一、“公民文化”的界定
美国政治学家阿尔蒙德和维巴在《公民政治文化》一书将人们政治心理取向模式的政治文化界定为三种类型:地域型文化、臣民型文化和参与型文化。西方学者后来根据阿尔蒙德和维巴的这种分类归纳出这三种类型政治文化的具体含义。他们认为:“一、地域型政治文化是指人们只能朦胧地意识到一个中央政权的存在，他们对于这个政权的感情是不确定的或消极的，也没有把任何规定他们与政权的关系的准则内化。即人们对政治系统，它的如何运作以及作为能动参与者的自我，均缺乏起码的认识和情感;二、依附型政治文化‘又称驯顺型或臣民政治文化)是指人们对政治运作的取向明确，但是他们与政治系统的联系是一种被动的联系。有这种政治文化取向的人对国家的政治系统只是情感的、规范的，而非认识的;三、参与型政治文化是指社会成员对整体的制度和政治系统的运作均表现出明确的取向。同时，个人在政治体系中倾向于一种自我活动者的角色;个人对这种角色的情感取向和评价的取向，可能接受也可能反对。
任何国家的政治文化都不是绝对单一的文化类型，往往是不同类型的政治文化以不同的程度和方式结合、融合或混同在一起，从而形成各国政治文化最显著的特征。这正如阿尔蒙德的“公民文化”学说:公民文化是由这三种类型政治文化交汇而成的，它是一种混合型政治文化。公民文化指的就是参与型复合政治文化。它不是一种现代文化，而是一种复合的，处于现代化过程中的文化。因此，它既带有传统文化的特征，又带有现代文化的特征。中国的公民文化也不例外，它是一种处于现代化进程中的混合政治文化。
二、中国公民文化的特征
首先，人文主义与专制主义的有机结合，并具有极强的封闭性和排异性。它所强调的往往是人的义务，而不是个人的价值。同时又把人性也分为若干个等级，诸如圣人之性等等。
其次，中国传统政治文化的主流是儒学，而经学又是传统儒学的制高点。这种经学的思维方式把自己的思维视野囿于儒家经典之内，同时把圣人之言、经传所云视为人的政治行为的规范和治理国家的准则。川由于政治文化的历史继承性，不可避免地使中国当前政治文化带有传统政治文化的痕迹。
2.传统的公民政治文化与西方文化的融合。改革开放以来，随着经济全球化的发展以及中国国内经济政治体制的转型，西方许多具有现代特征的政治价值观念也逐渐为中国人所接受，从而形成了中国传统政治文化的等级观念与西方政治文化中平等自由思想共存，传统人治思想与现代法治思想共处，王权主义与三权分立思想的并存的特点。同时也使当前中国政治文化出现了某种程度的分化。这必然导致中国民众政治心理复杂多样且政治价值取向不一，阻碍了政治文化的凝聚力和整合功能的发挥。但相对于主流政治文化的理性化和世俗化而言，政治文化的分化处于次要从属地位，其消极影响也是次要和局部的。
3.中国公民政治文化纵向的一致性。这种一致性首先表现在其纵向分布上领袖阶层公民政治文化与大众阶层公民政治文化的基本一致:大多数干部和群众具有共同的政治理想和政治信仰，即建设富强、民主、文明的现代化的社会主义强国;具有共同的政治情感和政治认同倾向，即爱祖国、爱人民、坚持四项基本原则、拥护以人民代表大会为核心的国家制度、支持和推动政治体制改革、赞成和维护国家宪法、法令及政策。在对政治现象的评价上，也具有基本一致的政治价值观，在对国家、集体和个人利益关系的认识上也具有基本一致的态度。
4.中国公民政治文化横向的差异性。公民政治文化的一致性只是当今中国公民政治文化的一个方面，在中国现阶段公民政治文化结构内，但其水平和程度上还存在一定的差异和不平衡。其主要表现在各阶级阶层、各职业团体、各地区、各民族、各年龄层次、各文化层次及性别不同的公民之间的差异。它包括政治认识、政治热情、政治评价、参与意识、效能意识、政治安全感和政治自信心各变量的吻合与分歧:包括人们对政治制度、政治结构、政治权力、政治人物、政治过程、政治改革、政治透明度、政策产品的偏好和取舍等等。
三、公民文化建设是深化政治体制改革的诉求
1.公民文化建设推动着中国政治体制改革目标的实现。任何政治系统都是由政治体制和政治文化两大部分组成，两者分别构成政治系统的硬件和软件，关系密切。有人曾形容说，公民文化似大海里的水，而政治体制则是漂浮在海上的冰山。社会的政治机构与政治过程是在一定的文化背景中设定，又在一定的文化中生长。当代中国公民文化既然是当代中国现实政治的反映，它也必定是当代中国政治体制在意识形态上的反映。研究当代中国公民文化，就是揭示公民与政治体系、政治文化与政治体制的互动过程，从公民文化的角度来认识中国的政治体制，规定其改革的方向、目标与任务，增强改革的可预见性。长期以来，中国形成了一个高度集权的政治体制，这种体制正是公民文化不发达的产物，反过来它又进一步阻碍了公民文化的发展。它压抑了人民群众对政治的自主参与和对国家事务的有效管理，造成公民主体意识低下、政治效能感下降、政治感情冷漠，而政治体制的弊端因此能长期存在下去，形成公民政治文化与政治体制的恶性循环。由此可见，进行政治体制改革，必须革新公民政治文化，只有培养现代民主的公民文化，政治体制民主化的目标才能最终实现。
2.公民文化建设完善了政治体制改革的内容。关于政治体制改革的内容，邓小平进行了长期的思考，归纳起来主要有以下几个方面:党政分开，主要解决党如何善于领导的问题;权力下放，解决中央与地方的关系以及地方各级的权力下放;精简机构，改革干部人事制度;发展社会主义民主;健全社会主义法制。这从广义上来说，是社会主义政治民主的体现。中国传统政治文化本质上是王权主义，突出体现为泯灭个性、重人治轻法治和愚民政策。而现代公民文化建设是对这些传统政治文化的扬弃，进而发展为尊重个性，重民主和法制建设，重政治主动参与性，从而促进政治体制改革中的民主和法制建设的不断完善。这种公民文化建设的价值观与政治体制改革的基本内容体现是一致的，它们共同体现了实现民主和法制的要求，这也进一步调动了公民参与政治的积极性，并维护、支持和促进了民主政治的正常、健康运行。
四、公民文化建设之未来展望
公民文化建设对中国政治体制改革朝着良性、健康的方向上发展有着巨大的促进作用，因此，加强公民文化建设则显得尤其重要。
1.要大力培养公民意识。公民文化建设需要大力培养公民意识，公民意识是一种理性处世论事的政治意识，它是民众对权力公共性质的认可以及监督;它是对公共利益的自觉维护和积极参与。具体说来，公民意识就是民众对自己在国家政治和法律生活中所处地位的认识，在认知上对其自身公民角色的了解;在情感上对国家和特定社群的认同，懂得自己所享有的权利和承担的义务;在价值选择上奉行有序参与、平等节制、妥协宽容的理性议事规则。
公民意识包括政治主体意识、政治认同意识和政治参与意识。首先，政治主体意识是置身于政治生活中的主体对自身的反省意识，是公民自立为政治主体并对于自身的政治主体地位、政治主体功能、政治主体价值的一种自觉意识，是政治主体自主性和能动性的观念表现。其次，政治认同意识，没有政治认同，就没有政治目标的统一，也就没有公民文化的一致性。再次，政治参与意识也是公民参与型政治文化的重要内容。只有实现广泛的真正的公民的政治参与，中国的公民文化建设才能达到更高一级的程度。
2.加强公民的政治实践。公民文化建设成功的关键是加强公民的政治实践，在大量的政治实践中丰富公民文化，推动公民文化不断向前发展。公民的政治实践，是指公民积极参与政治活动，参与社会公共事务，维护个人权益和公共利益，实施公共监督，参加社团组织等等。政治实践是客观政治世界达之于人们主观政治心理和政治意识的最重要的桥梁，一次成功的政治实践比十堂政治课更有效果。
我们认为走出上述困境的最好办法，莫过于缩小公益性产权与经营性产权之间先赋性的收益差距，使公益性产权也能在一定程度上参与市场资源分配。相关调查给我们的启发是，在广电和新闻出版单位中，媒体与广告、印刷、发行等部门所做的公益性与经营性业务分离并未影响它们作为一个共同体参与市场资源的分配。这就是说，只要进行相应的资产组合，公益性产权与经营性产权的先赋性收益差异就可得到有效的抑制；当公益性产权与经营性产权在分离过程中又保持一定的结合时，拥有公益性产权的主体就会在没有市场排斥感的精神状态下激活生产创新力。在产权改革中，某市一些文化小系统做了许多打破文化资源“单位化”定制的工作，如把有线电视的企业网络收编入全市区域网络。这样做在经济技术上可能有一定的合理性，但在产权安排上并不算(帕累托)最优，它只是把资源的“单位化”变成了“部门化”。相反，在该市的一些乡镇中，广电与文化合并在一起，广电所获得的市场收益的一部分可大大缓解文化投入不足的困难，使两方面的文化生产都充满活力。也许这个事例所列举的产权安排不见得完善，但它至少给了我们改革事业制财政拨款方式的一种思路。假如我们将扶持图书馆事业的一部分款项不直接划拨给它，而是作为资本股金投入到其他具有较大市场收益势能的文化单位，让图书馆作为非控股单位参与共同体产权分配，同时将图书馆聘用人的质询权转入共同体，那么图书馆就不但在与共同体的相互监督中获得了争取事业发展的商业资源，而且还会平抑双方间不同产权先赋性收益扩大的势差。
按这种思路尝试寻找突破口，虽然一时会打乱事业编制与产业实体间的行政划分框架，但最终却能为组建大型文化产业集团、实现多媒体经营和跨地区发展的战略目标奠定基础。
2．废除单位制与坚持“四个不变”原则的统一性问题
前一阶段，一些地方在一部分生存与发展困难的文化单位推行了“法人买断资产，职工买断工龄”(笔者认为此提法有误，另文批评，这里仅引用原意)的改革，不仅使这些单位由事业转换为企业，而且将其员工由单位人变成了社会人。由于这一改革从根本上毁坏了已实行几十年的单位制架构，因而在当地文化大系统中引起了人们心理上的巨大震动。在人们(尤其是中年以上的人群)早就习惯以“公家人”身份所组成的利益圈子(体制内)生活后，突然让他们面对将在一夜间骤然失去“公家人”身份保护的严峻现实，以致其产生的社会心理障碍应在预料之中。然而，当中央规定媒体仍保持事业编制不变的政策后，一些媒体单位就要求按“四个不变”原则保留单位体制的组织结构，给推进单位制改革设置了一道栏栅。这就引出两个相关的问题：一是单位制是否构成了主导文化事业发展方向的充要条件?二是在媒体单位是否仍然需要保留体制内和体制外的“双轨”人事制度?
我们认为，单位制是主导文化事业发展的充分条件，但不是必要条件。表面上看，是单位制组织主导了文化事业发展的方向，实际上是单位制中的委托关系实现了这一点。换句话说，即使废除单位制但只要建立以国家资产作基础的委托关系，就可以完全确保主导文化事业发展的方向和进程。例如，实行国有民营(含国有控股)制度的单位照样能够履行“四个不变”原则的使命。新中国建立以来几十年，虽然单位制与文化事业相结合保证了党的路线、方针、政策的贯彻，但它所固有的内在矛盾又部分地限制了文化事业的发展。单位体制实行的是一种多级循环的委托关系，所有成员都具有上一级委托人和下一级人的双重身份，因而它是一个委托人监督成本较高而人监督积极性不足的体制，以致职务寻租和懈怠搭便车行为被效法不止，结果常使生产投入和利润剩余出现“合法性”渗漏。改革以来，人们通过不断摸索，终于找到了一些在国有产权不变的前提下克服单位制弊端的实验性途径。如国有民营机制，它是原来(国有国营)委托关系的一次改进或变形。它真正的变化是取消单位内所有成员的委托人身份，使其都变成单位的雇员(即由单位人变成社会人)，这样就把原来国家、单位、个人之间的三重关系简化成只有国家与单位和单位与个人的二重关。国家将所投入的资产委托给一个单位的总人，而不再与单位的其他成员发生直接关系；从此使用人权回归单位并且高度统一，这从根本上破坏了单位内派系结构对抗的基础，提高了单位系统的运作效率。另外，国家(委托人)与人之间比较明确地划分了剩余分割权，将剩余的一定份额以年薪制形式交给人，用以卖断委托人的监督权和激励人的监督积极性。委托关系的这些变化所带来的新机制，可有效抑制单位体制下职务寻租和搭便车的懈怠行为，防止投入与利润的点滴性渗漏。不过这种新机制还有一个人风险的防范问题未解决，使其推广存在一定的局限性。目前较成熟的办法是用单位相互参股的方法来改变委托人虚位的问题，收回并强化委托人监督权；建立人(经理)市场，对风险经营者实行失败淘汰制度，提高其准入门槛。
从以上分析中我们得出的结论是，不论单位的产权属性是事业还是企业，对传统的单位制实行改革的必要性都是一样的，只不过应根据市场与社会条件的成熟状况，分别并逐步地推行之。在事业单位内保持体制内和体制外的“双轨”人事制度，既破坏效率，又显失公平，必须断然地进行并轨改革，统一采用市场用人机制。
3．文化体制改革中的“分蛋糕”与“做蛋糕”问题
从调查情况看，一些地方文化单位对改革的意愿似乎有较明显的分野。市场能力差的单位要比市场能力强的单位更有迫切性和承受力，但实际上两类单位大多有个共同点，即对改革的呼吁多半出于变革各自单位财源的组织与分配机制这一要求上，而对全面改革单位制的思想准备好像还不足。因此改革基本上是由上而下推进的，基层单位的被动性较大。这使“投资幻觉”在文化系统内仍保持着亢奋状态，严重影响了人们将改革与发展联系起来的创造性思维发挥。例如，某市图书馆经过人事分配制度的单项改革，并没有全面开创工作新局面，还是维持着进书经采编流程下来后比书店晚上市一年左右的供书程式。因为他们始终认为，文化生产力萎缩(如藏书增量下降，围绕读书的座谈、评奖、办讲座、搞培训等活动减少)主要是源于财政投入不足。一旦财源状况改善，这些问题皆可解决。然而事实上，他们还是习惯于将文化事业单位的生产性活动变为占用社会资源的转移性活动的工作方式，即刻板地信守“上面给多少钱下面才能办多少事”的行动逻辑，而不能开拓视野，通过自身创造性的生产活动为社会增加新财富(资源)。如果改革不是囿于关起门来“分蛋糕”(尽管我们在要素分配上相对地解决了“劳动时间测不准”的问题，但它仍是一个“分蛋糕”问题)，倒是奉行开放门户“做蛋糕”的策略(“分蛋糕”只能分散人心，“做蛋糕”才能吸引人才)，那么，该市图书馆就能联袂各行各业，继续开办好专业文献导读等等特色业务，并通过建立文化信息资源共享网络，向公众提供信息领航，组织与开发技术指导和服务。按此思维推论，社会图书馆的公共产品特征也可部分地实现适用排他性目的且获得市场回报的性能转化，这样将在财政改善的同时，提高它们馆藏及交流资源的针对性和利用率。
4、实行“管办分离”体制改革的真实含义问题
单位制与文化事业结合的一个特点就是把文化单位变成了公共机构，使其成为某个方面公共利益的具体承担者。在这样的体制下，社会公共利益与单位集体利益高度合一，当国家对单位具有较强的行政控制权时，单位集体的特殊利益可保持与其他平级单位较小的势差；但在市场环境中国家对单位的行政控制相对弱化后，其对公共政策的选择就会受到单位自身特殊利益的影响甚至支配，如报刊的摊派发行。针对这个问题，文化体制改革的一个重大部署就是实施“政事分开，管办分离”的政策，使文化单位从隶属政府部门的公共机构中分离出来，成为自主运营各类文化事权的公益机构或者经营机构。同时，政府也转变职能，不再依赖具体的文化单位来执行有关文化方面的公共行政事务。对此项改革，有的人以为这是设计要最后形成“由社会开办微观业务，政府只作宏观管理”的理想局面。然而，我们的疑问是，仅就规定改制后的公益性文化事业单位仍以政府投资为主，并且在媒体单位坚持“四个不变”的原则而言，还能说政府已完全卸掉了举办文化事业的职责了吗?显然这是做不到的。不讲文化是一个门类众多、层次不同、性能各异、包容性极大的领域，只说文化产品与服务对社会变革的特殊影响和作用，就必须把其社会效益放在首位。对任何国家与地区的政府来说，文化行政职能至少应体现在如下方面：(1)根据现实情况调整文化行政机构的组织与职权；(2)推动一切有利于文化创作与活动发展的相关立法，并依法加强文化市场的管理；(3)从推广文艺活动到营造社区文化氛围，让一般民众接近文化；(4)关注社会文化素养教育，扶持业余文化创作与交流，培育大众美感能力；(5)推动对外文化交流与贸易；(6)进行国家或地方文化形象包装，以便为商圈文化形象再造和社区文化形象再造而树立典范。所以我们认为，根据政府的这些职责，对“管办分离”的含义要辩证地理解。政府的“管”，既要从法规上管，又要从经济上管，要管出文化事业繁荣和文化产业兴旺的局面来。这其中也少不了由政府负责“办”的一部分文化事业，只不过办的方式与过去不同，是主办而不是包办。在政府主办的文化事业单位中，要将公共行政职能同公益服务职能分开，使单位集体利益不再与社会公共利益相混淆，这是“管办分离”政策的主要内涵。按此要求，有的地方广电系统现在实行“局台合一”的组织形式也许还要继续改革，应设想在广电系统组建集团公司，而把其负责行政管理的职能彻底分离出来，交给政府主管文化的综合部门，以便真正改变他们“既当运动员，又当裁判员”的不合理体制。
另外，对文化产业的建设而言，政府也不能只“管”不“办”。因为即使是纳入商业化轨道的文化产业，如文化旅游业，对其组织的大项目政府也不能不投资。当然，投资可以考虑利用多种方式，通过政府采购、专项扶持经费、税收优惠、评优奖励等经济杠杆对文化产业进行催生和诱导，甚至热心地为文化企业“开拓两个市场，利用两种资源”而牵线搭桥。目前，我国发展文化产业的商机和风险同样巨大，更需要政府的整体规划和大力扶持。
中图分类号：D64 文献标识码：A 文章编号：1009-0118（2012）-03-0-02
一、从管文化到办文化――实现政府身份和职能的转变
在计划经济体制下形成的传统文化管理体制，其主要特点就是政府对文化生产和流通领域直接、严格的管理。传统文化管理体制过于强调文化作为思想教育手段和国家意识形态的属性，忽视文化产品的商品属性，忽视了市场经济体制下文化产业的发展要求和趋势。面对新的文化发展形式和要求，原有的文化体制不断暴露出种种不适应性，在很大程度上影响甚至严重阻碍了文化发展应有的进程。原有的文化管理体制习惯于用计划经济的手段管文化、办文化，政企不分、管办不分，把经营性文化产业混同于公益性文化事业，由政府统包统揽。在这种管理体制下，许多国有文化生产单位按行政领导或少数所谓专家的喜好进行生产，缺乏活力，缺乏市场适应能力和竞争力。实现政府身份和职能的转变已成为文化管理体制改革的首要任务。
转变政府文化管理职能，实行政企、政事分开。转变政府文化管理职能，是深化文化体制改革的根本要求。要实现文化经营单位从事业型向产业型转制，必须首先实现政府从“管”文化向“办”文化转变，由直接管理向间接管理转变，通过“服务、咨询、监督、调控”等方式，把文化市场的管理纳入规范化、法制化轨道。文化行政部门只承担审计、监督、规划等行政职能，把政府职能与文化生产功能分开，文化企业单位应按现代企业制度转制。为了实现政企分开，需要建立一个国有资产授权机构负责文化资产的经营管理，这种文化资产公司承担文化资产的经营管理，通过该机构行使国有文化资产出资者权利和法人产权，这样实现了所有权、财产权、监督权分离，从而明确了投资主体与产权的关系。在实行政企分开的同时，必须转变政府的事业角色，把一些事务性、技术性的职能下放给文化事业单位，扩大它们的自，实现政事分开。加强文化领域行业协会和中介组织建设，发挥群众文化组织在提供文化服务、活跃文化市场、规范行业行为中的重要作用。
二、脱官入民――实现文化产业现代企业制度的转变
传统文化管理体制政府直接办文化，国有文化单位是政府的附属机构，文化单位的运行经费全部由政府财政负担。文化和市场是完全隔离的两个领域。改革开放以来，面对多种所有制共同发展、国外文化不断涌入、文化市场空前繁荣的新形势，一些国有文化生产单位逐步被边缘化，有的甚至难以为继。文化事业单位依靠政府财政的全额或差额拨款，则成为一段时期以来一成不变的思维定式。这种单纯、僵化、凝固的生产管理机制，一方面使政府长期背着沉重负担，另一方面使文化事业单位产生依赖心理，缺乏忧患意识和创新活力，使文化生产队伍庞大而臃肿，表演形式亦缺乏变革，趋于单一和老化，已远不能适应多样化、新型化的市场需求。
这就必须实现文化产业与现代企业制度接轨。文化经营单位实现企业化转制后，要按照“产权明晰、权责明确、政企分开，管理科学”的要求，实行规范的公司制改造，使文化企业成为适应市场的法人实体和竞争主体。实现文化与现代企业制度接轨，既需要良好的外部环境，也需要健全的内部经营机制。就外部环境而言，客观上要求政府转变文化管理职权，制定有利于文化产业发展的政策和法规等。就内部环境而言，当前要实现以下几个方面的转变。一是实现思想观念上的转变，树立文化产业观念；树立自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展；树立竞争、风险、人才、法制、效益等观念。二是实现经营方式的转变。随着文化企业产权的流动和资产的重组，各文化产业部门可灵活地选择租赁、股份、股份合作等经营方式，甚至拍卖出售。选择哪种经营方式要有利于文化产业的发展，有利于各种经济成份或投资主体责权利的合理划分，有利于优化经营机制，增强活力，提高效益。三是实现现代管理方式的转变。要打破论资排辈、求全责备的陈旧用人观念，引入市场竞争机制，进一步健全人才培养和激励制度，为有本事、想干事、会干事的文化人才提供合适的舞台，让优秀人才脱颖而出，充分激发文化工作者的积极性、主动性和创造性。要以优厚的条件和良好的用人环境，留住和吸引懂经营、会管理的复合型人才和拔尖的专业人才，确保优秀人才不流失。
要坚持用市场的思路和办法，激发经营性文化单位的活力。用市场手段搞活文化生产。文化产品无论是生产还是营销，在坚持正确导向的同时，都要面向市场。要认真分析消费心理和市场需求，努力生产代表一个地方的文化品位、叫得响、卖得好的艺术精品，特别要形成有自主创新能力、有市场竞争能力的文化品牌；用市场手段盘活文化资产。鼓励社会力量通过产权交易、共同投资、联合开发等形式，参与国有文化单位改革，盘活国有文化单位的沉淀资产，解决国有文化单位“捧着金饭碗讨饭”的问题；用市场手段搞活文化融资。在政策允许的范围内，在坚持国有文化资本占主导地位的同时，采取政府引导、市场运作、多元投入的方式，大胆吸收民营资本与外来资本参与文化产业。支持国有文化企业进行股份制改造，支持有条件的文化企业上市融资。
三、由点到面――建立“文化特区”实现文化体制改革探索方式的转变
从改革的路径选择看，我国文化体制改革要充分借鉴了经济体制改革的经验，采取先试点、再推广，逐步推进的方式。为此，我们要充分考虑文化艺术的特殊发展规律，认识到文化发展与市场经济的有机结合是一个长期的探索过程，需要付出艰苦的努力。
建设文化特区要具备四个特色：
（一）探索科学发展模式的文化试验区。作为提升中国文化发展自觉性和科学性的战略平台，文化特区建设以新的理念加快转变文化发展方式，并以文化为先导和动力，激活经济、政治、社会、生态等各个领域的全方位深层次改革和一体化发展，使特区制度、管理、环境、文化等方面的“软实力”全面提升。
（二）深化文化体制改革综合配套先行区。建设全方位多领域综合配套的文化体制机制改革先行区。在市场准入制度、审批制度、文化投资融资政策、文化事业改革、公益文化运营改革、人才政策、文化国际化、文化走出去、文化监管、文化微观组织等方面锐意改革、开拓进取，把特区打造成在大中华圈具有高度影响力的文化发展高地、创意产业集聚中心、文化艺术先锋区。打破行政垄断，放宽市场准入，争取允许民间资本在特区进入报刊社、出版社、广播电台(站)、电视台(站)、网络视听服务等目前受限的文化领域；创新准入机制，争取特区在文化领域拥有较为独立的行政许可权，进行行政许可事项改为“注册制”、“登记制”或“备案制”的改革试点；实行区域进入无障碍制度，包括港澳台地区在内的国内任何电台、电视台、报刊社等文化单位，均可在特区设立分支机构。创新文化社会组织管理体制，改革文化社会组织的审批注册制度与双重管理制度。改进文化企业创业环境，修订或废止阻碍企业公平发展的政策规定。
（三）文化开放合作前沿地。在保障文化安全和文化前提下，在文化开放合作方面进行先行先试的探索，形成全方位、多层次、宽领域、双向的文化开放合作格局。打造跨境文化合作区、中国文化产品出口基地、文化国际化窗口区。深化国际文化合作，推进人员往来、文化产品进出口和文化活动交往便利化改革，赋予特区更大的对外文化交流活动审批权和文化交流自。推动建设特区文化圈，实现特区与周边城市在文化资源、文化分工、文化市场的共享与合作。
（四）中华文化形象展示区。依托地方特色历史人文、现代文明元素，把特区打造成中华文化集中展示、传播基地。将生态优势和文化优势相结合，着力发展特色文博业、文化旅游业和原创艺术.以会同古村为切入点，打造“文化创意产业园”、“民间博物馆群”、“艺术收藏品展示交易中心”、“原创艺术基地”。依托地方文化产业园，建设新闻出版产业“实验基地”，打造成数字出版产业基地。
文化管理体制改革，是文化体制改革的重要组成部分。进一步深化文化管理体制改革、加快构建有利于文化繁荣发展的体制机制，是推动文化建设的关键，也是一项复杂而艰巨的系统工程，需要全党全社会解放思想、统一认识、与时俱进、开拓创新，用强有力的工作把文化体制改革的蓝图变成现实。
参考文献：
关键词:行政审批制度；改革
一、进行行政审批制度改革的客观要求
1.全面落实科学发展观，入世后市场经济发展的迫切需要
为了完善社会主义市场经济，全面落实科学发展观，推动社会主义和谐社会建设，必须进行行政审批制度的改革。政府在管理经济与社会的时候，需要通过审批才能实现政府在社会资源配置中的积极作用。市场经济要求充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，政府不能再盲目地对经济和社会实行直接干预。实行社会主义市场经济，要求我们必须按经济规律办事，减少政府过多的、不规范的行政干预，最大限度地发挥市场机制的作用，调节经济运行，提高社会经济的运行效率。我国传统的行政审批制度，给予审批者直接支配社会资源的权力、自由裁量的空间较大，加之审批标准不公开、审批程序不规范，随意性大，透明度较低。笔者认为过去的行政审批制度与WTO的依法行政、依法管理、平等竞争、开放市场、非歧视性、公开透明等基本原则的要求有较大距离，不适应WTO的有关规则。WTO的基本原则及各项规定、协议都是基于市场导向基础之上的，内在要求各成员政府创造开放、统一、公平的市场竞争环境，变过多的行政干预管制之抑制功能为一视同仁的服务保障功能。
由此可见，为了全面落实科学发展观，适应入世后市场经济发展的迫切需要，我国行政机关的行政活动应符合WTO的要求，与国际社会接轨，应按经济规律办事，减少政府过多的行政干预，充分发挥市场机制的作用，应以统一、客观、公正和合理的方式实施相关的法令、条例、判决和决定或从事管理活动，增强可预测性和透明度。所以，传统的行政审批制度必须按照WTO规则和中国的市场经济规律，有计划地依法进行改革。
2.依法公开、公平、公正行政的必然要求
目前政府审批事项过多、范围过广，再加上审批过程的过暗、过乱,行政审批制度存在诸多问题。比如，审批手续繁杂，存在多头、重复、层层审批现象，导致审批时间无限延长，群众和企业办成一件事往往要跑几十个部门，盖几十、上百甚至更多的图章，这就使得一些部门和个人很容易利用所掌握的审批大权谋取私利,进行钱权交易，助长了一些职能部门和有关人员利用手中权力、索贿受贿。另外，大量的腐败现象由搞“暗箱操作”而滋生，审批人员根据经验、习惯、感觉甚至关系来决定是否批准，带有较大的随意性，损害政府应有的公正性和客观性。重审批轻管理、重收费轻服务现象普遍。审批责任不明确，很多审批部门和审批人员的审批行为缺乏严格的监督制约机制，对审批后的执行情况也缺乏必要的后续监督，往往导致行政行为管理失控和市场秩序混乱。
由此可见，腐败严重损害了行政效率，妨碍了社会的健康持续的发展，为了预防和治理腐败，依法进行公开、公平、公正行政，就必须改进工作作风，防止，减少消极腐败现象，就必须改革行政审批制度。
二、进行行政审批制度改革的有效途径
1.充分发挥市场机制的作用
2001年，国务院批转了监察部、国务院法制办、国务院体改办和中央编办《关于行政审批制度改革工作的实施意见》。在文件中明确提出了当前我国行政审批制度改革的指导思想和总体要求，以及改革应遵循的五项原则，制定了详细的实施步骤，提出了需要注意的几个问题。这就为我国行政审批制度改革指明了方向。2004年5月，国务院决定国务院部门第三批取消和调整审批项目495项。加上前两批已取消和调整的项目.国务院共取消和调整审批项目1806项，占总数的50.1%，实现了大幅度减少行政审批事项的目标。
“市场是最好的裁判官”，“市场是一支看不见的手”，应该充分发挥这支看不见的手的力量，而我国的行政审批过多干预那些繁杂琐碎的具体事项，人为地造成了大量的资源浪费。这就要求从根本上改变以我国行政审批制度。笔者认为，深化行政审批制度改革，一是应把妨碍市场开放和公平竞争的行政审批予以取消，市场竞争机制能自行调节的，交由市场去解决。二是由市场难以有效解决，但通过社会组织能有效解决的，应交由社会组织来解决。充分发挥中介组织、社团等社会组织在市场中的重要作用，强化政府的社会管理和公共服务职能。美、日等市场经济发达国家的经验表明，发挥好社团、行业协会和中介组织的作用对建立高效有序的行政审批制度非常重要。2.简化审批，强化监督机制
对行政审批制度改革实施的监督力度不够。目前，各地政府都陆续向社会公布了相当一批取消、下放的审批事项。但这些事项的落实情况如何需要行政监察部门的积极参与,采取强有力的约束监督措施，否则就会造成改革留有形式或大打折扣。
对行政审批工作监督的目的，就是监督改进工作，维护公平、公正、公开的阳光竞争环境。一是健全审批部门内部监督制约机制，落实审监(审核)分离制度,加强部门内部监督检查，防止滥用审批权，建立审批人员定期轮岗和审批回避制度。二是健全纪检等部门的专门监督机制。有关纪检监督部门纪检监察要立足本职，广泛收集企业及服务对象对审批制度改革的意见和建议,对改革中出现的问题,及时研究反馈给有关部门。三是建立责任追究制度。行政机关在行使审批权过程中，不按规定的条件、程序进行审批甚至、，以及由于只审批不监督或者监督不力而造成严重后果的,要追究行政审批主管领导和直接责任人员的行政责任或法律责任，应遵循“谁审批,谁负责”的原则。四是社会监督机制的建立。为了保证一部有效的法律能够被认真履行，不仅要建立起有效的司法体系，更重要的是要建立起民众与社会的有效监督机制，这其中包括民众的有效申诉渠道、大众媒体的公开报道制度等。要建立和健全人大、政协、司法机关以及新闻媒体和群众的监督机制。使得社会监督机制有效建立起来，把有关信息通过媒体公示于众，使群众了解改革的意义内容、过程和结果，从而把审批事项纳入整个社会的视野。
3.转变政府职能。重塑思想观念
面对加入WTO的新形势，要提高政府工作效率，建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系，已势在必行，而要达到这一点就要从根本上转变政府的职能,以制度的方式明确政府该做什么。
只有转变政府职能、实现了政府退出市场，才能从源头上遏制政府审批制度的膨胀在传统体制下，政府是经济活动的主体，企业则成为政府的附属。因而，经济活动是由政府组织、经济决策也是由政府通过行政审批程序下达的。这种情况在从计划经济向市场经济的转轨初期仍不会有根本改观。这是因为在市场制度很不健全、市场经济活动还受到传统体制的多方阻碍时，政府的重要职能之一，是为市场经济开辟道路、“保驾扩航”。在当时情况下，政府审批甚至成为市场活动得以实现的条件。而当市场经济制度逐步建立起来、微观经济主体被充分激活、经济的自组织功能逐步完善了以后，政府再用行政审批手段去管理经济、管住市场，就只能起到妨碍甚至阻碍市场发展的作用了。因此，关键的问题在于，政府必须及时转变职能，适当退出市场过程。
三、结语
由于行政审批制度改革是一场政府的自我变革，在取不取消、取消哪些、如何取消等问题上缺乏明晰的操作规范和约束机制，难以进行到底。要使这项改革深入下去，必须通过立法，从法律制度上予以规范。《行政许可法》的即将贯彻实施，将加快政府职能的根本性转变，有力地推进依法行政工作，促进行政管理方式的改进和行政管理水平的提高，有利于从源头上预防和治理腐败，大大推动我国行政审批制度改革的进程。
参考文献：
[1]颜廷锐:中国行政体制改革问题报告一问题•现状•挑战•对策[M].北京:中国发展出版社，2004.
论文关键词：都市区行政管理
随着世界经济的发展，在世界城市化进程中.都市区先后出现于西欧、北美、亚太以至全球，伴随都市区的出现与发展，都市区的行政组织与管理问题成为世界各国，尤其是发达国家广泛关注和学术争论的重要问题.近半个世纪以来，城市聚集化及百万人口以上的大都市的发展更是引人注目。
在中国，改革开放以来，随着社会经济的迅猛发展，新兴城市大批出现，城市化进程大大加速，在东部沿海地带特别是原有的城市群区域(长江三角洲、珠江三角洲写京津唐、辽中南、夏漳泉、.山东半岛等)，都市区的规模不断扩大，城市现代化水平大大提高，与此同时，中部地区的一些城市群也将崛起，如:江汉平原、中原地区、成都平原、湘中地区、陕西关中盆地等。这些地区在向都市化迈进过程中，都市范围的确定、都市行政管理的职能、都市发展的模式等问题相伴产生，借鉴国外都市区发展中的一些成功经验与失败教训，探讨这些问题，对于改革我国现行都市区的行政区划体制具有重要意义。
1都市区行政组织管理范围的确定.
所谓都市区是指由一定规模以上的中心市及与其保持密切社会经济联系，非农业活动发达的地区共同组成的具有城乡一体化倾向的城市功能地域。据此，在划定都市区行政组织管理的合理范围时，需严格分析考察其区域一体化的表现程度。范围过大.不仅不利于区域一体化发展，而且影响都市区行政管理效率的.提高;范围过小，又会抑制甚至阻碍都布区的发展。英国曼彻斯特大都市政府之所以解体，除了重要的政治因素外，与其行政范围被缩小有直接关系图。这对于我国都市区行政范围的合理确定，是一个可供参考的例子。
2都市区行政组织与管理模式的建立
都市区内若干城市在地域上的连续性，某些服务的共享性，使得在都市区建立统一的政府和管理机构成为必然，在国外大都市区政府管理演变过程中，出现了两种典型的、体制不同的组织方式，即“大都市政府”和一系列松散的职能单一的政府联合委员会，以提供和协调大都市范围的公共服务，如计划、交通、供水、金融等，前者被称为单中心体制，后者被称为多中心体制[’1.象伦敦、墨尔本、多伦多等都市区属单中心体制，曼彻斯特、旧金山等都市区则属多中心体制.两种体制在国外都市区的发展实践中，各表现出自身的优缺点。单中心体制，亦称一元化体制，是指在大都市地区具有唯一的决策中心，有“一个统一的大城市机构”。在这种体制下，可以剔除或减少有害于大城市发展的竟争和冲突，可以使资源流动更为畅通，可以在解决主要问题时适应大都市地区的战略;但这种体制又易陷入等级化的官徐结构危机，突出地表现在对居民日常需求反映的迟钝，不能代表当地的公共利益。呈尔本大都市政府行政结构的演化也体现了这一点。多中心体制又称多元化体侧，是指在大部市地区存在相互独立的多个决策中心，包括正式的综合的政府单位(州、城市、镇等)和大t重登的特殊区域(学区和非学区)，各种管理区域的划分和变动以及协调组织的建立，都是谋求特定的公共服务的经济利益的结果.多中心体制试图以此来满足居民的种种孺求和偏好。由于政府较小.公众容易参与鉴督，因而政府对当地居民的需求及其变化更具有弹性，反应更加灵敏。美国堪萨斯市的协调机构—美国中部区域委员会就是这样做的。多中心体制面临的主要问题是，实现大都市区内超越各种功能小区的更大地区范圈内的公共利益问题。实现这种公共利益只有通过各地方单位的合作、竞争和协商来提供大规棋的公共服务。事实上，这种合作是相当困难的。
我国是一个国土辽阔、人口众多、历史悠久、多民族的发展中国家，各地社会经济发展水平、城市化水平、科技水平乃至管理水平、思想观念等都有很大差异，而且在近期之内，这些地区之间的差距还会拉大.因此，在分析借鉴国外两种都市区行政组织管理模式的同时.还应因地创宜，走多棋式发展的道路[.]。例:在我国的京津唐、苏锡常、厦潭泉等地区，可借鉴多中心体制的实践经验，在我国特有的国体、政体下，探索中国式的地域性和专业性的协调方式，建立市与市、市与县(市)之间的有权威的高效能协调机制，在上海、重庆、武汉、广州等都市区，借鉴单中心体制的实践经验，在适当时候、适当地区，尤其是跨界城市区，建立联合政府，是适应我国城市发展进免或解决“城市病”的一条可行途径。
3明确都市区政府与各级地方政府的职能
在都市区设立跨城市的区域性的联合政府、机构，对单一城市政府的职能必然产生影响，使单一城市政府的职能相对减少.例如:学区的设立，环保、公共交通、消防、供水等委员会的设立.都减少了单一城市政府的此项功能。因此，如何处理好都市政府与各地方政府职能的关系，成为都市区发展所面临的问题.
多伦多都市政府作为解决都市问题、处理地方政府关系的成功范例，对世界城市的发展与管理具有重大的理论价值和实践意义[71。我国与加拿大等西方发达国家的国体、政体不同，在都市化发展中其组织与管理模式不能照搬国外的模式，但多伦多大都市组织与管理成功的经验，对于解决我国都市化地区城市发展和管理的问题同样具有借鉴意义。多伦多大都市政府体系的一个重要内容即是各级政府有较为明确的职责分工，使各级政府有所为、有所不为，有所责、有所不责，大大提高了行政效率。目前我国政府职能分配中存在不合理的现象。有些事务，从低级地方政府、高级地方政府直至中央政府都插手管理，这样常常不是各级政府管理效果的盛加，而是相互挤兑、相互推诱，造成管理混乱、行政效串低下.因此，在政府机构改革中，明确各级政府与都市区政府的职责，实行合理分工是极为重要的。
4都市区内地方政府利益的协调
从国外众多都市区的发展来看，无论是大伦敦、多伦多、墨尔本，还是曼彻斯特、旧金山等，在其发展的过程中，无一例外地都充满着区域内各城市政府利益间的矛盾，因此，怎样在区域范围内解决各城市共同面对的间题，成为都市区研究的热点。
在我国，由于长期实行中央集权性质的计划经济体制，在向市场经济的转轨过程中，中国特有的“行政区经济”[8]现象进一步加强，区域内地方政府间的利益冲突更为加剐，因此处理好都市区各地方政府间利益关系显得异常重要.
加拿大蒙特利尔大城市地区MUC和RCM体系的建立.便是试图在一事定区域范围内联合解决区域性问题的实例之一.在理论上，西方一些学者建立和发展了“公共经济学”力图从规模经济的角度分析和解决这类问题.“公共经济学”认为，城市间的利益冲突的主要原因，是行政边界与市政公共设施的服务空间的不一致。从“公共经济学”的砚点看，城市政府具有生产和提供公共设施和公共服务的职能，理想的城市政府行政边界.
应当大体上与公共设施的空间服务范围的自然边界相符。事实上，由于不同的公共设施有不同的服务空间范围，因而在西方城乡分治、“切块设市”的体制下，一个城市政府管箱的行政边界不可能与所有的公共设施的自然边界相适应，相邻的区域之间，地域相连的城市之间，公共服务相互渗透，而公共服务的费用支付，却被限定在行政边界范围内。如何建立大城市地区合理的行政管理结构和组织，从而使城市公共设施和服务达到最佳经济规棋，便成为西方管理及经济学者十分关注和争论的热门课题。一些学者认为应通过联合所有的政府服务(总费用)来考察规模经济.在都市化区域实行一元化管理体制，有利于组织公共服务，使其达到规模经济;而另一些学者则认为地方政府的合并或联合造成了公共服务费用的增加，而不是减少.也就是说，在都市化区域实行多中心政府管理体制更为有利.它比一元化的体制更富有弹性。
尽管我国和西方在政治制度、经济发展水平、城市设置方式等方面存在诸多差异，但西方学者用“公共经济学”的观点解释和研究都市化地区城市政府的行政管理体制问题的思路，对我国，尤其在社会主义市场经济条件下，解决大城市地区城市间的利益冲突，有重要的理论和实践意义。
5都市区行政组织管理的法制建设
市场经济是个法治的经济，健全法制是生产力高度发展的条件之一。国家要依法治理，行政区划也要依法管理。美国的行政区划管理既有资产阶级政治的糟粕，也有人类行政管理的普遍经验。我们完全可以立足于中国的国情加以扬弃吸纳。在美国、法律的实施是市政府的重要职责之一。我国也有必要通过健全社会主义法制，完善各项行政管理的法律法规，将各市施政纳入法制轨道，让市政府自主地依照法律实行行政管理，并接受人大和上级政府的法律监督和公众舆论鉴督.逐步改革凡事均需逐级请示审批的人治传统习惯，以利于提高行政效率，适应灵活多变的市场经济体制建设的需要。
参考文献
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6刘君德.世纪之交:中国城市化发展与城市型行政区划改革新思路.中国方域.1995(妇:2一6
一、城乡一体化的关键——人口的无障碍流动
自2002年十六大开始，中央就强调要统筹城乡经济社会发展，其目的无疑也是解决日益拉大的城乡差距，7年中我们做了很多工作:增加农业投入、取消农业税、增加农业补贴、实行新农合等等。但是，7年过去了，我国的城乡差距非但没有缩小，反而更加突出，城乡之间一直没有统筹起来。是我们采取的手段不到位还是根本就没有抓住问题的根本呢?
从理论上分析，无论是刘易斯最初提出二元经济理论，还是后来做了修正的拉尼斯——费景汉模型，都提出了通过促进农业人口向工业部门转移完成二元经济向一元经济转换的思路。刘易斯认为，发展中国家人多地少，传统农业部门的劳动力十分丰富，劳动的边际生产率很低，甚至为零，农业劳动者的收入只能是一种维持个人和家庭生存的生存工资，现代工业部门只要提供略高于这个生存收入的工资水平，就会源源不断地从吸收传统农业的劳动力，以满足其扩张的需要。当传统农业部门的剩余劳动力全部被现代工业部门吸收后，发展中国家也就基本上完成了二元经济结构的转换。刘易斯二元经济理论的核心思想是通过农业剩余劳动力向工业部门的流动，最终实现一元经济结构。尽管这一理论还存在一些缺陷，但其基本思路无疑是正确的。按照这一思路，随着工业部门的扩张即工业化的推进，二元经济结构会逐步转向一元经济结构。
从我国二元结构的形成看，其突出特点就是产值的转换速速度明显快于劳动力的转换速度。2007年，我国第一产业产值比重为11.3%，第二产业产值所占比重为48.6%，具有人均3000美元以上中等发达国家的特征，而从劳动力结构看，第一产业劳动力就业比重仍然高达40.8%。换言之，农村大量剩余劳动力没有能够随着工业化的推进及时转移到二三产业中去，这就形成了一个不可回避的难题，即农业劳动的边际生产率长期处在较低甚至为零的水平。陆学艺曾经对我国农民的生存状况做过分析，根据他的分析，2007年，我国第一产业劳动力的占40.8%，第一产业的产值比重为11.3%，这相当于40.8%的人创造了11.3%的财富。同年，我国城镇人口占44.94%，农村人口为55.06%，这又表示我国40.8%的人要用其创造的11.3%的财富去养活55.06%的人，这样的条件下我国农民“焉能不穷”?[1]要解决这一问题，其关键是要推动农村劳动力向二三产业转移。唯有如此，才能实现农业的规模经营，才能真正提高农民收入，才能缩小城乡差距，才能改善农民的文化、卫生、教育环境。
固然缩小城乡居民收入差距是破除二元结构的应有之义，但破除二元结构并非单纯地从经济层面想办法增加农民收入、增加对三农的转移支付为农民修条路、盖好楼就可以解决的，这些措施仅仅触及问题的“标”，而没有深入到“本”——结构性矛盾的存在，解决这一结构性矛盾的关键是推动农业人口向二三产业的转移，只要农业人口仍然占据多数，富农就将永远是个遥不可及的目标。
二、城乡一体化的切入点——制度改革
根据二元经济理论的思想，随着工业化的推进，农业人口会逐步流向工业部门，既然如此，对于已经进入工业化中期的我国而言，改革开放以来工业化迅速推进，农业人口也应当随之转向工业部门，但上述数据分析表明，我国就业人口的流动明显滞后与产值的变化。为什么会出现这一现象呢?深入分析我们会发现，我国城乡分割的二元结构与西方一个很大区别在于，我国的二元结构不仅仅表现在经济层面，同时也表现在政治和社会层面，换言之，我国的二元结构是多维的，我们面对的是一个经济、政治、社会多维二元结构，而政治和社会层面的二元往往会成为二元经济向一元经济转换的主要障碍。
所谓政治和社会层面的二元，实际上就是制度上的二元，这种在我国长期存在的制度上的二元表现在很多方面，其中最主要的比如户籍制度、土地制度、流通制度、财政制度和社会保障制度、选举制度等等，正是这些城乡分割的二元制度在客观上阻碍了农业人口向二三产业、向城市的流动。因此，要真正实现城乡一体化就必须首先扫除这些制度上的障碍，这便意味着一场新的制度创新和改革势在必行。如果我们的城乡一体化不首先在制度层面做足功课，而仅仅去做一些表面文章，城乡一体化战略就不会顺利得以实现。正因如此，中央十七届三中全会作出的《关于农村改革发展的若干重大问题的决定》紧紧围绕城乡二元结构体制机制的破解，在稳定和完善家庭承包经营为基础，统分结合的双层经营体制基础上，作出了关于农村土地管理、农业支持保护、农村金融、城乡经济社会发展一体化、农村民主管理等一系列制度改革的决定。其目的在于通过财政和政策支持等手段扩大、提高社会保障的范围和标准，消除影响公共资源在城乡之间均衡配置、生产要素在城乡之间自由流动的体制机制障碍，激发农村生产力要素的活力。
三、几点启示
(一)城乡一体化必须紧紧抓住制度创新和改革这一“牛鼻子”
如前文所述，城乡一体化不仅仅是单纯地增加农民收入，要统筹城乡共同发展，就要打破一些体制机制的束缚，让人才、资金、技术等各个要素在城乡间自然流动。所以城乡一体化进程的推进必须以制度创新和改革为切入点，即所谓制度改革先行。但是，从目前我国各地城乡一体化的实践看，大多数地区的城乡一体化仅仅停留在撤村并点、农村“五化”，以及其他针对农村的财政转移支付等操作层面的问题上，这样也许会在短时间内看到农村生产生活条件的改善，但如果不首先在体制机制上打好基础，城乡一体化就会如同隔靴搔痒，难见成效。根据我国国情，下一步制度改革的重点在于户籍制度、社会保障制度、流通制度、农村土地制度、农村行政管理体制的改革和农村金融体制、公共服务体系的完善。
(二)必须尊重经济发展规律，因地制宜，切忌盲目跃进
事实上，城乡一体化的过程也是一个结构转型的过程、工业化的过程，它伴随着产业层次的提高、人均收入的提高，以及农村人口的转移等过程。因此，城乡一体化的推行必须遵循经济发展的一般规律，尤其是工业化进程中的人口转移和产业演进规律。根据发达国家工业化进程的经验，在工业化的不同阶段人口就业结构和三次产业的比重呈现不同特征，各种要素从第一产业和乡村向二三产业和城市的集聚是循序渐进的，城乡一体化水平与当地人均GDP、工业化水平以及非农产业发展水平密切相关。我国地域面积广阔，东中西地区存在明显的经济发展落差，因此我们在推行城乡一体化的过程中必须实事求是、因地制宜、扎实有序、循序渐进，切忌急于求成、盲目跟风。
(三)城乡一体化的推行要尊重农民意愿
唐敖一行路过白民国学塾，听到塾师在教学生学经，大声朗读着切吾切，以反人之切、永之兴，柳兴之兴等奇异的句子，茫然不知所云，因为在黑齿国的教训，以为是什么闻所未闻的秘经而佩服得大气也不敢出，后来偷看其书，才发现竟然分别是幼吾幼，以及人之幼、求之与，抑与之与。原来塾师把字全念错了。也是在这个塾师桌上，还有一本破题，其题目为闻其声，不忍食其肉，学生做的破题为闻其声焉，所以不忍食其肉也；而百亩之田，勿夺其时；八口之家，可以无饥也，破题则为一倾之壤，能致力焉，则四双人丁，庶几有饭吃焉！令人捧腹。在晚明以降，此类塾师笑话非常多，一方面反映了社会上一般人看不起没有能力考取功名、只好狼狈地到各处混馆糊口的落魄书生的社会风气，但另一方面，也反映了童蒙塾师大多文化水平不高，在教学中错漏百出的真实情况。其实塾师读白字，也从侧面反映了汉字（尤其是繁体汉字）认读的困难。西文多是表音文字，见其形就会读其音，也易识其义。汉字的造字方式有象形、形声、指示、会意、假借、转注等多种，到后来，许多字音、形、意已经完全脱节，能准确地读出其音并释出其意已经是学者们衡量彼此学问的标尺，普通人难免张冠李戴，如坠云雾。而中国的童蒙教育，本来就以背为主，圣人都说可以读书不求甚解，何况塾师顽童乎！不管意思如何，死记硬背能够成诵即可，难怪白字先生可以安居塾师之位，谬之千里而不自知。正因为这种只讲究背诵，不讲解含义的教学，使得学生无法了解文句的含义，只好胡乱破题，或照搬原文，或生解词句了。
晚明及清朝还有不少戏谑塾师曲解儒家经典的笑话。在明人殷启圣辑录的《尧天乐》里，记述了这么一则塾师笑话：
宰予昼寝
昔一师喜昼睡，弟子曰：宰予昼寝之意，何解？师曰：我不讲，你怎的晓得？宰者，杀也；予者，我也；昼者，昼时也；寝者，睡一觉也。合而言之，便杀我定要昼时睡一觉也。②
如此曲解人所熟知的儒家经典，自然构成了对塾师极大的讽刺和嘲弄。但也许是塾师明知学生问此句时所隐含的揶揄意味，于是故意曲解经典，反戈一击，使学生哑口无言。笑话自然是夸张的，但在日常学习过程中，即使是饱学之士，也不敢说自己对经典的解读就是完美无缺的。或是碍于记录和保存方面的不易，中国古代典籍本来就用词简洁、惜墨如金，而写作者和记录者又多推崇《春秋》微言大义，再加上古代单音节词过多，代代传习下来，难免以讹传讹，人们越来越难以明确它们本来的含义。中国传统本来就厚古而薄今，科举考试制度更加深了这一倾向，使得读书人无论是学习还是创作，使用的文字、句法都完全与时代的口语脱节，那么，对于经典的误读，无论是读音错误、破题乖张，还是解读荒谬，都是不可避免了。塾师以误读的内容教育学生，学生以误读的方式理解儒家经典，这样的教育难免走入死胡同。正因为如此，反对使用死去的语言，提倡吾手写吾口的文学革命才会在神州大地上兴起。
对课也是传统童蒙教育的基本内容之一，塾师利用对子来考察和训练学生的写作基本功。《镜花缘》中有林之洋在淑士国书馆对课的趣事：
俺见有两个小学生在那里对对子：先生出的是云中雁，一个对水上鸥，一个对水底鱼。俺道：鸟枪打。他们听了，都发愣不懂，求俺下个注解。俺道：难为你们还是生童，连这意思也不懂？你们只知云中雁拿那水上鸥、水底鱼来对，请教这些字面与那云中雁有甚爪葛？俺对的这个鸟枪打，却从云中雁生出的。他们又问：这三字为何从云中雁生发的？倒要请教。俺道：一抬头看见云中雁，随即就用鸟枪打，如何不从云中雁生出的？他们听了，这才明白，都道：果然用意甚奇，无怪他说诸子百家都读过，据这意思，只怕还从《庄子》见弹而求 炙套出来的。③
明明是胸无点墨的商人林之洋信口胡诌，塾师和学生们却信以为真，大加佩服，以为正合《庄子》风旨，真可谓胶柱鼓瑟、迂腐拘泥了。
《镜花缘》中写有新科才女们的斗草游戏，其实也属于对课中的一种就近取物入对，这种形式虽然有眼前事物，容易启发联想，不过内容仅限制在植物名称上，不但要考察参与者的才思，更要求其有广博的植物学知识，反而更难一些。对课虽然是创作古典诗词、骈文等必不可少的基本功，但塾师只重视这方面的训练，却忘了为诗为文更重要的是内容和情感的表达，而只孜孜于形式，可谓舍本求末。有一则流传甚广的关于塾师对课过分死板的笑话：纪晓岚（一说是蒲松龄）幼时读私塾，偷养家雀塞进墙洞里，再用砖头把洞堵上，其塾师石先生发现这个秘密，怪其淘气顽劣，便偷偷将家雀摔死又放入洞中，然后在堵洞口的砖上戏题一上联：细羽家禽砖后死，纪晓岚下课又去喂家雀，见墨迹未干而家雀已死，知是石先生所为，一气之下在旁边续对下联： 粗毛野兽石先生。石先生看到续联大为恼火，手持教鞭责问纪晓岚，怎敢大胆辱骂先生？纪晓岚不慌不忙答辩说：我是按先生的上联续对的下联。请看，粗对细，毛对羽，野对家，兽对禽，石对砖，先对后，生对死。哪里错了，请先生指教。石先生无言对答，只好拂袖而去。④这些以学馆、私塾为背景的笑话，正反映了中国传统教育从教学方法到教学内容都出现的痼疾，它们嘲弄的对象看似是迂腐庸碌的塾师，但他们是传统教育的执行者，是传统文化教育制度的基础。《镜花缘》以及流行于那一时期的这类笑话，以戏谑的手法完成了对传统教育在根基上的消解。
二、灯谜和酒令
以儒家经典或官方经典入灯谜和酒令，也是流行在当时文人阶层的一种时尚。这类雅谑不仅要考察参与者的机智灵敏，更要考验其对于经典的熟悉程度。《镜花缘》中多次写到灯谜游戏，比如唐敖在智佳国，见一家门首贴着一个纸条，上写春社候教字样，便是一家学馆举行灯谜游戏。曾在幼时饱读诗书的唐敖和多九公一时兴起，猜到不少灯谜。商人林之洋读书不精，在猜对了几个用戏曲俗文如腿儿相压、脸儿相偎之类作谜面的灯谜后，兴致勃发，在与经典有关的灯谜面前大出其丑：不但把谜面永锡难老读作永赐难老，更是杜撰经典，使唐敖等人狼狈不堪，只好迅速逃出学馆。《镜花缘》中另一次集中写灯谜游戏则是在众才女科举得中，雅集游园之时，这一次众人现场制打灯谜，全部与经典相关，可见这类雅谜已成当时文人聚会中交游玩乐、炫才斗智的一项极为平常的游戏。《镜花缘》一书中的灯谜与中国传统典籍的关系主要有以下几种：
1.谜面、谜底均为五经或儒家典籍、经典辞章中的字句：
红旗报捷 打《孟子》一句克告于君
斯已而已矣 打《孟子》一句可以止则止
无人不道看花回 打《论语》一句言游过矣
2.谜面为戏曲词句、俗物、俗语甚至不雅语句，谜底为五经或儒家典籍、经典辞章中的字句：
游方僧 打《孟子》五字所过者化
直把官场作戏场 打《论语》一句仕而优
嫁个丈夫是乌龟 打《论语》一句适蔡
3.谜面为五经或儒家典籍、经典辞章中的字句，谜底为药名、物名、地名等：
橘逾淮北为枳，橘至江北为橙 打一州名果化
天上碧桃和露种，日边红杏倚云栽 打一花名凌霄花
其涸也可立而待也 打一药名无根水
此类游戏，无论是制谜者还是猜谜者，必须对中国传统经史子集都十分熟悉，才有可能在此基础上推陈出新、应用自如。这是考察参与者掌握典籍的程度，又可以对非我族类者进行区分。然而其中许多谜语，却是以误解曲解经典作为制谜的不二法门的，那些死读书、读死书，或者以经典作为神圣不可侵犯的神物来供着的腐儒只怕难以悠游其中。就《镜花缘》所载谜语来说，上述第二类最多，可见这类谜语比较为时人喜爱。吊诡的是也正是这类谜语，不但以大俗对大雅，还进一步将经典带入了传统道德的禁地，比如谜语嫁个丈夫是乌龟，谜底是适蔡，谜面俗不可耐，谜底似雅而实俗，并包含有关王室宫廷为人所不齿的秘史，只有熟读儒家经史子集的人才能制、打此谜，并深刻领会到其中蕴含的讽刺乃至猥亵的味道。能够制作或猜出此类文人雅谜，是雅与俗的分野，而这类谜语又混淆了雅俗的界限，甚至以俗入雅，将经典拉入了万劫不复的深渊。
《镜花缘》所显示的当时的文人聚会中，除了制作雅谜，更会在宴饮时行酒令。当然，读书人所行酒令，自然不屑于掷色豁拳之类的市井俗令，也是炫才斗智的一种手段了。《镜花缘》使用大量篇幅描写众才女飞句，又是双声叠韵，又是宝塔式联句，玩得不亦乐乎，在逞才逗趣中不但可以见到各人对经典的熟悉程度，更能发现其中谁更才思敏捷。如果把众才女一边吟诵官方经典，一边大口喝酒、猛嚼肉丸子的情节，与儒家的祖师爷孔子在卫闻韶，三月不知肉味对经典的痴迷以至于忽视了生理感受的故事相对照，真能令人起今昔之叹。以经典入酒令，其实性质与雅谜一样，客观上起到了消解经典的作用。
三、女科
图1圆弧轨迹示意图
圆弧半径：，
终点坐标：
终点坐标相对X轴的角度：
本系统要求输入的角度精确到1度，输入坐标的分辨率是0.01，单片机C语言的浮点运算能精确到0.000001，按照上面的公式算出的终点坐标，虽存在误差，但这个误差小于1%，能够满足所要求的精确度。
2步进电机的变频调速
虽然步进电机具有快速启停能力强、精度高、转速容易控制的特点，但是在实际运行过程中由于启动和停止控制不当，步进电机仍会出现启动时抖动和停止时过冲的现象，从面影响系统的控制精度。尤其是步进电机工作在频繁启动和停止时，这种现象就更为明显[2]。为此本文提出了一种基于单片机控制的步进电机加减速离散控制方法。加减速曲线如图2所示，纵坐标是频率f，单位为脉冲/秒或步/秒。横坐标时间t，单位为秒。步进电机以f0启动后加速至t1时刻达到最高运行频率f，然后匀速运行，至t2时刻开始减速，在t5时刻电机停转，总的步数为N。其中电机从静止加速至最高运行频率和从最高运行频率至停止至是步进电机控制的关键，通常采用匀加速和匀减速方式。
图2时间与频率的函数图
图3离散化的时间变频图
采用单片机对步进电机进行加减速控制，实际上就是改变输出脉冲的时间间隔，可采用软件和硬件两种方法。软件方法依靠延时程序来改变脉冲输出的频率，其中延时的长短是动态的，该方法因为要不停地产生控制脉冲，占用了大量的CPU时间;硬件方法是依靠单片机内部的定时器来实现的，在每次进入定时中断后，改变定时常数（定时器装载值），从而升速时使脉冲频率逐渐增大，减速时使脉冲频率逐渐减小。这种方法占用CPU时间较少，是一种效率比较高的步进电机调速方法。考虑到单片机资源（字长）和编程的方便，不需要每步都计算定时器装载值。如图3所示，采用离散方法将加减速曲线离散化。离散化后速度是分台阶上升的，而且每上升一个台阶都要在该台阶保持一段时间，以克服由于步进电机转子转动惯量所引起的速度滞后。只有当实际运行速度达到预设值后才能急速加速，实际上也是局部速度误差的自动纠正。
对于51系列单片机的软件开发，传统的方法是在PC机上采用Keil等开发工具进行程序设计、编译、调试，待程序调试通过之后生成目标文件下载至单片机硬件电路再进行硬件调试[3]。这种方法只有硬件电路完成之后才能进行系统功能测试，若此时发现硬件电路存在设计问题且必须进行修改时就会显著影响系统开发的成本和周期。为此，本文采用了系统软硬件协同仿真的开发方法，使得硬件电路实现前的功能测试成为可能。同时硬件电路的软件化仿真为硬件电路的设计与实现提供了有力的保障。其中在KeiluVision2集成开发环境下，实现步进电机控制系统的程序设计、编译、调试，并最终生成目标文件＊.hex，而由英国ProteusLabcenterelectronics公司所提供的EDA工具Proteus则利用该目标文件＊.hex实现对步进电机控制系统硬件电路功能的测试。
图4步进电机控制系统硬件电路仿真
如图4所示，单片机AT89C55司职步进电机控制器，通过运行在KeiluVision2环境下所开发的程序来控制两个步进电机驱动芯片L298，从而实现对AXIS_X/AXIS_Y两轴步进电机的联动控制。L298驱动芯片的步进脉冲输入信号来自AT89C55P0端口，使能信号ENABLEA与ENABLEB并联接到AT89C55的P3.0、P3.1口，由程序控制实现步进电机的使能，从而避免电机线圈处于短路状态而烧坏驱动芯片。4x4键盘阵列接AT89C55的P1端口，通过程序设计定义每个按键的具体功能。LCD的数据端口DB0～DB7接AT89C55的P2端口，控制端口RS,RW,E分别接单片机的P3.5,P3.6,P3.7口。相关的参数值、X/Y轴坐标值可以通过LCD以文本方式显示。本文采用软硬件协同仿真的方法经过设计à测试à修正à再测试一次次迭代开发，在制作控制系统硬件电路之前即可实现对系统整机功能的测试。待系统程序和硬件电路设计方案最终完善之后便可以实际制作如图5所示的硬件电路。显然该种方法可以显著提高系统软硬件开发的成功率，从而有效降低系统的开发周期和开发成本。
3应用实例
图5即是根据图4进行硬件电路仿真的最终结果所制作的步进电机控制系统电路板。该电路驱动X/Y轴步进电机通过滚珠丝杆带动二维工作台作联动，并由一只铅笔模拟加工刀具将所要加工的二维轨迹描绘出来。
图5步进电机控制系统硬件电路
图6二维模拟工作平台运动轨迹
4结束语
本文在分析了传统的逐点比较插补原理的基础上提出了一种以最少的参数确定一条圆弧轨迹的插补方法。实现了一种有效的步进电机变频调速的方法。采用系统软硬件协同仿真的开发方法，使硬件电路实现前的功能测试成为现实，从而显著改善系统开发的成本和周期。该种方法同样也可以应用于其它类型控制系统的开发。
参考文献
[1]廖效果,朱启逑.数字控制机床.武汉:华中理工大学出版社.1999.3
[2]黄诗涌,王晓初等.一种高性能的步进电机运动控制系统设计.微计算机信息.2006（6-1）.pp38-39
（一）工作思路
通过物质、制度、精神三个层面的建设促进校园文学的发展，充实校园文化建设。
1.物质层面。以文学社团为载体，以社团刊物、文学沙龙等为平台，积极构建大学生社会主义核心价值观。以学校的室内外环境装饰、布置等物质条件有意识地加入一定的文学内涵，以耳濡目染、潜移默化的方式进行文学渗透，如在中文系所在楼层的柱子上悬挂古今中外文学大家的照片和简介，建立昭通文学陈列室等。举办各类文学活动，营造文学创作氛围，夯实文学创作基础。
2.制度层面。建立健全《昭通学院文学社团管理办法》等专项制度，有意识在其他管理制度中渗透文学建设意识，实现心理体验和引导。例如每年划拨专项资金用于校园文学社团的建设；教师发表的文学作品与学术论文具有同等地位，都可以参与职称晋升；学生公开发表的文学作品作为能力分纳入综合考评内容等。通过这些制度的贯彻、执行，使得师生们对文学的爱好和需求得到主动发展，形成良好的制度氛围。
3.精神层面。在学习人类社会尤其是与昭通师专有关的优秀文学成果的同时，精神受到陶冶，思想得到升华，培养开拓进取的气质和健全高尚的人格。在学习生活的环境中营造校园文学的核心感召力，利用文学的向心力和凝聚力，营造正确的价值取向和舆论导向，构建具有昭通学院特色的高校校园文化。
（二）工作目标
1.通过校园文学教育学生学会做人，引导学生学会思维，传授学生基本的文学鉴赏和文学创作的基本知识，提高学生写作、创作能力。
2.通过环境熏陶、创作实践等方式将人类优秀的文化成果传授给学生，使这些成果内化为学生内在的相对稳定的人格、气质、修养等品质。
3.以文学鉴赏、文学创作实践、文学讲座、文学创作大赛等各类活动为载体引导学生正确处理人与自然、人与人、人与社会之间的关系，指导学生处理自身的意志、情感、理性等方面的问题。
4.通过各类文学活动加深学生的知识背景，开拓学生的视野，促进学生的创新思维，培养学生的创造力，引导学生审视、思考、解决社会现实问题。
二、实施方法与过程
（一）学校领导重视，尽最大努力提供资金保障和场地保障。学校领导对校园文学建设的重视最早可以追溯到“野草”创立之初。校长李力亲自参加“野草”文学社成立大会，书法家陈孝宁亲自题写刊名。这个优秀传统被后来的历任校领导继承并发扬，如今更是形成了制度。
（二）文学社团活动如火如荼。金秋九月对于农民来说是收获的季节，而对于昭通学院的各个社团来说，却是播种的日子。“野草文学社”是拥有超过一千会员的社团，在五、六千人的地州院校中也许是仅此一家；再加上“太阳潮读书社”等文学社团的推波助澜，这是一支何等浩浩荡荡的文学大军啊！这些种子撒播到昭通的山山水水，又怎能不结出丰硕的果实！
（三）师生创作薪火相传。如果说《守望者》等校园文学刊物是学生们的练兵场地，那教师们的创作则是飘扬的旗帜。宋家宏、李骞等老师已经转战昆明，但依然经常回来做文学讲座，参加文学沙龙；杨昭、吕翼等则坚守昭通，带着一帮文学爱好者激扬文字；2008年加入队伍的年轻教师符树芬已有六十余万字见诸各文学报刊；2011年有近10本诗集及专著公开出版发行的著名女诗人夏玲调入我校，加强了文学创作及教学队伍。
（四）文学平台多层建设。在传统领域，各种文学活动、刊物发行一如既往。据不完全统计，自2007年以来，有记录可查的文学讲座、文学沙龙、文学研讨会、文学创作大赛等活动有40余场。同时，多层次开发其他文学平台：2006年，语文教育专业成为省级重点建设专业；同年，成立“昭通文学现象暨文学评论中心”；2010年，昭通师专文学人才培养创新实验区挂牌，同年，昭通市文学人才培养基地落户学校；2011年，中文系网站增设“昭通文学”栏目；同年，昭通文学陈列室建成并投入使用。这个陈列室收集了目前昭通作家群发表的大多数作品。它成为昭通学院的一个亮点，成为对外介绍学校建设和发展的一个窗口和阵地。这些文学平台的建设为校园文学的繁荣和发展提供了肥沃的土囊，输送了丰富的营养。
三、工作成效及取得的经验
昭通作家群和昭通文学现象如今已经是中国文坛的热名词，而昭通作家群雏形的形成与20世纪80年代昭通师专（昭通学院前身）活跃的校园文化密不可分则是大多研究者的共识。1982年底，昭通师专成立了第一个文学社团“野草”，与当时昆明师院的“银杏”共同书写校园文学活动的新篇章。随后成立“荒原”文学社。荒原“野草”生生不息，昭通学院先后云集了曾令云、陈孝宁、宋家宏、黄玲、胡性能、李骞、杨昭等一大批知名作家学者，他们在文学创作方面的积极参与和示范作用对校园文学的繁荣与发展具有重要的引领作用。“野草”、“茂林”等十余个文学社团活跃在校园里；《野草》《茂林》等十余种刊物成为学校生生不息的独特风景。野草文学社的创办者们也许没有想到一颗野草却长出了茂盛的虬枝：“1995年，该社刊物《守望者》跻身‘全国百佳民间文学报刊’；‘荒原’文学社社长夏天敏、野草文学社社长雷平阳先后成为鲁迅文学奖得主。”当年的文学爱好者如今成为了文学大家或新秀：1999年，云南省作家协会首期签约作家23人中有7人与昭通学院有割不断的联系，夏天敏、雷平阳、黄玲、李骞、胡性能、樊忠慰是昭通师专的教师或学生，而军旅作家刘广雄则是在师专校园内长大的；其他从昭通师专走向文坛的知名作家及文学新秀可以列出曾令云、宋家宏、吕翼、刘洋、沈洋等一大串名单，截至2012年9月，学院师生进入中国作家协会的有雷平阳等8人，进入云南省作协的有樊忠慰等23人。荣获鲁迅文学奖、华语文学奖、人民 文学奖、十月诗歌奖等文学奖项不胜枚举。
其实，以上只是昭通学院校园文学发展比较突出的风景，而昭通学院校园文学更大的意义在于这里有肥沃的文学土壤和丰富的文学营养！这里有厚重的文学积淀和三十年薪火相传的文学执着！更多的默默无闻的学生受到文学的感染与引领。
四、校园文学对校园文化建设的示范作用
校园文化是一个立体化、开放性的概念。它包括了诸多的因素。校园文学在校园文化建设中具有重要的示范作用。校园文学是校园文化建设的一个重要的切入点；校园文学社团是校园文化的重要组成部分和建设平台；校园文学是校园文化积淀的一种显性载体。学校需要一种氛围。校园文化重在涵养、重在熏陶、重在本文选自《吉林省教育学院学报·上旬刊》2014年第4期，版权归原作者和期刊所有，转载请注明出处。感染，而校园文学恰恰对此起着潜移默化的作用。校园文学能起到文化积淀的作用，进而影响和改变一方水土，一方习俗，一方人民。著名学者与作家余秋雨先生便常在他的“文化散文”中启示人们：从长远历史看，一个国家或一个地区荣辱兴衰之命运，往往取决于该国家与该地区的文化积淀深度如何，教育发展程度如何。校园文学作为校园文化建设的主要生力军，也必将对整个中华民族的文化建设起到深远的影响。
一、中国银行体系改革回顾
自1978年经济体制改革以来,中国银行业也一直在进行改革。就中国银行业的改革历程而言,其大致经历了三个阶段:第一阶段为1978~1993年,是专业银行的改革阶段,一元银行体系变为二元银行体系。中央银行仍然使用中国人民银行的名称,原中国人民银行承担的商业业务分给陆续成立的四大国有专业银行:中国工商银行、中国农业银行、中国建设银行以及中国银行。第二阶段为1994~2003年,是国有独资商业银行的改革阶段,通过设立政策性银行和颁布《商业银行法》,专业银行转变为国有独资商业银行,由三家政策性银行①负责管四大国有银行提供政策性贷款的职能。第三阶段起源于2003年底,四大国有独资商业银行进入股份制商业银行改革阶段,中国银行、中国建设银行作为股改试点,由国家动用450亿美元外汇储备对两者进行有偿注资,积极推动国有商业银行的股份制改造并上市,最终为中国工商银行以及中国农业银行的股份制改革提供宝贵经验。银监会设定的国有银行改革的最终目标是“将国有商业银行逐步建设成为资本充足、内控严密、运营安全、服务和效益良好、具有国际竞争力的现代化股份制商业银行”②。目前中国有十家股份制商业银行③,以前地方的城市信用社也相继合并成立了90家城市商业银行。城市商业银行都采用股份制所有权结构,并被限制在本地区内开展业务。至此,一个开放竞争性的银行体系初步建立起来了,它以中国人民银行为中央银行,以四大国有商业银行为支柱,以股份制商业银行为增长引擎,以地方商业银行和外资开放式银行为补充。
对现有银行业的改革,中国政府官员的观点是:各银行应该在坚持国有的前提下,通过内部改革提高自身效益。他们认为,国有银行的主要问题是管理不严,只要进行内部治理结构的改革,提高内部管理水平,加强外部监管措施就可以解决问题。他们把改革的具体步骤分为三个阶段:商业化经营、公司化和上市。即按照国有经营公司的要求,建立起现代企业管理组织结构,成立股东大会、董事会、监事会;在此之后,再将有条件的银行改革成股份制商业银行,最后使符合条件的银行上市。目前中国银行业的改革基本是沿着这条道路在前行。国有银行的股份制改革虽是积极的举措(从契约理论的角度看,国有企业的股份制改造,至少能将企业的剩余索取权下放到具体的个人,避免了全民所有制下个体的“搭便车”行为带来的监督失效),但若在国有股一股独大的局面下进行银行的股份制改革,其改革是缺乏实质性内容的。借鉴韩国和日本银行业改革的经验,两国很早就实行了股份制,但两国银行业在政府主导下的改革均未能摆脱“强政府”的干预,不良贷款大幅攀升,效益低下,最终引发东南亚金融危机使得经济十多年萎靡不振。因此,对中国现有的改革模式寄予过高希望是缺乏经验根据的。但韩国在东南亚金融危机后积极利用外资较为成功地完成了银行业改革,面对2006年底外资银行的全面进入,我们是否应该采取更为积极的措施呢?回答是肯定的。参照韩国引进外资的成功经验,笔者从契约理论的角度入手分析认为,在目前国内资本市场不健全、外部治理相对缺失的情况下,中国银行业可以采用日德治理结构模式,放松对外资持股的比例限制,在坚持国有股控股的前提下扩大外资持股比例,通过合理的股权配置来调整银行的治理结构,提高国内银行业的竞争力;之后再全面开放国内银行业,形成中方控股与外商独资银行的激烈竞争格局。
二、契约理论视角下国内银行业的公司治理现状
契约理论的一个基本的观点就是,企业的本质是一组契约。企业是各种要素所有者为了追求自己的利益而形成的契约网络。因此,从广义上讲,一个良好的公司治理结构,就是通过剩余索取权和控制权作为一种“状态依存”,使两者达到最大可能对应的一种契约制度的安排,始终保证让企业的最大利益相关者监督和控制企业,获取企业的剩余索取权,真正提高企业的效率。广义上有效的公司治理结构实际解决了一个企业的两个问题:一个就是经营者的选择问题,即如何将真正具有企业家才能的人推选到经营管理层的位置;另一个就是成员的激励问题,企业作为团队领队如何对企业成员进行激励,避免企业参与方作出如偷懒及其他的一些损人利己的行为。但有效的公司治理结构是以合理的股权结构为基础的,因为股权直接对应着企业的控制权与剩余索取权。中国的股份制银行应通过合理分配其股权,从而建立起真正有效的现代公司治理结构。
中国银行业经过十多年的改革,已经形成了国有商业银行、股份制银行、城市商业银行的银行体系,国有银行与非国有及地方商业银行并存,一个开放竞争的银行体系已初步建立。特别是国家向中国银行及中国建设银行注资,推动其股份制改革,国家在改革国内银行业使其向现代公司治理转变上迈出了重要一步。现在中国银行及中国建设银行已成功在中国香港上市。但中国的股份制银行、城市商业银行虽建立了现代企业的公司架构,设有股东大会、董事会、监事会,但是它们绝大多数仍是国有股占控股地位,或者国家是大股东,或者成立时有政府或政府部门背景,股东大会、董事会、监事会在国有股一股独大的局面下充其量只是个“空壳子”,无法使董事会、监事会真正代表股东的利益,监管经营管理层以及保证将最具有企业家才能的人推选到经理的位置。因为只要是国有股占有绝对控股地位,中国的银行业就具有一般国有企业的“通病”——作为国有产权的真正主体(全体人民)是缺位的,国有产权是由政府来代表全体人民行使所有权。
中国的银行业是典型的科层组织的管理结构。初始委托人(全体人民)将所有权委托给中央政府,再由中央政府将所有权委托给国有资产管理公司(国资委),由国有资产管理公司对总行进行管理,总行下设有分行、二级分行以及支行,形成了初始委托人国有资产管理公司总行分行二级分行支行的一条委托链条。在这条链条上,上至国有银行,下至地方商业银行,由于国有股占有绝对控股地位,银行的控制权实际掌握在各级地方政府官员的手中。而银行的剩余索取权属于国家(全体人民),地方政府官员至少从法律意义上说不是剩余索取权的获得者。因此,中国的银行业在国有股绝对控股的情况下,控制权和剩余索取权是分离的。控制权和剩余索取权的分离必然导致“廉价的投票权”的产生,拥有控制权的人不必为自己的“投票”负责,也与自己的收益无关。这不但无助于将最有企业家才能的人推举到经理者的位置,还为政府官员的“寻租”活动创造了机会。当获取职位后的控制权收益和货币收益足够大时,就有可能诱使没有经营才能的人通过贿赂政府官员取得经营者的职位。
同时,中国银行业的治理结构在以国有股为主导的条件下,对高级管理层和员工的激励上也难于摆脱政府的干预。现如今,中国银行的高级经营管理人员的选拔、任用仍采取行政化的方式,其高级管理人员的考核、任命比照党政干部管理办法执行,高级经营人员的选拔任用较多受到行政上的干预。普通员工的薪酬也与业绩相关度不明显。在国有股一股独大的局面下,对银行相关人员的激励基本上是失效的。
三、对中国银行业的改革建议
按照WTO承诺,中国将在2006年底全面开放国内的银行业,中国将逐步取消外资银行办理和经营人民币与外汇业务的地域和客户限制,取消所有现存的对外资银行所有权、经营和设立形式进行限制的非审慎性措施,此时的外资银行已和国内银行业处在同一的竞争“起跑线”。中国银行业作为一个关系金融安全和经济稳定的行业,其效率的提高已迫在眉睫,对其公司治理结构的改革也势在必行。
中国银行业在过去的改革中取得了丰硕的成果,这些改革都是在国有股占有绝对控股地位的框架下进行的。前文已经分析,在国有股占有控股地位下,政府在银行业的日常经营活动中行政干预过多,会导致控制权和剩余索取权的分离以及对银行经营管理人员和员工的激励失效。“政府为了满足国家整体的经济发展战略(比如出口导向、资本积累导向)”或“稳定压倒一切的政治战略”④,为获取最大的商业利润,最大化股东的价值,商业银行一定程度上背负了过多的国家政治负担。因此,笔者认为,目前状态下,在公司治理结构方面应改变国有股一股独大的局面,合理地配置股权结构,建立起真正的现代企业制度,使得控制权和剩余索取权对应,提高银行业的效率。
在治理结构模式上可以归结为两种:英美模式和日德模式。英美模式的特点是股权高度分散,即使大股东的持股比例通常也只有银行总股本的1%。股东更多关注的是股票的资本利得,而无意于公司的内部治理,流动性很强。英美模式的有效性依赖高度发达的资本市场和完善的法制环境和严格、透明的信息披露制度。所有公司信息都将反映在股票的价格上,股东在有充分的知情权后采用“以脚投票”方式来对公司的管理层形成约束。日德模式则股份集中,股份绝大多数集中在少数几个股东手中。由于公司经营状况的好坏与大股东的利益有直接的关联,大股东有充分的动力与能力监管公司的高级管理层。在中国资本市场较不发达、法制建设不健全的条件下,笔者认为,在治理结构模式上应采用日德模式,积极引入外资战略投资者,增大外资银行在国内银行业的持股比例,同时发展民营经济,让民营企业积极参与到银行业治理结构的改革中来。
1.放松外资银行在国内银行业持股比例的限制,增大外资银行的持股比例。国家对外资在中国银行中持股数量作了硬性的限制,规定单个外资银行持股不能超过14.9%,合计持股不能超过24.9%。这种不鼓励和限制性的措施,不利于外资银行推动国内银行业的改革。应在保证国有股控股地位的前提下,扩大外资控股比例,同时,国有股则代表国家和人民的利益监督外资股份。外资银行在经营管理、金融产品创新、风险的预警和控制上都有更为先进的水平,同时,目前国内银行业的盈利基本上是基于存贷之间的利率差,金融产品创新及表外业务不发达,扩大外资银行的持股股比例也势必会带来先进的经营管理理念。当然,要使扩大持股比例的外资银行机构真正服务于国内经济和金融稳定的大局,银监会以及代表国有股份监督外资股份的监管人的监管水平也急需提高。
2.充分发展民营经济,让民营企业成为大股东,参与国内银行业的治理。民营经济近年来发展势头迅猛,但中国民营企业毕竟还没“长大”,让民营企业成为银行的大股东还有待时日。民营企业产权清晰,以获取利润为最大目标,由民营企业参与国内银行业的治理,形成外资控股、国有股、民营企业股份“三足鼎立”之势,这样银行业的内部治理结构才能真正形成权、责、利的对应。民营企业入股成为大股东也能使银行在经营上体现民营企业的战略,便于民营企业融资,促进民营企业的发展。有学者力主发展民营银行,笔者认为,在外资银行及国有银行面前,民营银行是毫无优势可言的,因为银行日常经营依靠的就是信用,而民营银行的信用在一定程度上缺乏保障,发展民营银行不如让民营企业入股成为大股东。
3.待时机成熟,全面开放国内银行业。
四、结论
中国的银行业如今进行的改革是在国有股一股独大的框架下进行的股份制改革。在国有股占控股地位的前提下,必然导致控制权和剩余索取权的分离。银行业的经营难于摆脱强政府的干预,导致银行业经营的低效。银行业的股份制改造,虽能将剩余索取权下放,形成多元的产权主体,但在国有股占控股的条件下控制权并没有随之下放。
综上所述,笔者认为:(1)在坚持国有股的控股地位的前提下,扩大外资银行持股比例,国有股代表国家和人民的利益监督外资银行的经营行为。(2)发展民营经济,让民营企业参与到国内银行业的内部治理结构的改造中来。(3)在中国目前资本市场相对落后、法制建设相对不完善的情况下,采用日德模式的公司治理结构,在国有股控股的前提下,形成国有股、外资银行、民营企业三大股东相互制衡,从而建立真正的现代企业公司治理结构,使中国的“商业”银行成为真正的“商业银行”,待条件成熟时再全面开放国内的银行业。
[注释]
①三家政策性银行为:国家开发银行、中国进出口银行、中国农业发展银行。
②见:《国有商业银行公司治理及相关监管指引》。
③十家股份制商业银行分别为:交通银行、中信实业银行、对深圳发展银行、广东发展银行、民生银行、招商银行、华夏银行、中国光大银行、兴业银行、上海浦东发展银行。
④王一江,田国强:《不良资产处理、股份制改造与外资战略》。
[参考文献]
[1]张维迎.企业的企业家-契约理论[M].上海:上海三联书店,1995.
[2]张维迎.企业理论与中国企业改革[M].北京:北京大学出版社,1999.
