公共财政制度论文篇（1）

一、构建公共预算支出体系的前提：调整政府公共支出预算的范围，优化公共支出结构。

公共支出预算范围是指公共预算下资金分配使用的领域，它是由政府职能的范围决定的。我国是发展中的社会主义大国，市场经济下的政府职能应由市场经济的共性和中国的特性共同决定，它至少包括以下部分：市场干不好但政府可以做得更好的领域，经济转轨时培育和完善市场的任务和中国国情决定的特定任务。据此，公共预算支出的范围可以界定为以下四个领域：

1、公共服务领域。该领域重要包括政权建设和事业发展两部分：国家政权机关包括国家立法、司法、行政管理、国防等部门和机构，由于国家政权机关提供的公共服务属于纯公共商品，无法通过市场交换方式补偿其耗费的成本，因此，必须以公共预算拨款的形式来保障其正常运转的资金需要。在我国现行的政治制度下，依法成立的政党组织、政协常设机构及部分人民团体等，也由公共预算拨付资金来保证其开展活动所需的必要财力。

由公共预算供给资金的事业发展领域大体可以分为两类：一类是提供纯公共商品的事业单位，如义务教育、基础研究单位、卫生防疫单位、文物保护单位、公共图书馆和博物馆等。纯公共商品具有很强的收益外部性，私人不愿或无力承担，只有政府出面组织，并由公共预算保证其合理的经费需要：另一类是提供混合商品的事业单位，如高等院校、应用基础研究单位、保护和弘扬民族文化遗产的特殊艺术团体等，它们提供的产品虽具有公共商品的部分性质，但其发生的耗费也可以通过向消费者收费获得部分补偿。公共预算对这类单位只是拨补其正常收入不能抵补支出的资金差额。

2、经济发展领域。公共预算安排的投资支出主要针对非经营性、非竞争性以及对国家经济发展有战略影响的项目。它由以下基本方面构成：一是公共设施和基础设施，如道路、桥梁、机场、码头、水利设施、污染治理、环保工程等：这类项目具有公用和公益性质，难以产生直接收益。二是自然垄断产业，如铁路、邮政、供水、供电、供气等。这类产业具有规模收益递增和成本递减的特征，难以实现竞争性经营，若由市场调节，就会降低乃至丧失配置效率：三是高风险、高技术产业，主要是重大的技术先导产业，如航天、新能源、新材料等，政府应保证对这类产业的诱致性投资。此外，农业在市场经济中属于弱质和有风险的产业，并且农业的发展状况对经济和社会的稳定有重大影响，因而农业投资也是公共投资的重要内容。

3、转移支付领域。通过公共预算支出进行的收入分配调节，通常以财政转移支付的形式安排。与收入分配调节有关的财政转移支付，包括两个基本层次：(1)公共财政体系内各级政府间转移支付。它着重解决各地方政府财政能力均等化，以及促进欠发达地区的经济发展问题，如对收入水平较低地方的财政补助，对贫困地区的资金援助等。这类转移支付是合理配置公共资金，实现地区间均衡发展的重要手段。(2)公共预算对企业和居民的转移支付。对企业的转移支付主要是为了扶持和鼓励新兴产业的发展，以及弥补因公共定价政策造成的部分公共企业的亏损。对居民的转移支付以社会保障为主，如养老保险、失业保险、医疗保险、最低收入保证、灾害救济等。通过社会保障使社会成员享有基本的生活权利和收入来源，有利于实现收入公平分配，从而实现社会的稳定和经济的正常发展。

4、培育和完善市场的任务。我国的市场经济不是自发产生的，政府是市场制度的主要提供者。政府进行的每一项制度创新，即政府从外部将新的制度引入市场时，与自然演变的市场经济相比较，具有相对的突然性和利益重新分配的激烈性。虽然符合市场发展要求的制度最终会在市场经济下形成均衡，但由于其突然性和利益重新分配的激烈性，可能激发起重重社会矛盾而使新的制度无法引入市场。财政在新制度引入市场而尚未形成均衡时的任务是充分调整支出方向，缓解社会矛盾，一旦新的制度均衡形成，则可以从该支出项目下抽身而退。财政对以前的价格机制改革和目前的税费改革所做的支持，就是培育和完善市场方面的特定支出，事实证明，财政在发展市场经济中扮演着重要的角色。

二、构建预算支出体系的基础：完善部门预算、逐步实行零基预算和绩效预算。

我国过去的财政资金按功能归口管理，即将同一性质的财政资金统一编制到预算中去，再分配给使用资金的部门。由于每个部门对应着多个功能性预算，所以产生了多头要钱，预算管理混乱的问题，也不利于考核各部门的业绩和提高财政资金的效益。对市场经济下的公共预算，国际上主要有“费用论”和“报酬论”两种观点，前者是传统的预算理论，它认为公共预算是维持行政事业单位存在的拨款，至于它们提供什么服务、服务质量如何，则不属于财政的范围；后者是80年展起来的新兴预算理论，它认为公共预算是政府支付给行政事业单位的公共服务价格和报酬，预算拨款多少取决于其服务的质和量而不是“养人”多少。根据“费用论”编制的公共预算称为部门预算或单位预算，它以部门或单位作为预算对象，按人头费和事业费分开核算的原则进行编制。根据“报酬论”编制的公共预算称为绩效预算，是90年代初出现的预算模式。它按“部门十业绩指标”公式来确定预算，分为三个环节：(1)绩：即部门应达到的业绩指标。(2)预算：达到这一指标应当花的钱，即成本，通常，这是包括工资和业务经费在内的全部预算。(3)效：通过对上述绩效指标的考核，决定实际预算拨款额度。对于达不到指标要求的应当减少拨款。绩效预算是比较科学的预算，它解决了过去难以解决的对行政事业单位的服务质和量的评价问题，也有利于及时停止对“过时机构”的拨款，提出公共支出效率。其困难主要是指标的确定和成本计算标准。据有关文献，世界上目前有近50个国家使用或者部分使用绩效预算。

介于这两种模式之间的还有一种称为“投入预算”。美国70年代末提出的“零基预算”就属此类。顾名思义，零基预算为支出基数为零的预算，就是说，它不再考虑部门，而是按政府所要做事的内容，即“事件”来编制预算。假如政府今年计划做100件事，则先编制出各自预算。若某一部门有三件可做，就获得了三件事相加的预算，若另一个部门一件事也没有，则其基数就是零，只能关门解散。实践中，零基预算有两种基本模式：第一种是完全意义上的零基预算；第二种是“改良的零基预算”，即只对办事经费部分实行零基预算。人头费部分则按编制和人头来确定。我国目前的零基预算，对工程项目来说是指前者，对于行政事业单位来说是指后者。然而，改良的零基预算很难说能够提高支出效率。因为，只要公共预算中仍保留着“养人”部分，则无论采取何种预算，对于行政事业单位来说，就永远有人员膨胀的可能。零基预算的缺点是编制过程过于复杂，工作量过大，编制时间过长；有时还会出现“打井列入预算，填井也列入预算”，而总效果为零的荒唐现象。

针对功能性预算的缺陷，在借鉴国外经验的基础上，考虑到实际情况，我国公共支出的预算改革目前应以完善部门预算为主，创造条件逐步推行零基预算，最终实现绩效预算。2000预算年度的部门预算编制改革，所有中央一级预算单位都试编了部门预算，但只选择了教育部、农业部、科技部、劳动和社会保障部四个部门上报全国人大审议。按照全国人大预算工作委员会的要求，2001预算年度要编制27个部门的部门预算，并上报全国人大审议。上报内容、上报形式也要改进，要在上报原有功能预算的同时，将27个部门做成一个汇编本的部门预算一并上报，并力争在优化报送质量上更进一步。2001年向全国人大报送的部门预算，力争做到既能反映27个部门的预算全貌，又能反映出各部门不同的特点，既包括中央财政安排的预算拨款安排的项目，又包括部门用预算外资金、政府性基金和单位自有收入安排的项目，在规范和细化预算编制上做更大的努力。同时，要加紧进行定员定额和项目预算试点的工作，科学合理地确定各部门的定员和经费定额，改变传统的“基数法”，为实行零基预算创造条件。我国现行政府预算收支科目的基本框架，是建国初期适应计划经济体制下财政预算管理要求建立的。几十年来，随着改革开放的不断深入和社会主义市场经济体制的逐步确立，这种分类已越来越不能适应财政管理与改革的需要。为适应建立社会主义市场经济体制和加强预算的需要，需要改革现行政府预算科目，建立新的政府收支分类。新的政府收支分类体系应包括部门分类、功能分类、经济分类三个部分。部门分类主要明确资金管理责任者，解决“谁”的问题；功能分类主要反映政府支出的功能，明确“干什么”；经济分类主要反映收入和支出的经济性质，明确收入的具体来源和支出“如何使用”。初步的收支分类改革应包括预算内收支，积累经验和时机成熟后将预算内收支、预算外收支及政府行政事业单位的自有收支等都纳入政府收支分类范围。根据政府职能进行的功能分类，反映政府一般公共服务、国防、公共安全、教育、社会保障、等政府职能，体现政府一定时期内的方针政策、支出结构和资金的使用方向、。按经济性质设置政府收入经济分类和政府支出经济分类，并将各类收支充分细化，以反映政府收入和支出经济要素的构成情况。这项改革是规范财政预算管理的一项重要基础性工作，它不仅为预算编制进一步细化，零基预算、综合财政预算、国库集中收付制度、政府采购制度等一系列财政预算改革的顺利推行创造有利条件，而且也为依法治国、强化预算监督、有效实施宏观调控打下良好基础。考虑到我国的具体情况，在人员、技术和思想观念转化方面尚不具备全面实行绩效预算的条件，现实可行的是在公共投资领域选择试点，为最终实现绩效预算创造条件。

三、构建公共支出预算体系的条件：完善国库集中支付制度，健全政府采购制度和规范转移支付制度。

1、完善国库集中支付制度。国库集中支付制度就是将现行的国库分散支付制度改为国库集中支付制度,其核心是实行国库单一账户，取消各预算单位在银行多头开立的帐户,即实行”零户统管”,只有财政代表国库的账户与单位对口。国库集中收付制度分为集中收入和集中支付：集中收入就是单位的预算内收入直达国库，预算外收入直达财政专户：集中支付就是单位需要的钱由国库直接拨付，人员经费（工资费用）委托银行支付，所需的设备、办公用品及服务，由政府集中采购进行分配。集中收入是统一预算编制的要求，集中支付是严格预算执行的要求。长期以来，吃皇粮的人的工资发放是采取“年初预算切块，资金层层下拨，单位发放到人”的松散管理方式，在这种方式下，一方面造成吃空头现象，乱增加发放项目，擅自提高标准：另一方面存在工资发放不及时，甚至被挤占挪用的问题：还由于行政事业单位账户过于分散，加上层层下拨，占用了大量的资金，产生使用效益差的问题，因此有必要推进工资发放银行化，由财政部门根据各单位人员编制和工资发放标准，将工资划转到银行统一发放，从而有利于实现对财政资金流向、流量的全面监控，进一步规范财政支出管理，强化预算约束，切实提高财政的宏观调控能力。

适应改革需要，财政部已经成立了国库司和支付局，一些地方也进行了国库集中支付的改革试点并取得了许多宝贵的经验，但国库集中支付改革是一项系统工程，应该积极稳妥地进行完善，既要大胆吸收国际经验，又要充分考虑中国的国情。这项改革最大的难点就是要触动一些部门的现有权益。为保证改革顺利进行，可采取“先试点，后推广；先预算内，后预算外”等办法。目前应着重抓好以下几个方面的工作：一是要加大宣传力度，使这项改革成为人心所向，大势所趋。不仅财、税、库三家的干部要充分认识到建立国库单一账户的重要意义，更重要的是要取得各级党政领导的支持，还要使那些现有权益要相应调整的部门和单位确立改革意识和全局观念，接受这项改革。二是要在充分学习和消化国际经验的基础上，尽快拟定符合中国国情的国库单一账户管理办法。我国地域辽阔，经济发展不平衡，加之社会经济各方面的改革都在进行之中，情况十分复杂。这就要求我们在充分学习和消化国际经验的基础上，制定具有中国特色的国库单一账户制度。在统一的国库单一账户框架下，因地制宜地处理某些特殊问题。三是要积极组织多层次试点，边试点边完善办法，为全面推开创造条件。改革试点可采取自愿参与与重点选择相结合的形式逐步推开，有条件的地方可先行一步。可在市（县）、中等城市或选择某个部门和单位进行试点。为积累经验，减少震动，可采取先易后难的办法。四是要妥善做好有关配套改革。从我国目前的情况看，需要进行两方面的配套改革：一方面，要建立独立的国库会计核算体系和联行制度；另一方面，要建立财、税、库网络系统，使财、税库和各支出部门之间形成网络关系，共享资源，互相监督，提高效率。此外，我们还要注意把国库单一账户改革与财税、金融其他方面的改革有机地结合起来，尽量增加合力，减少阻力。

2、健全政府采购制度。分散的政府采购方式削弱了支出政策效力，不利于发挥财政支出促进经济结构调整的效应，也增加了采购成本，而且使财政资金分配与使用相脱离，财政监督形同虚设，为吃回扣、权钱交易的腐败行为创造了条件，所以预算执行中要强调办公设备统一采购，由政府设立的采购中心采用公开招标等方式购买，再由国库直接支付采购费用，实现预算管理和拨款两分离的财政运行机制。

近几年来，政府采购工作取得了很大的成效，一是强化了支出管理，提高了资金使用效益；二是提高了采购活动的透明度，有效地抑制了腐败；三是初步营造了一个公平交易的环境，为国内优势企业的发展创造了机会。但是，由于政府采购在我国实行的时间不长，下列问题需要逐步加以解决；

一是政府采购的规模小、范围窄。根据国际经验，一个国家政府采购的规模一般为GDP的10%以上，或为财政支出的30%左右。目前，我国政府采购的规模明显偏小，2000年初步统计仅占GDP的3%左右。所以我们要积极扩大政府采购的规模和范围。认真编制政府采购预算和采购计划，提高政府采购支出占财政支出的比重以及政府采购支出占部门经费支出的比重

二是政府采购队伍的专业水平不高。政府采购涉及到经济科学、自然科学等多学科知识，要求管理人员不仅要熟悉财政工作，还应当掌握招标投标、合同管理、商品性能等多方面的知识和技能。目前，我国大部分机关、事业单位和社会团体特别是基层单位缺少熟悉国际通行采购方式的采购管理干部和专业人员，采购活动中时常出现采购程序不规范等问题。我们应该加强政府采购宣传及培训工作。建立和完善政府采购宣传的主渠道，进一步加大政府采购培训力度，特别是对地（市）、县级管理人中的培训，不断提高政府采购人员的业务素质

三是在中央和地方的政府采购活动中，市场分割、歧视供应商的现象还时有发生。有些地方通过地区封锁、部门垄断等方式排斥其他供应商参与竞标。

四是采购资金拨付办法和管理程序不规范。今后应加强对分散采购的监督管理，积极试行政府采购卡支付制度。继续搞好政府采购制度建设工作，重点研究中介机构和供应商市场资格准入管理办法等，积极做好政府采购法的有关研究起草工作。同时，对政府采购管理人员的行为规范等作出规定。

3、规范转移支付制度。预算管理体制改革要求统一预算，推行零基预算，采取国库集中收付制，这需要规范的转移支付制度相配合。统一预算要求扩大预算范围，把预算外资金纳入预算控制，还将取消一些不合理的收费和制度外的非法收费，这势必减少各地所取得的总收人。零基预算要求“事事有预算，处处有预算”，虽说各地政府的事权可按轻重缓急进行排队，预算先保证必要的事项开支，然后再安排其它开支，但有些地方的收入连基本的开支都难保证，在预算不规范的情况下，则可以通过截留、克扣或挪用甚至乱收费来勉强维持。国库集中支付虽可提高资金效益，甚至减少一些虚假支出，但国库集中支付要实行，应该有按时支付、足额支付的保证。如果有些地区预算收入不及时或不足，将对国库集中支付产生重大打击。国家目前正大力推进西部开发战略，一般的惯例是财政优惠政策要先行，虽说长远看来有利于促进经济发展和增加财政收入，但目前意味着地方的预算收入要减少甚至预算支出还要增加，西部薄弱的财力能否承受得起呢？如果光有政策却没钱，要么西部的税收优惠落实不了，要么地方政府还得另外找钱，在转移支付渠道不畅通时，另外找钱则意味着现在想推行的预算管理体制改革将遭到破坏，使其徒有形式而没有实质。适应预算管理体制改革需要，也为了促进地区间的均衡发展，有必要结束“过渡性的转移支付方法”，制定一套科学的一般性转移支付制度，它至少应规范以下几个方面：

首先要合理确定转移支付的资金规模。在确定转移支付的资金规模时，国外一般都有可供参考的指标,如加拿大联邦政府对财政均等化补助总额规定不得超过GDP的1.2%，否则要相应地扣减对各省的转移支付额；韩国规定要将国税收入的13.27%作为地方交付税转移给地方使用。我国中央对地方的转移支付额也应确定一个相对指标，用法律的形式固定下来，从而在预算执行中就可省掉一些不必要的讨价还价，地方政府的预算由于中央补助规模有规律的变动也容易确定。

其次要合理确定转移支付的分配方式。对于均等化的转移支付分配，各国目前主要有两种模式：收入能力法，收入能力一一支出需求法（即综合因素法）

收入能力法：即地区间财政收入能力的差异是中央政府对地方政府进行转移支付的依据，基本思路是把全国均等化的标准入均财政收入作为参考指标，只要人均财政收人能力低于该标准的地方，就可据此获得中央的转移支付。

综合因素法：对转移支付总额进行分配时，除考虑各地人均财政收入差异外，还需考虑各地财政支出需求和成本的差异，如由于地区条件差异过大，各地提供初等教育的人均成本可能大相径庭，为保证各地居民能够事受到与全国平均大体均衡公共服务水平，光在人均财政收入能力方面实现均等化是不够的，必须增加对财政支出需求和成本高的地方的转移支付额。基本思路是确定地区的人均标准化财政收人和人均标准化财政支出，收入大于支出的地区，不需进行一般性的转移支付；支出大于收入的地方就其差额进行转移支付，如果各地的差额总数超过转移支付总额N，则按比例减少转移支付额。基本步骤为：

步骤（1）计算出全国均等化的人均财政收入Y

Y=R／M

R＝tlr1＋t2r2＋……＋tnrn

＝T1＋T2＋…＋Tn

＝T

R为全国的预算总收入，M为全国的总人口。Tn为第n种税的全国总额，tn为第n种税的标准税基（即为剔除了不正常的减免或故意少征、漏征等因素后的税基），rn为第n种税的全国平均有效税率rn＝Tn/tn

（2）计算人均标准化支出Ci

公共财政制度论文篇（2）

一、公共财政的内涵与特点

（一）公共财政的内涵

关于“公共财政”这一概念，学术界有如下几种观点：张馨将“公共财政”定义为：国家或政府为市场提供公共服务的分配活动或经济活动，它是与市场经济相适应的一种财政类型或模式。高培勇认为“公共财政”是为满足社会公共需要而进行的政府财政收支活动模式。 贾康则认为“公共财政”是指以社会权力中心代表公众利益、为满足社会公共需要而发生的理财活动，属于社会再生产分配环节上的公共分配。社会主义财政，即建立在生产资料社会主义公有制为主导的多种经济成分并存基础上的财政分配。 白文杰给出了公共财政的基本内涵：公共财政是与市场经济体制相适应的一套制度框架，是以满足公共需要为目的、提供公共产品和公共服务为核心内容，以弥补市场失灵为活动范围的一种以政府为主体的资源配置方式。

虽然学者们对“公共财政”的定义各不相同，但都涉及到“市场经济”、“社会公共需要”和“分配”这样的关键词。由此可见，学者们在对“公共财政”本质、内涵方面的理解是一致的。

（二）公共财政的特点

目前学者们普遍认为“公共性”是公共财政最显著的特征。高培勇从三个方面总结公共财政制度的基本特征：第一，公共性。以满足整个社会的公共需要作为界定财政职能的口径；第二，非赢利性。以公共利益的极大化作为安排财政收支的出发点和归宿；第三，规范性。以依法理财作为财政收支运作的行为规范。同时指出：上述的基本特征，只不过是一个相对完善的公共财政制度的“底线”，而非全部。张映芹认为“‘公共性’作为公共财政的典型特征，必然贯穿于公共财政全过程”。

冯俏彬总结公共财政的两个基本特征，一是以满足全体社会成员的公共需要为主，表现在财政支出上，公共支出在全部财政支出中占据了绝大部分的比重；二是公众参与各项财政决定。其中第二个特征由于涉及政府与公民的关系问题，是一个更具有实质意义、更加重大的政治与经济问题。因此认为公共财政即民主财政。

二、我国公共财政建设存在问题

改革开放以来，我国在进行经济体制改革的进程中，不断推进财政体制改革，自1994 年开始实行“分税制”以来，无论是在政策效果、还是在经济效益方面都取得了显著成果。这些成果包括：分税制财政体制、国库集中收付制度、政府采购制度等。但是，当前我国公共财政建设依然面临很多的问题。

白文杰指出，我国公共财政建设面临的主要问题包括：（1）公共财政收支规模问题；（2）公共财政收支结构问题；（3）公共财政预算管理中的问题；（4）中央与地方财政关系的问题； （5）财政政策问题。

戴微认为，我国在财政信息公开上存在很多问题，主要体现在财政信息公开的内容不完善、财政信息公开的质量不高、现行财政信息公开机制难以满足多层次需求。

许金柜从体制改革的角度，认为当前我国公共财政存在的、应该着力解决的问题，主要有以下几方面： （1）财政的公共性不足。（2）财政体制改革法治化不足。（3）财政转移支付制度整体上均等化效应不足。（4）地方事权与财权、财力不匹配，县乡财政日渐困难。

三、我国公共财政实现路径与政策建议

针对我国公共财政中出现的问题，学者们从不同角度提出了政策建议。

邓子基认为，要使公共财政制度成为促进中国社会经济发展的助推器，要改革完善相关财税政策和制度，推行政府绿色采购制度，支持建立市场化交易与补偿制度。杨志勇则从构建规范化的政府预算制度、规范化的政府收入体系、规范政府间财政关系、高效的财政政策调控体系四个方面提出建议。曾康华提出，还须在省以下财政体制、结构性税制调整及预算管理的精细和民主等方面深化改革。

贾康从六个方面针对我国公共财政制度建设和改革创新提出建议：一是实行“扁平化”改革，减少财政层级；二是进一步理清政府事权和职责，形成三级支出责任明细单；三是构建财权与事权相呼应、财力与事权相匹配的财税体制，完善转移支付制度和税源总分制度；四是强化政府公共服务职能；五是构建有利于发展方式转变和走创新型国家道路的财税体制；六是改进和优化公共政策与公共管理。

白文杰从如下三个方面对我国公共财政建设进行思考：（1）回归政府职能本位，以“公共财政”建设为核心；（2）调整财政收支结构与方向，努力由“建设财政”、“吃饭财政”转向公共财政与民生财政；（3）加强公共财政预算改革和管理。

综上，学者们对公共财政已形成较为完整的研究框架，在公共财政的内涵、特征、存在问题等方面取得了不少共识。在取得研究成果的同时，也存在一些问题，如重宏观研究、轻微观研究，主要表现在倾向于研究政府在公共财政中的作用，对地方政府、公民、社会组织这些主体的研究较少。这为本文进行下一步的深入研究提供了研究方向.

参考文献：

[1]张馨.公共财政论纲[M].北京：经济科学出版社，1999.

[2]高培勇.市场经济体制与公共财政框架[J].税务研究，2000（3）.

[3]贾康.关于建立公共财政框架的探讨[J].国家行政学院学报，2005 （3）.

[4] [8][15]白文杰.我国公共财政建设的若干问题[J].绍兴文理学院学报，2013（3）.

[5]高培勇.公共财政：概念界说与演变脉络---兼论中国财政改革30年的基本轨迹[J].经济研究，2008 （12） .

[6]张映芹.民生本位时代的财政公共性---基于公共福利价值目标视角的分析[J].北京大学学报（哲学与社会科学版），2009 （1）.

[7]冯俏彬.国家分配论、公共财政论与民主财政论---我国公共时政理论的回顾与发展[J].财政研究，2005（4）.

[9]戴微.促进我国公共财政建设下的财政透明度研究[M].2011（1）.

[10]许金柜.完善我国公共财政体制框架的思路与对策[J].邵阳学院学报（社会科学版），2010（10）.

[11]邓子基.转变经济发展方式与公共财政[J].东南学术，2010，（4）.

公共财政制度论文篇（3）

行政性公共财产也称行政http://性国有资产,是指由行政部门占有、使用的,在法律上确立为国家所有的、能以货币计量的各种经济资源的总和,包括国家拨给行政部门的资产、行政部门按照国家政策规定运用国有资产组织收入形成的资产以及接受馈赠和其他经法律确认为国家所有的资产。也就是说,它指行政机关占用的所有权属于国家所有的资产,法律上强调国家拥有完全产权,而单位和个人不得占为己有、私自处置和收益的公共财产。所谓的行政机关,是行使国家职能、管理国家事务的各种机关的统称。根据实际管理惯例,本文采用广义行政机关的概念,按照其在国家机构中的地位和作用,可以分为权力机构即全国人民代表大会和地方各级人民政府代表大会及其常务委员会;国家行政机构即国务院和地方各级人民政府及其工作机构;司法机构即法院、检察院、警察、监狱等。另外,我国按照一定原则并经过法律手续组织的、列入国家行政编制、在预算管理上视同行政单位管理的党派及社会团体也包括在行政单位之内。

二、公共财产管理模式的争论

公共财产管理思想的差异主要是集中控制、私有化产权和自治管理三个派别,他们分别对公共财产管理模式提出了自己的看法。

(一)以政府集中控制为唯一方案

当稀缺资源是公共所有时,没有人会节约使用一种公共资源,也没有人会将资源的所有制安排给其他人,即人们所熟知的“公地悲剧”。wWW.133229.cOm对于公共财产的“公地悲剧”,有学者赞同国家实行集中控制和管理的方案。加利特·哈丁认为:“在一个杂乱的世界上,如果想要避免毁灭,人民就必须对外在于他们个人心灵的强制力,用霍布斯的术语来说就是对‘利维坦’表示臣服”。对公共财产实行集中控制和管理的政策方案已经得到广泛的赞同,在第三世界国家尤为如此。

(二)市场化方法为解决方案

市场化方案提倡者认为,凡是资源属于公共所有的地方,就会导致很大的外部性。德姆塞茨(demsetz h.)认为,公共财产排除了使用财产就要付费的体制,因此强制实行私有财产制度,才能将由公共财产导致的外部成本内在化。他认为私有化是最优的解决办法。

(三)自治管理的治理方案

美国政治经济学家埃莉诺·奥斯特罗姆在大量实证案例研究的基础上,开发了自主治理公共财产的制度理论,从而在私有化理论和国家控制理论基础上进一步发展了解决公地悲剧的理论。埃莉诺·奥斯特罗姆用博弈论的方法探索了在理论上可能的政府与市场之外的自主治理的可能性,中心思想是一群相互依赖的委托人如何才能把自己组织起来,进行自主治理,从而能够在所有人都面对搭便车、逃避责任或其它机会主义行为诱惑的情况下,保持自己努力所形成的剩余。

三、公共财产管理模式与网格/团体文化理论

关于如何进行公共管理的话题,人们总在不断地探索,长期以来关于如何选择管理国家经济的模式问题上一直围绕市场和政府的关系争论不休。网格/团体文化理论(grid-group culture theory)作为一种分析方式,起源于世界著名的人类学家玛丽·道格拉斯(1982)的作品,如今已经被广泛用于社会科学界的制度分析。网格表示我们生活被习俗和规则所限制的程度,其功能是缩小以个人协商为基础的生活范围;团体则表示个人选择受团体选择限制的程度,其结果是将个人整合到集体中。网格和团体在公共管理中是根本性的。过去关于政府本质的争论均集中于在多大程度上依据规则机械的做法与运用智者判断和就事论事的权衡。关于如何进行公共管理,可以把“网格”和“团体”的向度放在一起,组成一个简单的矩阵,界定出一些基于文化伦理的基本的组织框架(见表1)。

文化伦理组织类型的框架促使我们思考公共管理的多样性,而不是非此即彼的两分法那么简单。这里只考虑积极的公共管理模式,即将文化理论的三种积极模式对应于公共财产管理的三种模式和三种管理手段。每一种文化伦理决定的组织类型决定了公共财产管理模式的方向和手段。表2描述了三者之间的关系。

在公共财产的管理问题上,等级主义趋向于政府集中控制管理,对公共财产的管理采取集中所有权、集中控制、集中审批的方式,一般能够达到较高的行政效率,促进令行禁止,雷厉风行;个人主义趋向于取消政府的集中控制管理,采取用经济手段和市场化的方式,将公共财产私有化或者交给私人进行管理;平等主义的文化伦理要求公共财产管理应考虑到直接相对人的利益,这就要求公共财产管理不仅满足政府部门命令上达下传、严格执行的行政效率,也不仅是学习企业部门追求利润、重视成本的经济效率,还要基于罗尔斯所提出的“无知的面纱”下通过个人意愿、民主过程、投票抉择等机制,形成普遍公正、公平、公开的公共财产管理模式。

四、行政性公共财产管理模式选择——基于交易成本的分析

表2列出公共财产管理的文化伦理、公共财产管理模式与手段关系矩阵,在公共财产管理的各个环节到底应该采取哪种模式,至今人们也未取得一致意见。新西兰著名经济学家穆雷·霍恩认为,在实现社会目标的过程中,有效的公共管理应当确保交易费用最小化,这是制度经济学派的分析方式。在此也利用交易成本的方法来分析行政性公共财产管理模式和方法的选择。

(一)选择制度性工具

上文中关于公共财产管理模式已有了三种争论,即等级主义的集中控制式、个人主义的自由市场式、平等主义的自主治理式。究竟用哪种方式来管理行政性公共财产,这三种模式对应了三种制度工具。

1.行政性公共财产管理主体集中控制公共财产的程度。这种控制力量会随着政府主体对部门财产控制能力的大小而变化,令这种控制程度为d,变化范围从“分散管理”到“完全集中控制”,用[0,1]表示。

2.行政性公共财产管理环节可市场化程度的大小。市场化程度的大小随着公共财产的管理环节对于公共财产公共性大小以及政府职能转变而变化,令市场化程度为m,变化范围从“不可采用市场化机制”到“完全可以实现市场化机制”,用[0,1]表示。

3.外部监督主体参与权力的大小反映了行政部门以外的力量对于行政性公共财产管理的参与权力以及监督权力的大小。公共管理过程中有些规定了公众参与执行领域的决策权利,例如必须告知公众即将作出的决策,给予公众作出评议的机会,令这种外部参与程度为p,变化范围从“没有参与权力”到“完全有参与的权力”,用[0,1]表示。

(二)交易成本分析及我国行政性公共财产管理模式的选择

交易成本是指产权从一个经济主体向另一个主体转移过程中所有需要花费的资源的成本,包括一次性交易(发现交易机会、洽谈交易、监督)的成本和保护制度结构的(如维持司法体系和警察力量)成本。在公共财产管理领域中对于公共部门来说存在四种交易成本,即决策成本(ec)、委托成本(pc)、成本(ac)以及行政管理成本(mc)。下面就用交易成本的分析方法来探索公共财产的管理制度。

令d[0,1],m[0,1],p[0,1],使得tc=ec+pc+ac+mc的值最小

转贴于 http://

其中:ec=ad+bm+cp;pc=dd+em+fp;

ac=od+pm+qp;mc=rd+sm+tp。

四个交易成本等式中的参数意义分析如下:

1.决策成本(ec)。公共财产有可能集中控制在政府手中,有可能分散在各个部门进行管理如事业单位公共财产或公共设施类公共财产,也有http://可能将管理权力下放到社区中。随着政府对公共财产的控制力度的增强,政府关于公共财产有关管理方面的决策成本降低,因此a是负值。公共财产可市场化程度越高,公共讨论进行决策的成本就越低,因此b是负值。外部力量参与权力越大的话,对于公共管理决策过程的牵制就越大,因此c是正值。

2.委托成本(pc)。不断加强的政府控制力量,使得政府更容易对行政性公共财产的具体管理进行干涉,增加了委托问题,所以d是正的;但公共财产的可市场化程度越高,政府直接干预的可能性就越小,所以e是负的;如果外部力量很难参与公共财产的管理决策或对公共财产管理行为有所影响时,委托问题就相对增加了,所以f是负的。

3.成本(ac)。政府集中管理公共财产的权力和力量越大,代表政府控制力量越大,那么各管理公共财产的公共部门利用公共财产谋取私利的可能性就越小,成本就越低,因此o是负值。公共财产管理的相关业务公共性越强,可市场化的可能性就越小,那么占有使用公共财产的部门侵犯公共财产和公共利益的可能性就越低,成本也就越低,因此p是正的。同理,外部力量参与决策或监督的权力越大,公共部门发生道德风险、侵犯公共利益的可能性就越低,因此q是负的。

4.行政管理成本(mc)。政府集中管理公共财产的权力和力量越大,代表政府控制力量越大,避免了公共财产管理权力分散在占有使用部门,从而可以降低公共部门之间协调管理的行政管理成本,因此r是负值。公共财产管理可市场化的可能性越大,越可以借鉴私营部门的管理方法或者将公共财产部分业务承包给私营部门管理,如此可以引入竞争机制和市场化方法,降低行政管理成本,因此s是负的。同理,外部力量参与决策或监督的权力越大,公共部门发生道德风险、侵犯公共利益的可能性就越低,因此q是负的。

总成本tc=(a+d+o+r)d+(b+e+p+s)m+(c+f+q+t)p

我国公共财产管理体制和模式的选择,从经济学角度来讲,可以根据交易费用的理论来作出抉择。从上文关于文化伦理理念、管理模式以及管理手段的分析矩阵中可以看出,每一种管理理念和管理手段都有其自身的缺点,克服每种管理伦理和手段“阿喀琉斯脚跟”的最好办法是:融合三种管理伦理和管理手段的长处,避免其缺点,尽可能地降低交易费用。

如何融合三种管理伦理和管理手段,提高公共部门管理公共财产的绩效,仍是一个有待深入探索的课题。在这里,笔者就公共管理的文化伦理、管理模式、管理手段,并根据行政部门的实际现状,对应于行政性公共财产管理的不同层次,尝试提出行政性公共财产管理的模式设想“三论”。

一是政府决策和行政主管层面——等级主义的“整体政府论”。

公共财产的重要性和保护的要求在宪法、行政法规上都有体现,但政府各部门或地方违反规定行事的现象却层出不穷,公共财产管理的行政效率目标并没有实现,公共财产管理整体状况不容乐观。

从实际情况来看,职能部门直接掌握经济资源,在政府与部门之间的利益关系中处于平等抗衡的地位,部门或个人占有使用财政资金拨款形成的公共财产,却把公共财产当成部门财产或者个人财产。而实际上,政府与其各个部门之间是行政上的委托—、整体与个体的关系,政府部门占有使用的公共财产是政府委托其职能部门履行职责所必需的物质条件,而非借之以改善部门利益和个人利益的私有财产。在政策和行政主管层面实行政府集中控制公共财产的边际成本a+d+o+r<0,强调等级主义的管理文化伦理理念,采用整体政府、集中控制的管理手段可以使得交易成本最小。因此,改革公共财产管理体制,必须从政府决策和行政层面贯彻等级主义的理念和“整体政府论”的管理思想,将行政性公共财产的公共产权全部收归行政性公共财产主管机构所有,以此杜绝部门和个人利用公共财产和侵犯公共利益以积累部门财产利益和个人财产利益。

二是行政性财产管理机构日常管理层面——个人主义的“市场交易论”。

行政性公共财产管理中存在的预算额度最大化、成本偏高、效率低下、管理积极性不高的现象可以通过在日常管理层面引入市场机制,或内部模拟市场来解决。此时,对于公共性不强的行政性公共财产进行市场化管理的边际成本,采用个人主义的管理文化伦理理念、选择市场化控制是理性的。第一,对于单位占有使用的房产、车辆可以借鉴西方发达国家财产管理模式,引入内部市场,要求占有使用部门对公共财产的使用支付租金,租金由财政预算安排,管理机构租金收入须入财政专户。第二,至于房产、车辆、设备等大额资产的维修、保养、清洁等服务性强,但不具备公共品性质的服务项目可以招标承包给私人机构管理,以降低行政机构专门机构专门人员负责管理的成本。第三,设立激励机制,鼓励节约,提高管理单位努力管好行政性公共财产的积极性。众所周知,企业通常采取提成、加薪等激励机制提高员工的积极性,行政性公共财产使用管理方面也可加以效仿。

公共财政制度论文篇（4）

关键词 政府公共财政支出 公共选择理论 决策机制 优化效益

党的十七大报告指出，围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，完善公共财政体系。随着中国市场经济体制的发展，政府职能不断完善，公共财政支出规模迅速增长，对公共财政支出的认识也有深入了解和逐步提高。

一、我国政府公共财政支出现存问题分析

（一）财政的供给范围过宽，结构不合理。我国现行财政支出范围不仅包括公共安全、公共机构、公共服务等支出，并且其中包揽过多，含有大量的竞争性领域的开支。由于政府定位不准，“越位”和“缺位”并存。市场可以自行有效管理，政府要越位干涉，如在财源建设、微观管理和供应范围等方面。

（二）政府在财政预算方面存在弊端，财政资金的损失和浪费严重。在实际的政府工作中，我国财政在预算编制和执行中存在很多现实问题，没有发挥财政预算应有的职能作用。主要表现在以下方面：

1．政府财政预算报告编制粗糙。我国目前依然沿用旧的编制办法，只是公布几项大的收支类项目，加以文字叙述，没有详细项目的数字显示，很难准确的显示出预算的具体性和真实性。

2．政府财政预算的时间存在问题。按照年度公历时间应是从1月1日起至12月31日止，但我国的人大常委会议通常是在每年的3月份召开提出异议并作出决策，那么对于本年度已经过去的1月和2月则是纸上谈兵，在执行上面存在很大的问题。

3．我国公共财政支出预算具有不完整性、不透明性和非规范性。这不仅仅导致有关部门和人员的自由裁量权过大，造成支出中的不足和浪费，对于财政支出管理存在普遍的预算约束软化，严重影响公共财政支出的效益。

4．我国在财政支出法制方面不健全，监督制约管理职能缺失。由于缺乏行政机构设立、人员定岗定编方面的法律，机构编制变动无据可依，财政机构供养的人员产生恶性膨胀，最终使得行政管理费用开支不断上升。

（三）我国实行的财税转移支付制度不规范。1994年我国进行财税体制改革后，形成了以税收返还、体制补助、专项补助等为主要内容的初期转移支付模式。这种模式的转移支付是以基数法为依据，不科学，不合理，也不够规范。为了从根本上解决政府财政的实际问题，我们必须要建立起规范的转移支付制度，实现资金公平、公正、公开分配的和各地区公共服务的均等化。

二、公共选择理论的研究方法

公共选择理论是在研究现实经济问题的推动下，通过对传统市场理论的批评产生的，并且成功地运用了经济学的分析方法，坚持“经济人”假设，采用个人主义的方法论，用交换的观点来看待政治过程。用奠基人布坎南的话来说：“公共选择是政治上的观点，它从经济学家的工具和方法大量应用于集体或非市场决策而产生。”

公共选择理论在方法论上的个人主义假设认为，人类的一切活动应该从个人的角度来分析和理解，个人是分析的基础。任何行为都是由一些个人做的，集体的各种决策也是由一个人或多个人的具体行动而表现出来的，集体的具体意义由个人的具体行动所赋予的。公共选择理论将个人主义用于分析政治领域及政治过程，将个人看作是评价、选择和行动的最基本的单位，把社会存在看作是各种个人而非团体或阶级之间的相互作用，主张用个人的动机和目的来解释政治、经济以及其他社会现象。

公共选择理论的“经济人”假设，是假定每一个活动在经济过程中的个人都以追求个人的经济利益为动机，面临选择总是趋向于能给自己带来最大利益的机会，每一个参与者都依据自己的偏好以最有利于自己的方式活动。然而公共选择理论认为“经济人”假设也适用于政治领域，在政治决策活动的本质就是一种公共选择，个人参与政治活动时也是以个人利益最大化为主要目的。因此，政治人与经济人一样，是利己的，理性的，依据个人偏好的，以最有利于自己的方式活动来获得最大化收益。

公共选择理论的交换政治学观点，是用交换的方法观察政治，使人们对政治过程的理解有新的观察角度和思考模式。将政治制度视为政治市场，将过程视为交换过程。人们通过在有组织的市场上交换货物和服务而进行合作，且这样的合作还意味着相互获利，个人进入一种交换关系。在这种交换关系中，个人通过某种直接有益于交易的另一方的产品或服务而促进其自己的利益。基本上，按照个体主义的国家观，政治的或集体的行动与此非常相同。

三、根据公共选择理论的研究对于公共财政的决策机制的建议

我国实行的是社会主义市场经济体制，从而选择公共选择理论对于完善我国政府财政决策与机制监管，逐步建立适合中国特色的公共财政框架有着重要的建议和启迪意义。

（一）合理界定政府决策的领域和范围，增强政府决策的科学性，明确政府的职责。我国财政体制改革的目标是建立公共财政体制。公共财政是国家或政府为市场提供公共服务的分配活动和经济活动，它是与市场经济相适应的一种财政类型和模式。在目前的体制下，如果市场可以自我调节，政府就不应该插手干预；而对于那些市场无法承担的就应由政府去管，政府只能站在市场之外去为所有的市场活动提供公共服务。公共财政的这一特征决定公共财政应当通过某种决策选择机制，将个人偏好和决策表现成一种社会的偏好和公众的选择决策。通过公共选择理论的我们可以得出，在我国市场经济体制的条件下，我们应该重新充分的去认识政府和市场的关系，更详细的界定公共财政决策的内容范围，这是避免政府失灵的关键点。

（二）完善政府决策的程序与方式，推进政府决策的民主化进程。政府提供公共物品的过程，就是一个公共选择的过程。它涉及了如公共项目的提供方式、建设规模、资金来源、价格机制等多个环节，以及与之相配套的信贷政策、税收征纳、管理方式等多个方面。公共物品的决策过程是通过一定的政治程序完成的。公共选择理论强调政府的决策必须了解和尊重个人的偏好，在最大限度地满足多数人的意志。所以进行政府决策民主化进程是事在必行的，并且要很好的完善。

（三）政府决策的法制，规范政府决策行为。主要是通过完善社会公众对政府财政决策的社会约束和监督机制，其次是逐步建立和完善财政管理机关内部的约束机制，再次则是引入竞争机制，用市场的力量来改进政府的工作效率，最后是从体制和制度上杜绝寻租现象的发生。

四、我国政府公共财政支出决策机制在优化效益方面的对策

公共选择理论的研究方法对于我国公共财政的决策机制有深刻的启迪意义，就具体到政府公共财政支出方面的决策，依据公共选择理论及其意义我们可以在其优化效益方面做出以下几点对策：

（一）科学界定财政支出的范围，优化财政支出的结构。一方面国家财政应该尽快推出生产经营性投资领域，另一方面加强公共财政的公共性开支。社会公共性开支主要包括科技、教育、卫生和社会保障、环境保护等代表社会共同利于和长远利益的支出，这类支出随着经济的发展和国家财力的增强使得该项支出持续保持增长的趋势，但是在我国公共性开支却所占比重很小，没有达到预期的指标。因此政府在公共财政支出的公共性开支方面应该加大力度投入，保证财政资金充足。

（二）进一步完善公共财政预算管理体制。一是推进部门预算改革，这是优化支出结构的需要，又是实现依法理财的客观需求。二是全面推行政府采购制度，此项措施是加大预算执行的监控力度的重要手段。三是推行国库集中收付制度，它是公正、公平和优化政府收支行为，提高公共财政支出的效益。

（三）健全财经法制，建立公共财政支出绩效监督制度。财政支出绩效监督作为提高财政支出绩效的有效手段，是财政部门以提高财政资金分配与使用效益为目的，在有效展开财政支出合规性监督的基础上，运用科学、规范的绩效监督方法，按照绩效的内在原则，对照部门预算要求，对财政支出行为过程及其结果进行客观公正地制约和反馈。在实现财政分配基本职能过程中体现的国家主体对其他相关主体的一种效益性制约功能，更好地促进国家财政资金配置以及效益提高。

总之，我国政府在公共财政支出方面的决策机制应该更加科学化、法制化、精准化的来提高公共财政支出效益，促进国家财政资金的配置。只有将公共财政用到实处，人民对生活和政府的满意度则会大幅度提高，有效地实现创建和谐社会的宗旨。

参考文献：

[1]薛惠萍.论政府公共行政中的财政支出效益.北方经济.2002(3).

[2]张慧岚.浅析公共选择理论及其借鉴意义.现代商业.2009(5).

公共财政制度论文篇（5）

中图分类号：F811.9；F812.9

文献标识码：A

文章编号：1001—8204（2012）05—0100-04

财政活动的本质与规律通过财政史体现出来。财政理论的发展立足于财政历史与现实的基础之上才能有强大的阐释力。我国的主流财政学派——“国家分配论”与“公共财政论”对财政形态有不同的分类方法，但应用于阐释财政历史演进时均有局限性。从财政主体结构的角度对财政形态进行新的分类，将中西财政形态概括为“封建财政——帝国财政——全能财政——财政——公共财政”的演进过程，对于认识我国财政改革的现实与趋向具有重要意义。

一、“国家分配论”与“公共财政论”在阐释财政形态演化时的局限性

我国主流财政学派“国家分配论”与“公共财政论”，先后对财政形态演化进行了不同的解读。20世纪50—80年代在我国盛行的“国家分配论”，在暴力工具论的国家观基础上，提出了“资产者决定财政演化论”。上世纪末以来在我国流行的“公共财政论”，则从财政目标演变的角度，提出了“目标导向财政演化论”。

（一）“国家分配论”框架下的资产者决定财政演化论及评析

1 资产者决定财政演化论。“国家分配论”认为，财政是国家存续时期的现象，是以国家为主体，以社会剩余产品为对象，为满足统治阶级利益为目的的社会集中性分配活动。作为财政主体的国家，是统治阶级压迫、剥削被统治阶级的暴力工具，是生产资料所有者即统治阶级的人。“国家分配论”认为原始社会是财政的萌芽阶段，阶级社会的财政形态依次为奴隶社会财政、封建社会财政、资本主义财政、社会主义财政，而共产主义社会则是财政的消亡阶段。这种关于财政形态演化的阐释，可归纳为“资产者决定财政演化论”。该理论实际上建立在以下假设上：经济上的统治阶级（资产者）即生产资料所有者与政治上的统治阶级（权贵）是同一的、重合的，是一体两面；社会结构可依据是否拥有生产资料实行二分法；政权是生产资料所有权在政治上的代表，政权相对于生产资料所有权处于附庸地位。

2 对马克思社会发展形态学说的误读制约了对中国古代财政形态的深入理解。资产者决定财政演化论被认为是以马克思社会发展形态学说为前提的，将从原始社会到共产主义社会依次递进的社会形态看做人类社会发展的普遍真理。但事实上，这种当前教科书中流行的观点是对马克思社会发展形态学说的误读。马克思在探索人类社会发展一般规律的过程中，曾将整个人类历史划分为“人的依赖关系”、“物的依赖关系”和“个人全面发展”三个阶段，在经济上表现为自然经济社会、商品经济社会和产品经济社会，认为“大体说来，亚细亚的、古代的、封建的和现代资产阶级的生产方式可以看做是社会经济形态演进的几个时代”，代替资本主义社会的未来共产主义社会应分为“第一阶段”和“高级阶段”，从而一共提出过六种人类社会形态。但是，马克思并没有将这些社会形态作为人类历史发展必经的循序递进的普遍规律，也无意将其作为世界发展的唯一图式。1877年马克思曾指出：“一定要把我关于西欧资本主义起源的历史概述彻底变成一般发展道路的历史哲学理论……这样做，会给我过多的荣誉，同时也会给我过多的侮辱。”马克思从来没说过上述社会形态之间具有“一个产生一个”的历史必然性，更没有说每个民族都按这个演进序列循序上升。

当前流行于教科书中被认为是马克思观点的社会发展形态“六阶段论”，实际源于苏联《联共（布）党史简明教程》，在应用于对中西社会形态分析时显出严重的不适应性。如将西欧的封建领主制社会与中国秦至清代都归入“封建社会”，就显得大谬不然。虽然当前习惯上将秦至清称为“封建社会”，但与西欧中世纪庄园采邑制经济下的封建领主制大不相同，与古称“封建”的殷周封邦政治及领主经济也差异巨大，既不符合从feudal翻译过来的封建主义的西义以及马克思恩格斯所说的封建主义的本义，也不符合中国历史上“封建”的古义。“封建社会”是中国近代政治中为宣传方便而无限扩大使用的一个政治术语，并不能准确反映出中国帝制时代社会的本质特征，用“帝国专制社会”来概括秦以降的社会特征比较贴切。中国历史上王朝循环的主因在于“官府与民众”的矛盾，并非“地主与农民”的矛盾，官府与农民的关系以官府对暴力的垄断为前提，是决定性的社会关系，地主与农民之间的土地租佃关系是第二位的。用“帝国财政”而不是“封建社会财政”概括秦至清代的财政形态更符合历史事实。

3 运用社会结构二分法分析财政主体难以准确把握财政形态的特征。在《联共（布）党史简明教程》的人类社会发展形态学说中，以是否占有生产资料为标准，将社会划分为统治阶级与被统治阶级，政府只是统治阶级的影子，抹杀了其相对独立性。在资本主义社会早期，政权被资本家掌控，政商浑然一体，这时的社会结构被二分为资产阶级与无产阶级未尝不可。但以此时政府独立性不彰的状态，归纳出以生产资料占有状况为社会形态标准的分析法，去“匡正”其他地区各个时期的社会状态，就未必适宜了。生产资料所有者决定财政类型演化论建立在社会结构二分法的基础上，混同了经济与政治上的统治阶级，且特别重视经济上的统治阶级与被统治阶级的矛盾与斗争，但忽略了它们之间的统一与合作。

事实上，国家作为以暴力垄断为基本特征的组织，以政府为其代表和实施机构，但政府并非一直反映经济上的统治阶级的利益，也不会稳定地充当社会秩序的保护神或资产者与劳工之间公正的调停人。政府本身可能成为一个拥有巨大特权的利益集团，成为其自身利益的“代表者”。政权控制者（权贵）与生产资料所有者（资产者）的身份不总是重合的，两者的利益是有差别的，权贵与资产者之间存在着共生关系，也存在着博弈关系，在一定时期还存在剧烈冲突。如皇帝与地主之间就存在利益冲突，这种冲突的性质是政治权力与经济权利的冲突，或说是政权与产权之间的冲突。政府对社会资源和财富的控制，不是以生产资料的所有为基础，而是以暴力垄断为前提。政府并非简单地仅仅代表资产者的利益，充当对劳工进行剥削压迫的帮凶，而是在一定时期可能联合资产者或劳工中的一方，制约甚至打击另一方。在秦至清代的帝国专制下，以皇权为核心的官僚权贵经济凌驾于地主及自耕农经济之上，政权与地主并非一体，地主屡屡成为打击的对象。汉武帝与朱元璋都曾强制大地主迁离富庶地区的大本营，对其行为严厉控制。在俄罗斯1861年实行的农奴解放改革中，沙皇强制剥夺了贵族对农奴的所有权与支配权。因此，仅强调生产资料所有者重要性的生产资料所有者决定论，不能准确把握财政演化的主要特征。

（二）“公共财政论”框架下的目标导向财政类型演化论及评析

1 目标导向财政类型演化论。我国当前流行的“公共财政论”将历史上的财政形态分为家计财政、国家财政和公共财政三种类型，认为西方现代化国家当前的财政类型是公共财政，由家计财政直接演化而来；我国实行计划经济以前的财政类型也是家计财政，计划经济体制时期实行的是“国家财政”，现在正向公共财政转型。这种以财政目标导向为标准的分类方法，可称为“目标导向财政类型演化论”。在家计财政类型中，财政目标指向是君主家族利益，君主应主要依靠自己的封地收人满足财政需求，不能自由随意地征税和安排支出。在公共财政类型中，财政目标是公共利益，政府是公民的代表，是代表公众利益、接受公众监督的执行者。

2 目标导向财政类型演化论难以反映财政的一般属性。财政如果以“家计”、“国家”及“公共”作为前置定语，这里的“财政”就成为“财务”的同义语，能用“家计财政”专指皇（王）族的财务活动，各家各户的财务活动为什么不能用“家计财政”来概括呢？既然“公共财政”体现出“公共性”，“家计财政”体现出“私人性”，“国家财政”有何不同于“公共性”与“私人性”的特质呢？由于目标导向财政类型演化论未能明晰这些问题，有论者将计划经济体制下的财政也归入“家财型财政”的范畴，导致“国家财政”的财政主体“国”与“家财型财政”的财政主体“家”指向了同一对象。邓子基认为财政就是国家财政，公共财政特指市场型的财政，因此国家财政包含公共财政，公共财政是财政或国家财政的从属概念或者说是子概念，用“国家财政”来概括计划型财政是欠妥的。

3 目标导向财政类型演化论将财政的理想形态视同历史及现实存在。公共财政论认为，在以公共目标为导向的公共财政形态下，不同经济主体处于自由平等地位，取得共识的交易成本为零，为克服市场失灵在“公共契约论”下达成公共品供求均衡状态，在财政过程中实现规模收益。这种对公共财政类型的看法，符合人类对效率公平兼得的财政状态的追求，是人类关于财政形态的理想。但公共财政论者将人类关于财政形态的理想当做历史与现实，认为西欧进入自由竞争的资本主义阶段后就建立起了公共财政形态，而且今天发达市场经济国家的财政依然是公共财政，这是不符合历史事实的。

二、财政主体结构视角下的财政演化论

对国家性质的认识差异，成为“公共财政论”与“国家分配论”在分析财政形态演化时的分水所在。“国家分配论”认为财政主体是建立在“暴力工具论”基础上的国家，“公共财政论”认同财政主体就是国家，但在分析公共财政类型时，认为国家是建立在“社会契约论”基础上的国家。诺思的“暴力潜能论”在解读国家性质时，将“暴力工具论”、“社会契约论”整合为一个框架。“财政主体结构论”以“暴力潜能论”为理论基础，可以对财政形态演进做出更合乎历史事实的解读。

（一）理论建构

以诺思为代表的新制度经济学派认为，国家不一定像“暴力工具论”所主张的被经济上的统治阶级所垄断，并非在任何情况下都是掌握生产资料所有权的统治阶级在政治领域的代表；也不一定如“社会契约论”所主张的，是社会全体成员共同利益的代表，无差异地体现社会全体成员的要求。国家的存在依托于暴力潜能而不仅仅是暴力本身。国家对社会上不同阶级、阶层或成员利益的代表或反映程度，决定于“暴力潜能”在社会中的分布结构。“暴力潜能”直接决定于社会强制性力量，间接决定于社会力量及其组织化程度，根本的决定力量是对经济或财富的掌控。这些力量在社会中的分布状况决定了国家的性质。从“暴力潜能论”推断，国家是一个统治阶级与被统治阶级的矛盾统一体，矛盾的激化是暂时的、短期的；而矛盾的维系是持续的、长期的。经济上的统治阶级（资产者）与被统治阶级（劳工）之间，在大部分时间存在“共容利益”。维系经济上的统治阶级与被统治阶级之间的“共容利益”，需要一个“第三方实施机制”，以“公共权力中心”的名义行使政治上的统治权。这个“公共权力中心”在阶级社会的存在形式就是名义上代表国家的政府（权贵）。政府应作为“资产者”与“劳工”之外的第三方，引入对财政活动的分析中。

在“国家=财政主体”以及“财政主体”由“权贵+资产者+劳工”构成的论点基础上，财政主体结构论认为：从本质层次看，财政主体是公共权力中心，在国家存续期间表现为国家；从运行层次看，政府是财政主体的代表，不同的社会力量一起构成财政主体结构，对政府施加影响，左右着财政决策与执行的方向和效果。财政主体结构的属性，外化为政权的特征，决定于政治上的统治阶级（权贵）、经济上的统治阶级（资产者）与劳工之间对政权的影响力，进而反映在不同时空的财政形态特征中。

（二）财政主体结构视角下的财政形态

人类进入文明时代后，由于社会力量结构存在差异，财政主体结构呈现出不同特征，导致财政形态的差异，出现过封建财政、帝国财政、财政、全能财政等财政形态，并向公共财政演化。

1 封建财政。在人类进入文明时代早期，生产力低下，公共产品需求较少。在低技术水平下，国王以优势军事力量为后盾成为最大的领主，裂土封侯，各级领主对土地、劳动力等层层分封，分别领有，相应地出现了封建制国家与封建财政。这时的政权相当于国王与领主之间脆弱的军事联盟，中央集权程度低，“权贵”与“资产者”重合度高，财政主体结构松散，财政权力对社会影响力弱。国家的财政收入占社会产品的比例较低，主要来自国王自有封地的收入，其次是不稳定的掠夺品。领主的贡赋主要用于共同的军事目的，或发挥象征臣服的礼仪，不具有固定性。封建国家的财政与君主、领主的家计财务混为一体，但用于共同的军事目的等领域的收支显现了一定的“公共性”。

2 帝国财政。随着技术水平的提升，用于公共秩序维护、公共设施建设的规模效应得到强化，大规模军事活动也成为可能。公共生存与安全需求的增加，客观上要求提高财政汲取能力，强化公共权力中心。一旦有合适的机缘，社会暴力潜能的垄断程度会得到提高，进而通过垄断暴力控制政治、经济乃至意识形态，使社会强制性力量更为强大。在不断强化的路径依赖下，形成高度专制的帝国社会，中央集权程度高，君主建立官僚体系管制社会经济。在财政主体结构中，政权（权贵）力量最为强大，资产者与劳工处于依附或被剥夺压迫地位。政权掌控者取得财政收入主要依靠暴力或暴力威胁进行掠夺，而不是主要依靠交易或协商。集中的权力缺乏监督和制约，所谓的“公共权力中心”较少呈现“泛利益政府”状态，产权难以得到普遍保障，创新得不到有效激励，社会成员忙于“寻租”而不是“寻利”，财政往往沦为君主与官僚鲸吞或蚕食社会财富的工具。在弱势群体的生存权受到威胁时，社会破坏性力量会恶性发展。这时的财政是帝国财政，表现为掠夺型财政收入制度、消费型财政支出制度、自求平衡型财政调控制度与专权型的财政管理制度。

3 财政。在特定社会条件下，国境具有开放性、商业贸易充分发展、人口容易流动，暴力垄断者对财富所有者控制力弱，政权统治者难以通过军事暴力控制资产者。如果权贵强制剥夺资产者的财产，会引起资产者及其财产流往境外，等同资助敌国。于是暴力垄断者不得不与资产者结盟，组成政商联合政府，实现“共和”。资产者通过提供财政资金一点点赎买权力，进而控制了政府，政权成为资产者的人，财政为资产者服务。由于人口众多，代议制下的集权体制——体制能够兼顾公共偏好表达与整合，执行与监督具有高效率，在政权结构形式的竞争中胜出。在周期性经济危机加剧公共风险后，劳工的组织化抗争促使享有议会选举权的人口比例扩大，劳工取得更多影响财政活动的机会。在法治化契约巩固的过程中，财政主体结构趋于制衡化，财政执行权集中与决策及监督权的参与度扩大相结合，在渐进改良中共容利益递增，财政的公共性得到扩展。财政收入制度体现出“交易性”，财政支出制度体现出“公益性”，财政调控制度体现出“功能性”，财政管理制度体现出“性”，这时的财政类型是财政。

4 全能财政。一些原来实行帝国制度的后发现代化国家，与实行制度的发达国家在竞争中失败，迫使帝国制度向制度转型。在转型阶段，一些国家在民族危亡的情势下产生追求民族富强的巨大公共需求，演化出威权体制。在现代化导向的精英领导下，为追求长远的国家利益，实施有计划的赶超战略，利用后发优势加快发展。在向制度转型的过程中，中央集权政府与民主代议制的构建进度可能不一致，就会出现中央集权下的国家，实行全能财政。这时，财政主体结构可能出现“权贵”、“资产者”、“劳工”之间界限模糊化的倾向，财政公共性扩张的同时，公共决策机制建设滞后，财政运行效率不稳定。既有可能滑向帝国财政，也可能走向财政的轨道。

5 公共财政。财政是公共财政的初级阶段，而公共财政是财政的理想状态，它是在个人自由平等的基础上，充分实现了公共性的财政，是一种完全实现了通过公共决策、公共监督的公共选择过程，过程与结果均导向“公共利益”，用公共收入提供公共品满足公共需要的高效运行的财政类型。这时的财政主体结构中，个人的自由平等得到法治化保障，出身、财富拥有量不再成为影响财政活动的因素。公共财政以满足社会公共需要作为主要目标和工作重心，以提供公共产品和服务作为满足公共需要的基本方式，以公民权利平等、政治权力制衡前提下的规范的公共选择作为决策机制，在管理运行上以现代意义的具有公开性、透明度、完整性、事前确定、严格执行、追求绩效和可问责的预算作为基本管理制度。

总体来说，公共性是财政的一般属性，财政的公共性体现在满足公共需要、分享公共品的效用中，也体现在财政运行的过程中。在财政形态演化过程中，公共性的范围在扩大，公共品的种类在增加、重要性提高，参与公共决策的人数比例在增长，这个过程也叫做财政公共化过程。公共财政是理想中的财政类型，但并不曾成为人类社会的现实。财政公共化是趋近公共财政目标的过程，建成纯粹的公共财政形态将是一个漫长的历史过程。

三、财政形态演化的中西比较

中国与西欧的社会形态演化异中有同，大体都经由封建社会与专制社会走向社会，都将经由建设作为实现大同社会理想的路径。但走向进程的突出差异在于，西欧多中心、小规模、时间漫长的封建领主时代，成为随后向社会自然演化的重要基础，君主专制时代的影响小；而中国帝国专制时代时间长、程度深、影响远，遗留的历史残余对社会建设的阻碍更突出。

（一）中西财政形态演化的脉络及差异

吉登斯将西欧国家的演化划分为传统国家、绝对主义国家、民族民主国家三个阶段。这里的传统国家实质上是封建领主制国家，绝对主义国家实质上是君主专制国家，民族民主国家实质上是国家。以法国为例，其16世纪以前处于封建领主制国家阶段；此后到18世纪末处于绝对主义国家阶段，与康熙同时代的国王路易十四曾自称“太阳王”；大革命以后开始建立民族民主国家，也就是国家。从我国与西欧的历史对比中可以发现，中国战国以前的封建时代类似西欧传统国家时期，西欧的绝对主义国家时代与中国2000多年帝制时代相类似，西欧的民族民主国家时代与辛亥革命后走向共和以来的特征相对应。在中国走向建立民族民主国家或国家的过程中，一度出现了威权国家时期。但中国进入绝对主义国家时代或者说是帝制时代更为久远，中央集权制度伴随着大一统观念，产生了大一统国家的庞大规模效益及巨大的管制成本，规模效益及管制成本的消长主宰了中华文明的兴衰。

从世界大历史来看，与国家形态的演化相对应，人类进入阶级社会后整体上经历了一个“封建一帝国一全能一”财政形态的演化过程，各个国家财政形态的演化又呈现出不同的特点。英国是世界现代化进程的领头羊，几乎从封建财政直接演化出财政形态，财政演进成为其18～19世纪独霸全球的重要支柱。在特殊的地理环境与历史传统下，英国没能形成强大的官僚系统和常备军，君主专权得不到强化。弱政府强社会社会结构下的市场制度、制度相配合，为工业革命奠定了社会激励制度基础，较直接地从封建财政过渡到财政。

法国四面都可能面临外部威胁的地理环境，来自战争的损害更大更深，对强大国家中央集权的需求更加强烈，这促成强大君主的形成，帝国财政也较典型。但帝国财政在与财政竞争中的劣势，迫使其最终选择了走向财政的道路。美国承袭英国传统，建国初期就确立了财政轮廓；德国大体上经历了“封建-帝国-”财政的转型过程；俄罗斯、中国则经历了“封建-帝国-全能-”财政的演化过程（表1）。

（二）中国近代财政形态演化的特征

中国历史上频繁出现农耕与游牧文明的冲突，加上水旱灾害多发，客观上产生了对中央集权政府的强烈需求，处于西部高山大漠与东部海洋之间相对空阔的地带，为大规模行动提供了便利，早早建立了强大的常备军，并在强大军队的基础上建立起了专制皇权。自秦始皇时代建立郡县制后，中国进入了西方所谓的绝对主义国家时代与帝国财政阶段。自清末以来，在外部冲击下帝国财政走向瓦解，军阀（战时）财政是一种过渡形态，后来经过全能财政向财政转型，1998年开始确立了公共财政的目标（表2）。

1 帝国财政崩溃阶段（1842—1911年）。在西方的冲击下，晚清的帝国财政依然建立在皇帝拥有一切财产最终所有权的基础上，企图维系其财政收入制度的掠夺性、财政支出制度的消费性、财政管理制度的专权性，但却因应对的被动失措使财政权力“外移”与“下移”，财政收入制度的掠夺性恶性膨胀，支出制度的消费性更加，财政管理制度的专权性逐渐散落，收支自求平衡的原则无法维系，导致财政制度与帝国一起走向灭亡。这一时期的财政制度变迁没有给中国带来现代化效率的提高，反倒引起更为严重的公平危机与生存危机。

2 军阀（战时）财政阶段（1912—1949年）。军阀财政与战时财政可以归入一种财政形态，这是两个观察角度。二者从客观形态上并无多少不同，但就合法性层面却可以做出差异颇大的解读。军阀财政下，“城头变换大王旗”，产权不确定，财政收入制度表现为诛求无度性，财政支出制度具有对社会经济的破坏性，财政管理制度体现为滥权性。从具有合法性政府的角度，这时的财政可称为战时财政，产权制度体现为公共产权在先性，财政收入制度体现为需求无限性，财政支出制度表现为求生性，财政管理制度以专权性为主要特征。在战时财政中，依托暴力的军事专制与帝国财政专权性一脉相承。在现代化的大背景中，这时的财政制度也孕育着有利于现代化成长的种子。如国民政府试行“五权宪法”的公共决策制衡机制设计，取缔厘金、更新税制、关税保护制度的使用，分级财政的尝试，工业化导向财政支出的安排及现代预算制度的引入等，在很多方面包含着财政的特征。但在战乱的环境里面临财政活动执行力不足的困境，军阀势力主导政权导致财政汲取缺乏约束，征收通货膨胀税饮鸩止渴，军事开支无度，官僚腐败泛滥，激化公共生存危机并导致财政崩溃。

3 全能财政时期（1949～1978年）。新中国在对民生的关照和公平价值理想的追求中建立，强制对产权制度、财政制度进行激进变迁，在公平的基础上追求经济效率的提升，选择了与旧政权相异的现代化道路，并以财政制度作为其重要支撑。全能财政以公共产权的垄断地位为基础，财政收入制度具有“自产性”，财政支出制度具有建设性，财政管理制度具有集权性与民粹性特征。由于国家替代了社会，财政制度统配社会资源，个人的产权激励被权力激励所替代，无法实现经济的持续高效率。集权性提高了财政制度的决策效率，却无法实现其执行效率。大民主的运动式财政监督有利于保证社会的相对公平，但却无法实现财政制度的法治化、规范化运行。

公共财政制度论文篇（6）

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2013 . 14. 030

[中图分类号] F812.7 [文献标识码] A [文章编号] 1673 - 0194（2013）14- 0050- 03

国外文献在理论研究上一般把政府支出分为生产性支出和非生产性支出。从字面上理解，生产性支出是一种社会积累过程，有益于提高社会生产能力和经济增长速度，而非生产性支出纯粹是一种财富消耗。因此，这一种分类法暗示着政府应该尽量提高生产性支出的比重。但是，在经济学界不同的学者对于具体的划分存在着争论。格瑞尔和塔洛克（1980）把教育和国防支出看作是非生产性支出。相反，巴罗（1990）对非生产性支出所下的定义为：公共支出总额减去政府用于教育和国防支出，因为教育和国防支出更像公共投资，它们对私人部门的生产率产生正的影响。另外，为了更方便地研究财政竞争与财政支出结构的关系，根据Keen and Marchand （1997）的界定，把政府公共支出划分为2类：一类是进入辖区居民效用函数的公共服务支出（public good），另一类是进入企业生产函数的公共投入支出（public input）。其中， 公共投入支出主要指基础实施、交通和运输、企业研发投入和城市维护等有助于改善投资环境方面的支出，而公共服务支出主要包括用于满足辖区居民福利要求的科学技术、教育、医疗卫生和社会保障等方面的支出。而邹恒甫（1998）对划分生产性支出和非生产性支出的传统做法不满意。在他看来，哪类属于生产性支出，哪类属于非生产性支出，应该有更严格的理论基础。所以，哪类政府支出能够促进经济增长，哪类妨碍经济增长，也应该由数据说话，通过严格的实证研究方法，他得出结论，一项公共支出是生产性还是非生产性的，取决于该项支出在总支出中的相对稀缺程度。本文对财政支出结构的理解基本上与邹恒甫的思想一致。更进一步，我们认为不能仅仅依据经济增长的标准来评价财政支出结构的合理性，只有立足于经济、政治和道德三重维度才能真正实现财政支出的优化配置。

1 FGFF视角下的地方财政支出结构：财政资源的优化配置

第一代财政分权理论（First Generation Fiscal Federalism，FGFF）主要是从资源配置的视角，以新古典经济学的规范理论作为分析框架，研究地方政府如何对财政资源进行合理配置，从而重点强调地方政府为吸引流动性要素而展开激烈的竞争，很显然，辖区居民会根据自身的偏好和需求选择公共产品的组合，地方政府在提供各管辖区内的公共产品时会尽力讨好辖区居民从而引发地方政府的良性竞争。蒂布特模型中（1956）“用脚投票”理论表明，个人可以通过选择居住地来表达其对地方公共品供给的偏好，并用这个机制来有效地显示地方公共品的供给效率。通过居民“用脚投票”，对地方政府形成强烈激励，增强地方政府之间相互竞争，使地方公共品供给效率得到提高。奥茨（1972）对于分权合理性的阐述可以归结为“分权定理”。分权定理建立在选民偏好的差异和中央政府等份供给公共品的假定上，在此前提下，如果地方政府能够和中央政府一样提供同样的公共品，那么由地方政府来供给更好。奥茨的分权定理实际上还暗含着一个前提就是选民的流动性带来的政府间竞争，如果居民的流动性受到限制，地方政府就没有足够的动力供给帕累托最优产量，正是由于选民可以流动，一旦地方政府不能满足选民的要求，选民就可以迁移到自己满意的地区，那么地方政府为了吸引选民，就会相互竞争以满足选民的需求，从而达到帕累托最优。

其中Keen and Marchand （1997）最早在其文章中研究财政竞争与公共支出结构的关系，根据受益对象他们把公共支出划分为2类：一类是进入辖区居民效用函数的公共服务支出（public good），比如休闲设施或者社会服务事业等；另一类是进入企业生产函数的公共投入支出（public input），比如说基础实施或者科技研发等。通过理论模型的构建和分析，他们证明了“支出结构的系统性偏向”，即在整个公共支出中，花费在公共投入上的太多，而花费在消费者能够直接受益的项目却很少。在实证检验方面，Hannes winner（2004）利用1970-1997年经合组织国家的固定效应面板数据，把财政竞争作为内生性的工具变量，计量结果证实了KM模型的理论假说。随后，在KM模型的基础上，Rainald Borck（2006）对其进行了进一步拓展：生产函数由流动资本、流动熟练劳动力、不流动的非熟练劳动力和土地4种生产要素组成。政府同时对资本和劳动力征税，不同种类的劳动力收益于不同的公共服务。通过理论与模型分析，结果发现：辖区政府倾向于把更多的公共服务支出用于流动熟练劳动力而把更少的公共服务支出用于不流动的非熟练劳动力，而且在资本与劳动力呈强互补时，这种激励更加明显。

但是由于KM模型存在着许多假设前提，比如说劳动力不能流动，所以他们只是在短期内和静态上来分析财政竞争与公共支出结构的关系。自从Matsumoto（2000）研究了劳动力自由流动情况下财政竞争对财政支出结构的影响之后，经济学家开始从动态和一般均衡的宏观视角来重新认识财政竞争和公共支出结构的内在联系。一旦把财政竞争置于一般均衡的视角之下，辖区政府为了在短期内快速发展经济可能会在公共支出方面偏向资本。但是这种偏向只是暂时的，因为资本生产力的提高会越来越依赖劳动力的互补，为了实现可持续的经济增长，地方政府必须在公共支出上给予劳动力平等的地位从而被迫调整财政支出结构以顺应经济增长的内在规律。

2 SGFF视角下的地方财政支出结构：公共支出的政治决定

近年来，以钱颖一、温格斯特为代表的经济学家将信息经济学的分析框架引入到财政理论研究。他们从非对称信息出发，强调激励相容和机制设计，在传统分析框架下引入了新的分析方法，在此基础上逐步形成了第二代财政分权理论（Second Generation Fiscal Federalism，SGFF），即“市场维护型财政联邦主义（market-preserving federalism）”。第二代财政分权理论研究的重点在非对称信息条件下，如何设计对地方政府的激励机制，从而找到一种使地方公共品的配置效率得以实现，同时不失财政公平的最佳机制。随着第二代财政分权理论研究的深入，越来越多的经济学家发现，政府间竞争只能限制并不能消除公共品供给的低效率现象。Ruben and Zhuravskaya（2004）的近期研究也表明，在缺乏地方政府问责制的情况下，高强度的经济激励反而容易导致政府官员的腐败、省级政府保护主义和被既得利益集团所俘获。可见，第二代财政分权理论下的公共品供给着重于解释财政分权的机制特别是对于财政分权实施主体的微观基础——政府官员的行为进行了比较深入的 研究。与企业经理人类似，如果没有相应的约束机制，官员同样会进行寻租行为，进而影响到包括公共品供给在内的所有公共决策，而如何设计出对其激励相容机制就成为了关键。因此，第二代财政分权理论下的公共品供给的立足点就是好的市场效率来自好的政府结构，通过市场效率提供支持性的政府系统，在构造政府治理结构时考虑到相应的激励机制，有助于形成地方官员的利益与公共利益相一致的经济激励和政治激励，只有在这样在财政分权体制下，才能使得中央和地方政府各司其职，为解决有效率的公共品供给创造条件。

总之，第二代财政分权理论在2个方面上对第一代财政联邦主义理论进行了拓展：①抛弃了“仁慈政府”的假设。与传统理论假设的政府官员追求辖区居民福利最大化不同，新理论假定政治过程中的所有参与者（投票者与官员）都有各自的目标函数，都试图在一定的政治制度环境（如不同的选举体制）约束下最大化各自的利益。基于这样一种假设，第二代财政分权理论主要关注不同的政治制度对政府官员行为的影响，以及由此决定的分权体制运行的结果。②强调了信息不对称的重要作用。由于信息的不完全，越来越多的研究借鉴委托理论来分析政府间政治关系。一种情形是把政府间的纵向联系视为一个企业组织，中央政府充当委托人，地方政府是为实现中央政府目标的人；另外一种委托—模型则认为全体选民是委托人，中央政府是服务于全体选民的单一人，而分权后的地方政府则充当了各个地方人的角色。不管是哪种形式的委托，需要建立相应的激励机制来促进实现社会福利的最大化。一旦对研究方法和研究范围进行了拓展，第二代财政分权理论实际上可以归结为一种分权的新政治经济理论，而不应当归置于传统的财政联邦主义理论的分析范式。

3 结 语

近年来，关于地方财政支出结构的国内外文献在不断积累，这反映出经济学家对于财政支出结构的理解也越来越全面而深刻。正是基于此，本文试图从两种视角去理解财政支出结构，一方面，如果从新古典经济学出发，地方财政支出结构主要反映了公共产品的供需关系。第一代财政分权理论就是从这个角度出发，以新古典经济学的规范理论作为分析框架，研究地方政府如何对财政资源进行合理配置，从而重点强调地方政府为吸引流动性要素而展开激烈的竞争，很显然，辖区居民会根据自身的偏好和需求选择公共产品的组合，地方政府在提供各管辖区内的公共产品时会尽力讨好辖区居民从而引发地方政府的良性竞争。然而，我们说，新古典经济学对于财政支出结构的理解过于理想化，它忽略了财政资源配置的制度基础。在现实中，地方政府及其官员控制着财政资源的配置方向，他们可能为了自身利益最大化而人为地偏向财政支出结构。所以，另一方面，我们又必须从新政治经济学的视角去考察地方官员的行为取向从而理解财政支出结构的形成机制。这也是第二代财政分权理论分析公共品供给的主要思想，他们着重于解释财政分权的机制特别是对于财政分权实施主体的微观基础——政府官员的行为进行了比较深入的研究，在他们看来，如果没有相应的约束机制，官员同样会进行寻租行为，进而影响到包括公共品供给在内的所有公共决策，因此如何设计出对其激励相容机制就成为了关键。

主要参考文献

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公共财政制度论文篇（7）

在我国，研究公共财政问题是近年来的事情，随着社会主义市场经济体制的逐步建立，公共财政体制在我国是否适用，也成为广大财政理论和实际工作者共同关心的问题。笔者拟就公共财政的一些理论问题谈些自己粗浅的认识。

一、对公共财政概念的重新认识

讨论公共财政问题，首先必须弄清公共财政的概念。笔者认为：

（一）公共财政是与私人财务对应的概念，是对政府财政的客观要求

公共财政是与私人财务（财政）对应的概念，它是代表社会公共利益，为满足社会公共需要而进行的收支活动。这里的公共利益和公共需要是指广大民众的利益和需要。公共财政行为目的的社会公共性，是公共财政与私人财务的区别所在。从行为特征上看，公共财政是一种收入和支出活动，这构成公共财政与其他公共行为的本质区别。

显然，我们这里对公共财政概念的定义与传统说法有一定差异。按照传统观点，公共财政就是公共经济，就是政府提供公共产品的行为，由于政府的职能主要是提供公共产品，因此，公共财政几乎成了政府的同义词，这显然是不准确的。在这里，我们将公共财政表述为一种代表社会公共利益，为满足社会公共需要而进行的收支活动，是强调公共财政作为一种收支活动的行为寓意，也是突出公共财政作为政府实现公共利益和公共需求的一种工具和手段与政府本身在概念上的区别。

公共财政存在的基本前提是社会公共利益和这种利益的载体棗公共需要的存在，这是公共财政存在的一个必要条件，它在一定程度上说明公共财政作为公共利益和社会公共需要的实现手段存在的必要性。公共财政作为一种满足社会公共需要的收支活动，其实施主体是一定时期社会公共利益的代表者，在国家和政府存在的条件下，主体的责任自然应该由国家和政府来承担。因此，国家财政必然是公共财政。

国家财政的社会公共性首先是由国家和政府的社会职责和功能决定的。国家及代表国家的政府是社会管理者，当然也是社会公共利益的代表，体现公共利益并使之得到实现，是国家和政府的一项最为重要的职责，因此，国家财政必须是公共财政。不体现和实现公共利益和公共需要的政府财政是不正常的和有缺陷的。从这一意义上说，公共财政是对政府财政的一种客观要求。

（二）公共性是政府财政的一般性质

按照传统观点，公共财政是政府为社会提供公共产品的行为，它的产生和存在是市场机制天然存在的缺陷使然，也就是说，由于市场机制在配置资源方面有一些自身无法弥补的缺陷，因而需要政府出面通过提供公共产品的方式来对市场缺陷加以弥补。显然，这里是将市场经济当作公共财政存在的必要条件，也就是说公共财政是市场经济体制下政府财政的表现形式。对此，笔者有不同的看法。我们认为，公共财政不是市场经济体制下政府财政的特殊性质，而是政府财政的一般性质，因为体现和实现社会公共利益和公共需要是政府财政的共同出发点和归属，不论任何社会形态的政府财政都是如此，在这里所不同的只是由生产力水平差异决定的社会公共利益和公共需要的层次，以及由生产关系决定的公共利益和公共需要的范围。

这里可能会有一个疑问，即我国传统计划经济体制时期的政府财政涉足了大量私人财务的事务，它是否具有公共财政的性质，如有例外，如何解释公共性作为政府财政一般性质的论点。笔者认为，我国传统计划经济体制时期的政府财政仍然是公共财政。在这里，主要的问题是在计划经济体制下，私人的个别需要被控制到了最狭小的范围内，相当部分个别需要被异化为公共需要，或者被采取了公共实现的形式，正是这种私人需要的个别性与其实现形式公共性的不协调，才导致了计划经济体制在提供私人产品，满足个别需要方面的低效率，这种低效率正好从另一角度说明了计划经济体制下政府财政的公共属性。我们不能因为某种机制在操作上的不正常而否认机制本身的存在，同样的道理，我们也不能因为计划经济体制下政府财政代行了许多私人财务的职能而否认政府财政的公共财政性质。

（三）公共财政的意义在于对政府财政职能作了合理定位

之所以要强调政府财政的公共财政性质，是因为公共财政对政府财政作了合理定位，它明确了政府财政的职责范围和主要功能，在现代市场经济条件下，则将政府与市场配置资源的范围及其分工作了合理的划分。公共财政强调纳入政府财政范围的应该是具有公共利益和公共需要的事务，对那些私人利益和个别需要，政府只能为其正常实现提供外部条件，而不必直接参与其实现过程。因为私人利益和个别需要有其自身的实现机制，个人对自身利益的追求使私人利益和个别需要的实现具备了充足的微观动力，因而政府不必直接介入其实现过程；同时，个别需要所体现出的千差万别的个体偏好，使政府不能直接参与其实现过程；此外，个别需要的实现完全可以按照等价交换的原则在个人之间进行，这种等价交换的过程一方面满足了购买者对商品物质形态的个别需要，另一方面则满足了售卖者对商品价值实现的追求。与此不同的是，由于众所周知的原因，社会公共需要的满足很难按照等价交换原则来实现，其实现的责任只能主要由政府承担。可见，社会成员的个别需要的满足和实现不必也不能由政府财政来实现，而社会公共需要则应该主要通过政府渠道得到满足，政府财政实质上是为满足公共需要而存在的公共财政。公共财政界定了政府配置资源的范围，即政府财政直接配置资源的范围应该在公共需要的领域内，其意义在于对政府财政职能作了合理定位，它强调政府财政的社会公共性，并在概念上将政府财政与私人财务区别开来。

二、公共财政论与国家分配论的关系

近年来，随着公共财政理论在我国的传播和发展，公共财政论与在我国有广泛影响的国家分配论之间的分歧也以各种不同的方式表现出来。有些坚持国家分配论的人认为，公共财政否定了财政分配的国家主体性，是对政府财政职能范围的缩小和肢解。坚持公共财政论的人则将国家分配论当作与计划经济体制相适应的一种落后的、过时的理论，认为在市场经济体制下政府财政是公共财政，国家分配论已经不再适应我国的社会主义市场经济体制。

对以上两种观点，笔者都有不同的看法。我们认为，任何理论的产生和发展都有它特定的理论基础和实践背景，社会科学理论的产生和发展更要受特定时期、特定社会条件的制约，因此，我们很难说什么理论是先进的，什么是落后的，只要对社会经济发展有一定理论意义和实践价值，就值得去学习和研究，况且，国家分配论曾经在我国财政理论界有着最为广泛的影响，它对指导我国特定时期的财政实践发挥过积极的作用，尽管它的一些用于指导计划经济体制下财政实践的管理原则和理论已不适应市场经济的要求，但它的核心内涵棗摬普墓抑魈逍詳却仍然反映了财政活动的一般特性，因而并没有过时。这里必须澄清对国家分配论的两种误解：一是将传统理论当作国家分配论的全部；二是将国家分配论误解为由国家统揽一切分配的理论。其实，在传统体制时期产生的国家" 分配论的理论观点只是其在特定时期，根据特定的实践背景提出的理论，而不是国家分配论的全部，它也可以根据社会主义市场经济体制对国家和政府职能转变的要求，继续研究和提出指导社会主义市场经济条件下的国家分配理论；国家分配论也不是由国家统揽一切分配的理论，它只是强调财政分配中的国家主体性和主导性，在这种主体性和主导性的基础上，国家分配的范围是由一定时期国家职能范围决定的。从这一意义上说，国家分配论也没有过时。

在我们看来，国家分配论和公共财政论两者的主要观点并没有本质的分歧，不同的只是其强调的侧重点，比如国家分配论强调财政行为主体，公共财政论强调财政行为的目的和范围；国家分配论突出财政产生与国家产生的本质联系，公共财政则突出国家作为公共利益的代表与私人财务在活动范围和原则上的区别。在这种外在形式差异的背后，两者的基本立足点却是相近甚至是相同的。表现为，摬普之所以成为公共财政是因为它是一种代表公共利益、实现公共需要的财政活动，在国家存在的条件下，这种财政活动的主体当然只能是国家和政府，因为国家和政府是公共利益的当然代表，公共财政实质上是对政府财政职能的定位，是从另外的角度对国家财政的定义。可见，公共财政论也是以国家主体为基本立足点的，这一立足点构成公共财政论和国家分配论最本质、最关键的共同点。在这一共同的基本点上，公共财政并不会缩小国家财政的范围，也没有肢解政府财政的职能，因为政府财政职能范围的变化是围绕国家职能范围的变化而变化的，在这里，起决定作用的是一定时期的经济体制及由之决定的国家职能的大小，而不是公共财政本身。在市场经济条件下，将计划经济体制下由政府承担的私人需要的实现归位于市场，使社会公共需要和个别需要都有其稳定的、更有效率的实现机制，并建立以弥补市场缺陷，为市场机制正常运作提供外部条件的公共财政运行体制，是经济体制改革对政府职能转化的要求，也是对政府财政职能所作的合理定位，这并没有否定财政的国家主体性，也没有肢解政府财政，而是按照市场经济条件下政府职能范围及由之决定的公共需要的范围调整了传统体制下政府财政职能越位和缺位的状况，将政府财政的职责和功能规范在公共服务领域，使其更加合理和完整。

三、我国建立公共财政理论体系应注意的几个问题

（一）尊重不同社会条件下公共财政的特性

根据上述分析，我们可以得出我国财政应该是一种公共财政的结论，特别是在社会主义市场经济条件下，我们更应该重视政府财政的这种公共特性。对这种公共特性的研究西方发达国家已经有很长的历史，取得了很多科学反映公共财政运行一般规律的研究成果，这些成果是人类的共同财富，因而也是我们在研究公共财政理论时应该尽量去学习和借鉴的。但是，笔者不赞同目前学术界普遍存在的一种倾向，即过分强调不同时期、不同社会条件下公共财政理论的共性而忽视其特殊性的倾向。我们认为，由于生产力水平和经济基础不同，公共财政理论所参照的实践基础也不相同，因而在生产力发展水平不同的国家，以及同一国家的不同时期，受社会经济条件的影响，公共财政理论也会有一些差异。我国是一个正在从计划经济体制向社会主义市场经济体制转换的发展中国家，生产力水平较低，市场经济的微观基础尚不完善，市场机制也正在发育过程中，政府和市场在资源配置中的互补关系和相应的机制也远未理顺和形成，由此决定了我国的公共财政理论研究应该体现自己的特点。那种过分强调公共财政理论的共性，忽视和否定其不同的实践基础，在理论研究上局限于对西方财政经济理论的简单传播，甚至在表达方式上也模仿西方公共财政学是不可取的，也是十分有害的。这就要求我们在学习和借鉴西方科学的管理理论和方法的同时，本着实事求是、一切从实际出发的科学精神，以我国的基本国情为实践基础，探讨和创立符合我国社会主义市场经济要求的公共财政理论，并以此为我国的公共财政实践提供指导，这才是目前我国财政理论工作者面临的最重要的任务。

（二）重视对转轨时期公共财政制度的研究

近年来，我国财政理论界对适应社会主义市场经济的公共财政理论的研究取得了一定成果，但却在一定程度上存在实践起点选择上的误区，即往往将目标体制作为理论研究的实践起点，按照西方公共财政理论的一般原理，设计出完善的市场经济体制下的公共财政管理模式，并试图照搬这种模式去解决特殊体制时期的特殊问题，其结果当然收不到好的效果。我们认为，对目标体制下公共财政管理模式的理论研究是非常必要的，但它远不是当前公共财政理论研究任务的全部。目前我国正处于计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨的过程中，这种转轨的实践是中国所特有的，转轨过程中的社会经济矛盾及其表现形式既不同于计划经济体制时期，也不同于目标体制时期，具有很多特殊规律。因此，在旧的运行系统及其管理规则正逐渐失效，新的体系及其规则尚未完全建立起来的特殊历史时期，政府财政应该实行怎样的管理模式，面对经济运行机制的某些特殊矛盾，政府财政应该采取怎样的政策，政府如何应用财政手段来促进经济体制改革的进程，在建立目标体制的过程中政府财政如何发挥积极作用等等，这些实践问题是西方现成的公共财政理论所无法解决的，需要我们在理论上进行开创性的探索和研究，并形成有针对性的、系统的理论，为解决实践问题提供正确的指导。这就要求我们正确选择财政理论研究的实践起点，重视对转轨时期社会经济规律和公共财政规律的研究，使政府财政在建立社会主义市场经济体制的过程中能发挥更好的作用。

（三）重视对我国公共财政应用理论的研究

我国传统财政学研究重点更多地局限在对财政的产生和发展、财政的本质、职能和体系等基础理论问题上，过去形成的一些有较大影响的学术流派也主要侧重于在以上基础理论问题上独树一帜，并没有形成与其基本理论相配套的应用理论体系，使财政学这门应用性极强的学科总带有一些抽象、空洞的色彩，削弱了其为解决实际问题所应有的作用。近年来这种现象有所改观，但远未达到令人满意的程度。目前我们在财政应用理论研究方面存在许多问题：一是财政应用理论的研究仍然是零星分散，不成体系；二是财政应用理论的研究在时间上往往滞后于实践，缺乏必要的超前性，仅仅成为国家政策出台后一种撚皵性诠释；三是财政应用理论的研究往往侧重于对现行制度和体制的剖析，弱化了理论的创造性和客观性；四是财政应用理论的研究往往脱离中国的客观实际，在理论体系和政策措施上侧重于套用西方模式，使财政应用理论的成果缺乏针对性。以上财政应用理论研究中存在的问题直接影响了我国财政理论的正常发展，也成为我国财政改革往往滞后于经济体制改革要求的重要原因。因此，在今后对公共财政理论的研究中必须加强对社会经济实践有直接指导意义的应用理论的研究，使我国财政理论体系更加完善，也使我国财政理论研究能真正发挥推动社会经济发展的应有作用。

（四）实现我国公共财政理论的本土化

经济体制改革以来，由于我国的经济管理模式在向市场经济模式转化，因此，学习和借鉴西方发达国家的市场经济管理理论和经验成为理论研究的一项重要任务，这本身是无可厚非的。问题在于，我们在对西方财政经济理论的学习和借鉴过程中不同程度地存在着一些盲目和盲从的非理性现象，将正常的学习和借鉴引入歧途。这里有两种倾向尤其应该摈弃：一是重传播，轻研究，在自己的理论著述中往往肆无忌惮地抄袭西方理论，这不但对理论研究没有意义，而且败坏了理论研究的风气；二是重" 形式，轻内容，仅仅将西方财政经济理论作为一种时尚，作为一种标榜自己学识的工具，不论是否有针对性，是否适用，盲目套用西方经济学的行文风格和表达方式，使一些理论著述文字晦涩难懂，甚至文理不通，让人不知所云。要使公共财政理论真正发挥其应有作用，必须强调其本土化问题，这是由公共财政理论作为社会科学理论的特点决定的。我们要广泛学习和吸收西方市场经济理论和公共财政理论，但对这些理论的学习不是盲目的照搬照套，也不是从理论到理论的简单传播，更不是将西方理论当作一种装饰外表的花环。在这里，学习的目的是消化、吸收并为我所用；是与中国的实践结合起来，发展成为具有中国本土特色的公共财政理论。我们强调公共财政理论的本土化，并不是对西方市场经济理论和公共财政理论的简单排斥，而是强调以我国的具体情况为理论研究的出发点，以解决我国的财政经济理论和实践问题为研究的目的，形成能体现市场经济一般规律和我国社会主义市场经济特殊规律的公共财政理论体系和观点。

公共财政理论本土化首先是其实践基础的本土化，这一点在前面已多次强调，也就是说我们进行公共财政理论研究的实践基础不是西方市场经济国家的财政经济实践，而是中国社会主义市场经济及其实现过程。我们的研究必须考虑中国现实的生产力水平及其对公共财政的承受能力；考虑中国的社会经济结构及其发展变化趋势可能对公共财政制度带来的影响；考虑中国长期实行的计划经济体制的惯性及由之决定的公共需求范围与西方国家的差异；考虑我国的政体及其决定的政府机构规模和结构；考虑中国特有的复杂的政企关系及其对公共财政体制形成和完善的影响等等。毫无疑问，实践基础的本土化，是公共财政理论本土化最重要的含义，是我们在公共财政理论研究中最应该重视的问题。

公共财政制度论文篇（8）

中图分类号：D63 文献标识码：A

文章编号：1008-7168（2017）03-0024-05

财政透明度属20世纪90年代兴起的一个研究领域。由于财政透明度与政治民主、财政民主密切相关，因而国内外的研究大都将财政透明度规则视为现代政府治理的一个重要突破口。相比而言，国内学界对财政透明度规则的研究缺乏深入挖掘和探讨，且研究者大多基于经济学和管理学视角，鲜见从法学层面进行研究。财政透明度规则必须成为一个法律原则才可能通过制度的力量实现其理念，甚至必须成为宪法性规则才能成为国家治理的利器。

一、 财政透明度规则的理论基础

（一）人民论

基于人民的委托，政府行使公共嗔Γ但极有可能滥用权力。社会契约解决的根本问题是采取一种新的方式，使其能够保障每个人的自由和财富，且本质上使得每个人只是服从自己。理论认为，人之所以滥用权力是由于信息不对称。为解决公民与政府之间的信息不对称，财政透明度规则被认为是十分有效的理论。传统观点认为财政是政治的核心范畴且属于国家机密，但这一观点随着社会的发展受到挑战。欧洲的民主财政理论与社会契约理论有着十分密切的关联：“政府提供公共产品 ，而社会公众为此支付报偿、负担税收即公共财政、民主财政的内在逻辑。从这一角度来说，财政民主基于社会契约论。”[1]基于上述理论，公民有权力参与和监督政府的财政，而其前提是财政公开透明。“基于各种原因，包括政府债务增加和合法性等问题，各国政府均试图通过提高公共预算透明度来增加民众对政府政策的支持率。”[2]近年来，包括欧盟、联合国等均倡议提高政府财政信息透明度，这些倡议有一个共同的目标――政府应对民众负责，避免不断滥发债务或随意开支，以致政府入不敷出。这正是基于政府与人民之间的契约――政府是为委托人人民的福利服务的，而不能谋取自身利益让人民为此买单――决定的。

卢梭忠实信奉直接民主， 对代议制持强烈批评态度。他认为，本质上由公意构成， 而意志是绝不可以代表的；“它只能是一个意志， 或者是另一意志， 而绝不能有什么中间的东西。”[3]（p.35）古希腊罗马的人民因为城邦很小可以直接行使其权利，而现代民族国家使得人民只能通过代议制组织政府，人民通过财政透明度规则体现其权利成为较现实可行的规则。

（二）税收法定原则

税收法定主义萌芽于 1215 年的英国大。“《大》中第 12 条明确规定‘朕除下列三项税金外，不得征收代役税或贡金，惟全国公意所许可者，不在此限’。”[4]1242年，因国王不公开其开支状况，议会拒绝了国王开征新税的请求，这一历史事实恰好印证了税收法定原则与财政透明度原则的密切联系。

税收的开征以财政透明为前提。人民有权知道税收开征的目的和税收的支出情况。尽管这里的“人民”一开始表现为封建贵族和市民，但随着现代人权观念的发展，已经演变为每位社会公民。“法国《人权宣言》第 14 条规定：‘全体公民都有权亲身或由其代表来确定赋税的用途，决定税额、税率、客体、征收方式和时期’。”[5]（pp.881-882）公民要知道赋税的用途，前提是财政税收的公开透明，其中财政透明是核心。

（三）公共财产权理论

传统意义上财产权是一个私法概念。“公法之债”理论的提出，打破了传统观念中私法与公法之间的界限[6]（pp.53-70）。由于传统观念中税法是典型的公法，因而财政税收法是与财产权毫不相关的法律规则。但财政税收理论和财产权理论都在不断发展中，理论的发展与实践的变化是内在一致的。在公法之债理论中，“税”不再被认为是国家权力对公民的单方强制行为，而是一种债权债务关系。“应该以法实践论为标准来考察税法学原理，所以租税法律关系应属于公法上的债权债务关系”[7]（pp.161-163）。

有学者主张重新构建财产权理论，提出了“公共财产权”理论，认为公共财产权指政府基于其公共性特质取得、用益和处分财产的权力[8]。基于现代财产权概念的发展和公共财产权的提出，将财政税收视为政府的公共财产权具有正当性。财政税收是“公共财产”，最大的特征在于“公共性”，其取得、使用等过程都应以公开透明的方式向公众展示。这意味着财政透明度规则不仅是实体性规则，也包括大量的程序性规则。

二、财政透明度规则的基本内涵

财政透明度规则并非单纯经济范畴，而是通过财政透明度提升整个政府治理水平、实现国家治理体系与治理能力现代化的政治范畴。财政透明度规则内涵的发展经历了两大阶段：一是国际货币基金组织提出的“四点论”；二是学者们最新提出的“财政透明适度论”。

（一）“四点论”

国际货币基金组织在《财政透明度手册》（2007年版）中对财政透明度规则的内容进行了概括：政府职责法定，公开预算程序，便利公众取得，确保信息真实。政府职责法定是基础部分，其含义在于明确实施财政透明的主体，即法律法规明确的拥有财政权力的机构，既包括立法机构、行政机构和司法机构，也包括那些受到法律法规授权拥有财政权力的机构。尽管财政透明度规则也鼓励公众参与，但拥有公共职责的政府机构是财政透明度实施的主体。由于财政信息的高度专业性，公众理解上很困难，所以从程序上对财政透明进行要求十分必要，公开预算程序是正当程序原则在财政透明度实施中的具体表现。“程序正当是指公共财产的取得、用益和处分程序应具有正当性。无论是税收的课征，还是收费和行政处罚的收取，……除了应有明确的法律授权外还应经由法定程序。”[8]便利公众取得的意思是财政透明度的实施必须便于公众了解，因为政府与公众在财政信息领域处于不对称状态，所以法律要求政府在实施财政透明度规则时必须主动及时，如此才能使公众起到监督政府财政权力的作用，这本质上也是人民原则的体现。财政信息的真实对于实现财政透明度规则的目标――“提升整个政府治理水平，重塑国家与公民关系，实现责任政府从而实现国家治理体系与治理能力现代化”――有保障作用，通过财政信息的内部和外部监督确保财政信息真实是实现财政透明度规则的必要前提。

（二）财政透明度的适度

“四点论”是早期关于财政透明度规则的经典定义，其实质是为财政法治、财政公开、财政民主实施提供可操作化的现实路径。因此，“四点论”偏重于形式规则，而财政透明度规则的进一步发展使其实质精神内涵得到进一步挖掘。最新研究表明，财政透明度并非越高越好，而是应该与其发展相互契合；财政透明度也并非绝对，同样有例外。“过去学者们主要关注如何提高公众对政府预算、财政收支等相关信息的获取，他们基本上达成一种共识：更高的财政透明度能够减少腐败。因此，加强政府问责制和向公众提供关键信息是提高政府行政、执政能力，加强政府治理水平的必由之路。”[9]然而，这样的结论局限于定性研究未能从定量角度说明财政透明度如何具体把握的问题。以往研究过于关注“财政透明”，而没有关注“度”的问题。因而新的研究更关注哪些信息是需要公开的，哪些是不能公开的；财政透明度以何种方式提高能抑制腐败、改善政府治理，从而实现进一步重构国家与公民关系的目标。

“省际面板数据的实证分析基本上支持中国政府官员议价能力较强的观点，财政透明度目前对腐败的抑制作用不明显，贸易开放度的提升、公务人员工资的提高和政府规模的扩大都有助于抑制腐败，教育水平和经济增长对腐败的影响不显著。”[9]所以，不论是理论分析还是实证研究都表明，在中国政府官员议价能力较强的前提下，进一步提高财政透明度有助于抑制腐败、提高政府治理水平。同时，政府信息并非无底线的公开，部分信息不公开是通例。“英国1998年财政稳定守则指出，财政管理透明度的原则意味着政府要公开足够的财政信息……但有些信息例外， 比如涉及国家安全的财政信息、个人隐私信息、损害政府决策完整性和政策建议程序的信息等。”[10]政府的公信力是提高政府治理的重要保障，如果过度快速提供财政透明度，也可能伤害政府本身的公信力。过度依赖透明度可能会伤害信任，没有一定的信任政府组织无法有效运作或变得效率低下。因此，如何在提高财政透明度与保持政府公信力之间追求平衡，是未来财政透明度规则实施的重要理念。

早期的“四点论”和后来的“适度论”合起来，构成了完整的财政透明度规则的内涵。前者注重定性，后者注重定量；前者强调程序，后者强调实质。在现代国家的国家治理建设中需注意，应该以“四点论”为基础，然后兼顾“适度论”，切忌以后者否定前者。尤其对中国这样的国家，长期将财政视为“国之利器不可以示人”，亟须转变观念，从预算公开起步，向财政公开和财政透明转变，在此过程中掌握好度，这样才可能重构国家与公民之间的关系，实现财政民主和人民，最终推进国家治理体系和治理能力现代化。若一开始就强调财政透明适度，很可能成为不少既得利益者迟滞改革的挡箭牌，使得刚刚起步的财政透明度规则胎死腹中。本文在前述分析基础上提出：财政透明度规则指政府应该按照正当程序适度向公众公布其职能并基于其职能的全面公开透明的数据和为此而承担责任的规则。结合现实中国的问题和前述理论界定，本文重新界定的财政透明度规则的内容可分为四项：政府职责法定，正当程序，适度透明真实，责任政府。相比国际货币基金组织提出的“旧四点论”，这个关于财政透明度规则的新概括可称为“新四点论”。

三、财政透明度规则的现实路径

如何推进中国的财政透明度建设更受人关注。财税体制改革是全面深化改革的突破口，财政透明度建设则是当务之急。结合《中华人民共和政府信息公开条例》（2008年5月1日施行）（以下简称《条例》）实施以来的实践，当下中国财政透明度建设大致存在以下问题。首先，法律依据权威不够。《条例》作为国务院颁布的行政法规的权威性不够，不足以撑起财政透明度建设的法律基石。应摒弃继续修改《条例》的思路，直接进行立法。没有宪法与法律作为依据，则财政制度之改革的合法性和权威不够。其次，对比财政透明度规则的新四点要求，《条例》主要体现第二点即公开预算程序，距离第三点透明真实还有相当距离，第一、四点均未涉及。总体看来，我国财政透明度规则不仅离国际通行标准很遥远，即使按《条例》的要求也十分欠缺。再次，目前的财政透明度规则有很强的行政推动色彩，没有上升到法律治理层面，因而无法长期化、制度化。最后，目前的财政透明度规则局限于政府的个别部门推动，这削弱了这些重大工作的推进力度，这项工作需要所有部门（包括党的部门）合力共同推动。

（一）财政透明度的立宪态度

“在一个超过市镇的国家社会里，所有人参与所有公共事务实际上不可能，代议制政府成为人民所能选择的最好的政府形式。”[11]（p.52）基于人民论和公共财产权论，公民要体现其公意，仅依靠代议制政府存在很大缺陷。公共选择学派的研究表明：“当集体决策的成本高昂时，只有在半永久性的制度结构中进行大部分日常操作，政府才可能适当履行其职能。财政是广义政治的组成部分，所以必须把财政的变化视为半永久性和长期的社会结构特征。”[12]（p.350）财政透明度规则最初在欧盟国家推行，1993年《马斯特里赫特条约》（简称《马约》）对成员国财政政策做出原则性规定：从1994年起，欧盟各成员国的财政赤字占GDP的比重不能超过3%，政府债务占GDP的比重不能超过60%。基于担心其成员国造假账以应对《马约》，欧盟提出财政透明度规则来加强财政管理。从美国进步时代的预算运动，到2009年奥巴马签署首份总统备忘录――“透明和开放的政府”，反复论证了路易斯・布兰代斯的名言：阳光是最好的防腐剂。这份备忘录表达了三个观点：政府应该是透明的；政府应该是参与性的；政府应该是多方协作的[13]（pp.9-11）。基于人民论、公共选择学派的论证和美国欧盟的政治实践，财政透明度规则本质上是政治学规则，是提升政府治理水平的重要规则，将其纳入宪法或宪法性法律才能构成对政府财政权力的实质性约束。

（二）财政透明度的法律规则体系

为推进财政透明度建设，除在宪法或宪法性法律中加入前述对财政透明度内涵的界定外，还需配套制定相关法律规则体系。

首先，修改各级政府组织法，包括国务院组织法和各级人民政府组织法。现行国务院组织法除“部门机构无数量限制、内设机构无限制、直属机构无限制、副职人数无限制、监督机制不足”[14]等缺陷外，一个重大缺陷是对于各部门的职责没有清晰界定。地方政府组织法也存在类似的问题。这个问题不解决，十八届三中全会提出的处理好政府与市场的关系则无法从源头上厘清。“负面清单”模式自然是一大进步，但仍属于行政内部措施，属于不稳定、非常态的政策范畴。

其次，制定《行政程序法》，构建公民参与财政监督机制。十八届四中全会的决定提出完善行政组织和行政程序法律制度，《行政程序法》有望提上立法日程。程序法制和程序控权的理念和制度源于1215年英国的大，完善于美国宪法第5条修正案[15]。大颁布八百年来，各国均认识到程序控权是控制政府权力的有效方法，也是从源头上根治腐败的利器之一。公民对政治决策过程的参与不仅使民主制度成为可能，更重要的是通过参与过程推动个人负责任的社会行动和政治行动[16]（p.26）。应当对温岭预算改革、闵行预算改革、广州预算改革的经验予以总结，在民主恳谈基础上构建符合地方实际的参与式民主机制。

再次，将《条例》上升为《中华人民共和国政府信息公开法》。为实现真实透明适度的政府信息公开，应借鉴各国通例，制定法律规则层面的政府信息公开法。现行《条例》与《中华人民共和国保密法》、《中华人民共和国立法法》、《中华人民共和国档案法》存在冲突，这些冲突需要提升《条例》的法律位阶才能解决。关于财政透明度的适度问题，应以《中华人民共和国保密法》为限。长期以来，由于我国将公共事务视为保密内容，因而首先应推进财政透明度规则的全面实施，以公开为原则，不公开仅以法律为限。

最后，建设责任政府，实行财政问责制度。法治不仅强调对政府权力的限制， 同时也强调政府的责任。缺乏相应的财政问责制度，前述三项财政透明度的内容将无法从根本上实现。

（三）财政透明度规则与政治问责

《条例》的实施对政府的财政信息公开产生了重要影响。但能公开实质性财政信息的单位仅占全体受调查单位的 5.3% ，政府信息公开制度的作用还亟待提高[17]，其中一个重要原因是推进财政透明度规则的制度安排更多依靠道德感召而非制度强制。《条例》第三十五条对违反财政透明度规则行为的惩罚――“行政机关违反本条例的规定，有下列情形之一的，由监察机关、上一级行政机关责令改正；情节严重的，对行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任”――可操作性较差，因而使得目前的财政透明度建设进展缓慢。由于财政透明度规则的实施基于整个公众的利益，对财政透明度规则的违反往往侵犯的也是整个公众的利益，并且还让每个具体公民无法感受自身利益被侵害，因而通过司法诉讼方式追究违反财政透明度规则的政府和官员很难操作、难以奏效，唯一可行的责任追究方式是通过政治问责推动财政透明度规则的实施。要强化人大及其常委会对政府政权力的监督职能，考虑将党政干部官员违反财政透明度规则的行为视为应该进行政治问责的情形之一，列入《中国共产党问责条例》列举条款。

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公共财政制度论文篇（9）

中图分类号：F81 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2015）10-0093-04

引言

随着社会主义市场经济体制改革和政治体制改革的不断深入，政府会计改革不仅对一国经济发展有着重要影响，而且对一国公共管理水平的发展也起着至关重要的作用。健全的政府会计改革框架有利于政府更好地转变职能，增强财政活动的透明度，提高信息披露质量和水平，从而为人民提供更优质的服务。同先进的政府管理体制相比，我国现行的政府会计制度越来越不适应新形势下财政改革的需要，无法准确、有效地反映政府的财务状况和信息，因此，政府会计改革势在必行。与传统的公共管理理论不同，新公共管理理论以“理性人”和“私人管理方法”作为自己的理论假设前提，对旧的管理理论提出了严峻挑战，有利于提高政府绩效、转变政府职能。

一、新公共管理视角下政府会计改革的必要性

新公共管理运动是20世纪70世代，兴盛于英国和法国等西方国家的一场大范围且影响力很深远的运动。新公共管理运动着眼于建立高效、优质的政府，倡导政府功能定位和输出的市场化取向。新公共管理理论是先进的管理理论，提出将先进的管理方法和服务理念应用到公共管理部门，这项运动促使政府会计改革势在必行。基于新公共管理理论对政府会计进行改革，能够有效提高政府运行效率，提高财政透明度，能够将政府的财务情况更全面地反映给公众，从而提高社会资源的高效利用，降低政府财务风险，使得社会公众能够更好地监督国有财产。

新公共管理理论的中心思想是更加关注公共服务的效率、效益和质量结果，包括公共部门组织之间建立相互竞争的环境、重新设定生产力目标；增强国家对公共资源的分配及合理利用能力，有效使用社会公共资源；分权经营管理环境取代了高度集中、分级制的组织机构，使得资源分配和服务提供决策更贴近基层，并为客户和其他利益机构的意见反馈提供更多的空间；通过灵活的分析成本与效益的关系来反映政府管理的成绩。在新公共管理理论体系的引导下，政府将能够更加灵活、低成本地对外界的环境变化、利益变化做出及时、准确的反应。

传统的公共管理理论是官僚组织理论，新公共管理理论的出现对旧的管理理论提出了严峻挑战。新公共管理理论是以现代经济学理论和方法，即“理性人”和“私人管理方法”作为自己的理论假设前提。新公共管理理论认为，所有活动于市场的人都是“理性人”，每个人都是自私的，都希望以最小的付出获得最大的利益，这意味着政府放权给“无形的手”，政府的职能从“划桨”转变成“掌舵”，并将政府的影响尽可能降到最低。新公共管理理论借鉴了许多先进私营管理方法，新公共管理理论认为，尽管公共部门和私人部门的组织结构有所不同，但是有些先进的管理方法是通用的。如绩效管理、人力资源开放、目标管理等好的管理方法都能完全应用到公共部门中。

新公共管理在发展的过程中虽然也遭遇到了质疑，但是它也在不断被证明将是行政管理发展改革的目标。它通过推进改革管理的多元化，为政府做出公共选择提供了向导。因此，新公共管理视角下的政府会计改革势在必行，改革必要性主要体现在以下几个方面。

第一，政府职能转变和公共服务的社会化需要政府会计改革。随着社会主义市场经济的完善，政府职能需从全能型政府转变为“市场化政府”“政府”，这就需要政府会计进行深入改革，把国有产权管理职能与政府公共管理职能分开，这样做的目的是加大社会公众对国有资产的监督，提高和均衡政府公共服务水平。

第二，政府会计改革是政务公开的需要。随着国家出台各种政务公开政策，这就要求政府公开政务信息和公共部门账户，为了使公众得到重要的基础性数据，就要求政府提高财政透明度，更加全面地核算和披露政府资产、负债资产等相关信息。

第三，提升政府绩效需要政府会计的支撑。政府绩效是政府在社会管理活动中所体现的管理能力，新公共管理理论视角下的政府会计改革的主要目的是提升政府绩效（政治绩效、社会绩效、经济绩效、文化绩效），但是政府绩效的评估是一件不易的事，目前的收付制核算基础很难对政府绩效进行客观准确的评估，这就要求提升政府会计评估体系。

二、文献综述与评价

基于财政透明度的政府会计改革，Ferejohn（1999）构建了财政透明度分析框架。他认为政治家的徇私行为在一定程度上会随着财政透明度的提高而减少。王满仓等（2005）从理论角度分析了财政透明度的内涵，认为财政透明化是提高政府治理的关键所在，财政透明度的提高对于政府治理效率的改善有着积极性影响。程晓佳（2004）分析了IMF颁布的《财政透明度》的基本要求，并分析了它对我国政府会计范围、财务报告内容、政府会计基础、预算信息、会计要素、内部控制和审计的影响，得出建立政府会计准则体系是提高财政透明度的重要途径。B.J.Reed和John W.Swain（1996）指出，国家政治经济环境、法律法规、政府会计、组织安排制是公共治理的根基。

基于政府会计核算基础的政府会计改革，李建发（2001）指出，政府会计的改革的核心内容是权责发生制代替收付实现制，这个过程要循序渐进，可先实行修正的现金制度，待条件成熟后过渡到权责发生制。2010年12月31日财政部下发了《2010年度权责发生制政府综合财务报告试编办法》的通知，要求北京、天津、湖南等地区试编基于权责发生制的政府报告，明确权责发生制下的会计要素以及各要素的确认和计量，编制披露权责发生制的政府会计信息的综合政府财务报告。Anderw Likierman（1998）指出：引入权责发生制的政府会计较之前会有更多的机会关注投入产出，这样可以提高政府绩效，优化政府服务质量。Tony Dale和Graham Scott、Ian Ball（1997）指出，政府会计改革需要在一个政府会计框架和积极健康的环境下进行，这样引入权责发生制才有可能是成功的。

基于新公共管理视角建立政府会计体系方面，陈继萍（2011）指出，我国的政府会计是“预算会计―财务会计”的双轨制系统，前者和后者的服务目标不同，应该各司其职，但在政府会计和公共管理的整个层面，需要协同发展，互为支持，将预算会计信息与财务会计信息有效整合，以满足政府利益相关者的信息需求。彭宇田（2012）指出，我国目前还没有真正意义上的基于新公共管理视角的政府会计改革，目前的会计存在一系列问题如政府会计定位不准、财务报表体系落后等，所以，必须按新公共管理的要求，从政府会计目标、会计主体、会计核算基础和财务报告体系等方面对政府会计进行重新构建。

基于政府财务信息披露方面，Zimmerman，J.L（1977）指出政府会计采取基金会计的形式而不是进行改革是因为作为理性的最大化者，影响基金会计选择程序的利益集团对财务信息的需求和供给取决于他们受到的激励因素，并提供了一个政府财务信息披露的理论模型。Ingram（1984）指出，英国州政府的财务信息披露的数量取决于利益集团受到监督激励的大小，选民与政府官员的信息需求情况对州政府财务信息披露程度的影响更强。

通过分析国内外政府会计改革的参考文献，最后决定从新公共管理视角进行研究。但总体上说，我国关于政府会计改革方面的文献数量不多，而基于新公共管理视角下的政府会计改革更是少之又少，且我国政府会计改革没有一个科学的理论平台。基于此，本文从新公共管理视角出发建立相关可行的政府会计改革路径，为我国未来的政府会计改革的实践提供一定的理论依据。

三、我国现行政府会计缺陷分析

虽然我国一直在不断完善政府会计体系，但时至今日仍没有一个比较完善的政府会计管理系统，而且我国目前的政府会计体系面临着很多的挑战，如果不加紧建立政府会计改革路径，在某种程度上将阻碍政府职能的发挥，使社会公众对政府失去信心。目前本国政府会计存在的缺陷有：

首先，现行的政府会计体系缺乏统一标准。现行的政府会计包括预算会计、事业会计和行政会计，但是这三个会计体系是相对独立的，并采用不同的核算方法和会计科目且各自的监督范围也不同，这就造就了各自为政的局面，没有统一的标准。

其次，政府的财务报告重点强调预算，不能完整反映整个政府财务状况和现金流量。披露的信息不完整，无法给政府决策提供重要的依据，也无法让公众了解政府绩效和政府的执政能力。

再次，核算内容不够全面。政府接受公众所托，集中公众的资金，代表公众管理公共物品，分配公共资源，帮人民管理公共物品、国有资产、债务和所有权益。但是目前的政府会计核算的内容只能反映财政的收支情况，不能反映政府的负债情况，不利于公众对政府财政风险的了解和监督，这完全不能满足及时准确地向公众公开资金状况和政府职能转变的要求。

最后，核算基础存在明显弊端。在政府现行的收付实现制下，政府会计不能全面、完整地反映政府的负债状况，不利于防范财政风险。由于收付实现制是以现金的实际收付作为当期收入和支出的依据，在这种记账基础下，财政支出只包括以现金实际支付的部分，并不能反映那些当期虽已发生但尚未用现金支付的部分，使政府的这部分债务成为“隐性债务”。而且传统的收付实现制无法反映存量资产、无法对政府绩效和财政风险进行客观准确的评估，这给整个国民经济带来无形的隐患和危机。

四、我国政府会计改革路径的构建

（一）完善政府会计体系

由于我国的政府会计是预算与财务的双轨制系统，两者的服务目标不同，各司其职，但在公共管理的整个层面，需要协同发展，互为支持，需要将预算会计信息与财务会计信息有效整合，以满足政府利益相关者的信息需求。所以，必须按新公共管理的要求，从政府会计目标、会计主体、会计核算基础和财务报告体系等方面对政府会计进行重新构建。我们认为应该从政府会计目标、政府会计主体和制定政府会计准则这三方面入手来构建以绩效评价为向导的政府会计体系。具体如图1：

1.确定政府会计目标。目前本国政府会计的目标被定义得很明确，主要是提供准确及时的财务信息为政府决策提供数据来源，并精确反映政府职能的履行情况，为社会公众评估政府绩效提供依据。但目前政府会计信息的对象只有政府内部的管理人员，完全不满足新公共管理理论的要求，即政府市场化。这就要求政府会计信息既要满足内部政府人员的决策需求还要满足外部相关利益者的需求。通过扩大政府会计信息的使用范围，可以提高政府的财政透明度，加强公众对政府活动的监督力度。政府会计的目标可以结合我国具体的政府会计环境，分为两方面：行为受托责任和报告受托责任，这样可以让外部利益相关者更加客观地评估政府绩效和政府的执行效率。

2.确定政府会计主体。目前政府会计主体模糊不清，为了让政府更好地履行受托责任，急需明确政府会计主体。本文将政府会计分为记账主体和报告主体，其中记账主体主要是为了满足内部官员的信息需求，报告主体是为了满足外部利益相关者的信息需求。本文将记账主体分为各级政府、各级政府部门、各级政府事业单位，将报告主体分为单个报告主体和合并报告主体，这样可以明确政府责任和义务。

3.制定符合要求的政府会计准则。为了保证政府会计改革的顺利实施，就需要制定贴近我国具体国情的政府会计准则。然而制定政府会计准则是很具有挑战性的，所以需要从新公共管理视角的基础上考虑公共财政等因素。我认为首先应该将政府会计准则体系分为政府财务会计准则体系和政府预算会计准则体系，且财务会计体系对外公开信息的工具是财务报表和合并报表，政府预算会计准则体系对外公开信息的工具是财务预算报告和汇总报表。但财务会计的核算基础是权责发生制，预算会计的核算基础是收付实现制，财务报告和财务报表之间如何钩稽，合并报表和汇总报告应该如何编制，数据应该如何计算，这些问题都需要一一解决，才能建立符合标准的政府会计准则，并以准则为引导改革政府会计。具体如图2：

（二）引入权责发生制

政府会计由收付实现制向权责发生制转变是国际趋同的要求。我国现行的政府会计系统主要由财政总预算会计、行政单位会计与事业单位会计三个子系统组成，其主要目标是反映政府及其部门的预算收支情况，会计基础以收付实现制为主。其中，财政总预算会计、行政单位会计主要采用收付实现制，事业单位会计总体上实行收付实现制，经营性收支业务核算可采用权责发生制。我国现行的政府会计系统缺乏反映政府整体财务状况、运营业绩与成本、支出效率与效果等方面的财务会计信息，且从我国目前的国情看，要在政府会计核算、合并财务报表和预算编制等各个方面全方位引入权责发生制为时尚早，但是通过借鉴国际的成功经验，在一定范围内，可有选择、有步骤地采用修正的收付实现制和修正的权责发生制结合的形式。

为了稳步推进地引入权责发生制，除了要建立相关法律法规，完善政府会计体系，还需要其他配套改革措施，如研发相关软件系统、加强预算监督、加强政府行政管理，还要培养相关的高级管理人才以保障权责发生制能顺利引入。

（三）提高政府财务报告信息质量

政府财务报告是政府会计的最终产出，也是披露政府会计综合信息的载体。随着我国政府会计环境的变化，我国现有的政府预、决算报告制度将难以满足各方面使用者的需要，建立更加全面、与国际接轨的政府财务报告体系将是大势所趋。但我国政府财务报告所提供的信息不能全面反映政府预算执行情况、政府的运行业绩、政府财务状况，所以要构建具有中国特色的政府整体财务报告体系，提高政府财务报告信息质量至关重要。（1）引入资本市场的第三方审计。为了提高政府财务报告的质量和有效监督、规范政府活动，从新公共管理理论方面考虑应该引入资本市场的第三方审计。审计的种类可以包括内部审计和外部审计，其中要求外部审计对政府会计的财务状况进行审计，这样有利于外部利益相关者对政府活动进行监督；内部审计则起到自我约束的作用，可以提高政府的职能执行效率。（2）规范政府财务报告制度。现行的政府财务报告的质量令人担忧，无法反映政府的或有负债，而且最重要的是会导致利润虚增或虚减，无法防范财政风险。所以，必须重构政府财务报告体系，规范政府财务报告制度。具体的做法是：

第一，建议我国将财务报表改为财务报告。我国政府会计财务报告，一般称为会计报表，包括资产负债表、收入支出总表、支出明细表、附表和报表说明书。而财务报告主要由会计报表、附表、附注和财务情况说明书组成。

第二，增加政府审计报告，提高政府财务报告的信息质量。

综上所述，现行的政府会计无论是核算基础、政府报告制度、会计主体还是政府会计体系都存在很多缺陷，在新公共管理视角下的政府会计不能满足政府政务公开、提高政府财政透明度、政府职能转化的需要，所以必须进行政府会计改革。具体的途径是：第一步，完善政府会计体系；第二步，引入权责发生制；第三步，提高政府财政报告的信息质量。这三个步骤应该循序渐进，具体关系如图3：

五、结论

本文主要从新公共管理理论视角出发，对我国目前政府会计的现状、缺陷以及新公共管理视角下政府会计改革的必要性进行全方位分析，提出了我国政府会计改革路径选择：第一，完善我国政府会计体系。从政府会计目标、政府会计主体和制定政府会计准则三方面入手来构建以绩效评价为向导的政府会计体系。其中政府会计目标可分为行为受托责任和报告受托责任，这样可以让外部利益相关者更加客观地评估政府绩效和政府执行效率；政府会计主体可分为记账主体和报告主体，记账主体主要是为了满足内部官员的信息需求，报告主体是为了满足外部利益相关者的信息需求，这样可以明确政府责任和义务；制定政府会计准则需要从新公共管理视角的基础上考虑公共财政等因素，应将政府会计准则体系分为政府财务会计准则体系和政府预算会计准则体系，并以准则为引导改革政府会计。第二，循序渐进地引入权责发生制。政府会计由收付实现制向权责发生制转变是国际大趋势，但从我国目前的国情看，要在政府会计核算、合并财务报表和预算编制等各个方面全方位引入权责发生制为时尚早，但在一定范围内，可有选择、有步骤地采用修正的收付实现制和修正的权责发生制结合的形式。第三，提高政府财务报告的信息质量，提高财政透明度。我国现有的政府预、决算报告体系难以满足各方面使用者的需求，所以为了提高财政透明度应该引入资本市场第三方审计，规范政府财务报告制度。

参考文献：

[1]J.Ferejohn.Accountability and authority：Towards a model of political accountability[M].Cambridge University Press，1999.

[2]王满仓，赵守国.财政透明化背景下的政府治理变革[J].经济学家，2005（4）：89-95.

[3]程晓佳.财政透明度与政府会计改革[J].会计研究，2004（9）：1-6.

[4]陈继萍.公共管理视角下的政府会计概念框架研究[J].经济与管理，2011（8）：89-91.

[5]彭宇田.实施“新农保”政府责任缺不了[J].中国财政，2012（3）：78.

公共财政制度论文篇（10）

论文关键词： 公共 尺度体制；公共 财政 体制；公共政府体制

论文摘要：本文从分析

强调竞争性资源配置的一轨制，同时也隐含着另一个命题，即 公共 资源配置的特殊性。现代产权理论对这一问题的解释是：由于 市场 配置在效率上优于政府配置，因而只要能找到排他的制度装置(如天气预报的广告费，公路收费，公园门票等)，这类资源的配置也应走市场轨。只有那类完全不能排他且根本无法收费的资源(如公共服务)才能由政府提供。从我国的实践来看。可以排他的公共资源已被市场化浪潮席卷一空，不应由市场配置的公共资源由于部门所有的严重存在实际上也实行了“排他”。这两种现象都在很大程度上改变了公共资源应为全 社会 所享有的公共属性。因此，要把市场 经济 的产权原则贯彻到底，必须在推行“公共尺度体制”的同时，找到某种制度安排。以改变公共资源的部门化倾向，切实保证它们为全民所有(这实际上也是另一重大问题，即如何从源头上治理腐败所必须解决的)。

二是公共 财政 体制。与竞争性资源由市场统一配置相适应的是公共财政体制。公共财政体制的本质特征是财政只提供公共物品和公共服务，不得直接向竞争性市场延伸。改革以前，我国实行的是“生产型财政”，它是政府直接抓经济的体制依托。这一体制历经30年改革，已面目全非，但离规范的公共财政体制仍有不小距离。目前的主要问题是财政预算透明度不高， 法律 规范不严。公众不能有效监督财政，从而使得部门利益从不规范的财政体制下大量流出。同时，财政在地方政府扩张冲动下，仍然不得不通过各种专项资金来参与竞争性市场的资源配置，而与之相应的公共物品和服务的配置则经常缺失和不到位。

公共财政体制的建设无疑是