公共危机管理的特征篇（1）

一、公共危机管理与政府形象的内涵及相互关系

（一）公共危机管理的内涵及特征

一般认为公共危机管理是针对公共危机事件所采取的一系列的管理活动，指公共管理机构通过建立危机应对机制，采取一系列必要措施防范、化解危机，恢复社会秩序，保障人们正常生产和生活，维护社会稳定的活动。公共危机管理是公共管理的一种特殊形式，属于公共管理的范畴，具有不确定性、紧急性、预防性、国际性等特点。

（二）政府形象的内涵及特性

政府形象就是政府在公众心目中的形象。具体来说，政府形象就是政府的行政行为表现、性质特征、精神风貌等在社会公众心目中的反映，以及政府在公共行政中体现出来的整体素质、综合能力、施政理念和施政业绩等给公众留下的一种综合印象或看法。

政府形象既不同于政府发生的所有客观事实，也不同于某个个体的印象，有其自身的特征，这些特征主要表现在以下几个方面：1、政府形象的主客观性；2、政府形象的相对稳定性和可变性。3、政府形象的整体性。

（三）公共危机管理与政府形象的关系

1、公共危机管理对政府形象的影响

公共危机的发生考验着政府的公共危机管理能力，从而影响政府形象。若政府在公共危机管理中应对得当，能够成功化解公共危机，则标志着政府有较高公共危机管理能力；若在公共危机压力下，出现失误和不利，致使公共危机不断升级或由单一危机发展为系列危机，则政府能力受到质疑和否定。此外，在全球化背景下，公共危机的高曝光率、高吸引率、高关注率，使得处于公共危机事件中的政府表现成为全社会乃至全世界衡量其政府形象的重要标尺，对公共危机的处置，影响全社会及全世界对国家整体形象的评价。

公共危机也是一种机会，对公共危机的有效管理有助于政府形象的塑造。面对公共危机，如果政府及时组织相关力量，对危机进行控制和协调处理，不仅会减少公共危机给人们带来的损害，而且也维护了自身的合法性地位，使公众更加认可政府，进而有利于良好政府形象塑造的推进。

2、政府形象对公共危机的影响

良好的政府形象有利于提高政府公信力，增强公共危机发生后社会的稳定性。反之，如果政府失信于民，政府的行为就难以得到公众的理解和信任，危机就难以妥善处理。

二、我国公共危机管理中政府形象问题分析

（一）形象意识欠缺

在危机管理中，政府形象意识的高低是政府能否抓住契机，转危为安的关键因素。与传统社会的政府力量仅能影响人民的行动不同，现代政府的目标是建立一个尊重公民权利和自由的政府，因此现代政府既能影响人民的行动，又能影响人民的灵魂。但是，目前我国政府机关及其公务人员却存在着服务理念缺乏，形象意识淡薄的现象。由于受“官本位”思想的影响，我国许多政府部门及官员形象意识严重缺乏。

（二）信息沟通渠道不畅

公共危机管理的过程在某种程度上讲就是政府与公众进行沟通的过程。在众多沟通渠道中，媒体是政府与公众沟通最有力，最有效的渠道之一。当前的问题在与公共危机发生时，许多政府部门不举行新闻会信息，有些政府甚至对新闻媒体带有抵触和排斥情绪，从而使得政府与媒体的矛盾加剧。由此导致媒体可能对公共危机轻描淡写、或者隐瞒歪曲危机的相关情况，造成公众对危机的麻痹大意，或者因为夸大危机造成公众不必要的恐慌。

（三）重经济发展轻危机应对能力建设

改革开放至今，政府基本上是“经济建设型”政府，旨在大力发展经济建设，注意力大多都在经济发展方面，但在处理公共危机方面还存在诸多问题。危机的不确定性决定了政府在面对危机时，对危机爆发的征兆、信息等很难有准确的了解、认识和预测，加之政府在危机公关方面的意识淡薄，所以一旦发生公共危机，往往采取回避的态度，瞒报、误报、报喜不报忧等情况时有发生，加大了公共危机治理的难度。

三、公共危机管理中的政府形象塑造

（一）提高形象塑造意识

培育形象塑造的意识是政府形象塑造的首要工作。政府及其公务人员的影响着自己的公众形象，所以应该时刻注意自身的形象塑造。为了培育形象塑造意识，政府应该做到以下两点：1、开展形象塑造意识的普及教育工作，例如以开展座谈会，开办宣传栏、专题讲解等形式，将政府形象塑造的重要性和意义传达到政府公务人员，使公务员认识到形象塑造的重要意义。2、组织专门训练，以开展公共危机演练等形式，提高政府公务人员应对公共危机能力。

（二）完善信息管理机制

政府公务透明化和公共信息公开化是民主政治的基本理念，也是政府在处理公共危机事件时最有效的危机公关途径。公共信息公开对公共危机管理的重要作用体现在：1、为公众提供了危机详情，使公众心中有数，开展自防自救工作；2、能够帮助政府稳定公众情绪，使得公众安心并能够众志成城、齐心协力对抗危机；3、最大限度地满足公民的知情权，也是政府付诸行动、切实塑造自身阳光形象的表现。所以在公共危机管理中完善信息管理机制、及时公开相关信息，对政府形象塑造来说非常重要。

在公共危机管理中，为了塑造良好的政府形象，政府还需要积极引导媒体有序参与。为此，在公共危机发生以后，政府要及时与媒体进行沟通交流，让媒体了解公共危机的进展。另一方面，政府应该尽快把对媒体的管理纳入制度化、法制化的轨道，明确媒体据实客观报道公共危机的责任，用制度和法律规范媒体的行为，使媒体真正成为公共危机中政府形象塑造的重要宣传手段。

（三）健全危机公关处理机构

专门的危机公关处理机构是有效化解公共危机的保障，所以政府需要设立专门的危机公关处理机构。为了便于问题的沟通协调，该机构可以由各级政府的部门、政府办公室以及新闻和预警部门联合组成。政府危机公关处理机构的主要任务有以下几个方面：为公众提供信息、为媒体提供新闻信息、回答相关问讯并控制谣言传播。最终通过危机公关处理机构，了解公众的需求，伪政府决策提供有效信息，从而有效提升政府形象。（作者单位：首都师范大学）

参考文献：

[1] 韩秀景.公共危机管理理论与实践[M].南京师范大学出版社，2012年.

[2] 诺曼.奥古斯丁.危机管理[M].北京新华信商业风险管理有限责任公司译.北京：中国人民大学出版社，2004.

[3] 陆凤英.公共危机管理视角下的政府形象塑造策略[J].西北师大学报，2012，（3）.

公共危机管理的特征篇（2）

[分类号]G206

1　引言

回溯人类历史长河，“危机”是一个永恒的话题，尤其进入新世纪后，一系列重大公共危机事件不仅使人类生命和财产蒙受巨大损失，也对世界各国政治、经济、社会发展产生深远影响。在现实需求的推动下，危机管理快速发展成为一门综合性管理科学，并形成了公共危机管理和组织(企业)危机管理两大分支领域。前者以政府为主导，旨在消减对社会公共利益形成现实或潜在威胁的公共领域危机；后者以企业为主体，目标在于化解对企业自身或其利益相关者形成现实或潜在威胁的组织层面危机，当组织危机超出组织自身范畴拓展到公共领域，即转化为公共危机管理(如三鹿奶粉事件等)。

无论是公共危机管理或是组织危机管理，危机信息预警均是基础性和关键性组成部分，它具体指利用科学的策略、方法和技术，对可能引起危机的相关因素及其环境变化征兆的信息进行全面监测、跟踪和评估，并提前或实时发出警报信号的机制和过程。随着现代危机复杂性和危害性的全面提升，危机信息预警的作用日益凸显，而难度也不断加大。

与此同时，网络成为现代危机信息传播的主要领域，并逐渐发展成为酝酿、触发危机和影响危机发展的策源地。因此，在网络环境下探索危机信息预警的科学方法，为实践中构建完善的危机信息预警体系提供指导，是我国公共危机管理和信息安全管理研究亟待解决的重要课题。

2　公共危机网络传播形态

公共危机是对一个社会系统的基本价值和行为准则构架产生严重威胁，并在时间压力和不确定性极高的情况下必须做出关键决策的情境。而信息论创始人克劳德・香农(Claude E.Shannon)将信息界定为“用来消除不确定性的事物”。由此可以推论，正确的信息传播将消除公共危机情境中的不确定性，引导管理者和公众做出正确的决策行为，反之亦然。正如英国学者迈克尔・里杰斯特(Michael Regester)所言：“只有进行有效的传播管理，才能进行有效的危机管理”。

在网络环境中，正确的危机信息预警有赖于对危机网络传播形态的感知和塑造。公共危机网络传播形态是指对网络环境中公共危机信息传播的主体、客体、路径、分布等客观状态的综合描述。相较于常态化的网络信息传播形态，公共危机情境下的网络传播形态通常发生畸变，也被称为危态化网络传播形态。因此，现代危机信息预警的主要目标是发现并克服危态化的网络传播形态，将公共危机信息传播纳入健康、有序的轨道。

2.1　公共危机网络传播形态的主要特征

随着社会信息交流的网络化，尤其是Web2.0技术平台极大地拓宽了公众的信息传播渠道，网络信息传播成为公共危机信息传播的主流。相较政府和媒体主导下的传统危机传播格局，现代危机网络信息传播形态呈现出如下特征：

2.1.1　用户创造内容政府、主流媒体、专家精英、普通公众以及相关利益群体(以网络舆论推手为外在表现形式)等共同成为公共危机网络信息传播的主体，传播主体利益和需求的分化导致了传播内容的多元化和海量化。围绕公共危机的官方信息、媒体新闻、专家精英信息、策划新闻、极化言论、大众舆论等内容混杂博弈，危机网络信息预警的目标范围和复杂度空前提升。

2.1.2　线上线下交互Web2.0的交互性和社会性赋予了公众强大的“自组织”功能，公共危机为“网络行动主义”提供了良好的“发酵土壤”，网民通过网络围绕公共危机事件实现了线上线下行为的交互，公共危机网络信息传播具备了鲜明的现实行动指向，表现出强大的“双刃剑”效应，这将从深层次影响政府主导下的公共危机管理格局，危机网络信息预警的重要性和紧迫性日益凸显。

2.1.3　去中心化　公共危机呈现出“去中心化”的“纸草型”网络传播形态，基于开放网络和非开放网络的大众传播、组群传播、“小世界”人际传播等各种信息传播模式交织融合，政府和主流媒体在危机信息传播中的议程设置能力被削弱，危机网络信息传播的失控和失察风险加大，加大了政府公共危机管理的难度，危机网络信息预警的科学性和有效性亟待提高。

2.2　公共危机网络传播形态的现实效应

危机生命周期理论将公共危机视为动态变化的“生命体”，通常分为酝酿期、爆发期、扩散期、平复期等四个主要的生命阶段，不同阶段具有不同的生命特征，可以用破坏力、影响力、爆发力等生命指标来反映危机对现实社会价值系统的威胁程度。实践研究表明，网络环境下公共危机网络传播与现实危机发展存在高度关联的互动机理，同样适用生命周期理论，且不同生命阶段呈现出不同的危机传播形态，并具有如下现实效应：

2.2.1　非对称映射效应　主要指危机网络信息传播形态可以实时(甚至提前)反映出现实世界的危机发展情境，即危机事态越严重，通常网络传播形态异变程度越明显，较为典型的是“SARS事件”。因此，面向网络传播形态的危机预警为公共危机实时预警提供了可能，同时也是现代危机应对的重要领域。

2.2.2　蝴蝶效应　主要指微小的危机事件通过危机网络信息的传播，在现实社会中产生连锁反应，最终促发或演变成更大规模的危机事件，较为典型的是“突尼斯骚乱事件”。因此，面向网络传播形态的危机预警可以从根本上感知全社会整体的风险环境。

2.2.3　双轮驱动效应　指危机网络信息传播与现实危机事件相互作用，共同推动公共危机的发展演变，较为典型的是“云南躲猫猫事件”等。因此，面向网络传播形态的危机预警可以正确引导公共危机事件的良性演变。

2.2.4　虚拟现实效应　指通过网络空间策划并传播现实世界并不存在的、虚拟的危机信息，从而在公众心理层面制造危机情境，达到某种商业或政治目的，较为典型的是“贾君鹏事件”等。因此，面向网络传播形态的危机预警可以促进网络文明的健康发展。

由此可见，随着网络社会的演进，危机与危机网络传播形态之间的互动机理将日趋明显，上述认识全面拓宽了危机前兆信息的认识范畴，并廓清了危机网络预警的目标对象。

3　面向网络传播形态的多层次信息挖掘

公共危机网络信息预警是针对海量网络信息资源进行信息挖掘和风险评估的科学过程，它伴随网络信息挖掘技术的发展而发展(或过时)。当前，基于网络内容(Web content)、网络结构(Web structure)和网络用户行为(Web usage)三个层次的网络信息挖掘体系日趋成熟，为公共危机网络信息预警提供了基础。

3.1　基于网络内容挖掘的危机预警

当前网络内容预警对象主要由两类信息构成，一

类是各种组织或个人的时事新闻或新闻类信息，称为“网络新闻”；另一类是由新闻类信息所引发的主观评论与意见，包含有传播者强烈的个人观点，称为“网络意见”或“网络舆情”。基于网络内容的危机预警是当前研究和实践的主要领域，其中尤以网络舆情预警为主。总体来看，基于网络内容的预警直观、显性、易开展，但由于现代网络环境下大量不规则词汇、语法的出现，以及图像、音／视频内容的涌现，使得该预警方法所依赖的语义分析、模式识别等自动化技术发展相对滞后，在实践中仍高度依赖人工和半人工模式，在时效性和有效性方面存在不足。

3.2　基于网络结构挖掘的危机预警

指针对网络信息间链接结构和用户网络关系等结构类信息进行的危机预警，包括网络传播结构特征分析和“意见领袖”识别研究。在实践领域具有代表性的是美国国防研究计划局的TIA计划(terrorism infor-mation awareness 2002)，该计划通过从链接关系和网络结构变化中发现恐怖活动情报。该类预警通过对传播结构突变和畸变的测度，可以感知危机前兆，实现实时(或事前)预警，并实现危机的定位、回溯和预测。但由于其无法独立判别危机，在国内预警实践中通常只被作为内容预警的后续补充。

3.3　基于用户行为挖掘的危机预警

指通过对人一机交互数据(浏览器日志、搜索引擎查询日志等)的分析，揭示网络用户行为特征和意图，从需求端实现危机预警。该类预警可以客观反映公众对危机信息的需求和使用状况，对判断危机现实影响和未来趋势具有重要价值。但由于交互信息通常属于商业网站的隐私数据而无法公开和完整的获取，因此基于用户行为的预警研究仍处于探索阶段，已用数据基本为直观易获型。

综上所述，基于上述三个层次挖掘结果的危机预警方法各有优势，且具有良好的互操作性和功能上的互补性，现代危机预警模式应是上述方法的有机结合，方可实现对危机网络传播形态的实时、“立体”的感知。因此，基于多层次网络挖掘结果建立的网络信息预警模式，是对上述三种分散式的网络预警方法的继承、整合和创新。

4　面向网络传播形态的公共危机信息预警模式

公共危机网络信息预警模式是一系列预警思想和方法的抽象集合，它以网络传播形态为预警对象，以多层次信息挖掘结果为数据基础，以科学的评估指标体系为工作抓手，其目标是发现和克服公共危机信息的“危态化”传播，引导公共危机信息传播的真实、准确和高效。作为一个抽象、开放的理想模型，该预警模式无法直接应用于实践，但以此为目标框架和方法支撑，可以在实践中不断整合和优化现有的网络预警工作机制、网络预警系统平台，提升网络预警实践工作的科学性和系统性。基于上述定位，本预警模式将重点从预警指标体系、预警工作模型和预警核心方法等三个方面展开系统探讨。

4.1　预警指标体系

预警指标体系是针对网络传播形态的变化进行测度并发出警报的一系列指标集合。相较常态网络信息传播，这些指标在危机情境下通常将出现异常变化，因此公共危机管理者可以通过观测指标的变化，衡量和预测危机的发生和演变，实现公共危机的网络监测和现实应对。

公共危机网络信息预警指标体系的数据源于对网络传播形态的多层次挖掘结果，该指标体系由描述性指标和生命特征指标共同组成。其中，描述性指标直接源自多层次挖掘结果的量化分级，是描述危机网络传播形态某一方面具体属性的基础性(简单)指标，生命特征类指标是在描述性指标上组合而成的复合指标，与现实危机情境中的危机生命特征相对应，是整合多层次网络挖掘结果的决策性指标。

4.1.1　描述性指标

通过对危机网络传播内容的挖掘，可以得出倾向度、真实度、敏感度等内容类指标，其中：①倾向度(in―clination)，是用来反映网络传播信息内容中思想观点的方向集中情况，可通过语义解析的主题关联向量统计分析等方法进行测度；②真实度(authenticity)，是用以反映信息内容与客观事实的一致情况，可通过半人工辅助分析等方法进行测度；③敏感度(sensitivity)，用以反映信息内容对现有社会公共价值体系的威胁情况，如反政府政治言论、暴力色情内容等，可以通过预设关键词匹配分析等方法进行测度。

通过对危机网络传播结构的挖掘，可以得出中心度、频度、广度等结构类指标，其中：①中心度(centrali―ty)，是表示危机信息在整个网络环境中所处位置及其关系，用以反映危机信息传播的效果，可以用社会网络分析等方法进行测度；②频度(frequency)，指单位时间内危机信息传播的频繁程度，也可以用网络统计分析等方法进行测度；③广度(scope)，用以反映危机信息传播在网络中的覆盖范围，可以用社会网络分析法等方法进行测度。

通过对危机网络传播用户行为的挖掘，可以得出需求度、关注度、活跃度等用户行为类指标，其中：①需求度(demand)，用以反映网民对危机信息的需求程度，可以通过搜索引擎日志统计分析等方法测度；②关注度(attention)，用以反映网民对危机信息的关注程度，可以通过网页浏览日志统计分析等方法测度；③活跃度(activeness)，用以反映网民对危机信息传播的参与程度，可以通过对转贴或回复等网络数据的统计分析等方法测度。

4.1.2　生命特征类指标　如同公共危机本身，公共危机网络传播也是一个具有完整生命周期的生命体，破坏力、影响力、爆发力等是其关键生命特征，可以综合反映公共危机网络传播形态的变化，并进一步感知其对现实社会价值系统的威胁程度。

破坏性(destructiveness)。指网络危机信息违反或扰乱现实社会价值系统的能力，可以通过倾向度、真实度、敏感度、广度、频度等描述性指标的加权平均计算等方法予以测度。

影响力(influeflce)。指网络危机信息的传播分布并引起社会反馈的能力，可以通过频度、广度、需求度、关注度、活跃度等描述性指标的加权平均计算等方法予以测度。

爆发性(eruption)。是指网络危机信息在短时间内急剧增长的能力，反映危机传播形态的突变，通常与现实危机爆发同步；可以通过倾向度、敏感度、中心度、需求度、关注度等描述性指标的加权平均计算等方法予以测度。

上述生命特征指标是在多层次网络信息挖掘基础上的综合性指标，是对危机传播形态的全面、客观的定量评估，为分析危机发展阶段并实施快速应对提供科学的决策基础。

4.2　预警工作模型

危机网络传播的各生命特征指标相互叠加形成特有的生命曲线(时点)和生命曲面(时段)，研究表明，同类危机的生命曲面趋向一致，危机网络传播的这一客观现象为基于“传播形态一危机情境”比对的危机预警工作模型奠定了理论基础，使公共危机事前预警成为可能。

在上述理论支撑下，本文提出将公共危机在不同

生命阶段中的网络传播生命特征作为预警样本，并与现实的危机情境进行关联，从而形成基于“传播形态一危机情境”比对的公共危机预警模式，目的是通过对网络传播形态的监测，实现对危机事件和社会风险的实时(或提前)感知，如图1所示：

4.2.1　危机网络传播形态的动态指标库　危机网络传播形态动态指标库由描述性指标和生命特征指标共同构成，通过实时采集描述性指标，自动测算危机生命特征指标，在动态监测网络传播形态变化的同时，不断累积形成危机网络传播形态的历史指标数据。

需要指出的是，上述针对网络传播形态的监测既可以是微观层面围绕某类具体危机事件展开的网络传播形态预警，也可以是针对整个宏观网络环境或某些重点网络环境(如主流论坛等)展开的网络传播形态预警，在预警实践中两个层次相互补充、协同工作。

4.2.2　危机情境知识库　危机情境知识库是由危机现实情境与危机网络传播形态共同构成的知识系统。它通过将现实环境中的公共危机发展情境进行事件分类和时间序化，并根据事件类别和时间序列建立危机网络传播形态的全生命周期指标模式集，由此为各类危机在不同发展阶段建立了与网络传播形态之间的关联关系，该知识库系统的开放性和智能性将不断促进知识库的优化和扩展。

4.2.3　危机网络信息预警决策支持系统　决策支持系统是预警模式的核心部分，该系统连接危机网络传播形态动态指标库和危机情境知识库，实现整个预警系统的总体调度。具体运作机理是实时将传播形态的指标信息与危机情境知识库信息进行比对匹配，捕捉危机信息传播特征，可视化描述危机传播演变趋势，一旦符合或接近危机情境知识库中的网络传播特征，将自动启动预警机制向决策者预警情报，并同时提供网上和网下应急预案以供行动决策。

4.3　核心方法

预警指标体系和预警工作模型构建了基本的公共危机网络信息预警系统框架，但针对具体的危机预警和应对，仍需要在此基础上形成一系列具体的预警方法(或方法集)，本模式至少包括以下三种核心方法：

4.3.1　危机网络传播的关键节点、骨干网络挖掘方法

公共危机网络信息传播受网络结构、节点异质性、信息源数量和位置等参数的影响，通常表现出极为复杂的传播形态，但关键人物和骨干网络通常主导复杂的危机网络传播。根据相关指标(如中心度、相似度、邻近度、活跃度以及其他混合指标等)对网络节点进行测度，可以快速定位警源、发现警兆、消除警情。因此，关键人物发现和骨干网络挖掘是网络预警重要的先行方法。

4.3.2　危机网络传播的开放式预警方法　Web2.0环境下公众成为危机传播主体，因此，打破传统的封闭预警思想，实施开放式预警应是现代公共危机网络情报预警的主要趋势。面向公众的危机情报开放方法主要包括针对虚假信息、特殊节点和异常传播形态的实时开放式提示，以及提供开放预警平台供公众发现和发送危机情报。上述方法可以为公众准确识别和科学应对危机提供支持，推动危机网络传播趋向自学习、自适应和自动优化。

4.3.3　危机网络传播的回溯、预演方法　公共危机网络信息预警的主要难点在于危机信息的高度离散，通常在某一个时点或某一传播渠道中无法准确判定危机信息的传播效应，必须将离散的危机信息高度聚合并放置在一定的时间段中观察，方能发现其主要特征和演变趋势。因此，利用危机网络传播形态指标库的动态存储功能和危机情境知识库的智能仿真功能，建立危机网络传播的回溯、预演机制和方法，可以科学、准确的预测危机的萌芽、演变及其影响。

5　结语

本研究突破“重”事件应对、“轻”环境优化的传统危机预警思维，提出面向传播形态的预警模式，是立足现有技术和方法上的预警理念的变革，将推动危机预警范式向风险驱动转型。以此预警模式为实践指导，可以在微观层面预测、回溯危机的萌芽、演变及其影响，为危机现实应对提供决策支持，更可以在宏观层面感知社会的整体风险环境，对防范我国转型期特有的社会系统性风险、促进网络文明健康发展具有现实意义。

参考文献：

公共危机管理的特征篇（3）

中图分类号：d61 文献标志码：a 文章编号：1002-2589（2013）30-0012-03

一、相关概念界定

（一）府际合作治理

从府际合作治理的研究成果来看，理论界对府际合作治理的界定大多以府际关系为焦点。何精华认为府际合作治理是构建中央与地方、地方政府间以及政府部门与非政府部门（营利部门、第三部门或公民个人）战略伙伴关系，它的目的是为了实现或增进公共利益[1]。汪伪全基于谢庆奎教授提出的“四重关系”[2]的府际关系理论，认为府际合作治理的本质是包括政治、经济、甚至生态环境等多重利益诉求，它也是府际合作治理的基础[3]。王蕾指出地方利益在不同领域具有差异性，但它们都可以划分为一致性利益和差异性利益两种，而府际合作治理是对政府间的一致性利益构建合作双赢机制的治理方式，而对地方差异性利益则应构建良性竞争机制[4]。一些学者认为府际合作治理是府际关系和现代治理两个理念交融发展的产物，因此，他们从府际关系和治理这两个概念解读来界定府际合作治理。还有学者从博弈论视角界定府际合作治理，认为府际合作治理是一种从“零和博弈”转向“非零和博弈”的治理。例如刘祖云提出了政府间关系的“十字型博弈”框架，她认为政府间关系不仅仅是纵向的上下级政府间关系，也不仅仅是横向的同级政府间关系，而是一个十字型的关系模式，府际合作治理是在这种政府间博弈关系中实现从“零和博弈”转向“非零和博弈”的治理[5]。何精华、张明军等对府际合作治理的特点进行概括，何精华认为府际合作治理具有不可分割的公共性、跨越区域的外部效益、政治性特点，府际合作治理的属性可以概括为府际合作治理的权力主体趋于多元化、府际合作治理是作为工具的治理、府际合作治理是一种制度设计、府际合作治理是一种网络治理、府际合作治理是一种多中心治理、合作与协调是府际治理的主要管理方式[1]。有西方学者将府际合作治理的基本目标概括为：促进政策的传送、发展政策能力、建构社会资本、创制备选的政策工具[6]。

（二）区域公共危机

对于公共危机特征的研究，其不确定性、突发性、公共性、威胁性、无序性、紧迫性、变异性、破坏性、隐蔽性等是研究者们的共识。杨龙、郑春勇对区域性公共危机进行了界定，他们认为区域性公共危机是公共危机的一种，是在中观层面从地理范围意义上对公共危机的一种界定。他将区域公共危机的形成分为四种情况并将区域性公共危机的特点概括为具有跨行政区分布、管辖权难以确定、超出应急预案、存在溢出效应和涟漪效应等特点[7]。随着理论界对公共危机认识的深入，更多学者们开始注意公共危机的跨域特征。杨安华将公共危机跨边界传播作为公共危机的本质特征，这是对公共危机认识的一次重大转变[8]。有些学者也将公共危机的这种特性称为“涟漪反应”或“连锁反应”，并指出如无法进行准确的“外科手术般的针对性”消解就必然形成“负外部性”式的危机蔓延[9]，在这一点上美国灾害社会科学的集大成者、灾害研究中心（drc）的创始人恩里克·克兰特利（enrico l. quarantelli）等用“跨系统社会断裂”（trans-system social ruptures） 来描述这类扩散速度极快、破坏力巨大的危机，旨在强调这类危机跨越不同的社会边界、瓦解不同社会系统结构的特征[10]。荷兰知名危机管理学者阿金·伯恩（arjen boin） 将跨边界危机特征描述为形式复杂多样，生命维持系统、功能或基础设施受到严峻威胁以及失效原因或补救方案尚未清晰[11]，从近年来国际上发生的重大突发事件或公共危机，我们可以发现公共危机的跨边界传播成为其很重要的一项特征。阿金·伯恩将其特征归纳为五个方面：第一，极易跨越地理边界、功能边界和政治边界，传播速度快，破坏潜力巨大；第二，对关键基础设施具有潜在的影响；第三，难以界定明显的起点和终点，没有明确的（至少不是一个）归零点（ground zero） ；第四，现有的政治社会结构决定了人们难以对

进行有效的预防和充足的准备；第五，传统危机的应急结构在应对此类危机时具有结构性障碍[12]。

二、区域公共危机治理研究

对于公共危机治理国内外从不同方面已经做了比较详尽的研究，相比之下针对跨域公共危机治理的专门性研究还比较少。有的学者基于治理理论，认为要实现对跨域公共危机的有效治理必须通过多元主体的协同与合作，构建网络治理模式。持这种观点的学者主要有张成福、夏志强、周晓丽等。向良云基于共生理论对区域公共危机治理进行研究，他认为应对区域危机需要纳入区域内众多基本共生单元构建全主体、全风险要素和全过程应对的合作网络和制度平台，同时为之建立和完善基本的共生条件[13] 。近年来我国相继发生了多起区域性公共危机，有的学者对区域性公共危机治理的政府间合作现状进行了研究，杨龙、郑春勇认为环境保护与生态治理、事故灾害救助、公共卫生事件和社会安全事件的防治这四个领域应当是进行地方合作的主要领域，并列表介绍了这四个领域区域性公共危机处理中的地方政府合作状况[7]。沈承诚、姚尚建、李继光、彭婷婷、吴敏等对区域公共危机治理中存在的问题进行研究，并提出相应对策。沈承诚特别指出“切割式”的现行行政区行政模式与“脱域”公共危机的逻辑错配使“脱域”公共危机治理处于“低效”或者“失灵”状态。并认为以“网络式”的区域公共管理体制作为平台既整合纵横向政府系统内资源又积聚政府系统外的市场和社会资源，能够实现对“脱域”公共危机的有效治理[14]。姚尚建认为现有的组织结构与功能设置远不能满足区域公共危机治理的价值与工具需求，因此，在现阶段，关键是要建立必要的政府与政府、国家和社会联合反应机制，逐步实现权力下移、统一指挥、分别响应、相互合作、逐步推开[15]。李继光、彭婷婷、吴敏等将区域公共危机地方政府间合作的问题总结为地方政府作为“经济人”的自利性、绩效评估指标体系不够科学、地方合作机制制度的缺失、现有行政区域划分的障碍。对于公共危机绩效评估研究有少量学者进行了研究，但是对于区域公共危机治理中的地方政府合作绩效评估则非常少。在查阅的文献中，彭婷婷认为将区域内总体发展和合作绩效纳入绩效考核指标体系[16]，杨龙、郑春勇指出区域性公共危机治理过程中的地方政府合作，可以从力度、广度两个方面来进行评估。他认为合作力度的评价指标主要包括合作主体参与合作的层级、合作文本的约束力大小、合作机制的作用程度。合作广度的评价指标主要包括参与合作的范围和合作持续的时间及合作发生的频率[7]。 三、区域公共危机府际合作治理个案研究

我国今年来发生了不少区域性公共危机，但是对这些区域性公共危机系统性的理论研究比较少。对于自然灾害引发区域性公共危机的府际合作治理，马奔以汶川大地震为个案，分析了我国危机管理中跨域治理方面存在的问题，并提出今后的改革措施。他认为，我国危机管理要形成跨域治理机制和模式，应该注意以下几个方面：第一，在危机管理中树立跨域治理观念。第二，成立综合一协调的危机管理部门。第三，加强危机管理中政府组织部门之间的沟通与联动。第四，建立跨区域性危机管理合作协调机制。第五，探索整合私营部门与民间力量参与危机管理的方式[17]。对于事故灾难的府际合作治理，我国学者主要对松花江水污染和太湖流域蓝藻事件的府际合作治理进行个案研究。西宝在以松花江水污染作为案例分析的基础上认为基础设施整合和专业化分工网络的形成，是跨区域治理的基础[18]。戚建刚、杨小敏对“松花江水污染事件”中凸显我国环境应急机制弊端进行研究，他认为此次事件中我国的环境应急机制主要弊端是整体缺乏法律依据、部分组成要素的运作缺乏科学性，如预警监测不准确，应急信息通报不及时、不充分甚至存在隐瞒的情况，应急储备不充足，应急评估的失灵以及民间组织的参与不足等。但是他并没有对此次公共危机事件的跨域传播进行研究，忽视了本次危机的一个重要特征，从而提出来的对策也不具有针对性[19]。闰海认为水污染事件背后是分处松花江上下游的吉林和黑龙江两省之间基于“相互性”而长期存在的利益冲突，构建流域生态补偿的法律制度是化解矛盾的主要方法。他指出流域生态补偿法律制度的框架包括补偿主体与受偿主体、补偿资金的筹集、流域生态补偿管理机构以及补偿资金的支付等内容，这对区域性公共危机治理研究具

有一定借鉴[20]。对太湖蓝藻事件的研究很少，杨新春以太湖蓝藻事件为例提出实现跨界环境污染中的地方政府合作，分析了地方政府合作困境的原因并指出推进跨界合作的对策，但是没有进行深入的研究[21]。公共卫生事件府际合作治理以及社会安全事件的府际合作治理的系统性研究几乎没有。

四、区域公共危机府际合作机制研究

理论界针对区域公共危机府际合作治理机制的研究很少，已有的研究比较多的涉及区域应急联动机制的构建。刘雅静指出跨区域公共危机应急联动机制的实现要求树立区域共同体意识，建立跨区域中枢指挥组织系统，建立跨区域应急联动的法律制度、跨区域领导责任制和责任追究制、跨区域信息沟通共享机制、跨区域应急救援预案体系以及必要的技术支持和充足的人力、资金、物资等应急资源保障[22]。滕五晓、王清等对国内外区域应急联动模式、我国区域应急联动的管理体制以及我国区域的应急联动的运行机制进行研究，他认为我国应依托现有区域合作资源、构建“沟通、协调、支援”的多层次、网络状区域应急联动模式和“信息互通、资源共享、相互救援”的运行机制[23]。凌学武、杨超等提出了应急管理协调联动机制模型架构[24]。总而言之，我国在区域公共危机府际合作治理机制上的理论研究还处于尚不成熟阶段。国外关于应急管理协调联动机制的研究主要集中于以下方面： 第一，危机信息和沟通视角的研究。加拿大学者guy michael corriveau从应急管理中的信息流出发，对应急管理协调联动的决策和信息进行了研究[25]。学者tavida kamolvej以泰国为例分析了信息和沟通在应急管理协调联动中的作用[26]。第二，危机决策视角的研究。美国j f.annelll教授从联邦、州以及其他地方政府的应急指挥决策系统的角度设计了应急管理的协调联动模型[27]。david mendonca则建立了以计算机为基础的系统模型来支持应急管理协调联动中的群体决策[28]。第三，基于各国实践的个案研究。chaya r.jain对美国卡特里娜咫风应急处置中各级政府的防调联动状况开展了调查研究[29]。janet hutchinson对加拿大1997年post-red river basin洪灾中联邦、省和市级政府的协调联动进行了较详尽的分析[30]。

五、简要述评

随着经济一体化的发展，区域之间的联系程度越来越密切，公共危机跨域传播的风险性也越来越大，许多学者和政府部门都已经意识到了进行府际合作治理的迫切性和必要性，也对不同类型的区域性公共危机进行了一定程度上的跨域府际合作。总体上学者们对府际合作治理的研究较多，但是针对区域公共危机的府际合作治理的研究很少，而且还没有对现行府际合作治理进行评价的研究，所以本人认为府际合作治理以及公共危机府际合作治理的评价应当成为今后研究的方向。

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公共危机管理的特征篇（4）

1、危机与公共危机

人类社会的发展始终与各种各样的危机伴生共存，危机引发的现实危险会中止进程，破坏正常的生活秩序。根据危机事件的主体不同有个人危机、企业危机、公共危机的区别。这里我们探讨的是公共危机。所谓公共危机就是指在政府管理国家事务中，突然发生的如地震、流行病、经济波动、恐怖活动等对社会公共生活与社会秩序造成重大损失的事件。政府有责任、有义务建立健全危机管理体系，并通过研究危机、危机预警和救治危机，恢复社会的稳定和谐。而政府危机管理，是指政府工作人员在危机意识或危机观念的指导下，依据危机管理计划，对可能发生或已经发生的危机事件进行预测、监督、控制、协调处理的全过程。危机发生的原因，主要来自两个方面。一是自然产生的，如地震、洪水、雪崩；二是人为引起的，如恐怖事件、经济过度波动。自然危机是天灾，具有不可抗拒性。人为危机是人祸，更具偶然性，危害也更大。由于人们对人为危机的认识还很不够，政府对人为危机的预警、动员、救治的研究也相对较少。

2、我国政府对公共危机管理的现状与问题

从古至今，尽管各级政府已经过无数次各类危机的考验，积累了一些应对的经验和办法，但是，以往政府在处理这些危机时，往往是就事论事，并没有上升到公共危机管理的高度去认识，用科学理论来指导具体的管理实践。当问题出现以后，往往临时组织一个班子，根据情况具体处置。这虽然也能够解决一时的问题，但是处理危机的成本很高，矛盾不少，表现出面对灾难时应对措施的临时性和政府调控的力度不够。近年来，我国应对各种危机所暴露的问题是多方面的，现状是不容乐观的。概括起来，主要表现在以下四个方面。

2.1公共危机意识淡薄

政府官员、公共管理者以及社会公众的公共危机管理意识淡薄，在政府管理过程中就表现在对危机管理的认识不足。当危机的前兆出现以后，不能正确地识别，从而将危机消灭在摇篮里，此外，公共危机意识淡薄还表现在当危机发生后，由于相关机制的欠缺而处置不力，致使很多机会丧失。就象SARS在广州爆发后，没有引起足够的认识，也没有健全的危机管理体制及时应对，才使危机蔓延，进而在人群中造成极度恐慌，这种恐慌引发的破坏性后果往往比危机本身更为严重。

2.2对公共危机的基本特征认识不够

充分认识公共危机的基本特征是干预和解决公共危机的前提。公共危机的特征体现在以下两个方面：

（1）危机的突发性。公共危机的爆发突然，时间短促，传播迅速。公共危机的这一特征要求政府在非常有限的时间内做出反应，形成正确的判断，以争取到宝贵的时间，使可能的损失最小化。在这方面，SARS带给我们的教训是深刻的。SARS初始在佛山，后来蔓延到广州。由于我们对它的传染性认识不足，也由于没有危机的预处理机制，使得危机爆发阶段的信息不全面，所需的物资（如呼吸机、全能防护服等）匮乏，对医护人员也缺乏有效的防护措施。

（2）危机的破坏性。公共危机所具有的突发性决定了它的巨大破坏性。SARS不仅造成人员伤害，对我国经济造成的破坏同样巨大。SARS的持续，减少了人群的聚集和出行，工厂不仅招不到熟练工甚至农民工都招不到，而且由于增加防护、消毒等方面的成本，生产效益受到严重影响；另一方面，市场客流的急剧下降，消费的日渐萎缩，对国民经济发展造成沉重打击。此外，国际资本的投向也会转变。

2.3公共危机管理未实现法制化

据了解，国外有专门培养社会危机管理人才的专业。在欧美国家，一些军事战略专家和国防经济学家从国防经济学的角度来研究危机预警系统。美国在多项法律中也对国民经济动员的相关问题进行了规定，并建立了比较完善的国民经济动员体系。美国的危机处理体系和快速反应机制在人员救助、恢复正常生活秩序起到了关键作用。我国在应对SARS公共卫生危机期间暴露出我国公共危机管理机制的弊端，比如政府的危机管理缺乏系统的战略和政策规划；缺乏系统化和制度化的教育、训练、组织保障；缺乏整合和协调的机制，政府与医疗机构之间的协调配合欠缺；缺乏有效的信息支持和信息沟通机制，信息传播渠道不畅通；缺乏制度化的财资源保障和人力资源保障；与国际组织和地区组织的合作有待完善等等，都使我们看到健全危机管理机制的迫切性。

2.4缺乏完善的公共危机管理操作系统

SARS等公共危机暴露出来的问题不仅仅是认识和法制规范方面的欠缺。对于公共危机管理，国家缺少一套行之有效的处理程序和规则。公共危机管理是国家管理体制的一个重要组成部分，是政治体制、行政体制的重要方面，这方面的欠缺暴露了政府管理的严重问题。危机管理对于企业，是企业生死攸关的大事；对于国家，就会关乎整个国家的兴衰存亡。在危机发生越来越频繁的今天，一个国家要减少危机的发生，降低危机的损失，提高政府应对危机的效率，必须建立系统的危机管理机制。有效的危机管理机制，能保证政府在危机发生时能在最短时间内有效调动社会资源，将危机带来的损失减少到最低程度。

3、促进我国公民参与公共危机管理的措施

公共危机管理的特征篇（5）

关键词：公共危机；高校危机；危机治理

【中图分类号】G647

随着经济全球化、社会复杂化和文化多元化的到来，我国社会正处于社会转型的关键时期，结构性的系统风险加剧了各种类型危机发生的可能。在这样的制度变迁的历史时期，学校内部的管理制度、人员观念、市场机制引入等因素的共同影响下，以往的社会危机事件逐渐扩散到校园并频频发生，其特征有别于其他传统的危机事件。可以说，高校面对危机事件的发生已经在很大程度不能单靠事发学院或几个部门应对，需要危机治理这个更为广泛的框架下将相关责任的主体纳入到解决危机的过程中。因此，我们应该认识高校公共危机治理及其内涵和特征？相关责任参与主体如何参加高校公共危机治理？社会各个方面的力量又如何在正确看待这些危机？

一、危机治理：高校危机管理的必然选择

危机在人类后工业时代不可避免的社会系统性风险，高校作为社会的重要组成部分不可避免地同样暴露在风险之下。只有认识到公共危机的内涵及特征，依靠危机治理把力量都也投入处理公共危机中，才能有效提高高校公共危机管理。因此，公共危机治理是高校公共危机管理的必然选择。

高校公共危机内涵应该从“公共危机”、“高校危机”、“高校危机管理”、“危机治理”这个几个关键词入手。公共危机是指对一个社会的基本价值和行为准则架构产生了严重威胁，并且要求以政府为主体的公共部门在极短时间内和不确定性极高的情况下作出关键性决策的事件。[1]危机处于不同制度环境，赋予了高校危机不同的内涵，因而高校危机是指，“由于自然的、人为的或者社会政治的原因引发，在高校内部突然发生的，对高校的教学、工作、生活秩序造成一定干扰、冲击或危害，甚至造成财产损失和人员伤亡的重大事件。”[2]面对危机的发生，高校的管理部门为应对危机而采取的一系列的行动，这个过程被称为高校危机管理，“高校危机管理是一种有组织、有计划、持续动态的管理过程，高校针对潜在的或者当前的危机，在危机发展的不同阶段采取一系列的控制行动，以期有效地预防、处理和消弭危机。”[3]

总之，从危机事件的责任主体来看，高校作为权力主体对发生在高校内危机进行管理，强调的是权力和责任的一致性，强调危机的处理结果。不同历史时期高校危机事件有着各自的特征，在网络媒体、学校扩招、政府放权、独生子女等社会背景下，高校危机事件除了具有突发性、紧急性、决策的非程序性等社会公共危机的共同特征，还具有群体性、不确定性和社会敏感性。

1.群体性。学生是学校的最广泛的群体，学习和生活在同一区域，人群较为集中。学校是学生驻留时间最长，流动范围最小的区域，居住范围较为集中，并且紧张的学习生涯又以班级、社团等各式各样的组织为行为单位，使得学生人群短时间在较小区域内流动性大。学生的群体性特征使得暴露在公共危机风险下，受到伤害和影响的可能性大，同时，也不利于控制危机的次级危害。

2.不确定性。大学时期学生的生理和心理都处于较为重要的发展时期，同时脱离父母权威监管，在面临新的学习和生活环境，人生挫折和无力感很容易使学生做出一些出乎常理和意外的不理智和放纵的行为，这表明高校危机的产生是和学生行为动机是有密切联系的。

3.社会敏感性。高校已经不是“象牙塔”式的学术圣地，从招生、接受教育、毕业工作无疑体现了社会市场的紧密联系。社会思想价值变迁和市场对高素质人才的需求对学校办学理念、人才培养、师资队伍建设、教育资源投入产生了巨大影响，然而，人们对高校的认识还停留在“精英教育”的阶段，社会仍把大学学历作为衡量人才素质的标准或录用条件。

高校危机事件的特征表明，除了在处理危机时应具有快速反应、责任性、透明性和合法性等原则的同时，也必须强调高校危机管理系统中参与主体的多元性，最大可能地吸纳各种部门和其他力量，调动各种资源共同应对危机，形成高校整体的危机应对网络。

二、一元治理：高校公共危机的困境

高校危机是市场、政府关系联动变迁的产生结果，可以把市场外部环境的变化看作高校危机产生的外部原因，政府管理权力下方和高校自主性逐渐增大看作内部原因。但是，高校危机管理离不开职能部门的支持，权力与责任相一致，而各个职能部门似乎陷入了“集体行动的困境”，面临一些理论上的困境与实践中的难题。

1.高校公共危机治理主体单一，各个相关利益主体参与不足。

从危机发生、发展、结束三个简单的过程来看，涉及的人员包括主要受害人（一般都是学生），受害人的同学、朋友和老师，学院、学校组织部门的相关责任人。但是，从危机事件的特征来看，社会其他主体也应该是治理主体之一，如新闻媒体、公安、卫生部门等有助于危机事件解决的主体。一系列的校园突发紧急事件表明，高校形成了一种全权处理危机事件的惯性思维模式，把危机事件看作内部管理的意外风险，因而不愿意当面回应社会公众的质疑，力图在学校的范围“控制”危机的全过程。高校对于处理校园危机持一个消极的态度，与事件相关的部门就不愿正面回应，容易产生“踢皮球”式的处理方式，使得在当前危机治理体系中，公共危机治理主体单一，学校组织部门参与不足，社会公共部门介入的渠道和范围有限，增加了危机治理成本，不利于危机治理的成效。

2.缺乏完整有效的公共危机“预警―治理”系统。

危机不仅需要及时处理，更需要事前预防，高校作为较为特殊的公共部门其体制改革落后于其他社会组织，公共危机下各利益相关者及部门缺乏强烈的危机参与意识和治理危机的共同利益，被动地接受上级指令和处理方案，危机爆发以后临时组成领导小组，而不是建构预警防范的长效机制，从事后处理转为事前预防，可以肯定的是，事前预防的治理成本要远低于事后处理。从H1N1流感预防事件过程可以看出，高校临时仓促的预防工作，采取下派任务式的检查方案，学校预防小组校医院院系学生干部学生，经过层层任务下派，“指令信号”衰减、目标与责任不一致、专业水平降低及利益不相关性致使预防流于形式。

3.高校公共危机的应对需要一个容纳各方的综合协调治理框架

随着社会与高校的双向扩张，高校出现社会内部化的趋势，学校的围墙只是一个象征的作用，而公共危机治理的成本转嫁考验着学校的应对能力。社会相关组织与高校之间、学校各部门之间、院系之间、教师与学生之间缺乏制度化合作机制。严峻的事情再次说明，利益相关的范围早已超过以组织权力界定的范围，高校组织功能分化的加剧，上下级部门的高权力距离，使得高校权力主体之间协调与合作的弹性僵化，应对危机时“强制指令性”的合作，不过是各自承担责任的一种分配，表明很好地处置危机并不是一种激励性工作，这也与平时很少听到某高校部门或个人因对处置危机有贡献而受到表彰的消息。

三、多元参与：高校危机治理的路径选择

高校传统行政化的管理体制不断探索“去行政化”的改革，在缺乏权力中心的管理下，高校公共危机治理的路径应该怎样选择？在此之前，有必须先了解治理的概念。所谓治理，是指“各种公共的或私人的机构和个人管理其共同事务的诸多方式的总和”。[6]有效的高校危机治理，不仅要依靠高校管理部门，还需要各个院系、师生和有利益相关的主体全过程的参与，高校危机治理结构建构应从高校引导地位确立、与参与者互动沟通、保持社会的联系三个方面着手，形成多元治理的路径选择。

1.强调高校在危机治理中的引导地位

高校作为学校的管理者，有责任维护学校稳定与解决危机的职责。团队组织的力量要大于单一主体的力量，建立危机管理小组并通过划分部门机构和配置固定人员，制度化具体的责任及处理办法，建立透明、公开、及时的联系通道，保障从学生到教师到学校各个部门都能获取到危机管理小组的人员组成、职责分配、联系电话，从而起到网络化管理中心的作用。一旦危机发生，危机管理小组立即预警信息，危机管理小组成员立即进入相应的应急工作状态，发挥危机事件状态下的相互合作整体能力。这就要求危机管理小组具有协调其他部门的能力和协作权威，因而小组成员应该包括这些小组人员既包括各系（院）的教师代表、辅导员和学生代表的比例，又要考虑学校的后勤服务、保安、心理咨询、医院等相关部门专业人员，并由学校领导负责（校长或副校长），在专门设立的办公室内面对面直接沟通，针对各种可能状况拟定必要的应变计划，并指导定期与不定期的演习操练。

2.保障高校危机事件参与者之间的沟通

信息沟通是高校危机管理首要解决的难题，决定着事件参与者的行动策略。保障高校危机事件参与者之间的沟通，要在以下三个方面进行。

第一，学生与教师的沟通。教师是与学生的直接联系人，可以在短时间集合全体学生，并较为容易地进行面对面的交流，而且相比学生，教师更为客观看待危机事件，理应有责任在第一时间里组织学生并告知学校发生了什么事和应该做些什么事。

第二，家长与学校的沟通。家长总是关心学生的，然而学校担忧家长过于担心的紧张心态会产生不利影响，消极对待家长的担忧情绪，但家长的担忧无疑导致危机管理遭遇外部干扰，因而要克服家长的恐惧心理，只有通过与家长建立良好关系，在危机管理过程中得到家长的支持和理解。

第三，学校与媒体的沟通。学校指定专门人员担任学校新闻发言人，客观、及时地让新闻媒体获得真实消息，占据信息的制高点，成为信息的权威中心，同时对不实谣言应予回应与驳斥，还可设立专线电话或开辟专门的临时的媒体采访室。

3.高校与社会联合建立危机管理机制

高校危机早已不再是校园内的危机，高校与社会联合建立危机预警机制形成“多元共治”的治理模式。联合建立危机管理机制已然成为消弭无缝隙管控的路径选择，这就需要学校与这些机构保持日常联系，共享彼此的资源，长期保持制度化沟通与联动机制，由此组成危机管理社区中心。高校由危机管理小组成员作为危机管理社区中心的联络人，制定和公布学校、社会一体化的管理事项和应变措施，建立定期的会议制度，形成全方位的危机管理机制，将来校内外危机参与者及治理力量都纳入事件当中，并且引导这些主体致力如何采取行动才能推动危机解决，而不是仅仅只是“告知”，需要相互认可了解提升全体达成一致的可能为共同的目标行动的愿望，从而全面实现危机的系统防御。

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公共危机管理的特征篇（6）

HMTE（HazardousMaterialsTransportationEmergencies）属于事故灾难类突发事件，是应急管理研究领域的一个重要分支，但是，目前国内HMTE机理方面的研究仍处于起步阶段，尚未形成系统、完善的理论体系。

近年来，随着危险货物运输量急剧增加，由危险货物运输造成的突发事件频繁发生。据不完全统计,我国每年仅通过公路运输的危险货物就高达2亿多吨、3000多个品种，各种运输事故的比例也最高，2006年达40.7%。欧洲一项研究表明：在近70年3222起危险货物事故中，41%是在运输过程种发生的，HMTE给人类生命财产、社会财产、环境保护、生态平衡、甚至社会稳定，带来了不同程度的危害、破坏和损失。

我国政府将突发公共事件应急管理分为四大类：自然灾害类、事故灾难类、公共卫生事件类和社会安全事件类。危险货物运输安全事故属于事故灾难类。

一、引言

HMTE发展变化机理的研究，是发现问题根源、寻找研究对象内在规律，以及探索HMTE应急管理机理的有效途径。

从本质上来讲，HMTE发展变化和其它事故灾难，以及各类突发事件有很大的类同之处，它的特征同样体现在突发性、紧急性、严重性、扩散性、连锁性、灾害性及危害性等方面。灾难或重大突发事件给社会造成的危害有限，但是，一但扩散将极有可能引发社会连锁反应，并给社会造成严重危害。典型的HMTE，如1989年，美国埃克森公司（ExxonCorporation）瓦尔德斯号油轮原油泄漏事件就是这样一个典型案例，不仅自身演化成特大突发事件，还引发了其它突发事件，并形成连锁反应，导致了更为严重的危害。由于危险货物的特殊性，HMTE也有它自身一些独特的发展变化机理，正是由于这种特殊性，本文首先对突发事件的特征和机理构成进行了研究，然后将HMTE分为单一线性突发事件和多重非线性突发事件进行了分类研究，最后从系统内各要素相互作用特征的角度分析了突发事件和应急管理的内在关系，并研究构建了基于突发事件机理分析的应急管理机理分析框架。

二、危险货物运输突发事件HMTE机理构成

机理的主要含义，是指事物变化和发展过程中所遵循的内在逻辑和规律。对于突发事件，分析事件的机理，就可以找到孕育事件的源头，发现事件的形成规律和推动事件发展的动力，以便在应急处置中找到相应的应对策略。Jacob.M和Hellstrom.T的研究表明，对突发事件发生机理的认知，将极大地影响突发事件的处理和控制效率。机理分析和研究是开展应急管理的基础，只有掌握了突发事件的内在机理，才有可能在面临突发事件危机发生时迅速做出有效反应，才有可能采取尽可能优化和合理的应对措施，达到比较满意地处理突发事件、减少损失的最终目的。

有学者认为机理可以描述为一些特征，比如中科院陈安博士在《突发事件应急管理》一书中，就把事件的机理总结为：突然性和信息的高度缺失性、危害性和蔓延性、主体规律性、多范畴性，认为这是宏观层面上的机理。因此，研究突发事件的机理还应首先从突发事件的基本特征入手。

2.1HMTE的基本特征

许多学者对突发事件的特性进行了各种不同描述，但有时存在使用不同的动词或形容词描述了同样的性质。基于文献进行总结，无论是一般突发事件还是HMTE，它们有三个重要的基本特征。

第一个特征是，这类事件在一定范围内会引起较大危害，直接威胁到人类生命、财产安全，以及社会稳定，况且，这样的危害有可能在短时间内大范围蔓延、滋生、甚至连锁发生更加严重的危害，因此，称之为危害性和扩散性特征。

第二个特征是突然性和紧急性。突然性是指不易被感知的特征，即它的危害性和扩散性具有很大的意外性，往往在事先毫无征兆或者征兆没有被人们获知的情况下就发生了；紧急性是指由于这类事件的突然性、危害性和扩散性，在时间上形成的迫切性和重要性特征。正是由于这类事件所具有的不易被感知性和事故的严重性特征，就称之为突发事件（Emergencies）。

第三个特征是HMTE的特征性还包含危险货物自身的理化特性。

2.2突发事件机理的构成

突发事件除了上述自身三个基本特征外，面对突发事件的危害对象，或者说突发事件管理，还存在以下几方面规律性特征。

作者提出构建了一套分析研究突发事件机理的体系结构模型图，整个体系的层次关系如图1所示。机理构成包含的具体内容是：“两个组成”、“四个类别”、“三个过程体系”和“八个具体变化”。

图1突发事件机理体系结构模型

（1）突发事件机理的“两个组成体系”

从专业性和一般性角度对机理进行划分，可以划分为两个不同的组成体系。第一个组成体系是一般性的突发事件机理及应急管理机理，它刻画了突发事件一般性发生、发展及演化规律，并研究了相应的一般性管理机理；第二个组成体系是专业性、行业性、领域性的特定机理，比如，HMTE机理，除了具有一般性机理的一些共同特征外，其突发事件机理还存在一些特殊性，需要借助与危险货物的理化特性，以及与运输有关的物理学、化学、交通运输组织学和物流工程等学科进行解释。

（2）一般性机理的“四种类别”

一般性机理，应该包括一般性突发事件机理和一般性应急管理机理两方面内容，它们又分别由四种不同类别的机理组成，即特征性机理、原理性机理、流程性机理和操作性机理。突发事件的四个类别机理含义分别为：

1)特征性机理：对各种突发事件进行抽象概括和总结，借鉴模型和仿真等方法，描述其共有特征及其变化规律。

2)原理性机理：对各种突发事件发生、发展过程的内在规律性进行刻画。

3)流程性机理：说明突发事件所应遵从的前后逻辑顺序，一般认为流程性机理是突发事件选择的发展路径，即突发事件向着最坏结果发展的路径。

4)操作性机理：突发事件在发展过程中会遇到一些约束或应急管理措施，它们会影响该突发事件发展的路径，这些过程中的约束或措施，称为操作性机理。

（3）原理性机理的“三个过程”和“八个变化”

原理性机理分析是开展应急管理研究工作的重要基础，一旦掌握了事件的原理性机理，在灾难发生后就可能做出迅速、有效反应，并采取尽可能合理、及时的应对措施，以达到处理突发事件、减少损失的终极目的。

根据事件的过程和特性，原理性机理划分为“发生”、“发展”和“演化”三个过程，这三个过程分别被定义为八个具体变化：即“发生”包含“突发”和“渐发”二种形式，“发展”存在“空间上的扩展”和“烈度上的增强”二种变化，以及“演化”可以分为“蔓延”“衍生”“转化”和“耦合”四种方式。

上述理论内容的提法和描述，目前国内外文献尚未发现有比较成熟的各种机理方面的研究成果。本文将借助危险货物运输行业领域的优势，从危险货物自身基本特性出发，从HMTE相对明晰的发展变化规律入手，对HMTE和应急管理机理进行了创新性研究。

三、危险货物运输突发事件HMTE二阶段体系划分

由于突发事件是一个典型的非线性系统，因而，对它的研究只能采用分阶段线性化处理。突发事件的发生、发展过程是与时间相关的系统过程，对突发事件的线性化处理，可以按时间序列或扩散进程划分。

国内目前对此没有成熟的研究成果，国外对于危机管理的阶段界定，提出了众多危机管理阶段划分理论，如比较著名和有影响力的斯蒂文·芬克（StevenFink）四阶段划分理论，称为“F模型”，罗伯特·希斯（RobertHeath）四阶段理论，简称4R模型，以及核危机管理专家米特罗夫（Mitroff）五阶段模型，又简称“M模型”。各种划分从不同侧面对危机或突发事件的形态有了一定的描述，但都没有论述突发事件的性质和机理特征。

HMTE与其它自然灾害等突发事件相比，频率比较高，事件的规模相对较小，但它发展的过程却很典型，往往遵循突发事件的机理体系特征。为了比较清晰地表述突发事件的机理及其严重或复杂程度，本文用二阶段体系划分法，把这个机理体系中的突发事件变化过程分成两个阶段，并分别命名为：单一线性突发事件阶段和多重非线性突发事件阶段，如图2所示。

3.1单一线性HMTE

单一线性突发事件，也称为单一突发事件，是指性质单一、危害较小的突发事件，一般是指一种事件对应引发一种结果，形成一种相对简单的线性发生和发展过程。这种单一线性突发事件包括三种情况：

首先，是指突发事件的规模小或危害力有限，仅仅经历单一的发展过程就结束，不会诱发更加严重的突发事件，如损害范围比较局限的爆炸事件，会很快就有一个明确的结果，一般不会有进一步发展的可能性。

其次，是指突发事件虽然较为严重，有进一步引发更多或危害更广复杂事件

图2突发事件二阶段变化机理

的潜在可能，但由于应急管理的干扰作用，这类突发事件仅仅停留在单一线性突发事件阶段，也未造成进一步的发展。

再次，是指多重非线性突发事件的发展初期，这种情况多是由于单一线性突发事件应急管理措施不当，将造成更严重的危害，因此，也称之为单一线性突发事件阶段。

对于单一线性突发事件，主要强调的是直接导致事件出现的一个原因，而不是其它的间接原因，对于间接原因，则是探讨多重非线性突发事件不可缺少的。

3.2多重非线性HMTE

多重非线性突发事件，或多重突发事件，是指性质复杂、危害较大的突发事件，一般是指多种事件对应引发的多种不同结果或危害，形成复杂的非线性扩散、演化发展，如图2所示。多重事件主要是由于一些间接因素的影响，或由于单一突发事件的应急管理措施不当或失误，造成事态的恶化或扩展，它的演变方式主要有四种，即转化、蔓延、衍生和耦合。

在多重非线性突发事件阶段，突发事件之间存在连锁反应。等级高、强度大的突发事件爆发后，常常会诱发出一连串不同等级的次生灾害事件爆发，或几个突发事件同时发生，如图3，表示了次生灾害事件的爆发与突发事件及其影响结果之间的非线性关系。

四、危险货物运输突发事件HMTE与应急管理

中科院计雷研究员认为：突发事件应急管理，是研究突发事件以后管理的一些规律。

从2003年大陆“非典事件”发生以后，开始研究这块领域，它的内涵很大，内容也非常多。因为突发事件本身类型就非常多，那么不同类型的突发事件，就应该采取不同的措施和方法，按照它次生的规律来做应急管理。实际上，突发事件一般分两大类：一类是有先兆的，一类是无先兆的。有先兆的突发事件是大量存在的，无先兆是比较少的，当然还有地震，因为人类对它的认识和了解还不够，但大部分是有先兆的。特别是2008春季南方冰雪灾害、四川汶川“5.12”大地震发生以来，突发事件应急管理理论的研究更加深入、系统、成熟。

图3多重突发事件的非线性扩散

中科院陈安博士认为：应急管理是面对突发灾难性事件，而且是在损失已经造成的情况下进行的管理，预警是应急管理的前奏，而不是应急管理的组成部分，应急管理面对的是一个可能无法挽回的损失或灾难事件，只能通过努力减少损失或者终止损失事件的蔓延，而无法在成本不增加的情况下使状态恢复到损失之前。

4.1系统特征关系分析

由图2突发事件二阶段变化机理体系结构模型所知，HMTE与应急管理作为一个系统内的一对矛盾，从系统内各要素相互作用的角度分析突发事件和应急管理之间的关系，用数学的方式表述其特征。尽可能应用量化、细化、精确的仿真数学描述，不仅会有助于建立优化的系统应急机理，更有助于对进一步风险评估指标体系的建立选取、评估趋向和方法的确定起到重要的参考价值和作用。

HMTE应急处置过程中，一般总是希望其数学模型是线性的，在事态处理过程中，不断采用各种举措或政策，总希望有一对一的结果和收益。但是，突发事件的本质是非线性构造、非线性方程的解，往往需要利用线性方程的解。线性稳定性分析是研究非线性系统稳定性的基本技术之一，这就给突发事件的应急管理研究提供了理论上的依据，即在HMTE应急管理整个过程中，线性关系是追求的理想关系，每一个时间、空间事件的处理力争线性化，使每一个举措都能实现一个预期的结果，即：

F=f(x)x：表示举措；F：表示结果

基于系统理论，HMTE与应急管理过程中存在着自催化、正反馈之类的非线性作用，其处置关系是非线性的，它符合非线性函数的九个特征，即变化特性、饱和性、非单调性、振荡性、多值响应性、循环性、失灵性、折叠性和滞后性。

4.2HMTE应急管理机理

通过对突发事件变化过程，以及与应急管理之间的系统特征关系研究发现，合理、优化的HMTE应急管理机理，是一种对HMTE变化过程的干扰和阻断机理，而不仅仅是“兵来将挡，水来土掩”的后续应急管理措施。

从应急管理角度来讲，应急管理的特征性机理涉及多主体相关性、动态博弈性、及时性、复杂性等多种特性；从突发事件角度而言，每一种突发事件的原理性机理，又都对应着一个应急管理的原理性机理，因此，使各种关系更加难以刻画，在此，将应急管理的机理按照图4进行分析说明。

应对突发事件的发生机理，可以采用过程阻断机理来进行应急干预。对于“突发式”事件，宜采用紧急通知、快速反应的策略；而对于“渐发式”事件，就希望采取一定措施，以减缓它的发生或发展。

对于突发事件的发展机理，可以采用中止隔断机理来进行应急干预。其中，空间上的扩展采取隔离措施来阻断，如因燃气爆炸导致的火灾，可以制造隔离带来防止火势进一步扩散；烈度上的增强可采取遏制缩减措施来阻断。

图4应急管理原理性机理

对于事件转化机理，可采用路径控制机理来阻止事件的连锁转化与传递。突发事件出现蔓延态势时，更多情况下应该采取“弃子”的应急管理机理与之对应。事件的蔓延，是指一个事件出现后不断会有类似事件连续发生。在多数情况下，因为将注意力集中在处置先发事件上，所以，很难彻底避免后续事件（次生灾害）的接连发生，如果这样的情况是可以预见和判断的，那么，采用“弃子”措施可能反倒会更加合适。所谓“弃子”，是指对于暂时不宜或不能处理的HMTE状态或局面，采用一种“弃卒保车”的态度，使生命或一些重要的财产得以保障。事实上，“弃子”措施是一种应急管理过程的决策选择，如2005年“3.29”京沪高速公路液氯泄漏事故，由于发生液氯大面积泄漏和蔓延，造成约2千多亩农田受灾，环境受到严重污染、破坏，最终只得选择暂时关闭高速公路，并疏散近十个村子的1万多名村民。这就是一起典型的“弃子”应急管理处置机理案例。

对于突发事件的衍生机理，在正式采取措施前，对这些看似能取得积极效果的措施进行更加深入、更加全面的研究，争取识别其后续可能潜在的一些消极影响，尽早采取行动，并尽量避免这些潜在负面影响的出现，因此，采用“策略评价”机理来进行应急管理。

针对突发事件的耦合机理，则需要在掌握耦合机理的基础上，解除它们的耦合条件，或已经形成耦合状态的，就需要采取相应的解耦措施。一次突发事件的发生，往往不是简单某一个原因产生的，经常是若干个原因的耦合作用，如2005年“3.29”京沪高速公路液氯泄漏事故，就是超载、超速、疲劳驾驶、汽车轮胎过度磨损、违规操作等多个因素共同作用导致的。

类似这类事件原因，就得采用“解耦”应急管理机理，解除各种因素之间的耦合关系，以达到损失降低到最小的目的。

五、结论与建议

结论：HMTE属于事故灾难类突发事件，是应急管理研究领域的一个重要分支。

突发事件与应急管理既相互矛盾又相辅相成。应急管理是针对突发事件而言，以缩短突发事件的生命周期为目的。而突发事件机理的探索，又是应急管理机理研究的重要基础，应急管理的研究依赖于突发事件的各种研究成果。因此，突发事件机理的研究，以及突发事件生命周期模式的研究都将为应急管理研究服务。只有更好地掌握了HMTE的各种变化规律，才能更有效地探索HMTE应急管理的机理及处置措施。所以，不但要重视研究突发事件的机理，还要进一步掌握它的变化周期、它的消长和存亡的生命周期变化规律，而且同样要重视应急管理机理的研究，以及二者内在必然特征关系的研究。

建议：1、加强HMTE应急管理体系建设，完善和健全应急管理体制机制，建立健全分类管理、分级负责、条块结合、属地管理为主的应急管理体制，形成统一指挥、功能齐全、反应灵敏、运转高效的应急机制，健全监测、预测、预报、预警和快速反应系统，全面提高应对突发事件能力；2、加大政府应急管理政策制度保障、法律法规建设和财政经费投入；3、加强海陆HMTE分类专项应急演练，建立专项应急预案和应急专业救灾抢险队伍；4、完善突发公共事件应急预案，定期组织开展预案演练，加强专业应急队伍建设，提高国家和全社会的抗风险能力；5、重视运用科技提高应对突发公共事件的能力，加强应急管理科学研究，提高应急装备和技术水平，推进应急管理信息平台建设，提高应急决策指挥的有效性和针对性，形成国家公共安全和应急管理的科技支撑体系；6、各级政府成立相应独立的应急管理职能部门和具有一定数量规模的科研机构及专业化队伍、志愿者队伍建设；7、充分发挥专家作用，为科学应对突发事件提供决策咨询，一些高校可设立突发公共事件应急管理本、硕、博专业及研究方向；8、加强与国外先进的应急管理职能部门、研究所及高校等机构进行对口合作与交流；9、加强专项应急演练、培训和教育，强化应急管理基础能力建设，力争使损失降低到最低；10、加强应急管理科普宣传和典型案例总结备案，增强全民应急管理意识和经验，提高群众参与应急管理能力、自救能力，以及必要的应急处置能力。

参考文献

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公共危机管理的特征篇（7）

一、引言

近到新世纪远到上世纪的八十年代，我国乃至全世界发生了很多公共的突发性的事件，08年汶川地震到7・23温州动车事件，到各种煤矿安全事故的发生，以及刚刚发生不久的10・28金水桥暴力恐怖袭击案，这些突发性公共事件给公众健康、资源环境、经济发展和社会稳定等方面都造成了严重的影响，并因为其强大的连锁反应，引起了公众的关注，甚至恐慌，引发了公众对于社会问题的热议。并且随着各种媒体的迅速发展壮大，公众对突发性公共事件的知悉有了更全面的视角，对于信息的多元化了解就催生了对于突发性公共事件本身多角度认识和思考。当前随着我国突发性公共事件的频繁发，这是对政府执政能力的考验，也暴露出一些问题，与理想中的政府形象还有较大差距。

由于我国长期以来对相关研究关注不够，没有建立科学有效的应对突发性公共事件的协调机制，政府突发性公共事件管理能力离现代政府的要求还有一定距离。本文主要研究“突发公共事件治理中政府形象的建设”，因为很多突发公共事件最终会演变成社会危机，这主要是因为政府和人民群众之间没有进行有效地双向沟通，缺少统一有效地指挥和协调一切社会资源的机制，从长远来看，这必将导致政府在国内和国际的形象危机。良好的政府形象，势必能增加公众对政府的信赖感，有利于政府权威的确立，提升整个突发性公共事件中政府自身和公众的凝聚力，利于形成向心力和传播号召力，激励动员社会各界广泛的积极参与，从而实现政府危机管理的目标。

二、相关理论介绍

突发公共事件的含义：突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全的紧急事件，突发公共事件具有几个比较明显的特征。

（一）突发性和紧急性

危机的发生给人一种突如其来的感觉，具有突发性。此外危机具有“连带效应”，即如果对其处理不当，一个危机会引发另一个危机，因此，处理危机是一个紧急的过程。

（二）威胁性

从突发公共事件的定义上看，突发事件的出现肯定会威胁到一个社会或者组织的基本价值和目标，其威胁程度视决策者的认知程度而定。正是由于危机带有威胁性，所以突发公共事件的管理成为一个重要的研究对象。

（三）高度不确定性

环境的不确定性、人类的有限理性和信息的不对称性，使危机经常产生不对称性，这种不对称性往往表现为状态的不确定性、影响的不确定性、人们对危机认知的不确定性以及危机回应的不确定性。

（四）危机效果的双重性

用辩证的方法来看待危机，危机不仅会给组织带来各种损失，也会是机会和转机，如果决策者直面危机，正确、得当的处理危机，危机还可以促进制度的革新和环境的变革。

政府形象：政府是行驶国家行政权力的特殊的组织和机构。政府的形象，不由其本身所决定，而是取决于公众对他所持的态度。是政府以其方针、政策、目标管理以及领导人、公务员的行为因素作用于社会公众而形成的一种综合认知的结果，即社会公众对政府组织印象的总和。政府形象是社会公众对政府机构部门及其行政管理活动的整体印象和评价，政府形象由政府理念、政府行为和公众的感受构成，它是理念、行为和感受的统一。因此政府形象具有“主观性、客观性、综合性、社会性、变动性、稳定性、易损性”等多种特征。政府形象是外在表现与内在素质的统一，政府形象是主观性与客观性的辩证统一。

三、突发公共事件治理中政府形象危机的成因分析

政府形象融和了主观与客观两方面因素，具有“客观性”、“主观性”及“综合性”等特征。而在突发公共事件状态下，还要考虑与突发公共事件中政府形象变动有关的特征。危机的出现会促使政府重新评估其制度、政策和行为，有改进政府管理之缺失的作用。具体来说，影响政府形象建设的因素主要有以下几个方面：

（一）政府形象意识观念淡薄

突发公共事件中政府形象的管理是非常态的管理，危机状态下公众对政府形象的认识是暂时的、不稳定的，但借助突发公共事件，有可能实现政府形象从现实到期望的飞跃，特别是在事件初始时，公众对政府评价的下降将会加大现实形象与期望形象的差异，这对于政府形象提升是困难但同时也带来契机。而能否抓住契机、克服困难就在于政府对其自身形象意识的高低。比如，政府做到了政务公开、信息透明及与公众保持良好的沟通协调合作，对塑造政府良好形象起到重要作用。

（二）政府与公民之间信息沟通缺乏

危机管理过程就是政府维护、巩固或重塑自身公众形象的过程。反之，获得了良好形象的政府又能够强化自身的公共危机管理能力。在公共突发公共事件出现时，许多突如其来的状况必须靠“沟通”与“协调”来解决，许多危机管理成败的关键在于第一时间的沟通。信息采集、处理和传递的能力不强，不能及时地、准确地向公众公布信息，与公众进行有效沟通，造成公众的恐慌与猜疑，产生政府信任危机。总之，如果政府在公共危机管理中，没有回应、责任丧失，缺乏沟通，就会造成政府与公众之间的紧张关系，所以做好公共危机沟通与交流，及时信息对政府而言是极其重要的。

（三）危机管理机制改革与完善的动力不足

危机管理机制改革与完善的动力不足很大程度是因为政府利益与公众利益没有达到高度统一。在公共事务和社会事务的管理实践中，政府及其官员对政府利益的追求出现偏差，政府在行使行政权力时做出有悖于公共利益以满足组织和个人私利的利益追求行为；行政部门偏离公共利益导向，追求部门局部利益，变相实现小团体或少数领导个人的利益。政府的特殊利益既影响了决策的战略性、全局性和前瞻性，损害了社会公正与大众利益，增添了国家经济及政治风险，也成为良好政府形象建设的最大阻碍因素。

（四）责任追究制的不完善

在突发公共事件发生时，有些官员不敢承担责任，为了“官帽”、为了政绩，执行“对上不对下”工作原则，不去从根本上解决问题，只管明哲保身。而有些人则把公共危机当成谋取个人利益的大好机会，危机赋予他们特权，因此他们可能凭此进行“权钱交易”，。此时，极度膨胀的私心使我们的政府官员致人们生命财产于不顾，而没有考虑到其手中的权力来自于民，进行危机管理他们的责任所在。这就需要我国尽快形成一套完善的官员问责制度，用明确的法律法规来规范政府及其公职人员的有效行政。

四、突发公共事件治理中政府形象塑造的对策

突发公共事件具有突发性、紧急性，危机发生的时间、地点往往是不可预见的，危机的发生往往是出乎人们意料的。为应对危机，应当在平时进行主动监测，对收集到的信息进行分析，若发现可能引起危机的征兆则应尽快采取措施，以避免危机的发生。以下是针对突发公共事件政府形象塑造的对策：

（一）加强危机中政府公关意识

树立正确的危机公关意识，是政府正确应对危机、树立良好形象的前提条件。政府应加强对政府人员的危机管理教育，注重危机公关意识的培养和实践锻炼，使其掌握面临突发公共事件时所应采取的公关措施，特别是在危机应对过程中，始终将重塑政府形象作为目标之一，针对政府形象受损的部分，开展积极地补救措施。如果一个政府缺乏危机感，它可能会忽略隐藏的危机，甚至对已经爆发的危机都视而不见，从而将小隐患变成大危机，给国家和人们带来不必要的损失。可见，是否具有强烈的危机公共意识，对危机的预防和处理，对政府形象的建设，起着完全不同的作用。因此，但凡重视形象建设的政府都应重视官员的危机公共意识的培养。

（二）实行信息公开，完善危机沟通机制，建设透明政府形象

透明政府是指政府管理过程中的信息的公开性。尤其是在危机管理中，信息的公开透明可以减少政府与大众之间的信息不对称，降低公职人员渎职的可能性，保持政府与大众之间的良好关系，实现公众的民利。完善信息公布机制，实现政务公开，增加政府决策的透明；建立双向对等沟通机制，加强政府与公民之间的沟通；重视媒体公关，发挥媒体作用，实施严格的新闻制。

（三）完善突发公共事件的应急管理机制

我国的应急管理机构通常是由政府秘书长等人员兼任应急办的领导，机构职能也由其他职能部门兼任执行，所以组织机构不具有独立性。因此，轻预防重处理得管理问题不能从根本上得到解决。解决的办法是进行制度创新，改变现行制度，完善应急响应组织，设立应急办公室，明晰机构责任权力范畴。

突发公共事件各级应急部门的法制化程度较低，没有独立的应急管理权限，无法独立承担行政责任。因此这些机构在进行应急管理职能时其合法性往往受到质疑。解决办法可以由全国人们代表大会就目前所设的职能部门进行授权，通过完善法制、法规制度化，也可以建立由全国人们代表大会授权的专门机构负责政府应急管理工作。

（四）加强危机中官员问责制，建设责任政府形象

目前为止我国还没有一套科学的，完善的官员问责制度，在行政权力运行过程中，政府官员会出现滥用公共权力来满足私利，致使公共利益受损的现象，导致政府的行政管理混乱无序。特别是突发公共事件中，有的官员为了自保，谎报或隐瞒危机事实，待危机已经蔓延到再也遮不住时候才通报有关情况，从而错失了危机处理的最佳时间，造成了危害的加倍扩大，大大损害了政府形象。所以只有建立“官员问责”制度，将“官员问责制”以法律、法规的方式确定下来，才能对官员的行为进行有效的监督、控制和奖惩，政府才能成为有秩序的政府，法治的政府，政府的良好责任形象才能得到保证。在应对重大突发性突发公共事件中，各级政府要建立政府官员承担与职权相应的政治责任、行政责任制度和奖惩制度。对重大突发性突发公共事件的隐瞒、缓报、谎报要追究相关主要领导的责任，对应对危机过程中出现的、失职、渎职等行为，追究相关人员的法律责任。

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基金项目：

公共危机管理的特征篇（8）

在人类逐渐进入到“风险社会”后，公共危机的频繁发生已经是不可改变的事实，对各个危机应对的相关问题进行深入探讨和分析，尤其是政府危机管理所遇到的诸多制约及治理路径，所具备的学术价值和实践意义非常重要。

政府作为社会公共管理主体，自然也是治理风险社会公共危机的重要主体

从历史的角度来看，在资本主义垄断的背景下，由于背离市场机制的影响，逐渐衍生出自由竞争原则的经济，由此也就造成了一系列经济系统问题的形成，而周期性爆发的金融危机则是其中最为凸显的一种问}，也就是因为经济危机的爆发，最终引发了一系列政治及社会系统危机。基于此，也就需要某种因素的适时介入，在量上逐渐增长行政管理职能变化。随着时间的更迭逐渐开始质的转变，从而也就造成行政管理职能逐渐成为主导核心。进而也就逐渐延伸出管理型政府及官僚机制。从实际情况来看，所谓的政府公共危机管理，主要是指在官僚机制的基础下，政府以公共危机根源及特征实现行政权力的有效输出，最终让公共危机得以消除的一个流程。但是，无论制度体系是哪一种，想要让制度设计者和实施者“有限理性”和“独特利益视角”的约束得到有效消除，都存在很大的难度。从政府官僚体制应对公共危机的基本路径、管理体制中“能动”主体等两个层面上有着非常显著的体现。

政府作为社会公共管理主体，自然也是治理风险社会公共危机的重要主体。但是，这种主体地位并不代表政府在公共危机治理上具有垄断性。从实际角度上来看，在不加任何“修饰”的情况下将垄断式的政府常态，公共事务管理模式转接到政府公共危机管理上，就算在公共危机管理上有其他主体参与其中，也是被动参与，且在没有针对性制度保障的基础上。针对公共危机的繁琐和复杂而言，政府时常会感觉到力不从心。实际上，在现代社会中，每一个行动者不管是在公共还是私人复杂多样的问题上，所具备的有效解决知识和信息储存都相对不足；而且其也没有足够的能力有效利用好所需工具；任何行动者在单独地主导上都具有充分的行动潜力。

完善政府危机管理体制的路径

更新危机管理理念。在每个人的行为模式中，逻辑线索就代表着其意识理念。想要有效消除风险社会下的公共危机，最为重要的无疑就是不断的完善制度和机制。但是，完善的制度设计，制度的高效运行乃至及时的制度自适应，都是源于不断创新和构建出来的意识理念。因此，只有让公共危机管理理念实现现代化、甚至后现代化，才能够促使公共危机能够得到有效管理和消除。作为制度和机制的实践主体，人是否具备相对应的公共危机管理理念，才是重点问题。从治理公共危机的角度上看，制度的实施及所构建的相关机制，都必须遵循客观规律性，人所具备的公共危机管理理念，则必须具有相应的主观能动性。

政府管理的基本观念应该以危机理念为基础，但当危机理念存在问题时，只是一味地进行公共危机治理，而不去研究危机的形成原因及规律，这就造成政府危机治理逐渐流于表面，收效甚微。以系统论视角来看，危机管理理念能够融入到政府危机管理系统的诸多环节中。例如：输出环节、输入环节、转换环节以及反馈环节等。传统危机理念提倡的是政府行为的被动型和回应性，直接救灾是其主要特征。

优化政府适应管理体制。在刚性行政区划基础上的行政区、行政模式下，政府管理体制容易出现一种“路径依赖”现象，除非有外力的介入，否则会形成一种锁定状态。再加上，个别地方政府都想要不付出治理成本就能够获取到治理成绩，从而也就形成了扩散化的公共危机和较高的治理成本。

优化政府适应管理体制，能够让科学性的政府危机管理决策得以实现。政府危机管理决策连通整个过程，高效的危机决策和科学的政策，对政府危机管理的结果有着很大程度的决定性作用。从公共决策方面上来讲，与一般公共决策相同，政府危机管理决策同样也具有普遍特征。但是，其所具备的特殊性又促使其决策展现出一定的特殊之处。政府危机管理决策通常不能够借助于一般公共决策的程序化模式，其所表现的更多是一种非程序化决策管理。这种决策管理主张是在缺乏信息或有效资源条件下，针对公共危机原因及规律作出快速且准确的政策决策和输出，从而能有效化解公共危机。

引入“协作”治理体系。从人类社会发展历史进程上来看，每当发生重大公共危机时，团结往往展现出了无与伦比的力量和作用，通过团结使人们每一次都能够获取胜利，创造出新的历史。而从不确定的角度上来看，团结合作能够让人得到强烈的安全感和保障。任何破坏或诋毁人类团结合作的理论，均都是被人们所唾弃、所批判的。因此，将政府、市场以及社会之间良性互动的公共危机治理和协作体系构建出来，是治理和消除风险社会频繁发生公共危机的必然选择。而且，在资源日渐缺乏，甚至严峻到无法管制的公共服务环境中，对企业社会行为者而言，政府的依赖性正在逐步提升。想要消除掉上述问题，就需要以社会力量为基础，将保障机制构建出来，并通过基层民主体制和社会管理机制，构建出完善的一整套公共参与机制。

不断创新和优化政府公共危机管理系统及制度体系

不能否认，管理协调系统在以政府为核心的基础下，对突发公共事件的应对中具有着非常显著的效果。但是，面对庞大的人力、物力以及信息需求和调度也同样不能够轻视，很多时候政府的自身储备及整合能力很难做到应对自如，这就需要政企合作，才能有效破解该现象。

总而言之，基于现代风险社会的视角下，完善政府公共危机管理系统及制度体系，促使资源损耗以及管理失序现象的发生率得以降低，其唯一路径就是要对理念、制度以及体系进行不断创新和优化，以此让理念、制度、体系与公共问题的匹配能最大限度实现。若将创新政府公共危机管理理念定义为核心，则完善体制和整合体系，是实现和保障其制度的重要基础。此外，偶尔发生的公共危机和过程危机的内在机理，以及公共危机协作治理体系的构建，需要在政治、经济以及社会系统上实现综合增量变革。

（作者为西南医科大学人文与管理学院副教授）

【注：本文为四川省教育厅人文社会科学重点研究基地――四川循环经济研究中心2013年度课题“西部地区发展循环经济中的政府行政行为研究”（项目编号：XHJJ-1310）阶段性成果】

公共危机管理的特征篇（9）

一、“混沌理论”与“公共危机”

1.混沌理论的概念提出

“混沌理论”的产生，最早可追溯到二十世纪七十年代左右，提出者是一名著名的气象学家——爱德华·洛伦兹。该理论一问世便得到了可与相对论、量子力学相媲美的待遇，并称“三大科学革命”。现今，随着该理论的发展，其影响力已波及几乎社科的各方各面。

顾名思义，混沌理论中的中心词汇“混沌”，本意是指混乱而没有秩序的状态，在哲学中，混沌指虚空，或者没有结构的均匀状态。而在爱德华·洛伦兹理解中，这个词汇被赋予了另一种全新的意义：即指它们看似是随机发生的而实际上其行为却由精确的法则决定。而当今很多学者们又认为，混沌产生于确定性的非线性系统，貌似随机却又暗含规律，是无序中的有序。

综上所述，该理论也可以成为非平衡理论研究的重点，是事物或系统中有序和无序相互转变的理论，表现为由无序状态转变为有序状态。混沌理论总体可以归结为以下几点：混沌系统的运行并非无迹可寻，重点在于其初始条件的设定，也就是说，其对初始条件有着相当的敏感、依赖性；初始再为简单的系统，经过一系列演变之后也会复杂无比，反之，复杂的背后可能是一个简单无比的系统；混沌状态的系统在一定条件下可以渐进的转化。

以上几点，就是混沌理论研究的核心。

2.混沌理论的主要特征

（1）无序性和有序性的辩证统一。混沌理论宏观上具有无序性，这主要体现在混沌现象具有内在随机性和局部不稳定性。混沌现象敏感地依赖其初始状态，这种对初始状态极度的敏感则表现为某种程度的不可预测性和不稳定性。同时，混沌理论还具有微观上的有序性则体现在它的普适性上。

（2）稳定性和不稳定性的辩证统一。混沌，本身就是一个介乎于稳定或不稳定之间。该系统在全局上非常稳定，但在局部却混乱非常，这也是区别于有序系统的最大特征。局部的不稳定，就决定了整个系统对初始条件极为敏感，这也就是在混沌理论中最为有名的一个名词：“蝴蝶效应”。初始条件极其细微的改变就会引起系统运行结果的千差万别。

（3）随机性与确定性的辩证统一。无序中寻找有序，复杂中总结简单，这就是混沌理论的方法论。两者之间是对立而统一的。而在我们的实际生活中，很多现象表明，瞬息万变的环境中的不确定因素、事件本质和发生也存在一些必然的确定性因素。

3.公共危机管理模式中的混沌理论

⑴混沌理论的非线性体现在公共危机管理模式的开放性中。在混沌理论中，无论是什么系统，都会经历一个过程，即：简单——复杂——混沌。而在文章开头所说的公共危机管理系统也一样在这个范畴之内。一个政府，和政府所处的环境，本身就处在一个相互平衡的状态，无论哪一方面发生过大的变动而超过平衡所能承载的极限，就会使得整体产生巨大的波动，从而导致社会秩序的失调、混乱等结果。这就是所谓的公共危机。就像混沌理论中所描述的，公共危机具有突变、多变、失控等特性。

⑵所谓公共危机的突发性，在混沌理论中相对应的就是无序中对初始条件的敏感依赖性。对于政府而言，也存在着作用相同的机制。假设当前满足一定前提下，公共危机在隐蔽的情况下积累，从而扩散性地爆发诸多公共危机事件，对公共危机管理模式造成威胁。

⑶混沌现象内在随机性一定程度上表现为公共危机的不确定性。公共危机不仅是恒定存在的，也是内在不可确定的。它们内生于政府存在不确定性，这主要是因为人的认识能力有限，信息获取不完整，进行决策时，政府管理人员根据内外部环境变化自行判断作出的是最佳选择而非最优选择。

二、混沌理论在公共危机管理模式中的现实应用

1.混沌理论在公共危机管理模式中的应用背景

（1）理论背景。混沌理论的应用和推广是公共危机管理模式的系统理论演进的必然要求。公共危机管理模式是一项复杂的系统工程，从系统角度对公共危机进行综合的、全面的系统管理，是公共危机管理的内在本质要求。系统管理理论传统模式以一般系统理论为依据，在此思维定势下产生的系统管理理论已不太适用。随着政府管理理念的转变，促使危机管理实践不再将公共危机当做一种混乱无序现象，而是将公共危机视为走向秩序的前奏，更加强调把握危机中的转机，而混沌理论为更好地把握危机以及转换创新公共危机管理模式提供了全新的理论框架。

（2）时代背景。混沌理论的应用很大程度上反映出我国当前情况。对于处在大力建设、发展特色社会主义的我国，这是一个特殊且重要的阶段，因此，相对的各种公共危机多发也就成了必然。对于整个管理系统来说，也是一个严峻的考验。如此一来，对公共危机管理系统的强化、完善和革新就显得势在必行了。

2.混沌理论在公共危机管理模式中的应用现状

一方面，在公共危机管理实践中，混沌理论在加强对转型期我国公共危机的认识，了解其特点及其诱因，探索公共危机管理规律，探寻公共危机演化的主导因素和创新公共危机管理模式等方面已经具备了相当的研究基础。

另一方面，混沌理论对公共危机应对、危机形成机理与公共危机演化规律还缺乏更高理论层次的深刻认知，也尚未形成系统的知识体系，混沌理论的应用还需不断探索和深入。

三、公共危机管理模式与混沌理论的契合性探析

1.对初始环境和条件的敏感度的契合

混沌理论认为，混沌状态的非系统运动敏感地依赖于初始条件或者初始环境，初始环境经过时间演化很可能造成不同结果，而公共危机管理模式系统也同样具备这种混沌特性，公共危机的爆发都有一个临界点，当临界点的变化积累到一定程度时，就会引发灾难性后果。

2008年，我国南方爆发特大雪灾，灾情的严峻形势和突发性，对我们政府的管理能力是一次不小的考验。天气预报的误差导致对未来估计不足，就直接使得了准备严重的不充分，而在恶劣天气的持续肆虐下，更大的灾情发生了。连续的恶劣天气加上初始估计错误，所产生的实际损失已经远远比不上对社会地影响了，于是各种各样的间接负面效应随之而生。因此，对初始条件具有较强的敏感度，也是公共危机管理系统的一个显著特征。

2.随机演进过程中的契合

⑴从演进过程角度看，混沌理论是系统从有序突然变为无序状态的一种演化理论，是对确定性系统中出现的内在随机过程形成的途径、机制的研究。而公共危机的本质也是一种极其复杂的演化过程，由于混沌现象的普适性使得混沌理论的思想和方法迅速向各领域广泛渗透，更为公共危机管理模式提供了新的系统研究视角。

（2）从内在随机性角度看，混沌理论认为，即使没有外部随机作用，混沌系统自身也会产生随机性，这是混沌理论固有的特征。在这种状态下，简单个体遵循简单规律，随机相互作用就能产生难以准确预测的复杂行为。公共危机的演进过程同样也是一个微小差异从量变到质变的过程。但这个过程有其特殊性，表现为其管理模式系统的内在随机性。公共危机管理模式中的很多不确定因素在一定程度上也是由于危机管理系统的随机性所诱发，这都是二者内在契合性的具体体现。

四、基于混沌理论的视角创新公共危机管理模式

1.借鉴混沌理论和创新视野改进传统的公共危机管理模式

⑴借鉴混沌理论，以创新开放的视野把握我国公共危机管理模式，就是在学习借鉴国外经验的基础上，基于公共危机管理混沌特性，在推进公共危机管理实践中，探索出中国特色的公共危机管理模式，最终真正实现由危机管理模式学习到模式创新的根本性转变。

⑵强化全局性观念，针对传统公共危机管理模式的弊端加以改进，建构全局与局部、中央与地方、整体与部分三位一体的公共危机管理模式。混沌理论强调系统和整体特征不能还原为单个要素，在研究局部时要将其放在整体中。因此，公共危机管理要在全局性的宏观决策观念指导下，从战略高度意识到公共危机事件呈现出跨国性、危机波及范围越来越广、复合型社会危机事件增多等显著特点，充分考虑危机可能的发展方向。

⑶构建灵活的公共危机管理框架，改进完善过分依赖理性思维的传统危机管理模式。对当今存在的持续时间较长和综合因素复杂的公共危机事件，理性决策模式在短时间内可以准确预测危机产生，但长时间则无法准确预测，危机管理模式应该加强理性思维基础上的非理性因素的有效应用，能够从多个层面对预测产生影响，可以跳跃和创造性地瞬间把握危机本质，在最佳时机选择公共危机管理模式中的最佳应对方案。

2.创新构建动态型的公共危机管理模式

公共危机的混沌特性客观上要求政府对公共危机的管理要处于一种动态的变化过程之中，这就需要构建公共危机管理的动态应对模式。首先，应急机制要在常态下用力。在危机未发生之前，应做好公共危机管理的制度建设、机构建设、物资及知识储备等工作，未雨绸缪，防患于未然。其次，危机防范意识和能力的培养要经常化、制度化。这种知识和能力需要通过专门的公共危机管理机制来进行培训、教育和演练，也需要部门相互协调，并将更多的人力和财务资源投入到公共危机管理模式的构建中。

3.创新建构知识需求型的政府公共危机管理模式

由于政府公共管理系统具有混沌特性，为改进政府公共危机管理绩效和质量，这就需要改进政府公共危机管理的学习机制，并能从不断变化的环境中获取新知识，构建知识需求型的政府公共危机管理模式。具体框架如前图所示：

在知识需求型的公共危机管理模式框架下，政府在指定了管理目标之后，就要有相应危机管理系统来支持运作。经过初步筛选后将其中有价值的留下，并入库，在并行的管理系统之间流动共享，从而形成一个由管理的模式、流程、各主体系统之间的多层危机管理系统。

4.创新构建回应型的公共危机管理模式

伴随着构建社会主义和谐社会的脚步，在我国公共危机管理实践过程中，公共危机管理系统和其他系统密切相关，诸如政治、经济、社会系统等，这就客观上要求政府在公共危机管理过程中，应该将混沌理论引入到政府公共危机管理中来，重新审视原有的公共危机管理理论与实践。

总而言之，混沌理论作为一种新的理论视角，在公共危机管理中的应用具有深厚背景，这将成为今后时期我国公共危机管理模式未来研究和改革的新方向。将混沌理论引入到政府公共危机管理中来，为推进我国公共危机管理模式创新带来诸多启发：首先，我们要清醒地认识到，政府的危机管理系统同其他运作的系统一样，都有着混沌理论中的性质；其次是危机管理系统的混沌性是可控可调的，它并非杂乱无章而是遵循一定规律；第三，随着社会的进步和发展，危机管理机制也要进步发展，要跟上社会的脚步，结合实际情况，做出完善和创新，为未来我国公共危机管理模式创新提供全新视角。

参考文献

[1]傅毓维，刘拓，朱发根.混沌理论在公共危机管理中应用背景分析[J].现代管理科学， 2009 （2）： 7-9.

[2]王东民，吴积亲.基于混沌理论的公共危机管理研究[J] .中国安全科学学报， 2008 （6）.

[3]姜仁良.混沌理论视角下政府危机管理机制和对策研究[J].集团经济研究， 2010 （3）.

公共危机管理的特征篇（10）

中图分类号：D63文献标识码：A 文章编号：1003-949X(2009)-04-0048-02

一、公共决策概念与特征

所谓公共决策，是指公共组织(例如国家、行政管理机构和社会团体等)针对有关公共问题，为了实现和维护公共利益而做出的行动或不行动的决策，如国家安全、国际关系、社会就业、公共福利等。本文所指的公共决策的主体是政府。

公共决策具有以下基本特点：

1.决策主体的公共性。

2.决策内容的公共性

3.决策方式的民主化

4.决策准则的公益化。[1]

2008年5月12日14时28分，四川省汶川发生了8级地震，这是我国自2003年国务院办公厅成立危机预案工作小组以来又一次对我国政府在危机状态下的应对能力的考验。任何国家在其发展过程中，都将难以避免一些危机事件的发生，无论是人为的还是自然的，危机事件会打乱整个国家的正常秩序，影响人民的生命财产安全。在我国，1998年的洪水灾害、2003年SARS、2008年初的南方雪灾，都在考验着我国政府在面对危机事件时的应对举措，都在不断检验着我们不断完善的应急机制，本文就以四川省汶川的地震为例分析我国政府危机状态下公共政策特征。

二、决策的时效性

5月12日14时28分四川汶川发生地震，第一时间，总书记就抗震救灾做出指示：尽快抢救伤员，保证灾区人民生命安全，并且迅速成立以为总指挥的抗震救灾指挥部和8个救灾工作组。地震2小时之后，总理抵达灾区，当晚召开会议全面部署救灾工作。13日上午和晚上，总理又两次召开指挥部会议，要求务必尽快打通通往震中灾区的道路，强调当前抗震救灾的核心任务是救人。

而在北京，12日晚，中共中央政治局常委李长春主持召开了抗震救灾宣传报道专项会议，紧急部署抗震救灾的宣传报道工作。之后的几天里，中央纪委、中央政协分别就当前地震对各级纪检和政协部门布置任务，争取全力以赴争取抗震救灾的胜利。

在地震发生的100小时内，已经有3位中共中央政治局常委抵达四川灾区，亲临抗震救灾的第一线。[2]

危机事件的发生具有突发性、不可预知性、其有时危害重，扩散快，那么在这种情形下，公共政策的制定就要依据危机的特殊性，以最及时最果断的特点来制定，如果公共政策的制定一旦延误，政策的目标效果就会失去，从而使政策终止，就会造成更大程度上的损失。从整个决策的过程来看，公共危机的决策是个非程序化的决策问题，危机管理者必须在有限的信息、资源和时间条件下寻求“满意”的处理方案，迅速地从正常情况转换到紧急情况的能力。[3]这种能力体现出来的就是对危机事件的决策时效性把握。

三、决策系统的广泛性

在地震发生的10小时内，中央和国家有关部门迅速行动做出部署决策，中央地震局、民政部、卫生部、中国红十字会、工业和信息化部、交通运输部、铁道部、民航部、国家电网、公安部、国土资源部、中央气象局、中华全国总工会、国家安全生产监督管理总局、国家旅游局等政策主体对相关的地震事宜做出部署。对于由于地震灾害造成的人员伤亡、交通中断、通讯受阻等一系列关系人民生命生活的各种问题，国家各个部门积极寻找应对措施。由于波及面广，因此就决定了主体的广泛性。此外，整个国际社会也对中国由于地震造成的灾害做出反应。世界各国纷纷伸出援助之手，俄罗斯、意大利、日本的救援队第一时间赶赴灾区，奋力抢救伤员，同时美国、韩国、俄罗斯、意大利等国家的救援物资也纷纷抵达成都双流机场，积极参与四川的救援工作。

决策系统的广泛性是指参与决策的各方面力量是多方面的。它包括决策主体、决策客体、决策环境。在面对危机的时候更是如此，整个系统的各个因素都要被调动起来，彼此之间的沟通也会增加，这样才能及时有效地对政策问题做出界定，制定出合理有效的政策。公众和大众传媒以及非政府组织是危机问题进入政策议程的一条有效的途径。因为公众和媒体往往处于危机事件的最前沿，他们对危机事件的反应也的灵敏度也是非常高的。此外，非政府组织也充分发挥着积极的作用，在灾难发生时，国际各界的非政府组织如：台湾慈济功德会，壹基金、国际性志愿者组织都积极地发挥着非政府组织的作用。决策系统的广泛参与，一方面增加了对危机事件的有效控制，另一方面，广泛的参与使得政府能够更好的接受大众、媒体、和非政府组织的建议，从而弥补危机意识和处理上的不足，起到事半功倍的效果。[4]

四、政府信息的公开性

汶川发生的大地震是近32年发生的四川省内首次7级以上的大地震，是数十年一遇的大灾难。如此强烈的地震，一定会造成人民生命财产的损失。地震发生后，人民最关心的是，此次地震造成了多少人员伤亡，当地那些灾民是否得到了及时救助。这时政府制定的各项政策，积极地运用于抗震救灾中去，信息公开就显得尤为重要。同时它也是消除人们恐慌心理和疑问最好的办法。在地震过后，我们每天几乎都能在新闻上看到一些数据统计，政府采取的相对应的措施，因为信息的公开，减少了人们的猜疑，人心得到稳定，团结的力量更加强烈，齐心协力重建家园，这个无疑比延迟甚至隐瞒信息积极得多。

危机状态下，信息的整合对于公共政策的制定具有重要的意义，一方面要求信息必须是全面的，完整的，另一方面要求信息的整个运行通道必须是畅通的。这些才有利于政策制定者正确做出反应。无数的事实告诉我们，在面对危机时，要将损失降到最低，信息的公开非常重要，如果阻碍了它正常进行，就会给危机加上更加沉重的负担。信息的公开与透明是对公民知情权的尊重，相反，继续捂着、盖着不利于信息整合反而会危害国家安全，整合信息是政策制定者了解危机真相，进行有效决策的重要条件。[5]

五、政策的灵活性

突如其来的灾难，使得数万人失去了家园，失去了亲人，面对这场浩劫，国家各部门及时地对灾区的各项政策作出了调整。5月19日，财政部、国家税务总局了《关于认真落实抗震救灾及灾后重建税收问题的通知》，要求财政税务机关贯彻落实好现行税收法律、法规中可以适用于抗震救灾及灾后重建的有关税收优惠政策,优惠税种包括企业所得税、个人所得税、房产税、资源税、契税、城镇土地使用税、车船税、进出口税收等；面对即将来临的高考，全国高校也向地震灾区的录取政策做出调整，到5月31日为止，全国包括北京大学、清华大学、复旦大学、上海交通大学等近18所高校制定了不同的对于灾区考生的录取优惠政策，5月30日，人口计生委出台扶助政策解决地震灾区子女伤亡家庭困难。通知就地震中伤亡的家庭予以再生育政策照顾，对符合规定的，拟再生育的，提供免费生育咨询和技术服务，人口计生委还将配合有关部门做好收养、领养、地震孤儿的政策衔接工作。

公共政策本身具有生命周期，并且制定过程也趋于渐进主义的模式，由于危机事件的发生，公共政策就会随着具体政策问题的出现发生变动，这是由公共危机本身所具有的特殊性所决定的。公共危机的发生，尤其是自然灾难的预测性低，破坏性大，所造成的危害也就十分严重，政府制定的政策的目标选择之一就是要降低生命和财产的损失，调动所有的力量，确保所有可调运的力量已到位，按计划处理灾难，进行良好的应急管理。因此，关系到人民切身利益的相关事情，国家政府的政策就不可能也不应该是一成不变的，随着事态的发展，应该随时灵活地调整方案，针对危机的波动，甚至危机的失控，方案调整更应该灵活跟上。

六、政策的强制性

汶川大地震之后，我们看到的最多的就是大量学校的倒塌，很多“祖国的未来”在这次灾难中遇难，据四川省各地教育部门不完全统计，校舍倒塌6898间(汶川、北川等震中重灾县信息尚未传出，数字未包括在内)。甘肃省因地震受损学校两百四十七所，陕西省汉中市教育系统在这次震灾中，全市受灾学校1120所，倒塌校舍1315间，17571间校舍形成危房，全市2193所学校全部停课，95535名学生不能正常复课。其中4所中小学校校舍受损或完全倒塌。这些惊心触目的数字背后我们看到的是建筑物的质量问题，因此政府果断做出决策，尽快组织力量对灾区所有学校建筑进行安全评估和鉴定，确保复课学生安全。发现危房必须立即停用；需要加固后才能使用的，必须采取措施进行加固。对损毁校舍建筑，要进行科学鉴定，收集、保存必要的资料和样本，为灾后规划建设提供科学依据。发现建筑设计和施工确属存在违法问题的，要依法查处。

公共政策主要的特征就是强制性，公共政策的强制性是由公共权力机构的性

质决定的。同其他社会诸组织不同,政府行使的是国家层面的管理权,从而“拥有强迫社会成员执行自己的决定的垄断权。” 在危机情况下，公共政策的强制性更是重要。在政策的执行过程中，强制性是保证政策得以有效实行的最根本的手段。以上提及的有关地震灾区大量学校的倒塌政府所做出的举措，具有强制性。如果是公共政策作为公共选择的结果，是社会各方面利益相协调的产物，当公共政策符合大多数人的利益和心愿，被顺利执行、遵从时，政策的强制性是建立在自觉服从的基础上。因此公共政策的强制性是所有政策特征的基础性特征。

参考文献：

[1] 陈振明主编.政策科学[M].中国人民大学出版社,1998.

[2]望新闻周刊记者.与死神抢时间的决策[J].望新闻周刊,2008(20):34.