发性移民”政策的创造性实践以及对库区生态保护的强化等已是不容置疑的事实。但无论是三峡库区生态重建还是该地区社会结构变迁及社会建设，都是一个长期过程，而对这一过程做“历史的”和“正在发生的”两个维度的检视，是事物发展的应然要求。

社会建设是一个系统，并与一定的经济发展水平相联系。在通常情况下，一个国家或一个地区的社会建设，是该系统基于进化的渐变过程。但三峡库区的社会建设，因地区工业化的跨越式发展——大规模工程建设和由此产生的“百万大移民”而具有特殊性，即三峡库区的社会建设包含着社会结构变迁的内容。

在三峡库区“百万移民”的迁建与安置中，由政府主导的行政性、大规模工程移民的非自愿性和工程建设进度加快等多种因素使然，促成了“百万移民”的安置进程呈现出四个特征：安置时序的约束性，安置方式的受限性，工程建设加速对安置规划构成“倒逼机制”和安置过程带有完成行政任务的“色彩”。在这四个特征的交互作用下，三峡库区的社会转型有别于因渐进工业化导引的社会转型的速率和方式而具有突发性；因而整个三峡库区的社会回应能力——在一定社会结构中公众依据社会和自身价值准则，参与对公共政策的应答、认同、实化及实践(互动)的能力是有限的；同时，这种“有限”不仅仅表现在人们认知、心理和个体承受能力等方面，而且还表现在三峡库区是中国最贫困的地区之一的社会条件不良、生态环境脆弱、土地资源承载能力低和产业基础极度薄弱等方面。

笔者在参与主编国家社科基金项目《重庆“移民经济”研究》后，为开展“移民社会学”研究，曾于2005年3月至2008年1月，先后6次到重庆三峡库区做实地考察。笔者注意到：一方面，在大规模移民中，当行政力量对库区的社会回应能力及移民回应方式的选择形成主导与规制后，客观上生成出“移民社会”这类特殊的经济社会现象、生存形态和社会结构变迁模式；另一方面，以经济发展为基础的社会建设既不是经济建设的“副产品”，也不应落后于该地区的经济发展水平；当三峡库区的“移民社会”逐渐生成为一种特殊的社会结构和形态，并随着2006年国家实施新的库区移民补偿政策而得到强化时，与三峡工程逐渐被确认为国家公共产品相联系的是，移民社会、移民群体的文化及社会心态也随之形成；再一方面，三峡库区移民社会重建与治理的基础——乡村治理依然面临多重具有历史承续特征的结构性矛盾，而且这些结构性矛盾正悄然地发生着某种变化：如三峡工程建设与三峡库区生态环境保护之间的矛盾，正转化为三峡库区移民乡村土地资源与人口严重超载之间的矛盾；如三峡库区的城市化与农村剩余劳动力转移的矛盾，正演变为乡村社会建设与治理主体弱质化的矛盾等等。或许正是因为这一“历史的”和“正在发生的”过程蕴含着多重启示，从而为开展“移民社会”研究和思考“移民社会学”这一研究命题提供了可能。

二、对三峡库区乡村人口超载历史基元的检视

三峡工程建设在国家战略设计及实施中，包含了经济、社会、人口与生态环境保护有机统筹的主旨，如实施“开发性移民”政策和“退耕还林”政策等等，因而它有别于新中国历史上其他水库移民的非统筹的取向和过程及方式；虽然“开发性移民”政策的核心是“以人为本”的统筹性移民安置，但其作为一种全新的尝试，又具有探索、创新与试错的性质，如实践中对三峡库区移民“后靠安置”方式的部分修正和对移民后期补偿政策的再调整等。

(一)三峡库区乡村治理中人口超载的现状

按2009年三峡工程建设坝前水位达到175米的设计要求测算，重庆三峡库区将动态迁建和安置107万移民。其中，规划设计的库区农村移民安置约41万人。减去农村移民安置中10万外迁移民，仍有31万多农村移民需在重庆三峡库区内以“整体后靠”和“插花”方式安置。对于这一规划安置的总量，若考虑到三峡工程建设长达10年以上的周期以及与这一过程相伴随的重庆库区每年平均12％o的自然增长或约7％0的人口净增长数；考虑到三峡库区为了保护生态环境，国家实施了25度以上坡地“退耕还林”所减少的土地数量，即按此要求，整个重庆三峡库区在25度以上的坡地占其总面积的近1／3；考虑到三峡地区历史上是中国贫穷落后地区的现实和由于三峡工程建设论证长达9年多，而在此期间国家停止了这一地区的基础设施建设和工业化投入的社会效应；考虑到三峡工程建设及后期管理对库区农村劳动吸纳的有限性，即三峡地区跨越式工业化与该地区社会结构变迁相对分离的实际；考虑到为保护三峡库区生态而对库区传统落后的“五小”企业关、停、并、转出现的产业“空洞”和由此形成的就业压力等等；那么，三峡工程建设与生态环境之间的结构性矛盾，就有可能转化为库区土地资源与人口之间的结构性矛盾、产业空虚与就业压力的结构性矛盾、三峡工程建设的现代化与三峡地区经济社会落后的结构性矛盾。

正如，在重庆库区，三峡工程建设将淹没耕地36万亩和整个库区内需退耕还林282万亩。虽然据国家长江水利委员会的规划设计，重庆三峡库区可以开发15.66万亩土地，即通过开垦荒地、坡地改梯田、调整家庭承包责任田和采取工程防护等措施，但是，根据《国务院关于保护森林资源制止毁林开垦乱占林地的通知》(电[1998]8号)和《国务院办公厅关于征求国家计委<关于灾后重建，根治长江黄河水患补充意见>的通知》的要求，三峡库区25度以上坡地必须实施退耕还林。按照这一要求，在重庆三峡库区按规划可开发的15.66万亩土地中，将减少7万亩。由此，在重庆三峡库区移民安置中，非规划的潜在人口的刚性增长和规划的可开发的移民安置土地的刚性减少之间的结构性矛盾，从实施移民安置的初期便孕育了。

于是，随着重庆三峡库区第一阶段移民任务(1992-2000年)的完成，重庆三峡库区的人口密度由移民前的363A／平方公里，增加到383A／平方公里；到第二阶段移民任务完成时(2004年)，库区每平方公里达到了391人。截止到2005年底，重庆三峡库区幅员面积为4.5373万平方公里，户籍人口为1793.56万人，其人口密度上升到396人／平方公里，是全国平均水平的3倍。到2005年底，重庆三峡库区可耕地面积为10724745亩，人均耕地面积0.598亩，只有全国人均耕地1.41亩的42.4％，是全国农村人均耕地1.6亩的37.3％。由此，在重庆三峡库区特别是库区的农村，人口超载、人地矛盾异常突出。

当总书记对重庆明确提出“要确保长江上游和三峡库区腹心地带的生态安全”任务时，重新审视重庆三峡库区移民安置尤其是农村移民安置已有的历史和正在显化的先期政策效应，既是重庆实施统筹城乡发展的现实需要，也是学界的社会责任。

(二)加深库区人口超载的历史基元

重庆三峡库区的人口超载现象，在库区农村表现得尤为突出并具有历史的基元。表现在：一是库区农村的移民安置，主要采用的是就近“插花”和集中“后靠”两种安置方式。在这两种安置方式中的土地补偿与调剂，都不同程度地存在着移民以熟地换生地、平地换坡地、高产地换低产地的问题；在不考虑三峡库区各种地质灾害多发的背景下，客观上已经存在原有土地和新垦土地对农村人口承载能力下降的问题。二是三峡工程开工建设前的“数据详查”在某些地方存在“粗放”问题，从而加深了一些地方农村移民安置中的人地矛盾。如在安置总量上，重庆库区农村移民的生产安置量，超规划设计6.96万人，而占地移民生产安置又超过规划设计3.05万人，两项合计超安置规划达10.01万人；同时，重庆库区集镇人口的规模，也比原规划设计安置的人口多出60424人；又如，从某一局部地区看，如开县长安村在调整土地安置移民时通过丈量后发现，全村实际耕地为1500.5亩，比早期规划设计时的1992.6亩“详查”数，少了492.1亩。三是当三峡工程进度加快而对移民安置工作形成“倒逼机制”时，对各级地方政府而言，能否在原安置规划基础上提前完成大规模农村移民安置是一项“刚性”任务。在工程建设加快形成的倒逼机制的作用下，有些地方采用农村移民“整体后靠”的集中安置，是一种提高安置效率的行政理性。然而，这一安置方式不仅突显了土地对人口承载能力的不足，而且安置方式的粗放还制约了社会及成员的回应能力，于是农村居民点安置集中、耕地极少，生计问题突出。四是为解决好三峡工程建设与库区生态环境的保护，国家实施了关系长江流域和库区腹心地带生态安全的“退耕还林”政策，这一战略的实施非常正确。但任何社会政策在彰显“可见功能”的同时，还可能因为某一地区的经济社会发展条件的制约而显化出某些“潜在功能”，因而在实践中检视社会政策并建立相关修复机制，是探索、创新与试错的内在要求。如笔者一行2007年4月到重庆三峡库区忠县石宝镇的太平村做实地调查时了解到：该村是半淹没移民村，全村沿江的一部分较肥沃的土地被淹没后，是通过把本村移民后靠和调整村内人均承包地的方式来安置移民的，而调整后的全村人均耕地约为O.5亩；当国家要求实施“退耕还林”政策时，该村还有一部分农户承担了退耕还林的任务，而退耕还林后的农户的人均耕地约为0.3亩。按国家政策规定，退耕还林补助的标准是：每亩每年补助、240元，其中生态林补助8年，经济林补助6年。当我们在调查中问及“耕地少，退耕还林补助领完以后怎么办”时，当地多数村民的回答是“不知道”；但也有一些村民表现出了对未来的“乐观”，而乐观的理由是国家在2006年开始对三峡库区农村移民按人头实施了新的补助，即每人每月50元并持续补助20年(在调查时，国家对退耕还林的补偿时间还没有调整，国家是在2007年下半年又再次调整并延长了退耕还林的补偿周期)。但对于同村让出了部分承包地的非移民村民和非退耕还林村民来说，却是没有补助的。五是重庆三峡库区在人口分布上具有对低平地势强烈的趋向性，如在海拔600米左右的平坝浅丘地区是843人／平方公里；在海拔1000米左右的丘陵低山区是450人／平方公里；在海拔1500米左右的山高坡陡地区是430人／平方公里。当沿江淹没地的农村移民后靠安置，而高山地区的非水库农村移民又因为“退耕还林”而向低处迁移时，在乡村土地资源与人口超载的矛盾中，又嵌入了人口分布中的人口挤压问题。

(三)对乡村人口超载和挤压的现实分析

三峡库区“移民社会”的产生，是由大规模经济建设和由政府主导的非自愿性大规模移民带来地区经济社会结构变迁的过程使然。因而它在现实社会系统中是一种特殊的社会变迁过程及生存形态。移民社会的生成过程涉及生产力与生产关系的调整甚至变革，因而对由大规模非自愿性移民生成的“移民社会”做结构分析，是考察这一特殊的社会变迁过程及生存形态、社会心理的核心。

社会结构是具有长期持续性、稳定且有规律的社会互动关系模式；它内含各种经济的、政治的、文化的和社会的关系的互促与制约以及这些关系的嬗变受制于一定的资源条件，尤其是在经济社会整体发展落后的地区。所以，一定区域内的人口超载和挤压现象，尤其是在以土地为生存基础的农村，不仅意味着生存资源匮乏、生存空间萎缩和自我发展条件不良，而且还意味着该区域社会结构变迁的内在动力不足以及乡村社会自身建设和社会关系嬗变等潜在风险。

在库区，农村移民的安置除外迁移民外，主要有两种：建农村移民集中安置点和“插花式”分散安置。因而移民社会的生成及类型也与这两种安置方式相联系。在农村移民集中安置点，其乡村公用设施和移民住房都是新建的，但因为人均耕地极少，乡村自我发展的能量即生产与再生产的资源条件不足；而且这类新建的移民村、社大多没有集体经济，因而移民普遍面临着移出后如何生存与发展的压力。笔者在库区的移民乡村调查时注意到：当问及“村民自治”、“计划生育”等乡村治理话题时，多数村民并不关心；但他们却“质疑”调查者为什么不关心和过问他们的生计问题。调查还发现，对于整体后靠安置形成的一些移民乡村的建设问题，部分移民的看法是“我们为国家做了贡献，损失已经很大了，所以乡村的基本建设应该由政府‘买单’”；而且认为，如果他们以后遇到什么困难，也应该找政府。

由大规模移民整体安置形成的典型的乡村社会，不仅其结构变迁的动力主要来自于外部的政府行为和国家政策扶持，而且移民社会中的社会网的重构、人际关系的发展和社会心理的形成，还因为移民社会结构的文化基元的特殊性而具有循环内生和持续固化的特征。前者导致并表现为：移民社会结构的演进，潜在走向相对封闭和内在发展动力不足的风险；由后者使然并表现为：移民社会的社会网的重构具有局限性和呈收缩状态；而由二者共同决定：移民社会在演进中的“交换”，更强调与地方政府的互动。而在文化重建中，更强调“我们是移民”这一特殊的文化及社会心态。于是，移民社会的人际关系、移民的社会心理及价值取向等，逐渐演变为一种特殊的亚文化并沦为主流社会的亚文化圈。正如，一种普遍存在的文化是：不仅许多移民不断强调“我们是移民”，而且更重要的是许多安置地政府及社会公众也认为“他们是移民……”虽然这种现象及文化的功能还只是“初露端倪”，但这种“存在”已经正在或多或少地阻碍三峡库区典型移民社会的自我发展与建设，如相当一部分移民乡村以及一部分移民的自我发展的责任意识比较薄弱。

“插花式”安置主要包括只有部分淹没的乡村中的村民实行内部安置和全淹乡村的村民实行分散安置两种。但无论哪种“插花式”安置，都需要对移入地乡村的人均耕地做新的调整和新垦部分土地。由于新垦土地的规模受“退耕还林”政策的限制，因而移入地村落的人均耕地普遍减少和土地承载能力相对下降是必然的。对承接插花式移民的乡村而言，虽然承担了安置移民的任务，但乡村基础设施建设本身并不能获得政府成规模的补偿，这与整体后靠式移民安置是不同的；以致这些乡村本已落后的公用设施，必然要面临更加严重的人口超载问题；再加之库区的许多乡村受自然地理条件、交通等因素的制约，几乎都没有集体经济的基础；于是，许多插花式移民安置乡村的村民的土地收益下降和乡村自我发展能力被不同程度地削弱成为了一种“归宿”。正如，我们在调查中了解到：由于人均耕地少，一些村、社就连拓修机耕道都非常困难。

在库区农村，虽然移入地的乡村社会结构有人口数量、人口分布和人口构成类型上的变化，但却没有呈现出由量变到质变的结构性特征。正如，原有的相对封闭的乡村社会结构、传统落后的生产方式和相对封闭的生存状态，是因为三峡工程建设产生的大规模移民而“被迫”迅速地、但却是短暂地开放了和改变了。虽然这在一定程度上改变了这些乡村内部长期的“自赖”发展模式和社会结构进化的循环特征与方式，但却没有从根本上提高其生产力和改变这些乡村传统的生产方式和生存方式；虽然由外部力量推动产生的移民乡村的村民理应有“风雨同舟”的情结，但在插花式移民乡村中，却产生了无论是原住村民还是移民的新的适应与认同问题。正如，笔者在忠县调查时发现：当问及人均耕地和移民的生活状况时，原住村民的回答是“大家的耕地都少，但他们(移民)要领20年的补偿，我们啥都没有”；当笔者以“村里的集体收入是否移民也分配”的话题分别询问原住村民和移民时，原住村民的回答是：“现在人多了，分不到什么一¨一”而移民的回答是：“我们有吗?可能是因为我们有补偿……”

事实上，在“插花式”移民安置的乡村，一些说不清、道不明的“潜规则”(差别对待)是存在的，而且已深深地反映在“插花式”移民乡村的人际关系中。如调查发现：在同一村落中，移民与移民之间的交往和互助，在深度与频度上都远高于移民同原住村民之间的交往与互助。笔者还了解到：当“插花式”移民乡村中的移民数量达到一定规模并相对集中和有他们自己的“代言人”时，乡村治理中的利益博弈一般是公开的，而且移民群体并不_定处于弱势；这与移民群体始终握有“政策牌”和能够及时得到乡镇政府的支持有关系；但在高度分散的典型的“插花式”移民乡村中，即少数移民分散安置在同一村的不同社里且人数很少时，情况就不相同了。这类移民更多的是把他们自己“封闭”起来，按他们的话说：“现在都是各顾各的，基本上没有交往，他们也不愿意同我们交往。”

另外，在插花式移民乡村中，必须通过调整村里的人均耕地来实现安置；而政策补偿是按移民人头直补到移民个体而非移入地的乡村。因而移入地的原住村民形成了“我们拿出了耕地却没有得到补偿”的心态和“吃了亏”的意识；而移民普遍强调的是“我们为国家做了贡献，吃了更大的亏”。当这两种心态及观念意识，因2006年国家开始实施对三峡库区移民进行后期扶持和补偿政策而进一步强化时，不仅移民与原住村民群体之间的关系更加疏离了，而且原住村民与移民在发展条件与基础上的差距也随之拉大，即在乡村人均耕地少的共生环境中，移民每人每月有50元的补偿并要持续20年，而原住村民是没有的。

由工程建设促成的大规模非自愿性移民，既是一种经济现象与过程，又是一种社会结构变迁现象及过程。但在实际过程中，这两种属性及特征的演变却未必是统一的、互促的、均衡的和同向度的。如果说“注意力”是一种经济要素和社会资源，那么，政府、公众关注得更多的是三峡工程建设本身将带来的经济效益和它的综合功能以及对大规模移民关注的重点在于他们的补偿的落实和移民安置的进度等等；而对于大规模移民形成的“移民社会”以及这一特殊的社会结构变迁及转型过程本身的思考和理解，却非常薄弱。当移民乡村内部面临严重的人口超载所导致的生存压力、原住村民与移民间的关系及情感的疏离、移民群体和原住村民群体之间的发展条件存在较大的差距时，移民乡村的发展及建设，便面临了他们自身无法摆脱的“困惑”。

三、库区乡村治理与治理主体的弱质化

与工业化，城市化进程相联系的农村富余劳动力转移，是社会进步的重要体现。因而三峡库区农村劳动力及人口的大量外流是必然的，而且无可厚非。但是，社会个体流动是基于自我发展和比较收益的再选择，还是基于最基本的求生存的压力，二者有很大的区别。在这里，笔者不是要讨论他们是否应当流动，尤其是结构性流动与一定的经济社会发展、科技进步相联系，而是希望检视迫使他们流动的社会基元和产生的效应，包括那些可见的和潜在的。

(一)库区乡村治理主体弱质化的基本性状

重庆库区是贫困区县集中连片的地区。在重庆库区的15个淹没区县中，有11个属于扶贫开发重点县。从历史上看，建国初期的三峡地区就是中国的贫困地区之一。在改革开放中，虽然全国由东到西都逐渐步入了加速发展状态，但对于三峡库区来说，由于三峡工程是否建设的论证长达9年多，而这期间国家在政策上明确控制了对三峡库区的基本建设投入，以致整个三峡库区在全国改革开放的高速发展进程中，长期处于了低度发展的状态，三峡库区的农村更是进入了几乎停滞发展的状态。在重庆库区农村人均耕地少、人口超载严重和地区经济社会发展极为落后的性状下，库区农村剩余劳动力的所谓“转移”，在很大程度上并非是因为国家工业化、城市化和科技进步的需要使然，而是迫于库区的土地资源已不足以承载他们的基本生存，按当地村民们普遍的说法是“要去讨生活”。

认知和判断三峡库区经济、社会发展落后有3个可以参考的维度。第一个重要维度是：建国以来三峡地区一直处于低度发展状态。如原万州地区的8个县，国家从建国后至三峡工程开工前，总计投资仅6亿元；又如，云阳县在解放初至三峡工程开工前的数十年间，国家人均投资仅为98元，只占全国人均国家投资的9.3％。第二个重要维度是：三峡库区城市化率低。据重庆市统计局提供的资料，按2005年重庆三峡库区1793.56万户籍人口计算，非农业人口为590.53万，仅占32.93％；而农业人口为1203.03万，占到67.08％。第三个重要维度是：三峡库区人口的受教育程度低。教育是个体或群体在社会中实现公平的起点。据重庆市第五次人口普查数据整理，在重庆三峡库区6岁及以上年龄受教育人口中，小学及初中文化程度者所占比例分别为41.37％和29.82％，二者合计高达71.19％；同时，在重庆三峡库区，6岁及以上受教育人口中，文盲和半文盲率达7.78％。在库区农村，大专以上文化程度的比重仅为0.12％，高中文化程度为2.49％，两项合计的比例仅占2.7％；而且这类文化素质稍高的劳动力还大量地外出“讨生活”去了。“讨生活”是指他们的外出务工有别于因经济社会发展和科技进步产生的结构性流动，即他们中的绝大多数人是迫于“一方水土难养一方人”。因而他们中的大多数并非能够在城市的第二或第三产业中沉淀下来，所以他们依然具有“农民”身份和“两栖”职业特征。

对整个社会而言，当教育是公平的起点，就业是实现公平的过程时，在落后的三峡库区农村，劳动力人口整体受教育程度低和传统农业发展的资源匮乏，不仅注定了他们在库区的生存压力大，而且决定了他们外出讨生活或寻求发展的成本高。

(二)加深库区乡村治理主体弱质化的原因

从需求理论看，当一个地区的个体或群体面临生存压力时，在社会结构逐渐开放的条件下，他们基于本能的选择便是外出(务工)，并以此来维持基本的生存需要或改变生存方式。从交换理论解释行为主义命题的角度看：当“有机体在某种场合下的行为曾得到酬赏，如再次出现相似场合时，它们就会重复那种行为”，即三峡库区农村劳动力的大量外流，一方面类似于当年安徽农民走出“改革第一步”的那种“自救行为”；另一方面，当他们的“自救”在三峡库区的基本生存条件(土地与人口)没有根本改变时，将会持续下去。从发展理论看，一旦由经济动机产生的某种特定的模式在一个文化中建立起来，它就限制了其他潜在的社会模式的出现，即限制了三峡库区农村村民建设自己家园的行为模式的出现；换言之，三峡库区农村劳动力作为一个群体的发展需求——乡村建设或新农村建设，不是被他们人为地忽视了，而是这种群体性需求被更广泛意义上的一种多维现象——“贫困”——既包括物质匮乏和较低的健康与教育程度，还包括风险和面临风险时的脆弱性以及不能表达自身的需求和缺乏影响力等抑制了。

从历史的视角看，造成重庆三峡库区农村人口文化素质低的主要根源在于库区经济社会发展落后；但是从另一角度看，造成库区经济社会发展落后的根源，又与库区劳动力文化素质整体较低相联系；而且，库区劳动力整体素质低的基本性状尤其是农村劳动力文化素质及结构的不良，既对库区经济社会的可持续发展形成了制约，又使库区的乡村治理面临治理主体弱质化的困惑，特别是在三峡库区农村的几乎所有青壮年劳动力都外出务工时。

2005年8月，笔者一行9人在库区的武隆县调查时，当地领导介绍说，“我们县外出务工的农民要占农村劳动力总量的60％左右”；他说，“我们是部级贫困县，农民外出务工的收入要占我们县农民人均纯收入的70％左右；能出去打工的几乎都出去了，农村剩的都是些老人和娃儿……”在三峡库区的开县，有关领导介绍说，“我们这里的农村特别是很穷的地方，现在基本上没有青壮年……而且在沿海地区，女的比男的好打工些，所以农村的育龄妇女也几乎都走完了……”

2006年3月，我们在万州区与区委、区政府和有关部门领导座谈时，区领导介绍说，“我们区因为移民和对‘五小’企业的关、停、并、转，城镇人口的就业压力本身就非常大，所以农村的剩余劳动力大多数都到外地打工去了”；我们在乡镇调查时，一位领导说：“我们有些村的年轻人几乎都走光了，连村干部都不好选。”

2007年4月，笔者一行人在库区忠县官坝镇的固国村召开了村民座谈会，当问及该村有多少剩余劳动力外出务工时，36岁的村书记说，“哪里是剩余劳动力哟，现在土地少得很，农民种地是‘除了锅巴没得饭’，能出去的都出去了；我们村起码有70％的人出去了”；同时，他又指着来开座谈会的村民对我们说，“你们看嘛，今天来的几十个人，哪里有年轻人嘛”。在调查中笔者了解到，该村在2003年曾经荣获“全国计划生育先进示范村”的称号，这在农村社会治理中是非常难得的；为此，我们在调查中专门询问了村委会的运行、村干部的选举和“计划生育村民自治”的情况。然而，村书记却对我们说，“我不太清楚。我去年底从沿海回来，今年初才当村书记，以前的村书记满60岁了；现在村里没有年轻人，所以书记、村长都是我，我还要兼管计划生育工作，我那里管得过来嘛”。随后，笔者在与村书记进一步的深度访谈中了解到：他之所以不太赞同我们关于“农村剩余劳动力”说法，是由于该村因移民和“退耕还林”摊薄了人均耕地(仅有0.3亩)，许多村民是把自己一家的几分地完全撂荒了外出务工的；而且该村已经谈不上什么乡村治理了。

现代大工业的发展将解构以家庭为生产单位或经济组织形式的传统农业，是恩格斯在《家庭、私有制和国家的起源》一文中早已证明的一种必然；而且，马克思在《资本论》中还强调过这样的规律：“工业较发达的国家向工业不发达的国家所显示的，只是后者未来的景象……一个社会即使探索到了本身运动的自然规律……它还是既不能跳过也不能用法令取消自然的发展阶段。”当三峡库区大规模工业化及跨越式发展方式与三峡库区大规模移民发生的社会转型进程相对分离时，即三峡工程建设本身并不能大规模吸纳库区农村劳动力就业，而是客观上“挤压”了当地农村的土地资源时，虽然这种“挤压”从社会发展的角度看孕育并体现着社会进步，而且这种趋势不可阻挡；但是，在三峡库区的这一进程与我们许多现行政策之间的关系，却是需要我们去审视和思考的。

(三)乡村治理主体弱质化对乡村治理的影响

在一定意义上，当三峡库区乡村治理主体既因结构性流动却又未能表现出结构流动的后续特征——结构性沉淀时，其留守的治理主体客观上呈现的弱质化问题，实质上也是新农村建设主体是否弱质化的问题。虽然以这样的逻辑推理方式演绎结论或许过于沉重，但是，对于问题的性状从生产力角度看，却实实在在地表现为推动库区农业发展的主体弱质化；而从人力资源的角度看，是农村人力资源构成不良并呈现畸形化的态势；倘若再从社会建设及乡村治理的角度看，还意味着乡村建设主体的缺失与治理的粗放。

需要特别说明的是，笔者认为，讨论农村的“空巢家庭”、“老人农业”、“留守儿童”等社会现象与问题，只是在关注中国工业化进程产生的一些“表象”问题，因为这三种表象的背后，实质是新农村建设或乡村建设与治理的主体的问题以及中国工业化与贫困落后地区农村劳动力结构性流动的关系问题(这一问题重要且复杂，限于篇幅，笔者将另文论述)。从人类工业文明的历史看，由工业化、城市化和科技进步促成的大规模农村富余劳动力转移是社会的进步；但与这种转移相联系的应是农村中农民所持土地的自由流转；同时，这种农村富余劳动力转移，还应当表现出举家转移的社会结构变迁的特征，才有利于农户家庭承包土地的流转(土地集中)。然而，三峡库区的农村富余劳动力的外出务工却不然，几乎每家都有最好的劳动力外出务工，而把老、弱、病、幼留守在农村。结果是有限的土地资源既无法相对集中，又存在部分土地撂荒和乡村治理停滞。

加快农业、农村经济的发展是乡村建设与乡村治理的物质基础。然而，三峡库区一些乡村发展主体的弱质化，已经影响到三峡库区的农业发展、新农村建设和乡村治理。表现在：一是由于一些乡村留守主体的弱质化，使其农业新技术的推广和普及难以进行，从而制约了库区传统农业生产方式和耕作技术的变革。如我们在调查中了解到：一些乡镇基层政府在新农村建设中，试点性地在一些乡村建立了“村读书阅览室”，主要提供一些农业科普、环境卫生、计划生育宣传等方面的书刊，但尴尬的是，留在，村里的村民几乎没有人感兴趣。二是取消农业税以后，农民没有了因保留土地而必须纳税的压力，所以耕地极少的库区农民宁可土地撂荒到外面去打工，也不从事农业生产和把土地流转于他人；虽然也存在一些撂荒地被乡村中留守的弱势人群耕种的情况，但是，耕作者一般不再对土地进行投入。按忠县太平村村民的说法：“种别人的撂荒地，只能是种一回算一回、收几颗算几颗。”三是当大量青壮年农民外出务工，乡村中以老幼、病残等留守人群为主时，乡村既没有能力开展农田水利设施的建设，也没有能力承接政府新农村建设的乡村基础设施建设项目。如武隆县一位乡镇领导说，“我们开展的新农村建设项目，村里没有劳动力，就是政府出钱向农民买工都找不到人；现在又不准摊派，来的尽是些老头、老婆婆和娃儿……”四是当乡村治理主体以老幼、病残等留守人群为主时，乡村治理中的“村民自治”建设，即典型的村委会和村党支部选举、“计划生育村民自治”等都几乎流于了形式，甚至有些乡村还在原来发展的基础上倒退了。如在2007年4月我们调查的三个区县的7个乡村中，每当问及村民自治、基层民主选举等话题时，村民们要么说“不晓得”，要么感到困惑，甚至还有许多村民觉得我们提出的“问题”好笑。对于这种现象，固国村的村书记解释说：“你们说的这些事，我们都是按上面怎么说就怎么办；现在又不催粮交款了，村里只是按上面的要求填点报表、发点特困户的补助……”

政府治理与社会治理是一种互促、同构和相互回应的互动关系；同时，社会治理还是政府有效治理的社会条件与环境；在这个意义上，乡村治理的困惑，也应是政府治理的困惑。因为，目前政府与社会已经形成了一种共识，那就是：没有中国农村的现代化就没有中国的现代化，没有农村社会的全面小康与和谐，就没有中国的全面小康与和谐。因此，关注和研究乡村社会建设尤其是三峡库区移民社会的社会建设与治理，具有重要现实意义。

四、结语

第一，笔者讨论的“重庆三峡库区乡村治理的困惑”，其实并非一个乡村能够通过自治或自身建设所能解决的问题；而且三峡库区乡村治理的困惑，也并非仅仅是笔者所讨论的两个话题(限于篇幅)，但确实是需要学者们去思考、去研究的问题。

乡村治理论文篇（3）

[摘 要] 公共选择理论从理性的经济人假设出发分析公共管理组织的行为，公共管理组织也有追求自身利益最大化的一面。体制及制度上的缺陷造成乡村两级公共组织为各自利益进行博弈，乡镇政府的越位侵权和村委会过度行政化是当前乡村关系失范的主要原因。完善制度、规范政府行为、培育自治性组织和提高乡村人员素质是治理乡村关系失范的必由之路。 【论文关键词】 公共选择 乡村关系 治理 在社会主义市场经济体制建设浪潮的推动下，中国乡村社会正处于急剧的社会变迁之中，经济发展、体制改革、民主法制等逐步深入基层社会。在农业大国向工业大国的转型期，建设一个和谐的乡村社会是促进和谐社会建设的重要因素之一，然而，在乡村关系治理的现实实践中，乡村关系到却出现了一些失范现象。其中乡镇政府的越位侵权和村委会的过渡行政化是当前乡村关系改革和发展的难题，严重制约了乡镇行政效能的有效履行和村民自治的健康发展。 一、公共选择理论阐释乡村关系失范 公共选择理论包括广义和狭义两种解释，广义的公共选择理论是经济学理论的一个重要流派，是将经济学应用于政治科学；狭义的公共选择理论是作为行政管理学的一个流派而存在，它将公共选择的方法应用于公共行政管理领域，关注的重点是政府的管理活动及各个领域公共政策的制定和执行。公共选择即非市场的集体选择，公共选择理论的宗旨是把市场制度中人的行为与政治制度中政府的行为纳入同一分析轨道，即经济人模式。 公共选择理论的基本行为假定是：人是关心个人利益的，是理性的追求效用最大化者，即理性的经济人。公共选择理论家基于这个出发点，分析了公共管理组织的行为，他们认为，公共管理组织及其组织者并不像人们所认为的那样充满公益心，相反他们的和常人没有什么区别，都是个人效用最大化的理性经济人，追逐自己的私利，他们首先追求的是个人利益和组织机构的利益，然后才会照顾公众的利益。公共选择理论假定适用于不同的领域，既适用于政府部门组织也适用于非政府部门的自治组织。 乡村关系失范主要表现在两个方面：一是乡镇政府的越位侵权，具体说主要集中在对村委会人事权、财政权以及农民生产经营自主权的非法干预上，体现在村民自治的民主选举、民主管理、民主决策和民主监督各个环节之中；二是村委会的过渡行政化和“过渡自治化”，前者指村委会成为乡镇政府的一个下属办事机构或一级“准政权组织”，后者指村委会单纯从本社区利益出发，不愿接受乡政府指导，对承担的协助乡镇政府开展工作的职责抱着消极、冷淡的态度。 从乡村关系失范的具体表现我们可以看出，作为两个紧密联系又相对独立的公共管理组织都力图追求自身利益最大化而将自身权益影响或扩展到对方。当然，在追求自身组织利益而努力去影响或限制它组织利益的过程中起决定作用的是组织中的人，是受到他们自身利益的驱动、追求个人效用最大化，从而造成乡村关系失范。 二、乡村关系失范的影响因素 公共选择是相对于市场选择而言，一般来说，在市场选择中当市场机制不健全或市场还未成熟时，经济人就会在市场缺陷中寻求利益最大化，抑或投机，而不是靠公平竞争获利。同理，政治体制的不完善，也给公共组织或公共管理者追求自身利益最大化提供可乘之机。 (一)压力体制下乡镇政府强权 乡镇政府作为我国乡村地区基层政权组织，处于我国权力运作体制中的最末环节。长期以来我国权力运作体制在某种程度上可称为压力型体制，其主要特征在于各级政府为完成上级下达的经济赶超指标，采取数量化任务分解的管理方式和物质化的绩效评价体系。这决定了国家在农村的各项发展目标、计划、任务最终要靠乡镇政府加以贯彻落实，也迫使乡镇领导和乡镇干部想方设法去完成上级部署的各项任务，如计划生育、征兵、粮食种植，税款征收等。为此，乡镇利用对村干部的去留决定权和工资报酬权将指标再度分解分配给村民自治组织特别是村委会，并利用强有力的行政命令手段督促其执行，这就造成村民自治组织自治权限大大缩小，从而使乡政府与其的角色关系扭曲。 (二)乡村治理法制建设存在缺陷 实行村民自治之后，理论上说村民自治委员会与作为基层政权的乡镇政府并无行政隶属关系，二者只是工作上指导与合作关系，根据《村民委员会组织法》第四条规定“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事情。村民委员会协助乡

乡村治理论文篇（4）

温岭“民主恳谈”的成功经验已引起了专家学者、新闻媒体的高度关注。并荣获了第二届“中国地方政府创新奖”。2003年l1月。笔者怀着对“民主恳谈会”模式成功经验的极大兴趣。曾经三次现场观摩了恳谈会的现场。并获得了大量第一手的资料。本文试图运用西方新近兴起的治理理论。对温岭市村级“民主恳谈会”作一深入剖析，以期能够对中国农村治理转型与制度创新作出力所能及的探索。

一、民主恳谈会是“多中心治理模式”的成功制度实践

村级多中心治理以农村社会公共服务的有效供给为目标导向。其要求权力来源的多样性和参与主体的多元化。大家在平等对话和共同协商的基础上达成共识。以致形成一个共同的目标。组织形成平等伙伴关系的治理网络。从而能对乡村公共事务进行有效的治理。以达至“善治”的状态。当然。多中心治理模式本身还不能简单地等同于。当前已在我国普遍推行的村民自治制度。村民自治制度只是为多中心治理模式的实践提供了可行的制度运作平台。民主从来都只是一种有效的工具和手段而村级治理中的民主和国家层面上的民主更有本质的区别国家层面上的民主意味着多数通过的决议。能够以强制的手段迫使少数人遵守和执行：而村级治理中的民主只是社会层面上的民主。其权威也只限于社会层面。多数通过和形成的决议不能以强制性的手段迫使少数人遵守和执行。任何有关村级公共事务的重大决策。都须村民们共同商议讨论，得到村民的同意。才能保证决议的合法性和有效性。温岭“民主恳谈会”的成功经验即是把村民自治制度和多中心治理模式进行了有机的结合。

在一系列相关制度的配套作用下。使村民自治制度得到了深化和细化。

(1)民主恳谈会为村民提供了“沟通、协调和对话”的公共论坛温岭市创建的民主恳谈会为村民搭建了这样一个平台。使得干部和群众能够面对面地进行沟通、对话与交流。公开相关信息。让群众参与讨论、决策村级公共事务和公益事业。比如。在温岭市箬横镇东洋村。有一个井然有序、繁荣的钢材市场。村民们都说：“市场能有现在这个景象。多亏了几个月前的民主恳谈会!两年前。这个村原本想把市场向外承包招标。有些村民认为村干部搞的承包方案“不够透明”。结果闹了一场，导致招标“流产”。从此。市场管理找不到责任人。变成了无人把舵的“漏底船”。

2004年年七月，在镇里帮助下，村班子成员走访村民。搜集了有关市场管理的多种建议。然后与党员和村民代表一起，将其归纳为4个方案：租赁、摊位承包、整体出租和整体承包。交由民主恳谈会商议。这一下来了200多村民。他们认真地讨论开了：租赁吧，等于把法人代表换成外村人，不放心：按摊位承包吧，“螺蛳壳里做道场”。太分散。整体出租吧，好像是卖给了人家。议来议去，还是整体承包稳妥，村民每年可有几万元承包款人账。旱涝保收。等大家讨论有个眉目时，村里紧接着召开村民代表会议，结果都同意整体承包。村党支部书记江中民憨笑着说：民主恳谈会其实就是个“诸葛亮会”。必须把群众当成“诸葛亮”。村上的事情怎么管。只有让老百姓发表看法才管得好。

(2)民主恳谈会教育了村民群众。使群众具备了较良的民主素养。平等观念深入人心参与式民主理论的主要代表人物麦克弗森在其著作中指出。公民只有不断地、直接地参与国家和社会的管理，个人的自由与发展才能充分体现。在民主恳谈会上。村民们在进行相互对话时，难免会在一些问题上产生明显的分歧。但群众却依然表现了很好的尊重异见的涵养。颇有英国上议院“贵族”议员的遗风。站起来发言时。言必称“感谢大家给我一个发言的机会”。“前面的同志讲得都很精彩，下面我想发表一点个人的看法。说得不好请大家指正”。在民主恳谈会上。干部和群众之间完全是平等的伙伴关系。大家为了一个共同的公共事务治理的目标。而聚集在一起进行广泛而深入地讨论。有这样一个案例。在温岭市石桥头镇小学搬迁建设选址的恳谈会上。总共有5套方案提供给群众讨论。大家普遍对第3套方案比较拥护。结果最后的决议却是靠近镇政府所在地的第5套方案。台下一片哗然。群众纷纷指袖离席。一个群众直接走到台前大声质问镇党委书记、镇长：“还民主呢?民主你娘个头呀?”台上的镇领导十分尴尬，一时问下不来台。最后这个决议也只能作罢。温岭市的民主恳谈会成为了群众民主教育的学校。让他们学会了平等和尊重。这正尤如广为人知的美国早期英格兰地区的乡镇民主。美国人民在较早时期开始的社会基层和地方政府中的民主治理活动。培育出了有利于美国民主制度成长的因素。托克维尔对美国人民通过结社直接管理或参与管理地方公共事业的做法赞誉有加。时至今日。这仍然是被认为是美国民主中最有活力同时也是最有价值的部分。

(3)民主恳谈会有效地化解了民主参与的“广泛性”与“有效性”之间的矛盾。民主的价值和魅力正在于充许公民自主决定和个人利益密切相联的公共事务。直接民主即公民能直接参与公共事务的决策曾经在历史上成为无数人梦寐以求的理想。可是人类历史已经不断地证明了直接民主无法解决“民主与效率”之间的矛盾。不可能在较大范围内实施但不可置否的是。直接民主在乡村治理中有广泛的发展空间。乡村社会是一个熟人社会，村民们彼此之间相互了解。能够相互尊重各自的利益诉求。每个人都是自已利益的最佳知情者。村级公共事务是和村民利益密切相关的事务。只有让村民广泛地参与到公共事务中来。才能保证村民的利益得到到尊重和维护。但我国长期以来的民主只是仅仅停留在法律层面和理念层面。与现实生活中人们的实际行为有较大距离。这容易导致传统意义上的民主内涵往往只侧重于民主理念本身。强调事务处理的结果。而不关心事务处理的过程。在如此民主内涵的指引下。人们一般特别关注选举活动。一旦选出了代表或领导人后。民主的任务也就差不多宣告结束了。

温岭市的“民主恳谈会”实现了从理念上的民主、结果性民主逐渐向实效性民主、过程性民主的转变。民主的实施不仅仅停留在选举这一环节。更多地还拓展到了民主决策、民主管理和民主监督等诸多环节。民主参与的主体扩展到了全村的村民。任何对今天“恳谈会”的议题感兴趣的村民都可参与。到会场畅所欲言。充分表达个人的意见。民主恳谈的议题及程序都以法律制度的形式进行规范。从而充分保证了决策的有效性。在温岭市的农村。凡是涉及村级集体资产的增值、变更、租赁、出售和集体举债。村民承包土地的调整、租赁、出让、股份化、重大工程项目、公共项目的立项、建设以及村规民约、村民自治章程、村民代表议事制度、村级财务开支等村里重大事项。都必须召开民主恳谈。由村民来民主决策、民主管理、民主监督“越来越多的农民是通过这种民主实践学会了如何维护自身权益。然后。他们就会反过来主动要求和推动这种民主实践”横镇党委宣传委员陈美霞深有体会地说。该镇某村村民就以“没有开过民主恳谈。我们不知道”为由。断然对村里一项决策提出异议。而在松门镇松建村。村里聘一个护林员、一个管抽水机的工人。村民代表都要求以无记名投票表决。

二、民主恳谈会的制度运行机制分析

民主恳谈的运行实际暗含着一套基本制度。归纳起来包括以下几方面：民主恳谈的议题、民主恳谈的主持人及乡镇、村两级干部的角色、民主恳谈的参与人、民主恳谈内容、民主恳谈重要事项和决策制度、民主恳谈挂牌销号制度、民主恳谈的实施监督机制。正是这些基本制度使温岭市“民主恳谈”能够正常有序地运行且不断得到创新并向前发展民主恳谈的议题。在乡镇或市区的街道一级议题既可由党委、政府提出。也可由乡镇人民代表或群众联名提出：在村一级议题可由村党支部或村委会提出。也可由村民代表或村联名提出。在举办恳谈会前。要先把决策事项的初步方案或意见向群众公布。在“民主恳谈”形式深化之后。市里对“民主恳谈”的次数做了明确规定。乡镇每年不得少于四次。村里每年不得少于两次。

民主恳谈的主持人及镇干部和村干部的角色。在镇民主听证会中。他们的角色是主导会议进程。在肯定政策方案大体可行的前提下努力征求改进意见。最终的结果是强化政策方案的合理性和合法性。在村民主议事会中。他们的角色是支持会议讨论。寻求最基本的共识并以此为基础实现渐进式地推进。试图确定具体的政策措施和集体行动。

民主恳谈参与人。具体依据议事的性质而定。既包括乡镇人大代表、政府部门的代表和村民代表或居民代表。同时也欢迎普通民众或关心这一问题的人自由参加。在镇一级的会议上，参与者大多是平时比较关注公益事业或某项政策方案对其切身利益关系较大的人员。参与者是代表一个家庭或几个家庭。是在负有义务的基础上受托参加会议的。

民主恳谈的内容。主要是镇民主听证会和村级民主议事会内容的规定。乡镇民主听证会集中于决策方案的边缘性改进。一旦有人就讨论的政策方案提出意见。与会干部可以当场评估和判断。如果合理，马上吸纳进既定方案。其问所设定操作性前提是既定的政策方案。已经经过内部的多次讨论和征求有关当事方的意见。政策方案应当已经具有相当的合理性和合法性。能够满足大多数人的利益和要求。村级民主议事会更像是一种决策方案的讨论会。其目的认真、及时、公正地给予以处理。并将办理结果转告本人。由当事人签署意见。是对具体的政策方案进行现场选择。因而会议过程更像是集体决策，必要时还需动用投票程序民主恳谈重要事项论证和决策制度。

对于民主恳谈会上农民反映涉及到全局性、集体性、决策性的影响大的问题，镇人大会将提出的重大事项。镇重大工程的确定。其他途径反映上来的涉及到镇发展思路的重要建议。乡镇组织有关部门领导和专家进行专题评议与论证。然后通过乡镇政府、人大或村民代表会议形成决策。

民主恳谈挂牌销号制度。农民的意见。可通过所在行政代办点、工作片服务窗口，便民服务中心，民主恳谈会反映，亦可来电、来信、来访等途径反映。工作人员将反映的总是归类。编号、登记、汇总整理后当日通过政府主要领导签发意见。并予以挂牌。承办人对手里的事项。必须当事人满意的予以销号。不满意的重新办理，直到满意为止。

民主恳谈反馈监督机制镇决策的执行和实施结果由乡镇人大负责监督。而干部在开展民主恳谈中的表现成为组织部门考核干部的一项重要内容。村决策的实施过程与结果由村民参与管理和监督。温岭市的许多乡镇还建立了由镇人大、纪委组织的便民绿色通道工程监督领导小组。领导小组将定期不定期地开展检查。检查的主要内容包括：各受理点的服务态度、办理的情况、挂牌销号情况。并设立举报电话。

广泛接受群众的监督对在检查中或群众反映上来核实的服务态度不佳、处理不及时的单位和个人。监督小组将及时找相关的负责人谈话。对便民绿卡处理的情况，作为机关干部年度考核的主要依据。

三、民主恳谈会形成的社会内在机制

正如前文所言。温岭市的民主恳谈会是当前农村治理从“官治”单中心治理模式向“民治”多中心治理模式转型的一例制度创新。所谓官治是指村干部主要以国家人的角色管理农村事务，其工作内容主要是完成上级政府布置的各项任务，领导方式以行政命令和强制方式为主。所谓民治是指村干部发生身份或角色转换，主要以村庄当家人和村民利益保护人角色管理农村事务，兴办公益事业和公共服务成为日常工作的主要任务，领导方式以协商决策和民主同意为主。它实际上是一种村级民主协作治理。同时鼓励上级政府通过财政转移支付和支付干部报酬等方式保证村级组织完成政府任务。

那么，民主恳谈会形成的社会内在机制是什么呢?

(一)发达的个私民营经济，使温岭人拥有较强的自主、平等和自由意识。为民主恳谈会的形成打下了深厚的社会基础。温岭地处浙东沿海地区中部，北邻宁波。西连温州。三面涉海。得天独厚的自然地理区位优势。使温岭人走在了改革开放发展的前列。据2oo4年国家统计局测评。温岭市社会经济综合发展指数居全国2000多个县市第33位。县域经济基本竞争力居第l1位。温岭还是全国第一家股份制企业诞生地个私工业占全市工业产值的5O％以上在民营经济发达的地区。人们往往会对民利要求更高。农民对乡村治理是否合理会要求更多的发言权农民在与乡村传统公共权力主体进行博弈时也更占优势。从而会出现民主进步较快的情况。民主恳谈作为适应这一社会发展趋势的制度创新必然会得到广泛发展。

市场经济的发展。造就了社会利益的高度分化。而多元的、差异性的社会利益结构。使民众的民主参与动机与行为全然不同于计划经济时代。据初步统计。2002年温岭市参加民主恳谈的群众就达3O万人次。占全市总人口的25％以上。另外。农民有了更多的自由。包括依法处置个人私产的自由、契约交易的自由、择业自由和流动的自由等等，这些自由赋予了农民可自愿地进行制度创新的权利。也可自愿地退出的权利(用脚投票的权利)。这就改变了农民的身份。也提高了农民的交易地位与能力。由于农民有了比以往更多的自由。为了追求个人利益最大化。农民在制度创新过程中就会倾向于选择更民主的秩序。

(二)农村社会权力影响力结构的重塑，推动了“民主恳谈会”的形成。权力是指行为者(个人、群体或组织)在公共事务方面控制社会资源。从事各项活动。实现预期目标。影响相关行为者的能力。权力资源是权力主体影响权力客体行为的资本或手段。财富、职位、声望、威胁都可以成为权力的资源村级治理中的权力是社会性的权力。这和强制性的公权力具有本质的区别其权力影响力的大小取决于权力主体可供支配和利用的资源的多少。改革开放后。随着市场经济在农村的深入发展，“农村财产制度、财产使用制度、劳动就业制度和收入分配格局等发生了重大的变化”。农村社会阶层结构也随之发生了重大变化。村民手中可资利用的经济资源也日益增多。并且已通过组织化的形式或明或暗地在村级公共事务的治理中发挥着作用。民主恳谈作为一项民主制度创新。其运作过程实际上就是村落场域内各权力主体之问按照民主的“游戏规则”博弈和妥协的过程民主恳谈使民众真正享受到了“民治”，真正的还权于民。民众成为了乡村博弈中的最为重要的局中人。对博弈的结果产生了决定性的影响

乡村治理论文篇（5）

一、引言

善治理论是21世纪国际社会科学前沿理论之一，作为一种重要理论方法被广泛的应用于政治学、社会学和公共管理等研究领域。“善治”或“良好的治理”（goodgovernance）是指有效的治理，能够实现公共目标，提高组织效率，是一种理想的经济和社会治理模式。概括来说，“善治”就是使公共利益最大化的社会管理过程，其本质特征就在于它是一种政府和公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新型关系，是两者的最佳状态。善治理论打破了“国家-社会”两分法的传统思维，追求工具理性与价值理性的有机结合，为社会主义新农村视野下乡村治理模式的重构提供了框架和理论支撑，对新农村民主、政治、经济、文化和社会的发展有着现实的指导意义。本文基于对中国乡村治理模式的回顾，提出“善治”理论视角下农村治理模式的一些构想。

二、中国乡村治理模式的历史发展

（一）中国古代乡村“士绅自治”模式

中国古代“乡”并不能作为国家官僚体制中的一部分，不能将其看成国家政权行政组织，而只能作为国家管理社会的一种类似于行政组织的社会自发组织，即所谓的“皇权止于县政”，县为最基础的行政组织，县以下实行自治。在古代乡村中传统的家族、乡绅或地方名流在其社会秩序中占有重要的地位，乡村自有一套相对独立于“皇权”的“族权”，二者以此形成了两个互不干涉的秩序中心。其中“皇权”的整合意义只是一个文化象征，拥有实际管辖与治理权的是地方“族权”，可见传统的乡村社会是以家族制为基础的“士绅自治”模式：在皇权与绅权博弈过程中形成的一种特殊的委托-农村控制体系。

（二）民国时期的“乡政治理”模式

清末民国时期，在民族救亡与现代化的召唤之下，国家政权企图在乡村社会建立自己的基层组织，将国家正式权力伸延到乡村社会内部。民国政府试图从法律上界定乡村社会与政府之间的隶属关系，对乡村进行新的分区编乡，打破封闭自治的村落社会。民国政府的乡村治理以行政化为特征，表现为“乡政治理”，但这种乡村治理模式的建立，造成了对于农村和农民的过度掠夺，在强权和暴力的统治形式下，乡村社会陷入了严重的经济和政治危机。

（三）建国初期的“政社合一”模式

新中国成立初期，共产党开始致力于中国社会经济及政治的根本性改造，为了加速国家工业化的发展，在缺乏外部经济援助的情况之下，上层政权确立了以人民公社为主体的集体经济模式，将党务渗透到具体的组织工作环节中，形成“政社合一”的乡镇治理模式。这种模式在当时为工业化体系的建设和农村的发展均起到了一定的推动作用，但这种国家全面控制的统治方式并不完全适应当时中国生产力水平十分落后的农村，其平均主义导致农民丧失了积极性与自主权，阻碍了乡村正常的民主化进程，由于户籍流动的禁锢，形成了城乡二元化对立社会结构，妨碍了乡村发展的进程。

（四）中国现行的“乡政村治”模式

随着经济体制的改革，中国现行的乡村治理模式也进行了配套的改革。现行乡村治理趋于行政化与自治化并行，逐步形成了“乡政村治”的治理结构，一方面建立乡镇基层政权，延伸国家的行政基础；另一方面在乡以下实行村民自治，培育基层民主，调动农民的积极性与农村管理的自主性。在建设社会主义新农村的过程中，现行的乡村治理模式开始遇到一些新的困境，如政府权力缺乏规范，影响农民的积极性与自主性；乡镇政府控制村委会等自治组织的选举、任命；乡镇组织机构设置不合理，职能定位不清晰，以及乡镇财政管理制度不科学，干部素质需要进一步提高等问题。

三、乡村治理“善治模式”的构建设想

有学者将“善治”的基本要素概括为：合法性、透明性、责任性、法治性、回应性和有效性六个方面，基于上述善治理论的理解，结合中国现有乡村治理中存在的一些问题，提出以下基于“善治模式”的乡村治理模式的一些设想：

乡村治理论文篇（6）

中图分类号：F325 文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2015）09-042-03

我国的乡村治理是一个非常吸引人的领域，学者邓大才认为，研究中国乡村治理的范式主要有三种：结构主义、理性主义和文化理论。这些研究成果纷繁，但并没有重视农民个人及其心理的作用。本文认为从政治效能感的角度看乡村治理，从农民视角出发，沿着“文化――心理”这个研究路线，将政治效能感与乡村治理相结合，并探讨二者的关系具有一定的研究意义。

一、村民政治效能感与乡村治理的关系

（一）村民政治效能感与乡村治理的内涵

1.村民政治效能感的内涵。最早对政治效能感进行界定的学者是坎贝尔，他认为，“所谓政治功效感，意指个人认为其政治行为对于政治过程必定有或者能够有所影响的感觉，亦即个人认为履行公民责任是值得的。”继坎贝尔之后，学者们的研究使得政治效能感的内涵逐渐丰富与完整：政治效能感是一般民众对自我政治能力和对政治客体回应自身需求的主观感知。

将这一概念置于乡村治理中，即得到村民政治效能感的内涵：在乡村治理过程中，村民相信自己能够作用于乡村公共事务，会对治理过程产生影响，并且认为村民委员会、政府部门及其工作人员会对村民的诉求有所回应的一种主观感受和能力判断。

村民政治效能感可分为村民内在政治效能感与村民外在政治效能感。村民内在政治效能感是指村民认为自己能够参与到乡村治理的过程中，相信自己能够对村委会、政府官员、乡村政治事务及政府行为施加影响。村民外在政治效能感则是指村民对村委会、政府部门以及相应的政治活动对村民的利益、诉求予以重视并有所回应的主观感知。

2.乡村治理的内涵。本文将乡村治理定义为党和政府、村民自治组织、广大村民、其他社会组织或社会力量在平等参与、协商合作原则的指导下，通过多种形式，对乡村公共事务进行协商管理的过程，最终保障村民合法权益，提高村民生活质量。

这一概念是对乡村治理的理论诠释，是一种理想状态，治理主体的多元化、权力配置的多元性、过程的自主化均为治理的核心要义，多元主体的平等参与、谈判、协商与合作管理是理想状态的乡村治理的关键词。

（二）政治效能感与乡村治理的关系

要实现真正意义上的乡村治理，必需最重要、最广泛的主体――村民的积极参与，这就需要、也必将导致村民政治效能及其各维度感呈现中等及以上水平。而村民政治效能感，作为一种特殊的政治态度，在很大程度上能反映出村民对政府、村委会以及政治事务的认知和情感，因此运用村民政治效能感这一面向来审视我国几十年来乡村治理的成效具有非常重要的意义。二者的关系具体表现在：

1.乡村治理主体的多元化要求广大村民积极参与乡村公共事务，这就需要、也必将导致作为村民参与基础的内在政治效能感呈现较高水平。

治理主体多元化是治理理论的首要内容，在乡村治理中，村民作为最广泛、最重要的主体，积极参与乡村公共事务是乡村治理的首要要求。

内在政治效能感是村民主动参与乡村公共事务的基础，同时村民内在政治效能感水平会在正常的参与过程中得到明显提升。村民内在政治效能感的这一改变过程与强化理论非常相似。根据强化理论的作用机制，如果村民在协商过程中，能够参与到对公共事物的治理中，并且能够影响决策结果，那他们便增强了自身参与到农村公共事务的信心，这种正强化过程使得村民内在政治效能感提升;相反，在协商过程中他们的想法和建议得不到重视，那他们的挫败感就会增强。所以，通过对村民政治效能感的分析，即可折射出我国这么多年乡村治理的状态。

2.乡村治理权力配置的多元化要求外在政治体系必须对村民的诉求予以回应，这将导致村民外在政治效能感呈现较高水平，终至内、外在政治效能感达到均衡状态。

治理理论提出了权力的多元化配置。乡村治理理论的权力配置多元化承认了乡村社会的私权力在公共事务的治理过程中发挥着国家权力不可取代的作用。公共权力的运行在政府和社会之间呈现出上下互动的双向运行过程：既有村民自下而上的参与，以影响村委会和政府的决策进程，又有自上而下的重视与回应，村委会和政府对于村民的利益诉求予以回应，在互动中协调各方利益，实现对乡村公共事务的治理。这些反映在村民政治效能感上，均表现为村民外在政治效能感水平偏高。村民内在政治效能感水平是村民主动参与公共事务的基础，外在政治效能感水平强调外在政治体系的回应，也是乡村治理的重要组成部分，只有二者均衡，治理的结构方能完善。

3.乡村治理过程的自主化要求、也必将导致村民更为熟悉村级地方政治环境，因而村民村级政治效能感水平高于政府级的政治效能感水平才是乡村治理的正常体现。

根据阿尔蒙德的理论，不同政治层级的公民政治能力感（政治效能感）存在一定的差异性。即相对于接触较少或比较陌生的国家层次环境，在地方层次的政治环境中，公民的政治效能感水平更高。因此，本文对政治效能感进行了层次划分，根据我国村民政治环境背景，分为“村级”政治层级和“政府级”政治层级（村级以上的政治环境层次均认为是“政府级”）。同时，在更为熟悉的村级地方环境中，村民的政治效能感应表现得更高。

二、村民政治效能感的特征

为了全面反映农村乡村治理的基本状况，文章从山西省北、中、南部选择了7个村庄进行实地调研。这7个村庄有些是传统型农村，有些是现代化新农村，有些处于过渡时期，经济发展水平各异，地理位置、文化背景等均不同，村庄的选择具有一定的代表性。随后，通过随机选择，在保证男女比例相当、家庭收入与教育水平等分布均匀的前提下，进入村民家中进行调查和访谈，最后共获得802份有效问卷。基于已获得的调查数据，通过运用spss软件，分析村民政治效能的特征。

（一）村民总体政治效能感的特征分析

从表1可以看出，村民整体政治效能感均值为2.4589（<2.5），处于中等偏低水平。

根据西方政治效能感的相关理论，中等水平的政治效能感是最为合适的公民政治效能感的水平。然而我国村民政治效能感较低。而政治效能感作为剖析乡村治理的工具，在一定程度上可以折射出乡村治理过程中存在的问题。

（二）村民内在、外在政治效能感的特征分析

从表2中可以看出，村民内在政治效能感均值为2.3955，处于中等偏低水平，村民外在政治效能感均值为2.5108（>2.5），处于中等偏高水平，呈现“内低外高”特征。

这说明村民对政治系统的了解不多，认为自己对政治系统影响力不足，但同时又表现出对政府、村委会极高的信任和极强的依赖，期望他们重视并回应自身的需求。

从表3中可以发现，村民内在政治效能感较低，村民“影响型”政治效能感（2.3974）与“了解型”政治效能感（2.3940）基本持平，都处于较低的水平。

通常情况下，“了解型”的政治效能感是村民参与乡村公共事务的知识储备库，是村民进行自我教育、自我管理和自我服务的动力基础，数据调查的结果说明村民认为自己对规章制度、选举程序、村委会运作方式不甚了解，对乡村公共事务不甚关注。

“影响型”的政治效能感，作为一种较高层次的政治效能感，体现行为意向的特征，会直接导致村民政治行为的发生。而表中数据表明村民对影响政府、村委会干部的主观感知也不甚强烈，由此可推出村民参与政治的积极性不是很高。

从表4中可以看出，村民外在政治效能感水平较高。村民“重视型”（2.5787）明显高于“回应型”（2.3918）。

这说明村民认为政府及村委会比较重视自身的利益诉求，而对于有事去找他们的时候，他们的工作态度和工作方式往往是不能让人接受的。在访谈中就会发现，很多村民认为政府出台各项政策的初衷是好的，只是在政策执行过程中出现了问题。而当具体到政府或者村委会的工作人员时，很多村民对他们的工作态度和工作精神表示质疑。

（三）村民政府级、村级政治效能感的特征分析

从表5中可以看出，村级政治效能感均值为2.3591，处于中等偏低水平;政府级政治效能感均值为2.5406，政府级的明显高于村级政治效能感水平。

这说明村民对于政府级的环境层次的主观感知更为强烈一些，而对与自身关系更为密切的村级组织则感觉一般，这说明以“乡政”为代表的国家政权已经深入农村，在一定程度上维护了农村社会的稳定，但是不利于农村农民社会的发育和乡村治理的真正实现。

在表6中，从内、外在政治效能感的角度进行比较，仍然是政府级高于村级。之所以会呈现这种特征，与我国目前“行政化”和“空壳化”的村委会密不可分。这些在社会流动很弱的乡村中，都沉淀在村民的内心世界中，使得村民对政府级更为熟悉，更易感知，而对与自身关系更为密切的村级组织则感觉一般。

三、从村民政治效能感看乡村治理存在的问题

自改革开放以来，我国乡村所形成的“乡政村治”模式是具有中国特色的、符合中国实际情况的乡村治理模式，在一定程度上推进了乡村政治发展的进程。但是我国乡村治理毕竟还处在发展阶段，仍然存在许多问题。本文从村民政治效能感这个角度出发，审视乡村治理在主体、内容、性质等方面存在的问题。

（一）从村民政治效能感看乡村治理的主体：主体积极性和主动性有限

我国乡村治理目前仍是以村民自治为基础的“乡政村治”的主要特征。首先，广大村民作为村民自治的主体，其政治效能感整体处于中等偏低水平，即他们认为无力作用于治理过程，自己的利益诉求也不会得到重视与回应，那村民自治制度对于村民来说，只是个与自己无关的、形同虚设的制度。其次，“乡政村治”模式中，“乡政”与“村治”是指导与被指导的关系，政府行政权力与村民自治权力的终极目标应是一致的，但由于二者权力运行方向不一致，在乡政村治的具体运行中，需要这两种力量相互作用，不断博弈，以期达到协商合作，合力共赢的状态，最终实现乡村的良善治理。然而，实际生活中，由于各种原因，“村治”本身处于弱势地位，二者已是非均衡博弈，再加上，村民效能感水平整体偏低，认为参与“乡政”的博弈是不值得的，面对一大主体的缺失，那乡村要实现真正的治理，真是任重而道远。

（二）从村民政治效能感看乡村治理的内容：内容失衡

村民内在政治效能感水平是村民主动参与公共事务的基础，外在政治效能感水平强调外在政治体系的回应，也是乡村治理的重要组成部分，只有二者均衡，治理的结构方能完善。通过之前的数据分析，得出村民政治效能感呈现“内低外高”的特征。较低的村民内在政治效能感说明村民认为自己对政治的认知能力和影响能力不足，那么，他们就无法很好地参与到村民自治中，必将影响村民自治的强度和持久性;较高的村民外在政治效能感反映出村民对政府以及村委会干部的信任和依赖，这虽然构成了乡村治理的社会资本，但在一定程度上会影响村庄的自治性。

（三）从村民政治效能感看乡村治理的性质：偏离治理性质

乡村治理强调的是治理，而非管理、管制，村民自治强调的是自治，而非“他治”。我国的乡村治理以“乡政村治”为典型特征，融合“他治”与自治，集行政功能和自治功能于一身。根据阿尔蒙德的研究表示，村民在熟悉的村级地方政治环境中，政治效能感的水平应该更高。在农村，无论是作为自然村的熟人社会还是行政村的半数人社会，村民对于村委会和村干部还是比较熟悉的，再加上村民自治制度，本文认为，相比于包括“乡政”在内的政府级的政治环境，村民对于“村治”更为熟悉，更易作用。然而通过之前的数据分析，村民在村级政治效能感的均值以及各维度的得分均低于政府级的。那么，数据统计的结果在一定程度上说明了目前的乡村治理，行政色彩过于浓厚，有违治理的本质。

四、结语

本文通过对已获得的802份有效问卷的量化分析，从村民政治效能感的角度审视乡村治理，发现目前乡村治理仍然存在很多问题：从村民政治效能感整体水平偏低可以看出治理主体的积极性和主动性有限;村民政治效能感“内低外高”的特征表明乡村治理内容失衡;村民在政府级的政治效能感水平均要高于在村级上的表现，表明目前的治理行政色彩浓厚，偏离治理性质。总之，村民政治效能感以其复杂的内在结构和不同的测试维度为我们展现出目前乡村治理的全貌，从中折射出我国30多年实践取得一定成效，但仍需要逐步完善。

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乡村治理论文篇（7）

中图分类号：G40 文献标识码：A 文章编号：1009-010X（2015）06-0005-04

河南村治学院创建于1930年1月， 其校址选在河南省新乡市辉县苏门山百泉乡，是由河南乡治运动领导人彭禹廷提议，在冯玉祥与韩复榘的支持下创办的。该学院由河南省政府设立，直接隶属于省政府，旨在研究乡治理论，培养乡村自治人才，发展当地的乡村自治事业，寻求“民族自救，振兴中国”之路。这所学校从筹备开学直至因中原大战被迫停办，前后只有一年，却取得了不俗的效果，在河南乃至全国的乡村教育运动中有着十分重要的地位。梁漱溟任河南村治学院教务长一职，负责学院的日常教学与管理等具体工作，在学院的筹备、创办与教学过程中发挥了不可替代的作用。

一、河南村治学院的创办背景

河南村治学院的创办有其特殊的历史背景，它是在民国初年社会大动荡的时代环境下开展的，并且和当时河南社会的具体情况及梁漱溟本人的乡治理论与实践有着密切联系。20世纪二三十年代，中国社会危机日益严重，国家陷入列强瓜分和军阀分裂割据的混乱局面，百姓生活苦不堪言，农村经济社会处于崩溃的边缘。“覆巢之下，焉有完卵！”此时的中国凄凉萧瑟、腥风血雨，在全国陷入积贫积弱、千疮百孔与动荡不安的困境下，河南省亦无法幸免。彼时河南省的一些有识之士如彭禹廷、王鸿一、梁仲华等人意识到河南农村问题的重要性，着手创办河南村治学院以求“乡村自救”，通过研究与寻求乡村“救穷”和“兴利”的办法，以求治本[1]，这无疑与梁漱溟的乡治理论不谋而合。基于对中国乡村衰败的高度关注和中国社会矛盾的独特认识，梁漱溟认为中国的问题是由文化失调和农村社会秩序的崩溃引起的，解决中国问题的出路在农村，必须从农村入手改造社会，进而解决中国的根本问题，实现民族自救。

理论上的契合使得梁漱溟欣然接受王鸿一等人的邀请，担任河南村治学院教务长，掌管日常教学与管理工作，而其乡治理论为河南村治学院的筹备与开办注入了新鲜的血液，发挥了至关重要的理论指导作用。此外，作为乡村建设运动的领军人物，梁漱溟有着独特、丰富的乡村建设实践经历，他曾筹划曹州办学、广东乡治改革运动，为其主持河南村治学院、开展村治教育提供了宝贵的经验和借鉴。

二、梁漱溟对创办河南村治学院的贡献

梁漱溟接任河南村治学院教务长一职后，学院的校址和人事安排都已确定，但各项筹备工作还未展开，梁漱溟到任后马上筹备学院的各项事宜，并在学院日常教学与管理工作中发挥了不可替代的作用。

（一）制定河南村治学院办学宗旨及学则章程

梁漱溟凭着深厚的理论功底和办学经验，在与梁仲华、王鸿一等人商量下，写成《河南村治学院旨趣书》、《河南村治学院组织大纲》及《学则课程》等件。[2]这三篇纲领性的文件是梁漱溟根据村治学院的旨趣及河南当地的实际情况，结合其乡治理论及先前曹州中学、重华书院、广州一中的教育实践经历悉心制定的，很好地阐释了河南村治学院的办学宗旨与教育理念，是河南村治学院办学活动得以顺利开展的关键所在。

梁漱溟在《河南村治学院旨趣书》一文中，从社会、政治和经济等多角度论述了从村治入手，以达到民族自救、振兴中国的必要性。“故其道何由？曰是在村治。欲求进于组织，夫必有其着手处；则由村落以着手，自为其天然所不易。”[3]“求中国国家之新生命必于其农村求之；必农村有新生命而后中国国家乃有新生命焉。”[3]这表明，经过多年的研究和探索，梁漱溟以农村为着落点，从村治（1931年后改成乡村建设）入手寻求解决中国问题的根本出路，从而达到民族自救、振兴中国的“村治”主张已经基本成熟，同时，这也为河南村治学院办学活动奠定了理论基础。此外，《河南村治学院组织大纲》及《河南村治学院学则课程》对河南村治学院的教学与管理作了具体规定，明确了学院的组织结构，课程设置及办学方式，为村治教育提供了制度保障，使学院的办学活动得以高效开展。

（二）接办《村治月刊》

除担任河南村治学院教务长外，梁漱溟还接替王鸿一主编《村治月刊》。他白天负责村治学院的日常教学与管理，晚上进行编刊，将老师和学生的文章相继刊出，在全国各地引起了巨大反响。此外，梁漱溟对编辑方针进行了修订，力图在思想和内容上扭转当时社会流行的盲目学习西方的心理，并阐析村治或乡村建设的设想，发表了《主编本刊之自白》、《河南村治学院旨趣书》、《中国民族自救运动之最后觉悟》等文章。1930年6～7月间，梁漱溟写出《中国民族自救运动之最后觉悟》一文，发表于村治月刊2～4期（连载）。全文计九段：一、觉悟时机到了；二、所谓近世的西洋人及西洋文化；三、中世的西洋社会和他们的文明程度；四、由中世到近世的转关键何在？五、中国人则怎样；六、解一解中国的谜；七、我们一向的错误；八、我们今后的新趋向；九、附志。[5]

在梁漱溟看来，所谓乡治或村治，全然不是什么当今建设事业之一，或什么训政时期的一种紧要的工作，而是一种最实在的文化运动。

他强调乡村建设运动的展开是中国民族自救运动四五十年来再转再变的一个新方向，是中国民族自救运动之最后觉悟，与以前的自救运动相比较，具有本质的差异。以前的运动都是往西走，这一次则是往东走。梁漱溟与王鸿一等人一样，在原则上，反对欧化与俄化，根本否认欧洲近代社会制度在中国实现的可能性，而主张在中国固有文化的基础上融合中西文化之优点，建立民族新文化，重新建构中国社会组织系统。

上述一系列从文化哲学、社会分析等角度研讨乡村建设问题的论文，逐步建立和完善了梁漱溟乡村建设理论体系，使他成为中国现代史上乡建派的领袖及代表。

三、河南村治学院的办学概况和终止原因

按照梁漱溟的规划，河南村治学院设立专门的教学部门，建立了一套系统、完整的教学机制。“本院教学，分农村组织训练部、农村师范部二部，并附办村长训练部、农林警察训练部、农业实习部等部。本院教学各部，置主任各一人，会同各学科教员，分任指导各该部学生作业事宜。”[1]农村组织训练部和农村师范部负责学院的主要教学工作，村长训练部、农林警察训练部及农业实习部起辅助教学作用。教学各部设主任一人，为各部的最高领导，负责各部的教学工作并与各科教员协作指导学生作业。此外，村治学院的教学各部职能与分工不同，“农村组织训练部，关于应办社会调查，巡回讲演，及各种乡村事业之改进运动， 农村师范部，在本院左近乡村应办之实验小学，及教育推广等事项”[1]。农村组织训练部注重开展社会式教育，从事各种乡村建设运动；农村师范部注重开展学校式教育，应办实验小学及教育推广。而教学各部组织及办事章程由各部自主制定，表明教学各部拥有较大的教学自，也彰显了河南村治教育实验科学、合理的教学机制。

村治学院培养的是乡村自治及服务人才，以推动河南省乡村自治事业的发展，因而学院的课程编制注重培养学生的实际操作能力。“本院以造就实地服务人才为期，不能不从实际问题之具体研究入手，以开发学生应付环境解决问题之能力。而所有课程，皆为综括数部之规定，亦即此意，其或有当于时贤之所倡导，然固非浮慕时下风气也。”[1]河南村治学院开设的课程涉及农村经济问题、农村政治问题、乡村自卫常识与技能、乡村服务人才的精神陶冶以及农林知识技能等多方面内容 ，所有这些课程概不出：“（一）各种实际问题之讨论、研究及其实习试做；（二）为解决或应付实际问题所必要之知识技能之指授训练；（三）实际作事之精神陶炼”[1]。而从课程或专题名目、内容来看，河南村治学院的课程编制既有社会各领域的专门技术及文化知识，也包括乡村礼俗道德、精神伦理以及西方现代的思想观念，尤其突出了农村社会特定生产组织及生活方式的现实需求，这与村治学院培养乡村自治人才，从农村入手寻求解决中国问题的根本出路，进而实现民族自救和振兴中国的办学宗旨是一致的。更为难得的是，梁漱溟除了负责设计河南村治学院的课程编制，还亲自讲授乡村自治组织等课程，一直到学院因中原大战被迫终结。

在组织管理方面，梁漱溟起草的《河南村治学院组织大纲》明确了院长、副院长及教务长等学院领导人的权责，“本院设院长、副院长各一名，由省政府任命之。院长主持全院院务，副院长襄助院长处理院务，院长不在时，其职务。设教务长、总务长各一人，由院长聘任之。教务长商承院长、副院长，掌理教务事宜，总务长商承院长，副院长，掌理其他一切事宜”。[1]可见，河南村治学院实行院长负责制，院长由副院长协助总揽全局，梁漱溟作为教务长对院长和副院长负责，掌管学院的日常教务事宜。为保障村治学院的日常运作及院务的实施与执行，“村治学院设院务办公处，为全院中枢办事机关，以副院长、教务长、总务长合组之，督导事务人员分左列各股办事”[1]。此外，河南村治学院借鉴广东省立一中及国内其他学校的的做法，采用部主任制，河南村治学院置农村组织训练部主任、农村师范部主任、村长训练部主任、农林警察训练部主任各一人。于必要时，经院务会议议决，于部主任下，增置班主任，辅助部主任执行其职务。[1]各部主任除了负责教学任务外，主要担负学生的日常管理工作，包括学生的身心活动、日常起居、思想性情等。依照规定，各部主任需亲自指导学生的身体训练和精神陶冶活动，负责组织学生聚会并与学生同起居共饮食，及时了解及体察学生的思想、习惯、性情以便更好地开展学生工作。综而论之，河南村治教育的开展得益于村治学院科学、合理的管理体制，而其管理机构与人员都十分精简，避免了机构冗杂的缺陷，从而提高了村治学院的行政管理效率。

河南村治学院在办学期间遇到很大阻力，饱受官府和土匪的欺压，其生存状况并不乐观。河南村治学院是经彭禹廷提议，在冯玉祥与韩复榘的支持下由河南省政府开办的，它直接隶属于省政府，不受教育厅管辖，因而在学院的办学过程中遭到教育厅和建设厅的阻挠，学院的工作进展很困难。教育厅多次在经费问题上为难河南村治学院，场地问题也没有得到很好的解决，加之村治学院对学生在学期间的学习与生活提供优待，如免费提供食宿、衣物等，这无疑加剧了村治学院的经费负担，为学院的日常教学与管理埋下了重大隐患。此外，河南辉县当地的匪患问题一直困扰着河南村治学院。

以上所述经费与匪患问题加重了河南村治学院办学活动的困难，但并不是其终结的主要原因。它终结的主要和直接原因是中原大战爆发，冯玉祥战败，韩复榘到山东任省政府主席，河南村治学院失去了河南省政府的支持而无法继续维持。

四、河南村治学院的历史地位与作用

河南村治学院作为梁漱溟乡治理论走向成熟的一次重要尝试，在其乡治实践中具有重要的地位。它继承曹州办学、广东乡治改革的成功之处，并在此基础上进行创新与发展，成功地将社会教育的内容融入村治学院的日常教学与管理中，从而使学校教育与社会教育有机结合，开创了学校教育与社会教育相结合的独特办学模式，对当时的乡村教育事业产生了重要影响，不仅是民国乡村教育一种典型的教育模式，亦是民国乡村建设运动的重要组成部分。就其性质而言，河南村治学院办学活动属于乡村教育，是一场社会改良运动，即在维护现有社会制度的前提下通过兴办教育实现乡村自救，进而解决中国的根本问题，实现民族振兴与国家富强。梁漱溟认为中国与欧美之不同，以为中国社会乃“村落社会”，要解决中国问题，必向三十万村落求之，故而办村治学院即求解决中国的根本问题。[7]所以，梁漱溟等人开办河南村治学院的主观愿望是为了改造农村进而改造中国，实现民族自救、振兴中国。尽管河南村治学院开办的时间不到一年，其自身存在着诸多不足之处，也没有找到解决中国社会问题的根本出路，但是这并不妨碍其成为民国乡村建设运动的一次尝试，也无法否定其在乡村教育史上的重要历史地位。

河南村治学院作为梁漱溟乡治实践的重要尝试，制定了详细而独特的组织大纲和学则课程，它以培养乡村自治人才、发展乡村自治组织为目标，开设政治、经济、军事、文化等多方面课程，涉及乡村自卫、农村经济、乡村自治及风俗改良等多方面内容，对于丰富乡村教育理论与实践具有重要的贡献。如果不受战争的冲击而继续开办下去，河南村治学院在提高当地村民的乡村自卫能力及文化素质，改善当地农村经济状况，促进农业发展，改造农村社会风尚，推动农村社会进步等方面还将发挥更进一步的作用。

此外，河南村治学院作为梁漱溟乡治实践的一次重要尝试，为梁漱溟日后开展邹平乡村教育实验奠定了基础。山东邹平乡村教育实验在很大程度上继承和发展了河南村治学院的办学活动，其主要人员在起初也大都来自村治学院。梁漱溟、梁仲华、王炳程等人不仅是河南村治学院的灵魂人物，而且是山东邹平乡村教育事业的骨干力量。他们在河南村治学院分别担任教务长、副院长和总务长职务，在开展村治教育实践过程中积累了宝贵的经验，为开展山东邹平乡村教育实验奠定了坚实的基础。

河南村治学院在历史上存在的时间不到一年，但在这短暂的时间里，它不仅丰富和发展了梁漱溟自身的乡村建设理论与实践，为其日后成为国内乡村建设事业的领袖打下坚定的基础，而且为当时的国内乡村建设运动提供了宝贵经验与借鉴，在中国乡村教育史中具有重要的历史地位与作用。

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乡村治理论文篇（8）

一、引言

善治理论是21世纪国际社会科学前沿理论之一，作为一种重要理论方法被广泛的应用于政治学、社会学和公共管理等研究领域。“善治”或“良好的治理”（goodgovernance）是指有效的治理，能够实现公共目标，提高组织效率，是一种理想的经济和社会治理模式。概括来说，“善治”就是使公共利益最大化的社会管理过程，其本质特征就在于它是一种政府和公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新型关系，是两者的最佳状态。善治理论打破了“国家-社会”两分法的传统思维，追求工具理性与价值理性的有机结合，为社会主义新农村视野下乡村治理模式的重构提供了框架和理论支撑，对新农村民主、政治、经济、文化和社会的发展有着现实的指导意义。本文基于对中国乡村治理模式的回顾，提出“善治”理论视角下农村治理模式的一些构想。

二、中国乡村治理模式的历史发展

（一）中国古代乡村“士绅自治”模式

中国古代“乡”并不能作为国家官僚体制中的一部分，不能将其看成国家政权行政组织，而只能作为国家管理社会的一种类似于行政组织的社会自发组织，即所谓的“皇权止于县政”，县为最基础的行政组织，县以下实行自治。在古代乡村中传统的家族、乡绅或地方名流在其社会秩序中占有重要的地位，乡村自有一套相对独立于“皇权”的“族权”，二者以此形成了两个互不干涉的秩序中心。其中“皇权”的整合意义只是一个文化象征，拥有实际管辖与治理权的是地方“族权”，可见传统的乡村社会是以家族制为基础的“士绅自治”模式：在皇权与绅权博弈过程中形成的一种特殊的委托-农村控制体系。

（二）民国时期的“乡政治理”模式

清末民国时期，在民族救亡与现代化的召唤之下，国家政权企图在乡村社会建立自己的基层组织，将国家正式权力伸延到乡村社会内部。民国政府试图从法律上界定乡村社会与政府之间的隶属关系，对乡村进行新的分区编乡，打破封闭自治的村落社会。民国政府的乡村治理以行政化为特征，表现为“乡政治理”，但这种乡村治理模式的建立，造成了对于农村和农民的过度掠夺，在强权和暴力的统治形式下，乡村社会陷入了严重的经济和政治危机。

（三）建国初期的“政社合一”模式

新中国成立初期，共产党开始致力于中国社会经济及政治的根本性改造，为了加速国家工业化的发展，在缺乏外部经济援助的情况之下，上层政权确立了以人民公社为主体的集体经济模式，将党务渗透到具体的组织工作环节中，形成“政社合一”的乡镇治理模式。这种模式在当时为工业化体系的建设和农村的发展均起到了一定的推动作用，但这种国家全面控制的统治方式并不完全适应当时中国生产力水平十分落后的农村，其平均主义导致农民丧失了积极性与自主权，阻碍了乡村正常的民主化进程，由于户籍流动的禁锢，形成了城乡二元化对立社会结构，妨碍了乡村发展的进程。

（四）中国现行的“乡政村治”模式

随着经济体制的改革，中国现行的乡村治理模式也进行了配套的改革。现行乡村治理趋于行政化与自治化并行，逐步形成了“乡政村治”的治理结构，一方面建立乡镇基层政权，延伸国家的行政基础；另一方面在乡以下实行村民自治，培育基层民主，调动农民的积极性与农村管理的自主性。在建设社会主义新农村的过程中，现行的乡村治理模式开始遇到一些新的困境，如政府权力缺乏规范，影响农民的积极性与自主性；乡镇政府控制村委会等自治组织的选举、任命；乡镇组织机构设置不合理，职能定位不清晰，以及乡镇财政管理制度不科学，干部素质需要进一步提高等问题。

三、乡村治理“善治模式”的构建设想

有学者将“善治”的基本要素概括为：合法性、透明性、责任性、法治性、回应性和有效性六个方面，基于上述善治理论的理解，结合中国现有乡村治理中存在的一些问题，提出以下基于“善治模式”的乡村治理模式的一些设想：

（一）在乡村治理模式重构中强调“合法性”

即：完善各项法律制度，明确乡政府和村委会的职责权限。

首先，要明确乡镇与村的角色定位，理清二者的职能权限。根据宪法和组织法确立的原则精神，各级人大制定乡村治理的实体性法规，明确划分乡镇和村的利益边界以及管理权限，使政府正确行使其公共权力。同时要确保国家的法律法规、党的路线方针政策通过乡镇政府顺利贯彻，村民利益通过村民自治得以真正实现。

其次，应当完善并协调乡村运行机制。乡村的民主管理主要体现在以村民自治为核心的一系列民主制度中，其中最主要的有村民委员会制度、村民选举制度、村民议事制度、村规民约制度等。现阶段，在全国农村不断推进经济体制改革的同时，要不断完善农村运行的机制，使以村民自治为核心的一系列民主制度真正得以实施执行，规范乡村治理的行为，保证农村基层的民主管理。 

（二）优化财政收支结构，完善农村公共服务体系建设

城乡二元结构导致城乡发展失衡，城市新的社会保障制度的框架已经成型，社保覆盖面正在逐步扩大，但是农村社会发展方面却较为滞后，城乡社会发展仍存在较大差距。建设社会主义新农村，应当要统筹城乡发展，加大政府在农村基础设施建设、教育、文化、卫生、社会救济等公共事业方面的财政投资，鼓励、支持农村社会经济文化各项事业的发展。包括大力发展农村集体经济，努力增加农民收入，加快农村公共服务体系建设，提升农村社会事业的发展水平等。例如，可以借鉴的一些做法是：通过积极开展土地整理、科学开发自然资源、充分盘活存量资产，大力兴办以第三产业为主的物业经济、有效实施资本经营，提升农业主导产业发展水平、构建农民持续增收机制，大力培育农业龙头企业和专业化合作组织等多种途径，拓宽村集体经济发展空间。与此同时，实施农村地区区域交通网、现代信息网、供水排污网、商贸流通网、卫生健康网、文化教育网、就业保障网和社会综治网等公共服务网络建设，建设连锁超市、农资供应、计划生育、就业培训、村落文化、民防调解、村务办公等功能为一体的村级公共服务和活动中心。

（三）转变乡镇政府职能，构建“以人为本”的服务型基层政府

构建服务型政府不仅是政府改革与转型的重要目标，也是政府实现基层治理的有效保证。根据“善治”理论的思想，乡镇政府的职能定位应当集中在社会管理、公共服务、经济发展、基层建设等方面，应当突出“指导”和“服务”这两个核心要素，全心全意为农民服务。可以借鉴的做法是：树立“小政府，大服务”的观念，大力发展第三部门各种组织以及树立为农民服务的执政理念等。例如，在保留乡镇作为一级政府的前提下，精简机构转变职能，变管制型政府为服务型政府，乡镇政府把一切以满足农民的各种需要为根本点和出发点，为农民提供各种优质的服务，包括农民最为需要的信息、技术、资金服务等。政府将乡村问题内部化，让基层化解自己衍生出的问题，建立各式各样属于农民自己的组织，让组织通过市场经济的规则来办事。精简机构，发展第三部门，加强社会组织的盈利能力等。

（四）优化乡村管理中的人力资源，提升农民素质与技能

在新农村建设中，农民才是真正的主力军，重视新型农民的培育，增加农民的人力资本积累，培养和造就适应现代农业和农村发展要求的现代农民，是新农村建设取得成功的重要保证。可以借鉴的一些做法是：依托专业培训学校、科技企业与相关专业协会等开展多层次、多形式的农民科技知识与应用技术培训，提升农民素质。引导农民向有文化、懂技术、会经营的知识型、技能型和专业型兼备的新型农民发展。广泛开展并坚持“大学生村官”制，逐步改变农民陈旧的思想观念、思维方式和生活方式，鼓励外出的乡村精英回乡创业，组织实施城市人才援助农村建设的活动等。

总之，乡村治理是一个过程，在新农村建设背景下提出基于“善治模式”的乡村建设构想，应当是一种长远的目标。在乡村治理中通过实现善治，可以协调各种主体，各种关系，各方利益，共同为建设社会主义新农村服务，这样就能统筹城乡发展，构建和谐乡村，实现社会和谐。

参考文献：

1、俞可平.治理与善治[m].社会科学文献出版社,2009.

2、党国英.农村改革攻坚[m].中国水利水电出版社,2005.

3、张文斌.农村自我发展能力与新农村建设研究[m].研究出版社,2008.

乡村治理论文篇（9）

一、引言

善治理论是21世纪国际社会科学前沿理论之一，作为一种重要理论方法被广泛的应用于政治学、社会学和公共管理等研究领域。“善治”或“良好的治理”（goodgovernance）是指有效的治理，能够实现公共目标，提高组织效率，是一种理想的经济和社会治理模式。概括来说，“善治”就是使公共利益最大化的社会管理过程，其本质特征就在于它是一种政府和公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新型关系，是两者的最佳状态。善治理论打破了“国家-社会”两分法的传统思维，追求工具理性与价值理性的有机结合，为社会主义新农村视野下乡村治理模式的重构提供了框架和理论支撑，对新农村民主、政治、经济、文化和社会的发展有着现实的指导意义。本文基于对中国乡村治理模式的回顾，提出“善治”理论视角下农村治理模式的一些构想。

二、中国乡村治理模式的历史发展

（一）中国古代乡村“士绅自治”模式

中国古代“乡”并不能作为国家官僚体制中的一部分，不能将其看成国家政权行政组织，而只能作为国家管理社会的一种类似于行政组织的社会自发组织，即所谓的“皇权止于县政”，县为最基础的行政组织，县以下实行自治。在古代乡村中传统的家族、乡绅或地方名流在其社会秩序中占有重要的地位，乡村自有一套相对独立于“皇权”的“族权”，二者以此形成了两个互不干涉的秩序中心。其中“皇权”的整合意义只是一个文化象征，拥有实际管辖与治理权的是地方“族权”，可见传统的乡村社会是以家族制为基础的“士绅自治”模式：在皇权与绅权博弈过程中形成的一种特殊的委托-农村控制体系。

（二）民国时期的“乡政治理”模式

清末民国时期，在民族救亡与现代化的召唤之下，国家政权企图在乡村社会建立自己的基层组织，将国家正式权力伸延到乡村社会内部。民国政府试图从法律上界定乡村社会与政府之间的隶属关系，对乡村进行新的分区编乡，打破封闭自治的村落社会。民国政府的乡村治理以行政化为特征，表现为“乡政治理”，但这种乡村治理模式的建立，造成了对于农村和农民的过度掠夺，在强权和暴力的统治形式下，乡村社会陷入了严重的经济和政治危机。

（三）建国初期的“政社合一”模式

新中国成立初期，共产党开始致力于中国社会经济及政治的根本性改造，为了加速国家工业化的发展，在缺乏外部经济援助的情况之下，上层政权确立了以为主体的集体经济模式，将党务渗透到具体的组织工作环节中，形成“政社合一”的乡镇治理模式。这种模式在当时为工业化体系的建设和农村的发展均起到了一定的推动作用，但这种国家全面控制的统治方式并不完全适应当时中国生产力水平十分落后的农村，其平均主义导致农民丧失了积极性与自，阻碍了乡村正常的民主化进程，由于户籍流动的禁锢，形成了城乡二元化对立社会结构，妨碍了乡村发展的进程。

（四）中国现行的“乡政村治”模式

随着经济体制的改革，中国现行的乡村治理模式也进行了配套的改革。现行乡村治理趋于行政化与自治化并行，逐步形成了“乡政村治”的治理结构，一方面建立乡镇基层政权，延伸国家的行政基础；另一方面在乡以下实行村民自治，培育基层民主，调动农民的积极性与农村管理的自主性。在建设社会主义新农村的过程中，现行的乡村治理模式开始遇到一些新的困境，如政府权力缺乏规范，影响农民的积极性与自主性；乡镇政府控制村委会等自治组织的选举、任命；乡镇组织机构设置不合理，职能定位不清晰，以及乡镇财政管理制度不科学，干部素质需要进一步提高等问题。

三、乡村治理“善治模式”的构建设想

有学者将“善治”的基本要素概括为：合法性、透明性、责任性、法治性、回应性和有效性六个方面，基于上述善治理论的理解，结合中国现有乡村治理中存在的一些问题，提出以下基于“善治模式”的乡村治理模式的一些设想：

（一）在乡村治理模式重构中强调“合法性”

即：完善各项法律制度，明确乡政府和村委会的职责权限。

首先，要明确乡镇与村的角色定位，理清二者的职能权限。根据宪法和组织法确立的原则精神，各级人大制定乡村治理的实体性法规，明确划分乡镇和村的利益边界以及管理权限，使政府正确行使其公共权力。同时要确保国家的法律法规、党的路线方针政策通过乡镇政府顺利贯彻，村民利益通过村民自治得以真正实现。

其次，应当完善并协调乡村运行机制。乡村的民主管理主要体现在以村民自治为核心的一系列民主制度中，其中最主要的有村民委员会制度、村民选举制度、村民议事制度、村规民约制度等。现阶段，在全国农村不断推进经济体制改革的同时，要不断完善农村运行的机制，使以村民自治为核心的一系列民主制度真正得以实施执行，规范乡村治理的行为，保证农村基层的民主管理。

（二）优化财政收支结构，完善农村公共服务体系建设

城乡二元结构导致城乡发展失衡，城市新的社会保障制度的框架已经成型，社保覆盖面正在逐步扩大，但是农村社会发展方面却较为滞后，城乡社会发展仍存在较大差距。建设社会主义新农村，应当要统筹城乡发展，加大政府在农村基础设施建设、教育、文化、卫生、社会救济等公共事业方面的财政投资，鼓励、支持农村社会经济文化各项事业的发展。包括大力发展农村集体经济，努力增加农民收入，加快农村公共服务体系建设，提升农村社会事业的发展水平等。例如，可以借鉴的一些做法是：通过积极开展土地整理、科学开发自然资源、充分盘活存量资产，大力兴办以第三产业为主的物业经济、有效实施资本经营，提升农业主导产业发展水平、构建农民持续增收机制，大力培育农业龙头企业和专业化合作组织等多种途径，拓宽村集体经济发展空间。与此同时，实施农村地区区域交通网、现代信息网、供水排污网、商贸流通网、卫生健康网、文化教育网、就业保障网和社会综治网等公共服务网络建设，建设连锁超市、农资供应、计划生育、就业培训、村落文化、民防调解、村务办公等功能为一体的村级公共服务和活动中心。

（三）转变乡镇政府职能，构建“以人为本”的服务型基层政府

构建服务型政府不仅是政府改革与转型的重要目标，也是政府实现基层治理的有效保证。根据“善治”理论的思想，乡镇政府的职能定位应当集中在社会管理、公共服务、经济发展、基层建设等方面，应当突出“指导”和“服务”这两个核心要素，全心全意为农民服务。可以借鉴的做法是：树立“小政府，大服务”的观念，大力发展第三部门各种组织以及树立为农民服务的执政理念等。例如，在保留乡镇作为一级政府的前提下，精简机构转变职能，变管制型政府为服务型政府，乡镇政府把一切以满足农民的各种需要为根本点和出发点，为农民提供各种优质的服务，包括农民最为需要的信息、技术、资金服务等。政府将乡村问题内部化，让基层化解自己衍生出的问题，建立各式各样属于农民自己的组织，让组织通过市场经济的规则来办事。精简机构，发展第三部门，加强社会组织的盈利能力等。

（四）优化乡村管理中的人力资源，提升农民素质与技能

在新农村建设中，农民才是真正的主力军，重视新型农民的培育，增加农民的人力资本积累，培养和造就适应现代农业和农村发展要求的现代农民，是新农村建设取得成功的重要保证。可以借鉴的一些做法是：依托专业培训学校、科技企业与相关专业协会等开展多层次、多形式的农民科技知识与应用技术培训，提升农民素质。引导农民向有文化、懂技术、会经营的知识型、技能型和专业型兼备的新型农民发展。广泛开展并坚持“大学生村官”制，逐步改变农民陈旧的思想观念、思维方式和生活方式，鼓励外出的乡村精英回乡创业，组织实施城市人才援助农村建设的活动等。

总之，乡村治理是一个过程，在新农村建设背景下提出基于“善治模式”的乡村建设构想，应当是一种长远的目标。在乡村治理中通过实现善治，可以协调各种主体，各种关系，各方利益，共同为建设社会主义新农村服务，这样就能统筹城乡发展，构建和谐乡村，实现社会和谐。

参考文献：

1、俞可平.治理与善治[M].社会科学文献出版社,2009.

2、党国英.农村改革攻坚[M].中国水利水电出版社,2005.

3、张文斌.农村自我发展能力与新农村建设研究[M].研究出版社,2008.

4、全球治理委员会.我们的全球伙伴关系[M].牛津大学出版社,1995.

乡村治理论文篇（10）

所谓新公共管理(NewPublicManagement)，严格来说，并不是一个理论或一种学说，而是一种思潮在公共管理领域里的体现。用它的原始命名者胡德的话来说，是一个为方便起见而做的标签。［1］其理论渊源主要有两个:一是以极端自由主义为代表的当代西方社会思潮，其主张是以保障个人权利并限制政府权力，片面强调个人自由和市场本位。二是以布坎南创立的公共选择理论为代表的西方经济学理论，其特点是用经济学的方法和工具研究政治和政府管理问题。这两种理论思潮在西方20世纪80年代产生了巨大影响，引发了欧美国家广泛的“民营化”改革，90年代后逐渐掀起整个世界公共领域的改革浪潮并成为改革的核心内容，作为西方理论界广泛使用的热门概念，新公共管理已成为指导越来越多国家公共管理实践的新理论和新理念。

然而，作为一种外来的公共行政理论，新公共管理对于解决中国的问题究竟是否适用仍需考验。一般来说，多数学者赞同新公共管理理论对中国的乡村民主建设具有借鉴意义，并且已有学者正尝试用其分析中国的实践，尤其是在公民社会建设和村民自治方面。但也有学者认为，新公共管理理论在发展中国家仍然面临适用性问题。新公共管理理论自身对传统官僚制的态度也不一致:一方面批判传统的科层制，另一方面又将其作为新公共管理体系的核心和唯一稳定部分。新公共管理主张管理主体的多元化，但是多元参与式民主的不足可能是，“少数有特殊利益需要的公民在某些主题中的参与行为可能被政策制定者误解为大众的共同意见，并且更糟糕的是，这会给公众留下政策议程被特殊利益所左右的印象。”［2］因此，多元参与式的民主能否冲破传统科层制的桎梏还是一个疑问，若不能，则传统的公共行政模式仍会是公共管理的主要模式，指望新公共管理较为彻底地改变既定制度安排就尚需时日。

尽管如此，对新公共管理的批判并不意味着对其进行全盘否定。作为公共管理的一种工具或机制，新公共管理理论没有因其宏观理论层面的困境而失去效力。具体到我国的新公共管理研究，我们可暂时放弃其某些宏观关怀，“在微观意义上(尤其在地方层面上)说明我们正面临何种不可治理性，是什么导致了必须用政府、社会和市场的某种新组合来克服这些不可治理性，哪些组合方式(在何种条件下)是可复制、可模仿的，进而在此基础上形成本土化的分析理论模式。”［3］所以，中国的公共管理不能照搬西方的新公共管理理论与实践，必须对其像“马克思主义中国化”这样的本土式改造，才能与我国的实际相契合。

二、当前乡村民主建设对新公共管理理论的本土化诉求

从以上论述可看出，虽然西方的新公共管理在理论上和实践中还存在这样或那样的缺陷、虽然新公共管理运用到中国的乡村治理中进行民主建设时会遇到一些理论和实践困境，但其包含着诸多值得借鉴的理论价值和政策资源，无疑已成为指导中国公共管理实践的一种新理论和新理念。因此，我们可以谨慎地对其加以吸收和运用。首先，从意识形态来看，新公共管理理论虽然主要是一种公共管理理论，但却具有较强的资产阶级意识形态色彩，这就要求我们在借鉴新公共管理理论时，必须有所选择，“取其精华，去其糟粕”。因为新公共管理的理论渊源之一是极端自由主义，这一渊源在国家与社会的关系上主张社会中心主义，反对政府干预。许多国家的实践(如现在的希腊、意大利等)已经表明，这种政治倾向有时会带来灾难性的后果。

其次，从经济发展来看，新公共管理理论是对传统大政府的福利国家的经济困境与财政危机的一种纠正与挽救。它从西方发达国家的国情基础出发，主张限制政府的职能和作用，主张管理主体的多元化、权力的多中心、管理主体与社会的互动等，其“所勾画的现实社会具有很大的虚构性。这种虚构性在分析全球化对第三世界国家的影响时尤为明显”［4］。所以，对处于世界发达与落后之间的中国而言，这一理论并不能很好地解决发展中所面临的所有问题。最后，从文化土壤来看，新公共管理理论的真正精神是以公民素质较高并形成的个人主义为基础的契约合作理念，这一理念深深地蕴藏于以西方资产阶级的自由、民主、平等为核心的公民社会文化之中。对中国这个具有不同文化土壤的国家来说，若不切实际地在缺乏作为制度基础的现代社会政治秩序的前提下，过分夸大新公共管理理论的效用，实施西方所追崇的模式，就可能会遇到挫折，从而破坏正在进行的中国特色社会主义事业。因此，在运用新公共管理理论来分析和解决中国问题时，应明确认识该理论的适用性。当前是全面建设小康社会的关键时期，无论是乡村民主建设的理论研究还是实践层面都面临着现有管理体制机制的瓶颈束缚，而西方的新公共管理理论对消除这些瓶颈束缚大有裨益。因此，在理论上，就存在着如何将新公共管理理论同中国乡村的实际有效衔接的问题，即如何使新公共管理理论变成具有中国民族特色和文化特征的理论从而指导中国的乡村改革与发展。在实践上，表现为如何将新公共管理理论与我国的乡村民主建设实践实现创造性结合。对这两个问题的研究与解决，关键是抓住整个初级阶段尤其是当前中国乡村的实际。

执政者理应更加注重目光下移，将顶层设计与基层实施对接起来。这固然有赖于基层自身的创新和努力，但更为重要和迫切的是改革创新基层治理模式，理顺治理格局，优化制度设计，处理好管理与服务、经济与民生、发展与稳定等关系。只有这样，才能在公共服务最优化、公共利益最大化的过程中，走出“选择性治理”误区，实现基层善治，从而达到在社会主义现代化进程中推动乡村民主不断发展的目的。而要达到这个目的，就必须对我国乡村社会的管理体制与运行机制情况进行全面、客观的调查与研究，找出当前我国的乡村民主建设究竟存在哪些问题，产生这些问题的根源是什么，如何使顶层的关注变成普遍的关切，使顶层的设计变成全民的自觉，真正把握一个真实的“微观中国”，从而对这些问题标本兼治，实现政府管理与基层群众自治的有效衔接与良性互动，最终引导乡村社会走向中央提出的“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理新格局”。［5］

三、新公共管理理论与乡村民主建设实践的创造性结合

由于传统乡村管理体制与机制的弊端导致乡村治理面临诸多困境，无疑对乡村民主建设产生了巨大影响。在全面建设小康社会的新阶段，应努力破解这些困境，寻求符合我国乡村实情的乡村民主建设新路径。在此过程中，应始终坚持两个基本原则:一是乡村民主建设的整个过程必须接受党和政府的领导;二是乡村民主建设必须坚持生产资料集体所有制，重塑村民对村庄的认同。而目前，最关键的问题是如何利用好社会主义新农村建设所提供的历史契机，实现新公共管理理论与乡村民主建设实践的创造性结合。这是社会主义新农村建设面临的重大理论与实践课题。新公共管理理论对我们解决这一课题具有启发和借鉴意义。新公共管理理论反对传统的政府中心论，主张管理主体的多元化，不仅包括政府，还包括公共组织、私人机构和个人等;主张从政府、市场、企业、公民和社会等多维度、多层面去观察问题、分析问题，克服市场缺陷和政府失灵;强调管理过程、管理方式与手段的合法性(legitimacy)、透明性(transparency)、责任性(accountability)、法治(ruleoflaw)、回应性(responsiveness)、有效性(ef-fectiveness);强调“善治”应对公民的权利和地位给与更多的重视，应有更多的民主要素。当前，我们应该创造性地实现新公共管理理论与乡村民主建设实践的结合，筑牢干群关系的信任基石，走出“选择性治理”误区，真正把握一个真实的“微观中国”，进而保持政令畅通、实现科学发展。其实，中央决策层已经注意到这个问题。总书记在党的十七大报告中指出:“深化乡镇机构改革，加强基层政权建设，完善政务公开、村务公开等制度，实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动。发挥社会组织在扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用，增强社会自治功能。”［6］

这为我们实现新公共管理理论与乡村民主建设实践的有机结合提供了方向和思路。为有效解决新世纪新阶段我国乡村民主建设实践中存在的问题，就必须恰当运用新公共管理理论，实现其与社会主义新农村建设实践的创造性结合。就我们当前需要迫切解决的现实问题来说，应主要从以下三个方面着手:

首先，努力协调基层政权与乡村自治的关系，实现政府管理与基层群众自治的有机结合和良性互动。要发展乡村基层民主，促进社会主义新农村建设，引导乡村社会走向“自我管理、自我教育、自我服务”的轨道，实行“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”，［7］就必须结合新公共管理理论管理主体多元化的主张，充分发挥地方政府、乡村自治组织、乡村社会中介以及广大农民群众的积极性、主动性和创造性，改革、完善现行的“乡政村治”模式，就必须使基层政权在农村地区提取的资源能够有助于乡村基础设施的建设、能够促进整个乡村地区的发展。就乡镇政权来说，应在坚持生产资料公有制的前提下，合理利用乡村公共资源，大力发展集体经济，促进乡村经济与社会的全面发展。唯有如此，才能实现政府管理与基层群众自治的有效衔接和良性互动。