新型监管机制篇（1）

在运用大数据进行监管的过程中，如何打破各类数据之间的分割，让海量的信息真正发挥作用？目前，我国正在构建以信用为核心的新型市场监管机制，并提升政府运用大数据加强市场服务和监管的能力，以提高监管和服务的有效性，降低行政成本。

运用大数据加强服务和监管

是大势所趋

党中央、国务院高度重视运用大数据加强对市场主体服务和监管。前不久，在贵州视察时专门考察了大数据中心。总理多次强调，大数据、云计算是大势所趋，不管是推进简政放权、放管结合，还是推进新型工业化、城镇化、农业现代化，都要依靠大数据、云计算。要充分利用现代信息技术，方便企业获得政策信息，提供更有效服务；要探索实行“互联网+监管”模式，推进“智能”监管。加快部门之间、上下之间信息资源的开放共享、互联互通，打破“信息孤岛”；加快推进社会信用体系建设，建立信息披露制度、诚信档案制度和黑名单制度，建立守信联合激励和失信联合惩戒机制，让失信者一处违规、处处受限。

今年4月，《国务院办公厅关于成立国务院推进职能转变协调小组的通知》提出，构建以信用为核心的新型市场监管机制。国务院第95次常务会议强调，运用大数据等现代信息技术是促进政府职能转变，简政放权、放管结合、优化服务的有效手段。要加快政务信息化工程建设，推动政府信息开放共享，凡是事关群众办事的程序和要求，凡是依法应予公开的政务信息，都要上网公开。用好网络等新媒体，为企业和群众服务。要推进市场主体信息公示，依法及时上网公开行政许可、行政处罚等信息，建设信用信息共享交换平台，推动信用信息一站式查询，方便人民群众、从业人员、经营者了解所有市场主体的信用状况。大力发展信用服务业，多措并举提高全社会信用水平。在环保、食品药品安全等重点领域引入大数据监管，主动查究违法违规行为。用政务“云”提升政府服务和监管效率，造福广大群众。

加强对市场主体的服务和监管，是深化改革促进发展的必然要求。党中央、国务院高度重视经济体制改革的全面推进和不断深化。新一届国务院将简政放权、深化商事制度改革和行政审批制度改革作为深化改革的“当头炮”，降低门槛，放松条件，取消和下放审批权力，极大激发了创新创业动力和市场活力，为“稳增长、保就业”发挥了重要作用。顺应新常态要求，要引导更多人创新创业，使更多企业做强做大，各级政府及其部门必须进一步转变职能、优化服务，特别要创新服务理念，丰富服务内容，改进服务方式，不断提供优质的、贴合市场需求的公共产品和服务。同时，必须实行放管结合，特别是在“宽进”的同时加强“严管”。放权在一定意义上是基于信任，要实现“放而不乱”，就必须提高全社会的诚信水平，尤其要加强对失信市场主体的监管。

运用大数据加强服务和监管，是时代进步和降低成本的必然要求。现在之所以强调运用大数据来加强服务和监管，是因为我们已经处于一个大数据时代。市场主体活动日趋频繁，全社会信息量“爆炸式”增长，单纯依靠传统的以现场办理为主的服务方式、以抽查为主的监管方式，已经无法适应互联网、大数据时代和人民群众的要求。我们要在有限的时间和资源约束条件下，把握各类企业的共性和个性化需求，为不同企业提供更具针对性的服务，就必须充分发挥“互联网+”、大数据、云计算的作用，利用互联网提高注册登记效率，提高项目审批效率，综合评估企业信用状况，有效地开展经济运行监测预测和风险预警。这有利于提升政府服务和监管的有效性，有利于降低服务和监管的成本，也有利于方便市场主体开展各类经营活动，提高经济社会运行效率。

围绕“五大举措七项

保障20多项制度”

根据国务院部署，发展改革委、工商总局、中央编办会同有关部门研究起草了《关于运用大数据加强对市场主体服务和监管的若干意见》。

《意见》的指导思想和总体考虑，可以概括为“一个核心”、“三个能力”、“三个目标”。“一个核心”就是构建以信用为核心的新型市场监管机制；“三个能力”就是提升政府归集和运用大数据的能力，提升运用大数据加强公共服务的能力，提升运用大数据加强市场监管的能力；“三个目标”就是提高服务的有效性、提高监管的有效性、降低服务和监管的行政成本和社会成本。

《意见》的主要内容归纳起来是“五大举措”、“七项保障”、“20多项具体的制度建设”。“五大举措”就是提供和不断改进大数据服务，加强和改进大数据监管，促进大数据的开放和共享，促进大数据的开发和利用，搞好大数据产业的培育和发展。

围绕“五大举措”，有20多项具体的制度建设。比如，在大数据服务和监管方面，要建立守信联合激励机制，让诚实守信者更多受益，形成褒扬诚信的正面导向；要建立失信联合惩戒机制，让失信者付出应有的乃至巨大的成本和代价；要建立事前信用承诺制度，形成市场主体的自我约束机制；要建立大数据加工服务机制，充分挖掘海量信息资源的价值，为政府科学决策提供支撑，为市场主体改善经营提供服务；要建立多部门网上项目并联审批平台，实现跨部门、跨层级项目审批核准备案，提高审批效率和透明度；要建立利用大数据评估政府绩效机制，通过开展第三方评估，推动政府绩效的提升；要建立利用大数据评估企业信用状况机制，强化对市场主体诚实守信的社会监督；要建立统一的信用信息共享交换平台，推动部门之间、政府与社会之间信息互联共享；要建立“信用中国”网站，实现信用信息“一站式”查询，为社会公众提供便利；要建立产品信息溯源制度，加强食品药品等重要产品安全管理，更有效地维护人民群众切身利益；要建立网络经营者身份标识制度，便于市场主体确认和责任追查，进一步净化网络社会环境；要建立电子商务网站可信认证服务制度，保护网络购物消费者合法权益。

在大数据开放共享、开发利用和产业发展方面，要建立健全政府大数据采集制度，确保各部门在履职过程中依法记录和采集相关信息；要推动落实行政许可和行政处罚信息以上网等形式公开，切实增强信息透明度；要构建政府和社会互动的信息采集、共享和应用机制，推动形成政府信息与社会信息交互融合的大数据资源；要建立经营异常名录制度和严重违法企业名单制度，及时向社会提示交易风险；要建立政府信息资源目录，为政府记录归集、共享、整合以及向社会提供信息服务奠定基础；要建立健全政府信息化建设和政府信息资源管理标准体系，加强政府信息采集、共享、使用等环节的分类管理；要建立政府购买大数据服务机制，充分利用社会大数据资源；要建立培育和发展信用服务机构的制度，通过市场化方式，提供多层次、专业化的信用服务。

关于“七项保障”，《意见》提出了提升产业支撑能力、建立完善管理制度、完善标准规范、加强信息安全保护、加强人才队伍建设、明确任务分工、重点领域试点示范等7个方面的保障措施。在信息安全、商业秘密和个人隐私保护方面，企业信息公示暂行条例、征信业管理条例等法规已经明确了一系列保护措施。《意见》强调，要在大数据运用过程中，落实好这些保护信息安全、保护商业秘密和个人隐私的相关措施。

多措并举推动大数据

加强服务和监管

按照国务院第95次常务会议上的安排和部署，国家发展改革委将会同有关部门按照《意见》的任务分工安排，采取有效措施，切实推动运用大数据加强服务和监管。

近期，将加快落实信息公开制度，加快推进政府信息共享，全面推进社会信用体系建设，全面落实商事制度改革的各项措施，充分利用社会力量。

一是加快落实信息公开制度。积极推动各级政府及其部门及时上网公开事关群众办事的程序和要求，以及依法应予公开的政务信息，特别是市场主体的行政许可、行政处罚等信息。同时也鼓励和引导企业更多地自愿公示有关信息。

二是加快推进信息共享。根据国务院要求，正在加快建立多部门参与的信用信息共建共享机制，加快建设全国统一的信用信息共享交换平台，推动各地区、各部门政务信息共享交换。

三是全面推进社会信用体系建设。建立健全各领域信用记录，建立健全市场主体准入前信用承诺制度。全面建立和落实守信激励和失信惩戒措施。加快发展信用服务机构和信用服务市场。推动在行政管理、公共服务和经济社会各领域广泛运用政务信用信息和社会信用信息。

新型监管机制篇（2）

建立新型农村合作医疗制度是党中央、国务院为解决“三农”问题作出的一项重要决策。2005年1月旅顺口区新型农村合作医疗制度率先在大连市启动，经过三年多的运行和不断完善，参合农民和医疗保障意识不断增强，农民的医疗待遇水平连年提高。目前参保人数已达到7.9万人，参合覆盖率由2005年的94％提高到2008年的98％。我区在新型农村合作医疗基金的筹集与监管方面的主要做法有：

一、加强组织机构建设，为新农合的顺利开展提供制度保障

(一)成立了新型农村合作医疗管理委员会，下设办公室，办公室主任由分管区长担任，副主任由分管局长担任。负责制定我区新型农村合作医疗工作规范和有关政策，组织相关部门。对全区新型农村合作医疗工作进行指导、管理、协调和监督检查，推动我区新型农村合作医疗工作的全面开展。

(二)成立新型农村合作医疗监督委员会，由区政府相关部门及人大代表、政协委员各参合农民代表共同组成，定期检查、监督农村合作医疗基金的使用和管理情况。监察、审计、财政、卫生等部门按照各自职责定期对农村合作医疗基金收支和管理情况进行监督。

(三)经办机构制定公示制度，定期向社会公布新农合资金具体收支、使用、结余情况，保证农民拥有知情参与权和监督权，自觉接受社会各界和广大农民的监督。增加透明度。

二、建立稳定的筹资机制，确保新农合资金的足额到位

开展新农合工作最艰巨的一项基础性工作是资金收缴的连续性和较高的收缴比例。因此必须建立科学合理的筹资机制，确定合理的分担比例，调动农民参保积极性，促使农村医疗保障机制良性运行。我区的新农合采取了个人缴费、集体扶持和政府资助的筹资机制。

(一)把减轻农民负担放在首位。由于农民收入不高，我们尽量降低农民的个人缴费水平。在筹资标准不断提高的条件下，农民的个人负担比例一直保持不变，个人及村每人每年20元。这样极大地提高了农民的参保积极性。

(二)加大各级财政的投入。为提高参合农民的受益水平。在不增加农民负担的基础上，我们连年提高政府的筹资水平，筹资标准由2005年的每人每年50元，提高到2008年80元。

(三)广泛吸纳各种社会资金，进一步提高农民的医疗保障水平。我区的镇办企业、村办企业、民营企业、合资企业、独资企业等经劳动部门注册的及在我区居住一年以上的外来人员以家庭为单位都被纳入到参保范围之内。

三、加强基金监管，确保资金的合理使用。

为确保农村医疗保险制度的实施，必须对医保基金实现有效的控制和监督。

(一)对农村合作医疗保险基金实行规范化管理。农村合作医疗保险基金是农民自愿缴纳、集体扶持、政府资助的民办公助社会性资金，要按照以收定支、量入为出、收支平衡和公开、公平、公正的原则进行管理。我们所筹集的资金全部存入区财政社保专户，专户储存，专户管理，专款专用，不得挤占挪用。经办机构每半年向区新型农村合作医疗管理委员会汇报基金的收支、使用情况，每年向各街道和村委会公布一次相应的保费收缴、支出情况。保证农民的参与权、知情权、监督权。

(二)确定合理的补偿方案，进一步完善医疗保障制度。我们遵循循序渐进、稳步推进、不断扩大受益面原则来科学设计补偿方案。尤其是在对住院补助标准的调整方面，采取小步移动、逐年提高的办法，防止了受益水平的大起大落；在保证年度统筹基金85％以上用于大病补助的前提下。剩余资金采取小额补助为主，尽量扩大受益面，扩大新农合的受益面。根据各地实际经济情况将补偿封顶线适当提高到2万元左右，同时降低或取消起付线。建立大病救助专项基金，抵御因大病致贫的风险。

新型监管机制篇（3）

一、引言

新型农村合作医疗制度是当前解决农民群众“看病难”、“因病致贫”和“因病返贫”的有效保障制度。从新型农村合作医疗整体运行情况来看，基金监管工作仍是目前农村合作医疗管理运行过程中最为薄弱的环节，随着新型农村合作医疗覆盖面的扩大，基金监管问题日益突出。建立新型农村合作医疗制度是一项旨在促进社会公平、协调发展的战略性政策，对于缩小城乡差距、扭转不平衡的社会发展结构、构建和谐社会具有深远的意义。由于新型农村合作医疗基金的安全运行是新型农村合作医疗制度顺利实施的重要保障，因此加强农村医疗基金的监管尤为重要。

二、新型农村合作医疗基金监管存在的问题

1、基金监管法律体系不健全

健全的基金监管法律体系是保障新型农村合作医疗基金安全的根本。新型农村合作医疗启动五年以来，我国还没有出台全国范围内统一的法规性文件，从而导致新型农村合作医疗管理人员在进行监管和责任人处理时无法可依，这是基层目前遇到的最大难题。山东省曾在2004年出台了《农村初级卫生保健条例》，对违反新型农村合作医疗制度的行为制定了专门的处分规定，加大查处、打击违规违纪行为的力度。这是我国目前唯一一部对新型农村合作医疗定点医疗机构的责任、权利、义务作出规定的法律条文。在监管法律缺失的情况下，东部省份目前只好尝试采用其他一些办法来加强对医疗机构的监管。如浙江桐乡市要求医疗机构用药实行“事先告知，患者签字”，定期公布各定点医院的补偿费用情况；江苏常熟市采取按病种结算等多种措施控制医药费用不合理增长等。

2、基金监管弱化

按照国家合作医疗管理办法规定，合作医疗管理机构设在卫生行政部门，经办机构隶属县级合作医疗管理委员会。但是，在实际操作中，大多数合作医疗经办机构都设在卫生部门。同时，由于合作医疗基金只设一个账户，基金收支都由卫生部门经办。这样，卫生部门既管政策又管基金收支，既当“裁判员”又当“运动员”。虽然政府加大了监督力度，成立了新型农村合作医疗监督委员会，建立了审计监督、社会监督及群众监督等制度，但这些监督只属于事后的或外在的监督，缺乏直接的制约机制和有效的监督措施，新型农村合作医疗基金支出存在失控的潜在风险。另外，新型农村合作医疗基金在不同的国有商业银行开户，不利于新型农村合作医疗基金财务会计管理软件的推广使用和数据信息的兼容共享，也不利于合作医疗管理机构和财政部门通过网络适时全面了解各省新型合作医疗基金的收支情况。

3、信息化建设滞后，基金监管效率不高

我国社会保障部门还没有形成一套完整的、通用性强的社会保障信息化操作系统，以致社保、地税、财政等部门之间的有关财务数据、信息传递缓慢，各部门之间的对账制度尚未有效地建立起来。目前我国还没有建立起新型农村合作医疗基金统一监管的信息库，有关计算机软件十分缺乏，现行使用的软件有较大的局限性。同时，我国新型农村合作医疗在试点运行中，仍然沿用传统的手工模式，与现代社会格格不入。新型农村合作医疗工作量巨大，尤其是资金运作过程，单靠手工操作无法保证基金管理工作的全面展开，不利于基金的有效管理及监督。另外，社会保障体系涵盖的内容广泛，如果不及时调整监管战略，增强监管的有效性，就会影响医疗保险基金制度改革的顺利进行。

三、完善新型农村合作医疗基金监管的对策

1、建立健全的基金监管法律规则体系

新型农村合作医疗基金运行过程中的有些风险因素是由于经济组织或个人的违法行为造成的，如对贪污等违法行为，我国的相关法律法规对此已有明确的约束和惩处规定，有相关的行为就可以依法处理。作为新型农村合作医疗基金管理部门也可以事先对相关的法律法规进行必要的宣传。如截留、挪用、贪污或虚假补助等行为都是属于违反国家有关法律的。《中华人民共和国刑法》第382条第一款规定：国家工作人员利用职务上的便利，侵吞、骗取、窃取或者以其他非法手段，占有公共财物的是贪污罪。第383条规定：个人贪污数额不满5000元，情节较重的判处2年以下有期徒刑或拘役；情节较轻的给予行政处分。第384条规定：挪用公款数额较大，超过3个月未归还的以挪用公款罪，处5年以下有期徒刑或拘役。对县级财政管理的新型农村合作医疗基金应按照审计法的要求进行审计监督。

《中华人民共和国审计法》第24条规定：审计机关对政府部门管理的社保基金、社会捐赠资金及其他有关基金的财务收支进行审计监督。对医疗服务机构的法律约束主要是要依照医疗机构管理条例的规定，通过合同制的方式使医疗服务机构、患者和费用的支付者的行为得以规范。对支付环节财务上的弄虚作假，可按《中华人民共和国会计法》予以处理，《中华人民共和国会计法》第43条规定：伪造、变造会计凭证、会计账薄、编制虚假会计报表，不构成犯罪的，予以通报、罚款、撤职、开除；构成犯罪的，追究刑事责任。

2、引入商业保险，建立“管办分离”的管理机制

新型农村合作医疗制度在性质上与城镇职工基本医疗保险一样，同属于社会保障范围，逐步向社会保险过渡是新型农村合作医疗的未来发展趋势。县级卫生部门既是“裁判员”，又是“运动员”，资金管理风险不可低估。同时，新型农村合作医疗在运行过程中由于各种人为的因素，难以实现“以收定支、略有节余”的理想目标，从而容易出现报销比例低，资金积压，或出现医疗基金“赤字”运行困难，这都不利于新型农村合作医疗的健康运行。商业保险机构具有丰富的控制保险费用的经验，其运作风险小于行政性管理。逐步吸纳商业保险公司参与运营管理，对于搞活合作医疗、降低管理成本、促进新型合作医疗的稳步发展具有重要意义。

在具体操作上，针对新型农村合作医疗的特殊情况，可以采用型的商业保险模式，即商业保险机构不承担基金运营的风险，也不享受基金节余的收益，只负责提供基金的日常管理服务，并相应的从政府取得提供服务的佣金，政府负责基金的筹集及运行的全部风险。保险公司作为独立于政府部门的第三方机构，在政府的领导和监督下，承担新型农村合作医疗具体经办工作，实现监督管理与具体经办之间的分离，政府可以从繁琐的事务性工作中解脱出来。政府可以通过市场机制选择费用低、服务好的保险公司，直接利用保险公司现有的人才队伍和服务平台，有利于节约成本。保险公司作为专业机构，运用保险精算技术提高新型农村合作医疗方案的合理性和科学性，有利于将基金支出控制在合理范围内，控制运行风险。

3、加强合作医疗的信息化建设

为加强新型农村合作医疗的基金监管，不断提高管理水平，可以通过开发新型农村合作医疗操作系统软件，实现新型农村合作医疗财务软件与医药费用报销操作系统软件及定点医疗机构管理系统的数据共享，将信息化技术应用于新型农村合作医疗的筹资、审核、反馈、核算、分析、监督等进行综合管理。通过专线专网，使全部定点医疗机构、报销点与市合管办微机联网，搭建市、镇（街道）、医疗机构三级管理平台，实现网上数据传输和实时网上审核报账的在线监督和管理，对每一位农民的筹资受益、每个定点医疗机构的费用控制、每个报销点的工作情况及每位住院病人的医药收费情况都进行实时查询、监控、跟踪分析。通过这种方式确保了基金安全，有效地加强了基金监管和规范了医疗机构的医疗服务及医药费用报销服务，确保了全体参与合作医疗农民的根本利益。

此外，实施信息化建设还有利于精简机构人员，提高工作效率及准确性，方便农民及时得到补偿，可避免人工操作易出现的错误或人工舞弊现象，确保补偿公开、公平、公正、合理。信息系统可通过对基金运行情况进行动态监控，建立预警系统，对合作医疗收支平衡及时进行预警，及时发现问题，尽早控制基金风险危害；通过对上一年度基本数据的统计分析，有利于及时对补偿方案进行调整，测算年度支出基金，保证新型合作医疗工作的顺利运行与健康发展。因此，新型农村合作医疗的信息化建设是合作医疗管理规范化、监督透明化的有效保障，有利于建立新型农村合作医疗的长效运行机制。

4、强化相关人员的思想教育、建立惩处制度

（1）强化相关人员的思想教育。对参与合作医疗的农民，要注重依法办事合法报销医疗费用的教育，强调新型农村合作医疗基金是参合农民大家的钱，自觉抵制不正之风。对医疗机构和医务人员，要强化责任意识和职业道德教育，既要承担起救死扶伤的社会责任，又要保障新型农村合作医疗基金的合理利用。对农医部门及其工作人员，要增强服务意识，对农民要有感情、尊重，切实保护好农民的身体健康和农医资金的安全和良好运行。

（2）建立惩处制度。在医疗单位中出现诸如回扣、以物代药以及乱收费等行业不正之风，一些医务人员在对待病人的态度上出现冷、硬、顶、气等现象。纵观医疗纠纷的起因，几乎每一起纠纷中都涉及了医德医风问题，有一些非医源性纠纷，则纯粹由医德医风问题引起。因此，应加强医务人员的职业道德教育，抵制和纠正行业不正之风，使医务人员做到恪守医疗服务职业道德是最基本的要求。要坚决制止回扣等不正之风的出现，严肃纪律，以法治医，把医德教育和医风建设作为目标管理的重要内容，认真贯彻《医务人员医德规范及实施办法》，建立医德考核与评价制，建立健全激励奖惩机制，定期考评医务人员的医疗素养和技术水平。同时，还要建立医疗事故防范机制、处理机制和善后责任追究机制。对故意违反规定，滥报、乱报、冒名顶替报销医药费的，限制该农民3年内参与合作医疗的权利，并追回报销的费用，达到诈骗标准的，可追究相关责任。对医疗机构和医务人员、农医部门及其工作人员违反规定的，可给予相应的行政处罚、党纪政纪处分，甚至追究刑事责任。

（注：本文受天津市社科规划项目资助，项目编号为TJYY08-1-038。）

【参考文献】

新型监管机制篇（4）

（一）金融监管难度加大

目前，银行监管部门对新型农村金融机构采取的是“低门槛、严监管”的管理模式，适当降低了金融机构市场准入的门槛和开展业务的条件，增加农村地区正规金融机构的覆盖面。与此同时，采取监督措施，实行刚性的市场退出约束。但是，在实际操作过程中，要真正实现“严监管”的目标还存在着一定的难度。一是新型农村金融机构的市场准入门槛降低以后，新增加的金融机构数量较多，使银监机构的监管责任大大增加，很多监管人员往往身兼数职，可能造成监管不到位。二是新型农村金融机构服务的范围主要集中在乡镇和农村地区，开展现场监管和实地调查困难重重。三是由于金融监管政策和银行经营业务不断变化，监管人员的知识更新滞后，监管工作到位难。

（二）经营成本相对较高

新型农村金融机构的客户主要是分散的农户和农村微小企业，以种植业和养殖业贷款较多，利润率本身就很低。同时，农民居住往往具有偏、散、远的特点，导致新型农村金融机构经营成本较高。作为正规化的金融机构，无论是村镇银行、贷款公司还是农村资金互助社，都要求有一定的硬件和软件支持，经营成本都很高。通过对我国第一家资金互助社的调查发现，资金互助社没有“正规化”之前，在农户的家里就可以直接办理存贷款手续，简单方便，安全有效。“正规化”之后，资金互助社租用了正规的营业场所，聘请了专业的会计人员，购置了保险柜、防盗门等硬件设施。这些软硬件设施使资金互助社的经营成本大大增加。每年高额的房屋租赁费、人员经费和水电费等成本都要靠资金互助社自身内部去消化，外部没有任何的化解渠道。

（三）信用风险问题突出

新型农村金融机构信贷的主要投向是种养业的简单再生产和小规模扩大再生产。传统的种养业对自然条件的依赖性强，抵抗自然灾害的能力较弱，一旦发生自然灾害，农业生产歉收，农民收入减少，就很难还贷款。同时，由于其贷款的迫切性，贷款人在向新型农村金融机构申请时，有可能对自己的资产作假和伪造，致使其在之后的还款过程中无法拿出足够的资金偿还贷款，对金融机构造成很大的信用风险。

（四）从业人员素质偏低

从业人员素质偏低是当前新型农村金融机构面临的现实问题。新型农村金融机构大多设在经济相对落后、贫困的农村地区，由于工作环境差、薪酬低，很难聘到学历高、工作经验丰富的高素质从业人员，再加上交通不便、生活环境艰苦等因素，绝大多数从业人员是在当地聘任的。尽管按照《村镇银行管理暂行规定》，大多数村镇银行的高管素质尚可，但客户经理等从业人员往往是在当地聘任的，他们大多学历偏低，工作经验不足，规范操作能力较差，风险管理意识淡薄。这就不可避免地造成从业人员素质相对较低，专业知识缺乏，业务经验不足，从而导致较高的操作风险。

（五）资金来源渠道狭窄

受经营环境、制度安排及自身信誉等因素的影响，新型农村金融机构普遍存在着资金来源不足的问题。从经营环境上来看，新型农村金融机构主要设在经济比较落后的乡镇和农村地区，农民收入水平普遍不高，手头闲置资金不多是造成资金来源不足的主要原因。从制度安排上来看，新型农村金融机构也受到了种种限制。比如，村镇银行不得跨县（市）吸收存款，农村资金互助社不得向非社员吸收存款，贷款公司不得吸收存款等规定，直接导致其后续发展资金严重不足。从自身信誉来看，新型农村金融机构自成立以来虽然也做了大量的宣传工作，但由于成立时间不长，社会认知度不高，客户认同感较低。农民存款还是偏好农村信用社、邮政储蓄银行等金融机构。

（六）金融服务质量提升乏力

中国农村金融不缺“大血管”，缺的是“毛细血管”，即能够有效在村一级、在基层提供金融服务的多元化金融机构，农村金融改革最重要的就是要制造一个很好的“毛细血管系统”。但是，就已经设立的新型农村金融机构看，除农村资金互助社设在村一级外，村镇银行和贷款公司大多设在城区或郊区。由于目前设立数量少、规模比较小、辐射范围有限，市场主要还是集中在县城内，边远地区的农民难以获得金融服务，能享受到的金融服务十分有限。同时，村镇银行和贷款公司目前仅开办了储蓄存款、质押贷款、小额信用贷款和票据转贴现等业务，几乎没有什么中间业务，其资金流向主要是农业生产资金贷款，对需求量较大的养殖业贷款、劳务输出、婚丧嫁娶、住房等消费类贷款业务，还有待于进一步开发。

促进新型农村金融机构发展的对策措施

（一）增强金融监管的有效性

银行监管部门要针对新型农村金融机构的特点，在广泛调研和充分论证的基础上，加强有效监管的力度，完善监管制度、操作流程与方法，积极给予服务、指导及帮助，促使其健康规范发展。一是要引导并督促新型农村金融机构完善法人治理结构，建立健全科学合理的组织机构和风险管理框架，建立规范主要业务的内部控制制度。二是银监部门要按照审慎监管要求对新型农村金融机构进行持续、动态管理。监管内容包括资本充足率、资产质量、风险管理、内部控制、交易关联等方面。三是要实行分类监管。对村镇银行要比照其他商业银行全面实施审慎监管。对贷款公司要着重发挥投资人的监督制约作用，同时要强化对投资人的并表监管。对资金互助社则主要实行社员自律管理，要积极探索建立以自律管理为基础、银监机构管理为主体、地方政府风险处置为保障、社会监督为补充的分工协作、相互配合的监督管理体系。

（二）加大政府扶持的力度

健康的金融机构的建立，良好的金融秩序的维持，需要有外部环境的大力支持。目前，新型农村金融机构正由试点进入快速发展期，很多方面亟待政府的扶持。一是制定并完善我国的金融法律法规。针对新型农村金融机构融资成本高、渠道不畅等问题，国家应出台支持性政策，在新型农村金融机构建立后的2～3年内给予一定的补贴，使之尽快实现盈亏平衡进入盈利创收的发展期。二是金融监管部门与地方政府要综合运用财税杠杆和货币政策工具，发挥法定存款准备金率、支农再贷款、利率等货币政策在鼓励农村金融发展中的作用，落实财政部与国家税务总局对新型农村金融机构的各项税收优惠政策，实行定向税收减免和费用补贴。三是各级政府要集中部分财力优先投入到农村公共基础设施建设，为新型农村金融机构的健康发展创造一个良好的外部环境。

（三）加强金融风险规避机制建设

建立并完善新型农村金融机构的风险预警体系和规避机制，保证农村金融的运营按照制度办事，避免工作的随意性，有利于优化农村金融环境，提高新型农村金融机构抵御风险的能力。一是建立有效的金融监督制衡机制。不设董事会和监事会的，可由利益相关者委派监督人员，也可聘请外部机构行使监督检查职能。二是要加强新型农村金融机构与其他职能部门的协调合作，建立健全农户及农村个体工商户的信用和经济档案，建立农村企业及农户的信用信息库，为农村信贷风险控制提供依据。三是要科学确定客户的授信额度，根据客户的收入状况与信誉度，结合金融机构自身的风险防范能力，确定合理的授信额度。

（四）提高从业人员的整体素质

针对当前新型农村金融机构的从业人员普遍存在的学历偏低、缺乏专业知识与工作经验等现实问题，从业人员素质的提高需从以下几方面入手：一是要提高现有从业人员的业务技能。实行从业人员资格认证制度，建立系统、完整的培训机制，制定科学、合理的培训计划与目标。培训的内容可根据农业的特点及新型农村金融机构的信贷管理要求来安排，包括有关金融行业的基础知识、与金融机构尤其是新型农村金融机构相关的法律法规、国家对“三农”问题的宏观调控政策及银行监管部门对新型农村金融机构的优惠政策规定等。二是要构建一支高素质的从业人员队伍。新型农村金融机构应遵循尊重人才、爱惜人才的原则，不惜重金高薪聘请熟悉农村金融业务、工作经验丰富、具有良好的职业道德、善于管理的金融专业人才。

（五）拓展资金来源渠道

新型农村金融机构必须按照建立现代农村金融制度的要求，创新机构，从多种途径引导更多的信贷资金投向农村，实现资金来源渠道多元化。一是要进一步扩大银行资本，充分发挥各类金融机构特别是大中型银行及非银行金融机构的作用。要鼓励他们到农村设立新型机构，以更好地丰富农村资金来源渠道。二是要大力培育和发展产业资本和民间资本，适当增加民间资本投资者的持股比例，激发他们的投资热情，积极引导民间资本进入新型农村金融机构。要大力培育由农村其他居民、企业法人或社团法人等发起的贷款公司，引导农村地方企业、自然人与农村资金互助社建立资本联结关系，扩大新型农村金融机构的资金来源渠道。三是要加强与其他金融机构的合作。新型农村金融机构要注重与当地农业发展银行、农业银行和农村信用社等机构的横向合作，通过短期拆借等方式，补充临时资金的不足。四是积极开展业务创新。新型农村金融机构尤其是村镇银行，要针对所在地区的实际情况，开发适应当地经济发展、满足客户个性化需求的金融产品和服务，扩大存款的吸收。

新型监管机制篇（5）

近年来,阳泉银监分局把争取和发展新型农村金融机构作为推动农村金融改革与创新的重要内容,大胆创新,积极培育发展新型农村金融机构取得丰硕成果,有力支持了“三农”发展。

丰富了农村金融体系,初步形成了金融机构有序竞争的局面。自第一家村镇银行2008年成立以来,阳泉市新型农村金融机构发展迅速。不到两年的时间,阳泉市各县区共成立村镇银行1家,筹备1家;成立小额贷款公司11家,筹备5家。新型农村金融机构数量的迅速增加,丰富了农村金融体系,在农村地区初步形成了有序竞争的局面。如盂县金融机构组织体系较为完备,在小额农贷市场初步形成了邮政储蓄银行、农村信用社、村镇银行、小额贷款公司等有序竞争局面。

弥补了农村金融服务空白,缓解了农村资金短缺和贷款难问题。新型农村金融机构数量的快速增加提高了农村银行业金融机构网点覆盖率,弥补阳泉地区农村金融服务的空白和不足,一定程度上缓解了农民和农村小企业的贷款难题。如盂县汇民村镇银行在成立不到两年的时间,累计发放贷款达1.8亿元,有效支持了近百户农户和涉农企业发展生产和经营;阳泉市融新小额贷款公司成立以来,累计发放贷款6528万元,解决了数十户和涉农企业的资金短缺问题。

适应了农贷和小企业贷款需求特点,体现了灵活、小额和“短、频、快”的贷款原则。与其他银行业金融机构贷款相比,新型农村金融机构发放贷款具有额度小、审批环节少、手续较为简便快捷等特点。如在小额贷款公司,从申请贷款到审核发放贷款,最短时间只要两个小时,深受农户和小企业欢迎。新型农村金融机构发放的贷款以短期为主,主要解决农户和中小企业的临时资金周转,还贷率较高,取得了金融机构和贷户双赢的格局。

运行中存在的主要问题

目前新型农村金融机构的建立和发展对于解决农村金融供给不足,改善农村金融服务起到了有效的推动作用,但作为新生事物,新型农村金融机构在运行中仍存在六个方面的问题:

资金来源不足,影响其可持续发展。新型农村金融机构普遍存在资金来源不足问题。一是从村镇银行看,虽然能够吸收社会公众存款,但由于缺乏社会认知度,存款增长十分缓慢。如盂县汇民村镇银行开业一年多来,各项存款1.4亿元,其中储蓄存款6322万元,2009 年大部分时间存贷比在60% 以上,限制了其业务拓展。二是从小额贷款公司看,由于小额贷款公司“只贷不存”,而且注册资金较少,面对较为旺盛的市场需求,资金短缺成为制约小额贷款公司发展最为主要的问题。目前,阳泉市已成立的11家小额贷款公司,注册资本金最多的盂县融通小额贷款公司,其注册资本1亿元,开业以来,公司贷款余额就已经达到3.1亿元。据该贷款公司管理人员反映,虽然允许从其他金融机构融入资金,由于缺乏信用和抵押,实际上很难从其他金融机构融入资金。融资渠道不畅,限制了其信贷放大效应,在很大程度上制约了小额贷款公司业务的可持续发展。

缺乏长效扶持机制,规模发展难度大。由于新型农村金融机构实力较弱,各项管理办法明确规定其支持农业,而农业的弱质性导致了贷款成本较高,所以应当给予一定的政策扶持。目前新型农村金融机构在财政、货币政策上缺乏积极有效协调配套的长效扶持机制。如税收方面,村镇银行、小额贷款公司的营业税率为5% ,远高于农信社3%、中西部地区全免的水平。另外,国家对农村金融机构采取的多项优惠政策,包括农业银行享受的扶贫贴息,农村信用社获得的支农再贷款支持,但新型农村金融机构目前缺少相关的优惠政策支持。

市场定位不明,对“三农”支持力度小。村镇银行、小额贷款公司的设立就是为了有效配置资金资源,引导资金流向农村和欠发达地区,改善农村地区金融服务,促进农业、农民和农村经济发展。实际中,村镇银行、小额贷款该公司更多的是着眼于中小企业融资,而面对于“三农”组织贷款热情还较为有限,如小额贷款公司“三农”贷款只占17.84%,村镇银行也不过占29.56%。

利率定价机制偏高,对风险认识不足。合理的定价是吸引优良客户的重要条件,阳泉市小额贷款公司执行利率在基准利率的两倍以上,虽然挖掘了农村金融市场中一部分潜在的客户资源,但无形中设置了较高的客户门槛,将大量的客户拒之门外,且一般农户和个体工商户根本无力负担高额的融资成本。此外,小额贷款公司发展至今,暴露出一些问题,包括单笔贷款超出最高限额、超出注册资本发放贷款,个别小额贷款公司出现不良贷款等情况,需引起有关部门注意。

监管体制不健全,监管主体不明确。《中国银行业监督管理委员会中国人民银行关于小额贷款公司试点的指导意见》规定:由政府明确一个主管部门(金融工作办公室或相关机构)负责对小额贷款公司的监督管理,同时规定中国银行业监督管理委员会派出机构和中国人民银行分支机构对小额贷款公司做好政策宣传和相关培训工作,没有规定要对其进行监管。阳泉市没有成立专门的金融工作办公室等政府机构对小额贷款公司进行监管,只是将阳泉市小额贷款公司创建领导组下设的办公室设在人民银行,具体负责小额贷款公司日常工作,无法做到对小额贷款公司进行全面有效的监管。

从业人员业务素质低,风险管控能力较弱。小额贷款公司管理人员在内的从业人员90% 以上未从事过金融业务,缺乏必要的金融政策法规知识、业务知识和管理经验,目前还没有建立一套完整的业务操作办法、岗位职责、内部管理制度和风险防控措施等。目前多家小额贷款公司没有相关部门组织培训,让对金融一窍不通的人员来管理和经营贷款业务,潜在的风险较大。

规范发展新型农村金融机构相关问题的探讨

关于自身经营问题

新型农村金融机构既然是为解决农村金融供给不足和改善农村金融服务而设计,就必须坚持服务“三农”宗旨,牢牢把握支农服务方向。一是针对涉农中小企业、微型企业和农民的贷款需求,提供小额、分散的贷款,严格控制大额放贷,扩大客户数量和服务覆盖面。二是扩大资金规模,吸引民间资本、商业资本、捐赠资金进入村镇银行、小额贷款公司,以使得资本金得到及时补充。三是制订出切合实际的利率执行标准,根据不同客户确定不同利率档次,不但要做到利润最大化,而且要考虑客户的承受能力,积极建立和完善市场利率定价机制。四是完善风险管理机制,加强贷前审查和贷后监督,防范信贷风险和道德风险。

关于资金来源的问题

新型农村金融机构虽然在政策上允许其向银行业金融机构融资,但在实际操作中困难重重,尤其是小额贷款公司由于资本金较小,又不能吸收存款,资金短缺己成为制约其发展的主要因素。当前,必须尽快拓宽筹资渠道,解决新型农村金融机构资金来源不足问题。一是由监管部门尽快出台新型农村金融机构向银行业金融机构融资办法,解决融资中的担保抵押问题,规范其向商业银行贷款融资。二是允许新型农村金融机构加人同业拆借市场,从货币市场融资。三是研究制订中央银行对新型农村金融机构再贷款管理办法,对支农力度大的新型金融机构给予再贷款支持。四是允许符合条件的机构增资扩股或引进战略投资者,增强资本实力。

关于政策扶持的问题

新设立的新型农村金融机构本身资产规模较小,经营成本较高,竞争中处于弱势地位,同时又赋予了新型农村金融机构服务“三农”的社会责任,承担较多的政策性支农任务,这客观上需要政府按照市场公平原则,综合运用货币政策、财税政策和监管政策加以扶持和引导。

一是在财税政策方面,应对新型机构给予一定期限的减免营业税、所得税优惠政策,并对发放农业贷款建立财政贴息、风险补偿机制,提高风险覆盖能力。

二是在货币政策方面,应对村镇银行实行差别存款准备金政策;对贷款全部支持“三农”、发放农户贷款占比高、贷款利率优惠的新型农村金融机构,可以给予支农再贷款支持,增加可运用资金,提高信贷支农投放实力。

三是在机构设置、监管方面,对一些综合评级高、监管中长期未发现违法违规问题的机构,在设置分支营业网点上可适当放宽条件,并允许符合条件的贷款公司、小额贷款公司升格改组成村镇银行。

四是加快农业保险建设步伐,建立农村保障和农贷风险转移机制。

五是加快农村信用担保体系建设步伐,积极为新型农村金融机构发放贷款提供担保服务,降低贷款损失风险。

六是地方政府可以建立涉农小额贷款发放奖励机制,由地方财政出资建立奖励基金,分年度奖励发放涉农小额贷款比例高的金融机构。

关于金融监管的问题

一是监管部门应该明确规定各类机构的支农贷款比例、农户贷款比例、贷款集中度等数值,并纳入监管指标进行要求。如规定村镇银行、小额贷款公司的支农贷款比例要达到70%以上。同时,要认真吸取过去在设立地方金融机构方面的教训,新型农村金融机构作为一种组织创新,必须保证其从成立就建有一个规范的好机制,成为合格的市场主体,必须遵循“自主经营,自担风险,自负盈亏,自我约束”的经营原则。

二是应实行“低门槛、严监管”的原则。新型农村金融机构经过四年的试点工作,己进入全面推开阶段,应取消指标限制,要按照准入条件和合理布局网点的要求,进行机构的审批,提高审批效率。由于同属金融行业高风险的特性,且具有规模小,风险抵御能力和转移能力弱等特点,在降低门槛的同时也必须严格监管,落实审慎性监管要求。

新型监管机制篇（6）

“创新—监管”周期的提出

金融创新与监管是一对矛盾。1981年，美国经济学家Kane在他的论文《Impact of Regulation on Economic Behavior》中阐述了金融创新与监管之间的辩证关系。他认为在市场经济国家中，当政府设计出监管制度与规则，在利益最大化的驱动下，金融机构必定会寻求各种途径来逃避监管，这一过程会促成金融创新；而当金融创新出现之后，监管机构发现原有的监管规则已经失效，必然会创设新的规则；新规则的出现又会刺激新一轮的金融创新。因此，金融创新与监管之间，是一种“监管—创新—再监管—再创新”的过程。

Kane将监管与创新描述成一种良性循环，在一个短时期内，这种描述是较为准确的，然而从一个较长的周期来考察，金融市场的运行却很难保持这种良性循环状态，正好相反，它以金融周期为拐点，表现出一种极端的周期性运动，即：监管松弛—创新高涨—金融危机—监管强化—创新停滞—创新复苏。这个大的循环由两个不同的子循环组成，其一是创新的循环，在金融危机之前一个较长的阶段内是创新逐渐繁荣并达到顶峰的过程，危机之后创新骤然停滞，经过一段时间后再缓慢复苏，表现为典型的“高涨—危机—停滞—复苏”周期；其二是监管的循环，以危机为界限，危机之后迅速进入监管强化期，这种强化随着时间的推移逐步放松，直到下一次危机的到来，表现为“危机—监管强化—监管松弛—危机”（见图1）。

“创新—监管”周期的四个阶段

如图1所示，以危机为起点，将一个完整的周期划分为四个阶段。其中，创新的周期曲线近似于一个倒“V”型，监管的周期曲线则近似正“V”型。这种反向变化的关系绝非偶然，反之，正是由于二者之间的相互作用，推动了整个“创新—监管”周期的形成。

第一阶段：由于危机的爆发，市场风险极度放大，金融交易需求急速下跌，创新活动也随之骤然消减。此时，正常市场环境下的制度化监管方式已无法控制局势，为了防止整个金融体系的崩溃，政府以强硬而猛烈的姿态介入金融市场，监管迅速进入空前强化阶段。这一阶段表现为监管的行政性强化。

第二阶段：经过危机阶段的风险释放，金融交易在一个较低的水平上趋于平稳，但危机的阴影仍然影响了金融市场，当局开始审视监管的失误，并对监管的框架进行修正，在这些修订活动中，安全性成为主导性的目标，新的限制性规定开始出台。这一阶段，直接行政手段开始淡出，监管的强化以制度性的方式出现。在市场和监管的双重抑制下，金融创新处于停滞状态。

第三阶段：危机逐渐消退，金融交易渐趋活跃，在利益的驱使下，创新的复苏不可避免。原有的监管规则成为障碍，金融机构使用各种灵活的手段以规避监管，而这些手段本身也成为创新的一部分。这一阶段监管开始出现行政性松弛，由于活跃的金融市场给整个经济带来利益，因而当局对创新采取了默许和容忍的态度。

第四阶段：金融交易量持续扩大，金融创新活动日益旺盛，新的交易手段、方式和工具让多数交易者受益。原有的监管规则已经难以对新的交易构成限制，监管当局也越来越满意于创新所带来的好处。监管制度的修正势在必行，在新的监管框架确立过程中，“放松管制”成为主题。因而，这一阶段的监管松弛主要是制度性的。宽松的监管环境进一步鼓励了创新活动，缺少制约的创新逐渐失去控制，最终成为引爆金融危机的直接原因。

“创新—监管”周期的例证

“创新—监管”周期在一个较长的时期内体现得最为明显，以美国金融市场为例，1929年与2007年两次大的金融危机前后的制度变迁典型地演示了这种循环。

1929年之前，发达国家普遍信奉自由市场制度，系统性的监管制度尚未形成，市场秩序的维持主要依靠金融市场参与者的自律，监管极为松弛，创新被视为正常与自然的市场活动并未受到过多的关注，金融机构的活动很少受到限制。在这种背景下，经济危机的爆发首先由股票市场的崩盘引起，在紧接着的大萧条中，金融体系的崩溃又使经济危机雪上加霜。此后，人们开始反思监管的缺位，自由放任的态度受到批评，政府对金融市场实施了全方位的严厉监管。1933年《银行法》（Glass Steagall Act）的出台标志着监管进入制度性的强化时期。在新的监管体系中，安全性的要求压倒一切，不惜以人为的方式将市场硬性分割，自由交易的要求让位于稳定。这一阶段正是创新与监管周期中“危机—创新停滞”阶段的表现。

危机后的较长一段时间内，美国金融市场在这种严厉的管制之下逐渐恢复并重新发展。然而，随着市场活力的回归，人们开始发现，分业制度限制了金融机构活动的空间，显得越来越僵化；禁止跨州设立分支行的规则使市场变得支离破碎；最高利率限制使银行的资金流失，反而抬高了资金使用成本。在利益的驱使下，金融机构纷纷采取措施绕过监管规则，创造了大量新的金融工具、交易方式以及市场组织方式。这一阶段处于“创新停滞—复苏”阶段，而监管制度虽然尚未调整，但当局很少主动阻挠创新活动，监管处于行政性的松弛阶段。

20世纪80年代，监管过渡到制度性松弛阶段，创新则逐渐迈进空前的繁荣。一方面，大量的创新使原有的监管规则已经失去了效用，另一方面，创新所带来的繁荣也开始令监管当局反思，一个自由的、有活力的金融体系似乎对经济更为有益，从而使监管当局倾向于采取一种更宽松的态度来对待创新。放松管制（deregulation）成为主流。从1980年废除Q条例，到1995年基本取消商业银行与投资银行的业务界限，这一趋势不断加强。在充分自由的金融监管环境下，金融创新以极快的速度增长，房屋次级贷款、抵押贷款证券化及CDS等引发此次危机的触媒就是这一轮创新潮流的产物。这是“创新高涨—危机”阶段的表现。

在危机爆发后，再次进入监管强化阶段，自由放任的态度再次遭受摒弃，严格监管与加强系统性风险控制的要求强烈凸显，从美国提出的金融监管新方案来看，稳定性要求再次占据上风，对安全性的强调成为主题，具体措施包括强化巨型监管机构的作用、对场外衍生品、评级机构和私人资产池等真空地带进行全面监管、进一步提高信息透明度要求等。

监管制度供给滞后模型

上述周期中的两个子循环，从制度经济学的角度来看是金融创新与监管两种制度的变迁。这两种制度的变迁不但以周期性的方式出现，并且呈现出某种交互变化的特征，然而，二者之间的关系并非平行或对等。其中，金融创新占据了主导地位，而监管则是跟随创新的，因而显得较为滞后。这种滞后并不是单纯在时间上的先后顺序，而是有着更深层的逻辑关系。

如果预期的净收益超过预期的成本，一项制度安排就会被更新（R.科斯等，1994）。在一种假定的初始均衡状态下，如果某些外部事件的发生使预期的收益发生增长，并且在现有的制度结构内无法实现这种收益，人们就会有动力去改变制度安排，以达到将这种预期收益内部化的目的。对于金融创新或监管的变革来说，存在一项重要的区别，即对它们各自的均衡施加冲击的外部事件是不一样的。对于金融创新来说，市场机会的变化是其主要的外部事件。由于市场机会的变化非常活跃，金融创新也随之频繁出现，并且无论在什么样的监管规则下都会发生。反之，对于监管而言，创新则是其主要的外部事件。监管的目标是维护金融系统的稳定，但同时又希望这种稳定不会妨碍金融市场的发展。因此，一项金融创新所带来的效率提升、财富增加及交易活跃等好处成为现有监管安排的外部利润，而由创新所产生的潜在风险则会增加监管的外部成本，每一项创新活动的出现都会带来监管外部成本与利润的改变，随后才引起监管制度的改变，这就是戴维斯所说的“供给滞后”模型。

因而，由于金融创新总是能给监管施加冲击，而监管制度的变动则不是导致创新的主要外部事件，所以监管的演变由金融创新的进程所主导，从而形成了如前所述的“创新—监管”周期。那么就形成了一个悖论：从监管制度的设计目的来看，它必须对金融创新构成制约，但事实上它却在被动地适应创新过程，因而必然是滞后和失效的。

关于逆周期监管的思考

（一）建立一种制度审慎的监管观

在现有的微观审慎、宏观审慎基础上，建立一种制度审慎的监管观。所谓制度审慎观是以削弱创新周期性变化为直接目的，以防范监管制度滞后失效为最终目的，采取一个更大程度上的内生风险模型，重视金融机构与监管机构之间的动态博弈关系，构建一种包含金融监管机构在内的审慎控制衡量标准。

（二）建立更有弹性的监管法规

建立更有弹性的监管法规，赋予监管机构更大的选择空间，也就是说，部分地以监管者的决策代替法律和规定。这种制度安排并不必然能够防止监管的松弛，如前所述，创新也会引发行政性的松弛。但这有助于减少监管制度变迁相对于金融创新的滞后。从一个外部冲击的出现到制度为之改变存在着一个较长的时滞，当创新的风险增加到难以忍受的程度时，依靠制度的改变来进行纠正已经来不及了，原有的制度甚至可能成为保护风险行为的屏障。而如果监管者有更大的权力来处理问题，时滞的影响就可以缩减到最小。只要监管者控制风险的目标函数不变，就没有理由认为这会使情况变得更糟。

（三）建立双向信息交流系统

一方面，强化金融机构与金融组织的信息披露，面对广大市场参与者进行风险教育与风险揭示，另一方面，更重要的是建立一种从投资者处获得信息反馈的制度装置，使监管机构更容易捕捉到早期的风险信息。其目的是在初级行为团体与次级行团体建立一种通道，从而减少初级行为团体的行为成本。在以往的监管体系中，监管机构更多地将注意力集中于金融机构，而很少与公众形成直接联系，因此在公众感受到风险的压力时，却很难将其传递给监管机构。双向信息交流系统的建立则可以缩减这种成本，同样有助于减少时滞的影响。

参考文献：

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新型监管机制篇（7）

城镇化是人类文明进步和世界经济社会发展的客观规律，是衡量一个国家或地区现代化水平的重要标志。新型城镇化是促进经济增长和社会发展的引擎，是扩大内需、增加就业的关键，是推动产业结构优化升级，改善民生的重要主力点。因此，为促进经济社会发展，必须推进新型城镇化建设。截止2016年底，我国城镇化率达到5735%，按照《国家新型城镇化规划（2014―2020年）》的发展目标，在2020年我国城镇化率有望达到60%左右，再实现1亿农村转移人口城镇落户。未来新型城镇建设体量较大，任务较重，需要创新模式与机制，激发社会资本活力，推进新型城镇化建设，提高新型城镇化建设的质量和效益。PPP模式以授予特许经营权为基础，以全程合作、利益共享和风险分担为特征，注重契约精神、合作意识。PPP模式将大量社会资本引入新型城镇化建设中，从短期看，可破解融资困境，有效控制成本，直接扩大投资规模，增加就业，扩大内需，拉动经济增长；从长期来看，可优化供给结构，改善基础设施状况，提高公共服务和产品的供给效率，化解新型城镇化建设的风险。

一、以PPP模式推进新型城镇化建设的运行机制分析

新型城镇化PPP模式是一种创新模式，引社会资本入新型城镇化领域，实现政府和社会资本合作，改变了以往政府作为单一投融资主体模式，在具体运作上有诸多创新之处，促使着新型城镇化建设持续推进。

（一）以PPP模式推进新型城镇化运行机制分析

PPP模式的本质是政府与社会资本的合作，核心是将市场机制引入公共服务领域，特征是政府与社会资本方的全程合作、利益共享和风险共担，具体方式是特许经营、购买服务和股权合作，目的在于保障地方政府顺利开展基础设施建设或提供公共物品和服务，以求达到社会效益的最大化。

1合作伙伴关系。在PPP模式下，政府和社会资本不再是过去的管控与被管控关系，而是合作伙伴关系。双方签署一系列的合约和协议明确各自的权利和义务，共同出资成立项目公司作为投资和开发主体，在合作过程中，双方发挥各自优势，优化资源配置，提高运作效率。

2运作方式。通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，政府采取一体授权，给予项目公司自，双方形成长期稳定的合作关系。政府提供政策支持，创新体制机制，发挥监督作用。社会资本方以垫付、筹资等方式投入初期资金，发挥技术管理等优势。项目公司主要负责土地整理、基础设施建设、公共产品和服务提供、产业导入和发展以及运营维护等，提供投资、建设、运营、维护等一揽子服务。政府与社会资本通过合作引入市场机制，优化资源配置，提升城市资源价值，满足政府、企业和公众的需求。

3利益共享机制。激励社会资本积极与政府展开合作参与新型城镇化建设的主要动力包括开拓新兴业务，实现战略转型发展，获取合理收益等，而政府则是希望通过PPP模式，加快新城建设开发进程，产业引进和发展，保障新增就业和新增税源，缓解政府财政压力，提高公共产品服务的质量和效率，获得社会综合收益，增进社会公共福利等。利益共享机制在项目起初双方就在协议中约定，利益共享应遵循双方各自承担风险和权利义务的大小来定。PPP模式正是通过政府与社会资本方的合作实现资源的优化配置和社会福利的增进，平衡政府、企业和公众各方利益，实现多方共赢。

险分担机制。风险分担是政府与社会资本合作根据各自承担不同风险的能力，合理分担项目不同风险，能够最大程度的控制和避免风险，降低项目风险影响程度。社会资本方的能力聚焦于区域整体规划与开发能力、基础设施建设、大规模资本运作能力、产业整合与招商能力等市场化运作。而政府的能力则聚焦于提供土地资源、政策支持和合法授权项目主体负责城市规划建设与运营管理等。因此，社会资本方主要承担经营风险、债务风险等。而政府在PPP模式中实现职能角色转变，由经营管理者转变成监督合作者，承担的风险主要有政策风险、法律风险等。双方根据各自的优势承担相应的风险降低了项目总风险，提高项目成功率。

（二）新型城镇化PPP模式的创新之处

以PPP模式推进新型城镇化建设，引入市场机制，优化资源配置，增进了社会福利。政府拥有土地、政策等资源，社会资本方拥有资金、技术、人才、管理的优势，双方之间建立平等的合作关系，通过特许经营，购买服务、股权合作等方式，整合城镇化建设资源，提供公共服务和产品。这种模式诸多创新之处带来了巨大经济效益和社会效益。

1整体开发。新型城镇化PPP模式，引入社会资本，改变传统开发模式，实现政企合作，将新型城镇化的一揽子服务交由社会资本方来提供，社会资本方从全局出发，根据资源禀赋、城镇发展、产业发展、土地升值等方面做出整体规划和顶层设计，从前期策划规划、土地整理、基础设施建设到后续产业导入升级、历史文脉传承等进行分阶段分步骤实施，统筹公益性和经营性项目，提升城镇品质，形成人口和产业吸引力，推动区域经济合理布局协调发展。

2产城融合。以PPP模式推M新型城镇化建设，在前期完成基础设施建设、公共产品和服务提供的基础上，后期结合新城具体实际情况，进行相关产业导入、孵化和培育，改变了以往的“造城不造业”旧的开发模式，既造城又造业，统筹考虑城乡结合发展，新城老城协调发展，进行产业链优化配置，实现产城融合发展。

3“N位一体”。在新型城镇化PPP项目中，社会资本方提供“N位一体”的服务，从前期的土地整理、基础设施建设及运营、公共服务提供到后期产业发展规划、产业导入及运营等，社会资本方都发挥着主导作用。社会资本利用其全产业链优势，整合新城开发资源，科学规划，整体布局，从投资、开发、建设、运营、维护等方面提高了运作效率，降低了项目成本，科学有效地推进城镇可持续发展。

二、以PPP模式推进新型城镇化建设的制约因素

以PPP模式推进新型城镇化建设尚处于探索实践阶段，还未成熟，在这一过程中出现了诸多问题，制约着资源配置效率的提高，影响着项目的运作效率和顺利实施，也关系着在未来这一模式能否成功推广落地。

（一）法律法规还不健全

目前，我还没有专门针对新型城镇化PPP模式的法律法规，仅是国务院及各级部门根据国务院政策要求制定的各类管理办法，以此作为新型城镇建设PPP模式运行的规范性文件。相关文件管理办法虽多，但还不健全和完善，难以形成系统化、制度化的框架体系，可操作性不强，法律层级不高，不够规范和稳定。此外，各规章制度之间存在着矛盾与冲突，使得地方政府和社会资本无所适从。法律法规缺位为新型城镇化PPP项目顺利运行带来了困难，难以保障社会资本的投资权益，增加了投资风险。

（二）政府与市场边界不清

新型城镇化建设引入PPP模式后需要政府由以往的管理经营者转变成参与监督者，发挥市场配置资源的决定性作用，提升新型城镇化的质量和效益。在新型城镇化PPP项目中政府职能定位于提供政策和法律保障，创新体制机制，发挥统协调监督作用等。但是，由于职能转变是需要一个过程以及受政府对PPP模式认识程度的影响，仍然存在着政府职能错位、越位、过度干预等问题，具体表现为政府与市场的边界不清，政企关系中角色定位不准，政府监管界限不明，过多直接干预项目运作等等，这些问题降低资源配置效率，偏离了引入PPP模式的初衷。因此，需要清晰界定政府与市场边界，实现政府职能转变，顺利有效推进项目实施。

（三）风险分担机制不合理

虽然新型城镇化PPP这一模式最初设计要求合理分担风险，但是在实际操作中，由于政府部门追求项目的公益性，而社会资本作为企业追求一定收益回报，两者出发点不同，加上人们的有限理性、交易成本、信息不对称以及未来不确定性，契约的拟定难以完全涉及或覆盖未来发生的风险和不确定性，或契约中一些条款也难以完全执行，因此不完全契约理论强调当出现不可预期重大变故或是关键要素发生重大变化导致任何一方所担风险不符合原则性规定时，双方都拥有启动再谈判以变更合约的权利，通过再谈判来解决契约失效或是未尽的情况。此外，缺乏独立的第三方机构监督PPP项目风险分担过程和项目参与者是否按照约定承担相应风险或采取有效控制风险的措施。

（四）项目收益机制不健全

新型城镇化PPP项目的回报率与社会资本所追求目标收益率存在着偏差。与从商业银行等金融机构获得融资的成本相比较，新型城镇化PPP项目的回报率对社会资本来说吸引力并不大，使得社会资本在新型城镇化PPP项目选择时慎之又慎，项目落地的速度比较慢。此外，部分项目具有公共产品属性，目前还没有较好的解决方式来提高这类项目的收益率。非经营性、准经营性和经营性项目的价格制定调整基础存在较大差异，需要尽快根据不同项目的成本变化、投资回报率等建立价格制定调整机制。因此，如何保证各类项目合理收益需要社会资本在实践中与政府部门协调合作探索。

（五）监管体制存在障碍

目前我国政府对PPP项目的监管体制还不完善，存在着各级地方政府多头监管的问题，难以明确具体职责，没有形成独立、综合的监管机构，监管范围狭窄，缺乏统一性和全局性。相关规范文件只是规定政府相关部门根据相关法律履行监管职责，对具体监管操作如监管层级、监管协调以及绩效考核并没有做出明确规定，这一方面会造成多头监管，导致项目审批监管程序复杂、难以落实监管责任，增加监管成本，产生行政成本，造成项目推进缓慢；另一方面个别政府部门为谋求自身利益而过度干预项目运行，影响项目实施效率。目前，在PPP项目中政府是监管机制的主体，对社会资本进行监管，而社会资本无法对政府相关部门进行监督。

三、完善新型城镇化PPP模式对策建议

以PPP模式推进新型城镇化建设既需顶层框架设计，也需要地方政府与社会资本协作来解决这一进程中阻碍其发展的相关问题，努力营造出适合PPP模式发展生态环境，大力推进新型城镇化建设。

（一）健全和完善法律法规体系

新型城镇化PPP项目开发运营涉及到项目规划设计、投融资、建设运营等多个环节，需要健全完善的法律体系来保障项目合同所界定的各参与方的权利、义务和各自承担风险的效力，引导规范各参与方的行为。首先，积极推进立法进程，尽量减少立法工作滞后情况，满足新型城镇化PPP项目建设运营管理需要。其次，积极推动制定和颁布高层次、可操作、规范稳定的法律法规，使得项目在具体执行过程中有法可依，较好地解决和处理项目争议与纠纷，为双方的权利归属界定、利益合理分配、风险合理分担提供法律保障。三是修订和完善地方法规中个别冲突或不适应的条款，重新确定其法律效力，消除与新型城镇化PPP模式有冲突的制度障碍，给新型城镇化PPP项目的参与方以明确的法律指引。

（二）清晰界定政府与市场边界

新公共管理理论主张在公共服务领域引入市场竞争机制，政府职能应实现由“划桨”向“掌舵”的转变，即由以往的经营者转变为现在的监督者，由公共服务的生产者向购买者转变。政府主要负责决策重大事项、制定规范标准以及提供政策支持等，建立高效协调推进机制和政策调整机制，加强部门间协调、政策的一致性和连续性，行使监督职能，保护社会公众利益，可运用法律和第三机构监督等手段对政府职能转变行为进行规范和监督，以确保政府真正实现职能转变。对于社会资本而言，在项目开展前期，应对项目可行性进行研究，评估项目风险和项目预算，在项目运行中对项目进行科学管控，控制成本，提高效率。

（三）建立动态公平风险分担调节机制

政府部门与社会资本方共同合理分担风险是项目运营成功的关键。在项目合同中根据能力风险对等、成本效率最优、承担风险要有上限以及风险收益对等原则具体细化各方应承担的风险，同时在合同中明确风险调整条款，划分不同阶段的风险，划清政府与社会资本的风险底线。社会资本在项目融资、项目建设、项目运营等方面具有优势，可承担项目融资、项目实施等方面的风险，而政府则负责法律变更、政策变化等方面的风险，不可抗力风险需要双方共同分担。运用法律手段和引入独立的第三方机构监督新型城镇化PPP项目风险分担过程和项目参与者是否按照约定承担相应风险或采取有效控制风险的措施，强化新型城镇化PPP项目信息公开和社会监督，定期对项目风险进行评估和披露。

（四）建立有效利益共享机制

建立有效的利益共享机制，需要多方协商，共同探索。首先，不同类型项目的付费基础存在较大差异，需要社会资本与地方政府协调合作探索公允合理的付费机制。对于经营类项目应根据项目建造成本、运营维护费用、未来使用量、预期收益率等因素确定合理的价格，并根据市场环境、成本变化、通胀风险等影响因素进行调整，以平衡各方利益。其次，建立对新型城镇化PPP项目的财政预算投入管理机制，对需要政府缺口补贴的准经营类项目和政府完全补贴的非经营性项目要建立相应的财政补贴机制，促进形成合理的预期收益。再者，新型城镇化PPP项目相关参与主体可以公平有效的进行协商谈判，对项目的风险收益做出客观评价，做到风险与收益相匹配，形成激励机制。

（五）完善监督管理机制

对新型城镇化PPP项目的有效监管一方面是要保证投资的企业能够通过经营项目获得合理的利润；另一方面还要保证提供的公共服务的质量和保护公众的利益。完善监督管理机制，建立独立综合、跨部门监管协调机制，明确各监管部门具体职责，避免监管重叠和监管缺失，对具体监管操作做出明确规定，改善目前多头监管、各行其是的状况，简洁项目审批程序，提高行政效率和监管能力。此外，需要监管部门结合项目合同规定，借鉴国内外先进经验，吸纳第三方进入到监管中来，对PPP项目的运营和服务做出客观全面合理的评估，加强信息披露和社会监督，增强PPP项目的透明度。

新型监管机制篇（8）

一、现象说明

2009年10月23日中国证券市场期盼已久的创业板正式启动,10月30日首批28家公司集中上市。在这28家公司中,通过研究数据,可以看出首批上市公司都存在市盈率过高的现象,平均市盈率为56.7,甚至有两家上司公司的市盈率突破了100。

紧接着,11月14日晚间深交所披露第二批8家创业板公司发行公告,超出市场各方的预测,第二批次的公司发行市盈率再创新高,龙机电发行市盈率更是高达126.67倍。从第二批8家创业板公司公布的发行价来看,其发行市盈率远高于第一批,平均市盈率达到了83.59倍

此后,一些创业板股票相继发行,但是市盈率仍居高不下,创业板新股发行呈现出高发行价、高市盈率、高溢价的特点,“新股上市存在超额报酬率的说法”①。而其中,星辉车模更是在发行7天之后破发,新股不败的神话已被打破。

以上数据来自新浪财经网finance.省略

创业板高价发行的现象引起了各方的关注,市场对与创业板高价发行的现象争论不休,在如此之高的市盈率之下,一二级的价差被拉大,二级市场的中小投资者面临着较高的风险,同时,高价发行业在一定程度上给上市公司带来风险。对于创业板高价发行的原因,各方多有争执,有人认为是上市资源的稀缺性照成的,也有认为是机构热捧照成创业板定价偏高,下文从博弈的角度来说明创业板定价过高的原因。

二、博弈分析

(一)模型选择

IPO新股定价过程分为两部分,首先是通过合理的估值模型估计上市公司的理论价值,其次是通过选择合适的发行方式来体现市场的供求,并最终确定价格②。上市公司新股的价格一般由上市公司和承销商一起制定,高的发行价将对两者都具有一定的好处,双发是利益共同方,因此,在此博弈中,笔者将上市公司和承销商统一作为一个博弈主体(下文简称发行人)。再由于新股发行时,发行人披露发行价格、公司情况等信息在先,然后为机构投资者再根据这些信息作出决策,基于上述特点,笔者认为不完全信息动态博弈模型比较贴近一级市场新股发行的特点,因此选择不完全信息动态博弈模型来求解发行人选择高价发行的博弈解释。

(二)基本模型的假设条件

由于发行人和机构投资者之间存在信息不对称,只有发行人知道股票的类型(类型分为价值型和投机型),而机构投资者由于信息来源不够充足等条件限制,不能完全清楚上市公司真正的类型,只知道公司股票为价值型的先验概率为,为“投机型”的先验概率为。发行新股之后,机构投资者通过观察发行人制定的价格高低,判断上市公司类型的后验概率为:(价值型|买入)、(价值型|不买)、(投机型|买入)、(投机型|不买)。

(三)数据解释

到为发行人对其发行股票的收益。如果发行人制定的价格高于他的真实价格,为了避免此行为被机构投资者发现,发行人将会采取一些掩盖手段,如更改公司信息等,这些行为将会给发行人带来成本,因此我们假定为“掩盖成本”。 到为机构投资者对购买股票的预期收益。为了简化模型我们将机构投资者没有购买股票情况下投资者和发行人的预期收益都假设为0。

(四)博弈均衡

当-,-时,分步博弈模型存在一个精炼贝叶斯分离均衡:(价值型,高价,买入)。此时,发行人的选择是,当新股类型为价值型时制定高价,当新股类型为投机型时制定合理价格。机构投资者对发行新股类型的判断为:P(价值型|高价)=1,P(投机型|合理价)=1,P(价值型|合理价)=0,P(投机型|高价)=0,即机构投资者从发行人制定的价格中判断公司类型。由此我们可以得出结论:在达到分离均衡的情况下,发行人的行为取决于对制定高价的收益期望。

当,并且,则该博弈存在精炼贝叶斯混同均衡:(高价,买入)。即无论新股是价值型还是投机型,发行人都会选择发行高价股票。而机构投资者无法从发行人行为中获得信息,仍然维持对新股类型的先验概率π和1-π。但由于投资者对新股未来预期收益大于0,机构投资者将选择买入。

(五)结论

从以上分析结果中,我们可以得出下列结论:

发行人股价的制定受到其对收益的预期及投资者对收益的预期的影响。这也就解释了为何创业板的股票价格被高估。发行价制定的较高,承销商能从中得到更多的业务收入,而上市公司就能募集到更多的资金,这些资金可以成为企业的资本公积金,促进企业成长。另一方面,相对高的股价可以促使外来的参股者用同样资本只能获得相对比较少的股份,也就无形中保证了公司的管理层对公司的经营权。但有一点仍需注意,价格也不能制定得太高,一旦超出了界限,股票将少有人问津。

三、监管部门与发行人之间的博弈关系

下面分析监管部门与发行人之间的博弈关系。我们假设,监管部门将有可能对发行人的诚信给予事后监督,如果发现欺骗或者是违规行为,将采取严厉的惩罚措施。

(一)模型选择

该博弈有两个主体,为监管部门与发行人,由于这两者之间存在监管与被监管的关系,监管部门会在事后对发行人进行监督,发行人会采取一些措施掩饰自己的违规行为(发行人的违规行包括对发行书的造假、通过推介报告和控制网下有效申购百分比,抬高发行价格等)。因此,他们不会选择一个特定的纯战略,而偏向于以特定的概率随机地选择不同的纯战略,给其他参与者造成不确定性③。因此,选择混合战略纳什均衡来分析两者之间的博弈关系。

(二)博弈假设

假设是发行人发行合理价位新股时的收益,是在监管部门不实施监管的条件下发行人发行高价新股的收益,为在监管部门实施监管的条件下发行人发行高价新股的收益,由于发行人在存在一些违法行为时必须规避监管部门的事后监管,因此存在一定的成本时存在成本,称为“包装成本”④, 是发行人被监管部门查处出违规行为时面临的罚款等处罚的损失总和(包括物质和名声上的损失),为监管部门采取监管而发现发行人存在违法行为时的各项收益和(包括物质和名声上的收益),为监管部门实施严格监管而高于实施一般监管的成本。在混合战略的条件下,监管部门不知道发行人是否有违规行为的概率(),发行人也不知道监管部门进行严格监管的概率(),同时我们假定在监管部门进行严格监管时能够查出发行人违规行为的概率为()。

(三)博弈分析

博弈矩阵图3.1所示

从发行人的角度出发,当监管部门实施严格监管的概率时,最优的策略是不进行违规;当监管部门实施严格监管的概率时,最优的策略是进行违规。从监管部门的角度出发,当发行人存在违规行为的概率时,最优策略是对发行人实行严格监管;当发行人不存在违规行为的概率时,最优策略是对发行人实行一般监管。

根据结果可以得知,的值取决于监管部门实施严格监管而高于实施一般监管的成本,监管部门采取监管而发现发行人违规行为(包括物质和名声上的收益)以及监管部门进行严格监管时能够查出上发行人存在违规行为的概率。因此,可以通过降低监管部门实施严格监管的成本,提高监管部门发现上市公司违规的收益和提高监管部门检查出公司违规行为的概率来有效地降低发行人选择违规的概率。

而的值取决于发行人存在违规操作比不违规操作的额外收益,监管部门进行严格监管时能够查出发行人违规的概率,发行人被监管部门查处出违规时面临的罚款等处罚的损失总和(包括物质和名声上的损失)以及发行人为规避监管所产生的“包装成本”。因此,可以通过提高监管部门的监管能力和发行人的包装成本来降低发行人违规的概率。也可以通过减少发行人违规时所得的收益来减低此概率。

四、提出建议

针对创业板新股的高价发行,笔者从上述分析入手,提出了一些建议:

1、制定合理的定价方式和新股定价指标,可以选择合理的因素作为IPO价格的标准,让价格真正地反映出企业的价值。同时要充分利用路演的作用,了解市场和投资者的需求,让价格反映出供求关系。

2、在定价市场话的基础上,监管部门应该对创业板上市公司的超额募资规模进行限制,可以对超额募资征收一定的税费,严格控制企业为了获得更多的募集而超高价发行的行为,导致市场风险过大,损害投资者的利益。

3、监管部门应该加强对上市公司及承销商的事后监管力度,并辅以严厉的惩罚。

4、提高上市公司的逃避监管的成本,要求上市公司披露有效的真实的信息,同时要提高监管部门的水平,并且要求监管部门要对上市后公司所披露的信息进行严格地审核。

参考文献

[1]Ibbotson R.Prince Performance of Common Stock New Issue[J].Journal of Finance Economic,1975,2:235-272.

[2]李维熊,宋冬林.中国创业板[M].长春出版社,2001.

新型监管机制篇（9）

(一)农业本身的弱质性

农村新型金融机构发展受到制约，归根结底在于这些机构所服务的“三农”对象本身的弱质性。农村地区的主要收入是农业收入，相对比较单一，而且农业生产和经营中存在季节性、偶然性和农产品市场价格的高波动性特征，使得农村新型金融机构业务结构单一、业务范围扩展困难，风险较高，因此其规模普遍偏小，资产组合质量不高；同时，这些机构为了与农业生产的这种特点相互匹配，也被迫留出更高的储备金，减少可贷资金的比率，降低了农村新型金融机构的盈利能力。另外，由于我国经济发展阶段和国家财力的限制，农业的弱质性也使得农业保险投入匮乏，保险覆盖程度较低，金融机构难以进行金融产品创新，进而压缩了农村金融机构的工具选择范围和限制了贷款期限的安排空间。由此可见只要不改变农业本身的弱质性，农村新型金融机构的可持续发展必然受到重大限制。

(二)资金来源受到抑制

这是三种农村新型金融机构建立以来普遍存在的问题，也是当前制约这些机构可持续发展的突出困境。按照银监会对这些机构的制度设计，贷款公司和小额贷款公司属于“只贷不存”的非金融机构性质，其资金主要来源于股东投入的资本金，并且对发起人、单一股东和自然人股东持股比例等有严格规定，因此难以获得新的资金来源；由于不能吸收公众存款，股东在对此类机构投入时也缺乏积极性。农村资金互助社吸收存款的范围仅限于社员内部，现阶段多数尚不具备一定规模和社会知名度，也难以吸收充足的资金。村镇银行虽然可以自主吸收存款，但其不具有优势，与农业银行、农村信用社、邮储银行等大型国有商业银行相比，无论是社会认可度、网点便利度以及产品多样性等方面都没有优势可言，存款利率管制的前提下，村镇银行难以吸引足够的存款客户，资金仍然构成发展的瓶颈。即便村镇银行可以进入银行间市场进行短期拆借，但当前银行业整体上处于卖方市场，往往拆出大于拆入，恰恰是打通了资金流出的渠道。因此如果要从这一途径获得资金，尚需监管部门、地方政府和金融机构各方合作，设计相应的机制保证资金补充农村市场。

(三)没有发挥信息优势和成本优势

与农村金融市场中的原有主力机构相比，新型机构的核心优势在于它所具有的信息优势。国外理论界用“关系型”和“信息型”金融服务来概括农村小型金融机构所具有的天然优势。农村金融往往带有基于关系和情感进行资金融通的模式，根植于农村的小型金融机构基于亲缘和地缘优势，可以更为准确地获得客户的行为习惯、需求状况、人格特征和经营进度等信息，从而提供个性化的定制金融服务，并且更易于控制风险，这种信息优势的发挥须依靠本土化的从业员工。但是，现阶段符合这一特征的金融人才还很匮乏，农村本土人员往往不符合监管部门的任职要求，而从外部引进就难以发挥信息优势。另外成本优势也是小型金融机构的核心竞争力之一。成本优势本质上是来源于“熟人社会”之间的彼此熟悉和舆论压力，使得新型机构可以简化和突破传统大型金融机构繁琐的“规范化”管理，从而形成的交易成本节约。但是当前农村新型金融机构的制度设计，整体模式基本参照大型商业银行的标准设计，这样新型金融机构无论是管理者还是业务经营模式都没有根植于农村，因此从管理理念到经营能力，都无法融入“熟人社会”，更习惯与过去经验中的“优质客户”打交道。在实践中一方面众多机构偏离了“三农”和小企业，另一方面由于自身条件先天不足，导致交易成本比大中银行可能更高，没有发挥出其成本优势。

(四)金融创新缺乏风险分担机制

新型农村金融机构要与传统的市场主力军竞争，更好地发挥信息优势和成本优势，就必须针对农村和农户需求进行金融产品创新。但现状是这些机构的主要资产领域集中在种植业和养殖业，其服务对象本身的弱质性决定了这些机构的资产具有较高的风险，同时农村缺乏必要的担保和抵押品，也使得这些金融机构对经营风险难以分散和管理，因此在监管压力下往往选择更为谨慎的做法。客观而言农业的高风险特征单独让任何一家金融机构单独承担都是不公平的，必须要建立国家财政、地方政府、保险公司、机构自身和社会等多元主体的风险分担机制，这样才能有效调动金融机构拓展业务、进行产品创新的积极性，形成贷款的良性循环。

(五)监管目标不够明确

新型农村金融机构毕竟是我国农村金融改革的一项试点，是一种新生的组织形式。这些机构的内部治理结构不可能做到像大型商业银行一样信息透明、产权清晰、责任明确，在发展的过程中就可能产生内部治理的“裙带化”，管理者缺少必要的监督制约，再加上其从业人员素质较低，服务对象特殊等因素，往往会产生高于其他金融机构的风险。今年发生的江苏省连云港灌南县4家农村资金互助社倒闭的事件就充分暴露了新型机构的风险问题。但目前监管部门还未形成对农村不同类型金融机构的分类监管制度，沿用传统的资本充足率和不良资产率等监管指标显然不适合不同类型的农村金融机构，不仅不能有效监管风险，还有可能阻碍部分机构的业务发展。

新型农村金融机构应以机制创新突破发展困境

(一)改革市场准入制度，引导民间资本进入新型农村金融机构

2012年5月银监会了《关于鼓励和引导民间资本进入银行业的实施意见》，明确了民营企业可通过发起设立、认购新股、受让股权、并购重组等多种方式投资银行业金融机构，允许小额贷款公司按规定改制设立为村镇银行，一定程度上解决了农村新型金融机构可持续发展的问题。在此基础上还可以考虑进一步放宽市场准入，允许一些符合条件的非银行金融机构作为村镇银行的发起人；通过提高企业法人和自然人的持股比例引导民间资本进入新型农村金融机构。

(二)建立新型农村金融机构的分类监管制度

监管部门在实施对新型农村金融机构的监管时，可以根据不同类型的机构采取更为弹性和灵活的监管模式，进行分类监管。比如对全国县域范围内广泛设立的村镇银行的资本充足率、资产质量、风险管理、内部控制、关联交易等通过强制信息披露、非现场监管和现场检查等方式审慎监管，强化其风险控制；对贷款公司等主要进行利率监管，并通过完善评级体系来加强管理；而对农村资金互助社应重点进行业务真实性监管，在允许的范围内尽量赋予其更多的自。在分类监管基础上，明确各类型机构的监管指标体系，建立监管的常态和长效机制。

(三)尽快建立风险分担机制

农业本身的弱质性和抗风险能力差是阻碍农村金融机构发展的根本性因素，没有风险分散和分担机制，就无法吸引更多资本投入，也难以进行金融创新。从国外较为成功经验来看，就是要在政府、金融机构、需求者和其他参与主体之间进行合理的风险和收益分配，从而达到市场的优化。现阶段可考虑从三方面共同入手：一是健全农业保险体系；二是完善多层次的农村担保体系，扩大农村抵押担保品范围；三是可以考虑在新型农村金融机构中首先建立存款保险制度，合理分摊村镇银行等小型金融机构可能因倒闭而产生的存款和财产损失。

新型监管机制篇（10）

银监会成立以来，在银行监管体制、机制、理念、方法、手段、措施等诸多方面都发生了巨大变化，随着大型银行国际化趋势的迅速推进，监管工作也日益走上国际化道路。这种变化是与我国大型银行的发展历程乃至国际银行的发展历程共生共进的。

在银行监管问题上，世界各国的一个普遍共识是：降低银行风险与提高银行监管水平直接关系着国家金融安全与稳定。据国际货币基金组织统计，在过去十多年里，在其180多个成员国中，大部分国家的银行发生过比较严重的问题，都在不同程度上影响了货币政策的实施和经济稳定。许多国家为之付出了很高的代价，有的国家直接用于银行业危机化解的财政支出占到国内生产总值的10%以上；少数国家甚至造成了社会动荡和政权更迭。随着世界性的金融自由化、金融国际化和各种各样的金融创新，世界各国无论是发达国家还是发展中国家都面临着前所未有的各类金融风险的挑战，特别是1997年爆发的东南亚金融危机，使世界各国对金融风险的认识、防范和银行监管的重要意义有了前所未有的认识。现在分析亚洲金融危机爆发的直接原因，大致有这么几条：一是大量的经常项目逆差，二是汇率政策缺乏灵活性，三是资产泡沫严重，四是金融体系脆弱，五是资本的自由流动。这些原因中，任何一条都不是导致金融危机的充分条件。最最根本的原因就是金融体系的稳健性和金融监管的有效性不足。我国国有银行占重要地位，国民对国有银行的信任度高，难出现像亚洲金融危机这样系统性的挤兑现象。但现在的情况与过去有了很大的不同，国有银行向股份制改造并成功走向资本市场，金融体系的基本面已发生了重要变化，这样金融监管的有效性就变得非常突出和重要了。

我国大型银行的变革，一直没有停止过。上个世纪80年代，以人民银行与工商银行分设为标志，进入了专业银行时期；到90年代上中期，以政策性银行的设立为标志，进入了专业银行商业化的时代；1997年11月，召开了第一次全国金融工作会议，随后陆续出台了一系列深化国有商业银行的改革措施，主要包括：中央财政定向发行2700亿元特别国债，专门用于补充四大国有银行资本金，实行好银行与坏银行分离，即将13939亿元资产剥离给新成立的四家资产管理公司，同时也取消了资产规模限制，实行资产负债比例管理。但大型银行在综合改革过程中面临的资本不足的问题相当严重，尤其在加入世界贸易组织的背景下，这一矛盾显得更加突出。2000年，全球前20家大银行平均资本充足率为11%，其中花旗银行为12.43%，瑞士银行为11.2%，英国银行达17%，香港银行则平均达到了18%。相比之下，2000年我国工农中建四家国有银行平均资本充足率仅为5.7%（按当时的标准计），远低于国际通行的8%的最低监管要求。同时，就总体而言，这个时期的改革的主要着力点是在梳理内外部关系、引进先进管理技术、处置不良资产等层面上进行，制约银行业稳健发展的深层次矛盾还没有得到根本解决。2002年，四家银行的资本充足率只有4.25%，如按照8％的最低国际监管标准计算，四家银行的资本金缺口高达3400亿元。2002年召开第二次全国金融工作会议，主题非常明确：推动国有商业银行改革，其中为改善国有银行资产质量状况，增加抗风险能力，国家又动用600亿元美元外汇储备补充中国银行、建设银行和工商银行的资本金。2005年6月，交行作为最大的股份制银行在香港上市，同年10月，建行作为第一家完成股份制改革的银行在香港上市，半年后，中国银行分别在香港和上海同时上市，成为第一家在海内外上市的中国的大型银行。去年10月份，工商银行在H股和A股同步上市，成为全球有史以来募集量最大的银行。可以说，大型银行改革取得了阶段性成果。国际著名评级机构普尔、穆迪多次调整对中国银行的评级。

大型银行改革取得了很大成效，目前大型银行已初步建立了现代金融企业制度的框架：实现了股权多元化，建立了相对规范的公司治理结构。从经营理念来讲，引入了经济资本附加值和风险调整后的资本回报率等更科学的指标，从追求规模和市场占有率转向追求股东价值及公司市值最大化；业务结构加快调整，中间业务收入占总收入的比例逐步提高，平均已达到10%；逐步建立了科学的激励约束机制，充分考虑公司利益、股东利益和员工利益的协调增长，建立以市场和价值创造为导向的正向激励约束机制；经营绩效大幅提升，资产质量明显改善，平均总资产净回报率和股本净回报率达到0.9%和14.9%，平均不良贷款率3.4%，平均资本充足率13.3%，平均不良贷款拨备覆盖率85.1%；透明度建设取得明显进展，按照现代金融企业和大型上市银行的标准和要求，不断完善信息披露制度。国有商业银行经过股份制改革，现已成为国际资本市场上的“明星”。

在大型银行发生深刻变化的同时，银行监管工作在监管理念、监管思路、监管标准、监管方式、监管手段、监管创新上也出现了重大变革，初步形成了具有中国特色的大型银行监管框架。

在监管理念上，银监会在成立之初就提出了“四四六”的监管理念，从合规性监管转向风险为本监管。即在加强合规性监管的同时，将着眼点和着力点放在银行业的风险上，注重对风险的早期识别、预警和控制，尤其注重银行业金融机构内部的风险控制和管理，注重对其风险管控能力的考核和评价，以及对违规行为的监测和控制力。到目前为止，银监会形成了较为完善的风险监管制度体系，以《银监法》为基础，了《国有商业银行公司治理及相关监管指引》，督促商业银行按照《股份制商业银行公司治理指引》的有关要求建立和完善公司治理机制。在继续强调信用风险管理的同时，促进商业银行加强对市场风险和操作风险等其他主要风险的管理。

在监管思路上，适时由规制导向监管逐步转向以原则为基础的监管，给银行以较大的灵活性，更加注重明确高管层对机构营运和风险管理的责任，更加注重通过弹性监管在监管者与被监管者之间建立积极的互信关系，更加注重改善银行业运行效率，更加注重银行业核心竞争力的建设。今后，银监会出台监管规制方面的内容将会是指导性要求比较多、约束性细则比较少；原则性导向比较多、非审慎性限制比较少。

在监管标准上，更加关注金融稳定和金融创新的共同发展，以提升我国银行业在国际金融服务中的竞争力为工作目标，严格准入管理，鼓励商业银行开展公平竞争，对监管者和被监管者实施严格的、明确的问责制。目前的监管重点是提高大型银行的国际竞争力。要求大型银行在前一阶段完成股份制改革的基础上，认真学习、借鉴国际先进银行的经验，建立持续的标杆分析和差距改进机制，提高自身持续发展的能动性，重视调整发展战略以着力培养核心竞争力，创新体制和机制以进一步深化改革。

在监管方式上，提出了清晰的银行监管路线图：准确分类－提足拨备－做实利润－资本充足。目前对大型银行监管的关注点是强化资本约束和拨备要求，对其资本充足率和拨备覆盖率进行分类和考核，引导大型银行建立资本补充渠道，指导和督促银行把稳健经营放在第一位，自觉强化业务扩张的资本约束，合理把握贷款投放力度和节奏。

在监管手段上，有效发挥现场检查与非现场监管的作用，在继续抓好现场检查质效的同时，着重发挥非现场监管功能；将现场检查从运动性、任务性检查，向在非现场分析指导下的针对性、持续性检查转变。银监会已建立了“主监管员和主查员”制度，以进一步明确监管工作职责，提高监管有效性，也是培养监管专门人才的一个重要举措。

在监管创新上，确定了“鼓励与规范并重、培育与防险并举”的创新监管原则，先后出台了有关金融衍生交易业务、市场风险管理等一系列规范银行业创新活动的行政规章和规范性文件，提出了“宽准入、严监管、多支持、管得住、快发展”的创新监管思路。大型银行业务结构的优化和调整带来了收入结构的优化和调整。现在，五大银行大力发展中间业务，手续费、零售业务、信用卡业务收入都有了较大增长。

大型银行监管发挥的历史性作用

大型银行监管工作取得了显著成效。这个成效主要表现在以下五个方面。

推动了大型银行各项改革的不断深化。银监会始终把指导、支持、推进、深化大型银行的改革放在监管工作的重要位置，坚持改革方向，抓住改革重点，重视环境创造，大力推进大型银行的各项改革。继2005年交行、建行在香港成功上市之后，2006年工行、中行相继完成了股份制改造，实现了在境内外成功上市。工行首开A+H同步上市的先河，总集资额高达191亿美元，首发集资额为“世界之最”，体现了国际资本市场和投资者对中国经济发展前景充满信心，对大型商业银行改革成效的认可和发展趋势的看好。股份制改革和上市，带动和促进了大型银行全方位的改革，在管理体制、运行机制、产品创新、内部管理、战略合作等各方面都取得了前所未有的进展。这个改革成果，不仅赢得了国内外的积极反响和评价，而且为大型银行的持续、健康、安全发展进一步奠定了坚实基础。

推动了大型银行在宏观调控下积极发挥杠杆作用。银监会成立以来，始终认真贯彻落实科学发展观和构建社会主义和谐社会的要求，按照国家宏观调控的要求，及时分析宏观经济形势，加强窗口指导和风险提示，综合运用审慎监管手段，督促、指导大型银行服从服务于宏观调控大局，科学调整信贷投向，合理把握信贷节奏，积极支持中西部开发、新农村建设、行业的结构调整、产业结构的调整、经济结构的调整、中小企业发展和社会事业建设等，大型银行在落实国家宏观调控政策措施，促进国民经济又好又快发展方面所发挥的金融支持的杠杆作用更加明显和突出。

推动了大型银行资产质量和财务可持续能力的不断提升。在国家支持、监管促进、自身努力和各方面配合下，大型银行不良贷款实现了持续“双降”，经受住了不良贷款反弹的压力，盈利模式发生积极变化，盈利能力得到较大提升，资产质量和财务表现持续改善。截至2006年末，五大银行不良贷款余额比年初减少188亿元；不良率比年初下降1.22个百分点；平均拨备覆盖率比年初提高5.4个百分点。尤其值得一提的是，四家改制银行平均不良贷款率下降至3.6%，平均拨备覆盖率85%，按三大类七项指标考核均已达标，有的甚至已经超过中期标准。这是一个非常大的进步。

推动了大型银行案件防控工作的深入开展。银监会历来高度重视案件防控工作，坚持以标本兼治的原则，切实加强领导，抓住薄弱环节，突出工作重点，狠抓组织推进。通过多方面的共同努力，大型银行案件高发、多发，特别是大要案频发的势头得到了有效遏制，案件防控和治理工作取得了重要的阶段性成果。2005年以来，大型银行案件、百万元以上大要案数量同比逐年大幅下降，一大批陈案、要案得以查处，一批违法违纪人员得到惩处。从2007年上半年情况看，大型银行案件下降幅度在55%以上。尤为可喜的是，大型银行案件综合防范和管控的长效机制已得到不断建立和完善，这是一个比有形的成绩更为重要、更加不易的工作成果。

推动了监管能力建设全面加强。银监会把监管能力建设作为最基本也是最重要的建设来认识和推进。以提高监管有效性为核心，以推动监管创新为动力，以加强队伍建设为根本，进一步加大了监管能力建设的力度，在监管手段创新、监管资源整合、监管合力增强、监管效能提高等方面都有了新的进步。监管机制改革迈出新的步伐，监管流程再造稳步推开，非现场监管、现场检查分工配合的监督检查机制初步形成，监管信息系统建设成效显著，以《银监法》为基础、各项行政规章制度和监管指引为补充的监管法律体系不断完善，最根本的是大型银行监管队伍的整体素质得到了新的提升。银监会在充分借鉴国际成功监管经验的基础上，逐步建立起了有效银行监管的重要基础，并将于2010年到2012年基本达到银行监管国际标准，即巴塞尔委员会公布的有效银行监管核心原则的各项基本要求。

大型银行监管面临的历史性挑战

尽管银行监管工作取得了较大成效，但与党中央、国务院的要求还有差距，与国际先进监管标准的要求还有差距。我国银行业在改革开放过程中正面临着一系列新的矛盾，国际上不断出现的银行监管新方法、新技术，也给监管工作带来诸多压力、诸多挑战。

实施新资本协议。2006年底新资本协议在全球范围内开始实施，十国集团、二十五个欧盟成员国宣布即将实施，部分发展中国家也表示将采取积极措施实施新资本协议，这表明新资本协议在全球的实施已成定局。我们的基本目标是，在执行好1988年资本协议的前提下，2006年底确保绝大多数商业银行资本充足率可以达到或者超过8%，现在这个目标已经基本实现。同时，鼓励商业银行开发内部评级体系，当条件成熟时，采取内部评级法进行资本监管。银监会要求在海外设立有分支机构的商业银行，要力争在2010年左右实施新资本协议，以满足东道国的监管要求。新资本协议的出台和逐步实施，不仅对商业银行的监管，而且对商业银行的风险管理和日常经营带来了巨大的挑战。银行监管要密切关注跟踪研究新资本协议在各国的实施情况，借鉴他们的成功经验，在此基础上研究提出我国的实施目标规划，指导银行做好实施的准备工作。

国际会计准则新变化。近年来市场上出现的会计准则的趋同性，不但极大地影响了银行业，也影响到其他行业。《国际会计准则39号》顺应了金融工具和金融交易日益复杂的发展趋势，对全世界各行各业的企业都产生了震动和影响。2003年欧洲议会要求，在欧盟所有国家的上市公司在2005年前都要按照国际新会计准则编制财务报告，并鼓励非上市的公司按照国际会计准则编制财务报告。从提高市场约束有效性及寻求全球资本配置有效性的角度看，巴塞尔委员会支持会计准则趋同的目标和方向。为适应国际会计准则的新变化，我国财政部规定，从2006年起，上市银行和拟上市银行开始执行新的金融工具的确认和计量办法。2007年起，上市公司开始施行新的企业会计准则，以后还要逐步向非上市公司推行。值得关注的是，新会计准则体系实现了与国际财务报告的趋同。目前，我国部分商业银行也已经开始按照国际财务报告准则编制财务报表。国际会计准则主要从质量和内容两方面规范银行会计信息，披露要求更为严格，这不仅对商业银行的会计人员素质提出了很高的要求，也对监管人员带来监管挑战。做好这项工作需要监管人员熟知银行的内部系统和程序，了解复杂金融工具的估值和处理，更要学习、熟悉和掌握新的会计处理方法、程序，并了解由此对银行财务会计核算可能产生的影响。

《有效银行监管的核心原则》的达标。《核心原则》是公认的银行监管国际标准。银监会成立以来，成立了专门工作小组，对照《核心原则》评估我们的监管工作，并据此制定出了提高我国银行监管有效性的中长期规划。2006年10月，巴塞尔委员会公布了新版《核心原则》，在25条大原则总体框架保持不变的同时，突出了对风险管理程序、监管部门的管理水平、监管部门对单家银行、银行集团和整个银行体系分析能力的要求。对我国来讲，《核心原则》的修改在有助于我们借鉴银行监管最新国际经验的同时，我国达到相关标准的难度也提高了。尤其在风险管理程序、大额风险暴露、市场风险、操作风险、内部控制和审计、监管方式等方面，我们确实还有很长的路要走，有很艰巨的工作要做。

保持持续监管能力。经过几年来的努力，我们的监管方式和技术手段已发生重大转变，初步建立了相应的风险监管政策和程序，通过持续的现场检查和非现场监测，逐步提高了全面了解掌握单家银行、银行集团的风险状况的能力。但总的看，还面临配合监管方式转型的业务流程改造、资源配置优化、监管人员培训等工作不到位问题，风险监管仍处于原则化的阶段，风险监管的重点主要是信用风险，虽已对市场风险和操作风险的重视程度有了进一步提高，但对市场风险、操作风险的度量、分析、把握和控制还不是很熟悉，对其他许多风险涉及也十分有限。

实施并表监管。目前，大型银行实际上已开始综合经营。在境外，有的银行早已涉足证券、保险、实业投资等多项业务。如中行在香港设立了中银国际控股、中银集团保险、中银集团投资等一级控股公司，在这些控股公司旗下，又设立了多层控股公司。在境内，总行通过直接投资或是通过境外附属公司间接投资涉足非银行领域的步伐也进一步加快，混业趋势在进一步发展，这要求监管人员必须全面了解和掌握银行集团、控股公司的总体架构，不仅要关注单个银行的风险，而且要关注银行集团层面的风险，还要更加关注不同市场的风险在银行集团内部的互相传染。要对其境外附属机构的业务进行持续的非现场监测和现场检查；对银行集团所从事的非银行业务的潜在风险建立评估框架或监管安排；与其他监管部门建立联动监管的信息、沟通、措施的安排；对东道国监管当局并表监管能力、信息共享形成评估机制的安排。

防范案件风险。开展案件专项治理工作以来，银行案件高发态势已基本得到遏制，但案件防控是一项长期而艰巨的工作，巩固这个成果的基础并不牢固。当前最突出的问题是银行分支机构对案件防控的执行力不足，银行的业绩考核指标缺乏科学性，部分银行从业人员缺乏遵章守纪、合规操作的意识，银行对案件责任人的追究不到位。加之大型银行管理链条过长，造成各种案件防控要求传导失真，执行力层层衰减。随着大型银行改革的进一步深化，许多潜在的问题和风险会不断暴露出来，加上产生案件的机制还将长期存在，案件防控的压力会进一步增大。

提高对大型银行的有效监管

面对诸多挑战和压力以及商业银行的现状，我们必须要有清醒的认识，要充分认识到我国经济金融全面开放后，大型商业银行肩负的责任更重，面临的挑战更为严峻；充分认识到大型商业银行参与国际竞争的经验还比较缺乏，对国际先进银行优势的理性认识，以及吸收、消化和转化能力还有待提高；充分认识到大型银行的发展战略和定位还不够鲜明，同质化竞争严重，规模不小但盈利能力不强等矛盾比较突出；充分认识到在银行文化、公司治理、收入结构、风险控制以及核心竞争力建设等方面，同国际先进银行有着很大差距。为此，大型银行监管工作应在监管理念、监管方式、监管措施等方面与时俱进，实现更大的提升。具体而言，就要抓重点、抓特点、抓具体，切实抓出成效。

抓重点就是抓住商业银行主要业务和风险点，以重点带动全局。大型银行监管工作千头万绪，要牢牢抓住重点，在重点问题上花力气，持之以恒抓推进和突破，进而推动监管工作的全面加强。目前要抓的重点有三个：

一是抓三大风险，做好非现场和现场重点分析、检查工作。三大风险指信用风险（集团客户、零售违约、资本市场）、市场风险和操作风险（包括案件）。要督促大型银行加强信用风险管理，将其授信业务和资金交易业务中对同一交易对手的信用风险统一进行管理，有效识别和控制对集团客户的大额风险暴露；制定全行整体的市场风险管理战略，健全市场风险管理框架；清晰界定操作风险管理策略，提高内控管理水平，减少案件数量和降低声誉风险。目前，银监会在抓大额不良贷款客户方面有了新的办法，建立大额不良贷款台账制度，对单户贷款余额超过5000万元且不良率超过50%的大客户贷款实行逐户管理，并正在组织实施现场检查。抓住了这个重点，可以以点带面，有效解决不良贷款反弹等老大难问题。

二是抓不良贷款“双降”工作，即使不良贷款率很低的银行也要抓“双降”，因为压缩存量不良贷款，才能为新增的不良贷款腾出空间。2007年上半年大型银行的资产质量形势不容乐观。从不良贷款结构上看，五家银行损失类贷款的数量和占比均比年初增加，国家控制的“两高”行业不良贷款也比年初上升。随着国家继续出台针对钢铁、电力等“两高”行业的宏观调控政策，此类不良贷款的反弹压力会增加，而集团客户贷款、土地储备贷款、房地产假按揭贷款、打捆贷款、委托贷款、高校贷款、公路贷款的风险仍将继续暴露，同时，部分信贷资金可能进入股市、汇率波动弱化借款人的偿债能力等一些新的风险在今明两年将会比较突出。

三是抓案件防控。银监会开展案件防控工作以来，大型银行案件形势有了明显成效。但大型银行大要案仍时有发生，涉案资金风险较大，尤其今年上半年发生了几起涉案金额巨大，造成了恶劣的社会影响。因此，要督促商业银行抓好案件防控工作，提高执行力，争取2007年底案件数量及百万元以上案件数量下降幅度超过20％以上，并争取达到国际大型银行水准。

抓特点就是对大型银行实施差别监管。就是从实际出发决定工作方法，认真贯彻“区别对待、分类指导”的要求，结合大型银行的资产规模、网点数量、风险状况、控制风险的能力，抓住银行业运营过程中的重点部位、关键环节、薄弱领域，积极探索“差别监管”措施。要根据大型银行不同的业务特色、存在问题的不同类型，识别主要问题的风险类别和风险特征，采取与之相适应的监管措施；要将辖内机构、问题和风险进行排队分析，区分风险程度，突出对重点机构、重点业务、重点地区和重点问题的监管，集约利用监管资源，提高监管效率，降低监管成本。