财政资金和自有资金的区别篇（1）

近几年来，在中央财政的大力支持下，上级财政不断加大对下面（特别是西部地、贫困地区、经济不发达和经济欠发达地区等）的转移支付力度，对缓解基层财政改革困难，深化基层改革起到了极大的推动作用。但是，随着财政体制改革的不断深化，特别是十年来分税制的实施，当前财政转移支付也暴露出一些不容忽视的问题与弊端。现笔者就这些存在着的问题和弊端作如下思考。

对所存问题和弊端的思考。财政转移支付的目的和作用未能完全实现，县乡财政依然十分困难；财政转移支付制度的基本目标就是为了促进地区间基本公共服务水平的均衡发展和均等化推进，客观上要求对各地区（特别是极其贫困和经济不发达以及西部地区等）的财政能力和财政需要之间的差距进行宏观调整；但是，目前财政转移支付的突出问题表现在对县乡两级转移支付的规模偏小，与其实际需求的缺口相差很大，无论在解决上下级政府间财政收支平衡方面，还是在缩小地区间经济社会发展差距方面，按照均等和平衡化目标及规范化要求，都还没有达到令人满意的效果；就困难县（市）可用财力来说（包括地方财政收入和上级转移支付补助以及其他专项补贴等），一般不够工资发放、或只能维持发工资保正常运转的需要，而其他个人部分支出、公用经费、必要的项目（基础设施建设、公共事业支出等）根本没有财力安排；县乡财政困难已成为各级政府部门亟待解决的一个重要问题，除了县乡经济发展水平低因素外，上级财政转移支付制度的不到位也是形成县乡财政困难的一个重要原因；财政转移支付缺乏有效的管理机制，作用和效能不高；我国财政转移支付，特别是一般性转移支付，大多为无条件拨款，对每一项资金的使用没有明确规定，造成了无序使用和应急而用转移支付资金的不良局面；这样，就无形中又导致：一是不注意区分不同地区发展情况，很多没有具体细化分配办法，主观随意性大，不科学，存在转移支付不公平的现象，形成“会哭的孩子有奶吃”和“会哭的孩子多吃奶”之怪圈；二是由于享受财政转移支付的县（市）与财政增收不挂钩，容易产生转移支付资金“养懒汉”的负面影响，使部分地区在发展经济、做大财政“蛋糕”方面的压力和动力不足；三是缺乏效率，现在很多转移支付资金，特别是专项资金都由上级财政直接分配到县、乡，由于信息不对称，导致分配缺乏效率和公平程度；财政转移支付项目多而复杂，结构也不尽合理；目前，财政转移支付包括税收返还、原体制补助、过渡期转移支付补助、各项结算补助和其他补助、农业“打包”资金补助、补贴等几项，大致可分为一般性补助和专项补助两大类。

一般性补助没有给地方政府规定资金的具体使用方向，只是政府财力的一种补充，主要目的是用来平衡地方预算，满足地区基本开支的需要；专项转移支付补助规定了转移支付资金的使用方向，并且越来越多地附带一些条件，下级政府只能在规定基础上使用专项转移支付资金；目前的转移支付补助用于均等化或平衡化财力补助过低，用于专项补助或带专项性质的一般补助偏多，均衡力度不够，贫富差距进一步扩大；与此同时，一般转移支付中真正用于缩小地区间经济发展差距的数额偏小，而为保持原体制地方既得利益（如税收返还）的补助数额偏大，使得基层财政提供均衡公共服务的能力减弱；另外，从全国一些贫困和经济欠发达或不发达地区对财政困难县的转移支付资金管理来看，所有的一般性转移支付都打入工资专户（或保正常运转及公用经费专户）用于工资发放和运转经费的比率较高，如有结余滚动下年使用，这样上级所有的转移支付几乎都成为工资或运转经费的“专项”款，留给地方可用发展财力微乎其微（有的几乎为零），极不利于提高和调动地方发展经济的积极性；转移支付中专项拨款的“条件化”使财政困难县难以接受；财政困难县本身的资金供求矛盾就十分突出，可用财力只能保工资发放，除工资外的经费和发展资金严重不足（有的几乎是零），这样的财政现状使县级财政不能保证上级专项资金的地方配套资金按规定及时足额到位，这里主要包括国家立项工程和重点国债工程资金、农业综合开发项目资金、计划生育专项资金、教育专项资金、“低保”资金、救灾资金、农村税费改革转移支付资金等，大部分专项资金都要求地方财政按一定比例或其他方法予以配套；鉴于以上情况，而财政困难县要争取到这些好的项目资金或拿到这些专项资金，就必须首先保证按比例拿出配套资金，否则不予安排；如果在项目执行或资金使用中配套资金不到位，将取消该项目或扣减相应数额的该项资金，甚至扣减一般性转移支付资金。这种管理办法只会使地区间经济发展和社会进步的差距越来越大。财政转移支付资金预算管理不规范。转移支付款项大部分在年度预算执行过程中下达，小部分在次年进行批复决算时明确，使县（市）级财政不能将这部分资金及时做到年初预算当中，以致形成频繁的、大数额的预算指标追加和文件通知，特别是专项拨款追加，成为财政预算管理部门最多的日常繁杂业务，加重了“预算一年，一年预算”的现象，使年初预算乏力，不准确、不全面，造成预算为“估算”，年底决算与年初预算差别相当大，形成年末年初不可比的现象；这样的预算管理方式使各地方政府各项工作不同程度地存在着被动和盲目一面，从而削弱了下级政府工作的主动性，使社会各项事业协调发展受到影响；财政转移支付重拨款，轻监督和管理现象严重。当前财政转移支付缺乏有效的约束和监督机制，一是转移支付资金的分配科学计算的程度少，主观经验的因素多；二是对转移支付资金，特别是一般性转移支付资金拔后的使用情况如何过问得少、检查得多；三是对转移支付资金的监督和管理流于形式，没有建立一套行之有效的监督、审计系统，对资金的使用效果，还不能及时、准确地掌握详实、可靠的信息，不能作出有效评价；尤其是对经济不发达或欠发达以及贫困的县份，财力本身就十分紧张和困难，转移支付应向这部分地区适度倾斜，以便缩小地区间的经济差别和工资以及收入水平之差距，为更好地调动和促进一方经济之发展打下基础。

对如何规范转移支付的思考。要建立最低财政转移支付制度和地区间缩小差别机制，目前全国各个地区间的发展很不均衡和平衡，要着手改变财力性转移支付以县（市）保工资为补助口径，只要工资保住了，再增加转移支付就比较困难的局面；要努力克服某些地区为达到财政转移支付的目标，实现地区间财力均衡化，减少地区间贫富差距，对下的一般性转移支付规模必须由以县（市）的最低财力保障线为基础，县（市）财政正常运行的最低财力保障线应包括人员工资、基本公用经费和业务经费、其他个人部分支出、必要的经济和社会公益事业发展项目支出，这是财政提供最低公共产品服务标准的底线；新增转移支付对财政困难县（市）不能留缺口。因上级出台政策造成县（市）收入的减少或支出的增加而新增的转移支付，对财政困难县（市）应予以全额转移支付，否则将加重困难县（市）资金调度的难度，形成新的资金缺口（如税率的调整、税制的变革和增加工资、下放事权等给予的转移支付，对财政困难县（市）要区别对待，按照财权与事权对称的原则，全额补助）；归并转移支付项目，优化转移支付的项目结构。目前财政转移支付的项目越来越多，越来越细，一般性转移支付带有“专项”的多，可供县（市）自行支配的少；要逐步改变专项转移支付“撒胡椒面”式的“大锅饭”分配体制，逐步取消一般性转移支付中各种不规范的“补助”和“税收返还”，建立科学规范的政府间财政转移支付制度；各级政府和有转移支付能力的省份等可根据本地区经济和社会发展现状，合理确定专项转移支付和一般性转移支付的结构规模，压缩专项转移支付份额，提高一般性转移支付的比例（即以一般性转移支付为主，专项转移支付为补充，给基层县（市）更多的可自主安排用途的财力的空间，增强地方发展经济的主动性）；取消财政困难县（市）专项转移支付要求配套的附加条件。财政困难县（市）本来资金就比较紧张，越来越多的上级专项转移支付资金要求地方财政予以配套，并且将是否配套作为考核的重要指标和下年度安排资金的重要依据，这样加剧了地方财政资金矛盾突出的局面；如计划生育专项资金、城市居民最低生活保障资金、财政扶贫资金、农村税费改革转移支付资金等都要求地方财政配套，这样的规定在财政困难县（市）的可操作性非常差，笔者认为应予取消；财政转移支付要充分体现对边远、边境、贫困、革命老区、军事和财政困难县（市）的倾斜与照顾。

要充分考虑这些地方经济发展能力弱、财政收入增长慢、可供统筹安排支出的财力严重匮乏的现实，加大转移支付力度，优先保障这些地区人员工资及国家机关正常运转所必需的经费之需要，以缓解过大的收支矛盾；可根据不同地区财政困难程度，分别确定不同转移支付系数，将有限的资金分配到更急需的地区，实现转移支付均等化的目标，努力提高财政资金分配的总体效率；对上级财政转移支付资金提前明确，以便县（市）级财政纳入当年预算之中。对一般性转移支付资金，上级财政应根据本级可用财力，在下级预算编制前提出指导性安排计划，使下级财政对本年度的财政资金做到心中有数，便于安排当年预算。对专项转移支付资金可实行项目库备选制度；上级财政用于县乡经济和社会发展的各类专项资金，一律要建立项目库，根据国家和各地区的发展规划，每年从项目库中选出下一年度财政重点支持发展的项目，列入下一年度的本级预算中，并及时通知县乡财政部门将上级已经确定的专项转移支付计划列入县乡财政预算；要建立财政转移支付效绩评价制度和考核监督制度。一是根据目前转移支付资金的类型和用途，设计一套科学合理的效益评价指标体系，据此对转移支付资金的使用和效益情况进行绩效评价；如果实际使用情况没有达到应有的效益指标的，上级财政可暂缓拨付下一次的转移支付资金，并要求提出整改计划；如果整改后仍未达到规定要求的，可采取停拔该项资金或相应扣减一部分转移支付资金；二是结合转移支付资金使用性质和特点，设计一套操作性强的考核监督指标体系。考核对指标要侧重如何加强对资金的管理，并同相关工作人员的廉政建设与纠风工作相结合。如果由于资金管理不到位出现使用单位挤占、挪用、不按规定使用资金的，或者财政相关人员发生不廉洁行为的，除暂停使用或扣减转移支付资金外，对有关人员实行严格的责任追究制度。只有这样，才能更加规范和更高效益地用好有限财政转移支付资金，才能更好地发展一方经济和保持社会的稳定，才能进一步缩小地区间（条属部门、单位之间等）的工资、生活和发展整体水平这差距，才能更加利于激发各地区经济、社会和公共事业发展的活力以及人的主动性。

财政资金和自有资金的区别篇（2）

2、经审核论证的项目，纳入区级项目库管理。纳入的项目必须有良好的社会、经济效益。项目库按照已建项目、在建项目和备选项目进行科学分类排序，逐步做到申报和审批项目从备选项目库中提取。

3、将农产品基地纳入项目库管理时应注意规模效应，集中连片开发，避免重复建设。

二、财政农业专项资金项目的申报

1、市级专项资金项目的申报分级次管理，不得越级申报。凡乡镇农业专项资金项目由项目建设单位提出申请，经乡镇财政所与乡镇政府共同审核同意后向区财政局、农业局、水务局申报，由区财政局、农业局、水务局分别向上级主管部门申报。农业部门申报农业专项资金项目，经农业局、水务局审核后会同财政局审定，并联合发文向上级主管部门申报。区级农业专项资金项目经分管农业的区长同意后由区财政局和区农业局联合向上级主管部门申报。市级项目申报的具体要求是：（1）资格审核。项目单位是否符合专项资金管理规定。（2）形式审核。申报材料是否按规定填报，相关资料是否齐备等。（3）内容审核。申报项目的立项依据是否真实可靠,项目预算是否合理。（4）资金来源审核。项目投入资金的构成极其来源是否明确，申报承诺的自筹配套资金是否能够到位。

2、每年区级预算的农业、农村水利专项资金的申报程序为：分管农业的乡镇（街）长（主任）组织乡（镇）经济发展办、乡镇财政所对本乡镇应解决的农业、农村水利方面的重点项目进行全面调查，严格筛选后，经乡镇（街）长（主任）同意、加盖公章后分别报区财政局、农业局、水务局，区财政局、农业局、水务局共同调查研究审核后汇总并报分管区长签审，后经区长办公会审核同意，最后经区人大审核通过后实施。

3、项目申报单位要切实做好所申报项目的论证工作。乡镇财政所要严格审核把关，申报单位必须填写《财政农业专项资金项目申报表》及项目预算表。凡申报项目资金达10万元以上必须严格按标准文本格式上报。

4、各乡镇应避免项目重复、交叉申报，原则上同一村组不得连续两年申报项目，农业专项资金项目与科技三项经费项目中的农业项目不得重复申报立项。

三、财政农业专项资金的拨付程序

补助给乡镇及村组的专项资金，由区财政局会同有关业务主管部门按项目进度拨款给乡镇财政所。乡镇财政所如需向项目建设单位拨款时，必须先按照“双签制”的要求填写《区财政专项资金支付审批单》，报区财政局审批后方可拨款。财政所对项目单位拨款分别按50%、40%、10%的比例拨款。

四、财政农业专项资金项目验收与绩效考核

1、项目实施竣工后，由项目建设单位提出申请，财政部门会同有关业务主管部门根据施工图纸及预决算表对工程项目进行审核验收。

2、项目完成后，区财政局会同相关业务主管部门将对项目进行绩效考核，考核内容包括：是否按照计划实施建设、完工；是否按财政支农资金管理制度使用资金，专款专用；项目设施是否有相应的管护制度；项目使农业增效、农民增收、财政增税的幅度。

五、财政农业专项资金的监督与检查

1、财政局会同相关业务主管部门负责制定年度检查方案，统一部署检查，通报检查结果。

2、乡财政所会同乡（镇）经济发展办负责对辖区内的专项资金项目进行监督检查，并于次年三月底以前，将自查结果以书面形式上报财政局和相关业务主管部门。

财政资金和自有资金的区别篇（3）

解决农村群众饮水难问题是省委省政府和市委市政府实施“十大民心工程”之一。我们要以“*”重要思想为指导，坚持以人为本和可持续发展的科学发展观，全面规划，精心部署，合理安排，在省规定的时间内切实解决我市农村群众饮水难问题。全市计划用两年时间（*～*年）投入7543.34万元解决潮阳区、潮南区、澄海区、龙湖区和南澳县共24个镇254个村80.3万人的饮水特别困难问题。我市核定农村饮水特别困难的标准是：平原地区供水管道未铺设到村口、山区有水源而未引水到村口的村（居）。解决的措施：平原地区从镇供水主管驳接支管到村口、山区从水库或陂头敷设管道至村口，并设置取水点，以供村民就近取水。

二、组织领导机构

解决农村群众饮水特别困难的工程涉及面广，涉及人口多，各级党政领导要高度重视，要正视工程建设的困难程度，切实抓好工程建设管理的工作，真正为民办实事好事。市决定成立*市农村饮水工程领导小组，由苏耀光副市长任组长，姚英杰副秘书长、市水利局林秋成局长任副组长，市政府有关部门领导为成员。各区县政府要作为工程实施主体，农村饮水工程建设任务较重的潮阳区和潮南区要相应成立领导小组，由各区区长任组长，分管水利工作的副区长为副组长，有关部门领导为成员，负责落实辖区农村饮水工程项目的资金筹集，组织和实施工程建设。农村饮水工程建设任务较轻的区县由该区县的水利部门负责工程项目实施工作。

三、资金筹措和补助资金安排原则

1、落实配套资金

省政府决定省级财政安排专项资金重点扶持各地解决农村群众饮水特别困难问题，地方各级政府应落实配套资金。预计省补助我市的投资占我市计划解决农村群众饮水特别困难总工程费的50%，市级配套25%，余25%由区县配套及镇、村自筹投入。

2、在目前地方财政比较困难的情况下，应广开筹资门路。可开展募捐活动，发动社会热心人士捐款献爱心；积极争取国债资金；向银行申请贷款等多渠道来筹集解决我市农村饮水难资金。

资金的筹集和使用，各区县应向社会公示，接受群众监督。

3、为了使我市解决农村饮水难工程立项及申请贷款的需要，把全市农村群众饮水特别困难工程捆绑成一个项目，名称“*市农村饮水工程”，由市发展计划局审批立项，市水利局作为“*市农村饮水工程”项目法人。

4、本方案关于解决农村饮水难的工程造价包括工程建设的设备材料费和建安工程费。对于工程建设的水源开口费、征地费、拆迁费、青苗补助费等费用由区县政府或受益的镇、村自行解决，不列入本方案所指的饮水工程投资内容。

5、区县、镇的水厂扩容及其配套工程所需资金由各区县、镇政府以供水企业为主体进行市场化运作（可通过招商引资或向银行贷款等方式解决），不列入解决农村群众饮水特别困难资金范围。

四、工程建设管理

搞好农村饮水工程质量，事关农村群众的切身利益，关系到党和政府的形象，各地要加强领导，强化对工程的建设管理，保证工程高质高效。政府各有关部门要各司其职，各负其责。各级计划、水利部门要切实做好项目前期工作，严格执行基建程序，工程实施过程水利部门要加强技术指导，确保工程质量，加强对资金使用的管理，规范工程建设管理；财政部门负责筹措建设资金，及时下拨投资款和加强对资金使用的监督；建设部门负责对工程招投标工作的管理；纪检、监察部门配合、保证招投标工作的公开、公平、公正；审计和监察部门要加强对专项资金的审计和监察工作，对项目建设进行抽查，严肃处理违法违规事件。工程建设管理的具体工作：

1、要树立全市一盘棋的思想，加强规划工作。根据立足当前，着眼长远，远近结合的原则，以实现全市供水管网互相联通、确保供水安全为目标，结合村、镇规划，潮阳、潮南两区要结合引韩工程的管网布置，对饮水工程进行科学、统一的规划，确保农村饮水工程管路布设科学、合理，避免重复建设。

2、各区县解决农村群众饮水特别困难工程建设项目，均应委托有相应资质的设计部门进行设计，做出全区县工程可研报告，由区县水利部门初审后报市水利局，市水利局审批后报市发展计划局立项。工程初步设计（可与技施设计一起考虑）完成后，由各区县水利部门初审，然后报市水利局审批。

3、各区县政府可授权区水利局（或镇人民政府）负责组建该区县解决农村群众饮水特别困难工程项目法人，并任命法人代表，组织开展工程招标并委托工程质监、监理。潮阳、潮南区各镇农村饮水工程建设任务重，要确定项目法人，按规定进行工程招标并委托工程质监、监理，与监理和施工单位签订辖区内农村饮水工程建设项目的监理合同和施工合同，负责实施工程建设，与质监部门签订质量委托书。部门项目法人与监理和施工单位签订的合同要报送区水利局审查。其余区县面上农村群众饮水特别困难工程建设项目由区县水利局负责组织实施，相关职能部门监督。

4、严格实行招投标制度。要严格按照《中华人民共和国招投标法》和有关工程招投标的政策法规的要求，凡工程项目的概算造价及勘察设计、监理费达到有关规定须公开招标数额的，都要实行公开招投标。为保证饮水工程的质量，各区必须对辖区内饮水工程的管材的价格和质量实行统一招标。任何单位和个人不得将招标项目化整为零或者以其他任何方式规避招标。

5、严格执行工程监理制和合同管理制。一切建设项目都必须严格执行工程监理制，由具备相应资质条件的监理单位进行监理，监理单位必须按规定配备足够的、合格的监理人员。工程的勘察设计、施工、监理、质监和设备材料采购都要依法订立合同，合同内容必须有明确的质量要求、履约担保和违约处罚条款。

6、农村饮水工程具备开工条件的，由镇向区县水利局提出开工申请报告，区县水利局初审后报市水利局，由市水利局发出开工批准文件，工程开工建设。

7、项目完成后按程序严格验收（验收主体单位为各区、县政府，有关部门派员参加）。

8、要加强信息交流，认真总结经验，实行定期报告制度，各区、县每月向市水利局、市计划局、市审计局和市财政局报送一次工程建设进度情况。

五、工程运行管理

1、农村群众饮水特别困难工程建设竣工投入使用后，各地要采取措施，保护好供水设施，使其长期发挥效益。各地应按规定成立供水管理单位。供水单位要遵循市场经济的规律，实行有偿供水、独立核算、透明化服务的市场运作机制，以工程良性运行为目的。在确定水价上，要经物价部门核准，既要考虑供水单位的成本补偿和合理的利润，又要考虑农民的承受能力，科学合理定价，使收取的水费能够保证工程日常的运行、维修和折旧；要发动村民群众，多方筹集资金，争取铺设村内到户管道，使家家户户喝上清洁卫生的自来水。

2、各区县水利部门要履行职责，加强对镇、村供水工程的行业管理、监督和检查，提高工程管理效率和管理水平，充分发挥供水工程效益。

六、农村饮水工程资金管理办法

1、解决农村饮水困难专项资金，包括省财政安排资金和市、区县财政配套资金以及镇、村自筹的资金。

镇、村自筹的资金是指镇、村合作经济组织、农民自愿参与饮水工程建设而筹集的资金。农民自筹资金，要尊重农民意愿，并符合国务院《关于农民承担费用和劳务管理条例》和我省农村税费改革关于“一事一议”的有关规定。

2、设立农村饮水资金专户，实行专户储存、专户管理、专账核算，专户均设在当地区县建设银行并由区县财政局负责管理。财政部门要严格按规定的内容核算往来资金，不得混用和挤占。

区县财政局在收到省、市拨入的专项资金后要随即转入专户。区县级配套资金及镇、村自筹资金应在开工前足额转入专户。区县配套资金及镇、村自筹资金不足50%的工程项目不准开工。

3、资金的使用原则：

①、必须严格按照本方案规定的范围项目使用资金，不准截留、挤占、挪用，不准以各种名目在其中开支招待费、餐费等管理费用。

②、项目投资规模必须控制在省水利厅、省财政厅下达的工程投资规模内。工程预算必须报当地财政部门审核。

③、资金的拨付及管理。资金的使用先用自筹资金，后用财政补助资金。使用财政资金按由下而上顺序进行，逐级抓落实，确保资金按时到位。资金的拨付实行国库集中支付，按工程进度拨款。

根据施工合同，施工单位先提出预付工程款申请，经区县项目法人委托的镇政府及监理等有关部门负责人签证同意，送区县水利部门初审后，报财政部门审核，财政部门直接将款项汇入施工单位，预付款一般不超过总工程款的25%。

施工单位根据已完成工程进度填报“工程进度决算签证表”，经镇政府及监理等有关部门负责人签证同意，送区县水利部门初审后，报财政部门审核并办理拨付施工单位工程进度款，原预付工程款在工程进度款中全部扣回。进度款支付在竣工前不得超过总工程款的85%，余下工程款项（5%工程质量保证金除外）在竣工验收后，报当地水利和财政部门审核后付清。同时，按合同规定，留下总工程款的5%作为工程质量保证金，在工程竣工验收一年后，由区县水利和财政组织检查，工程质量合格的给予付清。设计、监理、管理等费用按有关合同拨付项目法人单位。

4、资金的核算由当地区县财政部门负责核算。每月定期向同级和上级的财政、水利部门报送财务与统计表，年终认真编制决算报表逐级上报。

5、健全饮水资金的检查、监督制度。市、区县财政、水利、监察等部门对饮水资金使用情况要进行经常性检查，对资金不及时到位、配套比例不落实、投向超范围的要及时制止和纠正，对严重违反财经纪律的要追究单位负责人行政责任，构成犯罪的移送司法机关依法处理。

财政资金和自有资金的区别篇（4）

财政扶贫是我国贫困治理的基础和重要支柱，在解决贫困的市场外部性问题中起着不可替代的作用。我国民族地区一方面贫困人口集中，贫困面广，贫困程度深，反贫率高；另一方面地方财政能力较弱，财政扶贫资金缺口大，对转移支付依赖度高。民族地区公共财政是限时减贫脱贫的“助推器”，要肯下“硬骨头”就必须发挥财政的主导作用，要加强财政扶贫政策措施的精准度和精细化，将财政资金用到真正贫困人口身上，将财政政策落到真贫的根子上，既“输血”更“造血”，既摘“穷帽”更拔“穷根”。

一、民族地区财政精准扶贫的发展态势

1.国家财政扶贫资金快速增长，对民族地区财政扶贫资金倾斜度加大

财政扶贫资金特指财政专项扶贫资金的统称，指国家财政预算安排用于支持各省 （自治区、直辖市） 农村贫困地区、少数民族地区、边境地区、国有贫困农场、国有贫困林场、新疆生产建设兵团贫困团场（以下简称各地） 加快经济社会发展，改善扶贫对象基本生产生活条件，增强其自我发展能力，帮助提高收入水平，促进消除农村贫困现象的专项资金。

随着全面建成小康社会时间的临近，扶贫工作更加紧迫，国家的财政扶贫资金近年来增长快速。2011-2014年中央预算安排财政专项扶贫资金累计约1458亿元，年均增长17%，同时拓宽扶贫开发投入的渠道，安排专项公益金41.25亿元。2015年中央预算安排财政专项扶贫资金460.90亿元。2016年中央财政贯彻落实《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》精神，按照精准扶贫、精准脱贫的有关要求，大幅度增加财政扶贫资金投入规模，预算安排中央财政扶贫资金补助地方部分660.95亿元，比上年增长43.4%。（如图1-1）

同时国家中央财政加大对民族地区财政扶贫资金的倾斜性投入，近年来民族地区财政扶贫资金量增长快速。如2016年中央下达云南省中央财政专项扶贫资金412334万元，其中发展资金339442万元、少数民族发展资金45208万元、以工代赈资金26000万元、国有贫困农场资金720万元、国有贫困林场资金964万元。省级财政专项扶贫资金预算为310014万元，较去年增加178922万元，增长136%。

2016年，内蒙古自治区共安排扶贫资金57.9亿元，较上年增长21%。财政部下拨区扶贫资金19.84亿元，较上年增加4.59亿元，为历年最多；财政安排扶贫资金18.7亿元用于精准扶贫、精准脱贫；2016年盟市旗县稳定增加扶贫投入安排扶贫资金19.4亿元。

2.民族地区财政扶贫政策及资金管理制度日趋完善

中央财政在加大扶贫投入力度的同时，不断完善财政专项扶贫的政策与资金管理机制。一是以国务院扶贫开发办领导小组名义印发《关于改革财政专项扶贫资金管理机制的意见》，从资金分配机制，使用机制和监管机制等方面入手推进改革，在建立资金竞争性分配机制、下放资金项目审批权限到县级、提高资金使用精准度、集中力量解决突出问题、强化地方监管职责、构建全面监管体系等方面提出明确要求。二是修订印发《财政专项扶贫资金管理办法》，对财政专项扶贫资金内涵、支持重点、使用范围、分配管理方法等方面进行了明确，特别是进一步完善了财政扶贫资金因素分配法，增加了贫困深度和脱贫难度等指标作为分配因素。三是强化以结果为导向的资金分配机制。四是加强财政专项扶贫工作，对贫困地区、贫困人口实施有针对性的扶持，提高精准度，特是是对民族地区的投入。

民族八省区都根据国家财政扶贫政策，制定了本省区的财政扶贫政策、规定，并制定了财政扶贫资金的使用原则和制度。以云南省为例，制定了相关的财政扶贫政策规定。（如表1-1）

3.少数民族特殊扶持资金效果日显

在“精准扶贫”战略下，国家及民族地区各级政府开始对民族地区的特殊贫困群体采取更加精准的投入和支持，如少数民族地区的山区少数民族和人口较少的少数民族，长期生活在我国漫长边境线上的居民，其中主要都在民族地区。综上，在我国民族地区的扶贫工作中，国家对特殊困难的少数民族人口开始给予了更高的重视，逐年增加相关专项资金的数额。

少数民族发展资金项目涵盖村社道路改建硬化、水利建设、畜牧养殖、特色种植、乡村环境、非物质文化遗产传承与保护、沼气池及改厕等工程，与基层群众生产生活紧密相关。2016年国家民委和财政部共同下达少数民族发展资金46亿元，比上年增长15%。同时积极推进实施“兴边富民行动”、扶持人口较少民族发展、少数民族特色村寨保护与发展、民贸民品生产等工作。以青海省为例，2015年，青海省落实少数民族发展资金1.9亿元，其中扶持人口较少民族发展资金1.45亿元，用于11个县374个人口较少民族聚居村的基础设施建设、产业扶持和社会公共事业发展，通过修桥、筑路、架管道，打通民生工程的“最后一公里”，解决当地上学难、就医难、行路难、住房难、饮水难等问题；落实少数民族特色村寨保护与发展资金1360万元，用于15个少数民族特色村的传统民居保护和乡村文化基础设施建设；落实少数民族特殊困难发展补助资金4050万元，对全省34个县128个少数民族发展补助项目进行扶持。由于少数民族发展资金项目具有精准、灵活、方便、迅速等特点，覆盖面宽，受益面广，能够想群众所想，急群众所急，深受我省少数民族干部群众的广泛欢迎和热烈期盼，自下而上地被誉为全省促进民族团结进步的“民心工程”，推动各民族共同繁荣发展的“德政工程”，造福人口较少民族群众的“幸福工程”。

二、民族地区财政精准扶贫存在的障碍

1.民族地区地方财政能力约束财政扶贫能力

从表1-2可以看出，我国民族地区经济发展水平相对滞后，民族八省区的国内生产总值仅占全国的11%，经济增长速度高于全国水平，但由于自身底子薄，发展的困难重重，特别是财政收支状况不容乐观，2015年民族地区财政总收入为13213.33亿元，仅占国家总收入的8.6%，而财政支出达到175768亿元，仅占全国财政支出的14.3%，财政赤字却高达11992.95，占全国赤字的50.9%。民族地区的财政支出很大比重上是依靠中央财政的转移支付，自身财政能力较弱，很多县级地方政府仅是“吃饭财政”（如表1-3），但民族地区的贫困人口却高达1829万人，占全国贫困人口的32.8%，并且反贫率高，在现有的中央、省区、市县盟三方筹集扶贫资金的模式来讲，民族地区地方财政能力大大限制了财政扶贫的开展，并且也会影响到中央扶贫资金的使用。

2.民族地区财政扶贫资金管理问题较为突出

信息不对称严重影响财政扶贫资金分配及退出机制的完善。由于民族地区地方财政能力的限制，民族地区县级财政扶贫资金主要依靠中央政和省区财政的拨款，但同时对于上次财政对具体财政扶贫的实施在信息上存在着严重信息不对称，无法精准的评估出所需财政资金的准确额度。由于信息的不对称，切块到县的扶贫资金在一定程度上限制了项目计划的竞争性和择优性，导致投资效益不甚理想，无法根据准确信息保证扶贫退出机制的实施。从在实际工作中看，我国尚没有形成一套公开、透明和可操作的基础数据的收集方法、具体标准、计算影响因子的方法，使得因素法分配的作用还未充分发挥出来。另外，有些因素如“国家扶贫方针政策”和“其他”因素难以准确界定等。

委托风险降低扶贫资金全流程管理质量。根据委托理论，信息影响委托效率。就农村财政扶贫资金的管理、使用而言，纵向上，中央农村财政扶贫资金存在较长的委托链，使得地方上存在上下级关系的政府部门间通过垄断、操纵财政扶贫信息，合谋实现各自利益的最大化，造成财政扶贫资金的拨付、使用、结算等环节的管理质量有待提升。（1）财政扶贫资金拨付的时效难题。财政资金的下拨与扶贫资金的需求具有一定的时效性，及时拨付是保证年度扶贫任务完成的重要一环。民族地区扶贫项目有许多不能及时启动，导致部分扶贫资金长期滞留。民族地区财政扶贫资金存在滞留不能及时拨付，将大大降低财政扶贫资金的时效性，不能充分发挥财政资金对精准扶贫的主导作用。（2）资金使用范围不规范。（3）挪用套取财政扶贫资金现象依然存在。（4）扶贫资金的时滞性降低扶贫效益。 （5）财政扶贫资金财务管理尚需完善。

3.民族地区财政的精准扶贫机制有待形成

精准扶贫是我国目前扶贫的重要战略举措，是针对过去财政扶贫资金使用以区域和项目为落脚点，扶贫效果多体现在整体区域或项目执行上，而不能够保证贫困最深，返贫率高的家庭和个人能够脱贫。面对民族地区复杂的贫困原因、广袤复杂的地理环境和分散的小聚居少数民族人口，必须构建精准的财政扶贫机制，但从目前民族地区来看，资金使用是以县域经济为核心，项目推进的方式，缺乏细化的精准扶贫的政策机制。在财政扶贫资金使用的精准化上缺乏考核的指标体系和工作方法，项目实施过程中缺乏监督机制。

针对一是少数民族地区生态条件差，又不能通过异地搬迁，扶贫成本高的特殊地区的贫困人口；二是人口较少民族的贫困人口；三是生活在边境地区的贫困人口，如何实现精准扶贫，是最为“难啃的骨头”之一，目前还缺乏可行的精准扶贫的方案和机制。

对于已经达到脱贫条件的建档立卡户，建立退出机制至关重要，要把财政的扶贫资金用在需要的贫困人口上，财政扶贫资金不是“唐僧肉”，不能冒领、挪用，甚至贪污，要加强对财政扶贫资金的精准监督。

4.民族地区财政扶贫资金和政策呈现割裂化

民族地区财政扶贫项目和资金过去普遍采用多头管理，扶贫资金管理体制不合理，“本位主义”现象明显，参与扶贫项目和资金管理的有财政、发改委、扶贫办和民委等，甚至有国有企业等，各部门各自为政的片面性与扶贫工作统一的系统性并存，部门间协调成本高，分工责任不确切，没能形成统一的分工合作框架，造成贫困县四处跑项目，增加了高额的扶贫间接成本。各项扶贫资金没有真正纳入统一的规划；扶贫资金使用范围过于宽泛，分散使用情况比较普遍。在项目选择、资金的分配和投向上，过多地考虑了家家能干、户户得益的短平快项目，减弱了对基础设施等长效项目和公益项目的投入； 部分地方由于项目小而分散，造成资金分散、撒胡椒面的现象。并且，与扶贫相关的资金也没能和扶贫问题结合起来，整合资金，加大资金使用的规模效应。

同时，扶贫政策割裂。虽然支持扶贫的政策越来越多，涵盖了经济发展、民生保障、基础设施建设等方面，但扶贫资金部门化、政策碎片化现象也越来越严重，资金、政策边际效益递减显著。以就业培训为例，包括阳光工程、雨露工程、移民培训等9个，分布在多个部门，难以形成合力。

三、民族地区财政精准扶贫发展对策建议

1.建立民族地区扶贫大数据平台，公告制度，获得扶贫的完全信息

构建民族地区扶贫大数据库，提高扶贫资金的精准度。如目前贵州在扶贫工作上积极探索“1+N+N”，即“一云助力、多端协力、多方合力”的大数据精准扶贫模式。“一云助力”，是与省大数据办、中移在线合作，在贵安新区试点“大数据精准扶贫运营管理云平台”，以大数据贯穿“识别――决策――匹配――帮扶――管控――服务――退出”的精准扶贫全过程；“多端协力”，实现了Web后台管理端、手机APP端、大数据监控系统和客服坐席等多种终端和手段协同，使扶贫工作做到24小时不间断、360度全覆盖；“多方合力”，是充分发挥大数据众筹众扶的特点，精准筛选、智能匹配，将扶贫对象的具体需求与政府、公益组织、企业、社会爱心人士等帮扶资源精准对接，实现精准扶、全面扶、深度扶、大众扶的大扶贫新模式。

健全精准扶贫项目公告公示制度保证公民知情权，提升民族地区贫困户的信息获得能力，让财政扶贫资金的支出端与获得端实现无缝连接，完善监督制度。精准扶贫财政资金来源的公共性要求各级政府必须健全项目公告公示制度，自觉接受民族地区贫困户的监督。

2.保证民族地区财政资金的稳步增长

在面对国家宏观经济下行压力加大，民族地区财政收入增长速度下降等因素的影响，财政扶贫资金的筹集困难度加大。为保证财政扶贫资金的充分供给，必须建立多元化，集合式的资金来源模式。目前云南省作为民族地区贫困人口高达417万，仅次于贵州，是脱贫工作重点地区。2016年以来，云南省采取多元化、非单一、集合式的方式积极筹集财政扶贫资金。一是建立财政专项扶贫资金稳定增长机制；二是政贴息资金补助，撬动金融支持扶贫；三是组建平台公司，创新投融资模式；四是加强对口帮扶支援。

3.加大民族地区财政扶贫投入，整合扶贫资金

从广义财政扶贫资金来看，中央财政专项扶贫资金的数额相对有限的，但如果考虑到涉农资金，各部委相关财政资金投入、国企资金、金融资本等，我国的财政扶贫资金可能是个天文数字，但由于使用不当，效能较低，精准扶贫必须把涉及扶贫的财政资金进行整合使用，加强财政扶贫资金与其他部门专项资金的整合，形成多元化投入机制。加强资金的极化效应，而不是撒胡椒面，钱出多门，责任不清。可以县（市）设立一个“财政扶贫资金统筹办公室”，⒂邢薜牟普扶贫资金与农业、国土、交通、水利、林业等专款中具有相同建设内容的项目资金进行有机整合，相互配套、相互补充，统筹规划和实施全区的农业建设项目，这样既可集中资金实施优势项目，充分发挥资金效益，又可防止项目重复建设、同一建设项目多头申报资金等问题。例如云南省深入推进涉农资金整合。2015年，整合原整村推进、产业扶贫、扶贫贴息、扶贫安居工程、易地扶贫、劳务输出、互助资金试点、革命老区等审批权限下放至县级的8类项目资金，采取因素法将资金切块下达到县。此外，在易地扶贫搬迁工作中，省财政整合扶贫部门和发改部门的专项资金41.4亿元，用于易地扶贫搬迁，集中财力办大事。

4.完善财政资金管理制度，避免委托风险

规范资金分配使用管理。一是现阶段推进因素法分配资金，主要按照因素法和竞争性分配法分配省对下财政专项扶贫资金。未来通过大数据平台实时资金分配；二是探索资金竞争分配机制，调动各地积极性；三是实行简政放权，建立扶贫开发“四到县”机制。强化资金监管。一是加强绩效评价与跟踪；二是加强财政专项监督，开展专项整治行动；三是强化审计在财政扶贫资金的监督职能作用；四是拓宽财政扶贫资金法律监管渠道。规范档案管理，完善报账资料。要确保项目报账资料的真实性，不能为报账而报账。

综上，财政扶贫资金的使用要减少委托层级，加强信息沟通。过长的管理链导致的信息不对称使得每一层级的政府相关部门可以利用信息优势扭曲财政扶贫资金的使用。因此，必须通过减少委托层级，以减少管理环节，消除政府相关部门利用管理漏洞为自身谋利的空间。另外，还要完善政务公开的相关制度，要对农户公开财政扶贫资金管理、使用的相关信息，从制度上最大限度的降低民族地区财政扶贫的委托风险。

5.构建财政资金精准化的支持机制

在我国精准扶贫战略的背景下，改革财政扶贫资金管理机制，确保财政扶贫资金使用与民族地区贫困识别结果相衔接，使资金准确瞄准民族地区贫困地区和贫困人口，以激发贫困群众内生动力，增强民族地区贫困人口自我发展能力为根本目标。优化贫困的设计，实行产业发展扶持到村到户，生产生活条件改善到村到户，使资金直接惠及贫困人口，切实发挥财政资金的效力。如云南省要求县域扶贫都精准到户，严格按推进6个到村到户，围绕贫困群众最关心最直接最现实的水、电、路、住房、信息、素质提高、产业发展等开展工作，一是危房改造到村到户；二是产业扶持到村到户；三是文化素质提升到村到户；四是基础设施建设到村到户；五是金融扶贫服务到村到户；六是社会保障到村到户。

6.加大民族地区特殊地区和特殊贫困人口的扶贫力度

距离2020年全面建成小康社会目标，只剩下不到5年的时间，脱贫攻坚也进入到了最难的阶段，民族地区的贫困人口的致贫原因复杂、贫困程度深，许多地区的特殊贫困人口在现有的扶贫政策上，享受的政策福利有限，脱贫难度大。在精准扶贫战略实施的过程中，财政扶贫资金要充分考虑到特殊地区的特殊贫困人口的扶贫问题，特别是民族地区的人口较少民族聚居区、边境地区、搬迁成本较大且产业扶贫成本较大地区的贫困人口，应给与特殊的财政扶贫资金支持。云南省近年来就在探索财政扶贫的特殊维度的扶贫工作，在财政扶贫计划中就采取了相应的措施。如支持怒江州整州脱贫，支持“直过民族”行动规划，扶持人口较少民族发展，实施兴边富民工程，改善沿边群众生产生活条件。

另外，应利用社保兜底一批，对那些现有扶贫政策不能产生效用的建档立卡贫困人口建立社保制度，对边境贫困居民加大边补的投入，确保2020年全面建成小康社会，保障少数民族群众的根本利益。

参考文献：

[1] 首届10.17论坛文集.扶贫开发与全民小康.世界知识出版社.2015.

[2] 许正中 苑广睿等著：财政扶贫绩效与脱贫致富战略.中国财政经济出版社.2014.

[3] 李小云 唐丽霞 张雪梅.我国财政扶贫资金投入机制分析.农业经济问题.2007（10）.

[4] 欧阳煌 李思 祝鹏飞. 关于新时期财政扶贫治理困境及破解的思考.财政研究.2015（12）.

[5] 周帮扬 蔡新宇：少数民族地区精准扶贫财政资金法律监管研究.贵州民族研究.2016（6）.

财政资金和自有资金的区别篇（5）

第二条财政专项资金是指除正常经费以外，由本级财政安排、上级政府和有关部门拨入以及各职能部门批准按规定渠道收取的具有指定用途、必须专款专用的各项资金。具体包括：生产建设性专项资金、转移支付资金、土地出让收入等。

第三条财政专项资金管理原则

（一）量入为出，统筹安排的原则。合理安排专项资金使用计划，突出重点、集中使用。

（二）明确职责，严格审批的原则。严格按照权限，按照程序审批专项资金，不越权超范围审批，没有明确资金来源的不予以审批。

（三）项目管理，规范运作的原则。建立财政专项资金项目库，对项目资金实施专项管理。

（四）民主理财，公开透明的原则。提高专项资金使用的透明度，做到公开、公平、公正，自觉接受监督检查。

（五）依法行政，严格监管的原则。严格按照用途、范围和程序使用财政专项资金。

第二章项目管理

第四条根据《中华人民共和国预算法》有关规定，财政专项资金项目实行项目库管理。项目由主管部门负责申报，区相关部门筛选、初审，区财政部门审核，经区政府分管区长审定后，报区长审批或区政府常务会审批。

第五条项目实行法人责任制、投资评审制、工程监理制、招投标制、施工合同制和廉政建设责任制。凡符合招投标要求的项目，要严格按规定实行招投标。

第六条项目实施的监督管理。项目实施单位必须按要求向区财政部门分期分批上报项目计划执行情况，包括工程进度、工程质量和资金使用情况等。项目主管部门、区财政部门必须定期和不定期对项目的实施进行检查和督促。项目工程按批准的建设期竣工后，区财政部门必须进行工程竣工财务决算审查，并出具审查批复；项目业主持区财政部门出具的审查批复办理项目结算和进行固定资产产权登记。

第三章审批程序

第七条财政专项资金由用款单位提出申请，并说明工作和经费概算，区财政局对其申请进行核实，并提出财政专项资金安排建议，报区政府分管区长和区长审批。

第八条项目主管部门（单位）申拨财政专项资金时，应认真编报项目预算（包括资金来源和支出预算），资金来源应含各种不同渠道的资金，项目支出预算应严格按照各类专项资金使用原则提出。

第九条区本级预算内安排的财政专项资金，由区财政局会同有关主管部门拟订资金分配方案，经区政府分管区长审核，报区长或区政府常务会审定。区财政局与部门（单位）联合发文，明确专项资金项目及管理要求；区财政局按照项目计划的实施要求逐步调度资金。

第十条预算外财政性专项资金支出，由区财政局根据部门（单位）的用款申请，提出拟办意见，报区政府分管区长审核，报区长或区政府常务会审批后拨付资金。

第十一条中央、省、市补助的专项资金，由区财政局根据上级下达的支出指标安排支出计划。省、市两个以上部门联合下文的专项资金，由区财政局会同有关主管部门提出资金分配方案，报区政府分管区长和区长签批后安排支出计划。

第十二条凡向上级部门申报建设项目须本级配套资金的，一律先由项目主管部门提出申请，区财政局审核并综合平衡，报经区人民政府审批后，由各部门分别上报。

第十三条区财政局要建立严格规范的专项资金报表制度，项目单位要及时向区财政部门提供报表，经区财政部门汇总后，定期向区人民政府报送专项资金报表。区领导签批的专项支出报告必须有相应的资金来源。

第四章资金拨付

第十四条财政专项资金要严格按照资金拨付程序、年度项目计划、支出预算和项目实施进度拨付。资金计划下达后，按照资金跟随项目走的原则，实行预拨报帐制度，采取分期、分批拨款方式拨付到项目实施单位。

第十五条财政专项资金拨付程序。财政专项资金计划一经下达，由项目实施单位提出拨款申请（包括项目启动时间、竣工时间、资金支出计划等）分别报经区财政局、项目主管部门共同研究审核，并提出拨款建议，同时拨付相应项目启动资金。项目启动后的拨款，由区财政局、项目主管部门分别对工程进度和资金使用情况进行检查后提出意见，根据资金调度和工程进度情况予以拨款。

第十六条财政专项资金拨付方式。财政专项资金实行国库集中支付制度，由区财政局根据区人民政府审定的项目计划、项目进度，结合财政资金调度情况拨付资金。专项资金支出中属于政府采购范围的，必须按政府采购管理程序办理，其中基本建设项目达到一定规模的，必须进行招投标和竣工决算审计，由区财政部门直接拨付到项目施工单位和材料设备供应商帐户，对建设性专项资金应按规定预留10%的工程质量保证金，待工程（项目）竣工验收合格后，再全额清算到位。其它类型财政专项资金具体拨付为直接支付不低于50%。

第十七条区财政局要建立科学的资金调度机制，以确保专项资金的及时拨付到位。

第五章监督与处罚

第十八条实行跟踪监督。按照“资金跟着项目走，监督跟着资金走”的原则，区财政部门要建立健全财政性专项资金跟踪监督检查制度，实行全程监督检查。

第十九条项目主管部门要加强对项目单位的监督管理，督促项目业主建立和完善管理制度，定期向区财政局报送项目建设和资金使用情况，主动接受监督。对不按规定使用资金的，区财政局将视情节缓拨或收回所拨资金，并取消下一年度专项资金申请资格。

财政资金和自有资金的区别篇（6）

引言

在我国，县级财政是最基层的财政，与省、市级财政相比，县乡政府在分税制财政体制的各级政府事权划分中承担了较多的事务与支出责任，在地方公共产品供给中占据着极为重要的地位。但分税制改革以来，相当一部分地区省对下转移支付力度不足，因此，县乡政府收支平衡压力较大，自然成为地方政府债务的主体。

从不同层级政府的举债权限来看，当前，我国省级政府和计划单列市政府可以通过发行地方政府债券举借债务，而市县级政府确需发行一般债券的，只能由省级财政部门代办发行。同时，县级融资渠道较少，融资需求却较大，包括在建项目在内都需要持续投入建设资金。因此，融资平台在我国市县经济发展中扮演了重要角色。因此，本文主要分析县级财政实力和面临的信用风险，实际上也反映了各县级融资平台面临的信用风险。

我国东、中、西及东北地区县级财力及差距分析

为了比较县级财政区域间的差异，本文我国分为东、中、西及东北四个地区分别进行考察（具体划分见表1）。为了比较各地区县级财力差距，以下首先通过比较有关财力的描述性统计量总量、人均值及各个地区百强县的数量，来比较地区间的总体财力差异。其次，选用变异系数及最大值比最小值等常用于计量数据差距的指标，测量东、中、西及东北地区各地区内部县级财力差距。

由于一般公共预算收入是各级地方政府财政最主要的收入来源，收入水平的高低可直接反映地区自经济发展水平和财政总体实力，所以首先来比较不同地区县级财政的一般公共预算收入情况（见表1）。通过2013年东、中、西及东北地区的县级财政一般公共预算收入的描述性统计可以发现，一般公共预算收入均值由高到低分别为东部（182.2亿元）、东北（108.9亿元）、中部（90.3亿元）、西部（54.7亿元），东部分别是西部的3.3倍、中部的2倍、东北地区的1.7倍，地区之间财力差距较大。另外，百强县的地区分布也反映了这种状况，2013年，东部、中部、西部及东北地区拥有的百强县数量依次为74个、10个、5个和11个。可见，东部地区县域经济较发达，县级财政实力较强，而西部地区县域经济较为落后，财政实力较弱。

再来看2013年东部、中部、西部及东北地区的人均一般公共预算收入的描述性统计量。由于人均值考虑了各个地区的人口因素，更能真实反映各个县的财政实力。各个地区一般公共预算收入人均值，由高到低分别为：东部（2816.0元）、东北（2667.7元）、西部（2348.7元）、中部（1934.1元），东部分别是东北、西部和中部的1.1倍、1.2倍和1.5倍，说明东部和中部的人口密度较大，在考虑了人口因素后，各地区人均财力差距缩小，且人口因素对中部地区的财力影响较大，拉低了一般公共预算收入的人均水平。

接下来分析各地区内部县级财力差距。测量地区内部差异常用的工具有最大值比最小值、变异系数、泰尔指数、基尼系数等，本文选用最大值比最小值、变异系数两个指标测算地区内部县级财力差距程度。变异系数的值反映县级财力间离散程度，如表1所示，区域内部县级财力离散程度由高到低分别为：西部（13.5%）、东部（13.2%）、东北（10.4%）和中部（8.3%），说明西部县级间财力差距最大，中部县级之间财力差距最小。最大值比最小值反映县级财力的极端分化程度，从这个指标来看，由高到低分别为：西部（835）、东部（325）、中部（121）和东北（104），这也说明，各个地区内部县级财力极端分化明显，特别是西部和东部，县级财力高低极端分化程度较高。

县级财政收支构成及偿债资金来源

根据2014年8月31日修订的《中华人民共和国预算法》，我国各级政府预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。中央政府与地方政府均由四个预算构成，不同之处在于中央与地方各个预算收入构成不同。

牡胤揭话愎共预算来看，收入来源包括三部分：地方本级收入、上级政府对本级政府的税收返还和转移支付及下级政府的上解收入1。一般公共预算收入首先用于一般公共预算项目的支出需求，满足支出后剩余的收入及一般公共预算上一年结余的收入可用于支付一般债券2利息及本金偿还。具体来看，可以用作偿债来源的有税收收入、非税收入、税收返还及一般性转移支付3。

政府性基金预算收入包括铁路建设基金、城市基础设施配套费等，其中最主要的收入为土地出让收入。土地出让收入被中央政府规定了诸多用途，且地方政府可自由支配收入的百分比是在逐步下降的。近年来，整体可自由支配部分约占出让金总额的20%。可以自由支配的土地出让金收入主要用于专项债券的还本付息。

国有资本经营预算是国家以所有者身份从国家出资企业依法取得的国有资本收益，支出主要用于支持国有经济和产业结构调整以及弥补国有企业的改革成本等。新《预算法》规定国有资本经营预算可安排资金调入一般公共预算，这个预算收支结余也可用于一般债券本息支付。

社保基金预算的收入主要来自于五险一金的收入，支出专项用于社会保障各项支出，社保基金预算相对独立，一般不会与其他预算调剂。

县级政府财政信用风险评价指标选择

（一）县级政府财政信用风险评价指标

地方政府债务偿债资金来源包括一般公共预算收入、国有资本预算收入和土地出让收入。相比于省市级财政，由于县域经济中的国有企业的数量及规模有限，国有资本预算收入在县级财政收入中的占比极低，所以，县级债务偿债资金来源主要来自于一般公共预算收入和土地出让收入。县级财政作为最基层的财政，在安排必须的公共支出后，能够用于还债的资金较为有限。虽然地方举债投资形成了一批资产，但变现能力较弱，地方政府尤其是县级政府偿还债务仍然主要依靠土地出让收入和“借新还旧”。

以下主要从地方政府偿债能力和债务水平两个方面考察县级财政债务风险状况。具体来看，本文定量考察县级政府偿债能力主要从地区经济实力、财政实力和财政自给率三个方面进行评价；债务水平则选择债务率、负债率及逾期债务率三个常用指标。

首先，地区经济实力是对地区经济规模、发展速度、经济结构及质量（稳定性、可持续性及人均富裕程度）等的综合评价。GDP和人均GDP两个指标可以一定程度反映一个地区的经济总量和富裕程度；GDP增速可以反映一个地区的经济发展速度，因为地区经济增速下滑会拖累地区财政收入的增长，降低地方政府支付能力，影响政府偿债能力，导致其信用质量下降。在反映宏观经济发展状况的几个指标中，GDP增速指标更直观，具有横向和纵向可比性，使用率更高。

其次，地方政府财政实力是决定地方政府偿债能力直接和最主要的因素。财政收入规模是主要考察指标，根据侧重点不同，地方财政收入规模可以从一般公共预算收入、可支配财力和全口径财政收入三个口径来考察。在信用风险评价中，地方政府财政实力通常选用一般公共预算收入和综合财力指标，除考察财政收入规模外，还应该考察财政收入增速，即一般公共预算收入增速和综合财力增速。相对于省市级财政而言，县级财力总体薄弱，一般公共预算平衡主要靠上级财政的转移支付、基金收入，特别是其中的土地出让收入，所以综合财力能更全面地反映县级政府的偿债能力。在反映县级财力状况的几个指标中，财政收入增速更直观，且具有横向和纵向可比性。

第三，财政自给率指公共预算收入与公共预算支出的比，用来反映地方财政的自我平衡能力的重要指标。一般来说，财政自给率较高或财政自我平衡能力较强的地方政府，其财政实力也较强。

第四，政府债务情况，根据国家审计署的相关分类，地方政府性债务分为四类，分别为负有偿还责任的债务、负有担保责任的债务、可能承担一定救助责任的其他相关债务以及通过新的举债主体和举债方式形成的地方政府性债务。

对方政府务负担的量化评价通常选用下述指标和标准进行判断：

债务率：年末债务余额/当年政府综合财力4，是衡量债务规模大小的指标。国际货币基金组织确定的债务率控制标准参考值为90～150%5。

负债率：年末债务余额/当年GDP，是衡量经济总规模对政府债务的承载能力或经济增长对政府举债依赖程度的指标。国际上通常以《马斯特里赫特条约》规定的负债率60%作为政府债务风险控制标准参考值。

逾期债务率：年末逾期债务余额/年末债务余额，是反映到期不能偿还债务所占比重的指标。

在信用风险评价现实中，债务率能更直观反映财政的债务风险状况。

（二）县级政府信用风险实证分析

1.各地区经济实力分析

以下首先通过2014年各省GDP增速指标直观了解各地区经济实力，总体来看，各地区GDP增速由高到排序，低依次为：西部、东部、中部的东北地区。具体来看，西部地区GDP增速最高的为贵州省（10.8%），最低的为内蒙古（7.8%）；东部地区GDP增速最高的为福建省（9.9%），最低的为河北省（6.5%）；中部地区GDP增速最高的为江西省和湖北省（9.7%），最低的为山西省（4.9%）；西部地区GDP增速分别为吉林省（6.5%）、辽宁省（5.8%）、黑龙江省（5.6%）。

2.各地区综合财力构成分析

其次，选择87个县对应的县级财政进行详细分析，其中东部（39个）、中部（19个）、西部（15个）及东北地区（14个），以此分析不同地区县级财政预算构成的差异。其中县级财政数据来源于国内信用评级机构公开的县级融资平台信用评级报告，县级样本财政数据来源于评级报告公开的各县2014年财政数据。

从各个地区的综合财力构成来看，东部、中部、西部和东北地区表现出不同特点。

东部地区县级财政中一般预算本级收入及政府性基金收入占比较高，而一般公共预算上级补助占比较低。东部地区39个样本县中，一般预算本级收入占比超过40%的有26个县，占样本总数的67%；政府性基金收入占比超过30%的有22个县，占样本总数的56%；一般公共预算上级补助占比超过30%只有5个县，占样本总数的13%。因而可以判断，东部地区县级财政对税收收入和土地出让收入的依赖性较强。

中部地区县级财政中一般预算本级收入及一般公共预算上级补助占比较高，而政府性基金收入占比较低。中部地区19个样本县中，一般预算本级收入占比超过40%的有11个县，占样本总数的58%；一般公共预算上级补助占比超过30%的有14个县，占样本总数的74%；政府性基金占比超过30%的只有4个县，占样本总数的21%。因而可以判断，中部地区县级财政对税收收入和上级补助依赖性较强。

西部地区县财政中政府性基金收入占比较高，其次是一般预算本级收入及一般公共预算上级补助。西部地区15个样本县中，政府性基金占比超过30%的有7个县，占样本总数的47%；一般预算本级收入占比超过40%的有5个县，占样本总数的33%；一般公共预算上级补助占比超过30%的有5个县，占样本数的比重为33%。因而可以判断，西部地区县级财政对土地出让收入依赖性相对较强。

东北地区县财政中一般预算本级收入及一般公共预算上级补助占比较高，而政府性基金收入占比较低。东北地区14个样本中，一般预算本级收入占比超过40%有9个县，占样本总数的64%；一般公共预算上级补助占比超过30%的有6个县，占样本总数的43%；政府性基金占比超过30%的只有2个县，占样本总数的14%。因而可以判断，东北地区县级财政对税收收入和上级补助依赖性较强。

3.各地区财政自给率分析

从财政自给率指标值来看，东部地区39个县中超过90%的有11个县，低于50%的只有1个县；中部地区19个县中超过90%的有1个县，低于50%的有4个县；西部地区15个县财政自给率均未超过90%，低于50%的有6个县；东北地区14个县中财政自给率超过90%的有2个县，低于50%的有5个县。

以上数据说明东部地区县域经济发达，财政自给率高，一般公共预算对上级政府的转移支付依赖度低，而中、西、东北部地区的县级财政自给率低，一般公共预算支出对上级政府的依赖程度较高。

4.债务率指标分析

从债务率指标值来看（债务率等于债务总额比综合财力），在87个县级样本中，债务率超过90%的共有13个县，东部、中部、西部及东北地区各有7个、1个、2个和3个县，其中最高值分别为浙江省三门县（146.1%）和四川省都江堰市（146%），较高的债务率表明债务风险较大。

结论

总体来看，西部GDP增速较快，东部和中部次之，东北地区GDP增速较慢。从县级财政来看，东部县级财政最强，财政自我平衡能力、抵抗财政风险能力也较强，中部、西部地区县级财政实力相对较弱。财力越弱的县级财政对上级政府的依赖性相对越强，抗风险能力也相对较弱。从长远来看，财政自给能力越强的县，财力增长的潜力越大，偿债能力越强。

2015年以来，在经济下行压力下，地方政府为保增长，正在加大投资力度，同r需要增加新的融资。此外，前期存量债务的不断累积，到期兑付的规模相应增长，债务压力加重，部分县级政府杠杆率攀升，有息债务规模扩大，自身债务压力加重。地方政府债务压力加大可能会导致部分县级财政信用质量下降，所以需要加强对县级财政风险的监控，特别是对债务率较高的县级政府要加强监控。

注：

1. 由于下级政府的上解收入规模很小，可以忽略不计。

2. 一般债券是指为没有收益的公益性项目发行的、约定一定期限内主要以一般公共预算收入还本付息的债券。

3. 税收返还与一般性转移支付不指定用途，可以由地方政府自由支配，而专项转移支付指定用途，不能调剂使用。

4. 审计署关于地方政府性债务审计有关事项的说明：（十一）“当年综合财力”是指：当年一般预算本级财力、政府性基金本级财力、国有资本经营预算本级财力和预算外财政专户资金本级财力之和。

5. 2013年全国政府性债务审计结果报告

作者单位：裴永刚 东方金诚国际信用评估有限公司

贾晓俊 北京交通大学国家经济安全研究院

参考文献

[1]马昊.县级财政制度的历史变迁和改革思路[J].湖南师范大学社会科学学报，2010（5）： 108-111.

[2]徐绿敏. 我国省以下财政体制比较分析[J].江西社会科学，2014（5）：84-89.

[3]周黎安，吴敏.省以下多级政府间的税收分成：特征事实与解释[J].金融研究，2015（10）：64-80.

[4]罗道胜.加快县级财政发展的思考[J].当代农村财经，2016（2）：34-36.

财政资金和自有资金的区别篇（7）

第一条 为加强财政专项扶贫资金管理，提高资金使用效益，依据《中华人民共和国预算法》和国家有关扶贫开发方针政策等制定本办法。

第二条 财政专项扶贫资金是国家财政预算安排用于支持各省(自治区、直辖市)农村贫困地区、少数民族地区、边境地区、国有贫困农场、国有贫困林场、新疆生产建设兵团贫困团场(以下简称各地)加快经济社会发展，改善扶贫对象基本生产生活条件，增强其自我发展能力，帮助提高收入水平，促进消除农村贫困现象的专项资金。

本办法所指扶贫对象是指根据中央扶贫标准、地方扶贫标准识别认定的农村贫困家庭、贫困人口。

第三条 中央财政预算安排的财政专项扶贫资金按使用方向分为发展资金、以工代赈资金、少数民族发展资金、三西农业建设专项补助资金、国有贫困农场扶贫资金、国有贫困林场扶贫资金、扶贫贷款贴息资金。

第四条 财政专项扶贫资金中的以工代赈资金依照发展改革委制定的有关以工代赈管理办法进行管理。

三西农业建设专项补助资金依照财政部会同国务院扶贫办制定的有关三西农业建设专项补助资金使用管理办法进行管理。

少数民族发展资金、国有贫困农场扶贫资金和国有贫困林场扶贫资金的管理，由财政部分别会同国家民委、农业部、国家林业局，根据资金用途的特点，依据本办法另行规定。

扶贫贷款财政贴息资金的管理由财政部会同国务院扶贫办、中国残疾人联合会，根据资金用途的特点，依据本办法另行规定。

第二章 资金预算与分配

第五条 中央财政贯彻中国农村扶贫开发纲要精神，依据减贫工作需要和财力情况，在年度预算中安排财政专项扶贫资金。

地方各级财政根据各地减贫工作需要和财力情况，每年预算安排一定规模的财政专项扶贫资金，并逐年加大投入规模。省级财政安排的财政专项扶贫资金规模应达到中央补助各省(自治区、直辖市)财政专项扶贫资金规模的一定比例，有关资金投入情况作为绩效评价的重要因素。

第六条 中央财政专项扶贫资金主要投向国家确定的连片特困地区和扶贫开发工作重点县、贫困村，其中新增部分主要用于连片特困地区。

中央财政专项扶贫资金分配坚持向西部地区(包括比照适用西部大开发政策的贫困地区)、贫困少数民族地区、贫困边境地区和贫困革命老区倾斜。

第七条 中央财政专项扶贫资金主要按照因素法进行分配。资金分配的因素主要包括各地扶贫对象规模及比例、农民人均纯收入、地方人均财力、贫困深度等客观因素和政策性因素。客观因素指标取值主要采用国家统计局等有关部门提供的数据。政策性因素主要参考国家扶贫开发政策、中央对地方扶贫工作考核及财政专项扶贫资金使用管理绩效评价情况等。

地方各级财政安排的财政专项扶贫资金应主要采取因素法分配，资金分配的因素及指标取值由各地自行确定。

第三章 资金使用与拨付

第八条 各地应按照国家扶贫开发政策要求，结合当地扶贫开发工作实际情况，紧密围绕促进减贫的目标，因地制宜确定财政专项扶贫资金使用范围。各地确定的财政专项扶贫资金使用范围必须遵循如下基本方向：

(一)围绕培育和壮大特色优势产业，支持扶贫对象发展种植业、养殖业、民族手工业和乡村旅游业;承接来料加工订单;使用农业优良品种、采用先进实用农业生产技术等。

(二)围绕改善农村贫困地区基本生产生活条件，支持修建小型公益性生产设施、小型农村饮水安全配套设施、贫困村村组道路等，支持扶贫对象实施危房改造、易地扶贫搬迁等。

(三)围绕提高农村扶贫对象就业和生产能力，对其家庭劳动力接受职业教育、参加实用技术培训给予补助。

(四)围绕帮助农村扶贫对象缓解生产性资金短缺困难，支持贫困地区建立村级发展互助资金，对扶贫贷款实行贴息等。

(五)围绕编制、审核扶贫项目规划，实施和管理财政专项扶贫资金和项目而发生的项目管理费。

第九条 财政专项扶贫资金及中央财政专项扶贫资金项目管理费不得用于下列各项支出：

(一)行政事业单位基本支出。

(二)各种奖金、津贴和福利补助。

(三)弥补企业亏损。

(四)修建楼、堂、馆、所及贫困农场、林场棚户改造以外的职工住宅。

(五)弥补预算支出缺口和偿还债务。

(六)大中型基本建设项目。

(七)交通工具及通讯设备。

(八)城市基础设施建设和城市扶贫。

(九)企业担保金。

(十)其他与本办法第八条使用规定不相符的支出。

第十条 中央财政根据补助地方财政专项扶贫资金规模(不含扶贫贷款贴息资金)，按照2%的比例提取项目管理费。各地不得再以任何理由、任何方式从中央财政补助地方财政专项扶贫资金中提取任何费用。

中央财政提取的财政专项扶贫资金项目管理费，依据补助地方的财政专项扶贫资金规模(不含扶贫贷款贴息资金)分配地方使用。其中安排到县级的比例不得低于90%。

中央财政专项扶贫资金项目管理费实行分账管理，专门用于扶贫规划编制、项目评估、检查验收、成果宣传、档案管理、项目公告公示、报账管理等方面的经费开支，不得用于机构、人员开支等。

第十一条 地方财政部门可以根据扶贫开发工作需要，预算安排一定规模的财政专项扶贫资金项目管理费，或者比照中央财政提取财政专项扶贫资金项目管理费的比例，从地方财政本级安排的财政专项扶贫资金中提取项目管理费。安排或提取项目管理费的规模及具体比例、分配和使用管理办法由各地自行确定。

第十二条 各地要充分发挥财政专项扶贫资金的引导作用，拓宽扶贫开发投入渠道，加大整合支持农村贫困地区各类资金的力度，统筹安排、集中使用，以提高资金使用效益。

第十三条 财政部在国务院扶贫开发领导小组批准年度资金分配方案后，及时将中央财政专项扶贫资金拨付到各省(自治区、直辖市)财政厅(局)，上划新疆生产建设兵团财政专项扶贫资金预算指标。

财政部采取提前下达预算等方式，将中央财政专项扶贫资金按一定比例提前下达各省(自治区、直辖市)财政厅(局)。

第十四条 各省(自治区、直辖市)财政厅(局)要加快财政专项扶贫资金执行进度。收到中央财政专项扶贫资金拨款文件后，及时将资金下拨到县(市、旗、区)，同时将拨款文件报送财政部。

第十五条 财政专项扶贫资金使用中属于政府采购范围的，应当按照政府采购有关规定执行。

第十六条 各级财政部门及新疆生产建设兵团要按照财政国库管理制度的有关规定，及时办理财政专项扶贫资金支付手续。

第四章 资金管理与监督

第十七条 与财政专项扶贫资金使用管理相关的各部门根据以下职责分工履行财政专项扶贫资金使用管理职责。

(一)财政部门负责财政专项扶贫资金的预算安排、拨付、管理和监督检查，会同相关部门拟定补助地方财政专项扶贫资金的分配方案。

(二)财政部商国务院扶贫办拟定补助地方财政专项扶贫资金(发展资金)的分配方案。

发展改革委商财政部、国务院扶贫办拟定以工代赈资金分配方案。

国务院扶贫办商财政部汇总平衡提出统一分配方案，上报国务院扶贫开发领导小组审定。由国务院扶贫开发领导小组通知各省(自治区、直辖市)人民政府，同时抄送各省(自治区、直辖市)财政厅(局)、发展改革委和扶贫办。发展改革委下达以工代赈计划，财政部拨付资金。

(三)财政部门要加强财政专项扶贫资金的日常管理和监督检查，扶贫、发展改革、民委、农业、林业、残疾人联合会等部门要加强相关财政扶贫项目的管理，确保项目实施进度，充分发挥财政专项扶贫资金使用效益。

(四)国务院扶贫办、发展改革委、国家民委、农业部、林业局、中国残疾人联合会等部门应及时将年度财政专项扶贫资金使用管理情况报送财政部，发展改革委、国家民委、农业部、林业局、中国残疾人联合会等部门的报告同时抄送国务院扶贫办。

(五)上划新疆生产建设兵团的财政专项扶贫资金规模由财政部确定，新疆生产建设兵团财务、扶贫部门负责使用管理与监督检查。

第十八条 各省(自治区、直辖市)扶贫、民委、农垦、林业、残联等部门分别会同财政部门，根据国家、本省(自治区、直辖市)扶贫开发政策和财政部的有关要求，制定年度财政专项扶贫资金使用计划。由财政部门负责汇总，并根据中央财政专项扶贫资金下达情况按规定时间上报财政部，同时抄送国务院扶贫办。

中央财政上年度提前下达预算的所有财政专项扶贫资金，须于本年度1月底前报送资金使用计划;本年度下达预算的有关财政专项扶贫资金，须于中央财政下达预算后六十个工作日内报送资金使用计划。

新疆生产建设兵团管理使用的财政专项扶贫资金，由兵团财务部门于中央财政下达预算后六十个工作日内将资金使用计划报送财政部。

第十九条 财政专项扶贫资金使用计划需要明确资金具体用途、投资补助标准、项目建设内容、资金用款计划等内容，并作为绩效评价等工作的参考依据。

第二十条 各地应根据扶贫开发工作的实际情况，逐步将项目审批权限下放到县级。

第二十一条 财政专项扶贫资金支持的项目实行项目管理制度，做到资金到项目、管理到项目、核算到项目。

第二十二条 财政专项扶贫资金年度使用计划、支持的项目和资金额度要进行公告、公示，接受社会监督。

财政专项扶贫资金对扶贫对象给予补助，在所在行政村进行公告、公示。

第二十三条 财政专项扶贫资金实行报账制管理，分账核算。负责报账的具体层级由各省(自治区、直辖市)自行确定。

新疆生产建设兵团使用的财政专项扶贫资金按照财政国库管理制度的有关规定执行。

第二十四条 财政专项扶贫资金使用管理实行绩效评价制度。绩效评价结果以适当形式公布，并作为分配财政专项扶贫资金的参考依据。绩效评价制度的具体实施方案由财政部门商相关部门确定。

第二十五条 中央财政在发展资金中每年安排部分资金，根据财政部和国务院扶贫办对发展资金使用管理的绩效评价结果对有关省份给予奖励补助。

奖励补助资金的使用管理参照本办法执行。

第二十六条 各级财政和相关部门要加强对财政专项扶贫资金和项目的监督检查，配合审计、纪检、监察部门做好资金和项目的审计、检查等工作。

第二十七条 乡镇财政部门要充分发挥监管职能作用，加强对扶贫项目的巡视、检查，发现违规问题及时制止并报告上级财政部门。

第二十八条 对违反本办法规定，虚报、冒领、截留、挤占、挪用财政专项扶贫资金的单位和个人，按照《财政违法行为处罚处分条例(国务院令第427号)》有关规定处理、处罚、处分。

第五章 附则

第二十九条 各省(自治区、直辖市)根据本办法，结合各地的实际情况制定具体实施办法，并报财政部、国务院扶贫办、发展改革委备案。新疆生产建设兵团可根据本办法制定具体实施办法，并报财政部备案。

各省(自治区、直辖市)和新疆生产建设兵团制定的具体实施办法，须进一步明确财政专项扶贫资金的具体用途、资金申报资格和程序、资金补助方式、资金使用与拨付程序、监督管理规定等内容。

第三十条 本办法自20xx年1月1日起执行。20xx年5月30日印发的《财政部、国务院扶贫开发领导小组、国家发展计划委员会关于印发〈财政扶贫资金管理办法〉(试行)和〈财政扶贫项目管理费管理办法〉(试行)的通知》(财农字〔20xx〕18号)同时废止。

第三十一条 本办法由财政部会同国务院扶贫办、发展改革委负责解释。

财政专项扶贫资金使用情况使用乱象

财政资金和自有资金的区别篇（8）

2结果与分析

2.1浙江省省级医院在建项目个数及已批概算数

2012—2014年，浙江省省级医院基本建设已批概算总额分别为1097873万元、1165456万元和1260745万元，开工在建项目分别为3项、16项和27项。

2.2浙江省省级医院基础建设投资资金支出情况

基本建设投资支出主要归为交付使用资产支出、在建工程支出、待核销基建支出和转出投资支出4部分，交付使用资产支出包括固定资产、流动资产、无形资产和递延资产。2014年，浙江省省级医院基本建设投资支出总额为623397万元，其中交付使用资产占比20.08%，在建工程使用支出占比79.92%。

2.3浙江省省级医院基建项目投资资金来源情况

基本建设资金来源主要包括中央基建投资、中央财政专项资金、中央政府性基金、国有资本经营预算、省级财政性资金、地市级财政性资金、县及县以下财政性资金、银行贷款和自筹资金（可分为中央财政性资金、地方财政性资金和自筹资金三大部分）2014年，浙江省省级医院基本建设投资资金来源总额为698379万元，其中中央财政性资金占3.18%，地方财政性资金占29.72%，自筹资金占67.1%。2012年和2013年浙江省省级医院基本建设投资资金来源总额见表2，其中自筹资金均占重要比重，2012年和2013年占比分别为75.58%和70.07%。

3结论和讨论

财政资金和自有资金的区别篇（9）

内蒙古自治区是一个农牧业大区,农牧业人口在全部从业人口中占有很大比重,农牧业的发展不仅关系到社会经济的和谐与稳定,还对生态环境建设有着重要影响。因此,中央和地方各级政府历来都比较重视农牧业的发展,在财政支持农牧业发展方面投入了大量资金。财政支农政策的实施,促进了农牧业发展、农村稳定和农牧民增收,使内蒙古的农牧业经济得到了较快发展。然而由于种种原因,使其在实施过程中出现了一些问题。本文将从财政支农的规模和结构两个角度。对内蒙古自治区财政支农的状况和效益进行分析,探讨其存在的问题并提出相应的对策建议。

一、内蒙古财政支持农业现状分析

(一)内蒙古农业财政支出规模分析

近年来,党中央、国务院把“三农”工作作为全党各项工作的重心,先后出台了一系列的惠农政策,中央和地方财政对农业方面的支出都在逐年加大。从绝对规模上来看,除了2003和2005年有小幅下降之外。内蒙古自治区的财政支农支出呈现出稳定快速增长的态势,1986-2008年的23年间,投入量从11.66亿元增加到162.26亿元。增长了12.92倍,年平均增长速度为12.71%。23年累计投入财政资金900,13亿元。其中。“七五”期间投入了60,83亿元,年均投入1217亿元,年平均增长率为5.49%;“八五”期间投入了72.69亿元,年均投入14.54亿元,年平均增长率为3.13%;“九五”期间投入了125.88亿元,年均投入25.18亿元,年平均增长率为13.96%:“十五”期间共投入283.14亿元,年均投入56.63亿元,年平均增长率为14.78%;“十一五”前3年共投入35759亿元,年均投入7132亿元,年平均增长率为37.81%。由此可以看出,自治区政府对农业支持和保护的力度在逐年增加,尤其是“十一五”期间,地方财政对农业方面的支出力度大幅提升。

从相对规模上来看,内蒙古自治区1986―2008年财政支农的力度总体上呈下降趋势。1986―1992年,支出比-重基本保持在12%13%之间,除了1994年和1999年有部分回升之外,从1992―000年,支出比重呈下降趋势,由1992年的12.09%下降到2000年的8.25%,2000―2001年间是一个上升的阶段,由2000年的8.25%上升到2001年的10,38%,上升了2.13个百分点;2001―2003年又开始下降,由2001年的10,38%下降到2003年的7.54%,下降了2.84个百分点,2004开始回升到12.54%,2005―2007年呈下降趋势,2008年又开始回升到11.05%,从上述数据可以看出,内蒙古财政支农投入占财政总支出的比重没有表现出与绝对支出同步的相应增长,在1990―1993.1997―2000,2001―2003,2004―2007期间出现波动,但基本保持在8%-15%之间。

从图2可以看出,内蒙古财政支农支出占农业GDP的比重,呈现出曲折性的先下降后上升趋势。除了1989年有小幅回升之外,1986-1996年之间呈现下降趋势,1997年之后,除了在2003年和2005年有所下降外,总体上呈现上升趋势。1986―2008年,内蒙古自治区财政支农支出占农业GDP的比重平均仅为11.64%。在美国、加拿大、英国、澳大利亚等农业发达国家中,政府财政支农支出占农业GDP比重超过25%:日本、以色列等国农业财政支出则更高,财政支农占农业GDP的45%-95%。与国际比较,内蒙古自治区财政支农支出占农业GDP的比重仍处于较低水平。

(二)内蒙古农业财政支出结构分析

从上表分析可知,内蒙古自治区1986-2008年的财政支持农业结构情况如下:

第一,支援农村生产支出和农林水气象各部门事业费占有很大比重。这两项支出是内蒙古自治区财政支农支出的主体,在财政支农总额中一直占据较高的份额,而且总体上呈现增长趋势。从1986-2008年,这两项支农资金累计689.55亿元。占财政支农资金总额的76.61%。

第二,农业基本建设投资相对偏低。从总量上来看。1986-2008年,农业基本建设投资累计61.78亿元,占同期财政支农支出的6.86%,所占比重偏低:从纵向发展趋势来看,除了1987年有一个大的下降外,农业基本建设支出总量基本上呈稳定下降趋势,从1986年的5.7亿元下降到2008年的1.08亿元。

第三,农业科技支出长期在低水平徘徊。1986-2008年,农业科技3项经费支出基本保持在0,2-0,5亿元之间,23年间科技3项经费投资累计7.7亿元,仅占同期财政支农支出的0,9%。

第四,农业综合开发和支援不发达地区支出基本上呈现递增趋势,特别是在1995年以后投资总量增长速度较快,但是总量投入仍显不足。1987-2008年支援不发达地区资金由0,46亿元上升到12.75亿元,增长了26.72倍:农业综合开发资金由1995年的1.17亿元增长到2008年的9.3亿元,增长了6.94倍。从这两项资金占同期财政支农资金的比重来看,仅占财政支农资金比重的15.68%。

二、内蒙古农业财政支出中存在的问题

(一)地方财政支农投入总量不足,且对中央投入依赖性较高

财政资金和自有资金的区别篇（10）

（一）粮食主产区

河北、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、江苏、安徽、江西、山东、河南、湖北、湖南、四川13省（自治区），中央财政资金75%以上（含本数，下同）用于土地治理项目，25%以下（不含本数，下同）用于产业化经营项目。

（二）非粮食主产区

1.***6市，中央财政资金50%以上用于土地治理项目，50%以下用于产业化经营项目。

2.**3省，中央财政资金70%以上用于土地治理项目，30%以下用于产业化经营项目。

3.**2省，中央财政资金75%以上用于土地治理项目，25%以下用于产业化经营项目。

4.***10省（自治区、直辖市），中央财政资金80%以上用于土地治理项目，20%以下用于产业化经营项目。

（三）其他地区

新疆生产建设兵团和黑龙江省农垦总局，中央财政资金85%以上用于土地治理项目，15%以下用于产业化经营项目；广东省农垦总局中央财政资金100%用于土地治理项目。

二、中央财政资金与地方财政资金配套比例

（一）分省配套比例

1.***6市为1：2。

2.***5省为1：1。

3.***2省（市）为1：0.6。

4.***13省（自治区）为1：0.5。

5.****7省（自治区）为1：0.4。

6.***自治区为1：0.3。

7.新疆生产建设兵团、黑龙江省农垦总局以及广东省农垦总局，中央财政资金与自筹资金（项目团、场和群众筹集的现金、以物折资和投劳折资）配套比例为1：0.5。

（二）地方财政分级配套比例

1.天津、青岛、宁波3市，市本级总体上承担地方财政配套资金的60%以上，县（市、区）级承担40%以下。

2.大连、上海、山东、福建4省（市），省（市）本级总体上承担地方财政配套资金的70%以上，地（市）、县（市、区）级承担30%以下。

3.其他省（自治区、直辖市），省（自治区、直辖市）本级总体上承担地方财政配套资金的80%以上，地（市、州、盟）、县（市、区、旗）级承担20%以下。

4.地（市、州、盟）、县（市、区、旗）级财政配套资金具体分担比例由各省（自治区、直辖市）自定，其中国家扶贫开发工作重点县和财政困难县不承担财政资金配套任务，由此减少的配套资金由省（自治区、直辖市）本级财政承担。

三、中央财政资金无偿、有偿投入比例

（一）土地治理项目100%无偿投入。其中用于农业机械、配套农机具以及苗圃建设等经营性措施的补贴限额，原则上不得超过土地治理项目财政资金的5%；确需超过5%的，须报经国家农业综合开发办公室同意。

（二）产业化经营项目无偿、有偿资金的投入比例按照项目类型及项目申报、实施主体分别确定：

1.种植业、养殖业项目以及由农民专业合作社申报并实施的产业化经营项目100%无偿投入。

2.其他农产品加工项目和流通设施建设项目无偿、有偿投入比例调整为30：70。

对于无偿、有偿投入相结合扶持的产业化经营项目，其无偿资金的使用范围包括：项目可行性研究、初步设计或实施方案所需费用，新品种、新技术的引进、示范及培训所发生的费用，农产品加工项目基地设施、动植物防疫检疫设施、废弃物处理及隔离环保设施、产品质量检测设施以及其他公益性设施建设投入补助等。对有偿资金的管理，按照财政部《农业综合开发财政有偿资金管理办法》（财发[*8]4号）的有关规定执行。