市场监督管理处罚篇（1）

2012年1月1日《中华人民共和国职业病防治法》（以下简称《职业病防治法》）修订后实施，国家安全生产监督管理总局于2012年4月27日配套第48号总局令《职业病危害项目申报办法》。在《职业病防治法》第十六条、第七十二条第（一）项和《职业病危害项目申报办法》，明确职业病危害项目申报制度，及其罚则。对职业病危害项目申报起到积极的推动作用。

笔者试图通过对《职业病防治法》修订后一起未及时、如实申报作业场所存在的职业病危害项目案例的评析，找出成功的经验和实践意义，仅供职业卫生监督人员参考。

1 案情简介

2013年3月6日，我所监督员对XX电子（深圳）有限公司进行监督检查，发现该公司涂装车间灌浆工位使用矽水泥和水泥稀释剂，根据深圳市职业病防治院的检测报告（编号：P121229）显示该公司使用的矽水泥中存在：甲醇、二甲苯、甲苯、乙苯、异丙醇、乙酸甲酯、乙酸乙酯等物质，按照《职业病危害因素分类目录》的要求其中：甲苯、二甲苯、甲醇职业病的危害因素应当及时、如实向所在地安全生产监督管理部门申报危害项目，接受监督。而该公司提供的作业场所职业危害申报表，只申报了涂装车间的二甲苯这一项职业病危害因素，未如实申报作业场所存在的职业病危害因素。监督员现场制作《现场检查笔录》和《卫生监督意见书》，并制作对职业卫生负责人段XX（XX电子（深圳）有限公司管理部课长）《询问笔录》。

该案立案后经合议，一致认为应当责令XX电子（深圳）有限公司立即如实申报存在的职业病危害项目，给予警告，并处罚款人民币七万五千元整的行政处罚。

于2013年5月10日送达行政处罚事先告知书（文号：深龙华卫职罚告[2013]1号），当事人未申请听证。行政处罚决定书（文号深龙华卫职罚告[2013]1号）于2013年5月16日送达，当事人于2013年5月28日完全履行。

2 评析

2.1 成功经验

2.1.1 事实清楚、证据确凿。我所监督员员在XX电子（深圳）有限公司现场监督检查时，深入生产车间，查明了违法事实，并制作了《现场检查笔录》和管理人员的《询问笔录》，并收集了矽水泥的挥发组分卫生检测报告（深圳市职业病防治院的检测报告（编号：P121229））和作业场所职业病危害申报表各一份。监督执法文书均交由当事人核实后签名盖章。未及时、如实申报作业场所存在的职业病危害项目的事实均在执法文书中得到体现，并与所收集的证据（检测报告、申报表）相互应证。做到了事实清楚、证据确凿。

2.1.2 适用法律正确、处罚适当。本案中当事人的违法事实主要是未及时、如实申报作业场所存在的职业病危害项目，其行为违反了《职业病防治法》第十六条第二款“用人单位工作场所存在职业病目录所列职业病的危害因素的，应当及时、如实向所在地安全生产监督管理部门申报危害项目，接受监督”的规定，依据《职业病防治法》第七十二条第（一）项的规定：“未按照规定及时、如实向安全生产监督管理部门申报产生职业病危害的项目的，由安全生产监督管理部门责令限期改正，给予警告，可以并处五万元以上十万元以下的罚款”。由于该厂属于中型外资企业，取最罚款额度中位数罚款7.5万元人民币，其处罚是适当的。

2.1.3 程序合法。《关于深圳市职业卫生监督管理主体的公告》（深法制〔2012〕87号）公告已明确市、区卫生人口计生部门为深圳市职业卫生监督管理主体。依据《行政处罚法》的有关规定，宝安区卫生局作为执法主体，在本案的处罚过程中，按规定进行了受理、立案、调查取证、调查终结报告、合议、下达行政处罚事先告知书（含听证证告知）。审批、下达处罚决定书等法定程序，并告知当事人享有申请复议和向人民法院提讼的权利。同时每次监督执法时均有2 名以上监督员在场，并出示了有效的深圳市人民政府行政执法证，书写的法律文书均有2 名监督执员签字并交当事人签字，严格地运用了法律执法程序的合法性。

市场监督管理处罚篇（2）

（一）餐饮卫生监督管理

所的餐饮卫生监督管理职能分别由食品场所卫生监督一科、食品场所卫生监督二科及卫生监督稽查科共同承担，根据餐饮生产经营单位所在地域及性质的不同。上半年共完成210余户餐饮经营单位的日常监督管理，建立卫生监督档案210余个，监督覆盖率达100%督促食品行业从业人员进行健康检查及卫生知识培训480人，查出职业禁忌人员32人，下达“五病”调离通知书32份，调离率达100%依照计划完成食品及餐饮具抽检132件，立案奖励餐饮卫生违法案件70起，给予行政处罚70起，罚款金额达18万元，有力地规范了食品生产经营市场秩序，市的食品卫生状况明显好转。

（二）饮用水卫生监督管理

纯真水生产厂家12个，上增年共监督检查集中式供水单位1个。二次供水机构11个，建立监督管理档案23个，督促饮用水管理从业人员60人进行健康检查及卫生知识培训，查出职业禁忌人员2人，下达职业禁忌调离通知书2份，查处饮用水卫生违法案件2起，立案处分2起，罚款金额达2万余元。

（三）公共场所卫生监督管理

建立公共场所卫生监督管理档案180余个，公共场所的卫生监督管理工作由我所的食品监督一、二科共同承担。全市共监督检查公共场所单位180余户。督促公共场所从业人员450人进行健康检查及卫生知识培训，查出职业禁忌病20人，下达调离通知书20份，调离率达100%按年初计划完成公共场所卫生用具抽样检测100件，查出公共场所卫生违法案件15起，立案处分18起，罚款金额达3.8万余元。

（四）化妆品卫生监督管理

上半年共检查化妆品经营单位26家，市的化妆品卫生监督管理工作由卫生监督稽查科承担。查出不符合国家卫生规范的批妆品70件并予的没收，立案奖励违法案件2起，罚得金额达0.4万元，化妆品市场得以规范。

二、学校食品、饮用水卫生监督管理

亦是公共卫生突发事件的高发区，学校及托幼机构是学生及学龄前儿童密集的场所。为管理好这一特殊场所的公共卫生，所特将此职能划归卫生监督稽查科进行管理，上半年共监督检查中小学校15所，托幼机构20所，建立监督档案35个，督促学校食品从业人员进行健康体检及卫生知识培训380人，查出职业禁忌病8人，下达“五病”调离通知书8份，调离率达100%查出学校食品及饮用水违法案件7起，立案处分7起，罚得金额达4万元，维护了学校师生的身体健康。

三、医疗卫生监督管理

上半年共监督检查医疗机构48家，医疗卫生监督管理职能由我所医疗卫生监督科承担。建立监督档案48个。其中查处超范围经营医疗机构8家，查处对外承包科室的医疗机构1家，查处聘用无执业医师资格的医疗机构3家，查处药房坐堂行医7家，查处重复使用一次性医疗卫生用品1家，立案奖励案件40起，罚金达8余万元，取缔无《医疗机构执业许可证》擅自从事诊疗活动的22家，没收药品、器械余件，折人民币1200余元。清理整顿3个乡镇的医疗市场，参与1起医疗纠纷的处置，有力地打击了非法行医行为，维护了市的医疗市场秩序。

四、职业卫生监督管理

上半年共对75家用人单位进行了职业卫生监督检查工作，所专门成立了职业卫生监督科管理我市的职业卫生。建立卫生监督档案75个，下达整改文书180余份，查处职业卫生违法案件25余起，罚款金额达4万余元，市的职业卫生监督工作正朝着规范化的轨道稳步向前迈。

五、突发公共卫生事件及投诉案件的应急处置

上半年共处置突发公共卫生事件1起，所专门成立了突发公共卫生事件及投诉案件的应急处置小组并制定了突发公共卫生应急预案。应急处置反应迅速，处置得当，无一起因处置不当而导致事态扩大事件发生，共处理投诉案件7起，调查处罚5起，调解2起，处置恰当，投诉方和被投诉方满意度达100%

六、各种专项整治行动的开展情况

专项整治行动做到准备充沛（有组织有行方案）措施得力，组织专项整治行动达8次。共书写整治方案8个，总结资料8份，整治行动有始善终。

七、重大事件、重大活动及期间的卫生平安保证等

所派出卫生监督员10余名，六月份进入高考期间。参与了高考期间的食品、饮用水卫生以及周边环境食品平安保证活动，各卫生监督员定点蹲守、全程捍卫，市的高考无一起卫生平安事故发生。

八、卫生行政许可

公共场所类24个，上半年共受理卫生许可审批、发放卫生许可证60个（其中食品类33个。二次供水类0个）年度审核卫生许可证3个，变卦卫生许可证0个。

市场监督管理处罚篇（3）

（一）餐饮卫生监督管理

根据餐饮生产经营单位所在地域及性质的不同，我所的餐饮卫生监督管理职能分别由食品场所卫生监督一科、食品场所卫生监督二科及卫生监督稽查科共同承担，上半年共完成210余户餐饮经营单位的日常监督管理，建立卫生监督档案210余个，监督覆盖率达100%，督促食品行业从业人员进行健康检查及卫生知识培训480人，查出职业禁忌人员32人，下达“五病”调离通知书32份，调离率达100%，按照计划完成食品及餐饮具抽检132件，立案处罚餐饮卫生违法案件70起，给予行政处罚70起，罚款金额达18万元，有力地规范了食品生产经营市场秩序，我市的食品卫生状况明显好转。

（二）饮用水卫生监督管理

上增年共监督检查集中式供水单位1个，纯净水生产厂家12个，二次供水机构11个，建立监督管理档案23个，督促饮用水管理从业人员60人进行健康检查及卫生知识培训，查出职业禁忌人员2人，下达职业禁忌调离通知书2份，查处饮用水卫生违法案件2起，立案处罚2起，罚款金额达2万余元。

（三）公共场所卫生监督管理

公共场所的卫生监督管理工作由我所的食品监督一、二科共同承担。全市共监督检查公共场所单位180余户，建立公共场所卫生监督管理档案180余个，督促公共场所从业人员450人进行健康检查及卫生知识培训，查出职业禁忌病20人，下达调离通知书20份，调离率达100%，按年初计划完成公共场所卫生用具抽样检测100件，查出公共场所卫生违法案件15起，立案处罚18起，罚款金额达3.8万余元。

（四）化妆品卫生监督管理

我市的化妆品卫生监督管理工作由卫生监督稽查科承担，上半年共检查化妆品经营单位26家，查出不符合国家卫生标准的批妆品70件并予的没收，立案处罚违法案件2起，罚得金额达0.4万元，化妆品市场得以规范。

二、学校食品、饮用水卫生监督管理

学校及托幼机构是学生及学龄前儿童密集的场所，亦是公共卫生突发事件的高发区，为管理好这一特殊场所的公共卫生，我所特将此职能划归卫生监督稽查科进行管理，上半年共监督检查中小学校15所，托幼机构20所，建立监督档案35个，督促学校食品从业人员进行健康体检及卫生知识培训380人，查出职业禁忌病8人，下达“五病”调离通知书8份，调离率达100%，查出学校食品及饮用水违法案件7起，立案处罚7起，罚得金额达4万元，维护了学校师生的身体健康。

三、医疗卫生监督管理

医疗卫生监督管理职能由我所医疗卫生监督科承担，上半年共监督检查医疗机构48家，建立监督档案48个。其中查处超范围经营医疗机构8家，查处对外承包科室的医疗机构1家，查处聘用无执业医师资格的医疗机构3家，查处药房坐堂行医7家，查处重复使用一次性医疗卫生用品1家，立案处罚案件40起，罚金达8余万元，取缔无《医疗机构执业许可证》擅自从事诊疗活动的22家，没收药品、器械余件，折人民币1200余元。清理整顿3个乡镇的医疗市场，参与1起医疗纠纷的处理，有力地打击了非法行医行为，维护了我市的医疗市场秩序。

四、职业卫生监督管理

我所专门成立了职业卫生监督科管理我市的职业卫生，上半年共对75家用人单位进行了职业卫生监督检查工作，建立卫生监督档案75个，下达整改文书180余份，查处职业卫生违法案件25余起，罚款金额达4万余元，我市的职业卫生监督工作正朝着规范化的轨道稳步向前迈。

五、突发公共卫生事件及投诉案件的应急处置

我所专门成立了突发公共卫生事件及投诉案件的应急处置小组并制定了突发公共卫生应急预案，上半年共处置突发公共卫生事件1起，应急处理反应迅速，处置得当，无一起因处置不当而导致事态扩大事件发生，共处理投诉案件7起，调查处罚5起，调解2起，处理恰当，投诉方和被投诉方满意度达100%。

六、各种专项整治行动的开展情况

组织专项整治行动达8次，专项整治行动做到了准备充分（有组织有行方案），措施得力，共书写整治方案8个，总结材料8份，整治行动有始善终。

七、重大事件、重大活动及期间的卫生安全保障等

六月份进入高考期间，我所派出卫生监督员10余名，参与了高考期间的食品、饮用水卫生以及周边环境食品安全保障活动，各卫生监督员定点蹲守、全程保卫，我市的高考无一起卫生安全事故发生。

八、卫生行政许可

上半年共受理卫生许可审批、发放卫生许可证60个（其中食品类33个，公共场所类24个，二次供水类0个）。年度审核卫生许可证3个，变更卫生许可证0个。

市场监督管理处罚篇（4）

2002年6月13日，安监站收到一份行政处罚决定书，发出单位是质监局。处罚决定书中写道：安监站检测服务中心未经省质量技术监督局资格认可，其检验人员无资格证，从事特种设备也就是塔机的检验工作，其行为违反了国家质量技术监督局第13号令《特种设备质量监督与安全监察规定》的规定，属于违法检验行为，并作出“停止违法检验行为”和“罚款1万元”的行政处罚。

6月25日，安监站向济南市市中区法院起诉，认为这一行政处罚违法，超越职权范围，请求依法撤销。

8月13日，法院对此案进行了公开审理，但未做判决。

早在去年，质量技术监督局和安监站就不断出现执法权之争。在建筑工地上，两家都对塔式起重机进行执法检查和检测，常常是一家刚走，另一家又来。

安监站站长王子臣说，根据《建筑法》，建设行政主管部门负责建筑安全生产的管理，而且山东省人民政府令及济南市人民政府令中都明确规定了安监站对塔式起重机的安全使用进行定期检验、监督检查的合法管理职权。

“况且一部两局还有一份君子协议。”王子臣拿出国家建设部、质量技术监督局、工商行政管理局1998年联合的164号文件。他说，文件第4条明确了三部门的职能权限分工。

该文件规定：“各级建设行政主管部门负责对施工现场安全防护用具及施工机械设备的使用实行监督管理。具体监督管理工作可以委托所属的建筑安全监督管理机构负责实施……质量技术监督机关负责查处生产和流通领域中安全防护用具及机械设备的质量违法行为。”

王子臣说，根据这份文件，质监局应该进行源头管理，不应介入现场，如今质监局的行为是在任意扩大执法范围。他打了个比方：“质监局的行为就像是不打击造假烟的，却去罚抽假烟的。这样能行吗？”

“13号令是个部门规章，它没权力罚款。”王子臣说，“国家质量技术监督局凭什么拿着你的法到建设部来罚我？”

路天民，济南市市中区质监局锅炉、压力容器特种设备安全监察科科长。他拿出的文件法规也是一摞。

他说：“1998年，国务院授权技术监督部门代替原来劳动部门制定特种设备的规章制度并组织实施。国家质量技术监督局接到这个工作以后，于2000年6月份了《特种设备质量与安全监察规定》，简称13号令。其中明确规定，技术监督部门统一负责全国特种设备的质量监督与安全检查工作，地方质量技术监督局负责本行政区域内的特种设备的质量监督与安全检查工作。而建筑施工中用的塔式起重机当然属于特种设备中的起重机械这一类。”

路天民反复强调：“我们从未否定安监站的管理权，对它的处罚是因为它不具备发证权。”他认为，安监站就是一个内部行业的安全处，代表行业进行内部管理，但不具备对塔机办理注册登记手续和发放人员操作证的权力。

依法行政还是竞相收费

8月13日，在法庭上，对于各自行政执法使用法律、规章的合法性，双方各持己见，针锋相对。辩论焦点集中在发证这一环节上。质监局认为，只有质量技术监督部门所发的证件才具有效力。安监站则认为，他们的发证行为是按照省、市建筑管理局有关规定，为保障安全而采取的必要措施，属于行业管理范畴，虽然对社会不产生效力，但适用于建筑工地。

采访中，王子臣说：“质监局不是来监督，而是来抢钱，是乱收费。”而路天民也算了一笔账：“济南市一年有1500个工地，至少有1500个塔机，一个工地培训人员不少于10人，每人培训费200元，算下来仅人员培训费就有300万元，再加上其他的费用，很可观。”

路天民说：“安监站不是政府部门，而是事业单位，它应该协助我们干好此事。”

法规打架苦了企业

南通第三建筑公司在济南搞工程建设已经20多年了，从两家执法部门有了执法之争后，就多次遇到两家执法机构重复检查的现象。该公司安全生产科的施建平说，今年他们公司在济南甸柳庄的一处工地开工后，请市安监站对塔式起重机进行了检测，领取了证件。但6月份，质量技术监督部门又来检查。前不久在历山路一处工地开工又遇到了同样的情况。面对两家执法机构先后就同一内容进行的检查，建筑企业不得不重复交费。

市场监督管理处罚篇（5）

质量监督主要依靠监督人员抽查，对于发现的质量问题进行处罚的单一模式。另外由于信用制度等一些有效保证工程质量的市场手段没有完全建立和运用，中介机构对于工程质量的保障作用发挥得还不充分，造成建设、施工企业在质量管理方面对政府的依赖性强，缺乏提高质量的积极性和自觉性。部分监督人员从思想意识上尚未从质量监督核验制方式转变出来，监督机构的监督范围过窄，对具体工序和实体质量问题研究的多，对整个地区宏观上的质量形势掌握不够、分析不透彻。从执法方向来看，北京市建设工程被执法处罚的主体相对单一，多以施工单位为主，勘察、设计、监理单位被处罚数几乎为零。

1.2法律法规系统性、操作性不强

作为工程质量监督管理基础性法律的《建筑法》《建设工程质量管理条例》均已颁布实施达十多年，从未进行过重大修订，部分条款已经难以适应当前的建设工程质量发展形势，亟待修改;北京市目前关于工程质量监督尚未形成规范统一、健全完善的法律法规体系。在工程质量监督过程中发现，一些现行法规内容政策性色彩过浓，可操作性差，有规则、无罚则，交叉矛盾处多，导致对违反这些条款的行为无法实施处罚。如《建设工程质量管理条例》中对监理公司违法行为的罚款只规定了50万元和100万元两档，而甲级监理公司的注册资金也就是100万元，处罚过于严厉，对于监理公司其他轻微违规行为又没有设定处罚，造成无法可依。又如《建设工程质量管理条例》第64条认定罚款额度以工程合同价款的2%～4%来设定，但是在实际处罚过程中，对工程合同价款在条例上的定义并不明确，往往一个工程项目的合同价款少则数千万，多则上亿，这样计算出的罚款额度往往过高，落差过大，导致在实际执法中困难重重。另外，开发企业、建设企业在建设过程中对工程质量也承担着主要责任，但在实际操作中却几乎没有可以适用的法律法规条款，也使得对监督中发现的质量问题无法及时做出有效、准确的处理。

1.3市场和现场联动不足，信用管理体系急需建设和加强

加强诚信体制建设，实行企业不良行为公示制度，使企业行为受到全社会的监督，在市场准入、招投标活动中对有不良行为的企业进行制约，是推动主体责任落实的一种有效办法。建设工程质量监督机构可以在监督过程中掌握有关企业质量行为的第一手信息，因而应当成为信用管理制度的最主要参与者。由于企业不良行为公示和信用管理制度尚不健全等原因，目前，工程质量监督执法结果还没有与企业信用管理制度有效结合。

1.4依法、竞争、创新意识不强，监督执法队伍建设要进一步加强

一方面，各区(县)政府建设主管部门设立的工程质量监督机构由于其编制、专业技术人员配备、技术装备等均由当地管理，各区(县)发展不均衡，没有自上而下的统一管理机构，不利于形成有效的制约机制。另一方面，目前部分监督机构仍然存在着监督人员对质量管理法律法规、工程建设强制性条文及工程质量监督规范规定不够熟悉，不能熟练掌握和总结，业务水平和理论水平不高的情况，质量监督人员行政执法水平、执法能力不足。面对新形势下的改革压力，部分监督工作者观望等待畏难情绪重，拘泥和满足于现状，怕改革怕创新怕考核。另外，随着建设规模的不断扩大，面对近年来本市约2亿m2/年开复工建筑面积，不到500人的质量监督队伍呈现人员不足。

2北京市建设工程质量监督改进措施

以落实质量主体责任为核心，大力推进施工现场诚信体系建设，有效发挥市场和行政手段，加大执法力度，积极构建多层次多主体参与的市、区(县)一体的安全质量监督体系。

2．1构建和完善安全质量治理体系，提升安全质量治理能力

2．1．1整合监督执法队伍抓住事业单位规范的契机，深入调查研究，掌握基层和一线的现实困难和困惑，有效借鉴兄弟省市的经验和做法，积极争取上级单位支持，在简政放权、减少行政审批改革的大形势下，充分利用和发挥市、区(县)两级质量监督执法力量，整合行政执法资源，统一市、区(县)监督执法人员身份，明确执法定位，形成执法合力，在北京城市建设系统建立一支强有力的监督执法队伍。2．1．2健全建设工程信用管理工作构建起以质量为核心的信用管理体系，政府搭台，企业唱戏，市级把控，属地管理，掌控全局，差别监管，尽快实现质量监督结果和招投标等工作的挂钩，实现施工现场和市场“两场”实时联动，闭合施工建设管理工作，有效推动企业主体责任落实，形成政府、企业、协会和公众共同治理工程质量的体系。2．1．3加强对区(县)监督机构的指导和培训市总站制定对区(县)监督机构的质量监督执法评价指标和体系，在科学评价区(县)质量监督执法工作的基础上，使区(县)监督执法机构知己知彼，正视差距，市总站根据评价情况及时补位，增强对区(县)监督执法工作的指导，加强对监督执法人员的培训工作，加强施工现场观摩交流，联动执法，不断提高监督执法人员的工作能力。

2．2继续加强法治政府、服务型政府、透明政府的建设

健全法规建设，在梳理法规的基础上，规范自由裁量权，增强法规的可操作性。严格监督执法程序，有效落实全国安全工作会“四不两直”精神，坚持综合执法小团队模式，制定好监督执法计划并严格执行。加强执法工作考核，从执法量、额度、覆盖面、内容的丰富性、规范性等继续加强执法工作考核，提升执法水平。以行政审批下放改革为契机，采取有效措施，破解由于前期手续不齐导致多年一线管理不到位的问题，增强监督执法的规范性和严肃性，继续保持监督执法高压态势，严厉打击违法违规行为并加大公示力度。采用市场化手段加大监督执法相关公共服务的购买力度，弥补公共资源不足，加强质量共同治理体系和能力建设。

市场监督管理处罚篇（6）

中图分类号：D922.16 文献标识码：A

作为有1200多万常住人口的特大城市深圳，于2014年3月1日，推出了“深圳史上最严控烟条例”。自深圳新的控烟条例施行3年来，深圳控烟取得了明显成效，但也存在不少问题。下面笔者以深圳市×区卫生监督部门2015年11月至2016年10月一年间控烟执法情况为例，总结控烟执法过程中存在的主要问题，分析原因并有针对性地给出对策建议。

1 某区卫生监督部门控烟执法情况

根据《深圳经济特区控制吸烟条例》规定，深圳的控烟执法工作由卫生行政部门与交通运输行政部门、民航及铁路管理部门、文体旅游行政部门、市场监督行政部门、公安部门、城市管理行政部门等6个部门共同开展。其中，卫生行政部门负责除以上6个部门管辖范围外的公共场所、工作场所的控烟工作。某区卫生监督部门主要负责室内写字楼等办公场所、医疗卫生机构、电梯间消防通道、部分营业厅等近万家场所的控烟执法工作。总体上看，近几年经过各个部门的共同努力，深圳市某区各公共场所控烟效果明显，市民对控烟也有很高的认知度和支持度。宾馆、商场、学校、医院等公共场所基本都设置了明显的禁烟标识，禁烟场所“吞云吐雾”的现象大大减少，在固定吸烟区抽烟的现象明显增加，市民对控烟投诉维权的意识逐步提高，自2015年11月至2016年10月一年间，某区卫生监督部门接到市民关于在禁烟场所吸烟的投诉79起。

自2015年11月至2016年10月一年间，某区卫生监督部门进行控烟执法检查共出动执法人员904人次，检查场所381家，进行控烟行政处罚110次，其中对单位处罚案件45宗，对单位的处罚案件中医疗机构有30宗，对单位处罚种类均为警告，罚款金额为零。对个人处罚75宗，基本上都是50元罚款的当场处罚，共计罚款金额3750元。

2 控烟执法存在的主要问题及原因

2.1取证难仍是控烟执法的最大困扰

在实施控烟执法过程中，执法人员一直在为如何取得现场吸烟的违法证据花费大量的心思和精力。吸烟行为的时效性很强，过程很短暂，一支烟一般在短短几分钟就可吸完，执法人员很难第一时间在现场发现并拍摄照片或影像收集到证据，没有现场证据，对个人的吸烟行为就难以认定。日常对市民服务热线12345转来的控烟投诉举报，接到投诉后执法人员前往现场进行调查取证，相关证据基本上已经灭失，当事人也已离开了现场，此时对举报人投诉的内容就难以处理。而且，即便执法人员在现场“逮个正着”，对吸烟者在禁烟场所存在吸烟的违法行为进行了拍照或摄像取证，但如果当事人不配合，不愿提供身份证明，也拒绝缴纳罚款，并离开现场，此时由于缺乏当事人的准确个人信息，执法人员也很难对违法行为进行处罚。此外，《深圳经济特区控制吸烟条例》规定对不配合的违法吸烟者可加重处罚，给予200元和500元的罚款，但是根据《中华人民共和国行政处罚法》的规定，超过50元的罚款必须进行一般处罚的程序，需要当事人出示身份证件。然而，卫生执法人员没有查看居民身份信息和限制其人身自由的权力，如果当事人现场不愿出示身份证件并离开现场，都难对吸烟违法行为立案处罚。某区卫监督部门一年内对个人的75宗控烟处罚中，基本上都是50元的当场处罚，很重要的一个方面就是这个原因。

2.2 执法力量不足仍是控烟执法的重要制约

好的法条也必须有好的执行才会有好的效果。一部好的控烟条例的落实离不开一支人员齐备、水平专业的执法队伍。然而，深圳的控烟执法工作没有专门的控烟执法队伍，均是将控烟执法职责暂时划定到某个部门的某一内部业务科队附带开展，这在很大程度上制约了控烟执法的效果。以深圳某区卫生监督单位为例，根据条例规定，卫生部门属于控烟执法兜底部门，该区卫生监督部门负责室内写字楼等办公场所、医疗卫生机构、电梯间消防通道、部分营业厅等近万家场所的控烟执法工作，而且各场所分布广种类多，控烟执法难度较大。该区卫生监督部门控烟执法工作主要由各执法队开展，而各执法队持有执法证件的执法人数不过3人，还要承担近千家既有医疗机构、学校和公共场所的监督执法。在这种情况下，控烟执法的效果势必会受到极大制约。

2.3 场所经营者管理者履职不到位是控烟执法的重要阻碍

将控烟场所经营者管理者责任列入条例，被认为是深圳新版控烟条例创新点之一。条例规定场所经营者管理者有五项职责，然而从实际来看，相关场所的主体责任履行的不够好，其过度夸大政府作用，过度依赖政府执法部门监督管理的现象还普遍存在。执法过程中，发现场所经营者管理者仅限于贴点禁烟标识，对场所公众的控烟宣传教育职责履行得不够，尤其是对吸烟者实行劝阻的义务没有尽到，感到自己没有执法权，怕管得多了产生摩擦、激化矛盾，甚至有部分场所经营者由于利益驱动，怕影响生意，不愿意主动劝阻和举报违规吸烟行为，有时还有部分场所负责人本身就是吸烟者，自己带头违法的现象还存在。正是由于场所经营者管理者希望政府包办一切而不注重自身主体责任的态度，履职不尽心不到位，给执法人员带来巨大的压力和执法风险，不同程度地影响了控烟的成效。

2.4 场所监督罚款难是影响控烟执法的重要因素

曾有媒体指出，“控烟执法部门只对烟民开刀，对场所处罚太温柔。”尽管深圳控烟成效明显，控烟处罚数量也不少，但在处罚的宗数和罚款金额中，场所罚款的数量和金额占比都比较少。在某区卫生监督部门2015至2016年的对单位45宗案件的处罚中，基本上是警告，罚款数额为零。这一方面，是因为深圳的控烟条例规定场所控烟不力，要先警告，拒不改正的，才会罚款。而另一方面，公众举报场所控烟不到位，但是很难根据举报去处罚场所，即便肯定场所内的确存在违法吸烟现象，但无法得知当时工作人员有无进行劝阻，同时还要综合考虑场所是否按要求张贴禁烟公告和禁烟标识，场所是否建立控烟管理制度、指定控烟责任人，并培训场所工作人员等多方面，才能决定是否先警告，不配合时再进行罚款。还有一方面，深圳的罚款标准比较高，深圳对公共场所控烟不力处罚额度最低为20000元，最高为30000元，相比于北京、上海等城市来说还是太高了，对于控烟重地的小的公共场所来说，根本罚不起，这对控烟执法也有难度。正因为对场所的罚款只停留在纸上，对场所经营者管理者难以起到震慑作用。

3 建议及对策

3.1 多措并举，破解控烟执法取证的难题

要解决控烟的取证问题，执法部门应充分利用现有条件，积极想办法在采集和固定证据方面“出实招”。可考虑从以下几个方面进行：一是在充分利用12345投诉举报热线和“无烟深圳”微信公众号平台。一方面接收投诉举报时尽可能让举报者提供违法时间、地点、具体的人和相关违规吸烟行为细节等详细信息，微信公众号还可让举报者“随手拍”来上传违规吸烟的现场照片，这些都可为现场执法取证作好铺垫。另一方面，平台和执法人员必须要做到为举报者保密，帮助举报者克服“怕惹麻烦怕被报复”的心理，适当给举报者奖励以克服公众“事不关己、高高挂起”的消极心理，提高其e报的积极性。二是在利用大型公共场所的视频监控设备收集证据。要充分利用大型公共场所视频监督设备的实时拍摄录像功能，其对吸烟行为也会全程记录，这种视频证据比较容易固定。对控烟的重难点区域也可加装视频监管设备以便取证。三是给执法人员配备执法记录仪。平常执法经常发现违法问题时才拿相机或摄影机进行拍摄，而对短暂的吸烟行为往往显得力不从心，有时抢拍不到。而执法记录仪可在进入执法现场就能方便实时快捷地记录控烟执法现场的情况，对违法情况的录像可以作为处罚证据。

3.2 建立健全专业的控烟执法队伍

要想控烟取得显著成效，建立一支专业的执法队伍显得必不可少。在毗邻深圳的香港，在各处公共场所就活跃着百人左右的禁烟督察，他们身穿黑色马甲，在各大场所巡逻进行控烟执法。正是因为有一支专业队伍，香港控烟效果较好，走在了世界前列。控烟也可借鉴香港经验，成立专门的控烟专业队伍，在大型公共场所巡查执法。专业队伍可从宣传、劝阻、口头警告、处罚等环节进行分工，让每个环节有人管，每个环节有人抓。若不具备成立专业控烟队伍的条件，至少在现有的附带开展控烟工作的业务科、队中增配控烟专员，加大经费投入，从而保障控烟工作开展不间断。

3.3 加强宣传督导，促使场所经营者管理者履好职尽好责

市场监督管理处罚篇（7）

（一）单位主要负责人法治建设“第一责任人职责”落实情况

为了将法治政府建设各项任务落实到位，县市场监管局充分发挥局党组在推进法治政府建设中的领导核心地位，全年贯彻落实党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责。形成一把手总负责，分管领导主要抓，业务科室具体抓的工作局面，将法治机关建设工作与业务工作同研究、同部署、同检查。局党组定期召开工作会议，部署行政执法重点工作，调度执法工作推进情况，协调解决执法工作中遇到的困难和难题，把法治建设工作摆到更加突出位置，切实加强组织领导、明确工作目标、强化工作举措，形成了推进法治建设的强大合力，为服务全县经济社会发展和社会和谐稳定提供强了有力的法治保障。

（二）行政执法“三项制度”落实情况、“互联网+监管”行政处罚案件网上运行和结案情况

县市场监督管理局全面推进落实“三项制度”，一是按照县司法局要求行政处罚（强制、检查、立案）案件实行网上运行，案件及时录入执法办案系统并进行公示；二是全面推广“执法”手机APP安装，集中培训执法人员使用执法APP，按照相关文件要求在立案的24小时内在执法APP上同步立案，同步率100%；三是严格执行《市场监管部门执法音像记录工作规定（试行）》，执法办案实行全过程音像记录，2020年为各基层监管所、各直属执法中队配备19台DSJ-W2-B型胸挂式、大容量、高清晰执法记录仪，保障执法全过程记录制度执行，同时配备ZY-CJ03执法数据采集终端，为执法数据的采集、保存、运用提供了保障；四是严格实施重大执法决定法制审核制度，保持审核率100%，规范行政执法行为、防范行政执法风险；五是县市场监管局自主研发一套案卷信息存储系统，运用NAS网盘存储各执法案件电子资料、音像记录。为各基层监管所及各直属执法中队划分了存储专区，方便信息的存储及查询，并设置了独立的登录账号密码，保证各各基层监管所及各直属执法中队可以随时上传执法信息。系统运行环境为政务外网，保证了信息的安全性。并购置了TFDA-501U光盘刻录机及光盘若干，用于存储重大执法案件信息。

（三）权责清单、执法责任清单、行政处罚裁量基准清单制定和落实情况

严格制定并落实“三张清单”。一是制定并落实县市场监管局权责清单及执法责任清单，通过县政府网站行政执法公示专栏进行公示，并及时更新，准确向社会公示行政执法信息，全方位接受社会各界监督。二是严格按照《省市场监督管理行政处罚裁量基准（试行）》及《市场监管总局关于规范市场监督管理行政处罚裁量权的指导意见》的规定，落实行政处罚裁量基准，依法行使权力，参照《省轻微违法行为不予行政处罚和一般违法行为减轻行政处罚事项清单》，健全免罚清单机制，推行包容审慎监管工作。

（四）证明事项清理和告知承诺制开展情况

做好证明事项清理和告知承诺制开展工作，目前本局不存在需要清理的证明事项，未增加证明事项，也不存在证明类事项应取消而未取消、应增加而未增加的证明事项。本局不存在违反“六个一律”原则要求申请人提供证明事项和办理事项过程中无谓的、多余的、不必要的盖章、审核、备案、确认等各种繁琐环节现象。

（五）行政规范性文件的制定和清理情况，依法决策情况

依法制定和清理行政规范性文件，严格按照流程制定规范性文件，在规定的合法性审核时限内，起草、公开征求意见、专家论证、风险评估并通过公平竞争审查、法制科室初步合法性审核、领导班子集体讨论且形成会议纪要的方式进行内审后提交县司法局进行合法性审核，确保文件合法有效。

（六）行政复议、诉讼案件胜诉败诉情况、行政机关负责人出庭率

2020年市场监督管理局积极处理行政复议案件，共接到行政复议5件，4件驳回，1件终止。无行政诉讼案件发生。

（七）“谁执法、谁普法”普法责任制落实情况、学法用法和考试情况

落实“谁执法谁普法”普法责任制。制定了《县市场监管局领导干部学法用法实施方案》，按照2020年度学习计划，分别于4月27日、4月29日、6月20日、7月19日、9月18日组织本局领导干部集中学习了《药品管理法》、《商标法》、《特种设备安全法》、《疫苗管理法》、《民法典》，其余涉及市场监管领域的法律安排领导干部自主学习；制定了2020年度普法工作计划，落实“谁执法谁普法”普法责任制度，多次举办《食品安全法》、《药品管理法》、《疫苗管理法》、《特种设备安全法》等法律法规的宣传活动,积极参与“12·4”宪法宣传日宣传活动，组织宪法进社区、进企业、进机关活动，营造良好的法治环境。

（八）本单位法律顾问聘任、使用情况

充分发挥局法律顾问作用，深入贯彻落实中共中央办公厅、国务院办公厅《关于推进法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》，根据县政府出台的《关于加快推进政府法律顾问制度建设的通知》《县人民政府法律顾问工作规则》等制度，推动法律顾问制度落实到位。聘请品誉律师事务所主任司衍明律师为法律顾问，2020年以来司律师提出了一批有建设性的法律意见，在局党组决策、风险防控与管理方面切实发挥了重要作用。县市场监管局积极申请设立公职律师，现有1人通过司法考试，待其通过公职律师职前培训即可上岗。

（九）开展监督和接受监督情况

2020年县市场监督管理局积极组织案卷审查、案卷评比考核等活动，制定了行政处罚案卷回访制度，规范行政案件办理秩序，倡导文明执法，使用文明用语，督促行政执法人员遵纪守法，严格执法，杜绝“吃拿卡要”、“态度生冷”等行为，提高行政案件办理效率和质量，打造一支纪律严明、办案高效的市场监管行政执法队伍。

2020年6月3日县市场监督管理局接受市市场监督管理局关于食品药品执法办案过程中落实“四个最严”要求的监督检查，按照《关于在食品药品执法办案中落实“四个最严”要求若干问题的意见》要求，强化食品药品安全监管，对违法行为坚持“零容忍”，做到露头就打、重拳出击、绝不手软。2020年共办理食品药品案件53件，罚没款33万，取得了良好的社会效果，得到了社会各界的广泛认同。

2020年6月11日县市场监督管理局接受县人大常委会对我县《中华人民共和国食品安全法》贯彻实施情况的监督检查，获得了县人大常委会主任刘庆恩同志的充分肯定。县市场监督管理局将继续在日常监管的基础上，持续开展专项整治行动，加大食品行业高风险环节的治理力度，严厉打击食品违法违规行为。

2020年6月30日县市场监督管理局接受县司法局对证明事项清理和网上运行情况监督检查，在县司法局副局长同志的指导下，于2020年7月2日、3日组织培训“互联网+监管”行政处罚（强制、检查）案件网上运行，并积极录入2019年以来行政处罚案件。

2020年9月24日依法治县委员会到县市场监管局开展党政主要负责人履行法治建设第一责任人职责督察活动。督察组通过查看资料、抽查执法案卷、实地查看等方式，了解掌握职责落实情况。督察组对本局党政主要负责人履行法治建设第一责任人职责落实情况提出了一些改进的意见，同时对本局注重执法信息化建设方面提出表扬。

（十）行政执法和刑事司法衔接机制建立和落实情况

县市场监督管理局制定并落实了涉嫌犯罪行政处罚案件移送工作制度，严格按照涉嫌犯罪案件移送流程执行案件移送制度，规范了案件会商咨询制度，建立了案件移送监督制度，为推动行刑衔接工作正常开展奠定了基础。

（十一）依法履职情况和其他重点法治建设开展情况

深入开展“深化拓展药品零售环节漠视侵害群众利益问题专项整治行动”、“‘守护成长’电子烟市场专项整治行动”、“打击市场销售长江流域非法捕捞渔获物专项行动”、“清理整治网络销售和宣传‘特供’‘专供’标识商品专项行动”、“《问政》反映电梯安全问题专项督察整治行动”、“全县珠宝店套路抽奖骗局专项整治行动”、“畜禽网络交易乱象专项整治行动”和“月饼生产专项监督检查行动”等专项执法行动，并加大力度开展反不正当竞争执法、商标广告执法、产品质量案件查办及传销和规范直销工作。有效地打击了各类生产经营违法行为，维护了广大群众的合法权益，优化了我县的营商环境，保障了县域经济持续良好运行。

根据省、市2020年消费者权益保护工作要点精神，结合实际，紧紧围绕营造安全放心的消费环境，运用法制思维，转变维权方式，以加强信用监管为重点，以增强维权能力为根本，深入开展重点领域消费维权专项整治，规范开展12315投诉举报受理处置工作，以监管强信用，以信用促监管，不断提升全县消费维权工作水平。充分利用“3.15消费者权益保护日”，加大对《消费者权益保护法》宣传力度，努力形成全县上下重视消费维权的法制氛围。深入推广“全国12315平台ODR功能”，致力消费者纠纷线上处理，目前已为21家企业推广此平台。2020年，受理消费者投诉3000余件，为消费者挽回经济损失300.26万元，调解率为99%。

二、2020年度法治建设工作中的不足和短板

在依法行政和法治政府建设工作中，扎实有效地开展了工作，取得了一定的成效。但对照法治政府建设总体要求，还存在着一定的差距，主要体现在以下几方面：

一是法治宣传广度和深度不够，需进一步加大力度，深入基层，特别是要注重提升社会广大群众的市场行政法律意识，同时要增加法治宣传教育形式，丰富法治宣传内容。

二是因县市场监督管理局职能所涉及的法律法规较多，同时由于业务工作繁重，存在着学习教育时间的不足和与工作实际的结合不充分等现象，造成了个执法人员法治意识还不够到位，依法行政的要求、运用法律手段解决实际问题的能力和水平还不够高。

三是法治政府建设工作的创新意识和创新力度不够。深入研究新形势新情况力度不够，法治政府建设工作的新方法、新举措不足。

三、2021年度法治建设工作打算

（一）规范案卷评查，加强执法监督。

市场监督管理处罚篇（8）

1 资料来源

泰州市区存档的2003～2005年度超市业因违反《食品卫生法》而被行政处罚的案件卷宗。

2 结果

2．1 基本情况 3年来泰州市区卫生监督机构对食品生产经营单位违反《食品卫生法》的行为给予行政处罚的案件共197起，其中超市业的处罚案件达124起，占63%，居因违反《食品卫生法》而被处罚行业之首，且被处罚的现象有逐年呈上升趋势，2003年35 起，占28%，2004年40 起，占32%，2005年49 起，占39%。

2．2 行政处罚案由分类 124起的行政处罚案件中，因无有效卫生许可证而被行政处罚的8 起，占7%；违反定型包装食品标签规定的29 起，占23%；违反保健食品管理规定的37起，占30%；因食品抽检不符合卫生标准要求的50起，占40%。

2．3 被处罚主体分类 124起被处罚的案件，大型超市48起，占40%；中小型超市76起,占60%。

3 讨论

近年来，随着市场经济的迅速发展，超市数量急剧增加，而且销售的食品品种也是琳琅满目，超市正成为消费者购买食品的主渠道。但是从以上结果可以看出泰州市区超市业2003～2005年3年间因违反《食品卫生法》而被行政处罚的案件占63%，这与我市组建卫生监督所以来，专门成立了负责流通领域监管的科室而加大了监管力度有关，同时也说明了超市业食品卫生现状不容忽视。分析造成这种现象的原因有:①卫生监督部门一直以来重餐饮业而轻流通领域，使得超市经营者对食品卫生管理思想上不重视;②无超市业专门卫生法规，卫生许可证的发放条件较低，这给超市也遗留下很多隐患;③食品经营者文化素质低，卫生法制意识淡薄，不能严把进货关；尤其是中小型超市，进货渠道广，各种食品鱼龙混杂，索证率低，食品质量无法保证；定型包装食品标识不全及违规宣传是中小型超市被处罚的主要事由;④随着外地大型连锁超市的进入，超市经营项目也在增加，如制售熟食制品，但是这些专柜大多租赁经营，或者生产加工场所在外地，这又给食品卫生管理带来了新问题；大型超市抽检不合格的食品中有80%就是自制熟卤制品;⑤处罚力度低，由于卫生行政处罚过程中会遇到许多实际问题（人情关、软环境建设等），虽然3年来卫生行政处罚案件起数在增加，但是罚款总金额并没有增多，这也弱化了对超市的卫生监督管理。

综上所述，建议卫生监督部门加强对超市的经常性卫生监督力度，加大对负责人和从业人员的食品卫生知识和相关法律、法规的培训，并继续在超市推行食品卫生监督量化分级管理制度，把食品量化分级管理制度与单位诚信体系建设结合起来，促进超市负责人自律，提高超市食品卫生的整体水平。

市场监督管理处罚篇（9）

以创建为动力积极探索价格监督检查新方式

党的十六大报告提出：“发展要有新思路，改革要有新突破，开放要有新局面，各项工作要有新举措”。随着市场经济的不断发展，价格监督检查工作正面临着新的挑战，任务越来越重，情况越来越复杂，难度越来越大，要求越来越高，过去的老办法，显然不能适应市场经济的要求，必须以创建规范化物价检查所为动力，用科学发展观创新执法方式，提高执法效率，才能适应新形势，使价格监督检查工作在市场经济条件下永葆生机，开创新的局面。一、当前价格监督检查工作在履行“定规则，当裁判”职能方面，存在一定的差距一是以处罚方式代替管理，重检查处罚，疏于规范行为；二是以管理代替服务，习惯于居高临下地要求，疏于为被查单位服务；三是以微观代替宏观，局限于就事论事，不善于从经济和社会发展的全局考虑问题。四是以往大都采用“检查—定性—处罚—收缴的单一模式，缺乏监督检查手段、方式的灵活多样性。五是价格立法工作相对滞后，法律体系不健全，不能适应市场经济条件下价格工作的客观要求和实际需要。六是缺乏很好的、宽松的、顺畅的执法环境，执法的弹性较大，价格执法体制不顺。二、更新观念，创新价格监督检查工作方式根据十六大关于“完善政府的经济调节、市场督管、社会管理和公共服务职能”的要求，我们价格工作的职能定位完善为“定规则，当裁判，搞服务”，增加了“搞服务”三个字，这使价格工作的职能更加符合市场经济发展的客观要求。价格监督检查工作如何履行公共服务的职能，这是我们要探讨的问题，改进和创新工作方式方法，是贯彻党的十六精神的要求，是适应市场经济条件下经济和社会发展的要求。1、适应市场经济要求，把调查作为价格监督的重要方式。按照“定规则，当裁判，搞服务”的要求，把调查方式作为价格主管部门对社会热点、难点和重大价格矛盾进行介入、干预和监督检查的重要手段，就是要打破以往“检查—定性—处罚—收缴”的单一模式，探索灵活多样的手段和方法。查处只是行政执法的“杀手锏”，并非行政执法的唯一方式。市场经济条件下，价格监管面临许多新情况、新问题，需要树新观念、采用新方式，运用调查方式开展价格监管。一是有利于丰富价格监管手段。二是有利于解决监管难题。三是有利于增进监管效果。调查是国际通行的执法方式，世贸组织对成员国涉嫌违反规则的问题，都是先通过调查方式介入处理的。市场经济发达国家的价格执法监管主要手段也是调查。我们应该借鉴并大胆实践。2、实行制度创新，把握关口前移和善后处理两个环节。价格监督检查的目的不是处罚制裁，而是从根本上防止、减少、避免价格违法行为发生。要建立政策提醒、告诫（警示）、情况通报和回访、应急等项制度，把价格检查与事前防范、事后监督有机结合起来。把执法的及时性与合法性有机结合起来，要通过政策提醒和告诫（警示）制度，将法律政策公开化、透明化，有利于群众自觉抵制各种价格违法行为，加强社会和新闻媒体的舆论监督，同时引导经营者及有关单位自觉规范自身行为，并对特定当事人提出警告，防止价格违法行为的发生。建立情况通报制度，定期向社会、政府及有关部门通报价格违法案件查处情况和群众举报投诉情况，借助社会力量，综合整治价格违法行为。建立价格违法案件回访制度，了解违法行为的整改纠正情况，帮助当事人建立健全相关制度，做好政策服务；对经回访发现拒不纠正违法行为的要从重处罚。建立和完善应对市场价格异动的应急机制，向社会公布实施应急制度的有关信息和政策，及时开展价格监控、监督检查、从重处罚和公告曝光、达到平抑市场价格异动。这些手段的共同运用，就如同足球比赛中的裁判员，其裁判手段不仅限于将犯规球员红牌罚出场，还有出示黄牌警告、判罚点球等多种裁判手段维护赛场秩序，保证比赛顺利进行。只有监督与管理、检查与善后、服务与督查有机结合起来，真正做到关口前移，以督促查，以查促规范管理，督查结合，切实改变监管方式，我们的工作才会有生机。才能维护市场良好的价格和收费秩序，为国家宏观经济政策服务，才能真正履行好“定规则，当裁判，搞服务”的职能。3、重视和发挥企事业单位物价员的作用，是加强市场价格监督的重要途径。建立企事业单位物价员工作网络，是政府完善价格监督体系的重要内容。企事业单位是国民经济的基础，随着我国社会主义市场经济的不断完善和加入世贸组织后的挑战，企业如何融入经济全球化的大潮，制定适应市场竞争的价格策略；如何引导经营者依照公正、合法和诚信的原则制定价格，维护企业的合法权益；如何规范自身的价格行为，树立企业良好的形象和商誉，已经显得愈来愈重要。物价员产生于计划经济时代，在市场经济条件下这么多年没有消失，是企事业单位的自主选择和内在需要，无论是计划经济，还是市场经济，物价员的作用是客观存在的，今后仍然是价格主管部门在加强市场监管、规范市场价格秩序工作中可以利用的社会力量。各级价格主管部门都应该重视和发挥好物价员的作用。一要改变方式，把物价员工作定位在对加强 市场监督，引导经营者价格自律，促进公平公正价格竞争上。二要建立健全物价员工作联系制度。采取多种形式，与物价员保持固定的、经常性的工作联系和信息沟通，认真听取物价员的意见和建议，及时提供价格政策法规信息。三要按地区管辖与分工管理相结合，建立物价员档案，实行岗位资格认证。定期进行针对性的价格法规宣传、培训，帮助其提高业务能力和自身素质。四要帮助企业建立物价员工作制度，使物价员具有参与企业价格决策，监督企业内部价格法规执行情况，处理对本单位价格、收费方面的咨询和投诉的职责。五要通过物价员工作，引导企事业单位学习、借鉴先进的管理理念和经验，建立科学的价格决策机制。六要着力打造价格诚信体系，建立市联合诚信服务系统，要有经营者信用信息平台，逐步建立包括经营者的基本信息、价格（收费）管理、价格行为投诉、年审记录、行政处罚等信息在内的价格信用信息纳入市联合诚信服务系统，实现社会共享。同时建立有效的守信受益和失信惩戒机制，对守信者给予奖励，对失信者、依法加大惩戒力度，使经营者“一处失信，处处制约”，以推进物价员的工作。我们应该义不容辞地抓紧抓好物价员工作，这也是价格主管部门探索建立与市场经济相适应的价格管理方式的一种尝试，有利于解决由封闭管理转向开放性管理，有利于解决价格工作中“缺位”和“不到位”的问题。4、建立一种激励基层价格监督检查工作的新机制。价格执法机构条块分割，以块为主，使执法工作在各种阻力面前大打折扣，造成价格监督检查在“业务指导上缺乏针对性，在行政执法上缺乏独立性，在社会上缺乏权威性，加上价格监管对策的复杂性和价格行为的多元化也易造成监督检查缺乏主动性”。因此，理顺整个价格检查系统的关系，增强系统凝聚力，向心力和战斗力，努力为基层营造良好的工作环境，至关重要。基层价格检查工作尤其是区县级价格检查工作是我们工作的基础，在目前没有垂直管理的情况下，应该建立一种激励基层价格监督检查工作的新机制。（1）国家、省、市级价格主管部门应建立一个指导基层业务、方便基层政策咨询的网络信息平台；（2）要利用社会资源，开展价格监督检查工作，建立检查员、监督员、物价员和宣传员“四位一体”的监督机制，充分发挥各方面的积极作用，邀请人大代表、政协委员对一些突出的价格问题进行调查研究和视察、检查。借助纪检、监察以及工商、技术监督、公安等相关部门的力量，规范价格行为。借助工会组织、街道、社区委员会、村民委员会、行业协会、企事业单位物价员等力量，强化价格监督和自律。发挥新闻媒体对价格的监督和引导作用，通过价格举报借助全社会的力量，争取社会各界的支持与配合，加大价格监督检查的广度和深度。（3）利用“12358”这条热线与各级价格监督检查部门建立监督检查工作联系机制。国家、省价格主管部门统一组织的专项检查、重点检查，要采取联合检查，授权检查、交叉检查等方式，帮助和支持基层价格主管部门，排除阻力，加大案件处罚力度。（4）建立县（区）、乡（镇）、社区价格监督检查三级网络工作制度、报告制度、联系制度、培训制度、考核奖励制度。（5）健全完善价格行政处罚质量考核评比制度，以案卷考评为突破口，采取案卷考评与抽查案件相结合方式开展考核评比，推进行政执法制度化、规范化。（6）要制定和实行《价格监督检查机构负责人任职资格》制度，对新任物价检查所长、必须经过上级价格主管部门培训，通过考试，取得国家计委颁发的价格监督检查证才能上岗。逐步建立干部队伍的优化机制。（7）继续深化创建规范化物价检查所活动，坚持创建与创新紧密结合，完善激励、淘汰和约束机制，加强创建后的管理，实行动态考核，优胜劣汰，保证规范化物价检查所先进性，提升创建工作水平，探索新形势下开展创建活动的新思路。（8）要重视价格监督检查基础建设，按照依法行政的要求和统一规范、效能的原则，尽快理顺工作机构，优化人员结构，保持队伍稳定，改善办公条件和办案装备，关心执法人员的生活，为做好价格监督检查工作创造条件。三、与时俱进，勇于创新，不断提高价格行政执法队伍的整体素质。适应新形势、新任务的要求，做好新时期价格监督检查工作的关键在人，我们应对之策是加强自身建设，提高人的素质，造就一支政治强、业务精、作风硬的执法队伍。当前基层价格主管部门紧缺法律、国际商务、财会、经济、信息技术等专业人才，要加强对此类人才的引进、培养，同时制定相应的制度和措施，引进优秀人才到价格监督检查队伍中，把思想道德品质好、作风硬素质高，有一定专业知识、学历高的人才充实到价格主管部门。其次是加强在职培训。当前世界经济、科技高速发展，新型的经济领域层出不穷，国际间的经济争端、法律诉讼也更为普遍和复杂，要求价格监管人员有较宽的知识面和处理复杂价格事务的能力。因此，加强对现有人员的政治、业务培训就显得越来越重要。加强国际贸易、市场经济、法律规则、财会、计算机、外语等知识的培训，使现有价格监督检查人员成为懂外语、懂WTO规则和国际惯例，具有一定宏观经济管理能力，依法行政水平的理论与技能的现代化管理人才。第三是加强行政执法岗位责任制。建立和推行价格行政执法处罚责任制和错案追究制度，以强化责任、考核评比、奖优罚劣为主线，把价格法律法规赋予价格主管部门的职责落到实处。尽快研究制定出一套科学合理的规定和办法，将价格行政执法的职权进行细化、分解，达到依法定责、责权相当。明确法定职责，行为规范，法定程序等内容；坚持竞争上岗和试行“末位淘汰”制度，以促进价格监督检查队伍赛马用人，优胜劣汰，能上能下机制的形成；加强廉政建设，实行“有权必有责”、“用权必监督”，“违纪必追究”的行政负责制度。改革是机遇，也是挑战，只有不断探索、创新工作方式、方法，才能增强我们工作的活力，这对开展价格监督检查工作具有深刻的影响。在现阶段乃至今后很长时期，坚持工作创新问题仍是全面开展价格监督检查的重要课题之一。还要进一步加强调查研究，不断创新，与时俱进，树立科学发展观，积极探索实践“定规则，当裁判，搞服务”的有效途径，创造好做法，积累新经验，为全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面作贡献。

市场监督管理处罚篇（10）

一、财务造假处罚的国内外对比分析

在银广夏财务造假之后，我国证券市场对上市公司财务造假进行了整顿，近年来财务造假案件逐渐减少，但近期被认定财务造假性质恶劣的绿大地，虚增收入2.96亿元，这一事件又引起了学术界对于上市公司财务造假的关注。法院一审仅对绿大地公司处400万元罚金，几名主要高管获得缓刑。为绿大地保荐的代表人李迅冬和黎海祥也仅仅被交易所通报批评，并未有实质性处罚，而且因绿大地欺诈上市而蒙受损失的股民，未获得赔偿。另外，创业板上市公司万福生科2012年半年报虚增利润4 023.16万元，且未披露生产线项目长时间停产的事实，深圳证券交易所2012年11月22日公告，对万福生科半年报财务造假行为进行公开谴责。根据规定，创业板股票“最近36个月内累计受到交易所公开谴责3次”将予以退市，该处罚仅仅涉及上市公司的行政处罚。

相较于内地A股市场的财务造假处罚，香港证监会对此则显得更加苛刻和有法可依。2012年，香港证监会依据《证券及期货条例》第213条，要求香港高等法院原讼法庭相关强制令，冻结了洪良国际9.97亿港元，命令洪良国际以10.3亿港元回购股票，将其IPO所募集的资金返还给投资人，其保荐机构兆丰资本被吊销牌照，并被处以4 200万港元罚款，香港证监会还撤销康晓龙的保荐代表牌照。更为严重的是，港交所上市委员会于2012年11月22日决定根据上市规则拟取消洪良国际上市资格。同样是财务欺诈，2001年，美国能源巨头安然公司因虚增利润5.86亿美元的丑闻败露而迅速破产，其负责审计业务的安达信会计师事务所倒闭，在安然公司的重大财务欺诈丑闻中起了策划作用的前首席财务官安德鲁·法斯托被判处6年有期徒刑，其他相关高管分别获刑5年至10年。

对比中国香港证监会对洪良国际造假上市案的查处以及美国SEC对安然公司财务造假的处罚，我国A股市场对财务造假事件的查处明显缺乏力度，由于证券市场上市公司涉及的利益相关者众多，对于财务造假的零容忍和从严处罚不仅能够树立股票市场投资者信心，也能更好地保护投资者利益，通过提高财务造假的成本和提高监管效率是减少财务造假事件发生的有效方法。

二、上市公司财务造假的博弈分析

当存在财务造假行为时，上市公司、中介机构都将面临处罚，在进行上市公司财务造假博弈分析时，将上市公司和中介机构认定为被监管对象，证券监管部门监督上市公司及中介结构的行为，影响被监管对象行为的包括证券监管部门的处罚力度、处罚频率，其中处罚力度包括可能收到的经济处罚、行政处罚及刑事处罚；处罚频率主要包括证券监管部门的检查水平和检查力度，为了分析方便，不妨设置一个统一的变量监督水平系数a，检查水平越高、检查力度越高，则a越高；被监管者如何根据监管机构的监督水平系数a进行行为选择，最优化效用函数，如何选择自己是否违规及违规程度，由于财务造假的发起方为上市公司，所以下述分析被监管者以上市公司为例。

（一）被监管者的效用函数

被监管者会综合考虑不违规的效益、违规未被查出带来的额外收益和违规被查出的处罚成本等因素决定违规与否及违规程度：

1.m（x）=n-mx，公司正常运营带来的收益函数，其与违规程度呈负相关关系，即财务造假将打破公司正常经营程序和财务制度，而且公司良好运行也避免了财务造假需要虚构增值税发票等作假成本，n为截距，为一固定数，n的经济含义为被监管者无违规表现时，所带来的经济收益。

2.r（x）=rx，违规带来的额外收益与违规程度（x）呈正相关关系，r为比例系数，r>m（被监管者违规带来的收益肯定比公司正常运营带来的收益大，否则被监管者不会铤而走险）。

3.P（a，x）=pax，0≤pax≤1，违规被查出的概率，其与监管者的监督水平a呈正相关关系，与被监管者的违规程度x呈正相关关系，p为比例系数。

4.L：被监管者被查出违规的损失，设其为一定值。

5.被监管者的效用函数为M=公司运营良好带来的效益+违规带来的额外收益-违规被查处的损失，

M=[1-p（a，x）][m（x）+r（x）]-p（a，x）L=（1-pax）（n-mx+rx）-paxL

被监管者最优化效用函数的一阶条件：

时被监管者违规带来的额外收益越大，其违规的程度将会越大，这是违规的根本动机。

时被监管者被查出违规的概率比例系数越大，被监管者违规的程度越小，这将起到威慑作用。

时被监管者被查出违规的处罚力度越重，被监管者的违规程度越低。

（二）监管者的效用函数

证券监管机构对广大投资者负责，监督水平（a）与是否查出上市公司违规的概率呈正相关的关系：

1.p（a，x）=pax，0≤pax≤1违规被查出的概率，公式含义同上述p（a，x）。

2.g（x）=gx，监管者查出被监管者违规，避免了上市公司对投资者利益的损害，尽到监管的职责，所以该项记为违规查出的收益，g为比例系数。

3.f（a）=fa2，监督的成本与监督水平呈正相关关系，a越高，成本越大，并且f（a）的边际成本是递增的，即f'（a）>0，f''（a）>0，这里f是比例系数。

4.I=p（a，x）g（x）+[1-p（a，x）]*0-f（a）=pax*gx-fa2。

监管者最优化效用函数的一阶条件：

时财务造假对投资者利益损害比例越大，监管者为了避免于此，其监管水平越高，即如果财务造假的查出能够避免投资者的巨大损失，监管者责无旁贷，必须付出极高的监管水平。

0时监管者监管的成本系数越高，其选择的监管水平越低； 时被监管者的违规程度越高，监管者的监督水平也将越高。

上述有几个重要的结论可以运用于财务造假案件分析中：第一，虽然被监管者不会故意去制造财务造假，但是当上市公司为了达到再融资目的或者为了保住上市公司地位时，其财务造假的额外收益很高，这是财务造假的原始动机所在，如果未能提高监管水平及财务造假查出后的处罚力度，上市公司财务造假案例还可能发生，这从源头上分析了我国A股市场财务造假的原因。第二，监管者监督水平a与处罚L，上述分析中的监管水平a未区分为监管者的监督力度与监督效率，监管者不仅要提高监督力度，主观上提高监管意识，还要提升监督方法，提高监督效率，这样才能及时发现上市公司财务造假案件，起到威慑的作用，使得上市公司不敢进行财务造假。第三，监管者受制于监管成本的约束，其监管成本越高，上市公司财务造假几率越高，这里的监管成本指的是广义监管成本，不仅包括其监管实施的成本，也包括其提高监管方法的成本以及实施监管时遇到的阻力及与上市公司及中介机构的沟通成本等，高的监管成本及低效率的监管效率是监管层未能提前查出绿大地欺诈上市案件的原因之一。

三、财务造假处罚和监管的不同策略

要想使得我国上市公司不敢进行财务造假，必须完善我国资本市场法律法规，明确上市公司财务造假的处罚措施，不仅在证券市场违法执法环节有法可依，也让上市公司了解其财务造假后果的严重性。目前我国刑法对欺诈发行罪规定的最高刑期为5年，罚金是募集资金的1%到5%。从上述案例可以发现，我国证券监管层在执法环节对欺诈发行和财务造假的行为处罚力度较轻。而美国《萨班斯法案》规定：上市公司的主要高管必须对公司财务报告的真实性负责，一旦财务报表被证实存在违规不实之处，将按证券欺诈被判处最高达25年的徒刑；对犯有证券欺诈罪的个人和公司的罚金最高分别可达500万美元和2 500万美元；对违法的注册会计师可判处10年以下监禁或罚款。这种经济领域的“严刑峻法”是值得借鉴的。上市公司财务造假的监管分为立法上的法律责任确定、执法上的具体处罚措施、注册会计师等不同主体的中介机构监管，以及法律诉讼制度的完善。

第一，我国《证券法》对于上市公司虚假陈述中控股股东、实际控制人、中介机构的法律责任都有详细的描述，但是从上述案例中对绿大地及万福生科的处罚可以发现，我国证券监管机构对上市公司的处罚依然具有较大的自主性，其处罚的力度远远不及两家上市公司对投资者利益的损害。诚然，如果我国A股上市公司财务造假处罚措施也完全参照香港及美国的处罚模式，那也将不利于我国证券市场的有序发展，但监管机构在处罚绿大地这种欺诈上市的公司时，应当从严引用法条，对于其注册会计师及保荐代表人的处罚不仅仅是警告处分，证券监管机构在执法环节上应当综合考虑事件影响及市场警示作用从严执法。

第二，监管机构不仅要从上市公司的角度出发监管财务造假现象，还应当监管证券市场中介机构的行为，虽然《证券法》规定了会计师事务所和保荐机构、律师事务所等中介机构在上市公司财务信息披露工作中的相关责任和违规处罚规定，但这些中介机构是经济利益主体，其扮演的维护证券市场信用鉴证的角色和其为了追求经济利益的经济目标不相符，这就决定了如果不对中介机构实施从严监管，将会丧失中介机构的独立性，如果不提高其造假的成本，中介机构将可能会在经济利益的驱使下协助上市公司财务造假，所以对中介机构准入制度的落实、违规行为的严格处罚等都成为防止中介机构参与财务造假的有效监管措施。

第三，在我国司法实践上，投资者因为财务造假遭受损失难以获得赔偿，这更是从民事责任上减轻了上市公司财务造假的成本，所以在我国立法环节应当引入集体诉讼和股东代表诉讼机制，在司法执行环节，应当妥善处理投资者民事损害赔偿案件，在综合考虑社会稳定的基础上，为投资者的维权提供途径。只有通过行政处罚和民事赔偿相结合，才能减少上市公司一般性质的财务造假行为，只有将行政处罚、民事赔偿、刑事处罚相结合，才能杜绝上市公司类似于银广夏及绿大地公司严重性的财务造假行为。

四、结论与建议

我国上市公司在财务制度、信息披露水平都还未达到美国及中国香港上市公司的水准，证券监管机构从严处罚上市公司财务造假的监管举措不是一蹴而就的。但这并不意味着我国证券市场可以容忍上市公司财务造假行为，类似于对上市公司万福生科财务造假行为的行政性处罚，不仅远未达到从严处罚的结果，而且也未达到其警示的作用，投资者的损失也未能得到补偿。所以我国证券市场渐进性的改革要求证券监管机构要逐步推出财务造假监管办法，对财务造假行为明确处罚规定，在执法环节从严执法，让上市公司不敢进行财务造假。

证券监管机构还应当协同社会舆论监督机构（包括媒体等）和其他中介机构监督部门（包括中国注册会计师协会等）以及司法机关（财务造假刑事处罚及民事赔偿案件处理），共同打击处罚上市公司财务造假。唯有提高其财务造假的成本，提高监管效率，在财务造假案件真正发生后予以上市公司严格的行政处罚、民事赔偿及刑事处罚，才能从源头和结果上真正减少财务造假案件的发生。

【参考文献】