行政强制法论文汇总十篇
行政强制法论文篇（1）
如果我们暂且从广义角度理解“行政法”，那末它应当既包括行政实体法，又包括行政诉讼法。[1]由此，本文所探讨的“行政法上的强制执行”自然应当覆盖行政管理与司法审查的全过程，即它既包括行政管理中的强制执行制度，也包括行政诉讼中的强制执行行为。立足广义行政法的意义，“行政法上的强制执行”，理应指一切由行政法规范（包括法律、法规、规章和包括司法解释在内的各种法律解释）所设定，由有关国家机关所实施的旨在直接执行或迫使当事人履行由基础行政行为或司法裁判所确定的行政法上的义务的强制执行行为及制度。在当下的中国既没有《行政强制法》，更没有《行政程序法》的条件下，这种制度大都由《中华人民共和国行政诉讼法》[2]（以下简称“《行政诉讼法》”）和最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》[3]（以下简称“最高人民法院《行政诉讼法解释》”）所设定，部分由其他法律、法规或规章所衔接。我们可不能接受由行政诉讼法规范所规定的强制执行全属于“行政诉讼”执行制度的“逻辑”，因为其中一些由行政诉讼法规范所设定的强制执行行为其“原性”恰恰属于“行政实体法”上的强制执行。与法国一样奉承“诉讼先行”的中国，在缺乏相应的行政实体立法的条件下，这种以程序法规定实体行为的“存在”不仅是可以接受的，而且是十分有益的。[4]但当中国正把制定《行政强制法》和《行政程序法》列入研究与起草的议程时，我们再不能安于以“诉讼法”替代“实体法”的“现状”了。我们必须对中国现行“行政法上的强制执行”，不论它由《行政诉讼法》还是由其他法所规定，进行分类、定性，帮助其寻找在未来立法中的真正“归宿”。这就是本文的任务。
一、中国行政法上的强制执行制度现状及缺陷
当我们进入中国行政法上的强制执行制度并按一定的标准进行梳理时，就会惊讶地发现它们竟被设计得如此复杂及多样；而且这种“复杂性”和“多样性”已远远超过了民事执行制度和刑事执行制度。如果我们用行政行为和司法行为的时间流程来考察这种强制执行行为时，就不难发现它有下列诸多的种类：
第一类，行政事先执行（用“A”表示）。
所谓行政事先执行，系指行政机关作出具体行政行为以后，在行政复议和行政诉讼之前，无须等到公民、法人或者其他组织“在法定期限内不提讼又不履行”[5]时，更无须等到人民法院作出具有最终法律效力的裁判后，就能依本身的职权实施强制执行的行为和制度。这种制度的存在，在理论上是以大陆法系“行政行为的效力”学说为基础。这种学说指出，行政行为与司法行为不同，它只要一经作出，就具有先行执行力。在法律上，有人认为它以《中华人民共和国行政复议法》[6]（以下简称“《行政复议法》”）第21条和《行政诉讼法》第44条所确立的“复议、诉讼不停止具体行政行为的执行”原则为依据，这是不严谨的。因为《行政复议法》第21条和《行政诉讼法》第44条只回答在复议和诉讼“期间”的执行问题，而没有回答在这“期间”“以前”的执行问题。由此说来，行政机关作出具体行政行为之后，在进入行政复议或行政诉讼之前，是否可以实施强制执行，中国至今还没有统一的法律规定；这就只得依赖于个别法的个别规定了。现在规定这种制度最为典型的法律是《中华人民共和国税收征收管理法》[7].该法第56条和其他条文规定，纳税人对税务机关作出的纳税决定不服的，应当在按决定履行了“决定”上规定的义务以后才可申请行政复议；税务机关对纳税人的所欠税款有直接追缴的权力。
这种执行的特点在于：1.执行主体是行政机关，不是司法机关；2.被执行人是被具体行政行为确定义务的公民、法人或者其他组织，即行政相对人；3.执行内容是具体行政行为确定的内容；4.执行所发生的时间是在具体行政行为作出以后，提起行政诉讼的期限到期之前。
第二类，行政复议期间的执行（用“B”表示）。
关于在行政复议期间，行政机关是否可以强制执行自己作出的具体行政行为，《行政复议法》早已有明确的规定。《行政复议法》第21条规定：“行政复议期间具体行政行为不停止执行；但是，有下列情形之一的，可以停止执行：（一）被申请人认为需要停止执行的；（二）行政复议机关认为需要停止执行的；（三）申请人申请停止执行，行政复议机关认为其要求合理，决定停止执行的；（四）法律规定停止执行的。”这就是说，关于行政复议期间的执行，以“不停止对具体行政行为的执行为原则，以停止执行为例外”。
这种执行的特点在于：1.执行主体是行政机关，准确地说，是作出具体行政行为的行政机关，而不是行政复议机关，更不是司法机关；2.被执行人是被具体行政行为确定义务的公民、法人或者其他组织，即行政相对人；3.执行内容是具体行政行为确定的内容；4.执行所发生的时间是在行政复议期间。
第三类，对当事人在法定期限内不提讼又不履行时的执行（用“C”表示）。
这类执行制度由《行政诉讼法》第66条所设定。该条规定：“公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期间不提讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。”最高人民法院《行政诉讼法解释》第87条第1款又规定：“法律、法规没有赋予行政机关强制执行权，行政机关申请人民法院强制执行的，人民法院应当依法受理。”
这类执行一方面发生在司法救济即行政诉讼之前，所以它不是行政诉讼期间的执行；另一方面又不存续于整个行政管理阶段，它有特定的时间条件，那就是只有当相对人“在法定期限内不提讼又不履行时”才能发生的执行，因而其时间上比第一类执行，即行政事先执行（A）要晚。
这种执行的特点在于：1.执行主体一般情况下是人民法院，特殊情况下也可以是行政机关；2.被执行人是被具体行政行为确定义务的公民、法人或者其他组织，即行政相对人；3.执行内容是具体行政行为确定的内容；4.执行所发生的时间是在行政机关作出具体行政行为之后，但当事人在法定期限内不提讼又不履行时。
如果从执行主体的角度考察，本类执行又可划分为两种：
C-1：当事人在法定期限内不提讼又不履行时，由行政机关申请人民法院对当事人实施强制执行。由于《行政诉讼法》第66条确立的原则是“以申请人民法院强制执行为原则，以行政机关自己执行为例外”，因而在当下的中国，这类执行所占比重最大。
C-2：当事人在法定期限内不提讼又不履行时，由行政机关自身依法对当事人实施强制执行。从《行政诉讼法》第66条规定看，行政机关自己实施强制执行，受到一个严格条件的限制，即必须有“法”的授权。关于这个“法”的范围，根据最高人民法院《行政诉讼法解释》第87条的解释，[8]应当是指“法律和法规”。[9]
第四类，对当事人在法定期限内不提讼又不履行并行政机关不申请执行时的执行（用“D”表示）。
这一执行不是来自于《行政诉讼法》，而是来自于最高人民法院《行政诉讼法解释》的规定。该《解释》第90条规定：“行政机关根据法律的授权对平等主体之间民事争议作出裁决后，当事人在法定期限内不又不履行，作出裁决的行政机关在申请执行的期限内未申请人民法院强制执行的，生效具体行政行为确定的权利人或者其继承人、权利承受人在90日内可以申请人民法院强制执行。享有权利的公民、法人或者其他组织申请人民法院强制执行具体行政行为，参照行政机关申请人民法院强制执行具体行政行为的规定。”
这种执行的特点在于：1.执行主体是人民法院，不是行政机关；2.被执行人是被行政裁决确定义务的公民、法人或者其他组织，即行政相对人；3.执行内容是行政裁决确定的内容；4.执行所发生的时间是在行政机关作出行政裁决之后，但当事人在法定期限内不提讼又不履行时。
这类制度与C-1比较，其最大的区别是：它是对行政裁决的执行，而C-1是对行政裁决以外的具体行政行为的执行。行政裁决虽然也是属于具体行政行为，但它与其他具体行政行为不同的是：行政机关是以“中间人”的身份处理平等主体之间的民事关系。
第五类，由行政机关选择的执行（用“E”表示）。
最高人民法院《行政诉讼法解释》第87条第2款规定：“法律、法规规定既可以由行政机关依法强制执行，也可以申请人民法院强制执行，行政机关申请人民法院强制执行的，人民法院可以依法受理。”这一规定的意思是，如果法律、法规规定既可以由行政机关依法强制执行，也可以申请人民法院强制执行的，那末行政机关就有选择权：它既可以申请人民法院强制执行，也可自己依法强制执行；但行政机关向人民法院提出申请后，人民法院可以受理，也可以不受理。
这类执行，从时间上看，它限于“当事人在法定期限内不提讼又不履行时”的所实施的执行。因而可以说，实质上它是对第三类执行（C）的补充，C的主要特点均适用于它。但它与C比较，又有明显差异，表现在以下几处：
一是，在C中，申请人对执行主体没有选择权。在法律、法规规定行政机关拥有强制执行权时，由行政机关实施强制执行；在法律、法规没有赋予行政机关拥有强制执行权时，行政机关只得申请人民法院强制执行。而在本类执行（E）中，由于法律、法规既规定行政机关可以强制执行，也规定行政机关可以申请人民法院强制执行，因此在启动强制执行程序时，可以由行政机关作出选择。
二是，在C中，当行政机关申请人民法院强制执行时，人民法院“应当”受理，除非不符合申请条件。但在本执行中，不论行政机关的申请是否符合申请条件，人民法院“可以”受理，同时也意味着可以不受理。因为即便人民法院不受理，也不会出现执行上的“真空”。
在本类执行中，最终的执行主体只有两个，不是行政机关，就是人民法院。因而它的分类又会与C类执行的再分类相同，即一类是（C-1）司法机关的执行，另一类是（C-2）行政机关的执行。
第六类，行政诉讼期间对被诉具体行政行为的执行（用“F”表示）。
这是解决在行政诉讼期间，具体行政行为是否可以被行政机关执行的问题。我国《行政诉讼法》第44条规定：“诉讼期间，不停止具体行政行为的执行。但有下列情形之一的，停止具体行政行为的执行：（一）被告认为需要停止执行的；（二）原告申请停止执行，人民法院认为该具体行政行为的执行会造成难以弥补的损失，并且停止执行不损害社会公共利益，裁定停止执行的；（三）法律、法规规定停止执行的。”从这里可以看出，由《行政诉讼法》设定的这类执行制度是：诉讼期间，以不停止具体行政行为的执行为原则，以停止具体行政行为的执行为例外。
这类执行的特点是：1.执行主体是行政机关；2.被执行人是公民、法人或者其他组织；3.执行内容是被诉的具体行政行为；4.执行时间发生在行政诉讼期间。
第七类，司法裁判前的先行司法执行（用“G”表示）。
这是解决在司法裁判前，具体行政行为是否可以被人民法院执行的问题。最高人民法院《行政诉讼法解释》第94条又规定：“在诉讼过程中，被告或者具体行政行为确定的权利人申请人民法院强制执行被诉具体行政行为，人民法院不予执行，但不及时执行可能给国家利益、公共利益或者他人合法权益造成不可弥补的损失的，人民法院可以先予执行。后者申请强制执行的，应当提供相应的财产担保。”这说明，人民法院在作出具有最终法律效力的裁判之前，原则上是不能执行被诉具体行政行为的；但在特殊条件下，可以先行司法执行。
这一执行有下列特点：1.执行主体是人民法院；2.被执行人是公民、法人或者其他组织；3.执行内容是被诉的具体行政行为；4.执行时间发生在行政诉讼期间，但在人民法院作出具有最终法律效力的裁决之前；5.执行的条件非常严格，限于“不及时执行可能给国家利益、公共利益或者他人合法权益造成不可弥补的损失”，而且如果申请人是“具体行政行为确定的权利人”的话，它还应当提供相应的财产担保。
第八类，对生效司法裁判的执行（用“H”表示）。
这是解决人民法院作出具有最终法律效力的裁决之后如何执行的问题。从时间流程上看，它是一种最后的执行。我国《行政诉讼法》第65条规定：“当事人必须履行人民法院发生法律效力的判决、裁定。公民、法人或者其他组织拒绝履行判决、裁定的，行政机关可以向第一审人民法院申请强制执行，或者依法强制执行。行政机关拒绝履行判决、裁定的，第一审人民法院可以采取以下措施：（一）对应当归还的罚款或者应当给付的赔偿金，通知银行从该行政机关的帐户内划拨；（二）在规定期限内不执行的，从期满之日起，对该行政机关按日处五十元至一百元的罚款；（三）向该行政机关的上一级行政机关或者监察、人事机关提出司法建议。接受司法建议的机关，根据有关规定进行处理，并将处理情况告知人民法院；（四）拒不执行判决、裁定，情节严重构成犯罪的，依法追究主管人员和直接责任人员的刑事责任。”最高人民法院《行政诉讼法解释》第83条又补充规定：“对发生法律效力的行政判决书、行政裁定书、行政赔偿判决书和行政赔偿调解书，负有义务的一方当事人拒绝履行的，对方当事人可以依法申请人民法院强制执行。”
这一执行的特点是：1.执行主体可以是人民法院，也可以是行政机关；2.被执行人也既可能是公民、法人或者其他组织，也可能是行政机关；3.执行内容是具有最终法律效力的司法裁判；4.执行时间发生在人民法院作出具有最终法律效力的司法裁判之后；5.执行的条件是当事人不履行司法裁判。
为便于分解执行制度的结构，这类执行可以从执行主体上分为：H-1，即人民法院对司法裁判的强制执行和H-2，即行政机关对司法裁判的强制执行。从《行政诉讼法》第65条和最高人民法院《行政诉讼法解释》第83条规定内容看，对于已经生效的司法裁判，原则上应当由人民法院执行，在法律和法规有明文授权的条件下，也可由行政机关实施强制执行。但我国迄今为止的法律或法规尚未对行政机关授权过强制执行生效司法裁判的权力。因而可以说，H-2在理论上是成立的，可在实际上是不存在的。
到此，我们可以把中国现行各项行政法上的强制执行制度，即执行行为的名称、表示符号、法的依据、主要特点及再分类归结如下：
--------------------------------------------------------------------------------------
|序号|名称|表示符号|法的依据|主要特点|再分类|
|----|----------------|--------|------------------|----------------------|-----------|
|||||1.执行主体是行政机关||
|||||2.被执行人是行政相对人||
|||||3.执行内容是具体行政行||
|1|行政先事执行|A|《税收征收管理法》|为确定的内容||
||||第56条等|4.执行所发生的时间是在||
|||||具体行政行为作出以后||
|||||提起行政诉讼的期限到||
|||||期之前||
|----|----------------|--------|------------------|----------------------|-----------|
|||||1.执行主体是行政机关||
|||||2.被执行人是行政相对人||
|||||3.执行内容是具体行政行||
|2|行政复议期间|B|《行政复议法》|为确定的内容||
||的执行||第21条|4.执行所发生的时间是在||
|||||行政复议期间||
|----|----------------|--------|------------------|----------------------|-----------|
|||||1.执行主体是司法机关和||
|||||行政机关|C-1：|
|||||2.被执行人是行政相对人|司法机关的|
||对当事人在法定期||《行政诉讼法》|3.执行内容是具体行政行|执行|
|3|限内不提讼又|C|第66条|为确定的内容||
||不履行时的执行|||4.执行所发生的时间是在|C-2：|
|||||“当事人在法定期限内|行政机关的|
|||||不提讼又不履行”|执行|
|||||时。||
|----|----------------|--------|------------------|----------------------|-----------|
|||||1.执行主体是人民法院||
||对当事人在法定期|||2.被执行人是行政相对人||
||限内不提讼又||最高人民法院《行政|3.执行内容是行政裁决确||
|4|不履行并行政机关|D|诉讼法解释》|定的内容||
||不申请执行时的执||第90条|4.执行所发生的时间是在||
||行|||当事人在法定期限内不||
|||||提讼又不履行时||
|----|----------------|--------|------------------|----------------------|-----------|
|||||1.执行主体是司法机关和||
|||||行政机关，由申请人选||
|||||择，法院最终确定|E-1=C-1|
||由行政机关选择||最高人民法院《行政|2.被执行人是行政相对人||
|5|的执行|E|诉讼法解释》第87条|3.执行内容是具体行政行||
||||第2款|为确定的内容|E-2=C-2|
|||||4.执行所发生的时间是在||
|||||“当事人在法定期限内||
|||||不提讼又不履行”时||
|----|----------------|--------|------------------|----------------------|-----------|
|||||1.执行主体是行政机关||
|||||2.被执行人是公民、法人||
||行政诉讼期间对被||《行政诉讼法》|或者其他组织||
|6|诉具体行政行为的|F||3.执行内容是被诉的具体||
||执行||第44条|行政行为||
|||||4.执行时间发生在行政诉||
|||||讼期间||
|----|----------------|--------|------------------|----------------------|-----------|
|||||1.执行主体是人民法院||
|||||2.被执行人是公民、法人||
|||||或者其他组织||
|||||3.执行内容是被诉的具体||
|||||行政行为||
|||||4.执行时间发生在行政诉||
|||||讼期间，但在人民法院||
||司法裁判前的先行||最高人民法院《行政|作出具有最终法律效力||
|7||G|诉讼法解释》第94条|的裁决之前；||
||司法执行|||5.执行的条件非常严格，||
|||||限于“不及时执行可能||
|||||给国家利益、公共利益||
|||||或者他人合法权益造成||
|||||不可弥补的损失”，而||
|||||且如果申请人是“具体||
|||||行政行为确定的权利人”||
|||||的话，它还应当提供相||
|||||应的财产担保。||
|----|----------------|--------|------------------|----------------------|-----------|
|||||1.执行主体可以是人民法||
|||||院，也可以是行政机关||
|||||2.被执行人也既可能是公|H-1,人民法|
|||||民、法人或者其他组织|院对司法裁|
||||《行政诉讼法》第65|也可能是行政机关|判的强制执|
||对生效司法裁判的||条|3.执行内容是具有最终法|行|
|8||H|最高人民法院《行政|律效力的司法裁判||
||执行||诉讼法解释》第83条|4.执行时间发生在人民法|H-2，行政机|
|||||院作出具有最终法律效|关对司法裁|
|||||力的司法裁判之后|判的强制执|
|||||5.执行的条件是当事人不|行|
|||||履行司法裁判||
--------------------------------------------------------------------------------------
上述“个体化”而“多样性”的现行行政强制执行制度，显凸了它的不成熟性。这种不成熟性主要表现在：
一是，没有穷尽所有情景下的执行行为。例如，上述制度解决了行政机关作出具体行政行为后，相对人在法定期限内“不提讼”又不履行时的强制执行（C），但遗漏了行政机关作出具体行政行为后，相对人在法定期限内“不申请复议”又不履行时的强制执行问题；还有，对于行政终局行为[10]，经行政复议最终确认的具体行政行为的强制执行问题，亦无法律上的答案。
二是，各项具体制度之间所体现的精神出现不协调甚至矛盾。例如，F类执行表明：在行政诉讼期间，原则上不停止具体行政行为的执行；而G类执行表明的是：在行政诉讼期间，原则上停止对具体行政行为的执行。虽然这两类执行所实施的主体不同，F由行政机关实施，G由人民法院实施，但它们所执行的内容是同一的，都是被诉的具体行政行为。在行政诉讼期间，对被诉的具体行政行为是否应当强制执行，在法律制度的设计上是必须统一的。
二、对现行行政法上的强制执行制度架构的分析
这里，我们将从几个视角考察中国“行政法上的强制执行”之类型，从而为下一题对各种强制执行行为的定性打下基础。
首先，如果以实施强制执行的主体为标准进行分类，那末，中国行政法上的强制执行可分为两类：一是，由行政机关实施的强制执行；二是，由人民法院实施的强制执行。
从上一题的结构图中可以发现，由行政机关实施的强制执行有下列几项：
A，行政事先执行。即由行政机关作出具体行政行为后，即对该具体行政行为所确定的义务实施强制执行；
B，行政复议期间的执行。即在行政复议期间，由作出被复议的具体行政行为的行政机关对该行为所确定的义务实施强制执行；
C-2，对当事人在法定期限内不提讼又不履行时的执行。在法律和法规有明确授权的条件下，由行政机关自己实施强制执行；
E-2，由行政机关选择的执行。当法律、法规规定，在当事人于法定期限内不提讼又不履行时，既可以由行政机关实施强制执行，又可由人民法院实施强制执行，而行政机关选择自己执行时，便属本类；
F，行政诉讼期间对被诉具体行政行为的执行。即在行政诉讼期间，由作出被诉的具体行政行为的行政机关强制执行该行为；
H-2，对生效司法裁判的执行。即人民法院作出具有最终法律效力的司法判决或裁定后，在法律法规明文授权行政机关实施该司法裁判时，由行政机关实施的强制执行。
由人民法院实施的强制执行有下列几项：
C-1，对当事人在法定期限内不提讼又不履行时的执行。在这类执行中，当法律法规没有授权行政机关强制执行时，由行政机关申请人民法院强制执行；
D，对当事人在法定期限内不提讼又不履行并行政机关不申请执行时的执行。这是针对由行政机关作出的行政裁决的执行，当行政机关不申请人民法院强制执行该裁决时，可由该行政裁决确定的权利人申请人民法院强制执行；
E-1，由行政机关选择的执行。当法律、法规规定，在当事人于法定期限内不提讼又不履行时，既可以由行政机关实施强制执行，又可由人民法院实施强制执行，而行政机关选择申请人民法院强制执行时，便属本类；
G，司法裁判前的先行司法执行。即在行政诉讼阶段，人民法院作出具有最终法律效力的司法裁判前，不及时执行可能给国家利益、公共利益或者他人合法权益造成不可弥补的损失，可由人民法院先行执行；
H-1，对生效司法裁判的执行。即人民法院作出具有最终法律效力的司法判决或裁定后，由人民法院强制执行司法裁判的行为。
这一分类，可以归结如下图表：
分类表：Ⅰ
---------------------------------------------------
|由行政机关实施的强制执行|由人民法院实施的强制执行|
|------------------------|------------------------|
|A、B、C-2、E-2、F、H-2|C-1、D、E-1、G、H-1|
---------------------------------------------------
其次，如果以被执行的内容为标准进行分类，那末，中国行政法上的强制执行可分为两类：一是，对行政行为（所确定的义务）的强制执行；二是，对司法行为（所确定的义务）的强制执行。
这一分类的对应关系见下表：
分类表：Ⅱ
-------------------------------------------
|对行政行为的强制执行|对司法行为的强制执行|
|--------------------|--------------------|
|A、B、C、D、E、F|G、H|
-------------------------------------------
再次，如果以法律救济（行政复议与行政诉讼）为坐标进行分类，那末，中国行政法上的强制执行可分为三类：一是，事先执行，即在进入行政复议或行政诉讼前所实施的强制执行；二是，事中执行，即在行政复议或行政诉讼期间所实施的强制执行；三是，事后的执行，即经过法律救济以后，被救济的具体行政行为具有最终效力后的强制执行。
这一分类的对应关系形成了下表：
分类表：Ⅲ
----------------------------------------
|事先执行|事中执行|事后执行|
|--------------|------------|----------|
|A、C、D、E|B、F、G|H|
----------------------------------------
三、对各项行政法上的强制执行行为的定性
对行政法上的强制执行行为作“定性”分析的目的是为了解决其立法上的“归宿”，即鉴于某一执行行为的性质，把其纳入某一法律的调整范围。从可以调整行政法上的强制执行行为的法律部门而言，无非涉及到行政实体法（狭义的行政法）与行政诉讼法在立法范围上的分工。如果我们把应当由行政法[11]规制的强制执行称作“行政强制执行”，又把应当由行政诉讼法支配的强制执行称作“司法强制执行”，那么本题的“定性”任务就显得清晰起来：我们应当对上述各项行政法上的强制执行行为作“非此即彼”，即不是“行政强制执行”便是“司法强制执行”的“分配”便可。
但这种分类必须建立在一种理性的标准之上，而这种标准又必须以“行政性”与“司法性”的划分为基础。也许有下列几种标准可供选择：
一是，以实施强制执行的主体为标准。那就是，凡是由行政机关实施的强制执行，就是行政强制执行；凡是由人民法院实施的强制执行，就是司法强制执行。这样的分界，虽然在操作上显得十分轻松，但它最大的困难是无法对H-2进行定性。因为按此标准，H-2显然属于行政强制执行而不是司法强制执行，但这种执行发生在司法程序（即行政诉讼程序）而不是行政程序中，而且被执行的内容是执行具有最终法律效力的司法裁判而不是行政管理中的行政决定。可以说，H-2这种强制执行行为的“司法性”远大于“行政性”。
二是，以被强制执行的内容为标准。那末分类就应当按此进行：凡是强制执行由具体行政行为确定的义务的，属于行政强制执行；相反，凡是强制执行由司法裁判确定的义务的，便属司法强制执行。换句话说，行政强制执行是对行政行为的执行，司法强制执行是对司法行为的强制执行。这种标准符合理性规律。但它同样遇到一些困难，如就C-1而言，它是在当事人在法定期限内不提讼又不履行时由人民法院实施的强制执行，由于它是对具体行政行为而不是对司法裁判的执行，因而显然属于行政强制执行；但在各国立法传统上，司法机关实施的执行行为肯定适用司法法而不是行政法。
三是，以强制执行行为所处的程序为标准。这种标准也许可以绕开上述两类标准所面临的困境。按此标准，行政强制执行与司法强制执行之间的“界河”应当是另一种模样：在行政程序中所发生的强制执行属于行政强制执行；在司法程序中所发生的强制执行则属于司法强制执行。更准确一点说，在行政诉讼过程中发生的强制执行是司法强制执行，在行政诉讼程序以外所发生的执行便属于行政强制执行了。但当我们以此为标准开始分解本文第一题所列举的各项执行行为时，发现同样无法回避上述两个标准所面临的困难。例如：当我们按此标准把H-2纳入司法强制执行，而将C-1纳入行政强制执行时，势必得出一种不合逻辑的理论：司法强制执行由行政机关实施，而行政强制执行由司法机关实施。
我们已不可能在上述三种标准之外再创更理想的标准，而上述的无论哪一种标准都是一根泥潭中的“标杆”。可另一方面，我们又确信：区分行政强制执行与司法强制执行的标准肯定离不开“主体”、“行为”和“程序”三个要素。这样，我们就深深地陷入了一种困境。走出困境需要借助两根“杠杆”：
一是，综合标准的观念。关于如何区分行政强制执行与司法强制执行，我们在上面设想了三种标准，或者采用主体标准，或者采用内容标准，或者采用程序标准，但每一标准的尝试都暴露出缺陷。这就迫使我们接受一种想法：这种标准不应当是单一的，应当是网状的综合性标准。具体言之，我们认为，区分行政强制执行与司法强制执行的核心标准应当是被执行的内容。就是说，对由具体行政行为确定的义务的强制执行，属于行政强制执行；对由司法裁判确定的义务的强制执行，是司法强制执行。简言之，行政强制执行是对行政行为的执行，司法强制执行是对司法行为的执行。我们之所以要把被执行内容视为区分行政强制执行与司法强制执行的核心标准，是因为强制执行的目的和价值就在于迫使当事人履行被强制执行的义务。接着，我们还主张，行政强制执行应当由行政机关适用行政程序进行，司法强制执行由司法机关适用司法程序实施。如果这一“应然”可以成为“是然”，那么，强制执行中的“主体”、“行为”和“程序”三个要素及其统一性便成为区别行政强制执行与司法强制执行之间的标准。那就是：行政强制执行是对行政行为的执行，并且由行政机关通过行政程序实施；司法强制执行是对司法行为的执行，并且由人民法院通过司法程序实施。
二是，对现行制度改革的观念。如果我们用上述三要素标准对第一题中的各项强制执行行为进行定性的话，就马上发现：除了A、B、C-2、E-2可以被确定为行政强制执行，G、H-1可以被确定为司法强制执行外，其余的执行行为，即C-1、D、E-1、H-2，均属“不伦不类”之流。这就提醒我们：我们不能以非理性的制度去否定理性的标准，必须改造现行不理性的制度。所以，我们不能用不规范的执行制度去评价规范的定性标准，而应当在对现行紊乱的执行行为进行改革的过程中对其重新定位。
四、对执行行为的重新定位及立法范围的调整
未来的制度应当按照“行政强制执行由行政机关通过行政程序实施具体行政行为、司法强制执行由人民法院通过司法程序实施司法裁判”的规则进行重组。鉴此，我们应当对上述属于“不伦不类”的执行行为进行“改造”，然后进行重新定位与归类。具体方案如下：
关于C-1，即对当事人在法定期限内不提讼又不履行时，由行政机关申请人民法院强制执行。这类执行，尚未经入法院的诉讼程序，特别是执行的内容是具体行政行为所确定的义务，因而属于行政强制执行。目前，“以人民法院执行为原则，以行政机关执行为例外”的原则已经受到挑战。[12]只要一改这一传统模式，建立由行政机关实施行政强制执行，由人民法院实施对行政机关实施强制执行行为的司法监督，C-1归入行政强制执行范围就成了顺理成章的事。
关于D，即对当事人在法定期限内不提讼又不履行由行政机关作出的行政裁决，并行政机关不申请执行时，由权利人申请人民法院强制执行。由于这是对由行政机关作出的行政裁决的执行，而不是对由人民法院作出的司法裁判的执行，因而属于行政强制执行。与上同理，它应当改由权利人向行政机关申请强制执行。如果行政机关不予执行，权利人可以“行政机关不履行法定职责”为由，诉至人民法院，启动行政诉讼的监督程序。
关于E-1，即当法律、法规规定，在当事人于法定期限内不提讼又不履行时，既可以由行政机关实施强制执行，又可由人民法院实施强制执行，而行政机关选择申请人民法院强制执行。这类执行的内容与C类相同，是对具体行政行为的执行，而不是对司法裁判的执行，因而同样属于行政强制执行。它只要改由行政机关自己实施强制执行，问题便迎刃而解。
最后关于H-2，即人民法院作出具有最终法律效力的司法判决或裁定后，在法律法规明文授权行政机关实施该司法裁判时，由行政机关实施的强制执行。这类执行，由于执行的内容不是具体行政行为，而是由人民法院作出的司法裁判，因而属于司法强制执行而不是行政强制执行。对司法裁判的执行，理应由人民法院实施强制执行。况且，虽然《行政诉讼法》第65条第2款规定在法律法规有明文授权时，可由行政机关对具有最终法律效力的司法裁判实施强制执行，可实际上由于迄今尚无一例法律或法规作过这样的授权，因而行政机关事实上无此权力，不如取消省事。
到此，我们对现行各种强制执行行为的改造与定性可以归结如下——
属于纯粹的行政强制执行：A、B、C-2、E-2；
属于纯粹的司法强制执行：G、H-1；
经改造后归入行政强制执行：C-1、D、E-1；
经改造后归入司法强制执行：H-2.
如果我们以“行政强制执行应当由行政法来规范，司法强制执行得由行政诉讼法调整”的思路重新划定行政法与行政诉讼法的调整范围，那末结论已经不言自明了。
属于行政强制执行的各项执行行为应当由《行政强制法》或《行政程序法》来规制，它适用于现行的A、B、C-2、E-2及拟予改造的C-1、D、E-1等执行行为；属于司法强制执行的各项执行应当由《行政诉讼法》加以规范，它包括了G、H-1和拟予改造的H-2等有关执行行为。未来《行政强制法》或《行政程序法》的制定和《行政诉讼法》的修改应当注意到这一点。
参考文献：
[1]作者并不赞同广义行政法。因为行政法与行政诉讼法是两个独立的法律部门，如同刑法与刑事诉讼法、民法与民事诉讼法之间的关系一样。这里之所以“暂且”从广义行政法角度考察行政强制执行制度，其目的是为了达到对中国当今与行政有关的强制执行制度作一全方位的、毫不遗漏的“探视”。
[2]1989年4月4日中华人民共和国第七届全国人民代表大会常务委员会第二次会议通过，1989年4月4日公布，自1990年10月1日起施行。
[3]1999年11月24日最高人民法院审判委员会第1088次会议通过，2000年3月8日中华人民共和国最高人民法院公告法释〔2000〕8号公布，自2000年3月10日起施行。
[4]中国十三年实践《行政诉讼法》，从而推动行政实体立法和行政法理发展的历史已充分证明了这一点。
[5]见《行政诉讼法》第66条。
[6]1999年4月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第九次会议通过，1999年4月29日中华人民共和国主席令第16号公布，自1999年10月1日起施行。
[7]1992年9月4日第七届全国人民代表大会常务委员会第二十七次会议通过，根据1995年2月28日第八届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议和2001年4月28日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议《关于修改〈中华人民共和国税收征收管理法〉的决定》修正，2001年4月28日中华人民共和国主席令第四十九号公布，自2001年5月1日起施行。
[8]最高人民法院《行政诉讼法解释》第87条规定：“法律、法规没有赋予行政机关强制执行权，行政机关申请人民法院强制执行的，人民法院应当依法受理。法律、法规规定既可以由行政机关依法强制执行，也可以申请人民法院强制执行，行政机关申请人民法院强制执行的，人民法院可以依法受理。”
[9]规定行政机关拥有强制执行权的法律与行政法规，可见胡建淼著《行政法学》（法律出版社，2003年2月第2版）第334-335页。
行政强制法论文篇（2）
[关键词]行政强制必要性程序瑕疵中道救济一当自由失去时
在刚刚结束的SARS疫情爆发严重时，中央到地方各级政府机关采取了若干强制性措施来应对这场突发性公共危机。来自北京市防控非典督查办公室的统计，根据流行病学调查和隔离公告时间，截至6月21日10时，18个区县累计隔离医学观察人数为30173人，其中集中隔离12131人，分散隔离18042人。累计解除隔离观察人数30048人，当日处于隔离观察人数125人。⑴留验观察、隔离治疗等抗SARS措施的频频采用涉及到公民的人身自由范围问题（当然也涉及到企业自由问题，本文不做论述）。
可以看到“紧急状态”这一用语在这一事件中被学术界乃至传媒界大量反复引用。何谓“紧急状态”？紧急状态在各国宪法和法律上的描述也不尽一致，但大致上的内容是近似的。比较有代表性的定义是欧洲人权法院对“公共紧急状态”（PublicEmergency）的解释，即“一种特别的、迫在眉睫的危机或危险局势，影响全体公民，并对整个社会的正常生活构成威胁”。紧急状态有以下几个特征：必须是现实的或者是肯定要发生的；威胁到人民生命财产的安全；阻止了国家政权机关正常行使权力；影响了人们的依法活动；必须采取特殊的对抗措施才能恢复秩序等。根据引起紧急状态的原因不同一般可以把紧急状态分为两类：一类是自然灾害引起的紧急状态；一类是由社会动乱引起的紧急状态。⑵SARS的爆发显然属于第一种类型的情况。那么上述种种行政强制行为就应该是紧急状态下的行政行为。
基于上文对“紧急状态”的认定，在很大程度上可以认定为在SARS疫情下的若干行政行为是行政强制制度中的即时强制。即时强制，是指国家行政机关在遇有重大灾害或事故，以及其他严重影响国家、社会、集体或者公民利益的紧急状态下，依照法定职权直接采取的强制措施。⑶依即时强制的标的，留验观看、隔离治疗等强制措施属于对身人的强制，如《传染病防治法》第24条的规定⑷.在本次事件中，各级行政主体基本上采取的都是一个断然的行动，使得行政相对人认识到的就是限制或影响自身权益的诸多手段或措施，出现了很多抵制和阻碍的情况（从隔离区逃走、违反出行规定和办假证明）。这是我们不得不思索，抗SARS措施与人身自由之间的关系。人身自由属公民基本权利，受到宪法的保护⑸.《立法法》规定“限制人身自由的强制措施和处罚”属于法律保留事项，即如需对公民的人身自由施加限制，必须有法律上的依据。⑹因此有必要对这些行为的合法性、正当性进行思考。
二行政强制合法性、正当性的若干思考
就抗SARS而言，行政机关可以直接适用的是1989年2月21日第七届全国人民代表大会常务委员会第六次会议通过的《传染病防治法》。因此，检测抗SARS措施的合法性，首先应该考察这些措施与《传染病防治法》之间的关系究竟如何。实施抗SARS措施的前提-法定传染病和疫区的宣布基于上述法律保留的要求，检测SARS疫情发生之后相关行政机关所采取的措施是否具备合法性就必须从该法中寻找基本的答案。⑺
有些学者对诸强制措施的合法性表示质疑认为：运用这些措施对人身自由进行限制时，都必须存在一个前提要件：实施第24条措施的前提要件是相应的传染病必须属于法定传染病（事实要件）；实施第26条措施的前提要件是针对已经被宣布为疫区的地区（地域要件）。
但是，考察至今为止中央和地方各级政府今为止采取的措施，可以说，都缺乏上述两项前提要件，换而言之，各项措施在合法性要件方面或多或少都存在着一定的瑕疵。
显然可以看出上述对抗SARS措施合法性分析是以实定法为根据进行的。而目前SARS疫情中的很多情况则显然并非是可从既存的实定法中寻找到有效的对应措施。在相当大程度上，既存的实定法并不是能够全然预测到各种未来可能发生的事情，这正是实定法的局限性。SARS突如其来的发生，寻找其病原体的艰难过程以及至今尚未研究和生产出能有效治疗的药物等事实说明SARS本身与《传染病防治法》第3条所列举的35种法定传染病不同，法律体系并未预设其发生之后可采取的有效措施。总而言之，至今支撑抗SARS措施的，尤其是其中涉及人身自由的措施的，并不是适用于平常状态的实定法体系，而是在紧急状态下的其他因素。因此，分析和评论抗SARS措施与人身自由之间的关系，就不能仅仅以既存的实定法为唯一依据。
那么这些强制措施是否超越了“必要性”的范围呢？观察目前使抗SARS措施发生效力的各种因素，“必要性”的认识是关键-如果不采取现行的抗SARS措施则难以预防或遏制SARS的疫情发展。处于紧急状态的当前，是人们对采取抗SARS措施“必要性”的认识为这些措施提供了正当性基础，使其有效的作用得以维持。以下的两个方面可以说明抗SARS措施具有正当性。对照《传染病防治法》，目前以具有限制人身自由内容的第24条措施或第26条措施的形式表现出来的抗SARS措施在合法性方面均存在相当的瑕疵，但另一方面，事实上维系这些措施有效运作的则是基于“必要性”产生的正当性。“必要性”是应解决非常状态下问题之需要产生的。当“必要性”并不是构成某项措施形式方面的合法性要件时，其直接反映出的是社会对法律，对公共权力的实质要求。当前人们期待的是各级政府能够实质性地解决由SARS造成的公共健康和安全方面的危机，真正承担公共卫生职责。因此“必要性”支撑的正当性也只有在这类非常状态之下，即当实定法无法或者难以提供有效的法律资源实质性地满足社会需要时才具有真正的法律意义。⑻
紧急状态不会永远持续。无论采取哪种措施，不能总在事实上的“必要性”中寻求和维系效力。SARS给人们的启发是应尽快建立能够在平常状态中充分预测和对应诸如公共健康和安全危机等问题的法律制度，从而使“必要性”成为采取法定措施的一项前提要件，而不是仅仅是事实上的，孤立于实定法体系之外的“裸”的客观存在。总之如何通过法律制度建设，在合法性中去整合“必要性”和正当性是目前相关法律制度建设的当务之急.⑼
其实，我们讨论紧急状态下的行政行为的根本出发点还是基于公共危机处理中的公共利益与公民个人权利的制衡的考虑。有些学者这样描述：“公共利益与公民个人权利是一对矛盾的统一体。公共利益是公民个人权利的集合，但它又不等同于公民的个人权利；公民的个人权利应溶于公共利益之中，但又有其个体性和独享性。”在突发的公共危机面前，在应对这样的公共危机过程中，公共利益与公民个人权利的关系呈现出如下特
点：第一，公共危机的公共性，决定了公共利益保护的优先性和公民个人权利的从属性。第二，公共危机的突发性，决定了公共利益保护的紧迫性和公民部分期待（预期）的权利实现的困难性。第三，公共危机的严重性，决定了公共利益的强化和公民个人权利的弱化。第四，公共危机处理的复杂性，决定了公共利益保护的手段多样性和公民个人权利的多方受限性。第五，公共危机的不可避免性，决定了公共利益特殊保护的必要性和公民个人权利受限的必然性。第六，公共危机的暂时性，决定了公共利益特殊保护的暂时性和公民个人权利受限的暂时性。⑽总之，在法律制度中有效地处理“必要性”，将正当性转化为合法性，使合法性中蕴含正当性是今后法律制度建设的应有走向。当然，在具体的制度层面如何构建本人限于水平，还无法展开。重复上文提过的观点-如何平衡满足行政强制措施“必要性”与法治国家对包括人身自由在内的人权的保障要求之间的制衡关系，寻找出二者之间的“中道”是这方面法制改革的关键所在（本文下节将着重论述，此处不赘述）。
三“中道”之忧-行政强制的程序瑕疵及边缘
堪称“国考”的高考在不平常中刚刚走过，高考期间的SARS预防、检查、卫生等方方面面的问题做出了详细的规定。但其中一项规定却多多少少令人有点不理解，那就是被医院确诊为非典疑似病人的考生与确诊患了非典的考生一样，不得参加高考。⑾这种规定的公平性实在令人怀疑（实际可行性暂且不论）。事实上，抗SARS过程中的实习医生有功，考研未过线也可顺利升读研究生；人民大学更公开表示，对一线抗非人员的子女采取优先录取政策……对医护人员可以慷慨付出爱心，乃至惠及他们的子女，为什么不能对染病的非典疑似考生本人多一点关怀呢？非典疑似考生在高考关键时刻病倒并被隔离已属不幸，不许他们参加高考，岂不是打击更大？此外，为能够参加考试，疑似病例的考生会不会瞒报、不报自己的病情，那样岂不是对抗击SARS更加不利？这是行政强制的边缘问题，社会反应非常不一致，值得我们反思和讨论。
对控制SARS措施的法律程序问题事实上也值得讨论。控制SARS属于传染病防治范畴，应当依法进行。我国的《传染病防治法》于1989年9月1日开始实施，是控制“非典”的基本法律依据。卫生部是控制“非典”工作的主管部门，已以部门规章形式下发了一系列通知，为保护人民身体健康，避免大众心理恐慌作出了积极的贡献。但是，卫生部在具体实施控制“非典”工作中，在法律程序问题上存在瑕疵。
2003年4月8日，卫生部《关于将传染性非典型肺炎（严重急性呼吸道综合征）列入法定管理传染病的通知》（卫疾控发[2003]84号），《通知》第三条规定：“传染性非典型肺炎（严重急性呼吸道综合征）有较强的传染性，其控制措施可按照《中华人民共和国传染病防治法》第二十四条（一）款执行。”这就是控制SARS的强制治疗、强制隔离措施的法律依据。《传染病防治法》第二十四条（一）项内容为，医疗保健机构、卫生防疫机构发现传染病时，应当及时采取下列控制措施）“对甲类传染病病人和病原携带者，乙类传染病中的艾滋病病人、炭疽中的肺炭疽病人，予以隔离治疗。隔离期限根据医学检查结果确定。拒绝隔离治疗或者隔离期未满擅自脱离隔离治疗的，可以由公安部门协助治疗单位采取强制隔离治疗措施”。而根据《传染病防治法》第三条，甲类传染病是指鼠疫和霍乱，不包括“非典”；同时，“非典”病人亦非艾滋病病人或肺炭疽病人。换言之，《传染病防治法》第二十四条（一）款不能直接适用于控制“非典”工作。因此，卫生部的《通知》属于与上位法（《传染病防治法》）相抵触的下位法，其法律效力存在严重问题。法律授权本身也是有程序限制的，《传染病防治法》第三条第五款规定得很明确，国务院增加甲类传染病病种的，需要公布。相当于立法机关对最高行政机关的立法授权，依法理，此种授权不能再行委托，否则国家职责最后必然由政府承担，而且国务院据此行使权力，其法定要件是公布。具体而言是依照《立法法》规定在国务院公报上。《传染病防治法》第三条第五款为立法授权当无疑问，因为它明确了国务院在特定条件下修改或曰补充法律的权力。另外，隔离治疗、强制隔离治疗属于限制人身自由的强制措施，依据《立法法》第八条第5项，只能制定法律。因此即使“将其看作是国务院依法所享有的行政职权”，授权卫生部行使也违背了立法法原则。
隔离治疗、强制隔离治疗目的的确是为了维护公共利益，但它是对公民权利和自由的严重限制，理应有严格的程序限制。否则，今天是水灾，明日有地震，何从谈起？因此，目前行政力量介入（甚至公安机关），对“非典”病人及“疑似”人员的强制治疗、强制隔离尚无法律依据。在“非典”蔓延的特殊时期，采用特殊手段控制传染病本无可厚非，但这只是一个事实问题，与依法行政问题不属同一层面。毕竟，从某种意义上讲，法治才是社会最大的福祉。
那么控制SARS措施的法律程序问题该如何解决呢？
根据《传染病防治法》规定，卫生部上报国务院，由国务院公告，增加“非典”为甲类传染病。或者，卫生部另行公告，增加“非典”为乙类传染病，援用《传染病防治法》第二十四条（二）项-对除艾滋病病人、炭疽中的肺炭疽病人以外的乙类、丙类传染病病人，根据病情，采取必要的治疗和控制传播措施-来组织实施控制“非典”工作。因为“必要的治疗和控制传播措施”并未有立法限制，所以卫生行政部门完全可以参照《传染病防治法》第二十四条第（一）款采取控制措施。这样解决法律程序问题（上报或者另行公告）并未增加国家的人力、物力开支以及时间耗费，故这种程序应该予以采纳。
曾任德国联邦首席法官的ErnstBenda在他的理性、妥协的“中道”（Mittelweg）理论中支出在上述两者的紧张关系中，一方面，如要最大限度地实现对人权的保障，则当发生紧急状态事件时，能实际有效处理事态的规定会丧失功能；反之，如制作紧急体制已完全满足现实的要求，则会是法治国家和民主的保障陷入绝地，因此，为了建立有效且无害的制度，使上述（极端对立的）两条道路之间不形成冲突，就需要讲实际有效性和防止滥用权力中两种观点至于同样的地位加以考虑。⑿我认为，这次事件及其所延伸的紧急状态下的行政强制行为中存在着过多“过火”现象，如何把握中道，如何做到行政行为合法性、正当性和必要性的完美统一，如何最大限度地在保障社会集体（公共）利益的同时，最小程度地侵犯公民的私权利？如何做到始终保证行政相对人的地位平等？“中道”之忧由此展开。和同学做了比较充分的商讨和论证，觉得给予行政强制以原则上的指导（虽不能治本）可以一定程度上限制行政公权力的滥用。紧急状态下行政强制行为应遵循下属基本准则：
1.法定原则。行政强制必须有法律依据，且必须按照法定的程序实施。⒀“越是危急时刻，越需要民意机关发挥作用。”随着非典疫情的扩散，人大作为民意机关，应当充分发挥作用，这既有助于确认政府行为的合法性，也是体现人大权威性与实现法治原则的要求。首先，人大应当通过授权立法确认政府强制体检与隔离的权力。在疫情迅速扩散时，采取隔离与强制体检等措施对人身自由进行限制显属必要。但是，同样是隔离，是否经过立法机关授权，其正当性截然不同。目前，政府的限制性措施基本上完全出自行政自由裁量，“红头文件”满天飞，立法机关几乎置身事外。这些“红头文件”中，有些固然是出于健康与安全的考虑，有些则令人怀疑是借“非典”而。这些既无益于人民身体健康，还危及其他基本权利，更会遭致国内外的普遍质疑。⒁在对公民权利进行限制和对财产权进行征用时，一定要有明确的法律根据。⒂我国传染病防治法第24条所规定的隔离仅仅针对患者，而且是“医疗隔离”，而防治非典所采取的措施则包括对“接触者”隔离、疫情居民区的“生活隔离”，以及其他场所的强制体检等。为了明确对上述自由与权利进行限制的合法性，有必要通过正式授权，确认隔离与检查的正当范围，防止有关部门滥用权力。
2.公平、公开原则。这体现在行政强制程序方面的规定。信息及时和公开，充分说明强制措施的法理依据和客观必要性，就有利于对群众进行宣传教育，减少不必要的干扰，迅速建立紧急状态下的法律秩序。
3.权衡裁量原则。在行使行政强制之前，行政机关应对必要性和利弊作出衡量，是行政机关作出要不要行使行政强制措施，作出此种或彼种措施的决定（这在隔离措施中体现得较为明显）。
4.适当比例原则。在应急状态下采用这一原则的时侯，合理的度和衡量标准也要符合紧急状态时期的形势和客观条件，而不能简单地根据正常状态下的标准来衡量，也不可采用绝对等量的公式为标准，必须允许一定的公差度，以避免出现因为担心超过必要的界限而放弃应当履行的职责，从而造成更大危害后果的现象。⒃必须兼顾公共利益和公民利益，符合法律规定的目的，不得超过合理的必要的限度，采取必要的方式，最小程度地损害当事人的权益。坚决抵制借紧急状态之名恣意行使行政权的现象。
5.适时执行原则。突发事件的性质和可能带来的紧迫后果要求政府部门在采取必要的应对措施时必须要考虑形势的急迫性和应对措施的及时性。紧急状态下对于政府的决策和适用法律的力度都有特殊的要求。
6.救济原则。紧急状态下的行政强制措施容易给公民、法人（主要是企业）的合法权益造成损害，必须有法律途径予以救济。因此应当作出规定，公民、法人或者其他组织的合法权益因行政强制而受到损害的，可以向人民法院提讼，并可以依法提出赔偿要求。⒄这一原则涉及行政强制措施的可诉性问题，本文下节将补充论述。
四补论（权利救济）
“有权利必有救济。”本文所论述的诸强制行为必然需要适用法律救济。SARS下的一系列强制措施，包括预防性的、控制性的和治疗性的等等，特别是大家所熟悉的一种常用措施，如“隔离”。这些措施有的是纯医疗技术性的，但大多属于行政强制措施行为，无疑带有法律属性。虽然绝大多数人对这种强制措施是配合的，但是也出现了许多违背、阻碍的现象。此时是否可以适用法律救济及适用什么法律救济呢？一般观点认为我国的行政复议法和行政诉讼法早已解决了这一问题：这两法都明文规定，公民、法人或者其他组织，对于行政主体所实施的行政强制措施不服的，有权申请复议或者提讼。但对于非常时期中的行政紧急强制措施的法律救济，与对于一般行政强制措施的法律救济应该有所不同（主要体现在程序上）。其实紧急状态下的强制措施的可诉性尚待进一步研究。
行政强制措施的可诉性，不是从静态的角度和一般意义上讲行政强制措施是否可诉，而是从理论上和实务的、动态的角度分析，满足了什么条件的行政强制措施，可以达到法院受理的条件。因此，我们可以这样理解：《行政诉讼法》明确将行政强制措施纳入法院受理行政案件的范围，并不表明任何形态的行政强制措施都具有可诉性。某一具体行政强制措施是否具有可诉性，还取决于该行政强制措施是否达到了其自身的独立性和成熟性，取决于它与行政相对人权益的关系。⒅
行政强制措施的独立性和成熟性，是指行政强制措施作为一个独立的具体行政行为是否已经成立，而行政强制措施与行政相对人权益的关系则是指法律上的利害关系，即行政强制措施的采取是否影响或可能影响行政相对人的合法权益。⒆从一般意义上讲，具有独立性和成熟性，并影响或可能影响行政相对人权益的行政强制措施，就具有可诉性。具体讲，需要区别不同形态的行政强制措施，并分别加以分析。就行政即时强制措施而言，由于它是一个独立的、实实在在的处置相对人权益的断然行动，实施终了的行政即时强制措施具有独立性、完整性和成熟性，显然也同行政相对人有利害关系，因此它具有可诉性。⒇行政机关采取了行政强制措施以后，或因不存在违法行为，或因虽有违法行为，但不够实施行政处罚或其他行政处理的条件，因而没有必要、也不再实施后续的具体行政行为，而是随着需要强制的情形消失而解除行政强制措施，恢复相对人被限制的权利。但该行政强制措施确实曾经存在过了，也确实给相对人的权益造成了影响，甚至造成了损害。这时的行政强制措施无法依附于其他具体行政行为而存在，也没有其他具体行政行为可依附，而是一个直接影响相对人权益的独立、完整的具体行政行为，其对相对人权益的影响也是独立和直接的，因而这种行政强制措施达到了法院受理的成熟性，当然具有可诉性，我认为本文所讨论的抗击SARS过程中的诸强制措施符合可诉性的实质要件，具有可诉性。除此之外，有些救济手段也值得采用：
（一）申请复议撤销强制措施。行政相对人有申辩和申请复议的机会，这是法律赋予行政相对人的基本权利。（本人觉得鉴于考虑行政管理的效率和司法的经济原则故应对申请复议的时间作适当限制。）
（二）合理的行政强制司法审查。人民法院（各级）受理行政机关（各级）申请执行的其具体行政强制行为。法院应出于紧急状态考虑迅速组成行政审判庭对这一具体行为进行合法性的审查，并就是否予以批准做出裁定。（21）（本人不成熟的观点认为法院应考虑如下事项：①是否缺乏事实根据；②是否违法；③是否有严重违反行政相对人权益的违宪行为；④是否必要。）
（三）金钱补救措施。行政相对人可以基于民事侵权和赔偿的通则对个人进行要求金钱上的救济对政府进行要求补救的最常见的理由是要求因违反法定义务或渎职的赔偿。（22）
行政强制是一个范围较宽广的概括性、包容性概念。这次SARS疫情，对于所有以法律为业的人都值得反思。它让我们看到了现存法律体系应对紧急状态的手足无措，看到了各不同法律性文件在相互衔接上的不严谨，更看到了法律对于社会生活调控作用的局限性。在此紧急情况SARS过后但是，在此过程中，同样存在很多借依法行政之名而侵犯行政相对人合法权益的行为，而且其行为多少带有某种运动的痕迹，而且遗留了很多的法律问题同样慎重对待和处理，事实上此次事件已成为法律职业者推动新一轮法制建设的契机。（23）让我们这些法律人所欣喜的是，法律从以往的紧急状态中的不作为逐渐变得有所作为，尽管这个转变的程度仍然是有限的，但是毕竟标志着一个新的开始。
[注]
1.《北京整体隔离大事记18个区县累计隔离30173人》《北京日报》2003年06月24日
2.莫纪宏《重大突发事件与紧急状态立法》《法制日报》2003年5月8日
3.应松年《中国的行政强制制度》载于《行政强制的理论与实践》全国人大常委会法制工作委员会&德国技术合作公司法律出版社2001版第12页
4.《传染病防治法》第24条传染病患者拒绝隔离治疗或者隔离期未满擅自脱离治疗的，可以由公安机关协助治疗单位采取强制隔离治疗措施。
5.《中华人民共和国宪法》第37条第1款中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯。
6.俞子清《行政法与行政诉讼法》法律出版社2001版第36页
7.朱芒《SARS与人身自由-游动在合法性与正当性之间的抗SARS措施》《法学》2003年第5期
8.同上
9.在目前抗SARS的过程中出现了借此“必要性”的名义的现象具体参见程洁《“非典”时期为政府防疫法律体制把脉》清华大学法学院SARS法律项目
10.详细论述参见田思源《公共危机处理中的公共利益的彰显与公民个人权利的消减》清华大学法学院SARS法律项目
11.《疑似非典为何不能高考为防万一拒考一万？》《信息时报》2003年5月17日
12.朱芒《SARS与人身自由-游动在合法性与正当性之间的抗SARS措施》《法学》2003年第5期
13.李援《中国行政强制法律制度的构想》载于《行政强制的理论与实践》全国人大常委会法制工作委员会&德国技术合作公司法律出版社2001版第49页
14.程洁《防治非典需要人大行使职权》清华大学法学院SARS法律项目
15.王晨光《应急状态下适用强制措施的原则》清华大学法学院SARS法律项目
16.同上
17.李援《中国行政强制法律制度的构想》载于《行政强制的理论与实践》全国人大常委会法制工作委员会&德国技术合作公司法律出版社2001版第49页
18.傅士成《行政强制措施研究》中国公法网
19.江必新《行政诉讼法疑难问题探讨》北京师范学院出版社1991年版第118页
20.傅士成《行政强制措施研究》中国公法网
行政强制法论文篇（3）
2009年11月，央视经济半小时节目又发出题为《物权法难抗城市拆迁法规 业主无奈燃烧瓶挡铲车》的报道：上海市闵行区潘蓉为了阻止拆迁，用投掷汽油瓶等违法的暴力手段来进行反击……事实上，全国每天不知道有多少起这种由城市房屋拆迁引起的矛盾。
众所周知，政府要做到依法行政首先要做到“有法可依”。在我国，依法行政的“法”包括宪法、法律、法规、规章。一直以来，国务院颁布的《城市房屋拆迁管理条例》被奉为拆迁领域的金科玉律，各行政机关都把它作为实施城市房屋强制拆迁行为的法律依据。孰不知该行政法规本身却存在着违宪违法和不公正之嫌。
二、《城市房屋拆迁管理条例》的法律缺陷分析(一)、违法违宪首先，《中华人民共和国宪法》第13条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”。《宪法.第62条规定：“全国人民代表大会行使下列职权：……(三)制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律;……”根据以上条文，强制拆迁作为一种“对非国有财产的强制征收”行为，涉及被拆迁人的基本民事权利、财产权利，它应当并且只能由全国人民代表大会专门立法。由国务院制定的《城市房屋拆迁管理条例》就因立法主体的不适格而涉嫌违反宪法。
其次，《立法法》第8条规定：“下列事项只能制定法律：……(六)对非国有财产的征收;……”因此，在房屋强制拆迁中被拆迁房屋作为被拆迁人的私有财产，即非国有财产，如果要对其进行强制拆迁必须通过制定法律来进行。然而，强制拆迁所依据的《城市房屋拆迁管理条例》却只是一部由国务院颁布的行政法规，并不是一部真正的法律。因此违反了我国《立法法》的相关规定。
第三，新《物权法》第42条规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”征收是所有权变更的一种方式，征收之后所有权变了政府的，从性质上可以说是政府拆了自己的房子，这就不存在强制拆除一说。实践中，政府不经征收就凭借《城市房屋拆迁管理条例》强制拆除拥有土地使用权证、房屋产权证的房屋所有人的房屋的情况普遍存在。这种强制拆迁行为侵犯了《物权法》所保护的所有权。
(二)“公共利益”界定不清强制拆迁时政府多数都会打出“公共利益”，因为“公共利益”
是政府可以强制拆迁而无须充分补偿的主要理由。由于公共利益界定困难且公益拆迁成本较低，实践中出现了大量私益公益化的情况。但是我国的《城市房屋拆迁管理条例》却并没有区分商业拆迁和公益拆迁，《物权法》也没有表明哪些是“公共利益”。《土地管理法》、《城市规划法》等法律根据各自的调整范围对涉及公共利益的具体事项虽也作了一定的列举，但很不完善，尤其是涉及城市房屋拆迁的领域。因此，往往是纯粹的商业开发却打着“旧城改造”、“公益事业”的旗号，对被拆迁人给予类似于公益拆迁那样较低程度的补偿。
三、强制拆迁中存在的现实问题(一)强制执行主体混乱《城市房屋拆迁管理条例》第17条规定：“被拆迁人或者房屋承租人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的，由房屋所在地的市、县人民政府责成有关部门强制拆迁”这里的“有关部门”法律并没有明确规定。由于各地机构设置不同，以及组织行政强制拆迁单一部门力量不足等因素。当政府作出强制拆迁的决定后，为加大拆迁的力度，往往会调动这些权力资源参加到拆迁程序中去。实际上这不仅不能有效的解决房屋拆迁中的问题，甚至进一步激化了房屋拆迁的矛盾。
(二)强制执行程序不严格城市房屋拆迁必须由拆迁人提出申请，房屋拆迁主管部门批准后发拆迁许可证，同时发出拆迁公告，然后由拆迁人和被拆迁人协议签定拆迁补偿协议，双方达不成协议的可以申请裁决，房屋拆迁主管部门裁决后，被拆迁人在裁决期限内未搬迁的，由房屋拆迁管理部门集体讨论决定后向当地市县政府申请，由市县政府决定责成有关部门强制拆迁。按此规定，在进入强制拆迁程序之前要经过很多的前期程序。但实际上，有的拆迁人什么文件都没有，政府就向其颁发《拆迁许可证》;很多地方政府常常是未经房屋所有人的同意，就把房屋所在土地的使用权许可给了开发商;未经过法定审查和审批程序就声称为了实施城市总体规划的需要而实行强制拆迁……违法行政的现象比比皆是。
行政强制法论文篇（4）
我国关于交强险的立法经过了一个漫长而复杂的阶段。笔者试图从对交强险立法经过的分析，指出我国现阶段行政立法权运行过程中存在的弊病，并提出可能的解决之道。 2009年5月1日，我国《道路交通安全法》（以下简称《道交法》）开始实施。该法第一次以法律的形式明确规定我国实行机动车第三者责任强制保险制度。其立法本意在于，由于机动车在道路上行驶属于现代社会客观存在的高危行为，因此要实行社会保险责任机制，强制有此高危行为的相关主体参加保险，以避免单位主体无法承担的风险，实现巨大风险的分散化。根据该法第十七条规定，机动车第三者责任强制保险制度的具体办法由国务院规定。此后近两年的时间里，由于国务院未能及时出台交强险的具体办法，导致最高人民法院和各省法院针对审判实践中无法可依的许多问题下发了各种各样的司法解释与指导意见，其中不乏相互冲突的地方（实际上有很多省与省不一致、最高院与省院不一致的地方）。 2009年3月1日，国务院终于出台了《机动车交通事故责任强制保险条例》（以下简称《条例》），并于同年7月1日起正式实施。但该条例并未立即对人们最关心的交强险的赔偿限额作出规定，而是再次授权保监会会同国务院公安部门、卫生主管部门和农业主管部门规定。6月19日，保监会批复中国保险行业协会，同意该协会制定的《机动车交通事故责任强制保险条款》（以下简称《条款》）和《机动车交通事故责任强制保险费率方案》，其中前者的第八条明确了交强险责任限额的分项限额标准和赔偿项目，即保险人按照交强险合同的约定对每次事故在下列赔偿限额内负责赔偿：（一）死亡伤残赔偿限额50000元；（二）医疗费用赔偿限额8000元；（三）财产损失赔偿限额2000元；（四）被保险人无责任时，无责任死亡伤残赔偿限额为10000元；无责任医疗费用赔偿限额为1600元；无责任财产损失赔偿限额为400元。 从以上整个交强险的立法过程来看，笔者认为至少有以下几点不符合我国现行立法法的规定，更有违行政立法权运行所应遵守的法律理念。 一、行政立法主体较长时间内怠于行使行政立法权，导致法律缺位。诚然，交强险作为一种全新的法律分配风险的责任机制，对行政立法部门来说具有一定的难度。但是我国2009年10月28日即颁布《道路交通安全法》，至次年4月1日才正式施行，已经留有一定的时间余地，但国务院未能根据该法积极履行行政立法职责，而明确国务院该立法职责的权力机关全国人大常委会也未能实施有效监督。 二、行政立法主体连环授权，与立法事项有利害关系的行业协会事实上行使了立法权。根据我国《立法法》的规定，国务院主要是针对三种事项制定行政法规，一是为执行法律的规定需要制定行政法规的，二是宪法第八十九条规定的国务院行政管理职权的事项，三就是法律制定条件尚不成熟经人大或其常委会授权的。那么如何看待《道交法》第十七条“具体办法由国务院规定”的性质呢？一些学者将其看作是国务院为执行法律规定而需要制定行政法规，另一些学者则将其看作是国务院被人大常委予以授权。不管我们如何看待它的性质，它都明确了一点，交强险具体办法的立法主体应当是国务院而不是其它国家机关或者其它部门、组织。但国务院在其制定的《机动车交通事故责任强制保险条例》中，将最具有实质性影响意义的赔偿限额规定权授权给保监会等国务院下属事业单位和部门。而保监会行使被授予的立法权方式竟然是批复同意中国保险行业协会制定的交强险条款。试问批复同意属于哪一种立法法规定的立法方式？这实质上是不是等同于授权给保险行业协会立法？保险行业协会在事实上行使了如此重要的立法权，违背了利害关系主体应当回避的立法原则。实际上这种做法也造成了比较严重的弊病，比如集装箱拖车等特种车辆每年的交强险保费约5600元，但是发生财产损失最多赔偿2000元，这还叫保险吗？还能发挥保险的风险分散机制吗？保险须以小博大，其射幸性是最大的本质特征，上面这样的保险还要实施强制，岂不成了“强交险”？在实质上，条款是一个披着规章外衣的格式合同！ 三、下位法违背上位法立法原则，但得不到有效纠正。《道交法》第76条规定交强险赔偿限额内的损害不问加害人的过错直接由保险公司承担，对于超过责任限额的部分，则根据民法的侵权责任机制予以分散，也就是说是采用的无过失保险模式。而《条例》则将责任限额划分为被保险人有责任和无责任的 限额，并赋予了保险公司在驾驶人未取得驾驶资格或者醉酒时享有不予赔偿的抗辩权利，采用的不是无过失保险模式，而是责任保险模式。保监会批复同意的《条款》则更是大肆修改法律的规定，甚至对法院在审判中如何分配诉讼费负担加以规定。如第十条就规定对于间接损失和仲裁、诉讼费用交强险不负责赔偿或者垫付。我国《立法法》规定当下位法违反上位法规定时，可以由有关机关予以改变或者撤消，但这种上位法对下位法的监督，主要采取的是一种从上至下的方式，如果从下至上，人大或者下位法的备案机关针对提出来的审查或者建议则可听可不听。况且人不遇到与己有关的事情，何必自寻烦恼，等真正发生了交通事故，再要针对适用的法律法规向有权机关提出审查建议，则为时已晚。 针对上述弊端，笔者简要提出以下几点需要对行政立法权实施控制的地方： 一、人大及其常委在明确或者授予国务院等行政机关某项立法权限时，应当同时另行宣布该立法权限行使的期限，防止行政立法主体长期怠于行使立法职责。 二、人大及其常委在明确或者授予国务院等行政机关某项立法权限时，应当注明被指定的行政立法机关不得再行授权。我国《立法法》已经规定在授权立法时，被授权机关不得再行授权其他机关行使立法职权，但对于在法律本身只是指定某机关立法时，《立法法》并未规定这一点，这就容易导致立法权限的连环授权的情况，导致立法权限实际落入并不具有立法资格的主体手中。交强险的立法权限即是如此。 三、赋予案件当事人以个案（不论是行政争议还是民事争议）为诱因而针对某项规章或者法规提起行政诉讼、行政复议的权利，也就是畅通从下至上对行政立法权的监督途径。《行政复议法》已经规定了公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的国务院部门的规定、县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定、乡、镇人民政府的规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请，但同时明确上述规定不含国务院部、委员会规章和地方人民政府规章。规章的审查依照法律、行政法规办理。其实这还是将从下至上对立法所进行的监督软化了。并且《行政复议法》只是规定了人们不服具体行政行为时可以一并提出对抽象性行政行为进行审查，但却未明确人们在其他的争议纠纷（特别是民事纠纷）中对抽象行政行为内容不服时所应享有的权利。行政诉讼法对此则还尚未有任何规定。
行政强制法论文篇（5）
关键词：行政强制相对人；权益保障；行政救济
中文文摘
随着对人权保障的日益重视，以及我国行政强制制度相对混乱的现状，本文主要研究了行政强制相对人权益保障问题。文章首先在对行政强制、行政强制相对人基本概念内涵进行梳理后，阐明了行政强制相对人权益的人身、自由权与财产权两方面主要内容，提出了大力加强行政强制相对人权益保障问题。本文认为，行政强制相对人作为行政法律关系的相对人这一方，在合法权益保障方面，无论是从理论上还是在实践中，在地位上都应达到与行政强制主体平等，两者若处于天平两端，这一天平应处于平衡状态，这样才是行政强制主体进行社会管理与服务的最佳状态。首先，本文对行政强制及其相对人自身问题及国内环境与制度进行分析。介章分析了我国行政强制制度自身所存在的不足与缺陷以及这一行为本身所具有的侵益性与授益性双重属性的特性，并剖析了行政强制行为对其相对人权益造成侵害的根源性原因，即对行政强制相对人的正确认识存在偏差、行政强制权力被滥用的后果以及行政强制程序上的要求与效率上要求所发生的冲突三个方面;文章指出了加强行政强制相对人权益保障的重大现实意义，既有利于行政强制行为的顺利实现，又有助于实现法的价值以及有利于实现依法治国，使社会达到更加和谐的状态。同时，文章进一步从法理基础、行政强制法律关系两大角度详细地论证了加强保障行政强制相对人权益的理论性依据，指出，加强保障行政强制相对人权益是保障人权的需要，促进民主进程的需要，规范行政强制权的需要;也是行政强制主体实现行政目的的需要，是行政强制相对人捍卫自身合法权益所提出的必然要求。
其次，本文博采众长，为我所用。行政强制制度，不仅在我国较为混乱，在其他国家也有相同的处境。为此，这一制度的健全，除了致力于本国的发展与完善外，还应汲取各国有益长处。况且，我国在对行政强制相对人权益保障方面也是极为欠缺的，因此，对他国相对完善且合理的制度方式方面予以借鉴则十分必要。本文主要对行政强制制度方面较有代表性的美国、日本、德国三国相关制度予以介绍后，详析了对其应予以借鉴的几个方面，主要体现在程序的完善方面;权益的救济方面，这方面主要强调了要突显尊重相对人权益这一理念;法典化方面，主张完善行政强制制度的相关法律，使得对其相对人权益的保障有法可依;最后一方面强调保障手段应该多样化，尽量从多角度对相对人权益进行有力保障。
最后，本文在以下几个方面提出了加强保障行政强制相对人权益的具体对策:
第一，尽快出台《行政强制法》，完善各相关法律法规;第二，注重发挥程序对相对人权益的保障作用，完善相关程序的建设与规范;第三，加大对行政强制相对人权益救济手段的广泛应用，改善行政复议、行政诉讼中对行政强制相对人权益保障存有瑕疵的条款，同时主张对国家赔偿方面条款进行符合时代需求的改变，即强调对《国家赔偿法》进行适时修改;第四，强调行政强制主体真正做到权责一致，并从各个角度加强对行政强制运行的各方面监督，此外，还应大力提高全民法制素质，加强法制教育，提高法制观念，培育国民尤其是相对人在遭遇行政强制行为时，知道如何正确行使自己的权利与义务，从而维护自己权益。同时强调，只有从各个不同方面同时进行建设，才能有力的加强保障行政强制相对人的合法权益。在研究领域与选题方面，文章对行政强制相对人权益保障问题进行了深入详细探讨，这一领域在国内尚属新颖领域。文章对行政强制相对人地位与作用有了正确的定位与审视，并强调在实践中突显其地位与作用。在论证材料的整理与搜集方面，本论文除了搜集相关文字资料外，还大量搜集了现实中与行政强制相对人权益保障相关的生活素材，从而将其用法律的眼光去审视，并按行政法的逻辑去分析，提升加强行政强制相对人权益保障的现实依据与其必要性，进而阐明这是实现平衡论政府的一个重要方面。
在相对人问题上，本论文赞同方世荣博士在其《论相对人》一书中所阐明的相对人地位与作用观点，只是本文进而将其在范围上予以缩小，至仅限于行政强制行为所作用的客体对象上，从而提出行政强制相对人概念。文章论述了行政强制相对人内涵及其权益的主要内容，分析了行政强制相对人权益的重要性并剖析了其权益得不到重视的根源，这主要归结于这样三个方面原因:其一，中国长期的对行政权的垄断，官本位思想严重，加上行政相对人是个较为新颖的概念，造成对行政强制相对人内涵和作用缺乏正确认识，或认识不到位。其二，中国长期以来，行政权力是无所不包，加上行政强制权自有特征，造成行政强制权力极易滥用的后果。其三，行政强制自身程序的要求与效率的冲突问题，导致很多情况下必须忽视其相对人权益，从而造成侵害。在这一分析论证基础上，本文将行政强制相对人摆在了应该令人瞩目与重视的位置，突显应对其合法权益加强保障必要性。
在行政强制主体与其相对人关系问题止，本文通过对行政强制相对人权益保障问题的研究，得出行政强制主体与其相对人间关系应处于平衡状态，不论行政强制主体自身的侵益性还是授益性特征，其均不能超越其应然限度，侵犯其相对人合法权益，这是现代政府依法行政与服务本质的核心要求和体现。并进一步分析了行政强制相对人的法律地位，突显了行政强制相对人对政府依法行政、法治完善、权利本位提高所起到的积极作用，并因此主张应大力加强保障行政强制相对人权益，提出这是人权、民主、法制以及社会发展的需要，同时，这一权益保障也是社会进步的一种表现。
第1章绪论
行政强制法论文篇（6）
国家权力和公民权利之间的关系问题是一切公法所要处理的基本问题，行政法也不例外。具体来讲，行政法所要处理的基本问题就是行政权力和行政相对人权利之间的关系问题。围绕着这二者之间的关系问题，我国行政法学界自上个世纪九十年代起展开一场热烈讨论。综观这场讨论，形成交锋的主要有两种观点：一种是强调行政法以控制[①]行政权力、保障行政相对人权利为核心的“控权论”。“控权论”是源于英美法系的主张，亦是近代西方行政法的理论基础。该理论的核心命题是：行政法是控制行政权力之法。其经典的表述是英国著名的行政法学家韦德给行政法下的一个定义：行政法“就是关于控制政府权力的法”。[1]美国行政法学者也多持此主张。如伯纳德？施瓦茨认为：“行政法是管理行政活动的部门法。它规定行政机关可以行使的权力，确定这些权力行使的原则，对受到行政行为损害者给予法律补偿”。[2]从西方的传统看，实现对行政权的控制手段包括：法律保留和法律优先、司法对行政行为的审查和行政程序等。我国部分学者支持“控权论”的主张。
另一种是强调以行政机关与行政相对人权利义务平衡为主要观点的“平衡论”。“平衡论” 基本含义是：“在行政机关与相对一方权利义务的关系中，权利义务在总体上应当是平衡的。它既表现为行政机关与相对一方权利的平衡，也表现为行政机关与相对一方义务的平衡；既表现为行政机关自身权利义务的平衡，也表现为相对一方自身权利义务的平衡。”[3]实现此种平衡的法律手段包括：立法公平分配行政机关与相对一方的权利义务；通过行政程序途径，在行政执法过程中掺入民主和公正因素；注重行政合同和行政指导的作用；通过行政诉讼制度，既保障公民权，又监督和维护行政权。[4]
这两种理论观点的主要分歧在于究竟应以控权之行政手段还是应以在保障个人利益的同时兼顾国家利益、公共利益[5]之行政目的作为行政法的理论基础。但本文并不想介入这种理论基础之争，而只是想指出这样一个事实：即如果从宪法规范国家权力、保障人权的核心价值出发审视行政法，则会发现行政法的手段和目的断然不可分开。众所周知，宪法是保障人权的最高法规范。宪法保障人权的技术就是通过合理配置国家权力、司法审查以及正当法律程序等制度化途径规范国家权力的运行。美国是世界上最早制定成文宪法的国家，其于1787年制定的宪法只有7个条文，内容涉及联邦政府和州政府的权力，在整个文本中找不到关于美国公民享有的基本权利；尽管后来增加了《权利法案》，但也不过10条。因为美国制宪者们相信只要规范、控制住了国家权力的行使就可保障公民权利的实现。美国宪法颁布200多年的实践证明了他们的设想是正确的。今天的美国，虽然它在保障人权和增进公共福利方面仍有许多工作要做，但不可否认的是，它是许多国家的样板。事实上，发源于英美的行政法“控权论”并没有把控制权力作为行政法的终极目标，韦德就指出：“行政法的最初目的就是要保证政府权力在法律的范围内行使，防止政府滥用权力，以保护公民。”[6]他还说：“行政法对于决定国家权力与公民权利的平衡作出很多贡献。”[7]而“平衡论”也不否认行政程序及司法审查这些控权手段在保证行政权力和公民权利平衡当中的作用。
因此，“控权论”和“平衡论”并没有本质区别，其所追求目标是一致的，只是前者是间接实现的，而后者更关注直接目标。如若在二者之间必须作出一个选择，本文更倾向于以前者作为行政法的理论基础。因为在立宪主义国家，所有公法部门法都以落实宪法价值为取向，并在国家权力和公民权利发生冲突时以二者之间的平衡为原则。以“平衡论”作为行政法的理论基础并未突出行政法的特色，而基于行政权的扩张性和大量自由裁量权而以“控权论”作为理论基础似更具有说服力。特别是在缺乏法治传统、又经历计划时期全能政府的，即使在今天，行政权力不受控制仍然是不争事实。因此，在理论上强调行政法的控权功能非常必要。
具体到行政强制法而言，立法时应将其价值定位在控制、规范行政强制的设定和实施上。其根据除了上述一般意义上的解释外，还有另外两个重要原因：
首先，在所有行政行为中，行政强制行为最能显现公权力的拘束力，它能对公民、法人或其他组织等施予最具有物理性的强制。因此，需要对其进行规范和控制；其次，行政强制并不一定以行政相对人违反行政义务作为实施该行为的前提条件。一般而言，行政强制执行发生的条件是：行政机关作出行政决定，行政相对人拒不履行已经生效的行政决定所确定的义务。基于此可归责于相对人的原因，行政机关或人民法院可以运用强制力督促其履行。因此，日本学者又称行政强制为“行政上确保义务履行的制度。”[8]但就行政强制措施而言，违反行政义务并不是采取行政强制措施的必要条件。在有些情况下，行政机关为了维护公共利益、建立良好的秩序，在公民不违法、不违反特定行政义务时也可以对其采取行政强制措施。如公安机关为防止犯罪发生、保护他人的利益而对特定公民[②]的人身自由采取的暂时性限制措施；卫生行政机关为防止传染病的传播，实施隔离、强制检疫与等措施，等等。在上述情况下，行政强制立法上必须对行政强制权行使的正当性进行限制。
当然规范行政强制权，限制使之不滥用，不是行政强制法的惟一功能。除此以外，该法还要保障和监督行政机关依法履行职责，其最终目的是维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人或者其他组织的合法权益。
二、行政强制法控制行政强制权之内容
1.以“公共利益”为行政强制权行使的正当性基础
“公共利益”是个非常宽泛的概念，无论是公共利益内容还是其受益对象都具有不确定性。由此导致实践中经常出现两种现象：一是行政机关假借“公共利益”之名行谋取某一个人、少数人、小团体或地方利益之实；二是行政机关以“公共利益”为正当性理由肆意限缩公民的各种权利和自由。行政强制法如何避免或减少上述现象，成为立法时需要解决的问题。
在宪法规范层面，“公共利益”（在国外有些国家称为“公共福利”）通常在两种意义上使用：一是指国家目的。如美国宪法开宗明义地指出：“我们合众国人民，为建立一个更完善的联邦，树立正义，保障国内安宁，规划共同防务，促进公共福利，并使我们自己和后代得享自由之赐福，特为美利坚合众国制定和确立本宪法。”在此种意义上，实现国家目的、促进公共福利的责任主体是国家，即国家负有保障公共利益实现的职责。此时，“公共利益”意味着每一个社会共同体成员除了作为个体应该享有的权利以外，还能平等地享受到政府通过权力的行使而产生的利益；另一种情况是在规定基本权利行使界限时，作为一项原则来使用的“公共利益”概念。如韩国宪法第37条规定：“国民的一切自由和权利，只有在需要保障国家安全、维持秩序及维护公共福利的情况下，由法律进行限制。”在此种意义上，“公共利益”构成了公民权利行使的限制，但这种限制只能由立法者通过法律来实现。
在上述两种意义上，无论是实现国家目的，还是对公民基本权利进行的限制，“公共利益”所针对的都是国家权力，即“公共利益”条款是任何一个公法行为合法性及界限的理由，国家权力在行使过程中要受“公共利益”正当性的制约。
那么在实践中应如何判断“公共利益”，或者说其有何判断标准呢？在这方面，美国学者塞缪尔？亨廷顿提出了三种：一是把公共利益等同于某些抽象的、重要的、理想化的价值和规范；二是把公共利益看作某个特定群体（阶级）或者多数人的利益；三是把公共利益视为个人之间或群体之间竞争的结果。[8]运用这三种判断方法可以在不同语境中确定“公共利益”是在哪种意义上使用的，但在每一种语境中仍欠缺明确性，因而很难在实践中运用。我国学者韩大元教授通过探究宪法文本上的规定，提出判断公共利益的合理性时需要关注如下几种因素，即公益性、个体性、目标性、合理性、制约性、补偿性。[9]那么，作为部门法的行政法律规范中的“公共利益”是否也需结合上述因素来考虑？由于韩教授是对宪法文本中的“公共利益”进行的规范，对这个问题他并没有作出回答。但是他提出：“我国宪法文本中的公共利益与民法、合同法等法律中的‘社会公共利益'是不同层面的概念，普通法律上的’社会公共利益'应以宪法的规定为基础，受其价值的制约，不能任意扩大公共利益的范围。”[10]对此，我表示赞同。我认为行政法律规范中的“公共利益”相对于宪法中的“公共利益”应具有具体性的特点，换言之，行政法中的“公共利益”是可以类型化的。依笔者之见解，根据“公共利益”形成方式不同，可以把它分为直接形成的“公共利益”和间接形成的“反射公共利益”。前者如政府兴建道路、休闲文化广场等公共营造物给人们带来的各种便利和利益，警察忠于职守维护公共安宁、取缔危害社会治安的行为所形成的良好社会秩序等。在此情况下，当且仅当达成行政目的的障碍非通过行政强制不能解决时，国家机关才可以依法定程序动用行政强制权。后者如政府期待公司、的而为其提供的行政指导或者政策引导，虽然公司、企业按照行政指导或政策去做会促进其发展，为国家创造更多税收利益，但这种公共税收的增加以及由其所导致国家的富强乃是间接形成的“反射公共利益”。在此种情况下，行政强制权则不宜介入。根据这样一种分类，立法上可以为行政强制权提供一个具体介入标准。
2.以“比例原则”作为对公民权利的限制与保护之间建立平衡的尺度
依据行政法学理上的分类，行政强制包括行政强制措施和行政强制执行。前者是指行政机关在实施行政活动的过程中，依法对公民人身自由进行暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财产实施暂时性控制的措施；后者是指行政机关或者由行政机关申请人民法院，对不履行发生法律效力的行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制其履行义务的行为。无论行政强制措施还是行政强制执行都会对公民、法人或其他组织的权利和义务产生较大。基于行政强制的这一特性，行政强制立法时，立法者应使该法承担双重功能：一方面，行政强制为达到行政的目，必须施加强制力于行政相对人，对其权利进行限制；另一方面，又必须承担保护功能，对行政相对人的权利给予最大的照顾。对权利的限制和对权利的保护这一紧张关系要求立法者必须在二者之间建立一种平衡。从西方国家的实践来看，人们迄今发现的最好的解决办法是立法者在立法时引入比例原则。
比例原则是德国学者德曼兹（T.Maunz）、奇里曼（U.Zimmerli）、乐雪（P.Lerche）等人提出用以约束行政行为的理论。其是指行政权行使所要达成的目的和所采取的手段之间的比例问题。依德国学者的见解，比例原则包括下列三个具体原则：（1）妥当性原则。该原则是指行政机关所采取的限制公民权利的强制措施应能达到目的，如果所实施的行政强制行为根本无法达到行政目的，那么该手段即被视为不妥当。（2）必要性原则。该原则是指为达成行政目的，有数个手段可以采取，行政机关应选择对公民权利和自由侵害最少的手段，不可过度侵害公民的权利。因此，这个原则又被称为“最小侵害原则”，或者“过度禁止”原则。在德国，有“警察不可用大炮打麻雀”的名言，而在我国则有“杀鸡焉用宰牛刀”的说法，这些都是对必要性原则的形象概括。（3）均衡原则。该原则是指某个措施虽然是达成行政目的所必要，但会给公民造成过度的负担，在这种情况下，应放弃行政目的的追求，亦即不能“杀鸡取卵”。因此，利益均衡原则，也就是行政机关用利益比较的方法在行政所追求的利益和给公民造成侵害的利益之间寻找一个平衡点，只有前者大于后者，才能采取限制性措施。
依据比例原则分解的上述三个子原则中，必要性原则号称行政法中的“帝王原则”，它是比例原则的核心。按照比例原则的要求，行政机关基于公共利益的需要可以通过法律限制公民的权利和自由，但在采取限制公民的权利、自由的手段上要受比例原则的约束，因而比例原则实际上是对行政权力行使的一个限制。在《行政强制法（草案）》当中，立法的起草者把比例原则的精神充分体现在该法律条文当中。如第5条规定：“设定行政强制应当适当，兼顾公共利益和当事人的合法权益。实施行政强制应当依照法定条件，正确适用法律、法规，选择适当的行政强制方式，以最小的损害当事人的权益为限度。”第6条规定：“行政强制措施不得滥用。实施非强制性管理措施可以达到行政管理目的，不得实施行政强制措施。第8条规定：”行政机关对违法行为显著轻微，没有明显社会危害，涉案财务数量较少的，可以不对其实施行政强制措施。实施行政强制执行，行政机关可以在不损害公共利益和他人利益的情况下，与当事人达成执行和解。“这些条文都体现了必要性原则，这也是《行政强制法（草案）》值得肯定的地方。
需要指出的是，“比例原则”只是在对公民权利的限制与保护之间建立平衡的一个尺度，其意图在保证行政目的实现的同时，最大限度地保护公民、法人或其他组织的合法权益。的关键在于：（1）比例原则是对行政机关自由裁量权的一种限制。如果行政机关不受比例原则的限制和约束，即存在滥用自由裁量权的情形，行政相对人的利益如何得到救济？（2）即便行政机关遵循比例原则，在行政相对人不违反行政义务、但由于公共利益的需要而必须对其采取行政强制措施时，行政相对人的利益如何得到保护？对于第一种情形，行政相对人应通过行政诉讼的途径，由人民法院确认行政机关的行政强制决定“明白欠缺比例”或“显失公平”而取得国家赔偿；对于第二种情形，既然行政相对人是为了公共利益作出的牺牲，基于公共负担的原则，其应有权获得国家补偿。但《行政强制法（草案）》只规定了行政机关违法行使行政强制权的国家赔偿制度，而对于行政机关明显违反比例原则是否应给予国家赔偿以及基于公共负担原则是否给予国家补偿并没有做出规定。笔者以为在行政强制立法中应该引入这两个制度，以实现公平的价值。
3.以正当程序规范行政强制权的行使
行政法乃是“在宪法规范的框架内，透过立法者的选择，与具体法目的的实现技术有关的法。”[11]行政强制法实现既维护公共利益和社会秩序，又保护公民、法人或者其他组织的合法权益之目的的技术就是通过行政程序对行政强制权加以规范，防止其滥用。因为“程序公正是看得见的公正”，它是利益多元化的社会定纷止争的一个有效手段。按照杰里？马修的观点，人性是容易犯错的，可能因为偏见或者特殊利益等不可捉摸的因素而判断，故为了追求客观、理性、公正的决定，必须有程序法的规制，用以创造团体意识和尊重人性尊严，使人们能够预见政府行为，减少裁量行为的错误[12].所以，“程序不是次要的事情。随着政府权力持续不断地急剧增长，只有依靠程序公正，权力才可能变得让人能容忍。”[13]
《行政强制法（草案）》充分利用了这个技术，我们可以看到，该草案共77个条文，其中第三章“行政强制措施实施程序”、第四章“行政机关强制执行程序”、第五章“申请人民法院强制执行”，共三章48个条文是关于行政强制措施实施和执行的程序问题。因此，在这种意义上，也可以说《行政强制法（草案）》力图打造的是一部《行政强制程序法》。
但行政程序不应只是技术手段，程序本身更应体现一定的价值，正如公共行政所强调的，公共行政应该是技术和人文精神的有机结合。这种理念反映在行政强制立法中，应表现为行政强制立法中的程序具有正当性。正当程序在英美法中包含了行政机关作出影响公民权益的决定时必须赋予当事人表达意见的机会、非经听证程序个人的财产权不得被公共权力剥夺、平等参与、程序公开等具体要求，这些要求实质上体现了民主、公正、效率、人权保障等这样一些价值。“民主”可以满足公民“透过参与的治理”要求，是公民参与权实现的制度化途径：“公正”保证行政机关和行政相对人权利义务上的平等。因为行政强制程序“对行政机关来说是一种义务，而对于行政相对人来说则是权利”[14].行政相对人可以运用这种程序上的权利对抗行政机关，可以以行政强制不符合法定程序为由要求有关国家机关追究行政机关的法律责任：“效率”是行政本身的要求；而“人权保障”则是宪法核心价值的体现。西方有学者认为：“在对各种可能的选择谨慎地加以权衡之后精雕细刻出的程序，是保证一个文明社会认为值得保护的所有不同权利最大限度地实现的唯一。”[15]依笔者之见解，只有体现民主、公正、效率、人权保障等这些价值的正当行政程序才可能具备“精雕细刻出的程序”的品质。在《行政强制法（草案）》中，很多条文程序的设计体现了正当行政程序的价值。如：第21条规定：“实施扣押财物的行政强制措施，不得进入公民住宅扣押公民个人财产抵缴行政收费；除违禁物品外，在市容监管中行政机关不得扣押经营者经营的商品。”第43条规定：“行政强制执行不得在夜间和法定节假日实施。但是，因情况紧急或者当事人同意的除外。”第44条规定：“行政机关不得采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式迫使当事人履行行政义务。”上述这些条文体现了对人的住宅自由、休息权、生存权等人权保障方面的价值，在程序上满足了人性化治理的需要，是行政强制法可以令人称道的亮点。但综观现有的程序性条文，会发现该程序设计对民主、效率等价值关注不够，如对行政相对人采取的涉及其重大利益的行政强制措施，没有给其听证的机会等。因此现有草案仍有继续探讨的空间。
注释：
[①]“控制”一词，在汉语字典中有“掌握住对象不使任意活动或超出范围”的意思；或者“使其按控制者的意愿活动”。该词不同于“限制”，后者是指“不让超过……界限”或者“局限在范围内”的意思。鉴于行政强制权的设定和实施应遵循立法者的意图，即便在自由裁量权范围内也不能任意行事之故，本文采用“控制”概念。
[②] 如精神病患者、酗酒泥醉者、意图自杀者以及其他非采取行政强制措施不能救护其生命、身体以及预防危及他人生命、身体、财产危险发生者。
[1] [英]威廉？韦德。楚建译。行政法[M].北京：大百科全书出版社，1997.7.
[2] [美]伯纳德？施瓦茨。行政法[M].北京：群众出版社，1986.2.
[3] 罗豪才。现代行政法的理论基础[J].中国法学，1993（10）
[4] 同上。
[5] 同上。
[6] [英]威廉？韦德。楚建译。行政法[M].北京：中国大百科全书出版社，1997.5.
[7] [英]H？韦德。行政法[M].1982.6.
[8][日]盐野宏。杨健顺译。行政法[M].北京：法律出版社，1999.158
[8][美]塞缪尔？亨廷顿。李盛平、杨玉生等译。变革社会中的政治秩序[M].北京：华夏出版社，1988.24
[9]韩大元。“宪法文本中”公共利益“的规范”[J].法学论坛，2005（1）
[10]同上。
[11]城仲模主编。行政法之一般法律原则（二）[M].台北：三民书局，1999.21
[12]Jerry L Mashaw. Due Process in the Administrative State .New Haven： Yale University Press，1985.1105
行政强制法论文篇（7）
在我们看来，非强制行政行为主要包括行政指导、行政合同、行政奖励、行政调解、行政资助、行政信息服务等不具有强制性的行政行为。对于上述行为的性质，目前学术界众说纷纭。有学者明确肯定行政指导、行政合同、行政奖励这三种行为是行政行为，在著作中将它们纳入行政行为范畴。但没有提及和置评同类的行政调解、行政资助、行政信息服务。2还有学者仅将行政指导、行政合同列入行政法学教科书体系，而忽视了行政奖励、行政调解、行政资助、行政信息服务的客观存在。3也有学者在行政行为一章中列举了行政指导、行政合同、行政奖励、行政资助。行政调解、行政信息服务则成为行政行为家族的“弃儿”。4另有学者提出，行政指导、行政合同、行政调解在本质上不属于行政行为，只是一种在主体、内容或形式上“与行政相关”的行为，可是不否认行政奖励、行政资助属于行政行为。5
分析学术界针对这类行为进行逐个研究的现状，可以得见，行政指导是行政行为得到普遍认同。而行政信息服务行为至今尚乏人问津。关于行政合同的性质问题，即其是否属于行政行为则是聚讼焦点，持肯定说者有之。持否定说者，主要有两种观点：一种是将之认定为“行政与合同两方面性质的综合”。6进而又引伸出其具有行政行为与民事行为的双重性质。另一种是将行政合同基本等同于民事合同，并将其置于民法原则与规则的调整、规范之下，强调对行政主体在行政合同行为中的行政特权不予肯定和支持。我国1988年颁布的《全民所有制工业企业承包经营责任制暂行条例》采纳吸收了此观点，该法第十八条没留余地的规定“承包经营合同依法成立，即具有法律效力，任何一方均不得随意变更或者解除。”
我们认为，行政指导等非强制行政行为虽不具有强制性，但不能因此否定其行政性质。因为行政主体实施的这些行为具备行政行为的基本要件：
首先，这些行为围绕并旨在实现一定的行政管理目标。如：为消除盲目生产经营或消费开展行政指导；基于完成公共工程建设需要而订立行政合同；旨在减少纠纷、稳定秩序而进行行政调解；意欲促进社会文明进步颁发行政奖励；为保证公民最低生活标准、消除社会贫困实施行政资助；为提高行政管理民主化程度、保障公民权利、防止行败，而公布行政信息资讯、提供行政信息服务等。
其次，这些行为以相应的行政职权为背景和基础。行政指导的发出；签订行政合同的动议；行政奖励范围标准的确立、审查批准以及奖励颁发；行政调解的主持；行政资助的提供；及以官方名义信息的资格等无不以行政主体享有相应的行政职权为前提条件。
第三，因这些行为而在主体间成立的法律关系与典型的行政法律关系具有同构化，可以而且必须纳入行政法律关系范畴，由行政法律关系的规则予以有效调整。具体体现为，在行政主体与行政相对方之间因非强制行政行为而形成的法律关系中，两者仍分别处于管理者和管理对象的身份、地位，双方之间的权利义务分配依旧不完全对等，行政相对方依然没有摆脱其相对于行政主体的弱势地位，需要得到处于弱势地位者在行政法律关系中应该得到的照顾。具体体现在，行政相对方只能永远属于行政指导、行政奖励、行政调解、行政资助、行政信息服务的受领者。至于行政合同行为与民事合同行为相比较，双方在订立和履行合同过程中，后者当事人的权利和义务配置几乎完全对等，这是前者所明显无法达到，也是不应达到的。因此，现行的行政行为理论完全可以包容非强制行政行为。
第四，对这些行为的事后救济，多数亦须通过行政诉讼渠道，也从一个角度证明了行政指导等行为的行政行为性，因为通常只有行政行为引起的纠纷才能纳入行政诉讼的受案范围。事实上，正是基于对这些不以强制性为要素之行为的行政行为性的认同，各国行政立法多将由这类行为引发的行政相对方与行政主体之间的纠纷纳入行政诉讼范畴。如对于行政合同纠纷、符合条件而未取得行政资助的纠纷，包括我国在内的诸多国家，如德国、日本、葡萄牙等，已经相继以法规定了可以提起行政诉讼。在美国，根据其《情报自由法》等法律规定，公民依法要求政府公开有关行政资讯遭到拒绝的，属于司法审查范围之列。作出类似规定的，还有芬兰的《行政文书公开法》、法国的《行政文书公开法》、加拿大的《情报公开法》、澳大利亚的《情报自由法》等，关于行政指导，根据德国法律规定，行政相对方可以就要求给予或停止行政指导起行政诉讼。7行政指导制度发达的日本，尽管目前不能提起抗告诉讼（即行政诉讼），只允许声明不服，8但学术界反对之声愈渐强烈，亦存在改弦易张的可能。9行政调解尽管不属我国行政诉讼的受案范围，但其有时却做为行政裁决的前置程序，因而无法与行政诉讼割断其最终的联结。这些立法的目的一方面在于利用行政诉讼独特的程序设置，如举证责任承担，对处于弱势地位的行政相对方给予民事诉讼无法提供的周到保护。另一方面也印证了将此类行为纳入行政行为范畴是可行的，不致导致行政行为理论的崩溃。
行政指导等不以强制性为要素的行政行为的客观存在，已经进入了一些学者的视野，国外许多行政法学家不否认这类行为的行政行为性，并试图对其进行理论诠释，以应对这类行政行为的客观存在对行政法理论的挑战，较有代表性的有以下两种观点：
其一为“非权力行为”说。日本的行政法学家室井力即持此说。他明确指出行政指导、行政合同乃至行政计划属于非权力行为。10我们认为，以“非权力行为”概括行政指导等不以强制性为要素的行政行为失之准确，没有把握住该类行为区别于强制性行政行为的特殊规定性，甚至可能引起行政行为理论的混乱。因为以行政权为基础、背景乃至后遁，是一切行政行为的本质属性。如果排除了权力因素，行政行为也就不成其为行政行为，而与一般民事行为无异了。行政行为尽管在方式上存在强制与非强制之分，但这不意味着在性质上有权力与非权力之别。行政处罚等强制行政行为须由有行政处罚权的行政机关科处，行政指导等非强制行政行为也同样不允许由享有相应职权以外的主体，例如公民、法人或其他组织实施便是明证。
对此杨海坤教授指出：行政行为既然是行政机关行使行政管理职权的行为，那么它必定是一种权力行为。故不可将行政行为再分为“权力行为”和“非权力行为”。不过，权力行为可以分为“强权力行为”和“弱权力行为”。 11这种观点在肯定行政行为的行政权要素的前提下，清醒地认识到权力因素在不同的行政行为中有程度上的分别，可谓颇有见地。
当然，行政主体的某些行为的确可以称之为非权力行为，即是说并没有或不应有权力因素介入其中，例如，行政采购、行政拍卖、行政出让等。在这些行为中，如果行政权力发挥作用力或影响力，则可能导致行为偏离既定的目标，因此，法律采用民事法律规范对其加以调整，不允许权力因素对行为后果施加影响。尽管权力因素的作用力或影响力事实上可能存在，但无疑属于应被否定、排除之列。故应将这些权力因素没有法律意义的行为认定为行政机关实施的民事活动比较妥当。
其二为“非正式行政行为”说。此说为德国学者所倡。类似地，我国台湾学者林明铿以“未型式化之行政行为”界定此类行政行为。12我们认为，对此类行政行为，不管以“非正式行政行为”，还是以“未型式化之行政行为”名之，都未必适宜。不言自明的是，行政合同、行政奖励、行政资助、行政信息服务等，并不缺乏作为“正式”的行政法律行为的内容、形式与法律效果等诸要件。行政指导、行政调解尽管不发生直接的法律效力，但它们作为以行政主体名义发出的，具有行政管理内容的，需要行政相对方服从（当然，这种服从属于主动、自愿的服从）的行政意思表示，显然属于正式的、完整的行政行为，并非属于“非正式”、“未型式化”。“非正式行政行为”或“未型式化之行政行为”的提法，本身就容易引起人们对此类行政行为的忽视、甚至轻视，不利于加强对这类行为的研究，进而不利于完善对此类行政行为的法律控制。可以说，非强制行政行为实践中的大量存在及其在行政管理中的重要作用与理论和立法上的薄弱状况之间的巨大反差，就部分地源于人们的这种片面认识。
依我们之见，所谓非强制行政行为，应被理解为：由一定的行政主体依其职责权限，主动发出的，不以强制行政相对方服从、接受为特征的行政行为。非强制行政行为的提法在技术上，类似于民法的“无过错责任”。正如“无过错责任”不是意指因“无过错”而承担责任，而是强调即使“无过错”也要承担责任，与此适成对照，非强制行政行为则不是强调因“非强制性”成为行政行为，而是说明即使有“非强制性”仍不失为行政行为。这是一种从反向概括的技术，从字面上，只揭示出这类行为的消极方面，即不以“强制性”为要素，而没有指明其积极特征。此概括从积极方面需进一步说明的有：
首先，对于“依职责权限”应作广义理解。也即“依职责权限”既包括行政主体确定的职责义务，也包括根据法律、法规的目的、宗旨、精神和原则等经由解释，可以由行政主体行使职权（这里主要指提供给付或帮助）的领域。
其次，行政主体实施非强制行政行为时，其与行政相对方之间特定的行政法律关系之产生、变更、消灭，不再基于行政命令，而是基于双方之间的合意。13在这种经双方合意而形成的法律关系当中，双方均应受到一定的约束，但程度明显有别。就行政主体一方而言，因其承诺的内容就是其所承担的无权处置的法定职责，因此也是必须履行的义务（除非有法定的原因理由）。否则，将承担因不作为等产生的法律责任。例如，应公开的行政资讯，未依法公开；应颁发的行政奖励，未公平给予；应当提供的行政资助，未足额及时支付等，行政相对方均可就此对相应的行政主体提起行政复议或行政诉讼，要求其履行“协议”（即履行其法定职责）或赔偿损失。但就行政相对方一方而言，其“承诺”仅为一种服从的表示，而非其必须履行的法定义务，故其改变主张一般总是被允许且无须因此承担法律责任。诸如当事人接受行政调解结果后，仍可以翻悔。当事人也可以不接受已获得的行政奖励。不过，在某种特定的情形下又有例外。例如，在履行行政合同过程中，行政相对方提出解除行政合同，由此给行政主体造成损失的，便需要承担赔偿责任。
再次，非强制行政行为从性质上说，仍属于法律行为。即是说能直接产生法律后果。但是，这并不否认相当一些非强制行政行为是不直接产生法律后果的事实行为。按照行政法中行政行为的理论，一般行政行为也分为法律行为和有法律意义的事实行为。
尽管行政指导等行为可以并应当被划定为行政行为，但不能否认，对照目前行政法学理论给出行政行为的一般特征（主要指相对于非强制行政行为而言的强制行政行为），其具有明显的特殊性。这主要体现在：
第一，权利、义务内容的协商性。在非强制行政行为中，行政主体与行政相对方之间特定的权利义务关系，通常不依照预先存在的，法定的权利、义务规范，而主要按照在遵从法律的一般精神原则的基础上，通过双方进一步协商达成的契约和协议等产生、变更或终止。
第二，权利、义务的非对应性。行政相对方所享有的行政法上的权利，在非强制行政行为中，尽管仍可以推定为行政主体的义务，如前者请求行政资助的权利可以推定为后者提供相应资助的义务。但相反，行政主体在行政法上的某些权利，却不再与行政相对方的义务、尤其是“必须服从”的义务相对应。例如，行政合同的动议权、行政调解权等。
第三，行为的双向互动性。通常行政行为所表现出来的单方、单向性特征，在非强制行政行为场合，为双方、双向性所替代。具体体现为：行政指导、行政奖励需要行政相对方配合、接受才有“结果”，即达成其目的。行政合同须双方“合意”始得订立。为行政相对方所“不买帐”的行政指导亦无法生效。
第四，行为的弱权力性。非强制行政行为缺乏一般行政行为具有的法律上的执行力，主要依靠行政相对方的自觉、自愿产生作用。即是说，如果非强制行政行为在实施中，遭致行政相对方的拒绝乃至对抗，行政主体无权强制执行，更不能采取制裁手段。易言之，行政相对方抵制非强制行政行为不发生承担法律责任的问题。但行政合同的履行过程除外。
二 、理论支点：非强制行政行为的立论依据
勿庸讳言，提出非强制行政行为这一行政法学新的范畴概念，且进一步将其认定为法律行为，是与传统法学理论中关于强制力是法律存在和法律实施的本质特征这一命题相抵牾的。只有对法律与强制的关系进行重新审视，才能找到非强制行政行为得以立基于其上的理论沃土。
法律强制力说在近代的始作俑者是法国学者丹博（Jean Bodin），他率先将法律的命令性提到首要地位。14英国思想家霍布斯（ThomasHobbes）紧步其后尘，将法律定义为一种命令，进而又将命令直接等同于强制，用连等置换的方式，沟通了法律与强制，消除了二者间的逻辑障碍。他认为“法律是上位者给下位者所下达的命令，如果不服从，就要给予制裁。”近代英国分析法学家奥斯丁（J.Austin）则主张规范强制论，他认为，法律是强制某个人或某些人必须为某种行为或不为某种行为的命令。15现代意大利新康德主义法学家韦基奥（G.Vecechio）断言，“强制力与法律是两个在逻辑上具有必然联系的概念……哪里没有强制，哪里就没有法律。”16将强制力说发展到登峰造极地步的，自然非前苏联法学家维辛斯基莫属，他认为强制性是法律区别于其他社会规范的基本特征，这种强制来自国家，属于国家的强制。17并极力宣扬暴力强制论，公然提出法是统治阶级的工具、手段，是实现镇压的特别力量。对于法的本质、价值、功能的歪曲、践踏可谓无以复加。
但是自本世纪50年代开始，法律的强制力命题就遭到西方法学界的广泛质疑。英国新分析法学家哈特（H.L.AHart）从分析强盗的命令与法律之区别入手，指出强制力命题未能圆满诠释法律内容与特征，且有牵强附会之处。他认为强制不是法律的内在特征，只是法律的外在支持条件。只有刑法和侵权法领域，人们把确定何种行为构成可的不法行为的规则也说成是（不管人们同意与否）强加于他们的力戒某种行为的责任（或不常使用的“义务”）的规则。这种行为本身被称为“规避责任”，对它的赔偿或其他补救措施被称为“制裁”。但是，还有其他重要类别的法律，因为它们执行的是完全不同的社会功能，所以与以威胁为后盾的命令全然无共同之处。他强调：将授予个人立遗嘱、定契约或结婚的法律和赋予官员权力，如立法权或审判权的法律归类于以制裁为后盾的法律，显然是错误的。18因此，法律即强制力的观念实质上是以刑法为基本模式并将其加以泛化而得出的错误观念。哈特凸现了这种“强制力”观念的实质和局限性，并提醒人们警惕其副作用，可谓一语中的、一针见血。新自由主义大师哈耶克（F.A.Hayek）则从伦理价值的角度抨击了强制论，他指出：强制所以是邪恶的，恰恰就因为它取消了思维和价值判断主体的个人，把人沦为实现他人目的的单纯工具。19社会法学派的代表人物庞德（R.Pound）也疾呼：不能将社会交给不受制约的强力……不能把强力设想为手段以外的什么东西。20奥籍法学家温伯格（Weinberger）和美国综合派法学家博登海默（E.Bodenheimer）则正立足于从正面即法律应发挥的作用的角度，来批判法律与强制力在有逻辑上必然联系的观念。温伯格认为：以威吓力为基础的强制不是法律的本质要素。将制裁视为法律的唯一刺激力是对法律的极大误解，法律的主要作用是引导和协调，其主要手段不是强制而是促进。21博登海默则指出，如果政府强制力的运用越来越少而宣称法律在社会中已经不复存在，那么，这显然是对法律作用多样性的一种误解。如果必须将主要依赖强制力作为实施法律的手段，那么这只能表明法律制度机制失灵而不是肯定其效力与实效。……既然我们不能根据一个社会制度的病态表现来给其下定义，那么我们就不应将强制的使用视为法律的本质。22我国学者刘星撰文深入探究了法律即强制力观念这一错误观念的四个理论根源。即：人性恶论；统治者权力至上说；立法意志说；功利主义。23周永坤先生还具体分析了强制论不合逻辑乃至谬误之处，主要有：授予权利的规则就不具有强制性；义务也不都具有强制性，如国家义务就无法由其自身来强制实施。并多视角地总结出强制论的负效应，包括：强化盲目的权力崇拜；助长特权与不平等；导致人的主体地位迷失；漠视人类选择正当行为的自主能力；弱化了守法的道德基础；混良法与恶法为一谈；与民主与法治观念格格不入等等。24
既然法律与强制没有必然的联系，认为行政行为必须具有强制性的观点就不再是无可置疑的，其实强制论与现代行政法学理论体系的矛盾、冲突亦是尖锐且多重的。首先，行政法治理论是行政法学的核心部分。行政法治理论与原则的侧重点，是“要求政府在法律范围内活动，依法行政，依法管理。”25而强制论的要害是将法的运作仅依赖于强制力，这意味着肯定强制力可以控制、支配法。强制力的载体又只能是行政主体，这就必然推导出掌握和负责实施强制力的行政机关居于法律之上。果如此，所谓的让政府依法行政就只能是毫无意义的空谈。其次，规范和限制具有扩张、侵犯性的行政权，防止其被滥用，是行政法的主要宗旨。强制论则为行政的专横武断、管制的过严过苛、官员的盛气凌人乃至使用欺压手段等开放了理论上的绿灯。再次，现代行政法应当且必须发挥的功能是维护和保障行政相对方的权利。26强制论却间接鼓励对行政相对方尊严与人格、权利和利益的冷漠、无视乃至肆意侵害，诱导行政相对方对来自行政主体的侵犯采取退让、屈从的心理和态度。总而言之，强制论若风靡盛行，极易造成我们辛苦构筑的现代行政法理论体系的瓦解和坍塌。
事实上，强制的作用从来都是有限的。首先，强制并不总是能够保证行政行为目标的实现。完全依靠或主要依靠强制只能协调一个小规模社会的行动。因为即使是最专断的家长，也不可能完全靠命令来控制家里其他成员的每一行动。没有哪一支庞大的军队能够真正完全靠命令来统帅。将军显然不可能掌握必要的情报来指挥最低级士兵的每一行动。在指挥系统的每一级，无论是军官还是士兵都必须注意考虑特殊情况，即上级不可能了解的情况。指挥必须以自愿的合作来补充-这种合作不那么显而易见，比较难于捉摸，但却是协调大批人活动的最基本方法。27家庭和组织严密的军队尚且如此，管理社会，就更需要管理相对方的合作，而不能完全或主要依赖管理者的强制。前苏联是所谓典型的中央计划经济，它那巨大经济被认为是靠命令来组织的。但这只是想象而非事实。在经济的每一层，都有自愿的合作来补充中央计划的不足或抵消它的硬性规定-有时是合法地进行，有时是非法地进行。前苏联的经济已很难说是高效率的典范，要不是有那些自发的因素，它的运行效率肯定会更低。28过多地依赖强制，在不宜使用强制的领域使用强制，其结果必然是，一方面行政行为的预期目标无法达成，另一方面还会促生大面积的法律规避现象。在强制被过多过滥使用场合，对强制的规避所证明的不是行政相对方对强制的无知和非理性，而恰恰证明他们的理性和实现自我利益最大化之人性基础的顽强有力；所反映的不是强制没有发挥任何作用，而恰恰反映了强制通过行政相对方的规避而发生效力的特殊作用方式。因为规避的前提是对强制的认知以及立基其上的利害算计。这种规避不仅是对强制的丰富充实和临时补给，使强制在形式上得以维系，而且构成一种渐进式的制度创新，起着打破旧体制，蜕化旧体制以及通过行政相对方的自由理性选择而形成新规则体系的作用。从这个意义上说，强制本身就蕴涵着取向非强制的自反性基因。
在强制论在理论上和实践中全面陷入困境之时，非强制行政行为在行政法理论中的合理存在却越来越获得雄厚的理论支撑。可以为非强制行政行为提供理论支持的法理依据，我们认为，应当或至少包括“正当性”理论、“契约”理论和“权威”理论、“社会合意”理论、“内在观点”理论。后三种理论刘星先生在其论著中有精彩的论述，29我们深表赞同。
其一，“正当性”理论。在西方思想史上，法律从来都是与正义等抽象价值紧密相联的。该理论具有浑厚的历史底蕴，在前苏格拉底时代即可见其萌芽。尽管其发展途中命运多舛，曾几乎被十六世纪突起、二十世纪初期甚嚣尘上的强制论吞噬殆尽。但其思想精华迄今不朽，历经磨难砥砺反更现光芒。“正当性”理论的基本主张是：法律之为法律，之所以得以贯彻实施，不在于它与权力、意志的联系，而在于它与人类正义的同质。强调法律之执行不在于具有强力，而在于它的正义感召力，在于民众的心理认同。30亚里士多德就认为法律不是奴役而是拯救。31阿奎那在总结人定法的四大特点时，把正当性放在第一位，而未提及强制性。32他还意味深长地指出：法律并不依靠国家就能存在……它只有以人们的公共福利为目标，并且仅仅由于这个缘故，它才能获得效力。33古代先哲们的至理名言昭示我们，包括行政法规范的法律规范得以实施理由和动力决不仅仅来自于国家的强制力，有了正当性作为灵魂、本质，它才能真正被人们自觉接受、认同与遵守，才获得其得以产生实际效力的源泉。故而聪明的立法者并不希望完全依靠威胁来吓唬臣民服从。他宁愿竭力争取臣民在感情上支持他的法律。34
第二，契约理论主张，起源于经济生活的契约具有天然的生长力和扩张力，随着商品经济的发达，市场经济的形成，经济关系逐步契约化，“契约经济”成为市场经济的表征之一。伴随经济契约化，契约的思想和逻辑必然超出经济关系的范畴而渗透到社会生活的各个领域，促使其他社会关系契约化，即“契约社会”的形成。在“契约社会”中，有一种观念深深地植根于民众之中：国家产生于社会契约，国家的根本任务和目的应当是保障公民（缔约者）的人身和财富；法律是基于全体社会成员的协商和同意所制定的契约，而不是依靠权力强加于人民的命令；合法的政府和权力源自契约（法律），政府权力只能在契约（法律）的范围内行使，未经人民（缔约者）的同意，不能行使强制权力；公民守法的道德基础在于公民是契约的当事人，有履行诺言的道德义务；公民对国家和法律的服从是以取得国家和法律的保护相交换的，如果公民的人身和财产得不到国家和法律的保护，公民可以收回对国家和法律的承认和服从。35
第三，关于权威的要义，英国学者丁。赖兹的观点是：权威不能仅以武力或武力的威吓为基础，它依赖于影响、作用等。36当代一些西方法理学家也认为，在遵守法律的背后，不仅有良心、习惯、威慑的作用，而且有要支持某种“权威”的信念的作用。37我们认为，在现代社会中，行政管理领域中“权威”的来源，一是基于行政法律、法规能体现正义、公平，真正以公共福祉为目标，代表反映绝大多数管理对象的意志和根本利益，属于一种“理性的安排”（庞德语）。二是位置显要、权力众多且在资金、知识、信息、人员、效率等方面均占优势的行政机关发出行为的合法、合理和正确。具备这两条自然就能树立起权威。毫无疑问，“权威”的影响与作用，在有关行政管理的法律、法规的实施中是颇为巨大的。
第四，“社会合意”理论的主张为：社会中的所有成员，不论其在社会中的相对地位如何，都会受到相同文化结构和历史渊源的影响，都会对实现最终价值观念，诸如平等、自由而形成较为一致的意见，从而为社会承担共同的义务。实际上，目前我国绝大多数有关行政管理方面的法律、法规规定均符合、服务于广大社会成员的需要和利益。日常行政管理活动也以服务公众、造福社会的积极行政为主要内容。由于行政目的与公众利益并不背道而驰，更不互相对立和排斥，获得公众的普遍认同与接受顺乎情理，这构成“合意”的前提和基础。
最后，按照“内在观点”说，哈特教授把人们对于法律的态度，分为“内在观点”与“外在观点”。内在观点的持有者对法律采取积极的合作态度，即主动接受规则并将其作为行动的指引。持外在观点的人，本人并不接受法律规则，法律规则对他来说只是对正常行为的偏离将是敌视反应可能随之而来的征兆而已。只有当判断违反法律规则会遭到制裁时，才关心或被迫接受法律规则。针对以往的法理学忽视甚至无视一个正常的社会，大多数人对法律持内在观点这一事实，哈特指出在任何特定时间，依据规则（法律规则和非法律规则）为生的任何社会生活都可能存在于两种人之间的张力之中：一方面是接受规则和自愿合作以维护规则，并因而从规则的观点来看待他们本人和他人行为的人；另一方面是拒绝这种规则，仅从把规则作为可能惩罚之征兆的外在观点出发才注意这些规则的人。任何力求正确对待以上事实的复杂性的法律理论所面临的困难之一，就是要记住这两种观点的存在。并且不要脱离两部分人存在而解说其中任何一个。38庞德也认为对于坏人来说，他对正义、公正或权利毫不在意……可是正常人的态度就不是这样，他反对服从别人的专横意志，但愿意过一种以理性为准绳的生活。39毫无疑问，现代行政以服务公众、造福社会的积极行政为主要内容，不难获得公众的普遍认同与接受，故社会上对行政行为持“内在观点”的人占绝大多数。目前，不难看出人们对行政管理法律规范的遵守，并非出自惧怕、畏罚，对“长官”持迷信、盲从心态的“顺民”也愈见稀少。绝大多数行政相对方服从行政管理是基于他们日益提高的是非观念、法律意识、道德水准等，也是出自他们自身趋利避害的需求，一句话是他们主动自觉的选择。换个角度说，在社会上广泛设定“潜在的违法者”，这不仅未体现民主政治的尊重人和保护人的权利的要求，且与我国确立的“人民是国家主人”的宪法精神原则相去甚远。
以上诸说，虽然可能存在这样或那样的不足，但对揭示法律的多重本质，反思并批判法律仅与强制相关联的观念，极具启迪意义。我国法理界倡导的“权利本位”思想为正当性、契约、权威、社会合意、内在观点等非强制因素成为社会主义法制建设的主导性力量提供了宏大的理论背景，从而为非强制行政行为的登堂入室创造了适宜的氛围。“权利本位”论者认为：从义务本位模式到权利本位模式是法律文化的历史进步和必然。权利本位的法律文化以权利为法的逻辑起点、轴心、重心去安排权利义务关系，主张义务来源于、从属于、服务于权利，即应当以对权利的确认、保护和实现为宗旨平等地设定、分配强制义务。这种文化的主题是以激励为机制的社会调整，它鼓励人们以积极的公民意识热情而理智地参与法律生活和社会公共事务。因而在权利本位范式中，权利与权力、也就是行政相对方与行政主体的关系的一个重要方面是：权力服务于权利，相应地，行政主体服务于行政相对方。设立国家权力的目的、国家权力自身的价值，均在于为权利服务，即服务于人民的利益，维护正义，保障自由，防止侵权，惩恶扬善。权力服务于权利，不仅是要防止对权利的侵害，而且更重要的是为权利的行使和实现创造条件，并随着经济、政治和文化的发展，不断承认更多的权利。40不言而喻，权利本位的主张无疑要尽量排斥或否定强制行政行为的过多、过滥，因为强制意味着对行政相对方权利和自由的限制和褫夺。权利本位的立场必然是极力肯定并推崇非强制行政行为的确立与扩充，因为这意味着行政相对方权利的行使和实现将具有更广阔的空间和更完备的条件。
由罗豪才教授提出并完善的行政法上的“平衡”理论，为非强制行政行为这一新的的范畴加盟行政法学领域开辟了蹊径。“平衡论”的精髓在于肯定并倡导行政主体与行政相对方的关系应当是地位平等，相互协商与合作。41而不是形同以往那样单纯的命令与服从关系。42主张“行政权与行政相对方权利之间，后者在法律地位上高于前者，占主导地位，是前者存在和运作的理由。故不应重前者轻后者，乃至于允许前者对后者的挤逼、吞噬。须实现两者之间的良性互动、同步加强。即：彼此监督以消除消极因素，相互激励以促发积极因素。”43还提出“现代行政法的发展证明，行政权的强制作用并不总是万能的，它会因为相对一方有形或无形的抵制而大大降低其功效。行政主体也并不总是需要运用行政权来强制实现行政目的，它还可以一些权力色彩较弱的行政手段来使相对一方主动参与实现行政目的，或自觉服从行政机关的意志。”“在一些行政领域应尽量避免强制性的手段的应用，慎用行政命令、行政制裁、行政强制手段，淡化权力色彩。在依法行政的前提下，行政机关应进一步变革传统的管理模式，积极推行行政指导等公民参与管理和行政管理社会化等措施，以协调与行政相对方的关系，维护两者的平衡。”44综上所述，“平衡论”从理论上否定并摈弃了视行政相对方为纯粹的管理客体，奉行政权为核心、目的，将强制、命令视为行政行为唯一方式等传统行政法理论的某些糟粕。这就为非强制行政行为这一新的理论范畴的确立提供了依据。毫无疑问，非强制行政行为只有在“平衡论”所富含的平等、民主、宽容等现代行政法的精神土壤中，才具有坚实的立足和广袤的生长环境。
德国等国家行政法中所确立的比例原则，亦可启迪我们的思路。比例原则的含义之一是要求行政行为的手段不能太严厉、太苛刻，而应当体现“最小干预”。即使为了实现某种正当的行政目的不得不对行政相对方的权益产生不利影响时，也须限制在尽可能小的范围和限度内。否则，手段与结果之间就可能因为“成本太高”、“禁止过分”而得出不合比例之结论。台湾学者蔡宗珍对此分析到：行政目的与对自由权的限制之间是有某种衡平性的，可以通过平衡、比较与判断，立足选择采用对自由权牺牲程度最小的一种，而不致于过分、过度。简称之为“法益相称”。45美国行政法则更具体、明确地将之表述为“可接受性原则”或“选择最不激烈手段原则”。46法国行政管理为贯彻比例原则，明确提出“禁令过宽无效”。例如，1984年，巴黎警察局曾下令禁止早10点-晚11时在5个游客较多的广场从事音乐活动。此禁令便被法国最高行政法院据此予以撤销。日本宪法亦作出了如下对行政手段有指示意义的规定：“权力自由的限制，即使必要，也必须限制在最小限度。如无必要，大肆限制就是违法。”47遵循比例原则，既然能达到相同的行政目的，通过指导、鼓励、协商等手段所能实施、奏效的，就不应采取强制手段。这就顺其自然地导入了非强制的因素。换言之，否认与排斥在行政行为理论中包含非强制行为，行政法的比例原则将被束之高搁。又最终也会使作为行政法基础理论的平衡论无以体现与贯彻。
罗豪才教授指出：权力色彩较弱的行政手段的采用，既对传统的行政法理论提出了挑战，也为新的行政法理论的创立提供了例证。48非强制行政行为概念的提出及进一步确立就是该论断的最好注解。按照我国目前行政法教科书的通说，强制性是行政行为的特征，甚至是基本的特征。我们认为，无论从理论层面抑或实证层面强制性均不能再作为行政行为的一般特征。应以效力先定性替代强制性。当然，其他特征如单方性、无偿性也有必要保留。非强制行政行为的理论，无疑将会丰实、完备我国的行政法理论体系。
三、 价值功能：非强制行政行为的现实基础
非强制行政行为具有不可低估的价值功能与现实基础和实践意义。它不仅代表着行政法民主、科学、高效的发展方向，而且还是行政管理现代化的重要标志。这具体体现在：
（一）有效地弥补行政主体理性不足及由此而生的行政管理的种种缺憾
非强制行政行为的勃兴，根源于唯理主义和立基于其上精英设计意识在理论上或经验上的失落，标志着人类对政府能力的理性认识。唯理主义主张理性万能，并主张由社会精英根据理性设计社会的发展，这种主张在行政管理领域必然的逻辑延伸只能是行政机关最能了解行政相对方和社会最佳利益，由处于优势地位的行政机关设计行政相对方的行为。这构成了行政机关大量地对行政相对方使用强制的理论基础。在唯理主义和精英设计意识盛行的时代，强制行政行为必然成为行政的常规手段，行政机关无须考虑行政相对方的意愿，可以强行作出限制，最大限度地压缩甚至剥夺行政相对方的选择自由，因为如果存在无所不知的人，如果我们不仅能知道影响实现我们当下的希望的因素，而是还能够知道所有影响实现我们未来需求和欲望的因素，那么主张自由就无甚意义49.
过多地使用强制，虽然可以充分地运用行政机关的能力，但却阻却了行政相对方去探究超出行政机关既有能力以外为其所不知的问题。这种思路的动机虽然是基于对美好社会的想往，无可厚非，但其理论预设是虚幻的，在其指导下的实践注定是失败的。计划经济全球性的失败，主要原因在于计划当局无法全面掌握分散于社会的各种信息，以及无法建立有效的激励机制。同样在行政管理领域行政机关也无法全面了解掌握分散社会的全面信息，并进而作出明智的决断。
实际情况是：大量特殊事实分布于社会之中，不同时间和地点的个人和群体的状况及所为所想构成的特殊信息，不可能被任何一个人或一些人全部掌握，外在观察者更无法真正了解对象的内部世界，我们对于我们行动的结果所赖以为基的环境极其无知。事实和信息是不断变化的，所以它们也不能构成整体。因此，行政机关全知全能的假设不在理论上，而且在经验上，都只能是天方夜谭。行政机关也就没有理由成为芸芸众生的主宰，在一切领域都运用强制，替人作主。
在整个社会都处于信息匮乏的情况下，如何使社会运作富有效率最有效的办法就是，允许社会成员运用自己相对有限的知识去实践，而不是由一个并不存在的全知全能者替他们作主。这一方面可以使每个个人能根据其特殊知识（而且常常是独特的知识）行事，至少，当他处在某种特定环境之中是如此，另一方面它可以使每个人能够在其所知道的限度内，为达到自己的个人目的而使用他自己的技巧和利用他所能得到的机会。50行动的恰当做法或手段只为当行动付诸实施后，从行动的结果中显示出来。实践中，恰恰是平凡大众在面对变化不定的环境而处理其日常事务的过程中所采取的无数微不足道且平实一般的小措施，产生了种种为人所普遍接受的范例。这些小措施的重要性并不亚于得到公认并以明确的方式传播于社会的重大智识创新。文明的发展，甚于维系，正是因为我们为未知事象（或偶然之事象）的发展提供了机会。
与强制性行政行为替人作主不同，非强制性行政行为更注重于提供行政相对方无力知晓的信息，行动的条件，并指明大致的行动方向，同时允许行政相对方根据这些信息、条件、方向，结合自己的实际情况，作出自己认为合意的选择，以实现自己的最大利益。当然这些行政行为在多数情况下会得到行政相对方积极的响应，但当行政相对方认为他们有足够的理由去干冒利益受损的风险，他们就可以采取与非强制性行政行为意向相左的行动，可以说为行政相对方选择更合意的行为提供了机会。
非强制性行政行为在这个意义上统合了行动机关的行政目标和相对方的创新动力，最大限度地包容了社会中的全部发展力量。众多人士经由独立的和竞争的努力，能促使那些我们见到便会需要的东西出现。51因此以非强制行政行为为载体的行政是宽容、包涵的行政，故也是高明、高效的行政，
（二）促进政府职能转变，还权于市场主体，服务促进社会主义市场经济体制
以往计划经济年代，因驱动社会运行的轴心，决定社会资源配置、分放和利用的关键，在于政府而不在于市场，广大的生产、经营者是由“没有独立意志、没有独立利益的人所组成”。52故而，在日常行政管理活动中，“说一不二”的强制命令式管理方式可以并且必然大行其道。而社会主义市场经济则要求市场在资源配置方面发挥基础作用，凡容易导致市场结构破坏，影响市场正常运行的指挥干预，不管是否来自政府，均不被允许。而各类市场主体亦不在是唯行政机关马首是瞻的听差、行政管理的纯粹客体。相反，被视为“对国家具有责任感的行政管理合作伙伴。”53在此前提下，行政机关进一步收敛直接体现政府干预市场并否定自由竞争的强制行政行为，尽量采用非强制行政行为，意味着卸载职能、简政放权、放松管制，这对于转变政府职能，适应和服务于市场经济，打破过时陈旧的命令-服从式行政管理模式“一统天下”的格局，具有特别重要的意义。不言而喻，在行政管理中多采取行政指导等非强制的行政方式，少施用命令、处罚等强制手段，必将实现经济发展软环境的改善与优化，极大地释放行政相对方的主观能动性，充分地调动他们自主自愿投身于市场经济的积极性，也有利于吸引阜外、域外的投资。
长期以来，在我国的行政管理中，对私权往往持蔑视、排斥的态度，并不承认公实际是寓于私，公只是私中的共同部分。公权对私域的介入、干预也颇为随意、平常。其动机可能是善意，是充满“父爱”的，但其结果不仅使公民个人的权利利益处于较大的受侵害风险中，更无形中将公共权力与个人权利、公共利益与个人利益绝对、无条件地对立起来。似乎公权与私权在行政管理领域遭遇或碰撞时，唯一的所谓正确的方式，就是存公而弃私，甚至以公灭私。这其实是大可不必的，而且也极令人存疑的。哈耶克曾指出：区别一个自由的社会与不自由的社会的标准，乃是在自由的社会中，每个人都拥有一个明确区别于公共领域的确获承认的私域，而且在此一私域中，个人不能被政府或者他人差来差去。54事实上，自本世纪七十年代以来，从美国、日本、英国等国家兴起的“放松政府规则”改革运动中，就体现了政府权力从私人领域及事务中的撤离。具体内容包括：将公共职能授予给私人部份和行政管制方式的变革。以市场自发调节的方式代替行政命令，使公私权力相互融合，或者私权力被运用于公益目的。……在行政机构进行自由裁量时，更多地依赖决策的谈判和磋商模式。……政府常被希望以一种与私人部门的模式一致的方式来行事…通过协商立法与执法等等。55由此可知，非强制行政行为也是顺乎时展的潮流的。它们的被采用，意味着在以往某些纯粹属于公共权力行使的领地，允许存在更多私人权利、愿望、意志、作用等成份，贯穿通行及协商、公平交易、平等往来、互惠互利等私法等活动原则。行政主体越来越多地适用私法原则及手段从事日常管理，是实现行政民主化，落实并保障公民各项基本权利的有效途径。行政相对方从“俯首听令”到“讨价还价”，如果单就某一行政合同的订立过程中看似乎不足道，但置于广阔的背景下观察，其又得以升华。即等于肯定并安排了行政主体与行政相对方之间，在旗鼓相当的基础上，通过合法合理的“对峙”与“冲撞”以寻找、划分行政权利行政相对方权利的“临界点”，以保持两者之间的相互平衡与制约。
而且非强制行政行为尚有为各类市场及人们的思想与行为提供积极正确导向的功能。现代行政应是指导行政。行政即依法指导无损于规范。例如，行政指导通过帮助生产经营者消除盲目增强自觉性，避免错过竞争中的取胜良机；利用行政合同具有培育行政相对方自主、奋斗精神，促使其树立并承诺、守信用的观念，采取行政奖励，以树正气、弘扬美德、扬善抑恶，净化环境，行政调解其实也是一种遵纪守法、道德品质教育。这些从根本上说，均能进一步加强、坚固行政法律贯彻的实施的社会基础。
以行政指导为代表的各种非强制行政行为的应运而生并取代一部分强制行政行为是历史的必然。这种必然的取代源于市场经济，又反过来服务并推动市场经济，推动并实现经济体制的根本转型。
（三）改变政府形象，改善执法环境，降低执法成本
勿庸讳言，在官本位、权力至上观念，年深日久的我国，现代行政法本应具有之协商、契约、合意之精神内涵，管理即是服务的思维观念，不易被接受更难于获弘扬。这在行政管理中的体现为，亲厚强制禁令，依赖惩罚制裁，对此类行为在行政立法中不厌其繁的规定和在行政执法中漫无节制的应用。而非强制行政行为无论从性质还是内容方面，均属于正面指导、扶持帮助、激励推动性的。这些行政行为的“溶入”，将有利于我国行政法做为“良法”之诸项品格与气质的树立与发挥，提高政府立法与执法的品位。再有，时下我国行政法在分配、配置行政权与行政相对方权利方面，不可否认的存在着某种失衡现象。即是说，在量与质方面均优厚前者而怠慢后者，这明显的有损公平、合理。改变这种情形的办法之一，在于扩充、强化后者。使之达到与前者大致的均衡、对等。56以行政指导为代表的非强制行政行为的设立与采用，在弱化行政权力强制性的同时，又增加了行政相对方权利的强度、力度。它意味着行政相对方更多的享有了拒绝权、参与决定权、主动要求权、分享荣誉和信息等社会资源权这些从行政指导、行政合同、行政调解、行政资助、行政信息公开等行为均能得见一斑，可以肯定，非强制行政行为在行政管理领域的倡行其道之日，就是行政法“管理工具”的形象彻底改变之时。
寓管理于帮助、给付、授益之中，立足宽容、理解、信任，通过引导、沟通、协商，运用激励机制来调动人们主动、自愿地服从行政管理，是非强制行政行为的高明、独到之处。众所周知，近年来，在行政管理领域中，行政主体与行政相对方之间的矛盾与纠纷层出不穷，某些本来可以避免的依旧产生、爆发甚至激化。正常的行政执法活动往往“好心不得好报”，非但不被当事人理解，旁观者亦有啧啧之声。原因之一便是善意的行政目的与生硬的行政手段之间达不到和谐统一。我们以为，为顺利实行行政管理，运用某些命令、强制手段固然必不可少，但客观的分析，由于其主观决断性强，追求显效，方式较简单粗暴，若使之成为独一无二的行政行为方式，势必引起行政摩擦的加剧，造成不必要的矛盾与对抗，且容易助长行政武断专横。相反，非强制行政行为则不然，它更容易使行政相对方感知、领受到法律对其自身的关怀、保障，排除对法律的异己感，代之以信赖和主动自觉遵守。由于非强制行政行为温和、具有弹性，实施中缓冲妥协余地大，可以削弱、抵消一般权力所固有的伤害力，降低行政过强的成本代价，诸如减少抗争，降低内耗，息事宁人，以防止行政权对行政相对方权利的侵害和自由的过分限制。
况且事实证明，在行政管理领域，以行政相对方对行政法规范的不合作、拒绝乃至不守法为假设，并试图通过施加某种威慑、压力乃至惩罚加以治服。这种怀疑加不信任仅仅针对少数人时是行得通的。现代行政法毕竟不再是专用来维持秩序与治安的规则。大面积的提供公共福利、促进社会文明进步执行行政目的，早以使行政行为的成立与生效，不必以“强制实施”为必要条件了。显而易见，帮助人们满足各种利益需要的行政指导，体现契约、协作的行政合同，扶贫救困的行政资助，息事宁人的行政调解，包括交通、消防、安全生产法规，均可获得行政相对方的主动服从乃至积极合作。就大多数而言，对他们作出对日常行政管理行为的服从推定理所当然。
四、依法规范：非强制行政行为的法治化
（一）非强制行政行为法治化的必要性
由于非强制行政行为不象强制行政行为那样对行政相对方的利益产生直接、即时的影响，容易失去必要的监督和制约，且行政主体享有较大的自由裁量权。法治的实质是防止滥用自由裁量权的一整套规则。在法治社会不能有不受限制的自由裁量权。将非强制行政行为纳入行政法调整、规范的范围，是需要且必须的。理由如下：
1、这类行为对行政相对方的权利（益）、义务能产生间接的、事实上的不利影响。例如：对于不服从行政指导者，管理手段众多的行政机关可调用诸如加重税赋、不予免除义务，拒绝批准申请或给予优惠、乃至公布不服从行政指导者的姓名等其他行政手段，加以不“显山露水”的“整治”；生产经营等行政误导更可能给生产、经营者造成重大的经济损失；行政调解属于行政机关插手公民法人之间，调停权利与权利间的相互冲突，若其自身行为不慎，也容易侵犯权利；不公正的行政奖励，不啻意味着限制、取消了某些具备资格的人们获得社会荣誉资源的权利；行政信息服务的“不作为”，将会置行政相对人在从事生产经营活动、参与市场竞争、抵御行政违法侵犯等过程中的不利境地。
2、实施非强制行政行为，也会产生行政主体违法、侵权或者失职的问题。具体体现：其一、变非强制行为或强制行为。如，通过逼迫行政相对方服从行政指导或行政调解，强迫当事人接受霸王合同。其二，行为不规范，如：行政合同过程中，随机性的随意瞎指挥、滥干预。行政调解中，不分是非乱合稀泥。其三，不公平、公正、公开。如：行政奖励中，为善不奖。行政调解中，偏听偏信偏袒。缔结行政合同时滥用特权，无正当理由变更、解除行政合同且不予合理补偿等。其四，懈怠行政职责。如不及时提供行政指导，不适时公开行政信息，在行政合同实施履行中放弃行政监督，对所需人群危难不助贫弱不恤等。其五，，例如行政奖励中搞收费，行政合同中进行虚假招标，在行政指导、行政信息公开时实施所谓有偿服务。其六，或侵权。如：强迫相对方接受行政指导，实施行政误导，在颁布行政奖励中搞私相授受或挟怨排挤依法应获奖者。
3、无法避免行政相对方滥用权利的情形。例如：弄虚作假而骗取行政奖励、争取行政资助或行政奖励过程中搞比朋为奸；行政合同履行过程中的偷工减料；滥用行政机关名义缔结行政合同、颁布奖励、信息等。
（二）非强制行政行为法治化的若干构想
长期以来，我国有关非强制行政行为的立法基本属于空白地带。国外有关这方面的立法亦不完备。只有少数国家，例如《日本行政程序法》（1993年）、《韩国行政程序法》（1996年）对行政指导作了专章规定，非强制行政行为的纳入行政法治化轨道将是一项长期、复杂、探索性但也颇具创造性的工作。我们仅在此作初步的设计构想：
1、行政行为理论应进一步渗透“平衡论”。平衡论要求行政法平衡地配置行政权与行政相对方的权利。57而欲在行政行为中寻求并锁定最佳的平衡状态，则须考虑某些使行政主体由发号施令者变平等的协商者的行政法律制度上的新设置。有人将之称为制度性的妥协。“所谓制度性妥协是指在体制内自觉地设置对立面或允许矛盾的存在，把对抗性要素因势利导纳入体制内部，使之成为促进新陈代谢的建设性力量。……当事人的不同权利主张在相互砥砺碰撞中达到一种法律关系的反思性平衡，找出一种对当事人各方最有说服力的解释和判断……这正是现代民主的真谛。”58最体现权力与权利“平衡”的价值取向的行政行为，应当是行政主体与行政相对方双方平等交涉、谈判、协商乃至必要的让步的结果，而不是行政主体单方情愿一锤定音的产物。日本的行政对话制度、美国的制定行政规章的事先向利害关系人通告并协商、重大行政决定作出之前的听证制度等，都堪称对淡化行政强制性而增加其行政民主、科学化的有效制度和程序。其意义亦更深远。恰如查尔斯。泰勒所言“一个民主政府在进行决策之前与各社团进行商讨，具有重要的意义。这不只是为了选定最受欢迎的政策，也是为了缓和与那些受损失者之间的磨擦，因为这些受损者至少会认为他们的意见曾被且将会再被政府听取。”59
2、行政法的基本原则是统率全部行政法内容的抽象规范。目前，我国行政法教科书中一般列举合法、合理、应急等原则，60这些原则对于非强制行政行为无疑是有约束、指导作用的，但仅此尚且不够，比例原则应被列举在内，将之作为非强制行政行为的直接的依据。遵循比例原则，非强制行为在整个行政行为中应当占有相当的数量比例。如果强制行政行为占百分之百的比例，那意味着“强制”已成为作为整体的行政行为的别称，而“一个只靠强制武力使人们服从其法律的政府，必然迅速走向毁灭”。61从行政管理中采取强制行政行为与非强制行政行为的比例状况，可以检测、判定一国行政法的民主、现代化程度。非强制行政行为采用与行政民主、现代化无疑将呈正比例的发展趋势。进一步，在基于非强制行政行为而发生的所有行政法律关系当中，行政主体地位优越，有关公法原则及形式均宜于淡化，相反，某些私法原则及形式诸如契约、诚信、互利等原则必须奉行。使守法与获得物质利益、分得荣誉资源等名正言顺地联系起来。
3、非强制行政行为的实施应以符合法律、法规的精神原则，充分履行行政机关的法定职责义务为界限。理由在于：恪守“凡是法律没有规定的都是禁止的”原则，对于强制行政行为绝对必要，但如果非强制行政行为也照此办理，则意味着窒息它的生成与发展。非强制行政行为通常具有给付、服务的性质，如果只有法律、法规明文规定了行政机关才能提供，则无从体现积极行政，与我国为人民服务和推动生产力发展的政治、经济宗旨背道而驰。当然，时下行政法规、规章中关于非强制行政行为的规定比较罕见，有些行政领导认为似乎规范性文件规定了指导、奖励等内容，就降低了这些行政规范性文件的效力，这属认识上的误区。其次，许多规则，诸如“勿闯红灯”、“勿服食假、劣、烈药品”之类帮助人们避险驱害的指令性规则，其能提供“安全”、“方便”等，其效力事实上并不微弱。62事实证明，非强制行政行为的立法内容不仅是教育、卫生、科技、环保等福利性领域中大有用武之地，在治安、工商行政管理等秩序行政范围内亦不乏存在的裨益。
4、确认行政相对方对非强制行政行为的“拒绝权”。行政相对方对强制行政行为亦有直接抵制的权利，但须属于侵权、违法性质且程度较重的，因为“假如无限制的赋予相对人拒绝履行行政权力为其所设定的义务的资格，对行政所要求的持续、高效、迅捷显然是致命的”。63而对于非强制行政行为，即便是合法、合理的，对行政相对方不存在侵害甚至有益，也应当依法赋予行政相对方拒绝接受的权利。否则，非强制行政行为与强制行政行为没有任何区别。换言之，前者失去了独立存在的可能。
因此，有必要通过的行政立法明确规定，行政相对方应有不服从行政指导，不接受行政调解，不参与行政合同订立的法定权利。行政相对方对已表示过接受服从或参与的非强制行政行为，在未发生相应的法律事件或事实之前，有改变初衷的自由。并不因此而被科以新的义务或受到行政制裁。
5、依法明确非强制行政行为的主体资格。非强制行政行为的发出，须是一定的行政机关或法律授权的组织。现实中，曾有本不具备行政主体资格的组织与公民个人签订所谓行政合同，随之使后者蒙受损害，但却因被告身份不适格而无法通过行政诉讼渠道加以解决的教训。
6、非强制行政行为的实施方式，应坚持以行政主体与行政相对方的意思一致为前提，体现平等地协商、协议、合作，明确规定行政主体在实施一定的非强制行政行为之际不得采取命令、强迫、制裁等手段，否则，须承担相应的行政法律责任。非强制行政行为的法律责任原则上应针对行政主体而设定，且应当围绕追究行政上的不作为加以考虑。对行政相对方诸如配合、合作等义务的规定不宜附设制裁条款。就对非强制行政行为规范的程度上考虑，无论在实体方面还是程序方面，均不宜太过生硬具体，宜较强制行政行为有较大的弹性。否则，将不利于其机动、灵活、柔软、温和等长处之发挥。
我们认为，行政法学中引入“非强制行政行为”这一新范畴，其意义远远不在于这件事本身。因为新的范畴凝结着新的认识成果，蕴涵着新的观念和方法，标志着认识的深化。不仅如此，科学的范畴将以其内涵和外延的确定性标准促进认识的精确化和完善化，以其包容的想象空间和新思维、新视野推进认识的发展和深化，以其对事物本质和客观世界规律的正确反映指导人们的行为，提高实践活动的能力和自觉性。我们希望能够通过我们的努力，为推动行政法治观念的更新和中国行政法治建设的现代化尽绵薄之力。
注释：
1《试论非强制行政行为》．
2 应松年主编：《行政行为法》，人民出版社1993年版，第319-583页。
3 罗豪才主编：《行政法学》，中国政法大学出版社1996年版，第171、314页。
4 姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社1999年版，第175、247页。
5 胡建淼：《行政法学》，法律出版社1998年版，第408-424页。
6 应松年主编：《行政法与行政诉讼法辞典》，中国政法大学出版社1992年版，第206页。
7 参见应松年主编：《比较行政程序法》，中国法制出版社1999年版，第273页。
8 参见1989年日本《行政程序法草案》第86条。
9 参见杨建顺：《日本行政法通论》，中国法制出版社1998年版，第561页。
10 参见，[日] 室井力主编：《日本行政法》，吴微译，中国政法大学出版社1994年版。
11 杨海坤、黄学贤：《中国行政程序法典化》，法律出版社1999年版，第387页。
12 [台]林明铿：《论型式化行政行为与非型式化之行政行为》，载《当代公法理论—翁岳生教授六十诞辰祝寿论文集》，第359-361页。
13 参见，于安：《德国行政法》，清华大学出版社1999年版，第133页。
14 参见，王哲：《西方政治法律学说史》，北京大学出版社，第103页。
15 参见，J. 奥斯丁：《确定法理学范围》，载H.哈特编，英国伦敦1954年版，第17-18页。
16 G.韦基奥：《法律哲学》（英译者T.马丁，美国华盛顿1953年），第305页。
17 [前苏联]维辛斯基： 《国家和法的理论问题》中文版，法律出版社1955年版，第49页。
18 参见 ，[英]哈特：《法律的概念》中文版，中国大百科全书出版社1996年版，第29—43页。
19 转引自，[美]霍依：《新自由主义政治哲学》中文版，上海三联书店1992年版，第40页。
20 参见 ，[美]庞德：《通过法律的社会控制》中文版，商务印书馆1984年版，第58页。
21 [美]麦考密克、温伯格：《制度法论》，荷兰D.德富尔出版公司1986年版，第47页。
22 [美]博登海默：《法理学—法哲学及法律的方法》，中文版，华夏出版社1986年版，第274页。
23 刘星：《法律“强制力”观念的弱化》，载于《外国法译评》1995年第3期。
24 参见，周永坤：《论法律的强制性与正当性》，载于《法学》，1998年第7期。
25 参见，姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社1999年版，第155页。
26 参见，崔卓兰：《论行政法权利保障功能的发挥》，载于《中国法学》，1994年第4期。
27 [美]米尔顿·弗里德曼、罗斯·弗里德曼：《自由选择》中文版，商务印书馆1998年版，第14页。
28 参见，[美]米尔顿。弗里德曼、罗斯。 弗里德曼前引书，第14-16页。
29 同注23.
30 同注24.
31 参见[古希腊]亚里士多德：《政治学》中文版，商务印书馆1965年版，第19页。
32 阿奎那认为人定法的四个特点是：来自自然法、以公共福利为目标、由市民社会的统治者颁布、是支配人类行为的法则。他首先强调法律的内容正当和来源正当。参见《阿奎那政治著作选》中文版，商务印书馆1982年版，第121页。
33 参见，《阿奎那政治著作选》中文版，商务印书馆1982年版，第29、109、121页。
34 参见，[英]A.E.泰勒：《柏拉图-生平及其著作》中文版，商务印书馆1965年版，
35 参见，张文显：《现代法哲学基石范畴研究》，吉林大学博士学位论文，第94-95页。
36 [英]丁。赖兹：《法律的权威》，牛津大学出版社1979年版，第20页。
37 同注23.
38同注18书，第90-92页。
39同注20书，第17-18页。
40同注35文：第85页以下。
41 罗豪才等：《现代行政法的理论基础》，载于《中国法学》1993年第1期。
42 罗豪才：《行政法之语义与意义分析》，载于《法制与社会发展》1995年第4期。
43 罗豪才、崔卓兰：《论行政权、行政相对方权利及相互关系》，载于《中国法学》1993年第3期。
44 罗豪才、甘雯：《行政法的‘平衡’及‘平衡论’范畴》，载于《中国法学》1996年第4期。
45 参见，[台湾]蔡宗珍：《公法之比例原则初论》，载于《政大法学评论》第62期。
46 参见，[美]欧内斯特。盖尔霍恩：《行政法与行政程序》中文版，中国社会科学出版社1991年版，第4页。
47 见日本宪法第十三条。
48 同注41.
49 [美]哈耶克：《自由秩序原理》，北京三联书店1997年版，第28页。
50 同注49，第28页。
51 同注49，第29页。
52 《弗里德曼文集》中文版，北京经济学院出版社1991年版，第19页。
53 同注13，第136页。
54 同注49，第264页。
55 参见，[美]Alfred.Aman.JR：《面向新世纪的行政法》，袁曙宏译，载于《行政法学研究》2000年第3期。
56 同注43.
57 参见，罗豪才：《现代行政法的平衡理论》，北京大学出版社1997年版，第18页。
58 季卫东：《当前法制建设的几个关键问题》，载于《中国法学》1993年第5期。
59 邓正来编：《市民社会的模式》，中央编译出版社1999年版，第5页。
60 参见，罗毫才主编：《行政法学》，北京大学出版社1996年版，第31-34页。
行政强制法论文篇（8）
【正文】
中国的行政强制立法自1996年以来一直在紧锣密鼓进行着，到此已近尾声且进入该法制定的实质性操作阶段。然而，相对于不成熟的中国行政法学理论来说，行政强制时至今日亦未盖棺定论，[1]达成共识。尽管该法征求意见稿[2]采用折衷之法，但却仍不能克服和避免理论的不周延和实践的缺陷，以至导致行政法理论和实践的失范和缺失。正所谓，“世界上大多数纠纷都是由词语引起的。”在法律界和法学界，对法律要领把握和理解的不同，常常是引起争论和讨论之根源。[3]行政强制，即将进入法律之门的法学概念，从诞生以来一直并正在经受这样的洗礼和考辨。为此，从实践和理论出发，立足现代宪政、法治和行政法的新范式，我们对之行政法语义梳理、析辨和检讨，以供商榷。
一、行政强制——行政强制执行——行政强制措施
纵观我国行政法的发展，关于行政强制有三种观点：一、行政强制被等同于行政强制执行。二、行政强制等同于行政强制措施。三、行政强制是行政强制执行和行政强制措施的合称和总称。时至今日，由此形成的“行政强制=行政强制执行+行政强制措施”的认识不仅被学者们所推崇，而且为我国立法工作部门所初步认可，这将影响到我国对即将制定的法规名称的考虑。[4]围绕此，正如应松年教授所解释的那样：“由于考虑到这部法律既要规范行政强制执行，又要规范行政强制措施，因此有人建议将该法称为行政强制法而不是行政强制执行法。”[5]从其发展进程，我们不难洞察出：中国立法的经验性，同时也凸现出概念对立法的重要意义。立法，固然离不开经验。法律的生命在于经验：它不在于逻辑。[6]然而，经验的过程本身就是逻辑的过程，尊重经验并不等于停留于经验之上。如是，便成了经验主义。任何事物都是实践的基础上发展而来的，但经验或经验性从来不是该事物。因此霍姆斯的哲语名言仅强调了经验的重要性，并非说法律就是经验。这样，认识和把握行政强制便不能仅从经验的角度去考察，必须置入逻辑的系统和视角中才能得出一个科学的解，这就是法律概念，即必须把行政强制置入法律系统中得出一个法律概念。只有这样，理论和实践才得以周延。法律概念是对各种法律事实进行高度抽象和概括后形成的权威性范畴，它是理解一部法律基本精神和基本内容的钥匙，也是正确适用法律规范的先决问题——如果对法律的内涵和外延没有正确的理解，那法律规范的适用就可能是一种“滥用”或者构成违法行为。[7]可以说，法律概念是法律的骨骼，[8]是法律思维和实践的逻辑起点，是法律构成的基本必备要素。只有借助法律概念，立法者才能制定文件；只有借助法律概念，司法者才能对事物进行分析，作出司法判断；只有借助法律概念，民众才能认识法律，法律研究者才能研究、改进法律，[9]也只有借助法律概念，政府（行政主体）及人员才能依法行政。因此，行政强制、行政强制执行、行政强制措施三概念并非简单的等同或包含，不能单据经验的实践和实践的经验对之加以界定，但不可否认行政强制包含着行政强制执行和行政强制措施。反审之，后二者是前者的表现形式和载体，但不是全部。从法律规范的逻辑结构分析，在假定、处理、制裁中，[10]行政强制执行和行政强制措施仅是其处理的部分，而行政强制却是其全部；在法律事实、法律关系、法律责任的法律逻辑结构中，[11]也是同样道理。如下：
行政强制 强制前 强制中 强制后行政强制执行和措施法律规范的逻辑结构 假定 处理 制裁法律的逻辑结构 法律事实 法律关系 法律责任法律规范（论）
由上可见，行政强制，从整体而言是法律规范论；从个体而言是法律规范。行政强制执行和行政强制措施都属处理和法律关系中的内容。前者是以强制行为为内容的过程，是核心；后者是强制选取的方式、方法和手段，是行为对外发生作用的工具。一个是动态，一个是静态。然而，相对于非行政强制的行政强制，不仅融入行政法律体系中，而且还有自己独立的体系，它包容了二态并涵盖诸多内容，是一个复合性的法律概念。所以，行政强制的内涵和外延大于行政强制执行和行政强制措施的内涵和外延。
二、行政强制——即时强制——行政强制执行
目前，对三者的关系有三种观点：一种意见认为，行政强制执行包含即时强制，行政强制即行政强制执行；另一种意见认为，行政强制是指行政机关对不履行义务的相对人采取的直接强制措施；第三种意见认为，行政强制是指行政机关为实现行政管理目的而采取的各种强制性的手段，不仅包括行政强制执行，也包括即时强制。[12]我们认为，前二种意见不周延，后一种意见虽有可取之处，但仍不全面、周延，存在失范。在宪政国家的法律体系中，强制以强制与否有强制与非强制之分，以即时与否有即时强制与非即时强制之分；以国家权能有立法、行政、司法强制之分，即时强制也可作同样的划分。在行政法（学）的视阈内，对强制研究和界定，首先得出的便是行政强制。当行政强制以时间情势状态为标准也有即时行政强制和非即时行政强制之分。而即时强制是以时间情势状态为标准对强制归类和划分的一种情形，并未置入行政法学的视域内。置入其中继续划分同样可得出：即时行政强制和非即时行政强制。可见，行政强制和即时强制是对强制以不同标准进行划分和归类的平行或同位概念。其关系可表为：
强制（权能）——行政强制（时间情势）——即时行政强制和非即时行政强制
强制（时间情势）——即时强制（权能）——即时行政强制、非即时行政强制
由此可以看出，行政强制和即时强制是在不同视角下的即时行政强制的属概念，二者是交叉的，共同部分是即时行政强制。即时行政强制或行政即时强制[13]的概念是本世纪初德国学者佛莱纳率先提出和使用的，[14]后逐渐为学者所接受。[15]对行政即时强制和行政强制执行的关系，行政法学上有三种不同的学说：[16]1、包含说。该说认为，行政即时强制是行政强制执行的一种，是一种直接强制执行。[17]可以说，该说是行政法学初期的通说。[18]2.交叉说。该说认为，行政即时强制和行政强制执行是一种交叉关系，即行政即时强制的部分内容或某些行政即时强制属于行政强制执行。[19]3.并列说。该说认为，行政强制执行和行政即时强制都是行政强制，但却是二种互相独立、互不隶属的行政强制。[20]各国的相关立法，也体现了该说。可以说，并列说基本上已成当前行政法学的通说。[21]上述三种学说产生或存在于相同或不同的历史时段，在当时的情势下应该说不论理论或实务都有其合理性。然而，站在科学、完整的行政法学的角度，行政即时强制和行政强制执行是不同位次和位阶的概念。前者是集合概念、全称判断；[22]后者是非集合概念、特称判断。即行政即时强制的概念下存在行政即时强制执行，并且还包括其他的要素和内容。而行政强制执行以行为过程为核心，强调过程的程序性和行政主体。同样，以时间情势为标准可分为行政即时强制执行和行政非即时强制执行。也就是说，行政即时强制存在行政即时强制执行问题，反之，行政强制执行也存在行政即时强制的情形或阶段。只有行政即时强制执行是二者共同视角下的一个概念。因此，二者是内容上的交叉关系。就此，我们赞同前述第二种学说，但须清楚二者是不同域下的不同概念，不能在同一域下共同使用。
对行政强制与行政强制执行的关系问题，学界仍然持把后者包含于前者的观点。[23]然而，我们仍然认为，前者是一个集合概念、全称判断；后者是一个非集合概念、特称判断，是前者的一个要素或内容，并贯穿始终。同时，行政强制措施也是同行政强制执行相并列的概念，其只能是行政强制的方法[24]或手段。执行与措施是密不可分的，执行离不开措施。离开措施，执行就流于形式；措施也离不开执行，否则，就失去应有的生命力和价值。所以，行政强制执行和措施是行政强制的二个贯穿始终的必备要件，是动态要件和静态要件的最佳配置和结合。此外，从认识论和方法论的角度，这二个要件实质上是对行政强制从不同价值取向的概括和抽象。
三、行政强制——行政强制行为
一切社会关系的构成或变化，都是通过人们的意志行为实现的，人的行为是一切社会关系的中介，只有通过调整人的意志行为，才能实现社会关系的调整。[25]正如韦伯所言：“社会‘关系’应该是一种根据行为的意向内容相互调节的、并以此为取向的若干人的举止。”[26]因之，法律是针对行为而设立的，因而他首先对行为起作用，首先调整人的行为。[27]正如马克思所言，“对于法律来说，除了我的行为之外，我是根本不存在的，我根本不是法律的对象”。[28]一言以蔽之，行为关系是法律的调整对象。[29]可见，行为，任何事物外化的关键和核心要素，作为法学意义的法律行为也是如此。行政强制是行政法（学）的概念，必须充分揭示和反映该领域关于行政强制根本性和普遍性的东西，并以行政强制行为作为实施或实现的外化方式和途径，以各种形式表现出来。可以说，一个行政强制行为可谓之为行政强制；但行政强制却不必然是行政强制行为，还包括诸多内容和形式。
综上所述，行政强制可作以下归类和划分：
行政即时强制——行政即时强制行为——行政即时强制执行或措施
行政强制
行政非即时强制（一般或普通）——行政强制行为——执行或措施
在此基础上，行政强制法和行政强制执行法的异同也一目了然，名称之争迎刃而解。显然，前者的内涵和外延大、广于后者。因此，二者不存在位阶关系问题。行政强制法更全面、科学地反映了作为行政法一个独立的部门法的内涵和外延及特征，其上位法是行政执法法或行政程序法，与行政执行法属同位、并列的法，存在逻辑上的先后或衔接关系。
总之，行政强制作为行政法（学）一个具体行政行为或行政行为的概念，更具科学性和合理性。相应，作为行政法一个独立的法律部门，冠之以行政强制法自然理所当然、无可厚非。
【注释】[1]胡建淼著：《行政强制》[m]，——北京：法律出版社，2002年9月版，第2页。
[2]指全国人大常委会法制工作委员会办公室于2005年5月11日修改稿，该稿在第二条对行政强制定义。
[3]杨海坤、黄学贤：《中国行政程序法典化》[m]，北京：法律出版社，2000年4月版，导论第4页[4]前引[1]，第2——5页。
[5]参见：应松年，在1999年海峡两岸行政法学术研讨会上的“主题演讲”，载杨小君、王周户主编：《行政强制与行政程序法研究——1999年海峡两岸行政法学术研讨会实录》，中国政法大学出版社2000年版，第10页。
[6][美]奥利弗。温德尔。霍姆斯：《普通法》[m]，转引自张乃根：《西方法哲学史纲》[m]，中国政法大学出版社，1993年版，第251——253页。
[7]前引[1]，第127页。
[8]周永坤著：《法理学》[m]，_——2版，北京：法律出版社，2004年3月，第127页。
[9]前引[8]，第210页。
[10]参见：张文显，《法理学》[m]，_北京：高等教育出版社，1999（2001重印），全国高等学校法学专业核心课程教材，第70页。
[11]参见：寇志新，《民法学》[m]，陕西人民出版社，1998年6月第1版，第15——19页。
[12]杨海坤：《跨入21世纪的中国行政法学》[m]，_——北京：中国人事出版社，2000年5月（2003年6月重印），第416页。
[13]此两概念本在不同的标准下划分得出，在此表示相同的含义。
[14]城仲模：《行政法之基础理论》[m]，（台湾）三民书局，1998年版，第190页，转引自：杨小君、王周户编，《行政强制和行政程序研究——1999年海峡两岸行政法学术研讨会实录》，——北京：中国政法大学出版社，2000年7月，第181页。
[15]杨小君、王周户编，《行政强制和行政程序研究——1999年海峡两岸行政法学术研讨会实录》，——北京：中国政法大学出版社，2000年7月，第181页。行政强制行政强制执行行政强制执行措施即时强制行政强制行为[16]参见前引[15]，第185——186页。
[17]参见：陈新民，《行政法学总论》[m]，（台湾）三民书局，1985年版，第315页；王名扬，《法国行政法》，中国政法大学出版社，第169页以下；[苏]马洛辛等，《苏维埃行政法》，群众出版社1983年办第187页以下；张尚卓（上是族，下是鸟，用同音字代之），《行政法教程》，中央广播电视大学出版社1998年版，第174页。
[18]前引[15]，第185页。
[19]参见前引[14]；应松年，《行政行为法》，人民出版社1993年版，第563页。
[20]参见：（日）室井力书，《日本现代行政法》，第136页；陈新民，《行政法学总论》，第305页；贾苑生等，《行政强制执行概论》，人民出版社，1990年版，第12页；胡建淼，《试论行政强制执行》，载《法学研究》，1988年第一期。
[21]前引[15]，第186页。
[22]参见：中国人民大学哲学系逻辑教研室编，《形式逻辑》（修订本），中国人民大学出版社1984年7月第2版（1989年2月第14次印），第70页。
[23]参见前引[12]，第417页。
[24]参见前引[15]，第194页，见朱新力、余军，《论行政强制措施的合理定位》，第203页。
行政强制法论文篇（9）
【正文】
中国的行政强制立法自1996年以来一直在紧锣密鼓进行着，到此已近尾声且进入该法制定的实质性操作阶段。然而，相对于不成熟的中国行政法学理论来说，行政强制时至今日亦未盖棺定论，[1]达成共识。尽管该法征求意见稿[2]采用折衷之法，但却仍不能克服和避免理论的不周延和实践的缺陷，以至导致行政法理论和实践的失范和缺失。正所谓，“世界上大多数纠纷都是由词语引起的。”在法律界和法学界，对法律要领把握和理解的不同，常常是引起争论和讨论之根源。[3]行政强制，即将进入法律之门的法学概念，从诞生以来一直并正在经受这样的洗礼和考辨。为此，从实践和理论出发，立足现代宪政、法治和行政法的新范式，我们对之行政法语义梳理、析辨和检讨，以供商榷。
一、行政强制——行政强制执行——行政强制措施
纵观我国行政法的发展，关于行政强制有三种观点：一、行政强制被等同于行政强制执行。二、行政强制等同于行政强制措施。三、行政强制是行政强制执行和行政强制措施的合称和总称。时至今日，由此形成的“行政强制=行政强制执行+行政强制措施”的认识不仅被学者们所推崇，而且为我国立法工作部门所初步认可，这将影响到我国对即将制定的法规名称的考虑。WWW.133229.COM[4]围绕此，正如应松年教授所解释的那样：“由于考虑到这部法律既要规范行政强制执行，又要规范行政强制措施，因此有人建议将该法称为行政强制法而不是行政强制执行法。”[5]从其发展进程，我们不难洞察出：中国立法的经验性，同时也凸现出概念对立法的重要意义。立法，固然离不开经验。法律的生命在于经验：它不在于逻辑。[6]然而，经验的过程本身就是逻辑的过程，尊重经验并不等于停留于经验之上。如是，便成了经验主义。任何事物都是实践的基础上发展而来的，但经验或经验性从来不是该事物。因此霍姆斯的哲语名言仅强调了经验的重要性，并非说法律就是经验。这样，认识和把握行政强制便不能仅从经验的角度去考察，必须置入逻辑的系统和视角中才能得出一个科学的解，这就是法律概念，即必须把行政强制置入法律系统中得出一个法律概念。只有这样，理论和实践才得以周延。法律概念是对各种法律事实进行高度抽象和概括后形成的权威性范畴，它是理解一部法律基本精神和基本内容的钥匙，也是正确适用法律规范的先决问题——如果对法律的内涵和外延没有正确的理解，那法律规范的适用就可能是一种“滥用”或者构成违法行为。[7]可以说，法律概念是法律的骨骼，[8]是法律思维和实践的逻辑起点，是法律构成的基本必备要素。只有借助法律概念，立法者才能制定文件；只有借助法律概念，司法者才能对事物进行分析，作出司法判断；只有借助法律概念，民众才能认识法律，法律研究者才能研究、改进法律，[9]也只有借助法律概念，政府（行政主体）及人员才能依法行政。因此，行政强制、行政强制执行、行政强制措施三概念并非简单的等同或包含，不能单据经验的实践和实践的经验对之加以界定，但不可否认行政强制包含着行政强制执行和行政强制措施。反审之，后二者是前者的表现形式和载体，但不是全部。从法律规范的逻辑结构分析，在假定、处理、制裁中，[10]行政强制执行和行政强制措施仅是其处理的部分，而行政强制却是其全部；在法律事实、法律关系、法律责任的法律逻辑结构中，[11]也是同样道理。如下：
行政强制强制前强制中强制后行政强制执行和措施法律规范的逻辑结构假定处理制裁法律的逻辑结构法律事实法律关系法律责任法律规范（论）
由上可见，行政强制，从整体而言是法律规范论；从个体而言是法律规范。行政强制执行和行政强制措施都属处理和法律关系中的内容。前者是以强制行为为内容的过程，是核心；后者是强制选取的方式、方法和手段，是行为对外发生作用的工具。一个是动态，一个是静态。然而，相对于非行政强制的行政强制，不仅融入行政法律体系中，而且还有自己独立的体系，它包容了二态并涵盖诸多内容，是一个复合性的法律概念。所以，行政强制的内涵和外延大于行政强制执行和行政强制措施的内涵和外延。
二、行政强制——即时强制——行政强制执行
目前，对三者的关系有三种观点：一种意见认为，行政强制执行包含即时强制，行政强制即行政强制执行；另一种意见认为，行政强制是指行政机关对不履行义务的相对人采取的直接强制措施；第三种意见认为，行政强制是指行政机关为实现行政管理目的而采取的各种强制性的手段，不仅包括行政强制执行，也包括即时强制。[12]我们认为，前二种意见不周延，后一种意见虽有可取之处，但仍不全面、周延，存在失范。在宪政国家的法律体系中，强制以强制与否有强制与非强制之分，以即时与否有即时强制与非即时强制之分；以国家权能有立法、行政、司法强制之分，即时强制也可作同样的划分。在行政法（学）的视阈内，对强制研究和界定，首先得出的便是行政强制。当行政强制以时间情势状态为标准也有即时行政强制和非即时行政强制之分。而即时强制是以时间情势状态为标准对强制归类和划分的一种情形，并未置入行政法学的视域内。置入其中继续划分同样可得出：即时行政强制和非即时行政强制。可见，行政强制和即时强制是对强制以不同标准进行划分和归类的平行或同位概念。其关系可表为：
强制（权能）——行政强制（时间情势）——即时行政强制和非即时行政强制
强制（时间情势）——即时强制（权能）——即时行政强制、非即时行政强制
由此可以看出，行政强制和即时强制是在不同视角下的即时行政强制的属概念，二者是交叉的，共同部分是即时行政强制。即时行政强制或行政即时强制[13]的概念是本世纪初德国学者佛莱纳率先提出和使用的，[14]后逐渐为学者所接受。[15]对行政即时强制和行政强制执行的关系，行政法学上有三种不同的学说：[16]1、包含说。该说认为，行政即时强制是行政强制执行的一种，是一种直接强制执行。[17]可以说，该说是行政法学初期的通说。[18]2.交叉说。该说认为，行政即时强制和行政强制执行是一种交叉关系，即行政即时强制的部分内容或某些行政即时强制属于行政强制执行。[19]3.并列说。该说认为，行政强制执行和行政即时强制都是行政强制，但却是二种互相独立、互不隶属的行政强制。[20]各国的相关立法，也体现了该说。可以说，并列说基本上已成当前行政法学的通说。[21]上述三种学说产生或存在于相同或不同的历史时段，在当时的情势下应该说不论理论或实务都有其合理性。然而，站在科学、完整的行政法学的角度，行政即时强制和行政强制执行是不同位次和位阶的概念。前者是集合概念、全称判断；[22]后者是非集合概念、特称判断。即行政即时强制的概念下存在行政即时强制执行，并且还包括其他的要素和内容。而行政强制执行以行为过程为核心，强调过程的程序性和行政主体。同样，以时间情势为标准可分为行政即时强制执行和行政非即时强制执行。也就是说，行政即时强制存在行政即时强制执行问题，反之，行政强制执行也存在行政即时强制的情形或阶段。只有行政即时强制执行是二者共同视角下的一个概念。因此，二者是内容上的交叉关系。就此，我们赞同前述第二种学说，但须清楚二者是不同域下的不同概念，不能在同一域下共同使用。
对行政强制与行政强制执行的关系问题，学界仍然持把后者包含于前者的观点。[23]然而，我们仍然认为，前者是一个集合概念、全称判断；后者是一个非集合概念、特称判断，是前者的一个要素或内容，并贯穿始终。同时，行政强制措施也是同行政强制执行相并列的概念，其只能是行政强制的方法[24]或手段。执行与措施是密不可分的，执行离不开措施。离开措施，执行就流于形式；措施也离不开执行，否则，就失去应有的生命力和价值。所以，行政强制执行和措施是行政强制的二个贯穿始终的必备要件，是动态要件和静态要件的最佳配置和结合。此外，从认识论和方法论的角度，这二个要件实质上是对行政强制从不同价值取向的概括和抽象。
三、行政强制——行政强制行为
一切社会关系的构成或变化，都是通过人们的意志行为实现的，人的行为是一切社会关系的中介，只有通过调整人的意志行为，才能实现社会关系的调整。[25]正如韦伯所言：“社会‘关系’应该是一种根据行为的意向内容相互调节的、并以此为取向的若干人的举止。”[26]因之，法律是针对行为而设立的，因而他首先对行为起作用，首先调整人的行为。[27]正如马克思所言，“对于法律来说，除了我的行为之外，我是根本不存在的，我根本不是法律的对象”。[28]一言以蔽之，行为关系是法律的调整对象。[29]可见，行为，任何事物外化的关键和核心要素，作为法学意义的法律行为也是如此。行政强制是行政法（学）的概念，必须充分揭示和反映该领域关于行政强制根本性和普遍性的东西，并以行政强制行为作为实施或实现的外化方式和途径，以各种形式表现出来。可以说，一个行政强制行为可谓之为行政强制；但行政强制却不必然是行政强制行为，还包括诸多内容和形式。
综上所述，行政强制可作以下归类和划分：
行政即时强制——行政即时强制行为——行政即时强制执行或措施
行政强制
行政非即时强制（一般或普通）——行政强制行为——执行或措施
在此基础上，行政强制法和行政强制执行法的异同也一目了然，名称之争迎刃而解。显然，前者的内涵和外延大、广于后者。因此，二者不存在位阶关系问题。行政强制法更全面、科学地反映了作为行政法一个独立的部门法的内涵和外延及特征，其上位法是行政执法法或行政程序法，与行政执行法属同位、并列的法，存在逻辑上的先后或衔接关系。
总之，行政强制作为行政法（学）一个具体行政行为或行政行为的概念，更具科学性和合理性。相应，作为行政法一个独立的法律部门，冠之以行政强制法自然理所当然、无可厚非。
【注释】[1]胡建淼著：《行政强制》[m]，——北京：法律出版社，2002年9月版，第2页。
[2]指全国人大常委会法制工作委员会办公室于2005年5月11日修改稿，该稿在第二条对行政强制定义。
[3]杨海坤、黄学贤：《中国行政程序法典化》[m]，北京：法律出版社，2000年4月版，导论第4页[4]前引[1]，第2——5页。
[5]参见：应松年，在1999年海峡两岸行政法学术研讨会上的“主题演讲”，载杨小君、王周户主编：《行政强制与行政程序法研究——1999年海峡两岸行政法学术研讨会实录》，中国政法大学出版社2000年版，第10页。
[6][美]奥利弗。温德尔。霍姆斯：《普通法》[m]，转引自张乃根：《西方法哲学史纲》[m]，中国政法大学出版社，1993年版，第251——253页。
[7]前引[1]，第127页。
[8]周永坤著：《法理学》[m]，_——2版，北京：法律出版社，2004年3月，第127页。
[9]前引[8]，第210页。
[10]参见：张文显，《法理学》[m]，_北京：高等教育出版社，1999（2001重印），全国高等学校法学专业核心课程教材，第70页。
[11]参见：寇志新，《民法学》[m]，陕西人民出版社，1998年6月第1版，第15——19页。
[12]杨海坤：《跨入21世纪的中国行政法学》[m]，_——北京：中国人事出版社，2000年5月（2003年6月重印），第416页。
[13]此两概念本在不同的标准下划分得出，在此表示相同的含义。
[14]城仲模：《行政法之基础理论》[m]，（台湾）三民书局，1998年版，第190页，转引自：杨小君、王周户编，《行政强制和行政程序研究——1999年海峡两岸行政法学术研讨会实录》，——北京：中国政法大学出版社，2000年7月，第181页。
[15]杨小君、王周户编，《行政强制和行政程序研究——1999年海峡两岸行政法学术研讨会实录》，——北京：中国政法大学出版社，2000年7月，第181页。行政强制行政强制执行行政强制执行措施即时强制行政强制行为[16]参见前引[15]，第185——186页。
[17]参见：陈新民，《行政法学总论》[m]，（台湾）三民书局，1985年版，第315页；王名扬，《法国行政法》，中国政法大学出版社，第169页以下；[苏]马洛辛等，《苏维埃行政法》，群众出版社1983年办第187页以下；张尚卓（上是族，下是鸟，用同音字代之），《行政法教程》，中央广播电视大学出版社1998年版，第174页。
[18]前引[15]，第185页。
[19]参见前引[14]；应松年，《行政行为法》，人民出版社1993年版，第563页。
[20]参见：（日）室井力书，《日本现代行政法》，第136页；陈新民，《行政法学总论》，第305页；贾苑生等，《行政强制执行概论》，人民出版社，1990年版，第12页；胡建淼，《试论行政强制执行》，载《法学研究》，1988年第一期。
[21]前引[15]，第186页。
[22]参见：中国人民大学哲学系逻辑教研室编，《形式逻辑》（修订本），中国人民大学出版社1984年7月第2版（1989年2月第14次印），第70页。
[23]参见前引[12]，第417页。
[24]参见前引[15]，第194页，见朱新力、余军，《论行政强制措施的合理定位》，第203页。
行政强制法论文篇（10）
前言：现代社会的行政法是控权法行政法是一个独立的法律部门，它是调整国家行政权力的行使过程中产生的行政关系以及由于国家行政权力行使而产生的监督行政关系的法律规范体系。行政法的价值定位是行政法学研究和行政法制建设的理论基石，是行政法各项具体制度的基础。在对行政法价值定位的研究和探讨中，有着不同的学术观点，具有代表性的观点有“控权论”、“平衡论”和“管理论”等等。本文试从中国社会的现状及发展趋势来看，认为行政法的主要职能是控制行政权力，行政法的价值定位应是控权法。以“控权”作为行政法的价值定位，无论是理论上还是实际上均优于“平衡论”及“管理论”。
一、行政法的主要职能是控制行政权力，而不是保障行政权力的行使
西方学者认为，行政法的主要作用是控制行政权，行政法是控权法。如美国行政法学家施瓦茨明确指出：“行政法是控制国家行政活动的法律部门，它设置行政机构的权力，规范这些权力行使的原则以及为那些受行政行为侵害者提供法律救济。”在不同的国家存在着社会和经济制度的差异，但行政权的性质是相同的。行政法之所以存在，是因为行政权的存在及运行有可能损害他人的利益，需要行政法加以控制。从中国的实际出发，我们的政府是人民的政府，我们讲控权就是由人民来控制政府，使政府能依法行政。加之现代行政权扩张倾向的事实，使“控权”必然成为行政法的重心。
强调控制行政权，我们应对行政权的授予和行政权的保障有明确的认识。行政权的授予是一个法律问题。在现代法制国家，所有权力都必须通过法律赋予，否则任何行政机关不能享有和行使任何权力。与此同时，任何权力都必须通过法律来制约和控制。西方学者麦迪森说过：“首先你必须使政府能控制统治者，然后还要迫使它控制其本身。”对于行政权的保障而言，行政权本身就无须行政法加以保障。因为行政机关有足够的力量（这种力量来源于赋予其行政权的其他法律）实现其意志，惩罚违法者。相对一方的个人、组织处于被管理和支配的地位，相对于拥有强大力量的行政机关是弱者，从这一角度看，行政权更不须以行政法加以保障了。明确了控权、授权及保权三者之间的关系，我们可以看出，行政权应是足够强大以管理社会而又必须受行政法的控制。正如西方学者所说：“政府必须强大到足以维持社会安定并抵抗手中掌握的权力的人施加压力，如果政府认为应当这样做的话。但政府不能强大到企图使它的官员不受法律控制的地步。
“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”因此，必须“以权力制约权力”，否则“公民生命、自由必然要成为滥用权力的牺牲品”。我们认为行政法应当强调对行政权的控制作用，内容上以保护个人、组织合法权益不受非法行政行为侵犯为目标，因此，行政法是控权法。
二、行政法以控权为主，不仅仅是一个平衡的问题
“平衡论”观点认为：行政法有两方面的作用，一方面，行政法监督和控制行政权，防止行政机关滥用行政权；另一方面，行政法保障行政权的运用，防止个人、组织滥用权利。“平衡论”也可称为“兼顾论”，即兼顾国家利益、公共利益和个人利益。平衡论者认为，在我国，国家利益、公共利益和个人利益根本上和总体上是一致的、统一的，这是平衡论的客观基础。在平衡的具体表现上还包括公共利益与个体利益的平衡以及效率与公正的平衡等，认为平衡是行政法的基本精神，是行政法追求的价值。平衡论者还认为，平衡（行政机关与相对一方权利义务的平衡）是现代行政法的实质，是行政法的精义。我们认为，当行政权力与相对一方权利发生冲突时，就无所谓平衡的问题了。而兼顾论者所持兼顾国家利益，公共利益与个人利益的看法，是我国法律普遍的价值准则，并非行政法所独有，故作为行政法的理论基础似乎并无多大的实际意义。行政权具有支配性和强制性的特征，行政机关是权力的主体，而个人、组织是权力的客体，在行政权的行使过程中，双方无平衡可言。在行政关系中，政府和公民之间的权利义务关系恰恰是以不平衡为特征。从中国的实际情况来看“平衡论”只能是一种理想。中国有漫长的封建历史，人治重于法治，不可能有所谓的平衡。要实现行政法制的目的，做到依法行政，更需要的是控权，而不是所谓的平衡。
三、行政法不仅是管理工具，更重于对行政权的监控
“管理论”者认为行政法是管理行政机关与公务员的法，又是行政机关进行管理的法。“管理论”有一定的积极意义，但却忽视了行政法的本质，无形中强化了政府对社会的控制。以管理论为本位，把法律视为管理个人与组织的工具，这就忽视了行政法保障个人、组织合法权益的功能。
我们认为，行政机关具有实现其意志的人力、物力和国家强制力，总是处于强者的地位，而个人、组织总是居于“弱者”地位。基于这种力量对比，行政法应以监督行政权、保障公民权作为根本目的，致力于控制和约束政府权力，救济因违法和不当行政给个人和组织造成的损害。“管理论”是高度中央集权和计划经济时期的产物，已不适应我国目前的社会发展状况，而加强控权才是我国行政法的发展方向。因此行政法不应是管理法，而应是对管理者进行管理的法，即管理管理者的法。
结束语
行政法作为控权法是现代社会发展的必然，在行政机关日益扩张其权力的事实面前，从控权法的价值定位审视行政诉讼法及整个行政法体系，必然要求更积极的保护公民权利，更严格的限制行政机关的权力。因此对行政诉讼法——这个公民保护其合法权益的重要工具必然提出重大的改进要求。无论受案范围的改变还是规章法律效力的确定，无不是为更进一步保护公民权利并使行政机关权力行使更符合立法者的意图，这将是中国走向法治国坚实的一步。
参考文献
[1]美B·施瓦茨著：《行政法》，群众出版社，1986年版，第一页。
[2]《(联邦党人文集》，商务印书馆，1980年版，第264页。
[3]彼德斯坦等著：《西方社会的法律价值》，中国人民公安大学出版社，1990年版，第37页。
[4]法-孟德斯鸠：《论法的精神》（上册），张燕生译，商务印书馆，1982年版，第154页。
[5]罗豪才等：《现代行政法的理论基础》，《中国法学》1993年第一期。
