预算绩效管理论文篇（1）

“环球同此凉热”，国内管理界中存在的问题恐怕更为突出。有些企业的工作安排中根本未曾考虑过编制预算，更谈不上用预算管理来作为优化业绩的有效手段了。

一些企业管理者虽然认识到预算管理的重要，却并没有真正理解预算管理与绩效管理的关系，不知道如何实现预算管理与绩效管理的有效整合，这必然导致事倍功半，甚至带来与预期相悖的反效果。

预算是什么？

根据安达信公司“全球最佳实务数据库”(G7oba7BestPractice)中的定义：“预算是一种系统的方法，用来分配企业的财务、实物及人力等资源，以实现企业既定的战略目标。企业可以通过预算来监控战略目标的实施进度，有助于控制开支，并预测企业的现金流量与利润。”

上述定义阐述的重点在于：预算本身并不是最终目的，更多的是充当一种在公司战略与经营绩效之间联系的工具。预算体系在分配资源的基础上，主要用于衡量与监控企业及各部门的经营绩效，以确保最终实现公司的战略目标。

传统认识误区1：“全面预算就是指一套涵盖所有会计科目的表格，最终得出公司明年的损益表、资产负债表和现金流量表的具体预测结果。”

曾经有这样一家企业，在布置预算工作的会议上，公司总裁要求财务总监和在场的财务部人员运用财务报表的勾稽关系，结合上一年度的实际经营数据，出具一整套预算表格，最终的交付成果就是“财务三张表”。在那位老总的心目中，这就是通过“科学定量方法”得出的公司全面预算体系。财务部人员在得到总裁的指示后，如期完成了工作，却在预算审批会议上受到其他业务部门的质疑，认为没有反映公司与部门的工作重点，仅仅追求财务数据上的严密性，根本不切合业务实际。

迫于压力，财务部门不得不就事论事地对某些数据做了调整。尽管如此，各个部门依旧各行其是，那一整套表面上逻辑严密的预算表格最终还是被束之高阁、无人问津。

在我们看来，这种传统认识的最大问题在于：企业的经营管理是一个复杂系统，期望仅仅通过数据勾稽作一番“表面文章”来得出全面预算，只能是徒劳无功的尝试。预算真正要发挥其辅助战略目标实现的作用，不但要考虑所有直接影响公司经营绩效的因素（这才是“全面”二字的正确含义，而并非是指涵盖所有的会计科目或财务报表），而且更为重要的是要与企业绩效管理体系相结合，形成一个完整的、广义上的企业业绩控制系统，预算才能够名副其实地扮演起战略监控的角色。

从推行全面预算管理的角度，我们认为应当由以下几个部分组成：

1企业首先应具备明确的战略规划，即公司发展战略与年度战略行动计划；

2根据战略规划，公司和部门编制各自的年度运作计划，运作计划中至少应该涵盖收入、成本费用、资源投入、业务活动安排等多方面内容，这一切都有助于生成公司关键绩效指标和部门非财务类的关键绩效指标；

3根据年度动作计划，各业务部门编制收入预算和成本费用预算。管理部门编制费用预算，同时生成各部门财务类关键绩效指标，财务部门在汇总各部门动作计划和预算后，形成公司资金预算和利润预算；

4企业各级管理层利用管理报告定期对预算执行情况进行分析、监控及决策之用。其中，管理报告的主要内容包括定期的财务分析与平衡分数卡的实施现状；

5在经营目标执行的过程中，管理者可以借助于各种层次、不同频度的管理报告来监控经营进度，并通过高效的管理评估机制迅速采取相应的行动方案，及时解决出现的问题。若有必要，甚至可以对原有的全面预算体系和关键绩效指标体系做出必要的调整，使之更好地适应公司实际经营情况和市场环境不断变化的需要，实现公司既定的战略目标。

可见一方面，全面预算与以前传统意义上的预算是不可混为一谈的两个概念。我们认为，全面预算不仅包含传统意义上预算的各个方面，而且还包含公司与部门的年度运作计划，共同构成公司战略规划细化及量化的具体表现，也从真正意义上实现与战略规划的紧密联系。

另一方面，全面预算也是形成公司及部门关键绩效指标的主要来源，是整个绩效管理的基础和依据。通过预算与绩效管理相结合，使部门和员工的绩效考核真正拥有明确、可行的目标，促进企业的各项经营活动更好地符合战略规划的要求。企业的战略、预算和绩效三者真正形成闭环，是一个密不可分的有机整体。只有通过三者的高效互动，企业才可能达成其既定的战略目标。而在此过程中，预算正是起到了承前启后的重要作用。

怎样编制预算？

在明确了预算的含义以及预算在企业业绩管理系统中的地位之后，如何编制预算便成为我们关注的重点。在以往的项目经验中，我们经常会发现企业往往由于忽略预算编制的方法论，错误地认为只要能得出最终结果，就可以不择手段。由此带来的后果不外乎：

1预算编制耗时、耗力，操作成本居高不下；

2预算管理过程中，常常会伴随某些不正当的利益纠纷；

3预算编制的成果并没有得到员工的认同；

4预算体系僵化，难以适应多变的经营环境。

传统认识误区2：预算就是应该体现公司投资者与经营层的想法，从上往下地推进编制工作。”

某家民营企业集团的老总在编制预算过程中，屡次强调没有必要听取部门的广泛意见，只要经理层讨论、董事会通过就可以了，这样就可以迅速见效。但事实是，许多业务部门对于最后通过的预算中大部分目标值感到难以操作，最终抵制预算的执行，也不认同公司根据这些预算结果对部门业绩所作的评价。

传统认识误区3：“预算工作只要在年初的时候开始就可以了，完成之后可以用来指导整个年度的工作。”

某家国有企业在第年3月中旬左右，都会召开年度工作会议，因此传统上一直习惯于在该会议召开期间，提交全面预算的讨论稿作为议程之一。但是，预算无法用来控制第一季度的实际经营绩效，而且由于没有根据金融市场的变化对预算进行调整，很少能被真正用于考核与监控。

传统认识误区4：“预算编制主要是财务部的工作，其他部门只需要了解和知晓，必要时给予财务部一定的协助就可以了。”

许多企业总是将预算编制工作全部交给财务部，而且一般是作为财务人员的例行职责。其他部门很少直接参与预算编制工作，往往只是对财务部所提交的具体结果进行确认，在某些极端

的情况下，业务部门是在公司预算正式公布的时候才获得信息，根本不了解预算编制的原则与假设前提。因此这样的预算虽然往往缺乏可操作性，业务部门却苦于无法提出改进建议。

以上这些都是目前国内企业在预算编制过程中容易产生的一些通病。究其病因，关键在于企业管理者们尚未形成对于预算管理的正确认识，导致在实际操作过程中顾此失彼、疲于应付。

我们认为，在管理实践中无法找出一种适合于任何行业及企业的预算体系。一般而言，决定或者影响一家企业采取何种具体预算编制方法的因素主要有以下几点：

·企业的行业性质、业务特点；

·企业的组织架构与决策程序；

·企业的财务会计体系；

·企业的管理文化等。

这是我们建议中国企业可以考虑的年度预算编制流程示例（如图一）。从图中可以看到与传统做法相比，以下几个方面得到了优化：

图一：中国企业年度预算编制流程示例

附图

1预算编制不再只是编制财务预测报表，各部门还需要根据公司战略规划编制相应的运作计划和预算；

2预算编制不再只是从上往下的单向压制过程，它需要公司上下各部门的双向沟通与协调，并在调整中达成一致目标；

3预算编制不再只是年初的工作，它应当起始于上年度的年中。从6月初编制下年度公司战略规划及战略行动方案，至12月底对预算方案达成一致，这些工作都属于预算编制。为了能对下一年度的经营进行及时监控，整个预算编制的工作应该在年底前完成；

4预算编制是整个公司战略规划执行的一部分，绝不应该局限于财务部门，而应涉及公司内部几乎所有的机构与主要人员；

5预算不再是僵化的、一成不变的事物，企业应该在一年中适当的时候进行调整（有些企业采取月度滚动的做法，有些则采取半年度调整，调整的频率应该视业务性质而定）。这样，就可以将当初预算确定时未能预见到的市场或内部环境的变化因素及时纳入考虑范围。

预算如何应用？

附图

如前所述，预算本身并不是一种终极目的，而是一种有效的企业业绩管理工具。企业管理者可以通过预算管理的实际应用，在如下方面得到改进效果：

1战略管理

预算作为一种在公司战略与经营绩效之间联系的工具，可以将既定战略通过预算的形式加以固化与量化，以确保最终实现公司的战略目标。最佳实践企业将制定、执行预算同公司的战略结合起来，有助于调整公司策略，得到有关机遇和挑战的反馈，最终提高公司战略管理的水平。

戴尔电脑公司董事长兼首席执行官迈克·戴尔每年都要举行几次会议向公司员工传达公司当前的战略，以此作为公司编制预算的基础。

几年前，公司财务部进行了为期15个月的公司全员培训，内容为资本收益率等战略指标，公司员工能够通过内部网络随时进入这些课程学习。在所有员工对公司战略都有所了解的基础上，公司预算的制定与推行进程与效果显著改进，并且在推行预算的过程中，不断有员工提出对于战略实施进度甚至战略方向的检讨建议。

2绩效考核

预算是绩效考核的基础，科学的预算目标值可以成为公司与部门绩效考核指标的比较标杆。预算管理在为绩效考核提供参照值的同时，管理者也可以根据预算的实际执行结果去不断修正、优化绩效考核体系，确保考核结果更加符合实际，真正发挥评价与激励的作用。

美孚石油公司将奖金、利润分享及股票期权计划同业绩目标的达成相联系，而业绩目标正是来自于公司及部门预算中的数据。例如，为使某些利润中心的激励机制同扣除资本成本后的资本回报率相联系，公司一般会在年度预算中就计算出预计的资金成本及资本回报率。

3资源分配

全面预算体系中有一部分数据会直接衡量下一年度企业财务、实物与人力资源的规模，可以用来作为调度与分配资源的重要依据之一。

美国默克公司在编制投资预算的过程中，利用其过去调研项目所收集的数据资源，实施按照选择性定价原理为基准的资源分配方法。此系统整合了经济、财务、统计和电脑方面的预测来为默克公司制定出适用于高风险、高投资调研和项目发展的评估标准。

险控制

全面预算体系可以初步揭示企业下一年度的预计经营情况，根据所反映出的预算结果，预测其中的风险点所在，并预先采取某些风险控制的防范措施，从而达到规避与化解风险的目的。

在1980年左右，美国施乐公司专门设立了技术风险基金来为核心业务之外的项目提供投资资金，并在公司的投资预算中事先加以考虑，在执行过程中根据预算执行结果与风险状况进行日常监控与决策。当项目开始盈利后，施乐出售主控部分，其他买主将接手此业务。

5收入提升与成本节约

预算绩效管理论文篇（2）

（1）预算编制不够全面，缺乏全局性。目前，不少企业的预算编制部门和工程项目实施部门之间缺乏有效的沟通，导致企业在编制工程项目预算时，未能全面考虑各个工程项目的特殊性。因此编制出来的预算不准确，致使某些工程项目在施工过程中出现成本、预算失控的现象。

（2）预算执行过程缺乏监控，不同工程项目之间有混用预算的现象。工程项目在实施前都进行了严格的可研论证、立项审批、概算批复。但是在施工过程中由于建设管理单位、监理单位的监管不到位，同时施工单位缺乏相应的预算意识、对建筑标准的把握，投资额度的控制和设计深度的复查也不严格，造成了施工过程中随意变更项目要求和内容。而这个过程中缺乏对预算的监控，因此对由于变更产生的额外费用并没有有效的监督。同时也就出现了为避免调整预算而在不同工程项目之间混用预算的现象。

（3）预算控制不严格，未进行分项控制。工程项目由于投资金额较大、实施内容较多，我们在编制概预算时是对其进行了详细的分项预算。但目前还有不少项目的预算控制只实现了预算总额的控制，对于分项并没有严格按照预算来实施。这样一来，经过科学合理测算的项目预算就形同虚设了。

（4）预算执行结果考核不严。很多企业只要项目顺利完成竣工验收就认为项目已经完结，缺乏对预算的考核和激励机制。这实际就是对预算管理的不重视。财务人员预算管理认识不到位，其工作往往被认为是收款、报销，对预算管理存在错误认识；业务部门只负责技术、施工等，缺少预算管理意识，甚至认为预算管理约束了他们；还有些项目部门的领导对预算不重视，在执行过程中敷衍了事。这种种情况使得工程项目预算管理浮于表面，落不到实处。

1．2项目全过程预算绩效管理的作用

（1）实施项目全过程预算绩效管理可以改进预算管理模式、优化资源配置、提高项目投入资金的使用效益。通过预算编制、预算执行监控、预算完成评价、预算绩效管理，改变“重工程轻预算”的状况。更加合理的评估项目所需资金，使资源的配置达到效益最大化。

（2）实施项目全过程预算绩效管理可以建立起一批高效率、负责任的项目管理团队。预算绩效评价将会使项目负责人及相关管理人员对项目预算高度重视，进而更加用心的跟进项目执行过程中的每一步。而这种以项目预算为导向、以项目建设目标为中心的管理团队必将是强大高效的团队。

（3）实施项目全过程预算绩效管理可以提高项目投入资金使用的透明度。全过程预算绩效管理从项目的立项、审批、建设、入账支付，到最后的项目竣工、决算进行全过程的预算执行对比。凡是非预算内的资金使用将会及时被发现、反馈和禁止。资金使用的透明度就大大提高了。

（4）实施项目全过程预算绩效管理是构建全面预算管理体系的内在要求。

2如何实施全过程预算绩效管理

（1）编制科学有效、覆盖全局的项目绩效预算。将绩效管理理念引入预算编制，强化项目资金使用的绩效管理。项目发展计划部门在立项审批时需要充分考虑项目的资金预算，并做好项目事前预期绩效审核评定工作，确定项目需达到的预期绩效。绩效目标必须具体、科学、可量化。项目预算的编制要围绕项目绩效，以实现最优绩效为目标，使有限的项目资金发挥最大的效益。在预算具体编制当中必须明确项目每一阶段的绩效信息及相关的评价措施。

（2）取行之有效的全过程监控手段。全过程预算绩效管理要真正达到全过程的管理控制就必须实现预算执行有监控。首先要在项目的实施过程中建立一套系统的管理控制制度，用以规范项目预算执行和监督；其次可以充分利用现代信息管理技术手段，开展全过程预算管理信息化工作。对项目预算编制、执行进行全过程、全方位的网络信息化管理。采用预算编报软件、预算审核软件、预算管理软件、预算绩效评价软件等信息化手段，形成预算报告、预算执行情况报告、预算超支预警、预算控制、预算绩效评分等管理分析文件。落实贯彻“目标控制，分级实施，细化到月”；“权责明确，严格管理”的预算管理基本原则。通过这些手段来全面监控项目预算的执行和绩效完成情况。

（3）建立全过程的绩效报告制度。各项目管理部门需要定期向财务管理部门及上级主管部门提交预算绩效报告，说明项目预算绩效的完成进度、存在问题、纠正措施和下一步的工作重点。使企业领导层能及时了解项目实施进度、目标完成情况；如果出现偏差也能及时得到更正。

预算绩效管理论文篇（3）

(二)使用项目经费存在较大的随意性。推行津补贴改革之后，行政单位人员使用实列支方式进行经费预算，各个员工的工资、奖金、福利都根据津补贴的相关规定发放;日常使用的共用经费则根据预算单位的业务量、规模、定员编制，尤其是中共中央办公厅和国务院提出严格执行节约八项要求，从而日常使用的办公经费等相关费用有所减少、此时如果有些单位想要扩大经费预算，就必须向着其他项目的资金进行合理融通。

二、财政项目预算绩效管理策略分析

(一)严格预算管理，创建内控制度。预算绩效管理必须以全面性原则为基础，即项目的决策、执行、监督展开全面的管理。重视重大经济活动项目资金使用情况，避免某些部门或个人因权力过度集中，创建科学的内控管理制度，在单位内部设立部门管理、职责分工一定要满足不相容职务制衡制度的要求，依照适应性的原则，科学的设置岗位，从而遏制出现舞弊行为的权力职责，提高财政项目预算内部管理有效性。

(二)健全机构设置，强化项目资金管理。预算绩效管理牵涉范围较广、情况复杂多样，各级政府应该高度重视预算绩效管理工作，根据财政部设置的工作规划，建立专门领导组织，各个部门的负责人员纳为组员，制定出适合该地区的《预算绩效管理规划》，为了提升预算使用的效益，必须创建完善的资金预算绩效管理制度，明确划分奖罚机制，从而探索出更多适宜本地区发展的预算绩效管理策略。各个部门在进行项目立项之前必须理清思路，力争做到以下三点。一是坚持廉洁奉公、公平公正，给好项目铺路，为重要的经济发展项目让路。二是以提升资金使用效益为根本目标，遵循“花钱必问效，无效须问责”的态度，防止存在面子工程损害大众的利益。三是要时刻树立防范风险的意识，明确控制风险的要点，根据实际情况选取合理的应对风险办法，确保各项项目资金都能合理合法、安全高效地使用，防止出现、的情况，从而提升公共服务的效果。在此基础上强化财政项目资金预算绩效管理效率。

(三)强化项目资金的管理。为有效提升预算资金的使用效益，可以创建与之对应的制度，明确划分出项目管理工作人员的责任、义务及其权利，推行项目责任制，保障预算管理可以落到实处。首先，必须对单位经费实施严格的管理，清楚划分经费项目的负责人。如果出现改变资金用途、扩大资金使用范围的违法行为，必须依照有关法律法规追究相关人员的责任。其次，必须给项目单位执行者充分的权利，可以对资源进行合理调配，从而提高项目执行的效率。最后，推行动态预算管理策略，创建有关的动态预算管理机制，依照项目的进度对资金的使用情况进行合理分配，确保项目按照计划完成。

(四)扩大预算绩效管理的透明度，强化社会监督。为确保预算绩效管理工作达到与群众沟通，体征检验检验机构资金使用的透明度，确保权力在阳光下实施。一是必须对把信息公开的范围进行扩大，时刻接受监察机构、审计部门及群众代表的参与监督。二是要接纳内部专业人员及审计、监察机构人员的建议，及时对项目预算执行中存在偏差的地方进行修正，确保政府的决策更加高效、资金使用更为科学。三是选取那些预算编制较好、实施效果佳、绩效考评较好的项目，展开研究分析，探寻出满足本地区发展的预算绩效管理机制，从而达到优化财政资源配置的目的。

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(1)绩效指标的设计具备一定的难度。

(2)对预算绩效评价的实行比较难。

(3)对预算绩效评价的结果进行应用很难。绩效考核的机制欠缺系统性。当前的许多企业进行的绩效考核都是只有员工的绩效考核，但是欠缺对部门的绩效以及组织的绩效进行考核，这样不能够促进部门绩效的提升以及战略组织目标的达成。欠缺对工作分析的重视。进行工作分析是整个绩效考核体制之中极其关键的环节，对其进行科学有效的工作分析才可以保证绩效考评能够更好地发展。在整个绩效考核的体制之中若是缺乏对工作的分析，就会在一定程度上丧失考核的工作基础。进行绩效考评的人较为单一，自身的信息面又比较窄。进行绩效考评的人一直都是全部员工的直接主管，但是因为单人无法完成对象信息的获取，就需要在在信息存在不对称的状况之下，那些单个的考核者无法找到客观靠谱的结果。与此同时，也会造成绩效考核丧失最初的出发点。

二、对行政事业单位的预算绩效管理进行运用的一些建议

(一)在预算进行编制的阶段

在预算的编制阶段，不仅仅要对预算的资金进行较为合理科学的安排，还要对整个绩效指标的评价体系进行确定，同时对绩效评价指标的要求则要越详细越好。因为预算的编制阶段是整个预算绩效管理工作的开始，较为传统的预算管理工作就会特别关注每一项资金的金额以及它的去向，同时也要对每一项的成本以及费用进行合理详细的计划。对行政事业单位的预算绩效管理则要重视对绩效及其目标的管理，即为通过对评价指标体系进行设定去确保预算每一个阶段的评价与反馈，促使有关的单位能够做出有效的改善。在对绩效评价指标进行确定的整个工作过程之中一定要先去设定几个比较大的考评内容，再对每一个内容下设出比较详实的评价指标。故而在进行绩效指标的设计过程之时一定要遵循下面的“四原则”：对于每一个指标都需要用在评价每一项内容的不同方面上，而预算绩效评价体系则是对这一些评价指标进行总的概括。这些指标一旦构成了一个完整的个体之后，必须要确保能对预算的工作进行全面的评价，而且一定要确保每一项指标相互不会重复，不互相矛盾。在对评价指标的数据进行设置之时一定要保证能够统一。这也就意味着要确保每一个指标都可以转换成为一种加总求和，能够互相进行比较的数值格式。故而在对这些数据进行搜集之时，这些数据在开始能够使用分数、小数或是对数的格式，但是在进行指标的比较之时，一定要对该数据实行归一化的处理。在对权值进行设置之时一定要确保它的合理科学。指标值一直是指的该行政事业单位在那一项指标之下所得到的分数，而权值则是指的在全部的指标体系之中这一项的指标占据了较大的比重。故而在进行权值的设计时一定要确保每一项的指标权值都是1，指标要比重要的权值大。必须设置一定的标杆，并且要对其进行比较。只是单纯的对一些行政事业单位的预算实行考核但是不去比较其标准，这是十分不科学的。故而对该绩效评价指标进行设置的时候，一定要将每一指标的最优值都计算出来，抑或将该行业里面最优的水平作为它的标杆。

(二)在预算进行执行的阶段

在预算的执行阶段一定要建立一个较完善的绩效运行跟踪监控制度，而且要确保对绩效的运行信息以及数据及时地采集搜索，同时要对其进行分类、整理、加以分析，对于绩效目标目前的运行状况也要实行跟踪管理以及督促检查，要确保绩效目标能够顺利地实现。在传统的预算执行过程之中，一直都是严格地依照预算的编制对资金进行分配的。但是预算是具备一定风险的，故而在预算的编制阶段只能对每一项的活动时间以及资金需求进行处理，确保有一个较为科学的数据信息，但由于现实的工作环境一直都是在变化的，这使得在预算的执行过程之中十分有可能会发生各种各样的问题，导致原来的编制存在一些偏差。因此对行政事业单位进行预算绩效管理就必须要对预算的执行阶段进行监督与有效控制。对预算的绩效进行跟踪监控主要有下面几点：由于对绩效进行跟踪监控属于事中控制，但是这将对风险的控制与管理提前了一步，但这是整个执行过程之中的一手数据，一定要尽早对这一部分的数据进行整理并加以分析，进一步了解该预算执行之中的实际效果，并将结果反映给有关的责任部门。在进行数据的采集时一定要确保数据的真实可靠。数据要源于现实，预算资金花费的账物与原始数据必须保持一致。在进行跟踪监控的工作时，一定要有合理的工作流程以及制度，要遵从工作的原则。同时要确保跟踪监控的工作职责以及目的。

(三)在预算进行评价的阶段

在预算的评价阶段一定要与绩效的评价工作相互结合，要对绩效评价的内容进行强化，确保发挥出绩效评价在整个预算绩效管理的工作中最为基础的作用，同时要将绩效评价结果的应用到对下一年预算管理工作的指导之中。需要确保双方的意见与建议一致，这样预算绩效评价的工作才会顺利的进展，才可以进一步确保该预算绩效评价的工作比较准确、比较安全。此外，还需要把对预算评价的结果真实地向被评价单位反映。这样被评价的单位才可以依据真实的数据，对与实际运用中不相适应的问题进行及时调整。

预算绩效管理论文篇（5）

（1）开展水利预算绩效管理是深化水利改革发展的现实需要。

2014年是湖南省水利全面深化改革年，按照省政府和水利部《加快水利改革试点方案》的部署，完成水资源管理体制机制、水利投融资体制、水利建设和管理体制、基层服务体系和水价等5大改革任务，确保重点领域和关键环节改革取得实质性突破。全面深化水利改革，就是要促进职责履行，提供优质的水利公共服务产品，提高水利行政效能。与此相适应，水利预算绩效管理必须以效率和效果为重点，增强水利财政资金管理使用的安全性、规范性和有效性，积极服务于水利改革发展大局。

（2）开展水利预算绩效管理是推进水利预算科学化精细化管理的有效举措。

水利财政资金有90%以上是基本建设投资，水利财政资金的管理绩效直接关乎民生。水利预算的科学化精细化管理，既要求有规范的管理程序，先进的管理技术，更要求水利资金的投向目标明确，科学合理，体现民意，发挥效益。开展水利预算绩效管理，就是要推进水利预算的科学化精细化管理，要平衡水利财政资金在收入与支出、分配与管理、数量与质量上的关系，合理地配置水利资源，切实把好事办好，把实事办实。

（3）开展水利预算绩效管理是提高水利资金使用效益的重要抓手。

随着预算公开的逐步推进和预算管理制度的逐步完善，水利财政资金在水利项目上的实施情况，直接反应出水利财政资金的使用效果。水利预算绩效管理就是要将水利财政资金的使用效益作为出发点和落脚点，做到分配科学、使用规范、管理完善，使水利财政资金切实发挥应有的社会效益、经济效益和生态效益，促进水利改革发展的不断深入。

2提高水利预算绩效管理水平的有效途径

（1）水利预算编制要突出科学性。

将“大事优先，绩效优先”的理念融入预算编制环节。要把水利预算资金分配作为重点，在预算资金分配阶段即考虑绩效考核要素，拓宽思路，通过竞标水利财政资金，强化预算单位自身的竞争意识，明确水利预算编制思路，引入专家评审机制，建立水利预算资金分配程序和规则，借助外部专家库的力量以及社会各界的监督，把握预算分配的合理性，不断挖掘预算资金潜力。同时，辅以因素分配法等客观分析数据，充分发挥水利财政资金的引导作用。预算分配过程遵循“公平、公正、公开”原则，在完整的制度化过程中科学分配资金，实现资金分配的透明公开，使水利预算编制符合水利发展和水利管理的要求。

（2）水利预算绩效目标要突出合理性。

绩效目标是预算绩效管理的基础。水利项目具有工程类别多、施工难度大等特点，因此，水利预算绩效目标要结合水利项目的实际，按照水利预算规模和内容，设置预算绩效目标，要详细说明为达到绩效目标拟采取的工作程序、方式方法、资金需求、信息资源等，并有明确的职责和分工，同时阐明预期产出及效果、服务对象或受益人满意程度等。绩效目标要清晰、可量化，以便在预算执行过程中实行监控和预算完成后实施绩效评价的对照比较和考核。

（3）水利预算执行要突出约束性。

预算执行效果直接影响预算绩效目标的实现，是预算绩效管理的关键。水利预算执行要与绩效目标管理有机结合，加快预算执行进度，明确时间节点，建立预算执行信息反馈机制，及时纠正预算执行中出现的偏差和问题。尽量减少预算调整，严格规范水利预算的资金项目调整、下达追加等的业务办理程序，进一步落实支出责任，以保证预算执行结果的真实、完整。

（4）水利预算绩效监控要突出锲入性。

水利预算要建立动态绩效监控机制，及时反馈预算绩效信息，通过采集绩效运行信息，进行汇总分析，对绩效目标运行情况进行跟踪管理和督促检查，纠偏扬长，促进绩效目标的顺利实现。在跟踪监控过程中发现绩效运行目标与预期绩效目标发生偏离时，预算单位应迅速采取措施予以纠正，防止偏离预算绩效目标。

（5）水利预算绩效评价要突出客观性。

财政支出绩效评价是预算绩效管理的核心。要客观真实地反映水利预算执行和资金使用效果，就要以水利预算绩效目标为依据，以水利项目实施效果为重点，以水利项目的实施过程为评价内容，既关注项目的实施情况，也关注资金的使用情况。要通过规范绩效评价程序，实现水利预算绩效评价的点面结合，通过完善绩效评价指标体系，将定量分析与定性分析相结合，提升绩效评价质量。

（6）水利预算绩效评价结果运用要突出权威性。

绩效评价结果运用是预算绩效管理的出发点和落脚点。水利预算绩效评价结果要结合水利预算资金的安排，体现项目决策和资金分配的科学性，要结合项目的建设管理，促进资金管理使用的规范性，要结合体制机制的建设，不断完善长效机制的建立。只有把水利预算绩效评价结果运用落到实处，才能使水利财政资金切切实实在民生项目上发挥最大的效益。

3推进水利预算绩效管理的保障措施

（1）健全组织结构。

水利预算绩效管理是一项系统工程，涉及水利财政资金全过程的管理和监督，因此需要发挥水利预算绩效管理领导机构的职能作用，形成部门与部门、部门与单位之间的分工协作机制，明确水利预算绩效管理的目标任务和工作责任，通过责任分解、过程管控、跟踪监督，引导管理对象强化自我管理。水利预算绩效管理领导机构要积极协调工作中的矛盾和问题，保持预算绩效管理的持续性和有效性，不断提高工作效能。

（2）加大宣传力度。

水利预算绩效管理作为3完善注入机制、优化资源配置，确保重点环节重点推进政府搞投融资，核心是运作资本，起点是运作资源，变资源为可增值的资本，变资本为可融资的资产，并形成一头连接政府所掌控的资源，一头对接市场和市场主体的良性闭合循环。当前，无论是国际市场，还是国内市场，总体上是货币流动性过剩，CPI连创新高。各类资本包括金融资本，都在寻找有效益、有回报、有前景的项目。搞活投融资，一个重要前提是做好项目前期工作。我们要牢固树立“宁让项目等资金，不让资金等项目”的理念，做细做实项目前期工作，充实完善项目库，提高项目成熟度，增强项目融资的针对性和实效性。完善政府性项目投资决策、实施和监管体系，减少低效投资，杜绝无效投资。地方配套补助重点应放在前期工作阶段，只有通过长期稳定的注入前期工作经费，才能加快前期工作进度，提高工作质量，促进项目成熟，实现既定的融资和建设目标。重点水源工程专项资金以县（区）间互助的形式集中用于在建项目，资金跟着项目走，5年一个周期进行平衡，5年内各县（区）筹集的资金原则上全部返还各县（区），少数无法平衡的则滚入下一个5年周期调配。水利专项贷款资金则重点用于项目开工前期上级补助不到位时的应急，上级补助资金到位后，除满足归还到期贷款外，通过置换调剂借给其他具备合法手续的项目使用，尽可能地发挥资金使用效益。县（区）也应建立相应稳定的水利投入机制，确保不错过新一轮水利建设机遇期。4健全制度保障、严格规范运作，有效控制政府债务风险推进政府投融资体制改革，必须高度重视风险控制，以健全完善的制度为保障，规范运作，强化监管，提升信用，做到举债规模与政府投融资主体掌控的资源总量相对称，与政府投融资主体具备的偿债能力相对称，实现融资规模最大化、债务风险最小化，确保“借得来、投得出、用得好、还得上”。为此，我们要完善政府投融资公司法人治理结构，规范投融资运作行为，强化财务管理和审计监督，积极争取金融部门的支持，形成程序严密、运转高效、监管到位、有效制衡的管理约束机制。水利建设的新一轮机遇期已经来临，如何破解长期制约当前水利建设发展的投入瓶颈问题，决定了我们是否可以抓住这次历史机遇，在新形势下有所作为。因此，我认为以市场手段融资解决水利项目投资问题，发挥融资平台公司对资金的放大、应急作用，是当前水利建设的现实需要；做实水司，规范公司运作，是争取金融部门支持、搞好水务投融资工作的基础；用好用活现有财力，建立前期费有偿滚动使用机制，高质量做好前期工作是确保项目满足贷款要求的前提；继续筹集重点水源工程专项资金，实行县（区）互助，超前落实地方配套，是争取上级支持，实现水利建设又好又快发展的保证。水利财政资金管理的重要内容，要注重舆论宣传，使“权责要对等，用钱必问效”的理念深入资金管理的过程，改变过去“重投入、轻支出、重使用、轻效益”的管理模式，树立起水利部门以最小的投入实现最大的效益的观念，把有限的水利财政资金用在最需要的地方。

预算绩效管理论文篇（6）

二、事业单位绩效与预算管理的关联性分析

事业单位的治理能力主要从其单位的绩效水平可以看出。作为绩效管理，其又是推进预算改革的重要方面，能够为事业单位及时的调整预算政策和制度，进一步优化资源配置。因而，事业单位绩效与预算管理两者具有不可替代的相互联系。具体而言，事业单位绩效与预算管理的关系主要体现在以下几个方面：一是绩效目标和预算编制的关系。引入绩效概念到预算编制过程中，同时结合绩效目标和预算编制目标，以便事业单位提前将预算绩效审核目标作为其预算编制的基础和依据。预算绩效指标满足项目预算要求的，可以按纳入预算，而不符合实际的项目预算则应按实际情况予以调整，从而提高绩效目标结合，使有关单位转移注意力从“要钱花”到“花好钱”上。二是执行主体和主体内部的关系。从执行主体来说，事业单位的各个部门既是预算管理的主体，同时也是预算绩效管理的主体。各部门在预算管理时，主要偏重于预算编报、执行和控制，而在预算整改过程中，则应根据预算绩效的相关工作来开展。三是全面开展和重点突破的关系。事业单位的预算管理是一个全方位的工作，而对绩效管理来说，这也是一个覆盖面较广的工作。从管理内容和范围来说，两者是彼此联系和趋同的。因此，事业单位应把握预算绩效与预算管理的统筹协调，把预算绩效的全局观融入到预算管理的全过程中去。四是绩效评价和结果运用的关系。对事业单位而言，绩效评价的结果，将成为其整改的最有利依据。这是由于绩效评价结果出来以后，事业单位将实施报告制和问责制，绩效评价的结果也将被予以公开，而受到广大社会公众的监督。从这个角度而言，绩效评价的结果无疑将成为事业单位决策和绩效考核评价的依据，成为财政安排以后年度预算的依据，促进预算绩效管理工作求突破、上台阶、见成效。

三、加强事业单位绩效与预算管理的协调职能

可以相信，在新《预算法》颁布执行后，预算支出的绩效约束力度将进一步加大。如何加强事业单位绩效与预算管理的协调职能，笔者建议可以从以下几个方面予以着手：

(一)注重细节，强化预算事前评估

一个项目是不是合理，能否得到财政预算资金的支持，首先就应进行预算前评估。也就是说，事前评估工作是整个预算绩效管理的重要环节，也是整个预算闭环管理的起始阶段。事前评估解决的是钱该不该花的问题，应该怎么花以及财政资金投入的风险因素。要防止预算资金不到位的情况，又要让钱真的花出效益来。以北京市财政局为例，在经过连续4年的预算前评估后，北京市财政局把一些不该上的项目予以了清退，并对一些没有在财政公共支出预算中的费用和支出进行砍切处理，整个绩效管理和预算管理都收到了非常好的效果。绩效管理工作的透明化，促进了事业单位的预算水平，也激发了整个事业单位的绩效预算意识。其中，最明显的例子就是以往的预算对事业单位而言，仅仅只是一个数字，而在实施绩效与预算管理相结合的管理手段以后，事业单位的责任部门就需要对这个数据进行详细询问，以确定该数据是否具有合理性。在财政资金预算规划中，只有具有绩效高的项目才能优先安排资金，在预算编制前的事前进行项目评估，可以为财政资金的合理配置提供参考依据，从而有效保障了纳税人的钱合理使用。这样的职能转变落地有声。但是，当前我国预算绩效评价工作的改革才起步，还有很多问题需要解决。例如，现在也不是所有的预算项目可以做预评估。但随着改革的深入，未来所有申报财政资金的项目都将在预算绩效管理过程中予以评估。

(二)加快研究建立预算绩效指标体系，完善预算绩效评价指标体

系事业单位预算管理应覆盖全所有预算部门与财政资金，对绩效而言，也应如此。因此，事业单位在编制预算、执行预算与控制预算的各个环节，都应将“绩效”的观念纳入其中。在当前的社会经济环境下，事业单位在农业、科技、教育、医疗卫生等重要行业的绩效管理体系更应结合预算指标和评价指标来确定，构建覆盖所有业务的共性和个性相结合的预算绩效指标和评价指标体系。

预算绩效管理论文篇（7）

一个重要科学概念的形成，是一门学科成熟的标志。目前在高校经费管理绩效的研究中，注重绩效评价指标的研究，忽略了基础理论和基本概念的研究，导致在相当一部分论著中对“高校财务绩效”、“高校预算绩效”、“高校绩效预算”与“高校预算绩效管理”等的混用。

一、高校经费绩效管理

（一）绩效管理与绩效评估的关系

牛成■、李秀芬的研究显示：“Niekols（1991）认为，绩效评估到绩效管理依赖于以下四个原则：必须设定目标，目标必须为管理者和员工双方所认同；测量员工是否成功达到目标的尺度必须被清晰地表述出来；目标本身应该是灵活的，能够反映经济和工作场所环境的变化；员工应该把管理者不仅仅当作评价者，而应该当作指导者，帮助他们获得成功。Jenkins则认为从绩效评估到绩效管理应该是组织整体文化的变化，包括指导、反馈、薪酬和晋升决定以及法律上的阐述。这其实包括了现在绩效管理系统的大部分内容。综上可知，绩效评估是绩效管理的一个重要的部分，但绩效管理决不等于绩效评估。”

2011年4月21日，财政部廖晓军副部长在全国预算绩效管理工作会议上的讲话指出：“绩效评价是预算绩效管理的核心。”但两者并不相同，王丽萍等人发表文章的标题为：“高校新绩效预算管理的组合评价方法研究”，而实际正如她们自己说的：“本文介绍了一种适合高校新绩效预算的组合评价方法。”这里显然将“绩效预算管理”与“绩效预算评价”等同了。

（二）“高校财务绩效”与“高校经费绩效”

1.关于“高校财务绩效”提法的论著①

笔者分析了这些论著，他们所指的高校财务绩效或高校财务绩效评价的范围是指高校的整个财务活动――财务状况、经营状况和盈利水平。

2.笔者认为，可以用“高校经费绩效”替代“高校财务绩效”的提法，理由有二

一是中央最近的提法强调“经费管理”。

2010年6月21日，中共中央政治局审议并通过的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010―2020年）》第五十八条的标题为：“加强经费管理”。其中规定：“建立经费使用绩效评价制度”。

2011年6月29日，国务院的《关于进一步加大财政教育投入的意见》第四条第二款指出：“全面推进教育经费的科学化精细化管理。……建立健全教育经费绩效评价制度。”

二是财务绩效可用于企事业单位，经费绩效专指行政事业单位，如高校中的人员经费、公用经费、教学经费、科研经费等。

（三）高校经费绩效管理

戴维・奥斯本，彼得・普拉斯特里克认为：“绩效管理的内容一般包括：1.绩效奖励；2.精神补偿；3.奖金；4.增益分析；5.共享节余；6.绩效工资；7.绩效合同与协议；8.效率红利；9.绩效预算。从上述定义看，绩效管理具有以下几个方面的特征：1.绩效管理是以‘关注结果’为导向的管理；2.将公共资金的管理分为绩效目标设定、拨款和评价三个环节；3.强调以效率为核心，强调以‘顾客’为对象。”

张庆余认为，高校财务预算绩效管理包括：增强前期预算绩效编制；实行中期预算执行绩效控制；确保后期预算绩效考核。

刘玉光认为绩效管理包括：“1.绩效管理是一种目标管理；2.绩效管理是一种责任管理；3.绩效管理是一种以财务管理为核心的管理模式；4.绩效管理是一种以定量分析为特征的数量化管理。”

贾康指出：“瑞典的决策部门认为：绩效管理并不是单纯的一些措施或方法，而是一个非常广义的概念。绩效管理的目的就是要实现成效和效率，成效是指应该做的事，效率是指要合理、高效地做事。”

姚荣的研究显示：“美国洛克菲勒基金会将高等教育绩效经费政策分为三大类：绩效预算、绩效拨款和绩效报告。绩效预算是指州政府将高校绩效指标的表现作为影响高校财政预算的综合因素之一；绩效拨款是指州政府直接根据高校绩效指标的表现分配指定的财政经费；绩效报告是对州高等教育或高校绩效指标的表现的定期报道。绩效报告对高等教育经费的分配没有正式的影响，本质上不属于绩效经费分配方式；但是作为政策杠杆，它仍然被视为绩效政策之一。”

张晓岚、吴勋的研究显示：“大规模的问责行动促进了三种绩效项目的出现，即绩效报告、绩效拨款和绩效预算。绩效报告建立在‘绩效改进的回报仅仅是公开效果’的假定上，并没有显示出与拨款的任何联系。应用绩效作为高校预算中的一项因素主要采取绩效拨款和绩效预算这两种形式，其容纳了以下因素：项目目标，确定外部责任性、改进机构绩效、满足既定的绩效指标标准；绩效指标，确定预期成果的范围和具体的评价方法。对预算执行与决算阶段绩效评价的研究相对单薄。有学者已经认识到绩效信息不应仅仅局限在预算分配阶段，应重视绩效信息在预算管理其他环节的应用，但是对此方面的研究目前还基本停留在局部的、一般性的理论探讨，缺乏以高校为具体研究对象的预算执行和预算结果的绩效评价机制、具体内容和方法的系统的理论研究与应用推广。”

姜媛媛指出：“以绩效评价、绩效审计来推动绩效预算：在预算执行审计时，开展绩效审计。可以有重点地先从专项资金和政府投资项目开始，并借助社会审计力量，逐步将绩效审计延伸到预算的所有领域。”

刘丽认为：“预算评估与审计是现代预算管理的关键性步骤，是对预算准备和预算执行结果的评估与审计。”

综上所述，绩效管理内涵为：设定绩效目标；制定绩效计划（预算）；确定评价绩效的标准；绩效考核和评估；激励或奖励等。高校经费绩效管理应包括：绩效预算、绩效评价和考核、绩效拨款、绩效报告和绩效审计等。

二、“高校预算绩效管理”与“高校绩效预算管理”提法的评述

（一）“高校预算绩效管理”与“高校绩效预算管理”的提法

1.高校预算绩效管理的提法

2011年7月5日，财政部《关于推进预算绩效管理的指导意见》第三条指出：“预算绩效管理是一个由绩效目标管理、绩效运行跟踪监控管理、绩效评价实施管理、绩效评价结果反馈和应用管理共同组成的综合系统。推进预算绩效管理，要将绩效理念融入预算管理全过程，使之与预算编制、预算执行、预算监督一起成为预算管理的有机组成部分，逐步建立‘预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用’的预算绩效管理机制。……预算绩效管理的主要内容：（1）绩效目标管理；（2）绩效运行跟踪监控管理；（3）绩效评价实施管理；（4）绩效评价结果反馈和应用管理。”

2.高校绩效预算管理的表述

戴晓燕认为：“高校财务预算绩效管理是指在财务预算的编制、审批、执行、调整以及预算执行结果的分析报告中，树立以绩效为目标的思想，实现预算和绩效的匹配。”

王丽萍、郭岚、张勇：“高校绩效预算管理是以新绩效预算相关理论为基础，结合高校管理实际情况而提出的。高校绩效预算管理强调效益为宗旨，财随事走、事因财定。以目标管理和部门预算为支柱，畅通的信息传导与反馈渠道为保障，协调发展的内生制度与外生制度为条件，构建起效益分析框架和绩效预算管理运行模式。”

（二）“高校预算绩效管理”与“高校绩效预算管理”的评述

“预算绩效管理”与“绩效预算管理”是同一提法

1.谢旭人原来是“绩效预算管理”的提法

2010年4月1日，财政部部长谢旭人在《求是》发表署名文章表示：“积极推进绩效预算管理。”

2005年，河北省财政厅在石家庄举办了“绩效预算管理国际研讨会”，来自世界银行、财政部及江苏省的领导和专家，就如何编制好绩效预算、建立科学合理的绩效评价体系等问题进行了深入研讨。此次研讨会，学习借鉴了国外开展绩效预算管理的做法和经验，对近年来河北绩效预算试点的情况作了总结，进一步明确了河北绩效预算改革的工作方向。

2.谢旭人后改为“预算绩效管理”的提法

2010年11月18日，财政部部长谢旭人在“十二五”时期加快财税体制改革的主要任务时指出：“建立健全预算绩效管理制度”。

2010年12月27日，谢旭人在全国财政工作会议上指出：“逐步建立健全绩效目标设定、绩效跟踪、绩效评价及结果运用有机结合的预算管理机制，实现全过程预算绩效管理。”

2011年6月27日，财政部部长谢旭人向全国人大常委会作关于2010年中央决算的报告时表示：“要逐步建立‘预算编制有目标、预算执行有监控、项目完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果要运用’的预算绩效管理模式。”

2011年7月5日，财政部《关于推进预算绩效管理的指导意见》。

三、“高校预算绩效”与“高校绩效预算”提法的评述

（一）“高校预算绩效”与“高校绩效预算”的提法

1.关于“高校预算绩效”提法的论著②。

2.关于“高校绩效预算”提法的论著③。

3.还有“教育财政支出绩效评价”、“高校预算支出绩效管理”、“高等教育财政支出绩效评价”等提法④。

（二）“高校预算绩效”与“高校绩效预算”提法的评述

1.高校预算绩效的含义

（1）预算绩效的规定

2003年10月14日，中国共产党第十六届中央委员会第三次全体会议通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》第21条规定：“凡能纳入预算的都要纳入预算管理。改革预算编制制度，完善预算编制、执行的制衡机制，加强审计监督，建立预算绩效评价体系。”

2004年12月23日，财政部《中央政府投资项目预算绩效评价工作指导意见》（财建［2004］729号）。

（2）预算绩效的研究

李淑宁认为：“定义预算绩效考核是对经费支出与产生的效果和影响进行评价的行为，是以支出‘结果’和‘追踪问效’为导向，以定性分析与定量评判为手段的预算支出管理模式，这对强化支出管理意识，优化预算支出结构，提高预算支出的社会效益和经济效益具有重要作用。”

陈纪瑜、张宇蕊认为：“预算绩效评价界定为以绩效为核心，运用特定的指标体系，通过定量与定性对比分析，对预算决策、配置、使用过程中的单位产出水平所作出的综合评价。”

张克友认为：“高校预算绩效评价是以绩效为核心，运用特定的指标体系，通过定量定性对比分析，对预算决策、配置、使用等水平所作出的综合评价。其内涵包括如下三个方面：第一，高校预算绩效评价是以预算绩效为核心的衡量、考核和评价；第二，高校预算绩效评价是事前、事中和事后相结合的监督评价；第三，高校预算绩效评价主要通过制定一系列关键绩效指标来考察其实际执行情况。”

张建新认为：“高校预算绩效评价是以绩效为核心，运用特定的指标体系，通过定量定性对比分析，对预算决策、配置、使用等作出的综合评价。高校预算绩效评价的主要目的是通过推进高校绩效预算制度建设和绩效管理，进一步提高办学水平和办学效益。”

从上可归纳出三点：其一，是以支出“结果”和“追踪问效”为导向（如李淑宁）；其二，其客体是“对预算决策、配置、使用等作出的综合评价”（如陈纪瑜、张克友、张建新）；其三，“高校预算绩效评价是事前、事中和事后相结合的监督评价”（如张克友），它包括预算编制中的决策评价、预算执行中的过程评价、决算中的结果评价，分别为预算编制和审查、预算执行和调整、决算审查提供信息支持和操作平台。绩效评价将贯穿整个支出预算周期始终，使预算编制、预算执行、决算三个支出管理环节有机地联结起来，综合成为一整套结构严密、整合一致的制度化管理体系。

几乎所有学者设计的高校预算绩效评价都是“预算绩效执行结果的指标”，没有“预算绩效执行过程的指标”。只有张晓岚和吴勋等少数学者的研究成果注意到这一点。如他们在“预算管理绩效（A）”下设10个指标：预算与事业计划一致性（A1）；预算编制规范性（A2）；预算管理制度完备性（A3）；加强预算管理措施有效性（A4）；预算完成率（A5）；预算调整率（A6）；当年预算结余率（A7）；累计预算结余率（A8）；专项经费完成率（A9）；完工专项经费结余率（A10）。

综上所述，笔者认为，所谓高校预算绩效评价是指评价主体运用特定的指标体系和科学方法对预算编制、执行及其结果中的绩效进行评价，使之达到高校财务目标的活动。

2.高校绩效预算的含义

（1）高校绩效预算的表述

财政部预算司认为：“绩效预算是一种以目标为导向的预算，它以政府公共部门目标实现程度为依据，进行预算编制、控制以及评价的一种预算管理模式。其核心是通过制定公共支出的绩效目标，建立预算绩效考评体系，逐步实现对财政资金从注重资金投入的管理转向注重对支出效果的管理。”

1950年美国总统预算办公室所下的定义：“绩效预算是这样一种预算，它阐述请求拨款是为了达到目标，为实现这些目标而拟定的计划需要花费多少钱，以及用哪些量化的指标来衡量其在实施每项计划的过程中取得的成绩和完成工作的情况”。世界银行专家沙利文认为，绩效预算是一种以目标为导向、以项目成本为衡量、以业绩评估为核心的预算体制，具体来说就是把资源分配的增加与绩效的提高紧密结合的预算系统。

刘继东认为：“绩效预算是经济合作与发展组织（OECD）成员国家在新公共管理的理念和民主化的背景之下，采用的一种追求效率的预算管理方式。它要求预算过程充分利用关于政府活动产出与成果的数量化信息，把财政资金分配和政府部门的绩效更紧密地结合起来，是‘为结果而预算’。”

陈旭东认为：“绩效预算的本质是新型的预算分配理念。绩效预算是这样一种预算――它阐述请求拨款是为了实现目标，为实现这些目标而拟定的计划需要花费多少钱，以及用哪些量化的指标来衡量其在实施每项计划的过程中取得的成绩和完成工作的情况。绩效预算的最终目标是工作的‘成果’，而不是政府机构的‘产出’。传统的预算仅仅关注产出，至于这些产出对社会和公众产生何种影响（即成果）则不在考虑范围之内。”

刘玉光认为：“高等学校绩效预算是为达到绩效管理所确定的项目或活动的绩效目标而需要耗费资源的一种财务计划。……绩效预算可以从以下四个角度进行解释。绩效预算首先是一种理念，‘绩效预算不仅是预算方法的一种创新，而且是政府管理理念的一次革命’。”

朱红认为：“新绩效预算是指通过重新构造公共预算和财政管理体制使得纳税人缴纳给政府的税收在使用后能够创造出最大的货币价值的一种预算。传统的绩效预算强调预算支出所导致的产出，新绩效预算则强调支出的最终结果，正是由于这一区别，它才被称为新绩效预算。”

董振海认为：“绩效预算是通过确定政府职能和政府中长期战略规划和年度绩效目标，根据完成绩效目标工作量和绩效评价信息的反馈以最高效地分配预算资源，并改善组织预算管理的以结果为导向的预算管理模式，其目的是最有效率地满足公共产品的需求，提高公众满意度。”

（2）高校绩效预算的评述

从上可归纳为：1）绩效预算是“预算”（美国总统预算办公室、陈旭东、朱红）；是“财务计划”（刘玉光）；是“预算管理模式”（财政部预算司）；是“预算管理方式”（刘继东）；是“编制和管理预算的一种新的理念、新的方法”（刘玉光）。2）“绩效预算的最终目标是‘成果’而不是‘产出’”（董振海、陈旭东）。

综上所述，笔者认为，第一，高校绩效预算首先是“预算、财务计划”，是用绩效理念和新的方法的预算管理模式；第二，绩效预算将结果――绩效设定为目标，因此，以“目标为导向”；第三， 绩效预算的最终目标是“成果”而不是“产出”，因为“产出”的不一定是经济的、有效率的、有效益的。

（3）绩效预算与预算绩效的关系

黄思平认为：“绩效预算是财政评价的前提和基础，没有建立起绩效预算制度就很难建立财政支出评价的机制和体系。”

张甫香等指出：“我们认为，预算绩效与绩效预算不是简单的称呼变化，而是两个完全不同的概念。预算绩效是建立在预算分配、预算执行、决算编报等基础性工作完成上的绩效考核，是对预算目标、预算资源的考核，而非所有财务目标、财务资源的评价。绩效预算是强调以绩效拨款为导向编制的预算，是对预算编制模式的定义，而非预算的最后绩效，即决算结果。”

从上分析，“高校预算绩效”与“高校绩效预算”有严格区别，不可混用；“高校预算绩效”与“高校绩效预算”是“高校财务绩效”的组成部分，不可等同。

四、高校绩效评价与高校财务绩效评价

（一）高校绩效评价

英国副院长和校长协会和大学拨款委员会联合工作小组编制的《英国大学管理统计和绩效指标体系》将绩效评价指标体系划分为另外三类，即：输入指标、过程指标和输出指标。其中输入指标主要是指高校可利用的资源、人力和经费情况，是对高校现有办学条件的客观反映；过程指标主要是指高校可利用的资源的使用率、管理行为和组织行为情况；输出指标是指高校通过办学科研等活动，最终取得的成绩与产出。1986年为41个指标，1987年为39个指标。

美国肯塔基州的高等教育绩效指标体系，共包括教育质量、教育培养、机会均等、经济发展和生活质量、协调与倡议精神等5大类25个指标。

中央教育科学研究所高等教育研究中心在《中国高等学校绩效评价报告》中指出：“专家讨论筛选出最初的14项投入指标和16项产出指标，充分反映高校办学在人力、财力、物力三方面的投入以及高校在人才培养、科学研究与社会服务三方面的职能。”除此以外，还有武书连、吕嘉的《中国大学评价研究报告》、《中国大学排行榜》等。

从上可知，上述评价指标分为财务指标和非财务指标，且非财务指标居多。

（二）高校财务绩效评价

1.高校绩效评价与高校财务绩效评价相关

张晓岚、吴勋的研究显示：“研究背景的分析表明高校预算绩效评价与高校绩效评价密切相关。”

2009年12月9日，中央教育科学研究所高等教育研究中心了《中国高等学校绩效评价报告》。该报告采用国际通行的惯例，组织专家研究筛选出投入的评价指标14项、产出的指标16项对教育部直属的72所高校中的69所进行的绩效评估。记者彭德倩、徐敏报道：“中央教育科学研究所高等教育研究中心日前《中国高等学校绩效评价报告》，对教育部直属69所高校投入产出比进行评价与排序。结果显示，近半数高校在2006―2008年3年间呈现出‘高投入低产出’的特点，仅有29所高校呈现出‘产出大于投入’的较高效益。”

2.高校财务绩效的含义与评述已阐述，不再赘述。

五、预算绩效管理目标“以产出为导向”与“以成果为导向”提法的评述

有些学者在设定预算绩效管理目标时“以产出为导向”。如张思强认为：“高等学校应当建立以产出为龙头，部门预算和项目预算为基础的绩效预算管理模式。”但“产出”与“成果”是不同的。

余小平等对“成果”与“产出”的区别举了两个实例。他们指出：“美国爱荷华州的‘绩效预算手册’中举了一个修桥的例子，某市有一条河，河上需要建一座桥，以解决交通拥堵的问题。但有关部门将建桥本身作为项目目标。从建桥的方便出发，将它设计在河流最狭窄的地段。桥建成了，交通拥堵的问题却没有得到很好的解决。这样虽然他们很好地完成了‘产出’，工作量完全符合要求，桥按时完工，质量也符合标准，但绩效评估却只得到很差的结果。再以职业培训为例，各国政府都比较重视对失业人员的职业培训，通常的做法是，政府自办或者委托其他机构对失业人员进行培训，财政按参加培训的人数进行拨款，但经常有人经过数次培训仍不能再就业。澳大利亚政府实行绩效预算后，改变了原来的做法，首先劳工部通过公开招标，选择一批信誉好的私营职业介绍所作为政府特约服务商，与其签订购买就业服务成果的协议。由他们对那些年龄偏大、缺乏专业技术的就职困难者提供培训、职业介绍等服务。每成功就业一个人，可以从政府领到相应的报酬。没有就业成功就不付酬。为了防止‘水分’，他们还对‘成功就业’制定了严格的标准，将服务费用分几次支付，从而使职业培训的工作效率大大提高，政府不再花冤枉钱，有效地减少了财政支出。”

卢洪友、龚锋认为“产出导向”与“成果导向”是新旧绩效预算的区别。他们指出：“国际上新旧绩效预算的区别是绩效考核指标的差异。旧绩效预算以产出指标衡量政府部门活动的绩效，强调部门或项目的直接产出，具有指标简单、可操作性强、能量化的优点，但其缺陷也很明显，主要是仅仅衡量产出量，忽略了产出的社会价值与效果。如果一项活动的产出并不能带来有用的社会成果，则产出越大，资源使用的浪费程度也就越高，活动的效率反而越低。新绩效预算更倾向于使用绩效测量的高级指标，主要关注政府活动产生的社会效果，或者说，新绩效预算更强调预算投入的产出成果所带来的社会、经济方面的影响。旧绩效预算关注的焦点则是组织内部的运作效率，而新绩效预算则将焦点转移到资源配置效率与使用效益方面，考察一项预算投入的机会成本是否最小。正是对公共部门效率的两个不同侧面的强调不同，才有了新旧绩效预算的本质差别。”

六、逐步建立的预算绩效管理

2011年7月5日，财政部《关于推进预算绩效管理的指导意见》第三条指出：“逐步建立‘预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用’的预算绩效管理机制”。

（一）我国的预算绩效管理整体上还处于起步阶段

2011年4月21日，财政部廖晓军副部长在全国预算绩效管理工作会议上的讲话指出：“我国的预算绩效管理整体上还处于起步阶段。”苟燕楠、王海认为：“预算改革是一个长期渐进的过程。美国的基本预算模式从分项排列预算演进到新绩效预算经历了约 80年时间，其间计划项目预算、零基预算、从上到下预算等改革失败者多，成功者少。即使是备受赞誉的新绩效预算，历十余年改革，在其核心目标‘整合绩效与预算’上的成效也并不明显。这足以说明预算改革的艰难，绝非旦夕之功。与美国相比，我国的预算管理制度改革在时间跨度和深入程度上都刚刚起步。”

（二）高校预算绩效管理是一个系统

财政部《关于推进预算绩效管理的指导意见》第三条指出：“逐步建立‘预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用’的预算绩效管理机制。”

1.推动高校绩效预算

高校绩效预算是高校绩效指标评价的基础，更是高校预算绩效管理的基础。

2.推动高校绩效指标评价

首先要建立健全科学完善的高校绩效评价指标；其次要实施高校绩效指标的评价。

3.高校预算绩效管理与高校资产管理要同步进行、有机结合，因为高校资产管理影响高校预算绩效管理。

4.高校会计制度要实行权责发生制，只有实行权责发生制高校预算绩效的“结果”才真实。

5.高校财务应公开透明，便于推动高校预算绩效管理的问责机制。

6.重视高校经费绩效管理人才建设。

（三）高校预算绩效管理应先推动项目和专项资金的绩效管理

2003年6月10日，江苏省财政厅印发的《江苏省省级部门预算财政专项资金管理办法（试行）》第二十一条第五款规定：“省财政厅对于年度预算安排的专项资金支出预算完成情况以及实施效果建立绩效评价体系，实行绩效评价制度。”

2003年8月1日，江苏省财政厅、江苏省教育厅印发的《“211工程”及重点高校建设专项资金管理办法》（苏财教［2003］63号）第十三条规定：“省财政厅、省教育厅按照财政专项资金管理的有关规定，对专项资金的使用管理实施事中、事后的监督检查和绩效考核。”

2006年3月31日，江苏省教育厅、江苏省财政厅印发的《江苏省省属高校重点实验室建设专项资金管理办法》（苏教财［2006］11号）（苏财教［2006］31号）第十三条规定：“专项资金实行绩效考评制度。在学校自评的基础上，省教育厅、省财政厅组织专家进行绩效评估，并将评估结果作为确定学校以后年度专项资金项目和预算的重要依据。”

建议应先从项目和专项资金的绩效管理取得经验，逐步推动高校预算绩效管理和高校经费绩效管理。

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预算绩效管理论文篇（8）

中图分类号： TV 文献标识码： A

前言

水利预算绩效管理是国家公共财政预算绩效管理的组成部分，是提高财政资金使用效益效率的重要措施，其重要性不言而喻。2012年，根据财政部推动预算绩效管理工作的最新形势和水利预算管理的实际需要，水利部“将水利绩效管理体系建设研究”列为年度重大研究课题，委托财政部财科所等权威机构承担，开展建水利绩效管理体制和制度的研究工作，立足水利预算绩效管理工作实际通过分析，推进改革的主要措施，查找预算绩效管理工作的难点，提出了继续深化改革的措施建议关键词水利预算绩效管理，稳步推进水利预算绩效管理改革。

一、完善水利预算绩效管理机制的重要性

预算绩效是指预算资金所达到的产出和结果预算绩效管理是政府绩效管理的重要组成部分，是一种以支出结果为导向的预算管理模式，其根本目的就是将绩效理念融入预算编制执行和监督的全过程，更加关注预算资金的产出和结果，通过改进预算管理，优化财政资源配置，提高公共产品和公共服务的质量，有效提高财政资金使用效益，它是国家公共财政预算绩效管理的组成部分，是提高财政资金使用效益效率的重要措施。

二、我国水利预算绩效管理机制的成就与问题

1、取得的成就

我国的水利绩效管理工作，始于20 世纪80年代初期，通过近十年的试点实践，水利预算绩效管理取得了一定的成效，初步树立了重产出和结果的绩效理念，增强了预算单位的“成本――效益”观念，各部门各单位支出责任意识逐步加强，增强了资金分配及管理决策的科学性，提高了财政资金的使用效益，提高了预算管理科学化、精细化水平。

2、存在的问题

目前预算绩效管理工作取得了一定的成绩，但由于绩效评价是一项全新的工作，西方发达国家也处于起步探索阶段，无成熟经验可借鉴，从总体看，水利预算绩效管理整体上处于起步探索阶段，在思想认识 制度建设组织实施等环节还存在一定问题。

（1）财政支出绩效评价试点面偏小，范围偏窄，资金量较少

目前，水管单位的绩效评价工作基本上尚未开展试点项目缺乏事前绩效目标的设定，大多是事后评价，评价质量有待提高，部分试点流于形式。

（2）绩效评价人员专业素质有待提高

预算绩效管理是一项极其复杂的技术工作，需要参与者具备很高的专业素质而目前参与者很少参与有关的专业系统培训，相关理论知识和操作规程掌握不足，对绩效评价指标绩效目标的理解也有差异，这些因素在一定程度上影响了绩效评价结果的客观性和真实性。

（3）思想观念陈旧，绩效意识不强

长期以来形成的“重分配，轻管理；重使用，轻绩效”的思想尚未根本改变，重产出 重结果的绩效管理理念尚未完全深入人心。

（4）绩效评价指标设立及体系建设不完善

水利预算项目既有经常性专项业务费支出，也有建设和购置类支出房屋维修类支出政策研究类和管理类支出，同一类支出中的不同项目也有很大的差异，很难找到一套统一的指标体系覆盖所有水利预算项目，而现行绩效评价指标体系不完善，评价方法相对单一，侧重于合规性评价，忽视效益性评价；注重支出项目本身的评价，缺乏项目内外因素的综合评价；评价指标中定性指标多，定量指标少，投入指标多，产出指标少；加上水利预算项目缺乏应有的基础数据，评价结果难以和同行业同类型项目平均水平相比较，导致水利预算绩效评价机制不健全，有待进一步完善。

（5）绩效管理制度建设滞后

中国建立预算绩效管理制度的背景与西方国家不同，相应的理论研究以借鉴国外经验居多，适合中国国情和水利事业的理论和制度创新较少，制度建设滞后，覆盖面还不够广，缺乏长效机制和统一规划，相应制度和规范化程序有待进一步完善和细化。

三、完善水利预算绩效管理的建议

1、加强理论研究

探索建立普遍适用于水利行业管理、具有普遍指导意义的、比较完整和规范的绩效考评指标体系。完善水利预算绩效管理的理论建设，定期在相关部门间展开理论培训和学习工作，夯实理论基础，使从业人员拥有高度的理论修养水准，从而加强自身素质，力争使水利预算绩效管理工作走上科学合理的轨道。2.继续开展理论研究工作要认真研究、借鉴西方发达国家关于财政支出绩效管理改革的经验和做法，重点关注这些国家在社会公益事业投入财政支出、水利管理财政资金支出等方而的绩效管理做法，为处于起步阶段的水利预算绩效管理提供理论基础和改革经验。要认真系统研究总结国内部分省在财政支出绩效管理改革方而的实践探索，为推动水利预算绩效管理提供操作层而的方式方法。要细致深入地研究水利财政资金支出的特点特性，逐类逐项地总结提炼出每一类资金支出后的产出和效益指标，并明确绩效评价的标准，逐步解决绩效日标不明确，绩效指标不细化、不量化，绩效评价标准不明确、不科学等现实问题，逐步建立起较为完善的绩效指标库。

2、进一步强化对从业人员的培训和宣传

要定期开展多种形式、不同层次的绩效管理培和经验交流，增强单位预算绩效意识，提高广大预算绩效管理从业人员的业务素质和管理水平;要加强预算绩效管理的研究，充分利用各种新闻媒体、网络平台等不同方式，积极宣传预算绩效文化，宣传预算绩效管理的成功经验和典型做法，变“要我评价”为“我要评价”，让预算绩效理念深入人心，形成讲绩效、重绩效的良好社会风气。要大力宣传预算绩效管理理念，充分利用各种媒体，在水利财政资金支出领域涉及范围内广泛宣传预算绩效管理的基本理念、基本要求、典型做法、经验效益等，要加大培训工作力度，将财务管理人员，水利财政资金支出责任人，参与预算绩效管理人员纳入培训范围，不断提高水利预算绩效管理人员队伍的业务能力和绩效管理的工作质量。

3、加强水利事业发展计划的制订，逐步建立预算项目规划制度

各级水利部门要根据单位职责在深入研究、详细论证、全面协调、统筹兼顾的基础上，遵循科学发展规划、流域综合规划、水资源综合规划、重要水利专业和专项规划、水利发展与改革重大基础性研究、水利业务工作需求等为依据，编制预算项目规划，逐步建立预算项目规划制度。

4、完善管理机构，加强预算绩效管理工作组织领导

经过协调.水利部初步构建起了预算绩效组织管理体系，管理体制从单一的财务部门管理向财务部门与相关业务部门齐抓共管转变。对于“防汛”“水质监测”等涉及单位较多的经常性专项，水利部明确由业务分管副部民作为单位负责人，相关业务卞管司局的负责人作为项日负责人的管理体制，由财务司会同业务卞管司局，对各项日单位提出的绩效日标和评价指标进行汇总审查，并共同开展绩效评价工作，评价报告经部领导审定后再正式上报财政部。单位主要负责人负总责，财务部门牵头，纪检监察、审计、人事、规划计划等相关业务主管部门以及相关专家共同参与。有条件的单位要设置专门办事机构，负责绩效管理。要转变思想观念，强化责任和效率意识，逐步形成财务部门居中，各级水利部门要成立水利预算绩效管理委员会，负责本级及所属单位预算绩协调、业务部门分工负责、具体部门分头实施的齐抓共管的预算绩效管理新格局。

5、多方参与，努力提高预算绩效管理水平

水利部在推动预算绩效管理过程中，既坚持由财务管理部门牵头，做到责任明确，又坚持邀请相关业务主管部门参与，借助行业专家和社会中介的力量，不断提高预算绩效管理水平。在水利预算绩效管理工作中，水利财务管理部门负责确定年度绩效管理试点范围和绩效日标管理工作，组织绩效评价工作，并对预

算单位的预算绩效评价工作进行指导和监督。业务部门参与项日绩效日标、指标值的审核、过程监控和绩效评价工作。财务管理部门和业务主管部门的协调配合，不仅进一步推动了预算管理与业务工作的结合，而且有利于业务部门进一步理清各项日单位职责落实和业务开展情况。为进一步提高预算绩效评价的客观性和公正性，水利部还积极探索建立预算绩效管理智库，在水利财政预算绩效评价环竹引进专家和中介机构参与。对于一些支出规模人、专业性较强或复杂程度较高的项日，聘请专家或中介机构介入绩效评价全过程。从绩效日标的设定、实施过程

的中期监控到绩效评价的各个环节均有专家或中介机构进行专业参与评定和指导，不断提高水利预算绩效评价的专业化程度。

6、建立和完善绩效问责机制

把预算绩效问责作为行政问责的核心，建立结果信息公开机制，逐步将结果纳入人大监督程序，并依照政府信息公开条例有关规定对外。

结语

综上所述，水利预算绩效管理机制是国家公共财政预算的重要组成部分，是提高财政资金使用效益效率的重要措施，同时也是一门新型的财政工作，我国的水利预算绩效管理工作虽然取得了一定的成绩，但依然面临着很多问题，所以深化改革是必由之路，我们既要立足于自身的不懈探索，也要紧密关注国外的科学成果，努力借鉴外国的先进成果和经验，力争建立一套符合我国实际的水利预算绩效管理体制。

参考文献

预算绩效管理论文篇（9）

1.1研究的目的及意义

财政预算绩效目标管理的根本目标在于提高财政资金使用效益，使有限的资源最大限度地发挥其作用。市场经济条件下，社会资源通过市场和政府两种方式实现资源配置。市场在资源配置中只是发挥基础性作用，但客观现实是市场存在有时失灵等方面的因素，这时，政府这只“看得见的手”就能有效发挥实现资源优化配置的主导性作用。

明确预算绩效目标，进而科学地实施绩效目标管理，是预算绩效管理的基础。资料显示，在西方国家政府公共支出管理制度中，部门预算项目支出的绩效管理是非常重要的一个环节，关注公共项目支出管理中目标与结果之间的关系是其重点，以及达成结果的效率性与效果性。

近年来，我国中央部门在部门预决算改革方面层层推进，特别是在预算编制和执行方面逐步适应着部门预算改革的需要。但是，值得注意的是在预算项目支出绩效管理方面的工作仍有待提高。虽然新的管理制度有逐渐规范绩效目标的管理，但是实施操作仍在摸索阶段。

究其原因主要是认识还不到位，其次是缺乏结合单位实际的具体规范的管理机制。为了适应和配合国家的大政方针和政策，从单位的工作和利益出发，本文的研究将有利于改善这种状况，推动单位进一步深化部门预算改革。

1.2 国内外研究现状

国外专家学者早在上世纪30年代就开始研究财政预算的管理工作。主要的代表有Cothran（1993）认为，绩效预算是一种控制预算支出、利润分享的一种预算制度。Brizius（1994）认为，绩效预算是根据将要达到的可计量结果来进行资源分配的过程。国内研究者从我国的实际出发，近十多年来也有不少研究成果发表。其中周立群提出了复式预算的构想。王绍光指出，预算是约束政府行为进而控制行政成本的有效手段，而预算约束机制发挥作用又需要相应的制度环境。

国内外专家学者在公共财政预算的编制理论、形式、功能作用、发展方向等方面进行了论述和对比、分析，得出了各有侧重的理论和实践导向，也为我单位进行部门财政预算改革提供了一定的理论依据和推进方向，同时也为进行部门预算制度改革的探索提供了理论基础。

2 部门预算项目支出绩效管理现状及问题分析

2.1部门预算项目支出绩效管理现状及存在的问题

我们国家自2000年正式开始实行部门预算，与相对成熟的国家相比，部门预算制度可以说是起步时间晚、实施时间短，无论是配套法律法规的建设，还是部门预算的编制体系，仍然存在着需要改进和完善的地方：

一是预算编制的无规则性和随意性。有些项目的编制标准过低或无章可循，使预算的编制存在着很大的水分。预算编制不尽严肃而过于笼统、内容模糊，使审查、监督难以进行，人治因素影响了预算管理的过程和效果。

二是项目预算管理的不可控性。预算到位后的费用支出比较随意、甚至项目间任意挪动挤占，更有甚者将费用挪用到非项目上的现象也有发生。致使财政资金不能得到充分的利用，降低了其使用效益和使用效率。

2.2原因分析

究其原因主要表现在预算编制过程中，预算编制人员对编制的重要性和严肃性认识不够；对项目基础数据的搜集、归纳、整理、分类和分析不习惯、也不积极主动；面对零基预算，显得力不从心，从而导致预算编制不精细、不准确，也呈现出消极被动状态，认为预算编制就是向上要钱，只要能要到钱就行，这就使得预算管理存在难免的疏漏。

因此，需要从管理的角度进一步加强预算编制部门对编制预算重要性、准确性、科学性的认识，使每一项预算都有据可依。从专业技术的角度应加强培训预算编制人员，提高其绩效目标设定的水平，还可以通过绩效考核的方法考评提供项目绩效目标的项目管理人员，使项目绩效目标的制定更符合项目立项的实际。除此之外，从专业上构建科学、合理、高效的预算项目支出绩效目标管理体系和基于绩效目标管理的预算编制方法，也是至关重要的措施之一。

3部门预算项目支出绩效目标管理体系的构建

3.1构建预算项目支出绩效目标管理体系的总体思路

2011年财政部的《关于推进预算绩效管理的指导意见》中指出：要将绩效理念融入预算管理全过程，使预算绩效与预算编制、预算执行、预算监督一起成为预算管理的有机组成部分，逐步建立“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的预算绩效管理机制。

基于这一理念，按照预算绩效管理的流程对单位部门预算绩效管理的框架进行构建，图1是部门预算绩效目标管理流程。预算编制绩效管理是整个部门预算绩效管理流程的起点，其次是预算执行绩效管理，然后是对预算绩效结果进行评价，最后是对绩效评价结果的反馈和应用，而每一环节都要接受监督主体的监督，形成一闭环的绩效目标管理体系。

图1 部门预算绩效目标管理流程图

在绩效目标管理体系中，各职能模块发挥着各自的功能及作用，缺一不可。由于篇幅限制，本文只就预算编制绩效目标管理进行重点探讨。

3.2基于绩效目标管理的预算编制

预算编制是预算绩效目标管理全过程的基础工作，在整个预算过程中处于核心地位，其他管理职能模块的设置都是以更好地服务于它为目的。预算绩效目标管理是预算绩效管理的基础，包括绩效目标、绩效指标和绩效标准。在预算编制阶段进行预算绩效目标管理，属于事前控制。如果能将预算绩效目标管理和部门预算编制有效地结合起来，可提高部门预算编制的质量，在财政资金的分配阶段就把财政资金集中到高效益的项目上。基于该目的，2015年财政部颁布了《中央部门预算支出绩效目标管理办法》（财预〔2015〕88号）（后简称《管理办法》），明确规定了绩效目标的定义、设定程序、审核机制、批复应用途径等管理实施办法。

3.2.1 增加单位整体绩效目标预算的编制

从2016年的部门预算工作开展来看，部门预算软件的设置很好地体现了对《管理办法》的贯彻和实施。首先从完善单位整体目标角度，提出了报送部门整体支出绩效目标的要求，并将单位整体目标定为了中长期规划和年度绩效目标结合的考评方式。据作者推断，随着中央部门绩效目标考核的要求，在以后年度的单位绩效考评中，很可能将该部分部门绩效目标考核纳入部门全面预算考核中。

3.2.2建立全面项目管理模块的项目支出预算编制

2016年部门预算开始要求各单位将项目的中长期规划和年度目标结合考虑。我单位承担的基建、科研、专项等项目，大部分属于跨年度持续性项目，中期目标的考核提高了项目管理的要求。中期预算目前定为三年，编制三年滚动预算需要单位加强对宏观经济的良好分析和预测，通过自上而下和自下而上相结合的方法，确定其应该承担的责任。从建立滚动项目库开始，深化条目预算，细化项目支出预算的编制。这不仅是要将单个财政项目的三年支付计划订立出来，也需要将后续年度新开立项目的预算一并考虑，纳入滚动项目库管理。在完善上述机制的基础上，新《管理办法》除了要求报送完整的绩效目标、绩效指标和绩效标准外，还要求报送项目的可行性报告和论证报告，做到目标设定有据可查。同时在填报中，需落实项目负责人，这样利于建立项目支出预算编制人员和项目相应的绩效考评和跟踪问效机制。

3.2.3建立基于零基预算的项目支出预算编制

目前部门预算编制，强调编报基础为“零基预算”。零基预算是指在编制成本费用预算时，不考虑以往会计期间所发生的费用项目或费用数额，而是以预算当年的预算支出为出发点，从新预算年度的实际需要出发，逐项审议预算期内各项费用的内容及其开支标准是否合理，在综合平衡的基础上编制费用预算的一种方法。这就要求预算编制由项目管理部门根据项目的工作安排，编制出具体的项目支付计划。然后由财务部门汇总编制成单位的总体预算，保证单位预算收支的完整性、精准性和前瞻性。在预算编制过程中，需加强财务部门和项目管理部门间的协调，优化预算编制和执行。

3.2.4 建立规范绩效目标指标的预算编制

目前《管理办法》中提出将绩效目标分为三大类：产出指标、效益指标和满意度指标。细化三类指标的标准中，还要求确定绩效标准，并结合项目预期进展、预计投入等情况，确定绩效指标的具体数值。预算编制部门结合本单位的实际情况，制定可考评的指标体系。对于我院来说，结合预算项目的性质、预计达到的目标，可设定出具体的二级指标，同时尽可能将目标通过数量化指标进行描述供预算编制人员选择，建立适合我院项目预算目标的指标库，为预算编制人员做好准确、科学的项目预算工作建立依据，使绩效目标设定有据可依，同时便于财政项目绩效目标监督和考核的实施。

4结束语

当前，我国正处于预算管理改革的初级阶段，预算改革政策方面仍在完善相关的法律法规，预算改革实施方面也对事业单位提出了更高的管理要求。作为“十三五”伊始，加大对部门预算编制与执行的研究对于我国预算管理改革具有重要而深刻的现实意义。部门预算管理是一项长期的、系统的工程。只有立足于我国预算管理的现状，同时借鉴别国绩效考核的成功经验，丰富我国部门预算的管理理念，增强目标为导向的管理政策，循序渐进，不断推进我国财政部门预算绩效目标管理工作的发展和完善。

参考文献：

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预算绩效管理论文篇（10）

中图分类号：FS10.3　文献标识码：A　文章编号：1002－2848－2007(05)－0087－07

一、问题的提出

新旧世纪之交的公共预算改革呈现出从投入转向产出与成果的渐进趋势，以绩效为重心的预算管理改革在许多OECD成员国风起云涌的浮现。英国1988年推出的《改进政府的管理：续阶改革方案》、新西兰1989年制订的《公共财政法》、美国1993年颁布的《政府绩效与成果法》等，都是著名的例证。综合看来，这些绩效预算改革试图将一种理性的抉择工具注入一个被视为高度政治性的预算过程。

基于党的十六届三中全会提出建立预算绩效评价体系的近期部署和财政部关于绩效预算改革的远期规划，国内关于绩效预算的研究大致分为两类。一类是对预算绩效评价体系的研究，旨在为我国建立绩效预算体系夯实基础。陈纪瑜等、王明秀等分别以公共事业单位支出管理和财务绩效为视角，初步构想了预算绩效评价的理论框架和部分指标；茆英娥探讨了我国建立预算绩效评价体系的必要性；张晓岚梳理评述了国外对高校预算绩效评价研究的背景、现状、趋势，设计了高校内部预算绩效评价指标。另一类则是对绩效预算改革的探索，主要是对西方绩效预算改革经验的引进、绩效预算本质的争鸣、绩效预算实施条件的分析等。如马骏明确了西方新绩效预算改革的特征、优点及对我国的借鉴意义；陈工介绍了英、美、澳、新等国家绩效预算改革的状况；马蔡琛提出了绩效预算改革路径的三步走模式；乔彬彬比较了绩效预算的实施条件等。

但是，正如马骏所指出的“中国的公共预算与财政管理研究缺乏理论化的努力”，当前我国对绩效预算研究同样缺乏具有中国特色的理论化的规划：关注对国外已有研究现状的推介，缺乏对我国实施绩效预算改革的理论研究；在现阶段不具备实施绩效预算条件，而要全力推进预算绩效评价的国家对预算绩效评价的研究与实践又缺少评价理论的科学支持；在国家已明确绩效预算改革目标的背景下，对面向绩效预算的预算绩效评价理论的研究思路并没有引起充分的关注；进而导致研究成果平平，疑惑、误区尤存。

“绩效预算改革与当前部门预算的关系是变革抑或调整?预算绩效评价的理论和体系的建立能否直接移植于绩效预算的结果评价?”解决这些疑问的关键即是面向绩效预算的预算绩效评价理论导向问题。本文以著名公共预算专家Schiek与Rubin的经典预算功能取向分析范式为契合点，深度整理美国预算管理改革的轨迹，从中国部门预算的实际框架出发，演绎提出部门预算管理蕴含的“控制核心、绩效导向”的混合功能取向。基于这种价值取向，引申确立面向绩效预算的预算绩效评价理论导向：源于实际的理论起点、面向未来与着眼现实的理论构架、过程控制和结果评价融合的实现体系。

二、预算功能取向分析范式：美国预算改革实践的理念透视

Schick(1966)基于对美国1920－1966期间预算改革实践三阶段的划分，率先提出了公共预算的三种功能取向――控制、管理和计划。他认为任何预算体制均容纳了计划、管理与控制过程，但却很少能够并重，总有某种功能取向在特定的预算改革阶段占据主导地位。1920－1935年的分项预算(Line-item budget)阶段代表了控制取向主导时期，强调收支控制，中心目标是防止资金滥用和管理失控。管理取向从罗斯福新政开始逐渐替代控制取向，对应早期绩效预算(Performance budgeting)阶段，由单纯的收支控制核心预算趋向于管理促进与产出测评，基本理念是辅助管理层评估预算单元的经济效率。第三个阶段是以计划取向为特征的项目――计划预算(Planning，Programming，budgeting system)时期，主要目标是将传统的年度预算准备转变为着眼政府远期的政策目标。早期绩效预算文化中的“预算”是一项管理工具和工作项目，聚焦于公共部门以往的工作产出；而项目－划预算文化中的“预算”是一项分配过程与政策声明，集中于公共项目的未来影响。尽管Axelrod质疑了三种预算功能的互斥性与历史发展时序，并引发了Friedman尝试运用Ken．dall等级相关检验、Guttman量表和散点图等方法对其质疑的统计检验以及Lewis对Friedman选取统计方法不恰当性的驳斥，Schiek的预算功能取向论点仍然得到广泛认同，而且Schick本人强调的也是预算取向在特定时期的主导而不是排斥。Lynch(1995)同样认可预算行为有三个主要的目标：控制、管理、计划。如果控制是主要目标，那么预算模式将被设计得确保资金根据已通过的政策使用；如果以管理为目标，那么预算过程便强调管理机构中的人员以便在项目中实现效率和经济；如果以计划为目标，那么该过程便强调加强政治决策过程。这三个方面并非相互排斥，它们存在于大多数预算过程，但三种目标的区分在概念上是有用的：不同时代的改革者试着强调其中的某一个目标，但其他目标并未因此而消失。

考虑到Schick的经典于60年代的时间局限性，Rubin(1996)结合美国20世纪70－90年代的预算改革实践，提出三种预算功能取向理应延展为涵盖“优先性和责任性”的五种取向。七八十年代零基预算(Zero－Based budgeting)改革的重心在于依据公共项目的重要性确定预算分配的优先性，被设计用以改进管理的效率和效果(Taylor，1977)。之后的平衡基本预算(Balance-base-budget)、目标基础预算(Target-Based budgeting)和行为基础预算(Activity-Based budgeting)皆是零基预算的衍生形式(Tyer & Willand，1997；Go-ertz，1993；Wilhelmi&Kleier，1995)。1993年，美国《政府绩效与结果法案》的颁布标志着强调预算责任性(Rubin，1996；Martin，1997)的新绩效预算(New Performance budgeting)冲向了改革的前沿，其宗旨在于将美国联邦预算管理进程由投入和产出定位转向效率和成果定位。Rubin认为面向责任性的预算意味着对当年预算成果的衡量并作为下一财政

年度预算建议的参考，Martin指出责任性导向的成果预算聚焦于对成果的测评。新绩效预算试图评价政府工作的成果(outcome)而不是集中于工作的直接产出(output)，这也是新旧绩效预算的最重要区别(Wang，1999)。

基于对Schick(1966)和Rubin(1996)研究贡献的继承，Tyer和Willand(1997)详细回顾了20世纪的美国政府预算制度，进一步明确预算系统的演进过程即是五种功能取向的日趋完善过程，对应于预算改革的五个阶段。Thurmaier和Willoughby(2001)将预算功能取向分析范式延伸至预算机构职能，指出主要有四种取向的中央预算机构：控制、管理、计划和政策。Bartle(2001)同样利用Schick的分析范式探讨了预算、政策与管理的关系。牛美丽认为美国预算改革的演进始终围绕着预算的三个功能――控制、管理和计划而转换。遗憾的是，国内学者的相关成果局限在对前三种功能取向的理解，对优先性和责任性的忽略可能会影响研究结论的可靠性。

综上，经典预算功能取向分析范式实质上可以解释源自不同时期预算改革实践的核心理念，结合Schick、Rubin以及Tyer和Willand的研究基础，比较不同预算功能取向下的预算改革实践的主要特征，简要归纳为表1。

对上述实践的整理与凝练发现：五种预算功能取向的形成具有明显的时序特征；五种预算理念是部门预算发展不同时期的预算思想的彰显；五种预算的信息目标是不同功能取向下的预算理念的体现。尽管如此，按不同功能的上述划分是相对的，它们之间具有不同程度的并存与并重。

三、绩效预算改革与部门预算框架：变革抑或调整

绩效预算不仅是预算方法的一种创新，也是政府管理理念的一次革命。绩效预算将政府预算建立在可衡量的绩效基础上，强调的是产出与成果导向，或者说强调的是管理和责任，从而增强了预算资源分配与政府部门绩效之间的联系，有助于提高财政支出的有效性。在国家明确绩效预算是远期改革方向，预算绩效评价是近期基础工作的政策背景下，有必要澄清这样一个通常被理论界忽视的问题：“未来绩效预算改革是对部门预算的变革抑或调整?”。笔者认为，我国远期绩效预算改革是部门预算框架下的预算管理理念调整，旨在实现绩效信息与预算配置的有效结合，理由在于以下两方面。

一方面，部门预算与绩效预算的预算管理角色的差异性。部门预算是由政府各部门编制，经财政部门审核汇总后报立法机关审议通过，反映各部门所有收入和支出的公共收支计划和法律文件，是国家对原有功能预算的改革，旨在完善政府管理、基于预算管理主体结构的预算框架模式；绩效预算是使命驱动、结果定位的预算(National PerformanceReview，1993)，本原是改革支出机构动机的预算编制模式。美国各级政府一百年来预算管理经历了四种类型的改革：预算执行改革、预算编制改革、预算制度和程度改革与减少赤字改革；预算制度和程度改革的重要举措即是基于1921年《预算和会计法案》确定的联邦部门预算基本框架，改变了政府制定预算的治理结构，以便使预算权力逐渐平衡，这也是该基本机构框架能延续一个世纪的原因；绩效预算与项目一计划预算、零基预算等隶属于预算编制改革的范畴，它建立在基本预算纪律的基础上。美国的预算改革实践提供了支持这一论据的经验证据，无论早期的分项预算、绩效预算、项目―计划预算抑或近期的零基预算与新绩效预算都未能撼动部门预算管理的基本框架，都是部门预算体系下的预算编制模式的变革。同时，自美国通过《预算和会计法案》并确定部门预算框架以来，各种预算编制改革并不存在历史时序之间的互斥性，例如20世纪50年代绩效预算所倡导的效益和效率基本分析思想却为计划一项目预算、零基预算和新绩效预算所采纳。从目前美国联邦、州和地方政府的预算编制情况看，几种编制方法往往被同一机构混合在一起使用。可见，部门预算在很大程度上充当了“相对静态”的预算管理框架角色，绩效预算则代表了“相对动态”的改善预算编制理念的努力，是基于部门预算框架的预算编制管理理念调整的结果。Keuy(2003)对美国政府预算编制改革的评价也从侧面支持了这一关键差异，“绩效预算与早期的创新努力(其中包括项目一计划预算、目标管理以及零基预算)一样，都属于过程导向型，而且对于将政治因素排除在政府预算编制之外的承诺，最终达到的效果只不过对传统预算修修补补而已”。

另一方面，部门预算基础上汲取绩效管理理念的可行性。Key(1940)提出了公共预算领域的经典问题“在什么基础上，决定将一定数量的资金分配给A行为而不是B行为?”，这显然是针对预算配置绩效的思索。回顾美国的预算改革实践，Key的时期正是分项预算的盛行时期，控制取向主导下的预算理念要求政府预算应该包括所有的收支项目，各项支出被明确归属到各个政府单位，每个项目所需资金按年来确定。追溯分项预算的起源，几乎是和《预算和会计法案》同时诞生的，自然可以将分项预算理解为传统部门预算框架基础上的最初预算编制理念。而且Sehiek(1966)介绍目标账户引入分项预算后的支出分类包含组织单元、功能和目标三类，这也与我国财政部2007年实施的以收入分类、支出功能与经济分类为核心的政府收支分类改革存在异曲通工之处，中国现阶段的预算改革内容与美国19世纪初部门预算框架的分项预算极其类似，这也和马骏(2005)基于预算时代视角提出的中国预算改革的重点应该是建立西方国家在19世纪时形成的现代公共预算体制的观点不谋而合。无论是产出导向的早期绩效预算和远期目标下的计划－项目预算，还是着重优劣排序的零基预算与结果驱动的新绩效预算，都是试图将理性工具引入预算决策过程。管理取向下的产出效率关注、计划取向下的预算远期规划、优先性取向性下的优劣排序以及责任性取向下的成果定位实质上也是广义绩效理念的不同表现形式，只不过是追求的重点不同而已。因此，美国的公共预算改革经验佐证了部门预算基础上汲取绩效理念的可行性。

简而言之，预算管理角色差异性以及部门预算基础上汲取绩效管理理念的可行性决定了未来绩效预算改革是对部门预算的一种调整而非变革，预算功能取向的变更也是部门预算框架下的预算编制管理理念革新的表现。

四、我国部门预算框架下的预算功能取向：控制核心、绩效导向

每一项预算改革的实践都伴随着预算功能取向的变更，既然绩效预算改革是部门预算框架下的编

制理念革新，那么政策层面预算绩效评价的近期导向和绩效预算的远景规划就必须建立在对我国目前部门预算功能取向的判别之上。部门预算是全面反映部门所有收支活动的预算，其基本框架由部门收入预算和部门支出预算构成，核心内涵在于预算编制管理。预算编制管理实质上是以预算编制原则为指引，预算编制流程为主线，预算编制方法为实务的有机结合体，部门预算框架下的预算功能取向分析也理应围绕预算编制管理展开。结合上述对管理、计划、优先性与责任取向下蕴含的绩效理念的诠释，五种预算功能取向同样可以理解为控制与绩效两种观念，这也是本文将我国部门预算框架下的预算功能取向提炼为“控制核心、绩效导向”的出发点。

(一)预算编制原则的“控制核心、绩效导向”混合功能取向

为了科学、合理的编制部门预算，中央部门预算编制指南(2007)明确了预算过程中应遵循八项基本原则。合法性、真实性、完整性、稳妥性和重点性等五项一般原则体现的是控制取向。合法性原则的基本要求是收入要合法合规，支出要符合财政宏观调控的目标、遵守现行的各项财务规章制度，其控制取向主要表现在人员经费支出和日常公用经费支出均有既定的支出标准。此类支出标准实质上是一种支出控制上限，作为被控制对象的预算编制机构必须严格保障预算需求按照支出标准测算，影响此类预算经费获取的因素无非是机构的规模而非产出的成果。真实性原则下的控制取向强调收支数据填报的置信度以及开支标准的严肃性，是合法性控制的延伸。完整性原则的核心是要体现综合预算的思想，是针对预算编制的范围控制，所有收支全部纳入部门预算。稳妥性原则规范部门预算的编制要做到稳妥可靠，量入为出，收支平衡，不得编制赤字预算，是对预算收入支出关系的控制。重点性原则指出部门预算编制要做到合理安排各项资金，本着“一要吃饭，二要建设”的方针，在兼顾一般的同时，优先保证重点支出。根据重点性原则，要先保证基本支出，后安排项目支出；先重点、急需项目，后一般项目。很显然，重点性原则阐明了对预算支出的结构控制。

综合看来，部门预算编制原则容纳了控制、管理、优先性和责任性四种预算功能取向，囿于绩效理念起步阶段的不完善性和实施范围的局限性以及部门预算原则整体重视控制取向的客观表现，预算编制原则的混合功能取向可以概括为“控制核心、绩效导向”。

(二)预算编制流程的“控制核心”功能取向

部门预算编制程度是以“二上二下”为核心的链条式管理机构，整个预算编制过程清晰的划分为四个阶段：第一阶段，各部门编报年度预算建议数。各部门自下而上逐层汇总基层预算单位预算，形成部门年度预算建议数，编制部门预算报送财政部。第二阶段，财政部下达预算控制数。对各部门上报的预算建议数，由财政部审核汇总成预算测算方案报国务院经批准后向各部门下达预算控制限额。第三阶段，部门上报预算。各部门将财政部下达的预算控制限额层层分解到基层预算单位，由基层预算单位根据预算限额编制本单位的年度预算逐级汇总上报，各部门审核汇总后形成本部门年度预算草案，在规定的时间内报送财政部。第四阶段，财政部批复预算。财政部在对各部门上报的预算草案审核后，汇总成政府年度预算草案和部门预算，报经国务院审批后，提交全国人民代表大会审议，在人代会批准预算草案后由财政部正式批复部门预算。

依据Schick(1966)对控制取向预算改革的重心是支出控制的精辟界定，不难看出预算控制数的下达是一种典型的控制功能取向。在“一下阶段”，财政部根据已经确定的部门分类归档情况，按照相应的定员定额标准结合部门的基础数据和相关资料计算部门基本预算支出，并下达基本支出控制数；按照项目管理办法审核下达部门项目支出预算控制数。这种控制取向的内涵实质是上级预算机构针对下级设置的支出上限，要求各个预算机构以控制数为上限编制预算，如果预算机构的预算数超过控制数，显然在“二上阶段”会被退回直到按照控制数编制预算。因此，“二上二下”基本管理程序下的部门预算功能取向体现了一种核心控制观，既包括了中央预算机构对部门的预算总额控制，又涵盖了部门对基层预算单位的总额分解控制。

(三)预算编制方法的“控制核心、绩效导向”混合功能取向

部门预算编制方法是预算制度的关键组成部分，包括收入预算、基本支出和项目支出预算的编制。尽管有学者指出零基预算法是我国部门预算改革选择的预算编制方法(李萍、刘尚希，2003)，某些政府部门也注明部门预算按零基预算法的要求编制，增量预算法仍然在部门预算中占据相当的角色。中央部门收入预算编制要求指出“财政拨款数要严格按照财政部下达的财政拨款控制数填列，预算外资金收入和纳入预算管理的政府性基金收入应参照上年和当年收入数、依据下年的政府变化及其他收入增减因素测算”，即是典型的增量预算理念。针对预算编制部门而言，收入预算中的财政拨款部分按照预算控制数为准，是一种被动的控制取向；预算外资金和政府性基金收入以部门上年情况为基数预算，有限的波动部分表现为一种主动的控制取向。

基本支出预算的编制以定员定额为核心测算，其中定额标准的确定过程仍是增量预算理念的延伸。《中央部门预算编制指南》指出“人员经费定额的测算参考以前年度的人员经费定额标准，日常公用经费定额的测算根据分类事业单位日常公用经费支出的历史变动趋势。”显然，基本支出预算的编制同样要考虑往年基数的影响，部门的事业成果无法影响这部分预算经费的分配，同样是一种控制取向的表现。相对而言，项目支出预算的编制施行的是零基预算，项目经费的优先排序和项目库的滚动管理旨在提高预算资金使用效益，体现的是一种优先取向。因此，预算编制方法的混合功能取向同样概括为“控制核心、绩效导向”。

经过以上的分析，我们认为部门预算的功能取向总结为预算编制原则、流程、方法三方面的框架，具体见表2。

五、我国部门预算绩效评价理论导向：基于预算功能取向的推演

在近期建立预算绩效评价体系，为远期绩效预算改革夯实基础的政策基调下，迫切需要具有中国特色的面向绩效预算的预算绩效评价理论支持，而这种理论导向务必立足于部门预算的现实。

(一)源于实际的理论起点

经典预算功能取向分析范式剖析了相伴预算改革的功能取向变迁，也蕴含了预算功能取向与预算改革实践的互动关系。既然预算绩效评价制度是适应未来绩效预算改革的基础，那么指导制度安排的理论起点必须基于部门预算框架的现实功能取向，而不是直接跨越早期绩效预算的管理取向和新绩效预算时代的责任性取向。以我国部门预算的实际功能取向(“控制核心、绩效导向”)作为预算绩效评价的理论起点，而非盲目照搬西方的绩效预算理论，符合理论源于实践的科学逻辑。

(二)面向未来与着眼现实的理论构架