公共行政学论文篇（1）

公共政策与分析的迅猛发展

首先，许多公共事务学院在加州大学伯克利分校的带领下纷纷部分或全部转向公共政策，尽管锡拉丘兹大学麦克斯韦尔学院及南加州大学仍然高举公共行政大旗，亦增添了政策研究方向。最初的政策研究包括政策形成理论、政策分析技术、政策执行、政策计划和政策评估等，重心开始转向政策形成（政策制定）和政策内容（政策分析）。其次，一批新成立的杂志为政策研究增添了活力。如政策分析和管理杂志(JournalofPolicyAnalysisandManagement)、政策研究杂志(PolicyStudiesJournal)、政策研究评论(PolicyStudiesReview)以及政策科学(PolicySciences)等。最后，进入二十世纪九十年代，政策科学已经成为一门独立的研究领域，大有与公共行政学分庭抗礼之势。政策分析融入经济学、政治学、公共财政、系统理论以及其它社会科学学科，以研究公共政策如何形成和如何完善政府项目。

结束语：政府改革——永恒的主题

归纳起来，莱特(PaulC.Light)在《改革的浪潮：改善政府工作，1945-1995》(1997)一书中，总结了改革的四大浪潮：1.科学管理，强调严格的等级制、分工、清楚的命令链；2.向浪费宣战，重点是监督员、审计员、核对员、评审员；3.警惕的眼睛，倡导阳光、公开性、透明度；4.解放管理，呼吁让管理者去管理。

财政紧缩和业绩改善只是政府面临的诸多压力的一部分。进入二十世纪，公众对政府的信心在下降，这或许是政治家们不得不反复进行政府改革的主要原因。克林顿总统上任3个月就宣布了他的改革计划，于1993年成立了由副总统戈尔挂帅的“美国业绩评论委员会”(NPR)。当我们回眸二十世纪，就不难发现无论是1910,1937,1949,1972,1982，还是1993的政府改革，都有一个共同的假设：即美国联邦政府的机能失调、组织涣散、业绩平平——不能让公众满意。

1883年彭德尔顿法案创立了美国公务员委员会，公务员制度的建立以及城市膨胀的需求催生了美国的公共行政学。1887年，威尔逊提出了创立独立的行政学学科的构想。随后，古德诺于1900年谈到行政学与政治学的分离。再之后，泰勒开始了科学管理的研究。30年代的罗斯福新政，尤其是布郎诺报告直接诱发了政府部门的膨胀和改革——1993年至2000年执政的克林顿仍旧在重塑政府。一次次改革，一次次不同的主题，变化的是内容，不变的是要改变、要改革的努力。

改革政府并非是美国的独有现象。无论是东方还是西方，无论是北半球还是南半球，无论是工业发达国家、发展中国家还是前苏联或东欧转轨国家，在二十世纪末都汹涌着改革的浪潮。无论是源于财政危机、管理危机或是信仰危机，出路只有一条，那就是不断的改革。改革政府不仅是我们时代的主旋律，也必将是未来政府所要面临的长期挑战。

作者感谢下列教授在《美国公共行政学百年回顾》及相关课程所给予笔者的指导和帮助：霍哲教授(MarcHolzer)、达布里克教授(MelvinDubnick)、威克（女）教授(MarciaWhicker)、梅戈特（女）教授(AstridMerget)、英格拉姆（女）教授(PatriciaIngraham)、布雷思莱德教授(StuartBretchneider)、斯特劳思曼教授(JeffreyStraussman)。

1张梦中．美国联邦政府改革剖析．[J]中国行政管理，1999,6.

2Acker,Joan."GenderingOrganizationalTheory"inGenderingOrganizationalAnalysis,ed.A.J.MillsandP.Tancred.NewburyPark:Sage,1992.

3Allison,G.T.EssenceofDecision:ExplainingtheCubanMissileCrisis.Boston:Little,BrownandCompany.1971.

4Appleby,Paul.BigDemocracy.NewYork:Knopf,1945.

5Argyris,Chris.PersonalityandOrganization.NewYork:Harper,1957.

6Arrow,KennethJ.SocialChoiceandIndividualValues.NewYork:JohnWiley&Sons,1951.

7Barnard,Chester"InformalOrganizationsandTheirRelationstoFormalOrganizations"SeeShafritz,JayM.&Hyde,AlbertCed.ClassicsofPublicAdministration4[th]ed.pp95-99.

8BarnardCI.TheFunctionsoftheExecutive.Cambridge,MA:HarvardUniversityPress,1938

9Barzelay,Michael&Armajani,Babak.BreakingThroughBureaucracy:NewVisionforManaginginGovernment.1992.

10Behn,RD,ed.Asymposium:PolicyAnalysisinGovernment:alterativesto"MuddlingThrough."PublicAdministrationReview40:603-626,1980.

11BoyerMC.DreamingtheRationalCity:TheMythofAmericanCityPlanning.Cambridge,MA:MITPress,1983.

12BrownellBA&StickleW.BossesandReformers:UrbanPoliticsinAmerica,1880-1920.Boston:Houghton—Mifflin,1973;

13BrownlowL,Merriam,C.E.&GulickL.ReportofthePresident''''sCommitteeonAdministrativeManagement1937.SeeShafritz,JayM.&Hyde,AlbertCed.ClassicsofPublicAdministration4[th]ed.pp90-94.

14Buchanan,JamesM.&Tullock,Gordon.TheCalculusofConsent:LogicalfoundationsofConstitutionalDemocracy.AnnArbor:TheUniversityofMichiganPress,1962.

15Caiden,Naomi."PublicBudgetingamidUncertaintyandInstability"PublicBudgetingandFinance,1981

16GallowAB,ed.TheCityBossesinAmerica:AnInterpretativeReader.NewYork:OxfordUniversityPress,1976.

17ChandlerAD,Jr.TheVisibleHand:TheManagerialRevolutioninAmericanBusiness.Cambridge,MA:HarvardUniversityPress,1984.

18ChildsRS.CivilVictories:TheStoryofanUnfinishedRevolution.NewYork:Harper,1952.

19Course,RonaldHarry.TheProblemofSocialCost.1960

20Cooper,PhillipJ.PublicLawandPublicAdministration.EnglewoodCliffs,N.J.:Prentice—Hall,1988.

21Cooper,PhillipJ."ConflictofConstructiveTension:TheChangingRelationshipofJudgesandAdministrators"PublicAdministrationReview45.November1985.

22Dahl,RobertA.TheScienceofPublicAdministration:ThreeProblems.PublicAdministrationReview.1947.

23DeglerCN.OutofOurPast:TheForcesthatShapedModemAmerica.NewYork:Harper,1959.

24Dimock,MarshallE..LawandDynamicAdministration.NewYork:Praeger,1980

25Donahue,JohnM.ThePrivatizationDecision:PublicEnds,PrivateMeans.NewYork:BasicBooks,1989.

26Downs,Anthony.AnEconomicTheoryofDemocracy.NewYork:Harper&Row,1957.

27Downs,Anthony.InsideBureaucracy.Boston:Little,Brown&Co.,1967.

28EastJP.Council—ManagerGovernment:ThePoliticalThoughtofitsFounder,RichardS.Childs.ChapelHill,NC:UniversityofNorthCarolinaPress,1965.

29Fayol,Henri.GeneralandIndustrialManagement.NewYork:PitmanPublishingCorporation,1949.

30Fleishman,Joel.Liebman,Lance&Moore,MarkH.TheMoralObligationsofGovernmentOfficialsCambridge,Mass.:HarvardUniversityPress,1981.

31Follett,MaryP.TheGivingofOrders.1926.Shafritz,JayM.&Hyde,AlbertCed.ClassicsofPublicAdministration4[th]ed.pp53-60.

32Frederickson,H.George.NeighborhoodControlinthe1970s.NewYork:Chander,1973.

33______NewPublicAdministration.University,AL:TheUniversityofAlabamaPress,1980.

34French,Peter.EthicsinGovernment.EnglewoodCliffs,N.J.:Prentice—Hall,1983.

35Golembiewski,Robert.Gibson,Frank&Cornog,GeoffreyY.PublicAdministration:ReadingsinInstitutionsProcesses,Behavior,Policy.Chicago:RandMcNally&Co.,1966.

36Goodnow,FJ.PoliticsandAdministration.NewYork:Macmillan,1900

37Goodsell,CT.TheGraceCommission:seekingefficiencyforthewholepeople.PublicAdministrationReview44:196-204,1984.

38Gulick,Luther.NotesontheTheoryofOrganization1937.SeeShafritz,JayM.&Hyde,AlbertCed.ClassicsofPublicAdministration4[th]ed.pp81-89.

39HaberS.EfficiencyandUplift:ScientificManagementintheProgressiveEra,1820-1920.Chicago:UniversityofChicagoPress,1964.

40Herring,E.Pendleton.PublicAdministrationandPublicInterest.NewYork:McGraw—Hill,1937.

41HofstadterR.TheAgeofReform:FromBryanttoF.D.R.NewYork:AlfredA..Knopf,1955.

42Holzer,Marc&Gabrielian,Vatche."FiveGreatIdeasinAmericanPublicAdministration"SeeHandbookofPublicAdministration2nded.EditedByRabin,J.Hildreth&Miller,GJ.1998

43Holzer,Marc.ProductivityandQualityManagement.SeeShafritz,JayM.&Hyde,AlbertCed.ClassicsofPublicAdministration4[th]ed.pp558-566.

44HoogenboomA.OutlawingtheSpoils:AHistoryoftheCivilServiceReformMovement.Urbana:UniversityofIllinoispress,1961.

45Ingraham,Patricia.TheFoundationofMerit:PublicsServicesinAmericanDemocracy.Baltimore:JohnsHopkinsUniversityPress,1995.

46IngrahamPw,BarrilleuaxC.Motivatinggovernmentmagagersforretrenchment:somepossiblelessonsfromtheseniorexecutiveservice.PublicAdministrationReview43:393-402,1983.

47Kaufman,Herbert.AdministrationDecentralizationandpoliticalPower.1969.

48Key,V.O.,Politics,Parties,andPressuregroups,5[th]ed.NewYork:Growell,1964.

49Koontz,H.,TheManagementtheoryjungle.JAcadManage4(3):1961

50Krislov,Samuel.RepresentativeBureaucracy.Minneapolis:UniversityofMinnesotaPress.1974.

51Levine,CharlesB."OrganizationalDeclineandCutbackManagement"PublicAdministrationReview.1978

52Light,PaulC..TheTidesofReform:MakingGovernmentWork,1945-1995.YaleUniversityPress:NewHavenandLondon.1997.

53Lilienthal,DavidE.TVA:DemocracyontheMarch.Newyork:HarperandRow,1944.

54Lindblom,CharlesE.TheScienceofMuddlingThrough.PublicAdministrationReview1959.

55Lipsky,Michael.Street-LevelBureaucracy.NewYork:RussellSageFoundation,1980.

56Lowi,TheodoreJ.TheEndofLiberalism:Ideology,PolicyandtheCrisisofPublicAuthority.NewYork:W.W.Norton&Co.,1969.

57Marini,Frank.TowardaNewPublicAdministration:MinnowbrookPerspective.Scranton,PA:ChandlerPublishingCo.,1971.

58Maslow,AbrahamH..APrefacetoMotivationTheory,PsychosomaticMed.5.1943.

59McCurdy,HE.PublicAdministration:ABiobliography.Washington,D.C.:AmericanUniversity,SchoolofGovernmentandPublicAdministration,1972,2d.Ed.,1986

60McCregor,Douglas.TheHumanSideofEnterprise.1957.SeeShafritz,JayM.&Hyde,AlbertCed.ClassicsofPublicAdministration4[th]ed.pp192-197.

61Meriam,Lewis.ReorganizationoftheNationalGovernment:Whatdoesitinvolves.1939

62Moe,Ronald.ExploringtheLimitsofPrivatization.PublicAdministrationReview.1987.

63Mosher,FrederickC..Watergate:ImplicationsforResponsibleGovernment.NewYork:BasicBooks,1974.

64Nigro,FelixA.&Nigro,LloydG.ModernPublicAdministration.NewYork:HarperandRow,1973.

65Niskanen,William.BureaucracyandRepresentativeGovernment.Chicago:AldinePublishingCo.,1971.

66NPR.FromRedTapetoResults:GreatingaGovernmentThatWorksBetterandCostsLess,ReportoftheNationalPerformanceReview.Washington,D.C.:U.S.GovernmentPrintingOffice,September1993.

67Oates,Wallece.FiscalFederalism.Harcourt,1972.

68Olson,Mancur,Jr.,TheLogicofCollectiveAction:PublicGoodsandtheTheoryofGroups.Cambridge:HarvardUniversiytPress,1965.

69Osborne,David&Gaebler,Ted.ReinventingGovernment:HowtheEntrepreneurialSpiritisTransformingthePublicSector.Reading,Mass.:addisonWesleyPublishers,1992.

70PressmanJeffrey&Wiladvsky,Aaron.Implementation.Berkeley:UniversityofCaliforniaPress,1973

71RiordonWL.PlunkittofTammanyHall:ASeriesofVeryPlainTalksonVeryPracticalPolitics,DeliveredbyEx-SenatorGeorgeWashingtonPlunkitt,TheTammanyPhilosopher,fromHisRostrum,TheNewYorkCountyCourt-HouseBootblackStand.NewYork:AlfredA.Knopf,1948.

72Rivlin,Alice.SystematicThinkingforSocialAction.Washington,D.C.:BrookingsInstitution,1971.

73Rohr,JohnA.ToRunAConstitution:TheLegitimacyoftheAdministrativeState.Lawrence,KS:UniversityPressofKansas,1986.

74Rohr,JohnA.EthicsforBureaucrats.2d.edNewYork:MarcalDekker,1988.

75Rosenbloom,David."PublicAdministrationTheoryandtheSeparationofPowers"PublicAdministrationReview.1983

76Rosenbloom,David.PublicAdministration:UnderstandingManagementPolitics,andLawinthePublicSector.NewYork:RandomHouse,1986.2ded.,1990.

77Rourke,FrancisE..Bureaucracy,Politics,andPublicPolicy.PublishedbyLittleBrown&Company(Canada)limited,2d.Ed.1976.

78Savas,ES.PrivatizingthePublicSector.Chatham,NJ:ChathamHouse,1982.

79Sava,E.E..Privatization:TheKeytoBetterGovernment.Chatham,N.J.:ChathamHouse,1987.

80Schick,Alan.CongressandMoney:Budgeting,Spending,andTaxing.WashingtonD.C.:UrbanInstitute,1980.

81Schick,Alan."IncrementalBudgetinginaDecrementalAge"PolicyScience16Sept1983:1-25

82Selznick;Philip.TVAandtheGrassRoots,NewYork:Harper&Row,1949.

83Shafritz,J.M.&Hyde,A.C.ClassicsofPublicAdministration.HarcourtBraceCollegePublishers1997.

84Simon,Herbert.TheProverbsofAdministration1946.SeeShafritz,JayM.&Hyde,AlbertCed.ClassicsofPublicAdministration4[th]ed.pp127-141.

85Simon,HerbertA.AdministrativeBehavior.NewYork:TheFreePress,1947.

86Stivers,Camilla.GenderImagesinPublicAdministration:LegitimacyandtheAdministrativeState.NewburyPark:Sage,1993

87StillmanRJII.TheRiseoftheCityManager,Albuquerque,NM:UniversityofNewMexicoPress,1974.

88SuchmanEdward.EvaluativeResearch.NewYork:RussellSageFoundation,1967

89Thompson,DennisF.PoliticalEthicsandPublicOffice.Cambridge,Mass.:HarvardUniversityPress,1987

90______.ThePossibilityofAdministrativeEthics.PublicAdministrationReview.1985.

91Taylor,FrederickW.ShopManagement.NewYork:HarperandRow,1903.

92______.ThePrinciplesofScientificManagement.NewYork:W.W.Norton,1911.

93______.ScientificManagement.NewYork:HarperandRow,1923.

94Uveges&Keller,"OnehundredYearsofAmericanPublicAdministrationandCounting:MovingintoaSecondCenturyintheStudyandPracticeofPublicManagementinAmericanLife"1998.SeeHandbookofPublicAdministration2nded.EditedByRabin,J.Hildreth&Miller,GJ.1998

95Riper,Van.HistoryoftheUnitedStatesCivilService,Evanston,IL:Row,Peterson,1958.

96Riper,Van.TheAmericanAdministrativestate:Wilsonandthefounders-anunorthodoxview.PublicAdministrationRaview43:477-490,1983.

97Weber,Max.Bureaucracy1922.Shafritz,JayM.&Hyde,AlbertCed.ClassicsofPublicAdministration4[th]ed.pp37-43.

98WilloughbyWF.TheMovementforBudgetaryReformintheStatesShafritz,JayM.&Hyde,AlbertCed.ClassicsofPublicAdministration4[th]ed.pp33-36.

99Waldo,DwightAdministrativeState.NewYork:TheRonaldPress,1948.

100Waldo,Dwight.PublicAdministrationinaTimeofTurbulence

101Weiss,CarolH.EvaluationResearch:MethodsforAssessingProgramEffectiveness.EnglewoodCliffs,N.J.:Prentice-Hall,1972.

102White,Joseph&Wildavsky,Aaron.TheDeficitandthePublicInterest:TheSearchforResponsibleBudgetinginthe1980s.1989.

103WhiteLDIntroductiontotheStudyofPublicadministration.NewYork:MacMillan,1926.

104______.TheCityManager.Chicago:UniversityofChicagoPress,1927.

105Wholey,Joseph.FederalEvaluationPolicy.WashingtonD.C.:UrbanInstitute,1970.

106Wildavsky,Aaron.ThePoliticsoftheBudgetaryProcess,4[th]ed.Boston:Little,Brown,1964,1984.

107Wildavsky,Aaron.RescuingPolicyAnalysisfromPPBS.PublicAdministrationReview.1969

公共行政学论文篇（2）

2传统的公共行政学教学的现状和不足

2．1教学主体以教师为主传统的公共行政学的教学，以教师为主体，课程全程以教师讲授为主。学生的积极性和创新性并没有得到充分的调动和提高，而学生也只是在枯燥、乏味的课堂讲授中度过每堂课，在考试时，死记硬背成了代名词，考试之后，学生的专业知识很快就忘记了，更别说在实践中有效的运用了。那么这样的教学并没有达到预期的效果，整个教学过程提不起学生的兴趣，就更谈不上如何提高学习效率。而教学，实际上应该将学生放到主体地位上来，而不是教师每节课填鸭式的全堂贯穿讲授。

2．2教学缺乏实验环节传统的公共行政学教学，缺乏实验的环节。随着科学技术的发展，计算机和网络都已被广泛的普及和应用。学生群体正是对计算机和网络感兴趣的人群，那么，新的公共行政学教学方法中，运用计算机技术进行相关章节的实验，就能有效的提高学生的学习兴趣，并激发学生的创新能力。而传统的公共行政学的教学是没有实验课的，整个教学过程都是通过教师的讲授进行。这样，既不能提起学生的兴趣、不能增加学生的创新能力，也不能使学生全面立体的掌握所学的理论知识。所谓的纸上谈兵大概就是这样的了。那么，如果只是书面的全程讲授，学生只是对理论知识有了平面的、二维的理解，这就像早些年学生学习英语，很多学生学成了“哑巴英语”，只会做书面的题，口语应用十分吃力。公共行政学的教学也是同样的道理。因此，事实上公共行政学的教学应该是穿插着科学的实验课程的。

2．3教学缺乏实践环节传统的公共行政学教学，缺乏实践的环节。所谓实践出真知，教学正全面的诠释着这句真理。医科大学学习公共行政学的学生，毕业后的培养方向是趋向于卫生行政部门或者医院的行政科室的，而传统的公共行政学的教学，是枯燥乏味的一味的讲授，期末是以试卷的形式进行考核。这样，无意中就进入了一个非良性的循环，既老师讲授无激情，学生听课无兴趣。同时，传统的公共行政学考核方式单一，只是用试卷说明学生一学期的学习成绩。学生就只为了如何应付考试去学习，不能全面、立体的掌握公共行政学的相关知识。

2．4教学未结合专业方向设计授课内容传统的公共行政学教学内容单一，以书本讲授为主，未结合专业方向设计。在传统的公共行政学的教学过程中，教师的讲授只是针对书本上的知识进行讲授，并未将学生今后的就业趋势紧密结合。

3完善具有医科大学特色的公共行政学教学方法

改变传统的公共行政学的教学方法，已经刻不容缓。建立有医科大学特色的公共行政学教学方法，是有针对性的教学方法、是因材施教的教学方法、更是符合培养自治区卫生事业管理人才的教学方法。

3．1要有以学生为主体的教学理念以学生为主体，就是要改变教师满堂讲授的授课方法，将学生的参与度提到最高。每个章节在开始之前，用适合本章的案例引入，在了解案例之前，将问题提出，让学生带着问题去了解案例，然后对案例进行分析。分析案例时，逐步提高学生分析问题的能力、解决问题的能力，以及语言表达的能力。由于是在章节开始之前所看的案例，学生在分析案例的时候还不能系统的运用本章所学的知识，但是，正是这样带着问题去进行学习，遇到重点和难点再与学生进行分析和讨论，才能让知识不断内化，并提高了学生的整体能力。与此同时，在案例的选择过程中，以医疗行政系统的案例为主，让学生在早期就能站在卫生事业发展的高度去思考问题，有利于培养具有先进的管理学理论和实践方法、具有优良的政治素质和创新精神、能够基本掌握基础医学，并且能够将所学的知识运用到实践中去的在卫生行政部门或医院的行政科室的现代高级专门人才。

3．2要将现代化的实验课带到教学中来目前，卫生管理学院的实验室，针对公共行政学这门课程，引入了电子政务实验课。在实验室，模拟了从中央到地方的各级政府的档案管理、公文传输、国有资产管理、行政审批系统、框架、招标采购平台、政府办公系统，以及政府信息门户等内容。学生可以在实验课上，通过模拟政府的以上办公内容，更加直观和全面的掌握所学的知识，用更立体的手段和方法提高学生的动手和思考的能力。但是，目前针对电子政务的实验课课程安排还是不够科学合理，课时数还较少，在今后的教学过程中，将不断优化实验课的课程设计，并将实验课的实验设计的分数纳入到考核范围内。

3．3要把学生的课间实习规划到教学计划中来卫生管理学院的卫生事业管理专业的学生，在大四上学期结课后，都会到实习单位进行实习。实习单位的范围包括各盟市的卫生行政部门、疾控、卫生监督部门，以及医院的行政科室等。这时的实习，正是考察学生学习各门课程成绩的最佳时期。通过实习，学生能够用体验式的学习方法将理论知识内化，在运用理论知识的同时，把理论知识和实践相结合。但是，目前学生在实习过程中，一旦确定了实习单位就不能更换，这使得学生不能全面的了解卫生系统内各个相关领域的具体运行状态，那么学到的实践知识限于学生所实习的单位。如果能够将实习单位施行轮岗实习，既卫生行政部门、疾控、卫生监督部门，以及医院的行政科室等将实习生进行轮岗实习，每个单位或部门实习一段时间，那么，学生将会从更多的角度和方位成长。

公共行政学论文篇（3）

人类社会是一个整体，然而这个整体又是由各个部分组成的。人们可以对这些不同的部分给予不同的称谓，如社会团体、社会群体、社会部门等。其中，有关这些社会部门的分类，人们又可以从不同的角度或运用不同的标准对之加以区分。例如，传统社会科学一般将整个社会部门分为政治部门、经济部门、文化教育部门、科学技术部门，等等。为了从更宏观上对社会部门进行分类，并有助于研究不同社会部门管理的规律，当代一些社会科学家将整个社会部门区分为三大部门：第一部门为政府组织，这是纯粹的公共部门；第二部门为工商企业，这是非公共部门，西方的一些学者将之称为私人部门；第三部门是介于政府组织与工商企业之间的一些部门，这些部门非常复杂，有的更具有工商企业的特点但又不同于工商企业，往往被称为公共企业或公益企业；有的则更类似于或依赖于政府组织，往往被称为非政府公共机构。前者如在城市中由市政府投资兴办和经营的自来水公司、城市公共交通公司等；后者如由政府投资兴办和主管的高等院校、科研机构、社会福利机构、非营利性的公共医疗机构以及类似于中国青少年基金会的中介组织等等。

政府作为所谓“纯粹的”公共部门，它具有以下基本特点：第一，政府组织的基本职能是对社会公共事务进行管理。这里所说的公共事务包含了社会中除私人领域（按西方学者的观点，竞争性的工商企业一般属于私人投资领域，因而这方面的事务被划归于私人领域，属私人事务）以外的所有事务。在人类社会生活中，有些事情固然可以通过私人或私人组织来进行处理，小到个人的谈情说爱、结婚生子，大到组织生产、经营管理；但是，还有很多事情是无法由私人或私人组织来办理的。例如，人口的控制和管理、社会治安、大江大河的治理和维护、社会公共设施的建设和维护、公民基本生活的社会保障、国民素质的提高和智力开发，等等。有关这些事务的管理，必须由一个超越私人或私人组织之外的公共组织来进行处理或加以管理。第二，政府组织用来从事公共管理的权力是一种公共权力。把这种权力称之为公共权力，主要基于以下两方面的理由：一是这种权力就其性质而言，它总是表现为社会中占统治地位的某一个阶级的权力，而不仅仅是一种个人的私人权力。在中国的封建社会，尽管皇帝把皇权当成自己的一种家族权力，但它实际上是代表整个封建地主阶级的，离开了它所代表的整个阶级，这种权力就不会存在了；在资本主义社会，政府组织的权力被宣称为是一种来自于全体公民的权力，尽管它实际上仍然是有产阶级的权力；在我国社会主义社会，国家的一切权力属于人民，这已经被写入了共和国的宪法。一句话，自从政府产生以来，几乎所有社会的政府组织的权力在性质上都是公共的，当然，由于社会性质的不同，在“公共”这一概念下所隐含的意义有所区别。第三，政府组织所掌握和运用的资源是一种公共资源。我们知道，政府要通过行使其权力来实现其职能，必须以掌握一定的资源为前提。没有一定的人、财、物作基础，整个政府组织就无法运转起来。而在人、财、物等资源中，从政府控制的角度而言，对财源的控制又是非常基础的。政府组织的财政来源于全体公民的税收，因而其财政实质上是一种公共财政。此外，政府所控制的国土、矿山、水利等重要资源，也是一种公共资源。作为一种公共资源，就其本质而言，是为全民所共享的。第四，政府组织为社会所提供的产品是一种公共物品。这种物品的基本特征是：它作为一个整体是不可分割的，它不能单独提供给每一个人，而是自动提供给社会中的所有人。例如，国防作为一种公共物品便是如此。一个国家的国防力量保卫着该国的全体居民，而不需要每一个人单独购买。因此，单个个人不会花钱也可能享受公共物品，即所谓的“搭便车”现象。这样，单个个人一般不会自己花钱来购买公共物品，这种物品只能由政府来购买或提供。第五，政府组织行为的价值取向是公共利益。政府组织是一种公共服务组织，从理念上讲，它应该把全体公民当成自己的服务对象，它不应该有自己的特殊利益。对于政府组织来说，凡是追求自己本组织、本部门利益的行为都是错误的。因此，政府应该是一种“公益人”而不应该是一种“自利人”。它应该也只能把追求和维护公共利益作为本组织、本部门的行为目标。在这里，公共利益应该理解为全体公民的共同利益。当然，在一个存在着不同阶级、不同团体的社会里面，由于不同阶级之间、不同团体之间的利益是相互冲突的，而且这此不同阶级、不同团体的利益与全体公民的共同利益也可能发生冲突，因此，在政府如何对待社会共同利益的问题上也有一个哪个阶级、哪个团体的利益优先的问题，但这并不能因此否定政府组织行为以公共利益作为基本价值取向这一事实。

竞争性工商企业作为“纯粹的”非公共部门，主要有以下特点：第一，竞争性工商企业的基本投资主体，在西方国家主要是私人，因而其权益主要归私人所有。这表明，这类组织所控制的资源，实际上归企业的所有者所有，因而是一种非公共资源。当然，这里的私人不一定是某一个人，而可能是多个人的联合，但其产权是非常明确的，因而每个人所享有的权益也是非常明确的；在我国，国有资产也将逐步从竞争性行业中退出。在有些竞争性企业，虽然国有资产还占有很大比例，但已实行所有权和经营权分离，企业享有充分的自主经营权，实行自负盈亏，因而也正在逐步向真正的非公共部门过渡。第二，竞争性工商企业为社会所提供的产品，一般属私人物品而非公共物品。私人物品的基本特征是：它能够加以分割，因而每一部分能够分别按竞争价格卖给不同的个人，而且一般不会对他人产生外部效应。因此，个人对私人物品的消费是可计价的，这样的物品可以由私人自己购买，而不必由政府来提供；其价格完全可以通过市场竞争来加以确定，而不必由政府来加以控制。第三，竞争性工商企业的行为价值取向是本企业利益的最大化。竞争性工商企业活动所遵循的是“经济人”原则，这种原则实际上是一种“自利人”原则，其目的是追求本企业利润的最大化。尽管企业必须提供社会所需要的产品，并在这个过程中创造出有益于整个社会的价值，但就其基本动机而言，为社会提品只是手段，其目的是追求自身利润的最大化。这种经济人的实质正如18世纪英国经济学家亚当?斯密在其著名的《国民财富的性质和原因的研究》（即《国富论》）一书中所指出的那样：“我们每天所需的食料和饮料，不是出自屠户、酿酒家和烙面师的恩惠，而是出于他们利己的打算。我们不说唤起他们利他心的话，而说唤起他们利己心的话。我们不说自己有需要，而说对他们有利”[1]（第14页）。这就是经济学家眼中的“经济人”，这也是竞争性工商企业的基本特性。

以上分析表明，“纯粹的”公共部门与“纯粹的”非公共部门之间至少存在以下三点区别：一是在它们所占有的资源问题上，作为“纯粹的”公共部门的政府组织所占有的是一种公共资源，公共权力也可以看成是公共资源的一部分；而作为“纯粹的”非公共部门的竞争性工商企业所占有的是一种产权明确的非公共资源。二是在它们为社会所提供的产品和服务方面，政府组织所提供的是一种公共产品和公共服务（包括对社会公共事务的管理），而竞争性的工商企业为社会所提供的则是一种私人化的产品。三是在它们的行为价值取向上，政府组织必须以公共利益作为其行为的价值取向，而工商企业则往往以其自身利润的最大化作为其行为的价值取向。

二、关于第三部门及其与公共部门的关系

第三部门即公共企业或非政府公共机构既不同于竞争性工商企业，也不同于政府组织，但又既与竞争性工商企业相联系，也与政府组织相联系。在保罗?A萨缪尔森、威廉?D.诺德豪斯所著的《经济学》一书中有这样一道供讨论的问题：“思考一下一种从纯粹公共物品到纯粹私人物品序列是有用的。在一张纸上画出这种序列并用下面这些例子填上：纯粹私人、大部分私人、一半私人一半公共、大部分公共、纯粹公共。”[2]（第1211页）这个问题表明，从私人物品到公共物品之间存在一个链条，并且这个链条又存在着由细（私）到粗（公）的变化。同样，在竞争性工商企业与政府组织之间也存在着一个链条，这个链条也是变化的，即第三部门由这样一个链条构成：公益性企业、公共事业、非政府公共机构。第一类组织即公益性企业，如城市自来水公司、城市公共交通公司、城市公共工程公司等。其基本特征是：一般由政府投资或政府投资为主体，为社会提供公共服务或准公共物品，生产由政府垄断，其服务或产品价格由政府定价；但实行企业化管理，自负盈亏，必要时由政府补贴。如果套用萨缪尔森等人的话来说，这类组织所生产的是大部分私人或一半私人一半公共的物品，其性质属于（竞争性）企业化倾向比较明显的准公共部门。第二类组织即公共事业，如公立幼儿园、小学、中学；公立高等院校；政府投资兴办的科学研究机构；政府兴办的社会福利机构，如老年人福利院、儿童福利院、残疾人福利院等。这类机构的基本特征是：主要由政府投资，所需资金主要由财政提供，部分资金由其为社会服务所得收入予以补充；其基本功能是为社会提供公共服务或准公共产品，其服务或产品价格由政府定价；但一般不实行企业化管理，政府对这些组织实行必要的行政管制，要求这些组织的活动优先体现政府的意图，甚至直接用来为实现政府的目标服务。这类组织所生产的物品或提供的服务，按萨缪尔森的说法，是大部分公共的。第三类组织即非政府公共机构，如中国妇女联合会、青年联合会、学生联合会、中国青少年基金会等，这类组织活动所需的经费一般可能由政府或财政提供，如中国妇女联合会等组织便是如此；也不一定由政府或财政提供，如中国青少年基金会便是如此。但无论其经费是否由政府或财政提供，它的职能在很大意义上与政府相似，承担着很多有关社会公共事务的管理工作或公共服务工作。这类组织所提供的服务基本上是纯粹公共的，至少也是大部分公共的。以上三类组织除了分别具有上述特征外，它们还有一个共同特征，这就是非营利性。当然由于这三类组织所具有的“公共性”程度的不同，它们所具有的“非营利性”程度也不同。一般说来，第一类组织还具有一定的“赢利”，即“非营利性”程度较低；第二类组织基本无“赢利”或只有少量“微利”，“非营利性”程度较高；第三类组织就其实质而言属于完全无“赢利”组织，因而是真正“非营利性”的。可见，从“营利性”这一特征来看，第三部门由从“少量赢利”组织到“微利”组织再到“无赢利”组织这一系列组织或部门构成。

人们通常所说的公共部门应该既包括“纯粹的”公共部门即政府组织，也包括“准”公共部门即第三部门。第三部门之所以被归入公共部门，主要原因在于：第一，第三部门主要是一些从事公益事业的组织，其生产或活动的基本目标是公益性，即为公共利益服务，这与政府组织即“纯粹的”公共部门的目标是一致的。第二，第三部门市场化程度较低或非市场化，其生产、活动的内容和方式往往由政府实行控制或必要的行政管制，因此它与政府组织存在着十分密切的关系，甚至被当做政府组织用来实现其目标的一个重要工具。第三，第三部门为社会提供的产品也往往是一种公共物品或“准”公共物品，这与政府为社会所提供的物品是一致的，至少基本是一致的。第四，第三部门的投资主体或提供资源的主体也主要是政府。当然，在现代市场经济条件下，某些第三部门也应向私人资本开放，允许私人资本进入某些第三部门，毫无疑问这是对的，甚至是一种趋势。但私人资本在这些领域的投资不可能是完全市场化的，它必须受政府的高度控制，其产品或服务价格必须接受政府的行政管制。第五，第三部门的“非营利性”与政府组织以“公共利益”作为行为价值取向的目标或原则是一致的，即都是以一种“公益人”而非“经济人”的面貌出现的。从这个意义上说，第三部门很难被归入私人企业部门或竞争性工商部门，尽管它不属于“纯粹的”公共部门，将它称之为“准”公共部门是合理的。

三、关于公共管理学的研究范围及其与行政管理学之同异

什么是公共管理学？简单地说，就是研究公共部门管理过程及其规律的科学，主要是研究公共部门如何高效率地为社会提供公共服务和公共产品的科学。既然公共部门既包括作为“纯粹的”公共部门的政府组织，又包括作为“准”公共部门的第三部门，因此，公共管理学不仅仅要研究政府组织的管理问题，而且也要研究作为第三部门的公益企业和事业组织、非政府公共机构的管理问题。政府组织的管理问题与第三部门的管理问题共同构成公共管理学的研究范围。

从上述关于公共管理学的研究范围的观点看，公共管理学与目前我国学界所公认的行政管理学至少在研究范围上存在着明显的区别。早在20世纪30年代，英语中的PublicAdministration一词就被译为“公共行政”，至80年代这一学科在我国恢复时，“公共行政”一词广泛地被“行政管理”所代替。在政府和学界的共同推动下，行政管理学作为一个相对独立的学科被很快地发展起来。从那个时候起，我国的行政管理学就被定义为研究政府组织及其管理社会公共事务的规律的科学，这是人所共知的事实。也就是说，从目前我国的实际状况看，行政管理学的研究范围仅仅是政府组织自身的管理以及政府组织对社会公共事务的管理。至于第三部门的管理问题，即公益企业与事业组织的管理问题、非政府公共机构的管理问题，则在行政管理学的视野之外。

据此，我们认为，仅就研究范围而言，行政管理学与公共管理学在以下方面是共同的：无论是行政管理学还是公共管理学都必须研究“纯粹的”公共部门即政府组织的管理问题，把探讨政府组织如何高效率地运用公共资源为社会提供更有效的公共服务或提供更多的公共产品作为自己的重要研究内容。因此，政府部门的组织问题、领导问题、决策问题、执行问题、监督问题及其管理过程中的规律性问题，既是行政管理学关注的重要问题，也是公共管理学关注的重要问题。对这些问题的关注和探究，构成了行政管理学与公共管理学的共性问题，也就是二者之间的相同点。

但是，公共管理学与行政管理学至少在以下几个方面存在着差别：

第一，公共管理学的研究领域不仅仅是作为“纯粹的”公共部门的政府组织的管理及其规律问题，而且还应包括作为“准”公共部门的第三部门的管理及其规律性问题，而行政管理学的研究领域仅仅限于“纯粹的”公共部门即政府组织的管理及其规律性问题。仅就这一点而言，公共管理学与行政管理学就存在着明显的区别：前者的研究范围要大于后者的研究范围，或者说，前者所探讨的范围是后者的一部分。从这个意义上说，公共管理学与行政管理学的研究范围之间的关系可以看成是整体与部分的关系。

第二，公共管理学所研究的是“纯粹的”公共部门与“准”公共部门管理过程中共有的规律性问题。在公共部门中，“纯粹的”公共部门与“准”公共部门之间是存在着明显区别的，既然二者之间存在着区别，它们各自的管理方式及其规律也是有所不同的，也就是说，它们各自都有特殊的管理方式和管理规律。研究这些特殊的管理方式和规律并不是公共管理学的任务，而是行政管理学、公共事业管理学等学科的研究任务。同时，我们还应看到，“纯粹的”公共部门和“准”公共部门既然都是公共部门，因此，它们除了具有各自特殊的管理方式和管理规律外，还应有共同的管理方式和管理规律，研究各种公共部门所共有的管理方式和管理规律才是公共管理学的任务。由此看来，公共管理学的研究对象是全部公共部门所共有的管理方式与管理规律，而行政管理学的研究对象则仅仅是“纯粹的”公共部门所特有的管理方式和管理规律。从这个意义上说，公共管理学与行政管理学的研究对象之间的关系可以看成是一般与个别的关系。

第三，公共管理学所关注的是公共部门如何高效率地利用现有公共资源为社会提供更多的公共服务和公共产品，它在研究“纯粹的”公共部门即政府组织时，也是把政府组织当成一个为社会提供公共服务和公共产品的机构的，研究的重点是如何把政府机构自身管理好，以便更有效地为社会提供公共服务和公共产品；在公共管理学看来，包括政府组织在内的所有公共部门都是管理的客体，至于政府机构作为管理社会公共事务的主体地位，公共管理学则关心不多，而这一点正是行政管理学所十分强调的。行政管理学把政府机构既看成是管理的客体，又看成是管理的主体。当它把政府机构看成是管理的客体时，它所强调的是要把政府机构自身管理好；当它把政府机构看成是管理的主体时，它所强调的是要求政府把社会公共事务管理好。而在公共管理学的视野里，政府组织与工商企业一样，只是性质以及方式不同罢了。因此，公共管理学更强调公共部门自身的管理，而行政管理学则更强调公共部门（“纯粹的”公共部门）对社会公共事务的管理，这也是公共管理学与行政管理学的区别。

【参考文献】

[1]［英］亚当?斯密.国民财富的性质和原因的研究：下卷[M].北京：商务印书馆，1994.

[2]［美］保罗?A.萨缪尔森，威廉?D.诺德豪斯.经济学：下[M].北京：中国展望出版社，1992.

[3]陈振明.公共管理学：转轨时期我国政府管理的理论与实践[M].北京：中国人民大学出版社，1999.

[4]陈庆云.关于公共管理研究的综合评述[J].中国行政管理，2000,(8).

公共行政学论文篇（4）

一行政体系的客观结构系统

把与人类社会相关的世界划分为客观系统、主观系统和价值系统，是人类出于认识、理解和把握世界的要求。而且，自从人类社会产生以来，一切因人类社会生活的需求而形成的系统都包含着这三个方面的内容。从事国家与社会公共事务管理的行政体系也不例外，它是由客观结构系统、主观结构系统和价值结构系统这样三个系统构成的一种特定的有机整体。

行政体系，即行政管理的体系是在社会的发展、人类的进步、社会分工越来越细、社会组织形式和活动方式不断变革中形成和发展的。原始社会未期，随着国家的出现和社会公共事务的膨胀，提出了设立稳定的经常性的机构来管理国家和处理社会公共事务的要求。当然，在行政体系产生的早期阶段，行政体系与国家是一体的，行政管理也就是国家的全部对内职能。只是在随后的发展中，行政体系才逐渐显露出作为国家系统的一个具有相对独立性的子系统的端倪。随着资本主义的出现，国家职能的分化达到了一个相当高的水平，出现了行政体系与立法体系、司法体系分立的态势。

现代科学的发展不满足于从行政体系与立法、司法体系的外缘关系上来认识行政体系和把握行政管理职能。而是要求对行政体系自身加以深入分析，研究其结构、构成要素、运作方式及其规律，企求建立起合乎理想的行政体制、确立和谐的行政关系，合理地配置行政资源，塑造效率高、功能健全的行政行为模式。从行政体系的客观结构系统、主观结构系统和价值结构系统三个方面来研究行政体系，既是对行政体系进行科学分析的结果，也是追求行政体系不断科学化、合理化的理论前提。

行政体系的客观结构系统是行政体制、行政组织、行政机构和行政人事资源等物质性客观要素之间关系的存在和运作方式，是行政体系的客观形式。广义的讲，行政体系的客观物质环境因素也是行政体系客观结构系统的要素。因为，行政体系的客观物质环境影响或制约着行政体系的客观结构，行政体制的选择、行政组织的建立、行政机构的设置、行政人事的状况都在很大程度上取决于行政体系的客观物质环境的状况。

行政体系客观结构系统的各要素各自以其他要素的存在为前提，每一要素都制约和影响着其他要素。比如，一个社会是选择民主的还是独裁的行政体制，在行政组织、行政机构和行政人事资源的配置等方面的状况也是完全不同的。相反，行政组织、机构和行政人事资源的配置也决定着行政体制的性质，行政体制的优劣也必须通过行政组织、机构以及行政人事资源配置等要素体现出来。因此，行政体制、行政组织、行政机构、行政人事资源等要素之间的相互联系和相互影响构成了一个动态的、系统的结构整体。

行政体系的客观结构系统首先是由社会物质生活条件所决定的。自从国家产生以来，行政体系的客观结构系统就因社会经济形态的变化而变化。在生产力水平较低、物质生产不甚发展的情况下，行政体系的客观结构系统也是非常简单的。因为，在这种情况下，不仅庞大的行政体系会成为社会的沉重负担，而且精致、复杂的客观结构系统既不可能产生，也没有必要。许多行政组织的建立和行政机构的设置都是社会物质生产分化的结果，在农业社会是不可能存在着专门负责机械工业、电子工业管理的部门的。现代的社会化大生产促使社会分工越来越专门化，因而培育了巨大的行政体系，行政体系的客观结构系统也只有越来越复杂和精致，才能适应现代社会化大生产的需要。当然，新的科学技术手段可能会促使行政体系朝着日益缩小的方向发展，促使行政体系的客观结构系统朝着简单化的方向发展，但它同样证明：社会物质生活的状况，特

别是社会生产的状况决定着行政体系及其客观结构系统。

一般说来，社会经济结构即社会生产关系的体系不仅决定着行政体系客观结构系统的状况，而且也决定着它的性质。生产资料的私人所有制、人在生产中的奴役和剥削关系等，必然决定着行政体系以维护私有制的目的确立其客观结构系统；而生产资料公有制条件下的行政体系，则根据社会发展客观规律的要求来确立其客观结构系统，使其符合促进全人类共同利益实现的需要。

客观性是行政体系客观结构系统的基本特性。首先，行政体制、行政组织、行政机构和行政人事资源等是客观的物质存在；其次，行政体系的客观结构系统的状况和性质是由社会经济结构的状况和物质决定的；再次，处于相同或相近生产力水平的国家之间，无论社会制度有着多大的差别，但在行政体制、行政组织、行政机构、人与事的安排方面是可以相互借鉴的。因此，在行政体系中确定和把握其客观结构系统是科学研究的出发点。

二行政体系的主观结构系统

行政体系的主观结构系统是指行政权力、行政法律、行政政策和行政管理方法等精神性的主观要素构成的各种关系的总和，它是行政体系的主观形式。在广义上，行政体系的主观结构系统也应包括占统治地位的政治观念、思想意识形态和文化心理结构等因素。

从某种意义上说，行政体系是以人为主体、以权力为核心、以法律规范和政策调节方式为主导的国家与社会公共事务管理实体。在行政体系中，人是行政组织和机构的基本要素。但是，只有支配行政行为的思想观念才是行政体系主观结构系统的构成要素。对于个体来说，行政权力是一种客观力量，而行政权力在本质上则是行政管理客体的主观认同。行政法律和政策，是客观的社会关系的反映，是统治意志及其观念的形式化。行政管理方法是对行政管理客观规律的认识，是前人经验的凝结。

在行政体系的主观结构系统中，各个要素之间是相互联系，相互影响和相互补充的。权力需要得到法律的支持和由法律来加以确定，而法律则需要借助于权力加以执行和从权力那里获得作为行政规范甚至社会规范的强制力量。政策是临时性的法律，是法律的具体化和有效补充。同样，行政管理方法又是权力、法律、政策等因素的综合体现。

行政主观结构系统与客观结构系统之间也是相互制约和相互规定的。行政客观结构系统是主观结构系统的物质前提，而行政主观结构系统则是客观结构系统的精神内容。在行政体系中，客观结构系统、主观结构系统和具体的行政关系、行政行为之间存在着前者依次为后者的形式和后者依次为前者的内容的层次关系。客观结构系统是行政体系中相对稳定的因素，是主观结构系统的形式，而行政主观结构系统既是客观结构的内容，又是行政关系、行政行为的形式。在行政客观结构系统和具体的行政关系、行政行为之间，主观结构系统起到的是中介的和桥梁的作用。行政关系、行政行为都是产生于一定的行政体制、行政组织和行政机构之中的，是以一定的人与事为载体的。但是，行政关系、行政行为在何种程度上是有序、合理的，则取决于行政权力、行政法律、行政政策和行政管理方法的状况。与行政客观结构系统相比，主观结构系统具有相对的灵活性和变动性。由于与具体的行政关系、行政行为之间的联系更为密切，所以，行政关系、行政行为的状况会不断地反映到行政主观结构上来。在一般情况下，行政主观结构系统是在保持自身基本不变的前提下对行政关系、行政行为加以调整。但是，现实社会生活的千变万化总是不断地向既定的行政关系、行政行为提出挑战的，要求它们不断地通过变更而适应现实社会生活的需要。这种变化达到一定程度时，就会提出改变行政体系主观结构方式的要求。因而，行政主观结构系统是积极的、活跃的不稳定结构，行政体系的变化、发展总是首先表现为其主观结构系统的变动。当然，行政体系的变化往往直接地表现为国家统治阶层顺应社会生活经济结构的要求而采取的自觉行动。但这种自觉的行动如果不是从行政主观结构系统着手，则是无效的，甚至会导致消极的结果。也就是说，如果只改变行政体制、行政组织、行政机构、人事资源配置方式，而不改变行政权力、行政法律、行政政策和行政管理方法的现状，那么，新的行政体制只是空中楼阁，组织和机构也很快会回复到原来的状态，人与事也无法真正发挥作用。所以，自觉地调整或改变行政体系的行动也必须从其主观结构系统着手，即从权力关系、法律关系、政策导向、行政管理方法方面着手。

我们在广义上也把政治观念、思想意识形态和文化心理结构看作行政主观结构系统的组成部分，其实，这些因素与权力、法律、政策、管理方法等在行政体系主观结构系统中的地位是有区别的。尽管政治观念、思想意识形态和文化心理结构必然会贯穿于权力、法律、政策、管理方法之中，但是在这个结构之中，它们是处于深层的、决定结构整体性质的因素，当行政主观结构的变化带动了这些因素的变化时，那也就意味着行政主观结构系统的根本性质的变化。

由于政治观念、思想意识形态和文化心理结构等因素在行政主观结构中是处于深层的、是系统自身的决定性因素，这就决定了在政治观念、思想意识形态和文化心理结构等方面存在着差异的不同国家（民族）应维护行政主观结构的特殊性，并通过它保证自己国家（民族）行政体系的特色。

三行政体系的价值结构系统

行政体系不仅仅是它的客观结构系统和主观结构系统之和，在客观结构系统和主观结构系统之外（或之间），还存着一个价值结构的系统。因为，在行政体系中，非常明显地存在着行政意志、行政义务、行政责任和行政人格等基本要素，这些要素以行政主体为载体，并借助于行政主体而构成一个统一的整体，形成了行政体系价值结构系统。

行政体系的价值结构系统是行政主体与行政客体之间价值关系的稳定形式。在行政体系这个巨大的行政管理系统中，国家意志的行政执行和社会公共事务的行政管理是由行政主体来承担的，行政主体必然与作为管理对象的行政客体之间发生各种各样的关系，而价值关系就是存在于一切行政关系之中，并对这些关系起着感性支配作用的因素。价值关系首先是一种联系的内容，但它在行政体系中又不是一种独立存在的关系，因为，行政体系与宏观的社会系统不同，在社会系统中存在着诸如婚姻、家庭、宗教、自发组织的社团等等纯粹价

值关系的领域，而在行政体系中，价值关系是包含在其他行政关系之中的。行政价值关系不象其他的行政关系那样明显地表露于外，它总是象幽灵一样时隐时现地为人们所感觉到却又无法准确把握。尽管如此，行政价值关系又是行政体系中须臾不可缺少的因素，因为不仅其他行政关系需要得到价值关系的支持，而且整个行政体系是否健全也是以价值关系为标尺的。行政价值关系的失常，必然会导致诸如行政组织和机构臃肿、行政行为低效以及腐败泛滥等行政体系的“病兆”。尽管人们在行政体系中往往首先看到的是权力关系、法律关系和人事关系等等，如果这些关系不同时伴生着价值关系就很难在行政体系中发挥作用。因为，行政价值关系是其它行政关系的调节因素，可以补充其他行政关系的缺陷和不足。所以，健全的行政体系必然包含着价值关系的因素。

虽然行政价值关系是隐蔽地存在于其他行政关系之中的，但却拥有自己的横向网络和纵向层次结构。理解行政价值结构系统，需要从作为整体的行政主体——行政组织和作为个体的行政主体——行政人员，以及行政主体与行政客体的关系着手。

首先，行政组织是行政体系中最主要的实体性因素，是一个从中央到地方层层分类的组织体系，整个国家就是一个组织体系，行政体系也是一个组织体系，在行政体系的每一个层级上又有着许多分类组织，因而存在着上下沟通、左右协调、密切配合的纵向的和横向的组织关系。

其次，行政组织活动或行政行为是由行政人员来执行的，没有行政人员也就无所谓行政组织，不仅行政组织间的沟通、协调和配合依赖于行政人员去执行，而且行政组织内部也存在着分工合作的关系、领导和被领导的关系、决策与执行的关系。

再次，行政组织的存在与发展需要具备物质条件，这个物质条件主要是指人事资源。人事资源的组织和调配、人事关系的调整、人的升迁与晋级以及人事考评和鉴定等，都是行政组织自我调整和自我完善的重要内容。

第四，行政体系并不是社会生活中唯一的系统，一切行政关系和行政行为都是发生和存在于具体的社会环境之中的，因而存在着行政主体与行政环境之间的关系。

第五，担负着国家和社会公共事务管理的行政组织是一个权力组织，这种权力总是直接或间接地支配着社会生活的各个方面，而权力往往又要落实到具体的行政人员手中。因而，权力的运行方式和是否始终保持其公共性质，都对社会财富的分配、社会生活的安定、政治观念的认同有着重大的影响。

因此，行政意志、行政义务、行政责任和行政人格发挥着重要的调节作用。当然，行政法律规范和行政政策精神在调整这些关系方面表现出了自觉的、有意识的特征，但是，行政法律规范往往是一些一般性规定，对丰富多样和灵活具体的行政关系、行政行为而言，法律规范并不可能无所不及，而且对法律的理解和执行也在很大程度上取决于行政意志、行政义务、行政责任和行政人格的状况。行政政策往往是因应法律的不足而采用的手段，是针对法律规范调整之外的临时性和特殊性问题而制定的，但是，一项行政政策的出台，必然意味着它要解决的问题已经在社会生活中造成了很大的影响，所以政策总是相对滞后的因素。行政意志、行政义务、行政责任和行政人格等价值因素则不同，它在调节行政关系和行政行为方面表现出了先在性、灵活性、具体性的特征。

公共行政学论文篇（5）

在科学管理行政研究时期，科学管理运动蓬勃兴起，要求政府同样实行科学管理，改进行政方法。在这一时期，管理过程研究学者法约尔，他首先提出了管理是经营一部分，并提出管理的五大职能，即计划、组织、指挥、协调和控制。在同一时期行政学家怀特也对行政进行了研究。也就是说，行政在某种程度上就是管理，都是为实现管理目标而进行的一系列活动。通过怀特的研究，他将行政学的研究重点转向了行政管理内部，转向技术性细节，满足了行政管理作为一门独立学科的要求。

2.从三权分立的角度

孟德斯鸠提出的“三权分立”思想，是现代西方民主制度的核心，通过权力的分立制衡，来达到国家权力的平衡运行。从三权分立角度来理解行政，国家的立法权、行政权及司法权，分别由议会、政府及法院分别行使。那么行政就是与立法、司法并立的三权之一，是国家行政组织（除立法、司法组织以外）所从事的政务管理活动。由此，从三权分立的角度，确定了行政活动的范围。由此，行政本身就是管理，行政管理就是国家行政组织依法对国家和社会公共事务及其自身事物进行的一系列组织和管理活动。

二、行政学、公共行政学、行政管理学学科名词之间的关系

“行政学”一词最早由德国学者斯坦因提出，而行政学真正开始成为一门学科，则始于威尔逊。19世纪末，伴随着西方主要资本主义国家向城市化、工业化的迈进，尤其是在美国，为了反对政治腐败、政党分赃制带来的弊端，要求改革政府体制，扩大政府行政职能。现行的政府体制已经不能适应日益复杂的社会公共事务。“公共行政学”一词则出现在科学管理理论产生之后，根据管理学研究的不同侧重点，有以企业研究为主要对象的企业管理，也有以政府研究为主要对象的公共行政。公共行政是国家行政机关行使政治权力的政治性管理活动，具有强制性，管理的是国家社会的公共事务以及自身事物。当时管理学在我国刚刚兴起，人们通常把政府机关的管理活动习惯的称为行政管理。在政府和学界的共同推动下，行政管理学作为一门独立的学科很快被确立并发展开来。学者们对其定义为：行政机关依法管理国家和社会事务及其自身事物。行政管理学作为学科名词具有浓厚的时代特征。总之，在我国行政学界，不管是行政学、公共行政学，行政管理学，他们所表述的主体都是国家行政组织即政府部门，客体是国家和社会事务及其自身事物，活动准则都是依法管理。因此，这三个学科名词内涵一致。

公共行政学论文篇（6）

公共行政学的发展历史只有一百多年，它的科学性很难在短时间内人们得出科学的结论。公共行政学，属于社会科学，社会科学的非常复杂。其次，由于人们自己认识自己，其主观性也很难克服，在自己研究自己的同时，本身在心里就某个实验有了一定的预期，使社会实验有了人们的思想活动而变得异常复杂。因此，当今公共行政学正处在幼年时期，他们的某些结论或许都是正确的，但这种正确性是相对的，是有一定客观条件限制的。

公共行政学如何走向科学性？笔者提出了自己的思考。物质决定意识，科学原理必须来源于物质世界，必须对物质世界有真实的观察、切实的反映。科学的理论必须接受实践的反复检验。研究科学问题，必须首先对客观因素进行分析，其次对意识领域的结构进行剖析，找出意识领域与物质领域连接的桥梁和方式。因此研究公共行政学，必须对里面最主要的客观因素进行分解和确定，找出各因素之间的联系，再延伸到思想领域。公共行政学，属于社会科学。社会科学中最重要的客观因子就是单个的人。必须对人是什么、人为什么存在、人存在有什么意义进行研究，然而这些都是哲学的终极命题，至今没有统一的答案。这个基础没有统一，社会科学中答案的不唯一性也就司空见惯。然而，我们可以通过曲线研究法，避开这个最直接最基础的命题，通过向内研究。社会科学归根结底是研究人与人之间关系，人与人之间关系的总和构成社会，人与人之间的关系归根结底是利益关系。沿着这三个已经统一的、公认的三个“公理”，可以试着构建公共行政学大厦的框架。公共行政学似乎只有首先研究，人与人的关系结构（第一物质层次），人与人之间的行为互动（物质与意识的重叠区域，连接真理和现实的桥梁），人的思想意识（意识领域）、人与人的互动效果（对三者关系的总评价，是一种价值判断）。下面，我们来分述一下这四个研究结构演变。

人与人的关系结构是研究公共行政的逻辑起点。何谓公共，它是与私人领域相对的，至少涉及到两个人以上，进而延伸到人与人之间的关系。从中国历史的脉络中，我们大概抽出人与人关系的演变路径，这种人与人之间的关系结构大致折射出某种社会形态。可见人与人之间的关系结构，是政治领域，特别是公共行政领域一个特别重要的变量，研究它对于简化公共行政现象，构建公共行政互动模型具有重要意义。原始社会时期，社会中存在奴隶主和奴隶两大阶级，奴隶直接为其私有财产，毫无独立人格可言，身体、生命都不是自己所掌握的，睡觉都要锁链锁着，防止其逃跑，体现出完全的依附和绝对服从的关系结构；到了封建社会早期，实行劳役地租，在一星期中的几天，其自身归封建主所有，其终身不得迁移，虽然获得了一定的自由，但还是有很强的依附烙印，社会中存在着大量的奴婢，在封建社会中期，实行实物地租，人与人之间的依附关系进一步松动，以对于人身的控制，逐渐变为间接的以对财产的剥削；在封建社会末期，张居正实行一条鞭法，赋税征银，直到雍正废除人头税，封建政府放弃了对其人身的控制，人与人之间的关系逐渐由束缚变得流动、由等级森严变得相对平等；进入资本主义社会，劳动者已经完全获得在法律上的人身独立，自由、平等、生命安全是不可侵犯的天赋人权，劳动者完全可以支配自己的身体和意志达成商业契约式的关系，然而建立在生产资料资本私有制的社会基础上，其劳动者自身必须屈服于资本，事实上的自由并没有真正达到。

在短期人与人之间的关系结构，从根本上制约人与人之间的互动行为。反不是由一个人所能完全控制的行为都可以是公共行为，它涉及到两个以上的人与人之间的关系。如果人与人之间的关系式完全拥有与被拥有的关系，那么一个人完全可以随意杀死另一人（夏主把人当座椅）;如果人与人之间是依附与被依附的关系，那么君臣父子夫妻都有严格的等级，而且关系稳固且世袭，连婚姻都不能自主，是依附的产物；如果是自由的交换式关系，会受某种物质或精神匮乏做自己不愿意做的事；如果是平等协作团结的关系，每个人可以自由选择与他人应该又怎样互动的关系；如果是友爱奉献的关系结构，人与人之间不不有搭便车、犯罪等行径，取而代之的是相亲相爱的互动。公共行为长期重复着某种固定模式，不仅会形成行为惯性，而且会形成思维惯性。例如，古代君要臣死、父要子死，不得不死，不仅被当事人双方看做是正常的，而且在整个社会也是支持的；如果放在现在，就是犯法，丧失人性；再论婚姻观念，古代都是“父母之命，媒约之言”连面都没有见，就结婚，都没有自由选择过，何谈幸福，但仍然是允许的。

作者：章晓爽单位：中南大学公共管理学院

公共行政学论文篇（7）

近年来，公共管理理论创新备受国内外行政学者的关注。但就如何推展的问题，仍然是见仁见智的。笔者认为从传统的行政理论到新公共管理理论的发展，均不同程度地呈现出人文主义与技术主义相分离的研究方法失偏、效率与公平相分离的治理理念失偏和政府与社会相分离的治理结构失偏。公共管理理论创新需要从这些失偏中走出来，开辟新路径。

一、方法路径:将人文主义与技术主义融合起来

社会科学研究中存在偏重价值理念分析和偏重事实实证分析的摆动由来已久，大体都经历过重价值理念分析的传统制度主义方法时期、重实证计量分析的行为主义方法时期和以动态制度分析为主导的新制度主义方法时期。这种摆动往往成为人们质疑社会科学的科学性的把柄，同时也大大降低了社会科学指导人类社会实践的可信度和有效性。而且，这种摆动的趋势仍未有多少收窄的迹象。正如英国科学家兼人文作家C.P斯诺在其著名的《两种文化》一文中所诉，人类将日益面临人文文化和技术文化割裂的威胁。川回顾公共管理的理论与实践发展、从19世纪末的传统行政理论发展到现在的新公共管理理论，经历了三大阶段，虽然不能简单地把它们纳人传统主义一行为主义一后行为主义的发展轨道，但行政理论发展中将人文主义与技术主义割裂开来的特征是十分明显的。

1.传统行政理论阶段(1900-1960年)。在这一阶段，政府机制与企业机制在管理效能上的反差直接推动了传统行政理论的研究路径是吸收企业管理的成功经验，以制度研究为重点，推动“行政制度化”，突出预算、人事、管理和组织等内容，虽然其中也有行为主义的兴起，但“见物不见人”是其主流的研究风格。在研究的价值取向上，“最初的价值观是效率”，“效率至上的价值观在公共管理学领域内直到1960年代都占据上风。”传统行政理论笼罩在技术主义的偏好之中。

2.公共行政理论阶段(1960-1970年代末)。在传统行政理念和方法主导下，政府管理忽视了民权、公平、参与等宪政权益问题的解决，迷失了公共行政的服务方向，引发了社会对政府的信任危机和民权运动的兴起，也促使了“传统行政”向“公共行政”的转变。公共行政理论的研究路径是社会运动的直接介人，各种社会运动不断为公共行政的理论发展提出新问题、新方法，尤其是新的价值观。公共行政研究的重心正是传统行政所忽视的宪政权益问题，“它的思维方式从本质上讲不强调技术，而偏重于人本主义。

3.新公共管理理论阶段(1970年代末一)。为民权运动所推动的公共行政，虽然鼓励政府更多地关注社会公平间题，但随之而来的公共财政膨胀和过度的行政分权，极大地制约了政府的行政能力，也将行政效率吞噬无几，公众对公共行政的乐观想法再度消失。这一时期，西方经济学出现了以布坎南等人为代表的公共选择理论和以科斯等人为代表的新制度经济学的革新，其中的许多新概念、新思维和新模型被广泛地运用到公共行政分析中，产生了新公共管理理论。其价值取向是公共部门“减员增效”，“粉碎福利国家”。因此，“新公共管理表现了向市场和私营部门管理方式的回归，这反映了传统的宪政主义和管理主义之间的摇摆再一次摆向管理主义”。

在传统行政理论时期，各国政府在众多的社会间题面前束手无策，引发了大规模的经济危机和两次世界大战，给人文精神以致命的找害。在公共行政理论的主导下，不少国家选择了福利国家政策，结果引致了政府膨胀、财政危机和社会惰性，将行政效率吞噬殆尽。刚刚兴起的新公共管理运动将公共管理活动视作经济活动来运转，有人批评它会导致忽视公共责任，不强调道德水准。因此，公共管理学要想独立于学科之林，要想在实践中成功地引导政府避免管理失败，就必须从行政理念和行政方法上跳出其在人文主义和技术主义中摇摆的周期性，有机地将公共管理的人文方面和技术方面融合起来进行创新。

二、理念路径:从效率与公平之争走向以责任理念为中枢

公共管理具有对象的普遍性、内容的庞杂性和资源的公共性等特殊性。公平、民主、效率和效益都是公共管理追求的共同价值理念，但在公共管理的理论和实践中却时常难以完整把握。因为公平、民主、效益、效率根本就不是公共管理的最高理念。那么，什么是公共管理的最高理念呢?经典的《政治学》告诉我们“城邦的原则是正义”，“它所求的是最高最广的善业”，公共管理的最高理念应该是公共责任。公共责任相对于公平和效率而言更具有前提性和基础性，不讲求公共责任的公共管理既不可能是公平的，也不可能是有效的。只有公共责任才能将公平、民主、效益、效率有机地融合起来。以公共责任为前提的公平和民主就是不损伤效率和发展的公平和民主。换言之，以公共责任为前提的效率和发展也是不损伤公平和民主的效率和发展。在全球化趋势下，公共责任表现为全球责任。

以公共责任为行政之最高理念的追求被封建国家政治精神的堕落，特别是近代市民社会兴起以来的利己主义(也包括狭隘民族主义、集团及政党利己主义)所吞噬。但在全球化时代，市民社会的利己主义理念要么自由泛滥而致各利益主体同归于尽，要么归附于公共责任的旗帜下寻求更安全的保护。因为，各利益主体越来越被一种人们所熟知的“拴在一根线上的蚂炸”的现象胶着在一起。在全球化的背景中，公共管理所追求的“公平”、“效率”等价值观已不是民族国家内意义上的，任何国家实现“公平”、“效率”的进程都是与它国的相同进程捆绑着的，不能以损害它国的“公平”、“效率，，来实现本国的“公平”、“效率;公共管理所面对的问题具有更多的相似性、关联性和国际性，诸如环保、维和、禁毒、打击恐怖主义、化解金融危机等，每一项职能的履行都更加依赖于各国政府的合作。如果不树立全球责任意识，不履行国际义务，而追求狭隘的“公平”或“效率”，公共管理就不可能实现其职能。全球责任意识是一个可以兼容“公平”和“效率”价值取向的理念，它既强调了人类平等和共同发展的目标，更强调了为此而尽可能地承担义务和付出智慧。它体现了人文精神和技术精神融合的最高境界。

客观地说，传统行政理论一公共行政一新公共管理的发展只是被动地映应社会矛盾而作出的头痛医头脚痛医脚式的创新。当社会运转效率低下时，效率就成为公共管理理论主导的价值取向，并依此改变公共管理的理论构架;当社会不公的矛盾激化时，公平便成为公共管理理论主导的价值取向，并依此重构公共管理的理论框架。倘若照此发展，公共管理理论就没有基本的价值理念和稳定的理论框架。这种创新模式不能保证公共管理理论超前于公共管理实践，并为之提供替示和指导。和平与发展、公平与效率、稳定与革新是公共管理面对的永恒主题，这些主题的解决无不要求有人本的责任理念和科学的机制保障相结合。西方经济学也有过类似的割裂式发展的经历，从古典政治经济学到工具的经济学，都曾在世界性经济危机面前束手无策过。对经济学以这种模式发展的批评不绝于耳。经济学家彼得·德鲁克呼吁下一种经济学应试图兼有“人性”和“科学”两方面，经济学既是一种“人性”，一种“道德哲学”，又是一种严谨的“科学”，是以人性和责任为基础的经济学。目前，以“人性”分析为中心结合制度分析、数学模型分析的“新政治经济学”已经兴起。这一趋势值得公共管理学借鉴。

公共行政学论文篇（8）

自我国设置公共管理硕士学位（MPA）教育以来，有关公共管理、行政管理、私人管理几个基本概念及其相互关系的争论一直不断。直至今天依然是基本概念混乱不清，基础理论肤浅薄弱，学术论著自相矛盾的现象相当普遍。本文试图规范澄清公共管理、行政管理、私人管理几个基本概念的含义，理顺三者的相互关系，以促进我国的公共管理硕士学位（MPA）教育和研究健康深入发展。

一、公共管理概念

何谓公共管理？有人认为，公共管理（学）就是行政管理（学）。例如，夏书章教授就是这样看的。他指出，行政管理学是从西方引进的，英文为administration，意为行政、管理，因此，有人把它译为行政学，有人把它译为行政管理学。因为行政天生具有公共性特质，因此，英文administration前通常有public加以限制、形容和修饰，所以，有人也把它译为公共行政学，有人译为公共管理学。[1]我理解夏老的意思，公共管理学与行政管理学仅仅是个译名不同的问题，并无实质性的内容差别。如果我的理解是夏老的本意。那么，有几个问题是值得商榷的。其一，假定行政、行政管理、公共行政、公共管理过去在外国表达的可能是同一个对象的含义，但是也不是对国外在这一个领域全部研究现状和历史的全面概括，至少它没有能够概括进去国外新公共行政、新公共管理、全球治理等理论。其二，既然我们把外国在这个方面的理论引进国内，那就遇到一个与中国历史和现实相结合的问题，而夏老的看法没有完成这项工作。其三，当前中国教育部在专业设置上把公共管理设为一级学科，把行政管理置于公共管理之下设为二级学科，表达了公共管理与行政管理有差别的意向，此时再把行政管理等同于公共管理，值得商榷。当然，夏老强调公共管理就是行政管理不仅在译文上有他的道理，而且在实践中更有重要的现实意义，因为行政管理即政府管理确实在公共管理中处于核心地位，扮演着主导者的角色；舍弃政府的行政管理，公共管理只是一句空话。

有人认为，公共管理不是行政管理，而是新公共管理。陈振明教授说：“说到底，公共管理与公共行政还是有相当大的区别的，而且它代表了公共部门管理研究的新趋势。因此，我宁愿将公共管理视为一种传统的公共行政和公共政策之后的新途径、新范式，我称之为‘第三种途径’，而将前两者分别称之为‘第一种途径’和‘第二种途径’。”[2]陈教授讲的“第三种途径”的“公共管理”，就是上世纪80年代在英、美一度很兴盛的“新公共管理”，它是一种在“重塑政府形象”名义下以市场经济学和公共选择理论为基础的以市场为导向的引入私人管理企业方法的公共事务管理市场化的公共管理模式。陈教授关注当今世界公共管理学科发展的前沿趋势，令人钦佩。但是，他的观点也值得商榷。其一，他把公共管理等同于新公共管理模式，忽视了公共行政和公共政策也属于公共管理范畴，显然在概念上犯了以偏概全的毛病。其二，他只看到新公共管理引进私人管理方法的优点，没有看到这种模式存在的缺点。据我观察，当年在美国很兴盛的新公共管理如今并不是很时髦的东西，相反，强调政府权威才是当今在美国起主导作用的公共管理模式。其三，有意思的是陈教授一方面写文章赞扬宣传西方新公共管理式的公共管理，另一方面由他主编的《公共管理学》却讲的是政府管理的内容，这种论著上面的互相矛盾表现了作者自己研究中的困惑。

公共行政学论文篇（9）

近年来，公共管理理论创新备受国内外行政学者的关注。但就如何推展的问题，仍然是见仁见智的。笔者认为从传统的行政理论到新公共管理理论的发展，均不同程度地呈现出人文主义与技术主义相分离的研究方法失偏、效率与公平相分离的治理理念失偏和政府与社会相分离的治理结构失偏。公共管理理论创新需要从这些失偏中走出来，开辟新路径。

一、方法路径:将人文主义与技术主义融合起来

社会 科学 研究中存在偏重价值理念分析和偏重事实实证分析的摆动由来已久，大体都经历过重价值理念分析的传统制度主义方法时期、重实证计量分析的行为主义方法时期和以动态制度分析为主导的新制度主义方法时期。这种摆动往往成为人们质疑社会科学的科学性的把柄，同时也大大降低了社会科学指导人类社会实践的可信度和有效性。而且，这种摆动的趋势仍未有多少收窄的迹象。正如英国科学家兼人文作家c.p斯诺在其著名的《两种文化》一文中所诉，人类将日益面临人文文化和技术文化割裂的威胁。川回顾公共管理的理论与实践发展、从19世纪末的传统行政理论发展到现在的新公共管理理论，经历了三大阶段，虽然不能简单地把它们纳人传统主义一行为主义一后行为主义的发展轨道，但行政理论发展中将人文主义与技术主义割裂开来的特征是十分明显的。

1.传统行政理论阶段(1900-1960年)。在这一阶段，政府机制与 企业 机制在管理效能上的反差直接推动了传统行政理论的研究路径是吸收企业管理的成功经验，以制度研究为重点，推动“行政制度化”，突出预算、人事、管理和组织等内容，虽然其中也有行为主义的兴起，但“见物不见人”是其主流的研究风格。在研究的价值取向上，“最初的价值观是效率”，“效率至上的价值观在公共管 理学 领域内直到1960年代都占据上风。”传统行政理论笼罩在技术主义的偏好之中。

2.公共行政理论阶段(1960-1970年代末)。在传统行政理念和方法主导下，政府管理忽视了民权、公平、参与等权益问题的解决，迷失了公共行政的服务方向，引发了社会对政府的信任危机和民权运动的兴起，也促使了“传统行政”向“公共行政”的转变。公共行政理论的研究路径是社会运动的直接介人，各种社会运动不断为公共行政的理论发展提出新问题、新方法，尤其是新的价值观。公共行政研究的重心正是传统行政所忽视的权益问题，“它的思维方式从本质上讲不强调技术，而偏重于人本主义。

3.新公共管理理论阶段(1970年代末一)。为民权运动所推动的公共行政，虽然鼓励政府更多地关注社会公平间题，但随之而来的公共财政膨胀和过度的行政分权，极大地制约了政府的行政能力，也将行政效率吞噬无几，公众对公共行政的乐观想法再度消失。这一时期，西方 经济 学出现了以布坎南等人为代表的公共选择理论和以科斯等人为代表的新制度经济学的革新，其中的许多新概念、新思维和新模型被广泛地运用到公共行政分析中，产生了新公共管理理论。其价值取向是公共部门“减员增效”，“粉碎福利国家”。因此，“新公共管理表现了向市场和私营部门管理方式的回归，这反映了传统的主义和管理主义之间的摇摆再一次摆向管理主义”。

在传统行政理论时期，各国政府在众多的社会间题面前束手无策，引发了大规模的经济危机和两次世界大战，给人文精神以致命的找害。在公共行政理论的主导下，不少国家选择了福利国家政策，结果引致了政府膨胀、财政危机和社会惰性，将行政效率吞噬殆尽。刚刚兴起的新公共管理运动将公共管理活动视作经济活动来运转，有人批评它会导致忽视公共责任，不强调道德水准。因此，公共管理学要想独立于学科之林，要想在实践中成功地引导政府避免管理失败，就必须从行政理念和行政方法上跳出其在人文主义和技术主义中摇摆的周期性，有机地将公共管理的人文方面和技术方面融合起来进行创新。

二、理念路径:从效率与公平之争走向以责任理念为中枢

公共管理具有对象的普遍性、内容的庞杂性和资源的公共性等特殊性。公平、民主、效率和效益都是公共管理追求的共同价值理念，但在公共管理的理论和实践中却时常难以完整把握。因为公平、民主、效益、效率根本就不是公共管理的最高理念。那么，什么是公共管理的最高理念呢?经典的《 政治 学》告诉我们“城邦的原则是正义”，“它所求的是最高最广的善业”，公共管理的最高理念应该是公共责任。公共责任相对于公平和效率而言更具有前提性和基础性，不讲求公共责任的公共管理既不可能是公平的，也不可能是有效的。只有公共责任才能将公平、民主、效益、效率有机地融合起来。以公共责任为前提的公平和民主就是不损伤效率和发展的公平和民主。换言之，以公共责任为前提的效率和发展也是不损伤公平和民主的效率和发展。在全球化趋势下，公共责任表现为全球责任。

以公共责任为行政之最高理念的追求被封建国家 政治 精神的堕落，特别是近代市民社会兴起以来的利己主义(也包括狭隘民族主义、集团及政党利己主义)所吞噬。但在全球化时代，市民社会的利己主义理念要么自由泛滥而致各利益主体同归于尽，要么归附于公共责任的旗帜下寻求更安全的保护。因为，各利益主体越来越被一种人们所熟知的“拴在一根线上的蚂炸”的现象胶着在一起。在全球化的背景中，公共管理所追求的“公平”、“效率”等价值观已不是民族国家内意义上的，任何国家实现“公平”、“效率”的进程都是与它国的相同进程捆绑着的，不能以损害它国的“公平”、“效率，，来实现本国的“公平”、“效率;公共管理所面对的问题具有更多的相似性、关联性和国际性，诸如环保、维和、禁毒、打击恐怖主义、化解 金融 危机等，每一项职能的履行都更加依赖于各国政府的合作。如果不树立全球责任意识，不履行国际义务，而追求狭隘的“公平”或“效率”，公共管理就不可能实现其职能。全球责任意识是一个可以兼容“公平”和“效率”价值取向的理念，它既强调了人类平等和共同 发展 的目标，更强调了为此而尽可能地承担义务和付出智慧。它体现了人文精神和技术精神融合的最高境界。

客观地说，传统行政理论一公共行政一新公共管理的发展只是被动地映应社会矛盾而作出的头痛医头脚痛医脚式的创新。当社会运转效率低下时，效率就成为公共管理理论主导的价值取向，并依此改变公共管理的理论构架;当社会不公的矛盾激化时，公平便成为公共管理理论主导的价值取向，并依此重构公共管理的理论框架。倘若照此发展，公共管理理论就没有基本的价值理念和稳定的理论框架。这种创新模式不能保证公共管理理论超前于公共管理实践，并为之提供替示和指导。和平与发展、公平与效率、稳定与革新是公共管理面对的永恒主题，这些主题的解决无不要求有人本的责任理念和 科学 的机制保障相结合。西方 经济 学也有过类似的割裂式发展的经历，从古典政治经济学到工具的经济学，都曾在世界性经济危机面前束手无策过。对经济学以这种模式发展的批评不绝于耳。经济学家彼得·德鲁克呼吁下一种经济学应试图兼有“人性”和“科学”两方面，经济学既是一种“人性”，一种“道德 哲学 ”，又是一种严谨的“科学”，是以人性和责任为基础的经济学。目前，以“人性”分析为中心结合制度分析、数学模型分析的“新政治经济学”已经兴起。这一趋势值得公共管 理学 借鉴。

公共行政学论文篇（10）

［中图分类号］ D630 ［文献标识码］ A ［文章编号］ 1008―1763(2011)06―0066―06

Abstract:Since the public administration science has restored, It has been made great achievements, However, compared with other social science branches, the literature on public administration seldom accomplish effective academic and social influence, Academic production find it is very difficult to gain identification by large community; Because of lack of indigenous research and normal research methods, Besides the inanition of research problem, the public administration research production seldom provide academic production with high quality, which make the public administration face identification crisis. In order to walk out of this initialization stage, the public administration community must be fully aware of its underlying influence, try to solve the central problem in the main paradigm of public administration and improve the quality of the research production.

Key words: indigenous;research problem;methods;identification crisis

公共行政学科的恢复与重建已经有二十几个年头，随着社会经济的发展和政治体制改革的推进，公共行政相关问题的研究，日益成为社会科学中的“显学”，该研究领域也积累了大量的研究文献，公共行政学的社会影响亦有所提高。然而，公共行政的研究成果，并未在实践部门与学术共同体内部获得足够广泛的认同，普通公众仍然将其理解为日常行政事务的处理，已有的理论研究成果，也难以满足相关领域实际工作的需要，社会影响力极其有限；在学术社区中，公共行政研究仍被判定为处于学科发展的初始化阶段。尽管二者对公共行政研究的认知存在着一定的差异，但其共性是一致的，即公共行政已有研究所生产的知识，难以形成有效的学术影响与社会影响。这种研究现状，当然有历史的原因，该学科在国内的发展还比较短暂。但是，本着一种学术自觉的追求，公共行政的学术共同体必须惊醒，毕竟公共行政研究既有的学术地位与其研究质量息息相关。因此，很有必要反思已有公共行政的研究，发现其间存在的问题，努力进行改善，提升学术研究的质量和社会影响力。本文的目的不是贬低以往研究的质量，而是尝试将纳入分析视野里的研究文献，进行一个中观层面的评估，希望通过阐释已有研究中存在的基本问题，剖析公共行政研究认同危机产生的原因，并提出相应的建议来改善国内公共行政的研究。

一 非本土化研究的误导与迷失

国内公共行政学研究最突出的问题在于研究的非本土化，也就是说公共行政学者关注的对象并非国内公共行政的实践与问题，非本土化研究主导着国内公共行政的研究格局。中山大学的马骏教授将其称为研究中心的“非中国化”，指出“相当多的中国公共行政学家都将研究的重点放在美国和其他西方国家的公共行政学理论和实践，而不是中国公共行政本身”［1］，本土化的研究非常不足，尽管个别公共行政的学者和研究机构，尝试进行了一些本土化研究的努力，但是并未成为公共行政研究的主流方向。

公共行政研究形成这一基本范式是可以理解，公共行政在国内的发展毕竟只有二十几年的实践，在很大程度上仍然处于一个学科理论体系建设时期，为学科知识体系的引进留下了很大的发展空间，甚至在以后相当长的时期内，仍将是公共行政学术共同体努力的一个基本方向。但是，正是这一研究导向与前置性的学术发展环境，很大程度上误导了国内公共行政的研究，成为公共行政学科产生认同危机的起源。问题决非只是马骏教授言称的“非中国化”那样简单，他对于这一问题危害的认知过于简略，对“非中国化”研究本身存在的问题，缺乏认真的分析与说明。鉴于学科知识引入的必要性与学术研究进行国际知识对话的必然性，仍然有必要深入剖析国内非本土化研究的文献。一方面，可以探析其对国内公共行政研究的负面影响，引导国内公共行政研究的关注点由国外向国内转移；另一方面，指出学科知识体系引入过程中存在的问题，可以提高国内公共行政知识引进的质量。公共行政研究之所以产生认同危机，在以下三个方面与非本土化研究密切相关，值得引起广大学人的重视。

首先，非本土化研究的研究路径，一方面，不能为理解国内的行政管理提供系统的知识，在对公共事务的辩论与社会讨论中难以获得应有的话语权，坐视其它学科分支（经济学、社会学、法学）对自身研究领域的侵入，使得公共行政的理论研究难以获得良好的社会认同；另一方面，误导了国内公共行政的理论研究。从知识社会学的角度出发，社会科学知识的产生在很大程度上受制于特定的历史阶段、社会发展，甚至是个人经历，因而社会科学知识不可避免地带有很强的社会属性。美国著名公共行政学者罗伯特•达尔认为：公共行政和其它社会环境之间的关系，很大程度上限制了公共行政作为中立性的“科学”特征，“我们没有理由作出这样一种设想，公共行政学的原则在任何民族国家中会同样有效，或者在某个国家中取得成功的公共行政措施在不同的社会、经济和政治的环境中必然也会取得成功。”［2］国内知名的经济学者汪丁丁与林毅夫教授也各自从不同的角度，依据经济学学科的特点，阐发了盲目尊奉国外社会科学研究成果的局限性以及经济学研究本土化的必要性。但是，反观学科知识更加直接受政治环境制约的公共行政研究，理论的本土化问题并未受到公共行政学术共同体应有的重视，由于缺乏本土化的理论研究，国内公共行政学者所提供的大部分知识，充满了美国的价值观念与行为体系，耳熟能详的一些学术用语如“铁三角”、“互投赞成票”等，实质上只是国外的公共行政学者，根据特定国家的公共行政的现实，直面行政管理的各种社会现象，所构建的理论概念与解释框架。由于社会科学知识的产生根植于特定国家的历史的、社会的、文化的与心理的具体场域，这些基本理论与国内公共行政的现实相去甚远，很难对国内公共行政的各种现象进行有效的解释，无助于理解国内公共行政的现实，也难以为政府的实际工作提供符合社会现实的理论指导，成为公共行政研究缺乏社会认同的根本原因。

在非本土化研究格局的主导下，公共行政的学术共同体内部不自觉地形成一种强烈的倾向：以充分掌握国外相关领域的研究或者获取国外最新的研究方向，作为具有较高学术水平评判的重要标准，而轻视或冷落本土化的研究努力；在此非正式学术规则的负面激励下，进行本土化研究具有较高的学术风险，二者互为推动，形成棘轮效应，抑制了国内公共行政本土化的研究；尤其是早期学者进行非本土化研究所获得的成功，客观上误导了国内的公共行政研究方向，后进的青年学术群体多承袭此研究路向，致使非本土化研究不断持续，误导了学术发展的方向。

其次，由于一个学术共同体的地位与其学术作品的质量高度关联，非本土化学术研究自身的迷失，也在一定程度上影响了公共行政的学科地位，成为公共行政学术研究缺乏社会认同的一个基本原因，这种迷失主要表现在两个方面：一为公共行政知识的选择性引入，获取的知识比较片面；二是盲目接受国外理论研究结论，缺乏批判汲取的学术精神。首先，非本土化理论研究先天的不足，造成对异域公共行政知识的片面理解。学术是在一个相对有效竞争的学术规则下进行的，相关知识的增进与累计需要学术人共同的努力产生，因而只有在一个本土化研究的框架下，才能获取较为全面的公共行政知识，这先天性地决定了非本土化研究的不足。由于公共行政知识的推进，过分依托非本土化的研究，许多学者将获取国外公共行政知识作为学术追求目标，由于时空与价值观念的限制，加上许多学者并未在国外获得过正规的学术教育与严格的学术训练，对国外公共行政的理论与实践缺乏充分的认知，不可避免地带有一定程度上的误解，加上在学术观点引入过程中有意或无意的选择性，更是加重了这一趋势，致使获取的许多公共行政知识具有很强的片面性，加重了知识引入过程所产生的适应性问题，以其作为指导实践的理论基础，不可避免地带来一系列严重的社会问题。例如：国内学者在介绍国外的新公共管理运动时，常常忽视了国外学术共同体对其的批判，在未对国外公共行政部门的实际情况进行考察的前提下，片面强调此类改革的正面效应，将该思潮作为严谨的理论进行传播，误导了国内公共服务体制的改革。兰志勇教授指出国内“新公共管理的学习，属‘紧跟潮流，生吞活剥’”。［3］事实上，根据美国著名学者罗伯特•迪格对美国100个大城市公共服务市场化的研究，新公共管理改革运动其实名不副实：一方面公共服务市场化的规模极其有限，局限在一些资产专用性不强的公共服务项目上，如垃圾回收与街道维护等；另一方面，由于市场化改革存在着诸多的问题，并不必然能够起到降低成本、提高公共服务质量的效果，“城市官员认为公共服务市场化行为的成功与失败，关键取决于一系列的条件，这些条件随着城市的差异和时间的流失而变化，诸如城市中能够提供优质服务签约者的数量、城市的政治气候、城市与工会的关系以及城市政府的监管与评估体系。”［4］许多城市在实施公共服务市场化的契约到期时将其收回，重新由政府机构提供。诸如此类的问题还表现为：当国外将拉斯韦尔所提倡的政策科学日渐冷落之时，许多学者仍然将其作为国外公共行政研究的主导范式，甚至将其作为替代传统公共行政研究的新图式。在引入绩效评估时，忽视绩效评估的社会技术特征以及其与法治和民主价值相得益彰的交互作用，将其过分地理想化与科学化。这些片面的研究或者选择性的引入，使非本土化公共行政的研究呈现一种病态的特质，而且或多或少地误导了国内的公共行政的实践。由于许多研究仍将一些新概念的引入，作为自身学术推进的有效路径，我们所获取和提供的知识，只是一些缺乏有效统一的知识线索或公共行政知识的断切面，研究作品的质量与信度比较低劣，进而影响了公共行政学科在学术共同体中的地位。

与上述问题紧密相关，国内公共行政非本土化研究的另一诟病，是对国外研究成果与学术观点的盲从，存在着不敢逾越的强烈倾向，难以产生具有较高水平的研究成果。由于公共行政学科诞生的历史相对比较短暂，即使在公共行政研究相对比较成熟的美国，在研究质量与研究规范方面也存在着诸多的问题。换句话说，尽管国外的理论研究，存在着许多值得我们学习的地方，但并不是完美无缺的。美国学者对美国的公共行政研究进行认真评估后，指出美国的公共行政研究仍然限于描述问题，并将其概念化的阶段，从学科范围到研究方法，都存在着诸多的争论，国内的非本土化研究只是简单地将其进行编译，不加批判地加以吸收，使国内关于公共行政问题的研究屈从于国外学术权威的观点，没有超越国外学术研究水平的内省追求，研究的质量与层次必然难以提高，所获得的知识必然不符合本国的国情，如何能够获得广泛的社会认同？梁启超在《中国近三百年学术史》的著述中指出“学问之最大障碍物，莫过于盲目的信仰”，“新学问发生之第一步，是要将信仰的对象变为研究的对象。既成为研究的对象，则因问题引起问题，自然有无限的生发。”［5］可见，质疑已有的理论研究对于理论向精深方向的推进，具有非常重要的作用。对国外公共行政研究成果，乃至研究方法的盲从，无疑制约了国内公共行政的研究质量与学术影响，这种负面影响与前面两种不利影响相比，弊端更为深重，将别国未经充分验证的学术观点与学科标准奉为圭臬，湮灭了公共行政学术共同体超越的冲动；尤其是它误导了公共行政研究的青年群体，使其屈从于已有学术权威观点的压力，难以创造出符合国内现实的理论学说，持续地影响公共行政研究水平的提高。在此问题上，同属社会科学系列的社会学、人类学与经济学等学术共同体的努力，有许多值得公共行政研究学人认真借鉴的地方，他们在学习国外相关学术成果的同时，努力进行学术超越和开展学术对话，而不是盲目的顺从与驯服，极大地提高了其学科分支体系的质量，获得较高的学术声誉和良好的社会认同。国内公共行政的研究群体，必须勇于突破既有的学术羁绊，以开放的心态锐意进行革新，使理论研究在植根于国内公共行政现实土壤的同时，积极开展学术对话，致力于解决国内公共行政的现实问题，才能生产出能够符合国内公共行政现实的精深理论。

二 研究问题泛化和空疏

如果非本土化的基本研究范式，是国内公共行政研究认同危机的起因，研究问题的空疏与泛化，则是公共行政缺乏学术影响的另一重要原因。公共行政学属于社会科学的一个基本分支，这门学科发轫之时，即带有强烈的实践导向，解决现实社会生活中的具体问题，是其基本的学术使命之一，实现这一使命则是其获得社会认同的基本条件。“（社会）科学研究是以个体思维方式从事的社会工作。哲学社会科学工作者所做的一切都是社会分工的一个领域，他的著作和文章是整个社会精神生产的一部分，是写给别人看的，是用这种方式影响社会。”［6］ 而许多公共行政领域理论研究者在学术行政化的影响之下，自觉不自觉地屈从于官方评价体制下的学术成就，忽视社会科学工作者的责任，缺乏剖析实际问题的勇气，致使该领域的理论研究显得泛化与空疏，作品缺乏现实性与针对性，不但难以形成广泛的社会影响，而且降低了学术的品格，二者交互作用，加剧了公共行政研究的认同危机。

所谓研究的泛化与空疏，主要是指许多研究缺乏明确的研究问题和研究思路，研究成果的贡献局限在学术观点的引进与评析上，而对于这些学术观点的内在的逻辑结构与前提假设缺乏认真的思考与论证，缺少理论的验证与辨析。研究的空疏与泛化，一方面表现在对国外公共行政的研究上，许多公共行政的研究停留于概念的辨析，盲目追求国外的“学术时尚”，满足于学术思想的整理与归纳，这种学术努力对于完善学科的基本知识当然重要，但也是理论研究泛化与空疏的原因之一。国内知名行政学者周志忍指出“我国学术界对国外政府改革的研究相当重视，西方政府治理新理想可谓耳熟能详。但除了少数例外，多数研究停留于总结和概括新的提法和新的理念上。”［7］对其他民族国家改革的具体原因与存在的问题，则缺乏认真的研究与分析，国外行政改革实现的前提条件与实施机制的探讨也比较少见。许多研究作品只是在国外学术思想与观点的导引之下，辛苦地进行概念的辨析与争论，许多学术成果只是已有学术下带有强烈臆想色彩的填词游戏，难以进行有效的学术创造与思想发明。此外，部分学者秉承“他山之石，可以攻玉”的学术理念，在对国外公共行政发展的趋势及其经验研究之后，往往简单地推断出相关的借鉴经验，盲目相信西方社会科学理论学说的普适性和科学性，而忽视了国情的基本限制。事实上，西方的这些理论学说只能是一些“地方性”的知识，或者是“地域性”的经验，并不必然能够适用于解决我国的社会问题；许多研究者将问题的研究停留在逻辑的演绎，甚至是主观的想象之上，鲜有学者能够结合我国的价值观念与行为体系，进行充分的调查研究，提出符合现实行政环境的政策主张；而且，由于国内的公共行政的研究者，缺乏国外公共行政现实的经验感受，对国外公共行政的现实难以形成准确的判断，很难客观地把握国外公共行政的真实的发展趋势，基本判断往往只能停留在已掌握文献的分析与整理上，因而，以之为基础得出的政策建议，其空洞与肤浅就在所难免。

尽管对国外公共行政研究的泛化与空疏，影响了公共行政研究的质量，但这只是问题相对不太重要的方面，问题的关键在于已有公共行政的研究，对国内的公共行政管理问题的研究一方面比较稀少。另一方面则是缺乏明确研究问题所导致的空洞性。客观而言，公共行政学人对于国内问题的研究虽未成为主流，但也不乏对一些问题的探讨。然而，在这些有限的研究中也存在着泛化与空疏的问题，这些研究泛化与空疏与国外问题的研究不同，主要体现在两个方面：一是研究问题过于宏大，对于研究问题的界定缺乏明确的界限，致使研究缺乏有效的约束范围，导致对许多问题的分析大而无当，追求宏大叙事的系统化，形成了一些看似是理论精品的观点堆积，而缺乏有力度的分析。许多研究只是将不同学者围绕某一问题的观点进行分析综合，而忽视了不同研究结论的适用范围与局限性，对于同一问题得出的结论大同小异，基本上没有明显的学术创见。更有甚者，是部分学术作品根本没有研究问题，只是围绕某一研究主体，进行漫无边际的“浅谈”，研究的空泛性便不可避免。二是许多研究问题属于学术意义上的“假问题”或“伪问题”。“假问题”与研究问题的过于宏大存在一定的联系，但突出表现为研究问题缺乏真实性，即许多研究设定的“问题”是假设性的，不是现实社会的真实问题。由于研究围绕一个大而且空的“假问题”进行分析论证，得出的只能是一些不切实际的空洞言论。由于公共行政带有很强的实践导向性，从服务于社会的角度而论，解决和解释现实问题，是公共行政研究不可回避的学术责任；公共行政研究的“真问题”应该根植于中国社会发展与公共行政实践的社会问题，它不应该是学术研究者的臆想与推测，而是忠实反映公共行政领域现实问题的学术追问；公共行政的研究应该强调社会变迁过程中经验世界的多样性与复杂性，深入揭示出现实世界各种现象的前置条件、行动意义与社会后果。

总之，正是由于国内公共行政研究缺乏对“真问题”的探索，因此难以生产符合国情的“地方性”知识，更难以为社会发展提供应有的理论指导，社会公众不得不从其它学术共同体那里获取相关的基本知识，这即是其它学术共同体频频侵入该研究领域的外部力量与社会需要，也是公共行政学术共同体的努力，难以获得社会认同的最为根本的原因与症结所在。因此，公共行政的研究群体，必须认识到自身学术研究的社会性，谨记公共行政学的研究，决非简单地追求个体思维活动的愉悦，必须根植于公共行政的现实领域，在充分的调查研究的基础上，进行理论的发明与创造。如果这一问题得不到有效的解决，则公共行政的研究不仅可能继续成为学术研究的二等公民，而且可能因为丧失在自身学术领域的发言权而继续沉沦。

三 缺乏规范的学术规则与研究方法

缺乏规范的学术规则与研究方法，是国内公共行政研究范式中，存在的另一突出的问题。如果说研究问题的空疏与泛化，是该领域研究作品质量不高的初始原因，缺乏规范的研究方法与学术规则，则是制约研究水平提升的重要瓶颈，它使学科进步缺乏必要的基础条件。首先，国内公共行政的研究缺乏规范的学术规则，制约了学科的知识增长。“社会科学的研究规范（规则）指的是知识的辨伪存真、有序积累和继承，以及学术交流、对话和批判性反思所应遵循的一整套规则和标准。”［8］西方社会科学取得的成就，与其长期以来建立起来的学术研究规范是分不开的，各个社会科学的分支学科，正是以此为基础，进行学科的传承和扬弃，本着相互尊重的原则，进行学科的对话和批判，才得以持续的繁荣。整体而论，我国的社会科学尚未形成具有“学术”性质的研究规范，影响了我国的社会科学研究，但是公共行政研究方面的问题，则尤其突出。因为其它社会科学分支学界同仁，基本上已经形成一个大概的判断，或者说是一个心理契约，能够对学术作品的研究质量，做出相对客观的判断。公共行政学术共同体则对此缺乏必要的内省与反思。

由于国内公共行政学术共同体，对研究规范缺乏足够的内省与重视，公共行政的研究一直缺乏学科内部的学术质量评价标准，对理论研究的可验证性与效度缺乏学术关怀，因而难以对学术作品进行相对客观的评估，直接导致许多研究作品缺乏明确的研究问题和研究设计，潜在地激化了研究的空疏与泛化，许多公共行政研究总是在综合、归纳已有学术观点上徘徊，缺乏明确的文献综述，既不标明别人的理论贡献，也不明确地说明自己的理论创新之处。文献综述是理论对话的起点，既然缺乏理论对话的基础，对相关领域研究的推进也就难以取得实质性的效果。而且，由于缺乏基本的研究规则，其它研究者难以按照作者的理论观点，遵守大致的资料收集原则，进行类似前置条件下的研究，影响了学术研究作品的可验证性，使后续的研究无法获得比较稳固的研究基础，难以进行必要的学术批评。研究作品往往把前人的研究成果稍加综合，便提出自己的观点与主张，得出一些大同小异的结论与对策意见，根本谈不上学术的创见，难以将研究问题的认识向前推进。正因为如此，许多研究都存在着一个强烈的倾向，即将理论引述作为理论研究水平的标志，研究论文中存在着令人眼花缭乱的引述。事实上，理论引述并非研究水平高低的可信性标志，只是在进行专题性的文献评估或理论论战时，它才具有一定的意义，即使从这个层次而言，研究者也必须具体说明这些文献如何能够联系在一起，并能够进行理论的构建或检验。“（文献）引用只能表明作者具备某一专业领域的资格，而不能用来论证理论的建构。”［9］

其次，国内公共行政学术共同体对规范研究方法的认识比较模糊，甚至存在错误的认识，在研究方法问题上还没有达成充分的共识。与其它社会科学分支相比，这是制约公共行政研究水平提高的关键原因，是公共行政研究迫切需要解决的工具问题。因为，虽然社会科学整体上尚未建立其规范的学术规则，但大部分的学科分支，已经就研究方法问题，形成了共识，促进了学科内部的交流与研究水平的提高。公共行政学科，则缺乏这样的共识，无论在研究方法的认可，还是在研究方法的运用方面，都非常混乱。主要存在的问题表现为：一是部分学者对研究方法存在错误认识，主要表现为将文字描述理解为定性研究，而把数据分析理解为定量研究，误解了定性研究与定量研究的内在本质。二是对具体的研究方法存在模糊认识，比如对扎根理论、民族志的研究方法认识不清，否定其在公共行政研究中的作用，拒绝将其接纳为公共行政的研究方法；将案例事实的列举与堆砌视为案例研究，对如何开展规范性的案例研究，缺乏必备的理解和训练。此外，一些研究还将方法与研究视角相互混同，影响了学术研究质量的提高，颇受许多其它社会学科分支的学术共同体轻视，影响了公共行政学术共同体的社会认同。

事实上，关于研究规则与研究方法问题，早已引起公共行政学术共同体内有识之士的注意，除上文提及的马骏教授和徐湘林教授外，厦门大学的陈振明教授和上海交通大学的胡伟教授都曾对此问题，发表过自己的意见。陈振明教授非常注重采用跨学科的研究方法，研究公共行政问题，指出“公共管理学的兴起，在方法上的突出特征是强调用跨学科研究的途径来研究公共管理问题，提倡以问题为中心的知识产生方法。”［10］胡伟教授针对我国公共管理学科底子薄、基础弱的现实，提出“公共管理在其发展之初，就要注意提高学术门槛，重视学术规范、术语和方法，培育自身的‘学术共同体’意识，尽可能提升公共管理的专业化水平。”［11］认为只有在方法和术语上严谨，才能防止学科门槛过低的倾向。然而，整体而论，公共行政学科在方法论上，并未形成广泛的共识，或是简单的理解为借鉴其它学科的思想观点，摘要性地选择适用别人的观点，而置别人的研究方法与得出结论的途径于不顾，难以用开放的心态，采用其它学科的研究方法，提高学术作品的质量。或是囿于自身学术训练的局限性，纠缠于其间的难以言明的学术利益，对采用规范的研究方法，自觉或不自觉地采取一种抵制的态度，不利于学科内部规范研究规则与研究方法的建立，在一定程度上使公共行政研究停留在初始化的阶段。［12］由于缺乏学科内部的研究规则与规范的研究方法，难以形成真正的“共同体意思”，造成该学术领域门槛过低，研究质量难以提升。

大概而论，社会科学的研究方法可以分为定量研究方法与质化研究方法。定量研究方法主要通过数据的分析，揭示社会复杂现象背后的因果关系，达到理论分析与预测的目的；质化研究方法则是通过田野调查质量的收集、遵守特定的研究程序，分析社会现象与社会问题。尽管在世界范围内存在定性与定量研究质量的争论，但质化研究方法的扎根理论、民族志、现象学等具体的研究方法已经获得广泛的认同，在探讨社会个体、社会团体以及组织行为方面，具有很强的比较优势，许多学者不为学科分支的桎梏束缚，运用这些研究方法，研究各自学科的问题，取得了良好的效果；“质化方法也适用于揭露并解释一些在表面之下鲜为人知的现象，对于一些人尽皆知的事也能采取新鲜而又具有创意的切入点，而且，对于量化方法所无法铺陈的一些细致复杂的情况倒也颇为得心应手。”［13］加强方法论素养的训练，真正积极、正确地加以适用，深入探测公共行政的诸类现象，不仅能够提升公共行政的研究质量，使公共行政研究步出初始化阶段的困境，促使学术研究根植于我国的具体国情，提高理论研究的本土化水平。而且，可以以之为基础，进一步积极地进行学科的国际对话，提高国内公共行政研究的国际影响，有效地解决该研究领域的认同危机。

结束语

公共行政学科的认同危机与其理论研究的质量紧密相关，认同危机的存在，一方面表明了我们以往的研究中存在着种种问题，这些问题显示出公共行政的理论研究，未能发挥其应有的作用，我们必须充分意识到其潜在的或已浮现出的危害；另一方面，我们必须保持足够的信心，因为任何一门学科，无论自然科学还是其它社会学科分支，都在一定程度上存在着某种问题，各个学科也都是在持续不断的解决危机的过程中，逐渐提高其研究质量与社会影响的，只要我们能够切实的解决公共行政研究中存在的问题，公共行政研究的质量必然能够得到不断的提高，赢得广泛的社会认同和学术影响。本文针对国内公共行政研究中存在的三个问题，进行了比较粗略的分析，并对其如何影响公共行政的研究质量以及学科认同，做了相应的分析说明，希望对此有所助益。

国内公共行政研究的恢复与重建，已经走过了二十几个年头，无论是学科发展还是理论研究，都取得了一定的成就，成败利钝，已成昔日旧事。然而，与其它社会学科分支相比，公共行政的研究还非常不成熟。对后来者而言，关键在于发现其间存在的问题，并认真对待，及时纠正过往研究中存在的缺失，惟此才能继承已有的成就，不断提升该学科的学术地位与社会地位。针对公共行政研究中存在的上述三个问题，公共行政学术共同体必须本着学术自觉的态度，积极寻求建立学科内部契约性的研究规则，大力倡导本土化问题的研究取向，注重规范研究方法的应用，关注公共行政领域的“真问题”，不断提高学术研究的品质，改变研究水平初始化阶段的困境，获取国内的学术认同。并在本土化研究的基础上，以一种文化自信的态度，积极进行公共行政研究的国际对话，力争使研究成果在世界学术共同体内获得一定的认同。

［参 考 文 献］

［1］ 马骏.中国公共行政研究的反思 ［J］ .中山大学学报（社科版），2006（3）：73-76.

［2］ ［美］ 罗伯特•达尔.公共行政科学：三个问题［A］彭和平,译.国外公共行政理论精选［C］.北京：中共中央党校出版社，1997

［3］ ［美］兰志勇.它山之石 如何攻玉－从公共管理视角看中国精英学习外国经验的心路历程［J］ .公共管理学报，2006（4）：22-30.

［4］ Robert Jay Dilger; Randolph R. Moffett; Linda Struyk: Privatization of Municipal Services in America’s Largest Cities ［J］. Public Administration Review, 1997,（57）：21-26.

［5］ 梁启超.中国近三百年学术史［M］.上海:上海三联书店，2006.

［6］ 陈先达.哲学社会科学的作用和学者的责任［J］ .中国社会科学，2004，（4）：4-12.

［7］ ［美］ E×S.萨瓦斯.民营化与公私部门的伙伴关系［M］.北京:中国人民大学出版社，2002.

［8］ 徐湘林.中国政策科学的理论困境及其本土化出路 ［J］ .公共管理学报，2004，（1）：22-27.

［9］ Robert I. Sutton; Barry M. Staw. What Theory is Not［J］.Administrative Science Quarterly, 995,40(3) :372-373.

［10］陈振明.公共管理学［M］.北京:中国人民大学出版社，2005.

［11］胡伟.公共管理学科建设的若干战略思考 ［J］ .公共管理学报，2006，（3）：97-99.

［12］龙献忠，胡斌，张鑫.论市民社会发展背景下的高等教育多中心治理［J］.大学教育科学,2010,(2):42-46.