公共服务设施均等化篇（1）

1.乡村基本公共服务设施均等化的实现背景与发展历程

2008年中央一号文件指出“推进城乡基本公共服务均等化是构建社会主义和谐社会的必然要求，必须加快发展农村公共事业，提高农村公共产品供给水平”。

学者们从政治经济学的角度，从公共产品最优供给、服务设施效率的经济学理论出发，提出公共产品的供给原则以及有效模式，对基本公共服务设施均等化的实现途径进行了广泛的讨论，但是落实到最终配置标准及空间布局方而的研究并不多。基本公共服务均等化，其核心就是强化政府的公共服务职能，即如何能够有效的使服务设施效率提高[1]。罗震东等基于在江苏省常州市的调查，根据城乡基本公共服务设施均等化发展的特征，指出基本公共服务设施质量均等才是基本公共服务设施均等化发展的最终目标[2]。杨海娟等依据农村公共服务的内涵，遵循指标选取的系统性、差异性和资料可获取性等原则，分别从基础设施完善度、公用服务完备度和环境友好度3个方面建立了农村基本公共服务水平综合评价指标体系[3]。

实际上乡村公共服务设施的种类与城镇公共服务设施的项目构成具有较大的差距，县级以下政府财政支出不足所导致的公共服务供给的缺乏难以保障农民基本权利的实现。因此对于乡镇规划以及新农村建设都难以起到有效的指导作用。公共服务设施的供给长期以来也存在着以“城”为主体，农村地区严重缺乏的情况。尤其是乡村基本公共服务设施的建设在财政支出欠缺的背景下与居民日常生活与生产的需要产生了很大的差距，从而导致更加严重的“城乡二元”的状况。

2014年住建部遴选出17个镇作为试点，地处不同地区，各具特色与发展潜力，正处于城镇化不同发展阶段。目的是探索符合小城镇实际、解决小城镇问题的镇规划理念、目的、内容、深度及编制方法，探索“多规合一”的镇规划方法和工作机制等内容。

陕西富平县淡村镇具有关中普通型农业城镇的典型特征，其现状发展情况和未来发展趋势都具有一定的代表性。在此次试点规划中，淡村镇属于一般镇试点，在试点规划中通过构建农民基本生产生活圈，体现乡村基本公共服务设施均等化。

2.淡村镇基本公共服务体系

2.1基本公共服务发展现状

淡村镇镇区现有文化馆一处，有敬老院一处（在建），有卫生院三处一处位于老镇区、一处位于镇区新区（在建）、一处位于南社村。通过教育部门的撤点合并，目前淡村镇有：初中两所（在校人数549人），小学三所（在校人数1586人），托幼9所（在校人数1585人）。（图1）

2.2 基本公共服务设施综合配套体系

2.2.1规划原则

增加对镇区的设施投入，提高设施配配置的等级，以农民新的生产生活方式为出发点，构建以镇区为中心的农民生产生活圈。加快发展城乡社会事业，全面提高城乡教育、卫生、养老等社会事业整体发展为原则，逐步实现城乡社会的均衡协调发展，公共服务基本实现均等化。

2.2.2规划目标

努力缩小镇村之间在社会事业各方面的差距，实现城乡社会事业优质资源共享，均衡发展，全面提高城乡居民生活质量，力争到规划期末农村居民在教育、文体、卫生、养老等方面与城镇居民基本享受同等水平，城乡居民在社会事业方面全方位基本无差距，率先成为全县城乡社会事业一体化发展的重点示范地区。

2.3 服务设施要素分析

2.3.1 服务设施覆盖人群

乡村地区的人口密度、村镇居民点的空间布局状况是基本公共服务设施配置规模与空间布局需要考虑的最基本要素。按照基本公共服务设施均等化的要求，在一定的距离范围内，公共服务设施能够覆盖的人口越多越好，最大的设施使用距离越小越好，按照人口密度进行公共服务设施的配置能够最大程度地实现居民自由选择基本公共服务的权利。公共设施的配套水平应与村庄人口规模相适应，并与村庄住宅同步规划、建设和使用[4]。

不同的乡村类型会带来侧重点不同的公共服务设施体系。首先，乡村的经济发展水平影响到农民的需求水平、消费能力以及乡村集体组织的供给能力；第二，按照城乡关系区位，可以将乡村分为中心村、基层村。不同空间区位影响到公共服务设施配置的共享可能性、等级规模以及种类。另外，乡村不同的建设类型也对公共服务设施的布局有特定的要求。中心村规划要在加强公共服务设施综合配套的同时，发挥中心集聚作用，起到带动周边村庄和衔接县城的作用；基层村庄要通过合理的用地布局的安排，打造有序的村庄空间布局结构。

2.3.2 服务设施半径

积极推进城乡公共服务设施基本均等化：按镇区、中心村、基层村三个等级配置公共服务设施。设置镇区生活圈、中心村生活圈、基层村生活圈，镇区生活圈服务半径按照7500米考虑，中心村生活圈服务半径按照2000米考虑，基层村生活圈按照500米考虑。镇区生活圈，在满足镇域农民生产生活的同时兼顾部级农业产业园区的配套，形成镇区带产业、产业促镇区的格局；中心村生活圈，促进镇域一体化、均等化的基础设施配套和公共设施服务，兼顾农民生产半径；基层村生活圈，满足村民日常生活的基本需求为目标，增加文体等方面的配设。

2.3.3 基于设施服务质量的规模化发展

结合各种公共服务设施使用功能对其进行分类：按照行政管理、教育机构、文体科技、医疗保健、商业金融、社会福利、集贸市场7类公共服务设施进行配置和布置。

各类公共服务设施用地应符合相关技术规范的要求：镇区公共服务设施的用地面积指标应符合《镇规划标准》（GB50188-2007）中对建设用地比例的规定，考虑到各地建设情况的差异，在保证配置基本设施的前提下，逐步加以完善。

3.淡村镇公共服务设施均等化布局

在公共服务设施的空间配置过程中，从使用者的角度来说，出于出行成本以及使用的便利性考虑，对公共服务设施空间布局的核心要求为可达性，因此要求优先考虑服务半径；同时期望公共服务设施结合人口分布密度进行配置，集中表现为对公共服务设施的均等化要求。但是就实际配置过程而言，基于投入成本和管理的考虑，希望达到一定的规模效益并保障较高的设施服务质量，从而有逐步走向集聚化的配置要求（图2）

基本公共服务设施的空间布局需要经历“划区一一布点一一调整”三个步骤阶段，前两个阶段遵循公平的原则，调整阶段以效率原则为主。实际操作过程中，为满足建设管理的可操作性，需要基于行政边界的限制以及现有镇区的建设情况，对划区和布点的模式进行校正。

3.1行政管理设施规划

行政管理设施按照镇区和村庄不同等级进行配置，其中镇区主要配置供整个镇域使用的镇政府、各专项管理机构等，中心村和基层村设置村委会。

3.2文体科技设施规划

规划期内在镇区建设一处文体中心，在各片区中心村规划建设文化站。科技站规划1座，位于镇区，小型科技服务站四处分别位于四个中心村。

3.3教育设施规划

规划期内结合现状人口的年龄构成及现状中小学和托幼的分布情况：

规划对镇域范围内的现状9所托幼进行保留，并在镇域范围内增加4所托幼，其中肖郭村、西盘村各增加一所，镇区增加2所。托幼可结合实际情况利用原小学建筑进行改造设计。

规划期末对镇域内现状三所小学进行保留扩建，同时新增1所小学，其中于肖郭增加12班小学；于淡村镇区和南社管区分别设置18班小学，于肖郭村和西盘村分别设置12班小学。

规划期内保留并扩建镇区初中和南社中学，要求初中规模达到12个班。

为满足产业发展和科技研发的需要，在镇区规划1所职业培训学校。

3.4医疗保健设施规划

医疗保健设施的配置主要有医院、计划生育站、卫生监督站、诊所等。根据《乡镇卫生院建设标准》中规定，镇卫生院床位规模每千服务人口宜设置0.6―1.2张床位，建筑容积率宜控制在0.7―1.0之间；规划结合淡村镇未来在富平的地位，并考虑现状医疗卫生建设基础，规划保留镇域范围内3处卫生院，一处位于淡村镇新镇区，一处位于淡村镇老镇区，一处位于南社村。中心村和基层村配置诊所。

3.5商业金融设施规划

商业金融设施的配置种类主要有生产资料、建材日杂货店、粮油店、药店、燃料店、理发店、浴室、照相馆、综合服务站、物业管理、银行、信用社、邮政局等。按照镇区配置种类齐全的商业金融设施，中心村配置粮油店、综合服务站等基本设施的原则进行配置。其中，禾塬村、G塬村由于其特殊的区位条件和生态环境，设立专门的综合服务站。

3.6福利设施规划

福利设施配置种类主要有残疾人康复中心、敬老院、养老服务站，按照镇区配置齐全的福利设施用地、中心村配置养老服务站、基层村根据其居住规模配置养老服务站的原则进行配置。在养老设施规划方面，以居家养老为基础。社区养老为依托机构养老为支撑，积极发展“社区养老服务”，即通过政府扶持、社会参与、市场运作，逐步建立以家庭养老为核心，社区服务为依托，专业化服务为依靠，向居家老人提供生活照料、医疗保健、精神慰藉、文化娱乐等主要内容的服务，具体通过健全和建设社区托老所的方式实现。

3.7集贸设施规划

集贸设施配置种类主要有蔬菜、果品、副食批发市场，粮油、土特产市场，禽兽、水产市场，燃料、建材家居、生产资料市场等。规划镇区配置2处集中的集贸市场，其余根

据各社区规模需求设置分散的集贸设施用地；中心村配置集中的蔬果市场；基层村根据人口规模、区位条件适当进行配置。

4.总结

本文以基本公共服务均等化为分析视角，引入农民基本生产生活圈，对乡村公共服务设施布局进行研究，以富平县淡村镇为例，为均等化布局提供决策参考。

感谢《富平县淡村镇总体规划》项目组的全体成员的大力支持。

参考文献

[1]王谦.城乡公共服务均等化问题研究[M].山东人民出版社，2009

公共服务设施均等化篇（2）

为认真贯彻落实各级关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化有关要求，加快城乡基础设施一体化建设，推进城乡基本公共服务均等化，进一步完善统一的城乡居民基本医疗保险制度，健全重大疾病医疗保险和救助制度，我局根据实际情况，工作计划如下：

1、进一步健全医疗保障制度。健全三重医疗保障制度，落实基本医保保障待遇，巩固大病保险保障水平，加强医疗救助托底保障。进一步规范基本医疗保险门诊慢性病、特殊病管理政策，城镇职工与城乡居民执行统一的门诊慢特病病种及认定标准。落实“两病”门诊用药政策，对于参加我县城乡居民医疗保险，未达到门诊规定病种准入标准但仍需采取药物治疗的高血压、糖尿病患者的用药费用纳入医保报销，切实减轻“两病”患者门诊用药费用负担。

2、进一步优化公共服务能力。整合原医保中心与合管中心窗口，选址商会大厦建设新的医保服务窗口，以窗口标准化建设为契机，进一步规范经办服务，推行实施城乡居民“一站式服务、一窗口办理、一单制结算”。简化异地就医办理程序，城乡居民参保人员可根据病情、居住地、交通等实际情况，统一使用电话、国家医保服务平台、马鞍山医保中心微信工作号、安徽省政务服务网等渠道，自主选择就医地开通的跨省定点医疗机构住院就医。

3、建立健全医保网格化管理。健全县、乡、村（社区）、组四级联动机制，建立医保服务网格，形成城乡居民参保登记、政策宣传、报销代办服务“全面覆盖、分级管理、层层履职、网格到底、责任到人”的网格服务体系。在服务的基础上，进一步强化网格监管职能，在村、社区等基础网格选拔产生网格监管员，方便群众举报和受理处置医疗乱象及欺诈骗保等违法行文。

4、持续落实农村困难群众帮扶。建立农村困难群众常态化帮扶体系，通过医疗救助资金对困难群众参加居民医保的个人缴费部分给予分类资助，采取有效措施，建立专项台账，确保特困人员、低保对象和贫困人口全员参保，实现应保尽保。巩固提高困难群众住院和门诊救助水平，加大重特大疾病救助力度，对基本医保、大病保险报销后个人负担仍然较重的费用给予救助。

公共服务设施均等化篇（3）

1 引言

改革开放30年以来，我国城乡基本建立两套均质化的基本公共服务系统，而且城乡之间公共服务水平和设施布局差距不断拉大。在"统筹城乡发展"、"构建和谐社会"、"新型城镇化建设"的新要求下，如何真正实现公共服务设施均等化至关重要。

影响公共服务设施配套和布局的两大核心要素分别为规模效益和服务半径，规模效应即公共设施配置具备一定规模，便于提升服务质量；服务半径即公共设施空间布局合理，保证居民享受公共设施的便捷性。因此，解决城乡公共服务设施二元化问题，关键问题在于提高公共服务质量和公共服务设施的可达性和便捷性 。

2 概念阐述

2.1 公共教育设施

公共教育主要涉及学前教育、义务教育、高中阶段教育、高等教育（含成人教育）、职业教育、特殊教育6大方面。服务设施包括幼儿园、小学、初中、高中、高等学校（含成人学校）、职业技术学校、特殊学校7类教育设施。

2.2 均等化

"均等化"并非是完全的平均，而是指一个相对的概念。从地域的分布角度上来看，均等化应该是维持所有地区的基本公共服务水平不低于某个预定的基准水平，以保证居民基本的机会平等，而不会因其居住地的经济条件落后而受到不良影响。公共服务均等化并不意味均一化，其核心思想应该是"底线均等、标准适当"。底线均等即承认地区、城乡、人群差别，保障基本需求，享受基本公共服务水平大致相当。标准相当即尊重现状、经济、发展差别，选定适当标准，避免设施浪费并减轻财政压力。

3 公共教育发展趋势相适应

3.1 优质化发展趋势

公共教育逐步向素质教育、优质教育发展，严格控制小学、初中班额，逐步推行"小班化"教学。《广东省义务教育标准化学校标准》明确：小学和初级中学规模一般不少于6班、不超过36班，九年制学校不超过54班。小学班额不超过45人，初中班额不超过50人。《广东省教育厅关于规范化幼儿园的办园标准》明确幼儿园办园规模，城市地区和乡镇中心区幼儿园办园规模为6-15班，农村幼儿园办园规模为3-12班。同时规定平均班额为30人。

3.2 规模化发展趋势

教育设施布局方面，推行优势学校的集中布局在城镇中心区。通过完善校巴，增大城镇中心区优质学校资源的辐射半径。另外，提高农村地区幼儿园、学校的教育服务质量，扩大优质教育资源的覆盖面。

3.3 平等化发展趋势

公共教育资源、优质公办教育资源逐步覆盖外来人口，即外来人口与户籍人口享受公共教育资源的机会渐趋平等。如初中异地中考政策已实施，高中异地高考政策2014年全面实施，初中教育和高中教育将面向全区户籍人口和外来人口。外来工子女受教育权得到保障，保证教育资源公平。

4 公共教育设施均等化布局目标

4.1 公共设施均等化的阶段性动态目标

公共服务均等化是分层次、分阶段的动态过程，经过一定的发展阶段，公共设施在不同区域才能实现合理布局，实现城乡统筹，城乡居民平等享受公共服务。公共服务均等化一般经过"底线基本均等"、"服务质量提升"、"优质服务全覆盖"三个阶段，每个阶段的具体目标、重点和表现是不同的，可分为三个阶段：

（1）"底线基本均等阶段"，是指城乡居民同等享受最基本、最底线的公共服务，特别保障农村地区基本覆盖必需的公共服务设施，满足最基本的教育、医疗、文体等基本需求。（2）"服务质量提升阶段"，是由实现量变到质变的过程，强调与城市化人口流动进程的有机互动，农村地区不仅具备合理的公共设施布局，同时，公共服务水平得到进一步提升。（3）"优质服务全覆盖阶段"，是公共服务均等化的最终目标，使城乡之间公共服务设施的类型、数量和服务水平基本一致，城乡布局足够的公共服务设施，公共服务水平全面提高，并实现城乡统一。

4.2 公共教育设施均等化目标

城乡公共教育设施均等化布局目标应包括"优质学位学校覆盖均等化"以及"农村地区学生享受优质教育设施便捷性"两方面。如果仅仅从改善乡村学生就学可达性的角度进行布局均等化考虑，那么随着乡村地区生源减少，其学校的规模、质量与效益都将受到极大的限制，违背了城乡统筹的目标。

公共教育设施布局均等化目标以各类学校步行、自行车或短途公交可达的就近服务半径为衡量标准：幼儿园就近服务半径宜为300-500米，小学就近服务半径宜为500-800米，初中、九年制学校就近服务半径宜为1000米，高中就近服务半径宜为1500米。在上述服务半径尚未覆盖的区域，主要通过校巴、长途公交、寄宿等方式，满足较长距离学生就读需求。

5 公共教育设施均等化布局原则

5.1 尽量保留现有设施，节约建设成本

规划应以保留现状大部分幼儿园、学校为主，撤销少部分不符合最少用地规模的幼儿园和学校。现状用地规模充足，生均用地面积过大，造成较大浪费的学校，建议通过扩建用地面积，增加学位数。对现状生均用地面积过小，达不到规范要求的幼儿园和学校，建议缩减学位数。

5.2 选取适宜的服务半径

公共教育设施规划服务半径应与规划区的发展现状、发展方向相结合，并考虑公共教育服务的发展趋势。规划应重点确定各类学校步行、自行车或短途公交可达的就近服务半径。幼儿园就近服务半径适宜为300-500米，小学就近服务半径适宜为500-800米，初中、九年制学校就近服务半径适宜为1000米。在上述服务半径尚未覆盖的区域，主要通过校巴、长途公交、寄宿等方式，满足较长距离学生就读需求。

5.3 衔接相关规划

公共教育设施布局规划应与城市总体规划、控制性详细规划相衔接。通过分析合理服务半径，根据用地需求量预测结果，细化落实位置合适的规划教育科研用地作为规划新建学校用地。由于总体规划深度尚未完全覆盖落实所有教育设施，而各个控规的编制设施配套往往缺乏统筹，导致部分教育设施配套重复，或者配套过多。规划应以需求预测结果为重要依据，按照"以需定供"的原则，合理确定各项教育设施的数量和分布。

6 结语

公共教育设施是基本公共服务设施的重要组成部分，探索公共教育设施的合理布局是当天城市规划研究的新课题。在中国城乡二元结构背景下，如何实现科学合理的公共教育设施"均等化布局"是一个需要进行深入实践探讨的过程。本文从空间布局的角度对"公共教育设施均等化布局"进行了一些探索性的尝试，但要最终实现公共教育设施均等化布局，使城乡居民享受平等的公共教育服务，更需要包括财政体制、优质服务资源流动等供给体制在内的全面、系统创新。

参考文献

[1] 张京祥、葛志兵、罗震东、孙姗姗.城乡基本公共服务设施布局均等化研究--以常州市教育设施为例.公共服务设施研究.2012年第36卷第2期.

[2] 罗震东、韦江绿、张京祥.城乡基本公共服务设施均等化发展的界定、特征与途径.现代城市研究.2011年7月.

公共服务设施均等化篇（4）

一、我国实行公共服务标准化的必要性及可行性

1. 我国实行公共服务标准化的必要性

联邦制和集权制对公共服务均等化标准的要求不同,由于集权制国家强调公民公共服务的一致性,更需要有相对统一的公共服务标准的要求。因此,像我国这样的集权制的大国对公共服务标准化的需求更为迫切。

(1)公共服务标准化对公共服务均等化的作用。政府公共服务标准与公共服务均等化是手段和目的的关系,制定公共服务标准的目的,除了提高政府效率的考虑之外,也需要通过标准的制定,规范政府公共管理,作为公共服务均等化的标准,最终达到公共服务均等化。第一,通过公共服务标准,促进公共服务能力的提高,为均等化创造条件。政府公共服务能力是政府在提供公共服务时所具备的内部条件和内在可能性,即地方政府在提供公共产品和服务时所拥有的能量、资源,包括地方政府所拥有的人力资源、财力资源、权力资源、权威资源等。同样的公共服务投入,不一定产生相同水平的公共服务,通过制定公共服务的标准,促进公共服务能力的提高,进而达到均等化的目的。第二,公共服务标准为财政转移支付提供了计算依据。财政转移支付的依据主要是政府基本公共服务的范围和标准、收入水平等,其中公共服务的标准是制定转移支付数额的基础。第三,公共服务标准,增强公共服务的规范性。政府公共服务的提供与企业产品或服务的提供的共同之处在于,两者都将追求品质、改善品质、提高品质作为其改革和发展的目标。尽管全面质量管理在政府公共部门的实施有其一定的困难和限制,但发达国家的经验表明,政府公共服务的全面质量管理,将全面质量管理的管理理念和原则与公共部门公共服务的精神相结合,成为大幅度提升政府绩效和政府公共服务品质的有效途径和工具。

(2)公共服务标准和公共服务均等化之间存在动态调整关系。世界各国政府公共服务与各国的经济发展水平、政府管理能力、公众的公共服务需求等因素密切相关,因此相应的公共服务标准、均等化水平也各不相同。从纵向上看,这种标准和水平呈现从低级向高级变动的趋势,并在这种变动中不断形成新的动态平衡。更高水平的公共服务标准需要与更高水平的均等化相适应,反之亦然。如美国 “进步时代”以前,食品、药品标准并没有纳入公共服务的范围,进步时代以后食品和药品标准成为政府公共服务的重要内容。这种动态性的表现之一就是公共服务标准的制定要与公共服务能力相适应。过高或过低都不利于公共服务均等化提供。如英国公民运动中,英国铁路监察机构中央交通协调委员会对于“铁路旅客公民”的执行情况的报告显示,英国东南部铁路网执行状况令人满意,但是标准偏低;城市铁路干线的执行情况最差,其原因在于其所订立的标准过高。

(3)公共服务均等化目标是较低水平的公共服务标准。对于同一个时代、地域环境来说,公共服务标准应该为公共服务确立一个基本目标,是通过努力能够达到的最低公共服务标准。如美国顾客服务协会规定的公共服务标准的定义要素为:及时性(Timeliness)、准确性(Accuracy)、合适性(Appropriateness)、可及性(accessibility),这四个定义要素都立足于公共服务供给中的现实性,使得公共服务的供给者经过努力所能够做到的。并且,对于服务接受者来说,这种较低的公共服务标准保障了基本的生存和机会均等的权利。

2. 我国实行基本公共服务标准化的可行性

实施基本公共服务标准化管理,不仅是缩小城乡差距、解决“三农”问题的迫切需要,而且从我国政府公共服务的现状、政府财力及居民需求分析,也具有一定的可行性。

(1)从我国政府公共管理实践分析,具有实施基本公共服务标准化的可能。其一、政府有制定、实施五年经济社会发展规划的丰富经验。建国以来,我国已制定和实施了十一个五年国民经济和社会发展规划,虽然各个历史时期政府的工作重点有所不同,但都涉及社会发展问题,关系到各类公共服务。政府制定、实施五年期国民经济和社会发展规划的经验教训,可为一定时期制定、实施基本公共服务标准提供借鉴,其工作程序、调研预测方法、管理制度等,可运用于基本公共服务标准管理。国民经济和社会发展规划为政府五年期内经济社会发展提出了奋斗目标,基本公共服务标准也可为政府在一定时期的公共服务水平提出明确要求,引导政府各项公共服务工作的开展。其二、各级政府有明确任期,可将公共服务标准执行情况列为政府绩效考核内容。根据《宪法》、《国务院组织法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《公务员法》等法律制度,我国中央政府和各级地方政府都有明确的任期,中央政府及地方政府五年一届,而提供基本公共服务是各级政府的职责,基本公共服务与地方经济社会发展和人民生活关系密切,可将公共服务标准执行情况列为政府绩效考核的重要内容之一,明确各级政府及其公务人员的职责,保证城乡公共服务水平的均衡与提高。其三、基本公共服务标准管理具有技术上可能性。近年来,随着我国公共管理学科的发展,以及各地区建立服务型政府的实践,理论界和实际工作部门对各门公共服务指标进行了较为细致认真地研究,国外公共服务的理论与实践也得到广泛地介绍和传播,已有不少研究成果对教育、科技、文化、环境保护等公共服务评价指标体系进行了研究,有些指标体系已有二级、三级指标分类。这些研究成果,可直接为各级政府进行基本公共服务标准管理服务,因而,基本公共服务标准化具有技术上的可行性。

(2)从城乡居民需求方面分析,基本公共服务标准化具有可行性。第一,满足基本公共服务需要,可以减少不公平感。政府通过实施基本公共服务标准管理,使城乡居民在最基本的公共服务如义务教育、初级公共卫生、社会保障、公共文化设施、公共安全、基础设施等方面享受到同等待遇,体现社会公平性,可逐步消除城乡居民,特别是弱势群体的不公平感,减少社会矛盾,维护社会稳定,构建和谐社会。第二,通过基本公共服务标准管理,可以使城乡居民从切身利益的变化感受到政府在努力逐步缩小城乡公共服务差距,提高对政府公共政策的满意度。而通过基本公共服务标准化管理,可以使城乡居民从切身利益的变化感受到政府在采取有效措施,切实在消除城乡差距,增加对农村公共服务的投人,关注弱势群体的利益,从而提高对政府工作的满意度,并主动配合政府有关方针政策的实施,增强政策效益。对一些暂时还无法解决的问题,也能够看到希望。第三,根据城乡经济社会发展水平,制定切实可行的基本公共服务标准,城乡居民能够理解、接受。我国目前还处在社会主义初期阶段,受经济发展阶段和政府可支配财力的限制,公共服务的水平不可能很高,而选择一些与人民生活、经济社会关系密切的基本公共服务项目,如义务教育、初级公共卫生、社会保障、公共文化设施、公共安全、基础设施等,按统一标准在城乡实施,城乡居民能够理解、接受。

(3)近年来政府财政收入增长较快,基本公共服务标准在政府财力能够承受的范围之内。从近年来我国财政收入增长情况看,政府完全具备实施城乡公共服务标准化的能力。2005年全国财政收入突破3万亿元大关,2006年,全国财政收入3.9亿元,2007年全国财政收入达到5万亿,2008年全国财政收入突破6万亿,2009年全国的财政收入更是突破6.8万亿元。较为充实的财力,为实施城乡公共服务标准化提供了坚实的基础。

二、我国现有基本公共服务标准存在的问题

从目前的情况看,由于缺乏理论指导及实践经验不足等方面的原因,我国现有的基本公共服务的实施标准还存在很多的问题。突出表现在如下几点。

1. 缺乏实物标准

多数标准仅考虑货币数额,缺乏实物标准。举几个例子。比如,全国的大部分省份根据国务院“关于发展城市社区卫生服务的指导意见”确定了地方政府对公共卫生服务投入标准。这些标准以货币的数量来衡量,比如上海市规定人均年补助额为30元。再如,农村医疗合作的补助标准也以货币数量衡量,不论中西部地区还是东部地区均是如此。补助标准从起初的20元,到2009年的80元。还比如养老保险个人账户标准,现在的做法是:对于东部地区做实个人账户所需资金,中央财政原则上不予补助,地方财政对做实个人账户的补助资金,必须列入预算,及时足额到位。中西部地区,中央财政给予适当补助。拨款标准与补助标准以货币计量。在社会救助与社会福利领域实施的救助标准也是货币标准。

公共服务的货币标准有助于计量的统一,但是各地由于物价水平、生活水平不同,同样的货币标准产生了不少的问题。以我国的社会救助和社会福利为例。我国目前在社会救助和社会福利领域实施的救助标准是货币标准,因各地居民收入、生活成本存在巨大差异,货币标准不足以实现均等化目标。在比如基础设施的建设,同样的货币补贴或补助,在黑龙江地区可能只能建设相当南方地区同类设施的50%,因为东北地区的设施建设需要防寒,墙的厚度要求可能是南方同类设施的二倍。这样,如果仅仅采用货币标准,就很难实现公共服务的标准化与均等性。其他基本公共服务如教育、医疗卫生也有类似的问题。

2. 标准比较模糊

由于我国基本公共服务标准制定的实际困难,有时对标准的说明采用模糊的语言,有时标准不太统一。大部分文件或政策只说明按照当地的情况考虑,没有给出最低标准;比如社会养老的设施标准:民政部“十五”规划标准要求全国百名老人平均拥有床位为1张,“十一五”规划要求是1.2张。而2004年,《全国文明城市测评体系)》中“安居乐业的生活环境”项目中对直辖市每百名老年人口拥有社会福利床位数提出三个指标要求:大于2张、大于1.7张、不大于1.7张,以1.7张为标准,2张为优。“十一五”期间,国内其他省市中,广州是2张,青岛是1.85张,温州为2.7张,上海为1.86张。不同文件、不同地区的规定极不统一,执行起来不知按照哪个标准。再比如对于城乡最低生活保障户,国家规定:各地民政部门在实施生活救助、发放救助金时,根据其家庭实际困难和子女就学情况,适当提高救助水平。这样的表述弹性很大,到底如何执行,没有统一的标准。这些情况的存在,说明实行公共服务标准化十分迫切。

3. 过于强调地方经济状况,缺乏一般标准

我国在基本公共服务标准时,过多的强调了区域的差异,而忽视了统一的标准。比如社会福利,按照有关文件的规定:“城市居民最低生活保障标准,按照当地维持城市居民基本生活所必需的衣、食、住费用,并适当考虑水电燃煤费用以及未成年人的义务教育费用确定”。同时又规定: “城市居民最低生活保障标准由各地人民政府自行确定”。 对于农村五保户,县级、地级或设区的市的人民政府的民政部门会同财政等部门,以本行政区农村村民在吃、穿、住、医、教、葬等方面的人均消费支出指标为基础,同时考虑农民人均生活消费支出指标,制定当地农村五保供养标准。这样,各地的标准肯定是千差万别。

4. 公共服务的标准普遍落后于实际

我国基本公共服务标准制订工作还比较滞后,适应不了形势变化和经济社会发展的需要。多数公共服务标准的制定需要严格的程序,从研究、制定、审批到实施一般都需要2-3年的时间。所以新标准的制定往往与社会实际的发展不相适应,都有一个时间差,不能很好的体现经济发展的水平和社会实际的需要。有些标准修订不及时,有些标准标龄太长,标准老化。这些都是我国基本公共服务标准过过程中要解决的技术性问题。

总体看,我国还没有针对实现基本公共服务均等化目标来建立一套针对基本公共服务的供给标准;没有设定与这些标准相对应的客观因素评估法,来核定地方财政平衡能力。此外,我国基本公共服务的标准存在一系列问题,包括:一些标准比较模糊,大部分文件或政策只说明按照当地的情况考虑,没有给出最低标准;缺乏各项公共服务的人均占有标准;一些方面的服务标准还没有被考虑;标准制订工作还比较滞后,适应不了形势变化和经济社会发展的需要;标准制修订工作透明度不够;标准修订不及时,有些标准标龄太长,标准老化;有些标准未能得到全面、正确实施。这些状况都要求我们对中国基本公共服务均等化的标准问题引起足够的重视。

三、公共服务标准化的思路

国际上实施均等化战略的经验表明,“标准是均等化的核心参数”。应当说,世界上提出使用基本公共服务均等化口号的国家并不多,在这方面的经验和借鉴也很少。中国在这个问题上的基本战略应当是,通过基本公共服务均等化目标来引导改革和完善政府间关系,最终实现居民的基本公共服务可及性。所以,基本公共服务均等化应当是一个战略目标。为此,我国公共服务标准化要确立如下的思路或者原则。

1. 建立公共服务的国家最低标准

许多国家在建立财政均等化机制的同时,制定公共服务的国家最低标准,由国家制定均等化目标,由地方政府提供公共服务的。由国家制定标准对于建立国家最低标准有益于商品、服务、劳动力和资本的自由流动,减少的各行政区之间无益的支出竞争。由地方政府提供公共服务有利于资源有效配置。这种模式在最佳方式是中央政府在制定最低标准的同时,直接相应拨款,无需地方政府配套,这样可以弱化地方政府限量提供服务的动机。国家最低标准包括服务质量、服务对象、服务需求等。

2. 必须就全国性基本公共服务的范围、种类、标准在技术层面进行研究

组织相关部门讨论,在充分沟通、协调的基础上,达成全社会的共识;制定相应的法律和法规,把基本公共服务与公民的基本权利联系起来,换句话说,把基本公共服务作为居民的基本权利,实现基本公共服务和基本公共服务均等化的法制化。

(1)通过编制发展规划,确定全国性基本公共服务的范围、种类、标准,并建立和完善适应基本公共服务均等化目标的财政体制。

(2)制定全国统一的基本教育的实物标准,包括设施、设备和人员配备;全国统一的公共卫生和基本医疗的实物标准,包括设施、设备和人员配备;考虑了当地价格和消费指数的,全国统一的社会福利标准和养老保障标准。在此基础上建立我国全国性的基本公共服务的技术支持体系。

(3)通过规划执行,来监督和检查基本公共服务均等化政策执行情况和实施情况,针对存在的问题,要改进和完善转移支付体制和机制。地方政府要严格执行中央政府提出的均等化标准,在实践中不断提高基本公共服务供给能力,特别是动员企业、社会组织参与基本公共服务供给的能力。

(4)为了对基本公共服务均等化的效果进行评估,要研究和提出基本公共服务均等化的评价指标和评价标准。这也是政府基本公共服务问责制的技术基础。

(5)随着科学发展观的进一步落实和构建社会主义和谐社会目标的进一步推进,“十二五”时期,基本公共服务和公共服务供给将成为这个时期的重要内容,有关部门必须从现在起认真研究我国基本公共服务的各项标准,为制定更科学的“十二五”做好准备。

3. 在促进基本公共均等化过程中,更应发挥国民经济和社会发展规划的独特作用和角色

国民经济和社会发展规划要研究、制定各类公共服务的建设标准、设施标准、财力标准;应要求各个部门、各类规划必须有明确、科学的建设标准、设施标准、财力标准,并将其作为“十二五”规划的基本要求和审批标准;要建立能够支持这些建设标准、设施标准、财力标准的数据采集系统,为制定规划奠定基础,也为将来实施规划、评估规划奠定基础;还要研究制定与这些建设标准、设施标准、财力标准相适应的专项转移支付制度、机制―转移支付行为、规模、支出责任、结算等,并在征求各相关部门意见的基础上,以法规或法律的形式加以明确。

4. 尽快建立基本公共服务的技术标准

在客观因素评估基础上,确定转移支付数额,减少转移支付中的盲目性和随意性。科学准确计量转移支付的数额,减少转移支付中的盲目性和随意性,降低人为因素的干扰和影响是许多国家(如澳大利亚、德国、加拿大等)在实施均等化战略时需要考虑和对待的问题。他们的通常做法是:第一、使用客观因素评估法核定地方财政平衡能力,在此基础上实行严格、灵活、多样的补助的办法。通常,客观因素评估主要包括人口数量、土地面积、人均耕地、人均国民生产总值、消费支出和价格指数、民族成分、自然资源、环境状况和社会发展水平等,各地区都按照这些因素确定计分标准和计算得分,最终得出地方财政支出水平;第二、根据地方的税源、税种以及税基、税率等计算各地的“理论收入”;第三、计算地方财政支出水平与地方“理论收入”之间的差额,根据差额,计算转移支付的数额。这样,既可以避免中央政府与地方政府之间的讨价还价,也有利于调动地方政府的积极性。

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公共服务设施均等化篇（5）

中图分类号：G80-05 文献标识码：A 文章编号：1008-2808（2013）03-0043-05

公共体育服务均等化是我国体育事业改革和发展的重要目标，是解决城乡体育差距的重要举措，对于加快实现政府职能转变、均衡分配体育资源、构建社会主义和谐社会具有重要意义。《体育事业发展“十二五”规划》中指出：“十二五”期间，广大人民群众日益增长的体育需求和社会体育资源相对不足之间的矛盾，仍然是我国体育事业发展中的主要矛盾。《国家基本公共服务体系“十二五”规划》中也明确指出为促进公共体育服务均等化，要加快建立健全公共体育服务标准体系，加强基层公共体育设施建设，加快公共体育服务建设工程，推进全民健身公共服务体系建设。“十二五”时期是我国改革发展的关键时期，是提高政府公共服务职能，推进政府公共服务创新，完善公共服务体系，提升公共服务均等化水平和程度的重要时期。近年来，黑龙江省认真贯彻落实《全民健身条例》和《全民健身计划（2011-2015年）》，科学制定《黑龙江省体育事业十二五发展规划》，不断建设和完善公共体育服务体系，积极打造有地方特色的全民健身活动，逐步加大全民健身场地设施建设力度，人民群众日益增长的体育健身需求不断满足，公共体育服务水平得到明显提高，体育事业发展成绩显著。但黑龙江省作为经济欠发达地区，公共体育服务供需矛盾仍很突出，城乡、区域间公共体育服务发展还存在差距，体育事业发展不均衡，制约了经济社会的可持续发展。本研究以黑龙江省公共体育服务现状为基础，分析黑龙江省公共体育服务非均等化的主要原因，并提出切实可行的建议和对策，以加快实现黑龙江省公共体育服务均等化。

1、公共体育服务均等化内涵

公共体育服务是公共服务的下位概念，也是我国基本公共服务的重要组成部分。公共服务属于公共行政学范畴，是政府公共行政和职能变革的核心理念。基本公共服务是以公共服务理论为基础，根据一国经济社会发展阶段和总体水平，提出的可操作的、实践性强的能够满足人们全面发展所必须的最低公共资源的基本社会条件。公共体育服务是基本公共服务的重要组成部分，主要是指公共组织为满足公众的公共体育需求而提供的各种体育服务和活动的总称，包括公共体育设施服务等公共体育服务有形产品和体育教育服务等公共体育服务无形产品。公共体育服务均等化则是指公共组织为满足公众的公共体育需求而提供大致均等的各种体育服务和活动，使人们能够机会均等地在基本公共体育服务领域享有同样的权利。

党的十届四中全会通过的“十一五”规划纲要首先提出了“逐步推进基本公共服务均等化”的任务。党的十七大报告中指出，“缩小区域发展差距，必须注重实现基本公共服务均等化”。2012年7月国务院正式印发的《国家基本公共服务体系“十二五”规划》提出基本公共服务均等化，指全体公民都能公平可及地获得大致均等的基本公共服务，其核心是机会均等，而不是简单的平均化和无差异化。从而明确了“十二五”时期公共服务的建设重心是基本公共服务。同时对基本公共服务的范围、标准和任务等做出了重点专项规划，为加快基本公共服务体系建设，推进基本公共服务均等化提供了政策依据和实践操作指导。本研究所指公共体育服务即基本公共体育服务，包含于基本公共服务体系。由于黑龙江省城乡、区域间存在环境、资源、经济发展水平和速度等差异，公共体育资源分布不均衡，按照经济学帕累托改进和边际效益原理，在不减少原有利益的条件下，将富余体育资源投向体育资源不足地区，充分提高体育资源的配置效率，减少资源闲置，使现有体育资源能够有效利用，发挥最大效率。从而为基本公共体育服务均等化发展寻求在公平与效率之间的有效措施，缩小非均等化差距，逐步提高公共体育服务水平，推进全民健身实施计划的贯彻落实，促进地区间公共体育服务均等化进程。

2、黑龙江省公共体育服务非均等化的发展现状

2.1 公共体育服务供给总量逐步上升，但与群众体育需求相比还存在不足

近些年，黑龙江省公共体育服务供给总量逐步上升，体育事业发展取得了显著的成绩。《黑龙江省体育事业十一五发展规划》中指出“十五”期间黑龙江省积极贯彻实施全民健身计划，体育场地设施数量不断增加，新建全民健身路径936个、全民健身标准工程72个、健身苑工程47个、竞技园工程6个、青少年俱乐部43个，并新培养各级社会体育指导员6200多人；《黑龙江省体育事业十二五发展规划》指出“十一五”期间，黑龙江省继续加大体育基础设施建设力度，全民健身基础设施数量大幅度增长，在社区、农村新建49个全民健身苑工程、2577个全民健身路径工程、12个雪炭工程、1180个农民健身工程等，并新培养各级社会体育指导员17126人，使公共体育服务得到加强。进入“十二五”时期，黑龙江省进一步加大公共体育设施建设力度。2011年全年各级体育行政部门共投入4000万元，黑龙江省共建设各类全民健身工程2030个，全年共培训各级社会体育指导员6257人；2012年黑龙江省积极争取国家资金4810万元，省本级投入体育公益金5500多万元，新增各类群众身边健身场地设施2000余处，评选了100个优秀全民健身站点，培训各级社会体育指导员3000名。

尽管黑龙江省公共体育服务供给总量逐步上升，但与群众体育需求相比还存在不足。2012年国家体育总局的《全民健身计划纲要实施十五年白皮书》中指出，截至2010年，全国各地建立的体育指导站、体育健身活动站（点）有25万多个；至2010年，全国获得各级技术等级称号的社会体育指导员有69万多人。据不完全统计，至2010年年底，全国累计投入资金225.7亿元，建成“全民健身路径”16.4万条，建成各类“全民健身活动中心”3400多个，建成“农民体育健身工程”23万多个。与之相比，黑龙江省公共体育服务建设还存在一定的差距，城乡、区域间公共体育服务发展不均衡，与人们日益增长的体育需求相比，公共体育服务总体水平不高，公共体育设施投入总量不足、功能不全，社会体育指导员缺乏，人均占有数量相对偏低，尤其是农村地区情况尤为突出，基层公共体育服务能力还比较薄弱，难以满足群众的体育需求，距实现公共体育服务均等化的目标存在较大差距。

2.2 政府公共体育服务职能定位不准确，公共体育服务供给低效率低

政府的公共体育服务职能，主要表现在它是公共体育服务和产品的提供者、管理者、服务者，以及公共体育各项规则的制定者。公共体育由于具备公共物品的属性和特征，决定了该类服务和产品的提供者主要是政府部门。而所谓的服务和产品，无论是有形的，还是无形的，从广义的角度讲，都只是产品，只是存在的形态有差异。所以公共体育产品与私人产品不同，不能自发地由市场生产出来，也不能根据市场需求进行定价和配置。因此，公共体育产品只能由政府部门进行提供并分配，以满足人们日益增长的对公共体育的需求，从而充分发挥政府在公共体育服务方面重要的职能作用。公共体育事业作为重要的社会公益事业，要认真贯彻落实十精神，进一步推动政府职能改革和发展，加强公共体育服务能力，特别是基层政府提供公共体育服务的能力，继续推动群众体育事业发展，逐步实现公共体育服务均等化目标。但是，政府部门在提供公共物品时由于缺乏市场竞争，会造成公共体育资源浪费，致使公共支出规模过大或效率过低，从而导致公共体育物品供给低效率。一方面，政府虽然作为公共体育产品的供给者，但政府并不是企业，不能直接提供所需的各种体育实物产品，所以就需要先购买。当政府这个特殊身份的购买者出现在市场，就会很快成为市场中各企业的追逐对象，无形中造就了其垄断的市场地位和市场价格，缺乏竞争机制，产生寻租活动，造成社会资源的浪费；另一方面，衡量公共体育产品的社会价值非常困难，所产生的社会效益缺乏准确的标准和有效的评估方法。另外，政府部门对公共体育产品的供给往往是追求规模最大化，忽略了成本降低的问题，也会致使公共体育资源配置低效率。所以，在切实推进政府履行公共体育服务职能的同时，要避免供给低效率，健全监督机制，使有限的公共体育资源能够发挥最大的效用。

2.3 相关体育政策法规较健全，但缺乏宣传力度

黑龙江省为贯彻落实国务院《全民健身计划（2011-2015年）》，于2011年3月25日印发了《黑龙江省全民健身实施计划（2011-2015年）》，为积极建立具有龙江特色的全民健身体系提供政策制定依据和指导。在围绕全面推行全民健身计划活动中，在原有体育法律法规的基础上，又先后颁布了一系列体育政策法规。《黑龙江省体育工作综合评价体系》提供了系统的体育工作综合评价体系和具体方法，做到体育事业发展数据量化，为我省体育事业科学、全面、健康的发展提供有力的保障；《黑龙江省体育事业十二五发展规划》中明确指出今后要建立完善全民健身公共服务体系，使公共体育服务供给量明显增加，并进一步强化政府公共体育服务基本职能。但是，对于公共体育服务均等化的城乡标准、政府公共体育服务职能评价等问题还需要进一步明确。而且已经颁布印发的体育政策法规，要加强宣传，扩大社会影响力，不能仅限于政府体育行政部门。公共体育服务均等化的推行，不仅是在公共体育设施建设领域，还应当包括公共体育服务的法制建设部分，使公共体育服务建设实现法制化、社会化，规范体育事业发展秩序，有利于加强公共体育事业的监督和管理。

2.4 群众体育的组织建设发展较快，但城乡公共体育发展仍不均衡

为进一步发展全民健身事业，广泛开展全民健身运动，满足广大群众的健身需求，逐步实现公共体育服务的均等化，黑龙江省政府不断加强群众体育组织建设工作，积极建设群众体育基层组织。群众体育组织的建立有利于更好地发挥政府部门在全民健身活动中的指导作用，能够协助政府部门引导、组织、鼓励和带动群众参加全民健身活动；有利于积极推动群众性健身活动持久地的开展，保持健身活动的连续性、活跃性和综合性；有利于扩大体育人口总数，服务于基层，服务于人民，充分展现全民健身活动的魅力，切实有效地推动实现全民健身计划。2011年黑龙江省全民健身组织建设进一步加强，截止到本年度末，省级体育协会已达到58个，体育民办非企业单位达到57个，全省城市街道体育组织达到1454个，全省农村乡镇体育组织达到828个，全省社区体育健身俱乐部达到302个，全省健身站点达到3344个。但由于经济条件、政府政策等各方面原因，体育组织主要集中在城市，造成了城乡体育发展的不均衡。而且乡村间体育发展也存在不均衡现象。截止2011年末，黑龙江省城镇人口总数占常住总人口的56.5%，乡村人口总数占常住总人口的43.5%。今后，为加快提高黑龙江省公共体育服务均等化的水平和进程，统筹城乡全民健身事业发展，要进一步加大公共体育设施建设力度，加强群众体育组织建设，尤其是乡村基层体育组织的建设工作，拓宽思路，挖掘体育资源。积极增加基层群众体育组织数量，扩大群众体育组织覆盖面，充分发挥基层群众体育组织的体育功能和在贯彻落实全民健身计划、推行公共体育服务均等化中的重要作用和职责。

3、黑龙江省推进公共体育服务均等化发展的对策措施

3.1 加强黑龙江省各级体育部门公共体育服务职能

在现代社会中，政府的公共服务职能是动态的、发展的、变化的。为配合实现公共体育服务均等化，需要加强全省各级体育部门的公共体育服务职能，不断建立和完善基层公共体育服务组织。政府作为公共体育服务供给的主体，在推进城乡公共体育服务均等化进程中发挥着重要的作用。全省各级体育部门要积极转变传统的发展观念，尤其是强调建设服务型政府，突出政府的服务职能，强化公共体育服务理念，加快改善公共体育服务状况，为公众提供良好的健身设施和服务，建设一个以满足人们日益增长的公共体育需求为导向的服务型政府。

3.2 建立和完善黑龙江省基层公共体育服务组织

进一步加大力度建设黑龙江省基层公共体育服务组织，逐步形成省、市、县（区）、乡镇群体组织网络，增强基层公共体育服务能力，发挥基层组织广大的联系作用，整合城乡体育资源，积极开展城乡体育组织之间的合作与交流，从而提高公共体育资源利用效率，促进公共体育服务均衡配置，统筹区域和城乡公共体育服务均衡发展。

3.3 完善与黑龙江省公共体育服务均等化发展相适宜的财政政策

公共体育服务均等化作为一项公共事业，其资金来源主要是政府财政拨款。体育经费是否充足，直接关系到公共体育事业的发展。而地方财政能力上的差异使得公共体育服务的投入存在差距。为实现黑龙江省公共体育服务均等化，各级政府部门必须制定专项财政政策，进一步加大公共体育服务的投入，确保政府部门能够有效地推进公共体育服务均等化。主要包括优化财政支出结构，科学合理地分配公共体育经费，并实现经费投入稳步增长；完善与公共体育服务均等化发展相适应的政府财政分配机制，建立健全各项财政制度等。进一步加大对群众体育尤其是经济落后地区的公共体育资金的投入力度，积极缩小地区间公共体育服务差距；继续贯彻落实国务院在《全民健身计划2011-2015》中提出的“三纳入”的要求，把全民健身经费纳入当地财政预算；充分发挥省级财政对市县财政的均衡作用，完善转移支付形式，提高财力性转移支付比例，重点解决财政困难地区经费不足的现象，逐步缩小因财力差异导致的公共体育服务不均衡。

3.4 建立黑龙江省多元化公共体育服务供给体系

政府提供一定数量的公共体育服务是其应尽的职责和义务，但公共体育服务的供给不能只依靠政府这种单一的供给模式，要想实现公共体育服务供给城乡均等、区域均等，就要建立黑龙江省多元化公共体育服务供给体系。概括地说，多元化公共体育服务供给体系主要是指以满足人们日益增长的基本公共体育服务需求为基础，以政府为主体，整合和优化配置社会体育资源，发挥各类体育组织活力，建立政府主导、社会参与、公办民办联合并举的多元供给模式共存的公共体育服务体系。多元化公共体育服务供给体系的建立，有利于满足人们对公共体育服务需求的多样化，充分行使体育权利享受体育利益，分享改革成果；有利于避免政府体育资源供给低效率，打破政府的垄断地位，引入竞争机制，兼顾公平与效率；有利于发挥在公共体育服务中的作用，鼓励各类体育组织参与黑龙江省公共体育服务发展，及时有效地提供便捷普惠的公共体育服务，努力形成覆盖城乡、区域公共体育服务均衡发展的新格局。

3.5 建立黑龙江省公共体育服务绩效评估体系

加强政府绩效管理，是衡量政府公共体育服务是否满足公共需求，政府公共体育服务能力是否提高，政府公共体育服务职能是否履行的重要手段。也就是说，政府行使公共职能，是以提供优质的公共服务和公共产品为职责，积极促进全社会公共利益实现过程中的表现。为适应黑龙江省公共体育服务均等化发展的需要，要进一步加强政府绩效管理，提升政府执行力，因地制宜科学合理地制定绩效评估指标体系，将绩效管理与公共支出结合起来，基本形成比较规范、实用有效的政府绩效管理模式，以提高政府公共管理质量和公共服务水平。积极探索建立基本公共体育服务均等化的评价指标体系，有助于提高公共部门在基本公共体育服务供给方面的效率。而且有效的公共体育服务绩效评估体系能够对公共体育服务的实施效果进行客观的、全面的、综合的、公平公正的评价，形成公共服务部门的长效治理机制，保证公共体育服务的普遍、均等，促进政府和社会资源的使用效率。

3.6 加快黑龙江省公共体育服务均等化法制建设

《国家基本公共服务体系“十二五”规划》是我国第一部国家基本公共服务总体性规划，首次明确提出基本公共服务国家基本标准。随着《规划》的实施，一些省份率先印发省内基本公共服务体系“十二五”规划，如《浙江省基本公共服务体系“十二五”规划》。为加快黑龙江省公共体育服务体系建设，积极推进全民健身，推进基本公共体育服务均等化，要结合全省城乡体育发展实际状况和地方体育特色，制定黑龙江省公共体育服务基本标准，并配套出台一系列公共体育服务相关实施细则，为我省体育事业的发展提供政策保障和法律依据，逐步分阶段、分层次实现基本覆盖城乡的公共体育服务。

3.7 扩大黑龙江省社会体育指导员队伍

公共服务设施均等化篇（6）

前言

2008 年颁布的《城乡规划法》中强调了优先安排基础设施及公共服务设施的建设，近期建设应当以公共服务设施等的建设为重点内容。2010年 “十二五”规划编制工作的相关会议中强调要通过完善城市公共服务设施促进社会和谐稳定的目的。2011年 “十二五”规划纲要中更加强调了尽快“建立健全基本公共服务体系”的要求，明确“推进基本公共服务均等化”的社会目标，逐步拉近我国城市和乡村之间基本公共服务存在的差距。2012年十报告提出，加快完善城乡发展一体化体制机制，着力在城乡规划、基础设施、公共服务等方面推进一体化，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系。2013年11月十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出统筹城乡基础设施建设和社区建设，推进城乡基本公共服务均等化。近年来国家针对公共服务设施建设的一系列政策措施已经由最初的重点建设、完善建设过渡到了强调均等化发展、城乡一体化统筹发展上来。

未来二十年将是我国城市化快速推进时期，城市扩容势所必然，而城郊结合区域是城市空间扩展的主要方向，城郊结合区域公共服务设施的“均等化发展、城乡一体化统筹发展”不仅是提高居民生活质量的必要条件，也是塑造城市形象、促进和引导城市区域发展的重要力量，对于推动城乡统筹、一体化发展具有非常重要的现实意义。但目前国内基于城郊结合区域层面的公共服务设施规划研究尚处于起步阶段，而《柳州市旧机场片区公共服务设施提升改造规划》项目的编制对如何推动城郊结合区域公共服务设施的建设提供了一次难得的探索机会。

1、 公共服务设施的界定

公共服务是政府或企业为满足公共需求而向社会提供的公共产品和服务等的统称，分为基础性公共服务和社会性公共服务，而其中社会性公共服务又可分为公益性公共服务和盈利性公共服务。公共服务设施是公共服务的物质载体，是保障城市生产、社会生活正常运行的不可或缺的重要物质基础。其中，社会性公共服务设施特别是公益设施由于其自身的公益性特征，设施的投资收益率较低且资金周转期较长，是地方政府不太愿涉及的领域，但是其对于维护社会和谐、保持社会公正却起着至关重要的作用。

本次规划提到的公共服务设施主要是指与城市居民生活密切相关的基础性公共服务设施与社会性公共服务设施。由于政府职能由“全能型政府”向“有限型政府”转变，政府将有限的财力集中在公益性设施领域，政府的事权和财权转向重点关注公益性设施。由此确定本次规划对象的重点是在政府事权和财权范围的基础性公共服务设施与公益性公共服务设施，同时对商业设施等盈利性公共服务设施进行规划引导。

由于国家标准在城市公共服务设施分类上没有一个统一、完整的分类标准，本次规划在新版《城市用地分类与规划建设用地标准（GB50137-2011）》的基础上根据规划区的发展特点，通过分类的合并调整有效衔接设施在城市和社区层面的关系，确定设施分类标准。本次研究的公共服务设施分为行政管理与社区服务设施、教育设施、医疗卫生设施、文化娱乐设施、体育设施、商业服务设施、社会福利与保障设施等七类。

2、 规划区公共服务设施发展现状

2.1规划区概况

旧机场片位于柳州市西南部，片区西面为铁路用地，东面为大龙潭风景区，南面为机场净空控制用地，北面连接城市中心区，距市中心4公里，距机场7公里，规划用地8.3平方公里，现状人口9.5万人。

规划区属城乡结合区域，紧挨柳江县拉堡镇及基隆开发区，流动人口集中，人员复杂，人文环境欠佳，原有建设基础差，前期开发缺乏高起点的统一规划，导致片区建设水平低，城市功能散乱，景观环境不佳，公共服务设施严重匮乏，市民口碑不理想。

《柳州市城市总体规划（2010-2020）》将旧机场片区定位为新兴的城市生活区，整治与扩展相结合。《柳州市旧机场片区控制性详细规划》已修编完成，旧机场片区作为城市的一个重要生活片区，已初具规模，片区北面属于已建成区，人口密度大，可建设用地较少；片区南面在《柳州市旧机场片区控制性详细规划》的指导下，也如火如荼地开始展开建设。

2.2公共服务设施发展现状

总的来说，规划区公共服务设施具有缺、少、小的特点，设施总体供给不足，布局不均，缺乏大型公共服务设施，主要表现为：医疗卫生用地规模太小，无一家具备规模的综合性医院；文体娱乐设施缺乏、陈旧，无法满足现有居民的需要，居民精神文化生活单调；缺少绿地与广场空间；商业用地布局散乱，大型商业设施缺乏，商业网点分布不均。

公共服务设施均等化篇（7）

经济的发展和生活水平的提高使得全民建设成为一种必然趋势。基于此，政府及相关部门应为我国体育事业的发展建立充足的体育健身场地，并提供足够的设施以，提高全民健身的积极性。在此基础上，还应根据不同地区经济发展以及人们生活习惯的不同逐渐实现我国不同地区的公共体育服务体系均等化。使得全民健身实至名归，促进我国体育事业的发展。

一、全民健身公共体育服务均等化模式

公共体育服务均等化依靠于政府对于公共资源的利用。因此，其实现模式为公共财政和公共服务两种。其中，公共财政水平是政府能力的体现，对公共服务的均等化具有支配性作用。其核心内容是实现国内人均财政收入均等化。公共服务供给模式通过直接的健身器材和设施供给实现公共体育的均等化。其具体内容包括实现公共服务的标准化模式是指中央和上级政府制定公共服务设备、设施和服务的统一标准， 并按标准进行公服务设施的统一化。各国经济发展和体育发展水平不同，因此在公共体育均等化模式的选择上应具有差异。根据我国经济发展的特点，应选择最低标准的公平模式。该模式是在既定原则基础上，通过经费保证与智能分工的结合为民众提供均等化设施和体育服务体系。总之，我国全民建设过程中，服务均等化模式选择最低标准模式具有可行性，符合我国地域发展差距大、全民体育观的渗透程度不高等特点。

二、全民健身公共体育服务均等化的路径探索

基于我国经济发展现状，全民健身公共体育服务均等化的路径应从中政府职能是实现和加强、公共服务意识的提高等方面入手。具体包括以下几个方面：

（一）转变公共服务职能

全民健身公共体育隶属于公共服务范畴，其主体为政府职能部门。在我国，传统的政治观念造成政府的服务意识浅薄，政府公共服务职能缺失。随着政治改革的进行，政府应意识到服务体系建立的重要性，摆正自身位置。致力于在社会中建立服务型政府。因此，为确保公共资源供给，政府应正确认识自身职能，以发挥其在全民健身均等化中的作用并致力于建立多元化的公共体育设施和体育项目，推动全面健身的发展。

（二）确立均等化服务内容标准

“均等化”全民健身模式的形成其重要基础在于民众如何认识“均等化”标准，政府如何将标准化的“均等化”服务提供给民众。在最低标准模式下，均等化服务内容标准应以民众的公共需求为基础，充分考虑到经济发展能力需求。为促进全民体育健身，在社区及农村成立小康体育村，提供完善的、免费的体育器材。针对社会团体开放体育场馆，尽量提供均等化的体育场馆面积，并根据当地民众需求进行适当调整。

（三）统筹城乡区域经济发展

城乡经济发展差异大是我国经济的主要特点，这一特点使公共服务体系均等化发展受阻。因此，实现全民健身公共体育服务均等化的根本途径在于缩小城乡经济差距，尤其是各地区体育发展差距。政府应为发展地区施用一定的经济辅助，但要在城乡公平、经济平等的基础上进行，以免出现不合理现象，对公共体育全民化的实施产生消极影响。对于我国来说，全民健身公共体育服务均等化的最终途径在于提高公共体育的地位和作用，使公民获得切身利益，促进全民体育的发展。当然，城乡经济发展的不统一现象在我国具有长远的历史，解决这一问题需要长期的过程，是民众能获得体育锻炼的乐趣与体育资源共享的权利。

（四）逐渐完善我国公共体育服务均等化机制

公共体育是全民项目，应具有广泛性特征，基于此，公共体育应致力于实现内容丰富、地域广阔等特点，实现真正意义的无差别性。完善我国体育服务项目的机制需要相关人员将其均等化作为前提，并且了解均等化的具体目标及途径。其中，其核心在于公共在体育资源的保障。相关部门要通过调查对公共资源需求进行分析，通过具体的评估方式促进公共资源的均等化，提高其利用率。对于政府部门来说，资金支出的合理性是其主要任务，确保资源的建立和利用，在此基础上完善健身服务体系，资金转移支付制度是目前政府部门的主要政策之一，其具体内容包括资金数额确认，根据地区经济差别确保运行方式的合理性，并对相关措施予以完善，在全国范围内实现公共体育服务均等化的实现，促进全民体育健身，提高国民素质。

三、总结

随着我国经济的快速发展，全民健身不仅成为一种口号，而且成为一种受民众欢迎的锻炼模式。全民健身有利于提高民众的身体素质，但在一些地区，受限于经济发展和观念问题，体育发展水平具有不均等性，这一定程度上影响了民众体育锻炼的积极性。因此，为实现我国公共体育服务体系的均等化，首先转变公共服务职能，加强政府部门对公共体育服务体系建设的积极干预作用。缩小城乡经济差距是解决这一问题的根本办法。总之，民众对于体育的认识已经转变为个人权利诉求阶段，实现公共体育服务均等化使民众的权利，具有必然性。文章分析了我国公共体育服务体系的均等化的建立过程，旨在提高我国民众对公共体育锻炼的认识，提高公共体育锻炼的积极作用。（作者单位：华东交大通大学）

参考文献：

公共服务设施均等化篇（8）

中图分类号：D669.3 文献标识码：A

积极探寻城乡基本公共服务均等化之路，逐步实现城乡社会基本公共服务均等化，是构建社会主义和谐社会的必然要求。

1全面理解“基本公共服务均等化”

基本公共服务均等化包括标准的均等化，也包括结果的均等化，是指政府要为社会公众提供基本的、在不同阶段具有不同标准的、最终大致均等的公共服务。基本公共服务均等化的关键词，一是“基本公共服务”，二是“均等化”，可以通过逐级分析和综合，了解基本公共服务均等化的内涵。基本公共服务主要包括义务教育、公共卫生、基础科学研究、公益性文化事业和社会救济等，属于与民生密切相关的纯公共服务。而基本公共服务以外的公共服务，都属于一般公共服务。基本公共服务均等化，最终是要实现结果的均等化，所以要求健全公共财政体系、完善财政转移支付制度。总的来说，基本公共服务均等化就是指政府要为社会公众提供基本的、在不同阶段具有不同标准的、最终大致均等的公共物品和公共服务。

实现基本公共服务均等化，大体有“人均财力的均等化”、“公共服务标准化”和“基本公共服务最低公平”三种模式，基本公共服务最低公平模式比较适合于我国。近年来，我国在公共服务上出台的一些重大政策，如农村义务教育经费保障机制、新型农村合作医疗制度等，都是按最低公平的思路制定的。这说明，最低公平模式是实践证明了的可行模式。加大财政支持力度，才能逐步迈向城乡均等化。一是建立城乡统一的义务教育体制和覆盖城乡的职业教育培训网络，逐步把农村义务教育全面纳入公共财政的保障范围，在经费投入、办学条件、师资力量上逐步统一城乡标准。二是加快发展农村卫生事业，建立城乡统筹的公共卫生体制和农村医疗卫生服务体系。三是探索与城镇社保相衔接、符合农村特点、多层次的农村低保、养老、医疗等社会保障制度，不断扩大农村社会保障的覆盖面，加大农村社会救济救助力度，逐步提高农民社会保障水平。四是统筹城乡基础设施建设。特别要加强对农村道路、水、电、通信和垃圾处理设施等方面的建设投入，并与城市有关设施统筹考虑，加速与农村的对接，避免基础设施建设的低效、低水平利用和重复建设，实现城乡共建、城乡联网、城乡共享。

2实现基本公共服务均等化，政策路径选择

实现基本公共服务均等化必须整体把握，分步实施，选择好恰当的路径和切入点。从我国目前所处的发展阶段和所面临的主要矛盾和问题出发，政策路径选择主要有四个：

（1）从发展与改革的结合上来规划。均等化的过程是发展的过程，也是改革的过程，寓于发展与改革之中。均等化不是财政部门单枪匹马就能解决的问题，而需要各个部门、整个社会协调联动加以推进。

（2）从财力与制度的结合上来操作。公共服务均等化需要做大财力“蛋糕”，也要求具有科学的“分蛋糕”制度、体制和机制。如果没有合理的卫生医疗制度和教育制度，那么，财力投入越多，很可能差距越大、浪费越大。所以，实现基本公共服务均等化是财力与制度两者的结合，财力必须跟上，制度也要改进。

（3）从供给与需求的结合上来实施。公共服务包括供和需两个方面，逐步实现基本公共服务均等化，要根据老百姓的需求，提高政府在公共服务方面的供给能力；同时，也要考虑政府的财力，量力而行，循序渐进。

（4）从政府与市场的结合上来运作。政府推进公共服务均等化的方式有三：是规制。如食品和药品的安全是公众普遍需要的公共服务，政府可通过制定相关制度规则和强制市场主体遵守这些规则，来提供这方面的公共服务。是付费。即政府出钱买服务提供给居民；或者给居民付费，让其自主购买。如政府提供基础教育，可以补助学校，也可以通过补助居民的方式来实现。是政府自己生产。如设立公立学校来提供教育的公共服务，通过公立医院来提供基本医疗服务。政府采取何种形式提供基本公共服务，可以依据具体情况来抉择，但这些形式中实际上都包含着市场机制的作用。

逐步实现基本公共服务均等化，还必须有相应的体制保障。主要有以下几个方面：

公共服务设施均等化篇（9）

中图分类号：G812 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）14-0074-04

2008年的中央1号文件要求逐步提高基本公共服务水平，推进公共服务均等化。体育公共服务作为基本公共服务的一个分支，是社会事业的重要组成部分，是社会建设、文化建设的重要任务。山东省是我国的人口大省和经济大省，其迅速提高的经济水平与居民的公共需求短缺及基本公共服务不到位成为日益突出的矛盾。山东省城乡之间、地区之间和不同的社会群体之间的基本公共服务不平衡，使各类社会问题更加复杂。

以承办第十一届全运会为契机，山东省委、省政府出台了《关于办好第十一届全国运动会加快体育强省建设的决定》和《山东省加快建设体育强省实施意见》，加快体育大省向体育强省的转变，是贯彻落实体育公共服务的重要举措。但是，地区、城乡等方面的差异导致了体育公共服务的非均等化发展，社会阶层分化也导致体育公共服务的弱势群体产生。在2009—2010年山东省群众体育工作会议上，山东省体育局有关领导多次强调，为实现体育大省向体育强省转变，要加强山东省体育公共服务建设。本文通过对山东省体育公共服务供给的非均等化现状调查，探索体育公共服务均等化的实现路径，以期提供重要的现实意义和应用价值。

一、体育公共服务均等化内涵

公共服务均等化，是以政府为主体的各类公共组织考虑到公民的生活需要，按全国一致的标准，为公民提供一视同仁的、基本的公共产品和服务，强调享有基础性的公共服务项目的机会均等、结果均等[1]。

作为公共服务均等化的下位概念，体育公共服务均等化是指为了满足公民体育公共需求，以政府为供给主体，按照全国一般和一致的标准而提供的公共体育产品和服务。体育公共服务均等化是分层次、分阶段的动态过程，同时也是政府较长期的目标。关注民生，就要坚持把改善人民生活作为正确处理改革发展稳定关系的结合点，从而为体育公共服务均等化发展找到了一个具体的支点。真正的体育公共服务均等化成熟状态，其基本体育公共服务水平要在不同区域之间、城乡之间、居民个人之间达到一致。

（一）山东省体育公共服务非均等化的现状及其成因分析

1.山东省体育公共服务非均等化的现状分析

（1）供给总量严重不足

第五次全国体育场地普查结果显示，加上山东省的新建场地，山东省目前共拥有体育场地47 379个（其中标准场地32 416 个、非标准场地13 963个），场地总面积10 197万平方米，以2009年山东省9 470万人计算，平均每万人约拥有体育场地5个，人均拥有体育场地面积1.08平方米 [2]。同时期的全国平均水平为，平均每万人拥有体育场地6.18个，人均体育场地面积1.01平方米。这说明，山东省场地在绝对数量上虽然具备了相当的规模，但相对于我省9 470万人口来说，人均场地指标不仅落后于发达的省、市；甚至还落后于经济中等或欠发达的省、市；山东省的人均占有场地面积虽略高于全国人均占有量，但与国外指标相比，仍有较大差距。

（2）体育公共服务区域差异明显

由统计数据可知，2009年，山东省鲁中地区5个城市（济南、潍坊、淄博、莱芜、泰安）体育场地共14 229个，占全省的29.7%，高于其人口比例28.41%；而鲁西南地区占全省17.19%的人口，拥有的场地数量为6 278个，只占全省的13.2%。山东省各城市人均公共体育场地面积差异非常明显，鲁中的淄博市与鲁西南的菏泽市，每万人拥有体育场地数相差3倍；而同属鲁西北的东营市和聊城市，其每万人拥有产地数量相差4倍。场地的建设与居民的体育服务需求相相矛盾，体育公共服务在不同地区的分配不平均，没有充分满足人们对体育服务的需求。

（3）体育公共服务城乡差异明显

在城乡隔绝式的二元经济结构下，山东省体育场地设施分布呈现明显的“城市优势”和“农村劣势”现象，农村体育公共服务水平低于城市。与城市社区体育活动相比，山东省农村体育公共服务长期处于落后的状态。政府对农村体育的投入经费不足和设施建设偏少是造成这种现象的主要原因。有学者研究发现，全省农村中拥有独立体育场地的占调查总数的5.9%，6.2%的体育场地与农村文娱活动场地合用。设施的严重不足，直接影响了农村体育的正常发展。农村居民的体育锻炼项目选择很少，多半为不需要场地器械的徒手练习和运动负荷不大的项目，较多的农村居民选择聊天、打牌等非体育娱乐。农村体育公共服务供给的短缺突出了我国体育公共服务的城乡发展矛盾，建设体育场地设施和提供健身器材是农村体育最需要解决的问题。

（4）现有体育场地在不同单位和阶层的分布不均

山东省各系统体育场地的情况为，体育系统有1 140个，占全省体育场地总数的2.4%；教育系统有31 968个，占全省体育场地总数的67.5%；其他系统有14 271个，占全省体育场地总数的 30.1%。从空间分布可以看出：一是较少的单位系统如体育系统和教育系统，集中了过多的体育场地，占到了全省体育场地的70%左右，而绝大多数的锻炼群体居住密集的小区、公园、广场等公共场所体育场地明显偏少，紧缺的体育设施与资源不能充分利用形成鲜明对比。二是由于体育场地和单位系统之间存在行政隶属关系，大部分体育场地独立性和封闭性很强，有严格的进入人员资格限制和开闭馆时间规定，对社会公众的开放程度并不是太高。较少的单位系统工作人员，部分经济条件较好的企业人员、经理人员、私营企业主等则利用自身的优势占有了大部分体育公共服务资源，农村居民和城市低收入群体等需求的体育场地设施严重不足，导致体育公共服务呈现出明显的阶层不公。

（5）场地的利用率还不高，功能相对单一

目前，全省体育场地中，标准场地开放率仅为27%，非标准场地开放率为33%。这样，山东省的体育场地的平均开放率只有为28.2%。山东省的大型体育场地中普遍存在使用率不高的问题，开发项目少，形式还不够开放，功能也较为单一。统计显示，以山东省体育游泳中心为例，它占地13 600平方米，建筑面积2.3万平方米，可用于体育活动的最大使用面积约60%。如果要进行一场普通的比赛，其使用面积占建筑面积大约只有50%左右；如果进行专业训练，利用面积可达到4 000平方米。承包经营的场地面积占30%左右。因此，还有相当一部分场地没有得到充分利用。

从场地种类看，省属和市属体育场地的种类比较齐全，单位体育场地、个人体育场地、学校体育场地建设仅限于田径场、足球场、篮球场、排球场、网球场、游泳池（馆）、羽毛球场等相对单一的场地，而且场地的结构不尽合理，体育场地中，篮球、排球、门球3种场地的总和为35 408个，占全部场地数量的74.8%。这些场地从建设的出发点来说决定体育场地专项性较强，这是决定其场地功能上单一的主要原因。体育场地的不能充分利用也加剧了山东省体育公共服务供给原本就十分紧张的情况。

2.体育公共服务非均等化的成因分析

（1）政府用于体育公共服务领域的财政投入比重过低

作为发展中国家的一个省份，山东省人口众多，人均收入不高，且各地市间经济发展不平衡，制约了体育事业协调发展规模和速度。与发达国家的经济模式相比，山东省属于“政府主导一市场参与型”，经济基础相对薄弱，体育产业化水平不高[5]。在我国，体育公共服务供给总量的多少是判断体育公共服务水平高低的重要标志。2009年，山东省拥有各类体育场地47 379个，累计投入体育场地建设资金达89.1亿元，平均每万人仅拥有5.3个体育场地。而同时期，美、日等发达国家平均每10万人却拥有200多个体育场地。山东省对体育公共服务的投入很少，2008年省会济南的文化体育支出占财政支出比例为3.48%。而瑞士早在20世纪90年代体育娱乐方面的政府投资在政府预算中的比例就已达到4.3%。德国在2008年的体育预算达到1.258亿欧元，2010年在总体经济困难的情况下其体育预算仍然约达1.4亿欧元，比 2009 年增加了约0.36%。山东省公共体育产品的供给与公共体育需求严重脱离，总体公共体育资源无法满足公众最基本的体育需求。体育事业经费的不足，影响了政府履行体育公共服务职能，不利于体育事业的均衡发展及体育公共财政保障体系的建设。

（2）城乡分割“二元结构”所形成的城市优先发展策略

城乡二元制度造成政府公共财政支出的城乡歧视制度，城市具备优先发展的优势，从而使农村享受不到和城市同等的体育公共服务权力。虽然公共财政对“三农”问题的关注缓解了这一问题，但是体育公共服务在城乡分配不均等的事实并没有得到根本的解决。而且这种控制农村人口进入城市的制度，使大量进城务工的农民无法享受到与城市居民相同的体育公共服务，这不利于城市公共体育资源的充分合理利用，而且严重阻碍到城乡体育公共服务均等化的发展[6]。另外，由于受层级分割管理体制和户籍制度等的束缚，目前，大量进城务工农民仍然无法与城市居民一样，享受到同等的体育公共服务，这不仅不利于城市体育资源的有效利用，不利于体育公共服务的均等化提供，还严重影响到城乡体育公共服务均等化的进程。

（3）单一的政府供给方式

山东省的体育公共服务绝大部分都是以政府供给为主，体育场地和设施多是由政府及其所属机构供给的。目前，体育公共设施，以政府提供、生产为主，这种以政府单一供给的方式也比较落后，体育公共设施建设所需资金多来源于财政拨款。山东省同我国绝大多数省市一样，体育公共设施多由政府部门负责提供，设施建设和维护所需费用列入财政预算，并由政府部门负责管理体育公共设施的施工招标，对施工部门进行招标。政府集体育公共设施的提供与生产职能于一身，这种方式具有供给主体单一性，缺乏有效的激励与约束机制和竞争机制，加之财政预算的约束力度太小，容易导致供给的低效率和高昂的成本支出。

（4）城乡间、区域间经济发展水平存在差异

我国城乡居民收入分布存在不均衡状态。从表4中我们可以看出，尽管政府已经采取了很多措施解决“三农”问题，农村经济也有了一定的发展，但是山东省农村与城市之间仍然存在较大的差距，这些差距必然对农村居民，尤其是经济较为贫困的群体获得相应的体育公共服务造成障碍。

其次，政府间财政转移存在不规范、 不到位的问题，而体育公共服务的发展又主要靠地方政府。随着较发达城市如济南、青岛和较不发达城市如聊城、莱芜之间的经济发展差距不断加大，客观上造成了山东省区域间的体育公共服务不均衡逐渐加大。资料表明，从绝对差距来看，2010年，经济比较发达的济南、青岛、烟台、威海、潍坊、淄博6市的地方财政一般收入占全省的52%，而其他11个城市只占了48%；从各城市的数据来看，2010年，济南为266.1亿元，青岛更是达到452.6亿元，而聊城为70.5亿元，莱芜仅有35.3亿元。区域经济发展水平的明显差距导致山东省不均等的公共服务水平，这种公共服务水平不均等直接造成区域间体育公共服务的不均等。

（5）体育发展策略的缺陷

山东省存在过度的体育市场化取向。体育市场化是要把公共体育也纳人市场调节的范畴。在目前山东省公共体育设施严重不足的情况下，特别是在鲁中、鲁西及农村地区，若过度发展体育市场化，会导致体育服务收费范围和价格的不断扩大和攀升，进而使得城乡间、区域间的差距进一步拉大，导致体育消费人群规模的缩小，最终使体育公共服务非均等状况进一步恶化[7]。另外，大量体育经费用于发展竞技体育，地方政府、体育行政部门出于自身的利益，也大力宣扬奥运战略、全运战略，未能为群众体育提供足够的公共物品和公共服务。因此，地方政府应当充分利用当地的公共体育资源，重点发展当地的体育公共服务。而中央和地方的体育发展策略过度重视大型赛事，进而忽略公众的体育需求，严重地影响了体育公共服务建设，不利于体育公共服务均等化的实现。

二、实现体育公共服务均等化的对策及意义

（一）实现体育公共服务均等化的对策

1.转变政府职能，加大对体育公共服务的投入力度

为了实现体育公共服务均等化，应当明确规定政府职能，做到以下几点：（1）把体育公共产品的数量和服务水平的高低纳入政府绩效考核体系中，不再以竞技体育成绩作为主要标准考核体育部门的工作；（2）要以广大社会公众为中心，以公众满意为尺度，坚持公平、公开性的原则，建立公众参与的多元化绩效评估体系；（3）要以实现体育公共服务均等化为重点，加快建立中央对地方政府体育公共服务的监督评价机制，加强中央对地方的管理。

针对山东省体育公共服务供给严重不足的现实，各级政府必须转变观念，充分认识到体育在我们社会经济发展中的重要作用，不断加大对公共体育的资金投入力度，尽最大努力向群众提供更多、更好的体育公共服务，逐步实现体育公共服务均等化。当前，政府对体育公共服务的投入应主要放在两个方面：一是加大对基础性体育服务的投入，满足基层群众尤其是农村居民的体育健身需求；二是要加大对体育教育、体育技能培训的投入，提高居民社区健身指导员的数量和质量，增加体育服务项目的供给，逐步满足公众的体育健身需求。

2.改变城乡二元发展模式，逐步发展城乡统筹的体育公共服务供给体制

城乡二元体制严重阻碍着山东省的公共体育发展，而且由于目前我国的政治经济体制改革都没有完成，所以，体育公共服务的城乡统筹在短时间内还很难完成。针对这种情况，山东省需要在将城市和农村作为一个有机整体来考虑的基础上，加大对农村地区的补偿力度，增加对农村基层的转移支付，加大对农村体育公共服务的财政投入力度。要随着我国社会经济的发展，改变城乡二元发展模式，实行城乡统筹，最终实现我国体育公共服务均等化[8]。

3.加强体育公共服务的资源共享，强化其社会公益性

山东省体育设施的利用率较低，要改变这种现状，必须要打破行政、教育、竞技比赛等在体育服务使用上的相对独立，尽可能开放学校、企事业单位的体育场地，全体公民共享体育资源的使用权，达到体育资源的共享。山东省的体育公共设施是政府为人民群众提供体育健身服务的部门，在其经营上应体现公益性，要面向大众，使其全面服务人民。

4.构建体育公共服务绩效评价体系，推动服务型政府的建立

在改革开放深入进行的今天，各级政府基本都把经济指标放在了首要位置，体育公共服务则被人们忽略，所以，必须构建完善的体育公共服务绩效评价体系，并逐渐增强体育公共服务在政府发展评估中的地位[9]。山东省人口较多，经济和社会发展不平衡，体育事业的发展也极其不平衡，所以必须建立一个完整地表现人们体育文化生活质量的体育公共服务的评价体系。要引入多元化的评估机制，坚持透明性、公开性的原则，以公民为中心，以满意为尺度，建立多元化的绩效评估体系。

5.建立多元化的体育公共服务供给模式

传统的单一的以政府为主体的供给模式满足不了山东省不同区域、不同单位、不同阶层的体育服务需求。而多元化的体育公共服务供给模式有利于提高体育公共服务的总量与效率，是解决山东省体育公共产品的需求规模大、需求层次多问题的有效途径。在坚持以政府为主体提供服务的同时，还应充分发挥市场、社会力量的作用，形成公共产品供给主体多元化的格局[10]。

（二）实现体育公共服务均等化的意义

体育公共服务植根于公民的基本体育权利，关系到公民的基本体育素质和生活质量、生存能力、精神状态，其均等化发展是政府公共服务供给的重要内容，也是实施全民健身计划目标的基本保障。山东省实施体育公共服务均等化有助于改善当前省内的体育公共服务不平等现状，促进地区、城乡乃至经济社会的协调发展。体育公共服务均等化是山东省强化政府职能，缓解当前社会中所面临的各种突出矛盾，顺利推进和谐社会建设的重要环节，具有很强的战略意义。

参考文献：

[1] 郭宏宝.公共服务均等化：理论评价与实际应用[J].当代财经，2008，（3）：29-33.

[2] 山东省统计年鉴2007—2011[M].北京：中国统计出版社.

[3] 陈建辉，许晓部.我国社会转型期体育公共产品供给制度创新机制的探讨[J].泰山乡镇企业职工大学学报，2010，（9）.

[4] 李震.山东省体育场馆资源的现状调查与使用一体化改革的设想[D].济南：山东师范大学，2009.

[5] 黄昌领.山东省竞技体育后备人才现状与对策研究[D].郑州：河南大学，2007.

[6] 肖林鹏.论我国体育公共服务供给的基本问题[J].体育文化导刊，2008，（1）：10-12.

[7] 黄晓.和谐社会语境下体育公共服务均等化发展研究[J].成都体育学院学报，2008，（5）：5-8.

公共服务设施均等化篇（10）

2010年7月，在中共中央政治局第二十二次集体学习时指出，“要加快构建公共文化服务体系，按照体现公益性、基本性、均等性、便利性的要求，坚持政府主导，加大投入力度，推进重点文化惠民工程，加强公共文化基础设施建设，促进基本公共文化服务均等化“，面对人民日益增长的物质、文化需求，实现基本公共文化服务均等化是当前完善公共服务体系的一项重要内容，而文化馆服务均等化则是实现基本公共文化服务均等化中的又一关键所在，是满足公民文化需求的一个重要手段。

所谓的基本公共文化服务体系是政府举办、非赢利的传播先进文化和保障大众基本文化需求的各种文化机构和服务的总和。它具有均等性、基本性、公益性、便利性四个特征。而公共文化服务均等化则是指在文化领域提供的公共服务，是为满足社会的公共文化需求，由公共组织机构使用公共权力与公共资源，向公民提供公共文化产品的服务。为社会提供公共文化服务、保障和实现公民基本文化权益、满足公民基本文化需求，是文化馆应尽的职责。

一、文化馆服务均等化发展历程

随着经济的发展和社会的进步，我国文化馆的职能也逐渐从最初的教育、教化公民发展到满足公民文化需求上来，在20世纪50年代初更是确立明确提出了文化馆的“识字教育、政治宣传、文艺活动及普及科学知识”的主要职能，同时还肩负着“行政管理、业务开展”的任务。在我国，不同时代背景下，文化馆的职能和所发挥的作用全然不同，从新中国成立初期的“识字教育”的职能，到改革开放之后更多侧重于开展文化活动和满足群众精神文化需求的功能。

时代不同，功能和服务的内容不同，但是文化馆始终坚持的是“为人民服务、为社会主义服务”的“两为”方向和“百花齐放、百家争鸣”的“双百”方针，服务的对象一直都是人民群众。文化馆从成立之初到现在，其服务的性质应该是普及型的，是面向大众，面向基层的。如今，我国社会和经济的发展日新月异，人民大众的物质文化生活达到了前所未有的水平，随之而来对精神文化的需求也有着前所未有的渴求。在这种时代背景下，文化馆的服务在做好普及型的基础上，要走向均等化，为整个社会的公共文化服务均等化添砖加瓦，发挥自身固有的作用。

二、制约文化馆均等化服务发展因素

（一）缺乏具体标准及实施力度监督机制

近年来，虽然文化馆均等化被反复提起，但是政府并没出台相关的文件对均等化的标准进行限定，文化馆均等化服务规定流于形式，仿佛只是在空喊口号。同时，在没有明确关于均等化标准的文件出台前，对于各文化馆的均等化服务工作实施的监督机制也是缺乏的，这就导致当下的均等化服务工作的落实全靠文化馆的自觉，实施程度及标准全靠文化馆的悟性，如此之下，十分不利于文化馆服务均等化工作的推M。

（二）对文化均等化服务认识不足

对于文化馆均等化服务工作，部分群文干部还停留在“文化下乡”等认识的初级阶段，对于均等化服务仅仅是着眼于将发达地区与欠发达地区维持到一个水平线上，而这种维持多是将发达地区的文化工作普及、照搬到欠发达地区，并没有对文化均等化服务的整体水平进行提升。创新思维缺乏、体制僵化、提供给群众的文化活动形式单一，都导致了群众对于参加文化馆的均等化服务活动兴致缺缺。均等化服务不应该是对发达地区文化的牵制，对欠发达地区文化水平提高的同时也应满足发达地区新的文化需求，创新文化服务活动，提供人民所喜闻乐见的文化。

三、尽快出台确定文化馆服务均等化标准的相关文件，加强对文化馆均等化服务工作的推进力度及监督力度

法治社会强调“有法可依”，目前阶段，文化馆均等化服务工作缺乏具体的指导性文件，处于“立法空白”状态，政府应出台规范文化馆服务均等化工作文件，为该项工作的推广提供制度上的保障。同时还应设立专门的文化馆均等化服务监督部门或机制，定期对这一工作进行考察和反馈，以便更好的督促各文化馆推进均等化服务工作的进程。同时，还要着眼于各类文化设施的功能定位，加大对文化设施内部设施的配备力量，制定标准，建设设备齐全、功能完备、服务高效的文化阵地。

四、提高群文干部的职业能力水平和素质水平，加强对群文干部的考核力度

文化馆应当定期对群文干部进行职业技能培训，提高其能力水平，开发创新性思维，能够为文化馆均等化服务工作提供更优质的建议和思路要树立基层服务理念，积极推动文化的大发展大繁荣，这是文化馆服务均等化的重要方向，也是每个群文工作者责任和使命。

五、做好文化馆各项活动免费开放及宣传工作

文化馆作为一处面向群众的文化组织，由其开展的活动均为公益性的免费活动。文化馆应当加大对其免费开放活动的宣传力度，让更多的人民群众参与到文化活动中来，有利于推广。

结语：

推进基本公共文化服务均等化是国家在社会转型期实现基本公共服务均等化的一项重要内容，是坚持以人为本、贯彻落实科学发展观的重要制度安排。文化馆必须充分发挥自身的各种优势，积极参与到促进公共文化服务均等化建设中去，全方位、多角度地为保障公民基本文化权益，提供更优质的服务。

文化馆公共文化服务均等化也并不意味着全体社会成员享受完全一致的基本公共文化服务，其实现并不是一蹴而就的，必须在政府、社会、公民的共同努力下，分布分阶段的逐步推进，最终才能实现文化馆公共文化服务机会、结果的均等化。

参考文献：

[1]马莉莉. 文化馆服务均等化问题探析[J].大众文艺，2014（6）：32～33.