城市公共管理论文汇总十篇

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城市公共管理论文

城市公共管理论文篇(1)

小谷围岛坐落于珠江北岸的P区新造镇,距Y市中心仅17公里。1994年,数十位艺术家在P区及新造镇政府的大力支持下,与其他业主先后建造了160多栋风格迥异具有较高品味的别墅,形成小有名气的艺术村。自1994年以来,艺术村的建设分别获得了P市(现P区)建委核发的《建设用地许可证》,P市国土局核发的《建设用地批准书》。2002年G省人民政府给艺术村的业主核发了《房地产权证》,拥有国家认定的70年的土地使用权和房屋所有权。

2002年1月9日,Y市规划局公布了《Y大学城发展规划》。按照规划,Y大学城将建在P区小谷围岛及其南岸地区,规划范围约43.3平方公里。在整体规划中,艺术村所在地被划定为Y大学城的文化共享区。2003年4月18日,Y市国土资源和房屋管理局突然下发了收回b区谷围山庄和c区临江苑所有的国土资源使用权的通知。同年8月29日,Y市国土资源和房屋管理局再次“*房拆字「20034号Y市房屋拆迁公告”,该公告宣布:“小谷围艺术村、临江苑、谷围山庄地段房屋及其附属物均须于2003年8月29日起至2004年4月29日止拆迁完毕。”

2003年10月21日,约60位业主共同委托律师向Y市人民政府申请行政复议,以拆迁依据不足等为由,请求停止对小谷围艺术村三个小区的拆迁行为,并撤销上述《拆迁公告》。

2004年3月16日,申请行政复议的部分业主收到了Y市人民政府的行政复议决定书,维持了Y市土地开发中心的拆迁决定。之后业主正式向Y市中级人民法院和G省高级人民法院提起行政诉讼,两院均不予受理。截至2004年8月10日已有20余栋别墅被。

小谷围艺术村案是典型的因实施城市规划,使得不符合规划的土地利用被排除而引起的纠纷。城市规划作为调整城市空间的公共规则,客观上起着分配城市空间利益的作用,因此,城市规划必须符合公共利益。该案中,尽管引起纠纷的直接原因是土地征收,但是该征收乃基于在先的城市规划而作出。故,其实质争议指向的却是Y大学城规划是否符合公共利益问题。

一、城市规划中的公共利益如何可能

城市规划,从性质上说是一种行政计划。既为计划,一个突出的特征是前瞻性、不稳定性和裁量的广泛性、政策性。这势必造成在判断一项城市规划是否符合,至少是是否完全符合公共利益时,没有一个可得确定的标准,甚至无法运用一般的社会观念来评判。出于行政法学研究的视角,以及城市规划的性质使然,通过实体规则界定公共利益似乎并不现实。

何况,城市规划往往具有涉益对象的广泛性、权利影响的持久性和多阶段性。由此导致城市规划过程中利益的多元化和分散化,甚至可能在此过程中因利益的重组形成共识的失坠现象。然而,公共利益依最简单的理解,其正当性的最低基础应当是社会(成员)在特定问题上达成了共识。对社会共识的诉求与城市规划中共识的失坠形成了公共利益判断上的绝大难题。

更为重要的是,在城市规划中,规划行政部门往往无法秉持行政中立原则,这为公共利益的判断形成了比较大的障碍。传统上,行政机关(公共利益的具体判断者)是被假设为中立的,在公共利益的判断过程中应当遵守行政中立原则。对于可能涉及多方利益的行政行为,行政机关超然于各方,严格按照相关的事实和法律作为。但是,现代行政的任务除单纯消极的秩序维持之执行功能外,更包括积极的形成功能(如给付福利、利益调整、资源分配等),即行政并非仅是单纯的执行法律,更应包含政策拟定与决定的成分。[1]尤其表现在城市规划领域,行政机关因积极主动地设定和追求政策目的,与社会的关系已经发生了变化。德国公法学家Larl-HeinzLadeur指出,在19世纪自由主义法治国家传统的见解中,在范式上行政被认为是与私利相分离的、自律的、为实现公共目的而行动的(公共行政),但是,这种范式并不能理所当然地适用于现代的城市规划领域,城市规划针对社会的功能性要求,已经不具有“中立性”而成为与其他当事人相并列的“当事人”。[2]因此,在编制城市规划过程中,对于行政机关而言,考虑符合自身行政目的的因素应当比超然于当事人利益而遵守立法之程序、准则更为重要,从而优先考虑符合行政目的的因素和利益。从某种意义上说,行政的封闭性、行政的无谬性和一贯正确性已经被逐渐打破。传统上公共利益判断中行政中立的假设已经与现实相悖离,公共利益判断的正当基础已受到冲击。

以小谷围案为例,部分业主称,政府之所以如此迫切希望尽快收回艺术村地块,将艺术村拆迁搞道路和绿化,是因为艺术村地块面临珠江,风景优美,是块难得的风水宝地。目前谷围岛的拆迁费用为4至5万元一亩,而谷围岛的市场价则扶摇直上。另据Y市当地媒体报道称,由于大学城开发和修建地铁、桥梁等因素,小谷围岛土地价格已经成倍暴涨。2003年底Y市国土房管局公告准备拍卖的三个邻近艺术村但位置和景观均不如前者的地块,底价已达每亩250万元,业界则估计最高可拍得每亩500万元。而面对如此大的利益,作为土地的实际运作人——Y市国土部门的后续行为是值得关注的,因为尽管在现有制度框架下行政具有相当的裁量空间,但违反目的乃至违反动机的行政,其合法性仍将受到质疑。事实上,被征收的土地并没有在规划中被全部用作大学城的教育用地,在2004年12月,Y地区高校新校区(即Y大学城)就推出三块房地产经营性用地进入土地一级市场,[3]而且这仅仅只是一个开始。

在我国目前的法律体系下,政府可能借助尚未完善的制度使自己既是一个利益分配规则的制定者又是利益分配的受益者。在这样的状况下,如何保障一项城市规划符合公共利益是很值得怀疑的。如何对存在利益偏好的行政在界定公共利益时所具有的裁量空间进行压缩和规范是面临的最大的问题;而在现有制度框架下,基于行政在公共利益界定过程中的决定性地位,一旦无法对之进行规范,公共利益难免不会被权力所捕获,成为权力利益篡取的合法性工具。

二、以公众参与回应城市规划中的公共利益判断难题

(一)公共利益应当是什么?

面对城市规划中公共利益如何可能的诘问,有必要探讨公共利益应当是什么这个比较基础但非常棘手的问题。从事实和规范层面上说,公共利益的存在与必要是没有争议的。不过对于公共利益是绝对的还是相对的仍不乏争议。如果承认公共利益是绝对存在的,那么,公共利益有可能侵害个体利益就成了一个假命题。我们很难肯定公共利益对个体利益的侵害是不存在的这种假设。而对其相对性的肯认又使得公共利益在定义上备受争议。在法学史上,人们对其所作定义不计其数。按照美国学者Sorauf教授的总结大致有五种比较典型的定义,包括公共利益是共同拥有的价值(commonly-heldvalue)、是一种明智(wise)或者优越(superior)的利益、是一种道德需要(moralimperative)、是利益的平衡(aBalanceofInterests)及是不可定义的(thepublicinterestundefined)。[5]从上述各具千秋的定义看来,并不容易从抽象的高度来概括公共利益,纵使立法者希望对“公共利益”下一个定义式的规定,亦是为一种奢望,因为作为一种为取得多数同意的代价,立法者经常有意留下一些没有答案的问题。[6]

在概念或内容视角的定义无法深入的情况下,有必要转换公共利益定义的进路。从功能上看,公共利益概念的形成是以利益多元化为前提的,因为只有在利益不一致且政策制定是必需的情况下,公共利益方有存在的必要。因此,公共利益不是脱离个体利益而在先存在的,而是基于多元利益流变,需要在上述利益之间进行取舍、平衡而生成的一种规则或程序。也就是说功能视角上公共利益是作为一种规则或程序存在的,它蕴涵着对政策决定过程中相互竞争的诸价值和利益的衡量。[7]当公共利益被恰当的定义为是一种程序时,它表明:1、任何一方个体利益都不能宣称代表公共利益和整个社会的利益。任何公共利益的受益人是所有的人而不是某一或特定的利益共同体,倘若所谓的公共利益只是某些或某一特定利益主体受益、满足特定人的利益需求或愿望,这种“公共利益”不可以成为社会的普遍利益,因而不是真正的公共利益。2、公共利益本身不是实体的,而是程序的。公共利益实质是一种规则,是一种协调个体利益的规则;从实体上来定义公共利益从一定意义上说是一个伪命题。正如Sorauf所述“公共利益不是对实质目标的追求,而是存在于不同集团利益协调的过程之中”。

(二)以公众参与回应城市规划中的公共利益判断难题

公共利益的相对性表明,个体利益先于公共利益而存在,公共利益是实现个体利益的规则。从个体层面上看,利益的表达与每个个体分别据有的独特的分立的知识有关,那么在社会层面上,公共利益之可能则需要集结、全面掌握个体据有的分立的知识。这就要求有一个利益表达的机制去集结个体的知识。当传统上依赖中立的行政机关来收集上述知识的行政模式无法适应于诸如城市规划等积极行政时,路径的再选择已成必然。

并且,一旦存在涉入了行政机关的偏私的可能时(逆中立),从法理上看行政机关就不应当再具体介入到公共利益的判断之中。然而,基于城市规划的性质使然,以及可行的替代方案的缺失,在目前的状态下只能“漠视”城市规划中的“逆中立”现象。一个可得选择的解决路径是重新定位行政机关的角色,将行政机关作为城市规划的“当事人”与其它当事人一起纳入到规划行政的过程之中。也就是说,通过公众参与不仅将相对人的利益引入到公共利益的规则之中,亦同时把行政机关的利益考虑引入其中,从而补强城市规划中公共利益判断的正当基础。从这个意义上说,在城市规划编制过程中,将公众参与规则融入到公共利益规则中,建立起独特的城市规划公众参与制度,即将传统的听取意见是一种机制、决策是另一种机制的公众参与模式转换到将行政机关作为一个个体利益代表者为特点的公共参与模式上来。只有这样,公共参与方才赋予城市规划以必要与确当。

(三)公众参与的功能分析

利益多元化社会条件下,基于个人对利益的思考具有个别性,对利益的追求具有单逐性,因此必须从观念和体制上承认利益的多样性,价值的多元性乃至民主的多维性;否则,可能会反过来塑造人的逆叛人格。当然,更重要的还应当在法制的框架内容许其表达上述利益诉求、价值理念和民主思想。表现在城市规划领域,倡导规划(AdvocacyPlanning)的代表人物P.Davidoff曾指出,在多元化的社会,规划没有一个完整的、明确的公共利益,只有不同的“特别利益”。也就是说,规划参与者被认为是特别利益的代表者,公开为自己的立场进行论争。[8]进而通过充分的公共意思沟通,寻求符合多数价值理念的具体的公共利益。[9]

公众参与对城市规划中公共利益形成的功能,归纳起来主要是:⑴对于政府机关,一方面,公众参与可以提供充分的信息,尤其是行政机关作为个体利益代表者参与信息的交换,可以改变传统上行政机关对信息的垄断而形成的信息不对称难题;另一方面,尽管囿于制度局限,对于参与者的意见,政府机关可以采纳,也可以不予采纳,但是公众参与由于与公开和舆论监督紧密联系,它会对政府公权力行使营造一种无形的监督氛围,对可能违法和滥用权力者形成一种无形的威慑力。[10]更何况,公共参与的社会性——团体性和地域性,增强了行政相对人与行政机关博弈的能力。⑵作为技术代表的专家,以其学识作为参与的基础,基于中立的地位为城市规划决策提供学识参考,使规划更具科学性和合理性;同时,在与一般公众相互讨论和辩论过程中,一般公众的意见往往给专业认识以很好的启发。⑶知情权、参与权、监督权是公众参与的基础。通过意见表达,可以使相关事实更明晰;以此为相互协调和妥协的平台,迅速化解纠纷,并且有助于从心理层面上和行动层面上解决争执,因为法律程序的诸多内容有时虽然无助于判决的准确但却有助于解决争执;[11]增强对公共决策体系的认同与支持,增强公共政策的整合能力,减少决策执行阻力。甚至通过提供意见表达的途径,可以缓解部分公众的逆反心理。凡此种种都无不在于协调利益冲突,获得最大可能实现的合理与科学,以及规范可能产生的权力滥用。

总而言之,通过公众参与,可以实现城市规划的民主化,杜绝暗箱操作,提升决策的可接受性,使城市规划具有权威性与正当性;同时,通过公众参与,也可以实现城市规划的理性化,减少甚至排除规划行政过程中的恣意、信息缺失和无意识差错等现象,使城市规划具有科学性和适应性。

三、小谷围案中的公众参与状况及其效果

小谷围案中,拆迁是基于规划在先形成的利益再分配公共规则。撇开大学城项目本身是否符合公共利益这一问题,首先探讨大学城规划是否符合公共利益。我们试图寻找和厘清相关的规划编制中的程序过程,但囿于详细信息的匮乏,我们只能对仅有的一些资料进行分析。

2000年下半年,Y市规划部门在C、P、H三区选出了12个候选地点,经过初步论证,从中选出了4个候选地点,分别是H区的狮岭镇和花东镇,P区的新造镇和化龙镇。2000年10月18日,G省教育厅、Y市规划局有关领导和Y地区10所高校的领导前往4个候选校址现场勘察,并座谈选址意见。其中以P区新造镇小谷围岛最受各高校青睐。其后,Y大学城的选址经过了国内外著名专家、学者及其有关部门的反复比较、科学论证后产生:起先选的是龙眼洞,但是随着高校扩招的逐年推进,龙眼洞面积已明显捉襟见肘,Y市规划局根据园区的用地规模和区位要求,拟定了4个备选地点方案:H区狮岭镇马岭水库周边;H区花山镇新庄水库和花东镇蟾蜍石水库两侧;P区新造镇小谷围岛;P区化龙中部地带。几经考虑,大学城最终选址小谷围岛。[12]2001年3月2日,Y市委常委会讨论决定,将新造小谷围及其南岸地区作为Y大学城的选址。2001年12月,G省长办公会议专题研究批准了《Y大学城发展规划》。

上述信息表明Y大学城的选址论证会参与人包括:“规划部门”,“省教育厅、市规划局有关领导和Y地区10所高校的领导”,“国内外著名专家、学者和有关部门”,但没有提到被选地区的居民代表以及其它公众代表,至于其他程序不得而知。专家论证会成为公众参与的唯一形式,但是据资料披露,当初大学城指挥部在向这些专家介绍岛上情况时,有意隐瞒了艺术村存在的事实。曾经参与Y大学城规划论证的同济大学建筑城规学院李铮生教授透露,专家们在讨论岛上规划时,有关部门没有介绍艺术村的情况,因此他们根本不知道艺术村的存在。也就是说专家、学者在参与Y大学城规划可行性论证过程中,可能影响规划编制的相关信息存在重大瑕疵——规划制定部门在专家论证会上向专家、学者隐瞒了规划区域内可能影响规划的重要信息。由此也可以推测Y大学城涉及小谷围岛部分的规划编制过程没有一般公众的参与存在;同时,专家的参与则存在瑕疵。

Y大学城规划编制中公众参与的缺失,或者说参与的不充分,使得公众参与本身的功能无法发挥。使得原本可能可以做的更科学合理的规划成为纠纷的缘起;使得原本在规划编制阶段即可消弭的利益冲突在规划实施过程中总爆发。这也可能加深公众对政府机关的不信任,加之相关救济路径的缺失,使得利益关系人的合法权益无法得到切实有效保障。

城市公共管理论文篇(2)

在我国目前特定的社会管理背景下,采取政府推动下的纵向社区管理组织体系与横向的社区居民自治管理组织同步与协调发展的纵横相接的网络式社区组织模式,符合现代政府职能转换与市民组织发展关系理论的基本原则。

当前我国正处于由计划经济向社会主义市场经济转轨、由传统社会向现代社会转型的过渡时期。期间,适应经济、社会协调发展需要的政府职能的转变是实现转型期平稳过渡的基本保证。

依据政治学家的观点,现代政治社会中政府的职能主要体现在阶级统治、社会管理、社会服务和社会平衡等四大方面。但在不同的社会发展阶段,政府职能的结构重心会发生位移,即我们所指的政府职能转换。一般说来,传统社会下的政府职能结构的重心是阶级统治职能,以后逐渐转向现代工业社会的社会管理职能和后工业社会的社会服务职能。发生这种位移的主要原因在于经济增长模式的变换以及公民社会的成长发育。就现代社会发展进程的客观运行规律而言,在传统农业社会向现代工业社会的转型时期,相对有限的生产力发展水平对应的是以阶级统治为主的政府职能和由政府从属于公民的一元从属结构向政府与公民的二元分立结构的转变;在现代工业社会发展阶段,以靠增加投资和劳动力,发展新兴产业的外延式经济增长模式对应的是以社会管理为主的政府职能和政府与公民之间形成的有限制衡、相对独立的二元结构关系;在后工业社会,以优化产业结构,增加科技含量和服务功能为核心内容的内涵式经济发展模式则对应着以社会服务为主的政府职能和政府与公民从原先的制衡关系向相互依赖的一体化意义上的一元包容结构的转化。上述转换模式体现了现代社会发展的普遍规律,但就发展中的社会主义国家与西方发达资本主义国家比较而言,由于各自进入现代社会时的社会制度、市场发育程度以及采取的经济发展政策不同,因而前者在社会发展阶段和公民组织发育程度上存在明显的滞后现象:一是西方发达资本主义国家实行的是建立在生产资料私有制基础上的社会制度。它自17世纪确立资本主义生产方式起至今一直按照市场经济运行规则发展经济,因此,市场发育程度和生产力水平很高。目前,它已走过工业革命的启动阶段、工业社会发展阶段进入了现代社会的第三阶段——后工业社会;而社会主义国家实行的是建立在生产资料公有制基础上的社会制度。由于起步阶段落后的封建、半封建生产方式占居主导地位,市场发育程度以及生产力水平都比较低下。近20年来,在经历了由计划经济向市场经济转轨的体制改革之后,一些社会主义国家已经步入现代社会的第二阶段--工业社会发展阶段。二是西方发达资本主义国家的公民社会已由早期的发生、发展走向成熟。公民社会是市场经济的产物。随着资本主义市场经济的发展壮大,由国家和政府强制管理的“公域”日趋缩小,而由公民和社会通过非强制的市场手段加以调节与管理的“私域”越来越大,由此,相对独立于国家与政府的公民社会得到迅速发展并走向成熟。与西方发达资本主义国家不同,发展中的社会主义国家在实行计划经济体制时期,公民个人以及政府、企业的生产、分配、交换和消费全过程均由政府部门进行统筹安排,公民和社会失去了独立行为的领域。直到社会主义国家实行改革开放政策,加快市场经济进程时,公民社会的作用才得以认同。但市场经济的发展毕竟是一个渐进的过程,因此,对于大

部分发展中的社会主义国家来说,公民社会尚处在培育、发展阶段。三是伴随着后工业社会的来临以及公民社会的发展、成熟,西方发达资本主义国家已经实现了政府职能结构重心由社会管理职能向社会服务职能的转换。与社会发展阶段、公民社会发育状况相适应,多数发展中的社会主义国家政府职能仍以社会管理为主。上述情况表明,尽管西方发达资本主义国家与发展中的社会主义国家因国体、政体以及市场发育程度不同,社会发展存在进程上的“时间差”,但有一点是相同的,即:现代社会政府职能的转变,取决于经济发展水平的提高和具有社会参与意识、参与能力的群众自治组织的发育与成熟。

我国是一个发展中的社会主义国家,尚处在工业社会的发展阶段。随着政府部分社会职能的转归和企业社会职能的逐步剥离,社区作为承接载体,在社会事务中将发挥越来越重要的作用,而社区管理组织的发育与成熟是实现社区工作效益最大化的关键所在。从理论上讲,社区管理组织是独立于政府和企业之外的社会组织系统,是社区内居民为了达到某种共同目标,自动将其行为彼此协调与联合起来所形成的社会团体。但从我国目前所处的社会发展阶段仍需要政府具有较强的社会管理职能以及社区居民自治组织尚处在培育阶段的国情出发,在一定时期内,通过政府的外力推动,采用政府参与的纵向社区管理组织体系与横向的社区居民自治管理组织同步与协调发展的纵横相接的网络式社区组织模式,符合现代政府职能转换与市民组织发展关系理论的基本原则。

2.对我国现有城市社区管理体制的分析与思考

2.1基本评价:政府在社区建设中发挥了主导作用,效果显著。但尚未走出政府职能转换内循环的老路。

应该说,从社区建设提出至今,我国城市社区管理组织已经得到了长足的发展。突出表现在几个方面:一是制度上的保证。1998年7月,配合国家政治体制改革与政府机构调整,国务院正式赋予新组建的民政部基层政权和社区建设司“指导社区管理工作,推动社区建设”的职能,从而在制度上保证了我国社区建设的健康发展。二是将原有的市、区、街纵向城市管理体制引入社区,初步形成了以“两级政府、三级管理、四级落实”为主要特征,兼具各地特色的社区建设管理组织方式,如青岛市建立了以民政系统为主导的社区管理组织体系,且市、区、街、居四个层次均实行“一把手工程”。石家庄市专门成立了市区工作委员会,负责对全市社区工作的宏观策划、政策研究、综合协调、指导监督等任务。南京鼓楼区委、区政府以社区党建联席会和社区建设发展委员会的组织形式,将辖区内有影响的部门和单位联接起来,通过确立全区的社区建设目标、确定社区建设的重大项目,协调社区建设中的有关问题等方式,实现社区单位的有效整合等。三是确立了街道办事处在社区管理中的主导地位。以北京市为例,市政府明确提出了“一确立、两赋予、三分开”的改革思路,即:确立街道办事处对辖区管理负总责的地位;统揽辖区内的地区性、社会性、公益性、群众性工作;实现政企、政事、政社分开。四是各地区都在积极探索基层社区组织的制度创新,例如沈阳市去年出台了《关于加强社区建设的意见》,强调要在全市普遍建立新型的基层社区组织结构,包括:建立社区党组织,对不在国有企事业单位工作、从事社区服务事业或在民办非企业和小型民办企业工作、以及处于离退休、待岗等情况的党员实行属地管理;建立社区居民大会或居民代表会议制度;建立社区管理委员会(依法选举产生的居民委员会);探索建立社区的协商议事机构等。许多城市通过采取选派、招聘、直选等方式,调整居委会人员结构,加强居委会组织制度建设。工、青、妇等社团组织也根据形势发展需要,将工作的触角延伸至社区。上述实践活动表明,我国城市社区管理组织的基本架构已经初步形成。

虽然我国城市社区管理组织的发育成长在一定程度上提高了城市管理水平,但就总体而言,以街道管理体制改革作为突破口的现行社区管理体制依旧更多体现的是政府内部职能的转换。因为街道办事处作为城市基层政府的派出机构,依据城市管理重心下移的改革方针,对基层社会行使全方位的行政管理职能,是政府内部职能部门权限调整的结果。而街道辖区作为操作层面的社区,办事处同时又代表社区居民行使社区自治管理职能。显然,街道管理层面的政社合一,职责不清将直接导致街道办事处的功能错位。近几年,不少城市在探索居委会改革道路时,大多把居委会定位在社区成员代表大会的办事机构上,委员们享受政府补贴。在居委会管辖的社区内,由于居民自觉参与社区管理动能不足,没有明确法律地位的社区协商议事会的作用也难以得到有效发挥。我们担心,长此以往,这种由政府直接管理社区的做法,将失去依靠社区居民开展社区建设的真正意义。

2.2理性思考:澄清认识误区,明确职能定位,建立衔接渠道。

2.2.1城市行政管理与社区自治管理的区别与联系。目前,人们在谈及城市管理时,误将它与政府对城市的行政管理等同起来。实际上,城市管理大致包括社会管理、经济管理、生态环境管理和基础设施管理等四项内容,其中社会管理既包括政府的行政管理,也包括社区的自治管理。虽然两者的管理目标都是要实现区域社会的可持续发展,但其管理主体和实施手段却完全不同。城市行政管理的主体是政府,政府对城市的管理主要采用包括政权、法律、政策、纪律等在内的强制性控制方式;而社区自治管理的主体是社区成员,他们对社区的管理主要依赖思想观念、社会心理等非强制力手段,包括习俗、道德、宗教、舆论等一些具体方式的运用。城市行政管理系统与社区自治管理体系是一种平行互补关系,它们作为社会管理体系的组成部分,将随着经济的发展、社区管理体系中居民自管能力的增强,呈现城市行政管理系统趋弱的格局,从而实现政府职能结构重心由社会管理向社会服务的位移。

2.2.2政府与社区居民自治组织的相互关系以及各自在社区管理中的职能定位。依据社会机制“三板块”理论,政府与社区居民自治组织之间是一种互补增益的伙伴关系。在现代社会中,政府是以强制(权力运作)方式满足公共利益的机制,而社区居民自治组织则是以志愿方式满足公共利益的机制。在社会管理体系中,政府与社区管理组织扮演着不同的角色。以社会治安管理为例,维护社会治安秩序,通过“社会管理”与“自我管理”相结合的方式预防犯罪是社区管理组织应尽的责任,但打击违法犯罪则属政府的职权范围。两者之间的互补关系,维系着整个社会的稳定与发展。同时,政府作为全体公民利益的代言人,追求的是社会效益的最大化;而社区居民自治组织作为辖区居民的代表,在不违背社会公共利益的前提下,可以通过自助的方式,满足社区成员多元化的需求。显然,两种“服务资源”的有效整合,可以大大增强整个社会承担社会需求和处理社会问题的能力。

既然政府与社区居民自治组织在社会管理系统中的功能与角色不同,科学地界定它们各自的职能权限就成为实践的准则。

在社区管理体系中,政府的职能是作为推动主体,通过规划、资金支持和严格的宏观控制与管理,引导社区的发展方向。社区居民自治组织的职能是作为实施主体,代表当地居民利益,在辖区范围内行使综合管理各项社会事务的权利。

2.2.3在街道行政社区,以具有法律地位的半官方性质的社区委员会为连接纽带,构筑政府与社区居民自治组织上下对接、纵横交织的强大的城市社区管理网络。目前我国城市社区管理组织呈现“纵强”、“横弱”的不对称发展格局。如果不加大后者的扶持与培育力度,“小政府、大社会”的改革目标将无法实现。社区管理组织培育是一项系统工程,必须从制度创新入手。

笔者认为,在社区由政府行政管理向居民自治管理的过渡阶段,通过在街道层面组建具有法律地位的半官方的社区委员会,作为沟通政府与社区居民自治组织之间的桥梁与纽带,不失为一种理想选择。所谓半官方的社区管理委员会是指经“社区代表大会”选举产生、由社区内政府、企事业单位、社团法人代表、社会知名人士以及社区居民自治组织代表所组成的社区综合性管理组织,其中,政府代表由街道办事处主任和其他有关行政管理职能部门的负责人担任,主要起沟通制衡作用,即:负责向上级政府部门反映社区的民情民意,向社区转达政府对社区发展和社区管理的意见和要求,同时对社区管理进行行政督导。社区委员会是非营利性的、具有法人资格的社团组织,有正规的章程、组织结构和自治自利。在街道层面组建具有法人地位的半官方的社区管理委员的理由是:_街道虽然是行政社区,但从可操作角度出发,已经成为事实上的社区建设操作层。辖区内的单位和居民彼此熟悉,具有实现社区整合的可能性和高于居委会管理资源的地区优势。_现阶段,政府在社区建设中的推动作用无法替代。我国社区建设的发展是外力推动的结果。虽然,近几年社区建设的宣传力度不断加大,但由于“单位制”尚未解体,有关支持社区居民自治组织的政策也不到位,因此,社区居民自治组织的发育和创新能力比较脆弱,还无法完全承担在社区工作中主体地位的责任。而街道办事处作为基层政权(区政府)的派出机构,一直承担着地区社会工作的责任,具有从事社区工作的传统和经验,特别是街道办事处在地区社会事务中负总责的主体地位,使其在社区整合中的能力明显增强。因此,街道办事处代表政府参与社区委员会的工作,既可以发挥政府在社区建设中的推动作用,也便于指导和培育居民自治组织,使之尽快成长。_为街道体制逐渐向社区体制转换奠定基础。我们始终认为,政府直接参与社区管理只是一种过渡性措施,最终还要将社区管理的权力归还社区居民自治组织。应该说,当前的政府机构改革给“政社分离”提供了佳机。此时,理性地把社区从政府概念中剥离出来,通过街道层面具有半官方性质的社区管理委员会开展“社区工作”,不仅有利于精简后的街道办事处实现“政事、政社”分离,更好地行使政府职责,也为日后街道体制向社区体制的过渡创造条件。_有国内外经验可供借鉴。近几年,我们在承担国家社科基金“九五”重点规划项目《城市社区发展国际比较研究》课题过程中,通过对国内外城市社区进行实地考察和查阅大量文献资料发现,在美国、加拿大、新西兰等西方国家,半官方性质的社区委员会已经成为政府介入社区工作的一种有效方式。它作为沟通政府与市民的桥梁和纽带,在代表居民利益和意见、推动横向联合、组织社区资助和互助活动等方面发挥着重要的作用,是社区多元整合工作中的基本力量。就北京情况而言,西城区月坛街道办事处已于1998年6月率先在街道层面组建了全市第一家具有法人资格的社团组织——月坛社区建设协会。作为半官方的社区管理组织,该协会正在积极探索替代政府机构行使社区管理职能的有效途径。可见,通过半官方性质的社区管理委员会实现街道层面城市管理与社区管理的有机结合,从理论和实践操作上都是可行的。

3.城市社区管理创新体系的基本框架

3.1按照机构层次分明、职责明确的原则,健全市、区、街纵向社区建设管理组织体系。

3.1.1建立具有权威性的市级社区建设领导机构。配合地方政府机构的调整和改革,尽快落实市级社区建设的组织领导机构。新建社区建设领导机构应以全国社区指导纲要为依据,结合本市国民经济和社会发展规划,制定本地区的社区建设中、长期规划并指导实施。政府有责任通过政策扶持、教育培训和资金引导等多种途径,把握社区发展方向,引导社区建设的健康发展,同时按照工作职能要求做好相应的督察和组织协调工作。

3.1.2发挥区级政府资源整合优势,为社区建设提供财力支持。区级社区管理组织的最大优势在于其各成员所具有的不同权力和影响力。区级政府作为基层政权组织,具有街、居组织不具备的区域行政管理和创造财政收入的职能。要充分发挥区政府对辖区各级、各类单位实施行政管理的组织优势,做好协调工作,实现区域内部的资源共享工作。并创造条件,改善投资环境,鼓励吸引企业服务社区以扩大税源,增加税收,为社区建设奠定物质基础。

3.1.3实行街道办事处与社区管理委员会“双轨并行”的管理组织模式。街道办事处作为区政府的派出机关,除了继续做好政府赋予的地区行政管理工作之外,应该积极支持与配合社区管理委员会探索社区自治管理的有效途径。街道办事处应与社区管理委员会保持密切的合作伙伴关系,定期召开联席工作会议,就社区发展的重大问题通报情况,听取意见,确定长期和当前的工作计划,商讨、协调社区建设和社区服务事宜等。街道办事处的社区工作职能主要体现在两个方面:对居委会主要是指导职能;对政府有关部门则主要发挥统筹协调监督职能。

此外,街道还将代表政府对社区中的福利对象提供社会保障。

现阶段,社区管理委员会作为街道办事处的并行机构,其性质为半官方组织。其主要职能一是统筹规划:根据全国社区建设指导纲要和市政府及相关部门的要求和指导,结合社区自身实际情况,在充分协商的基础上,对社区发展和社区管理作出统一规划,确定社区发展的近期、中期和长期目标与任务。二是组织协调:依据确立的目标、任务,利用灵活有效的机制和手段,通过招标、竞标等方式落实任务责任者。同时负责协调社区内外各相关部门关系,保证社区管理工作的正常进行。三是监督调控:以管理职责为依据,以相关的法规和协议合同为准则,对社区管理的情况进行检查和监督,使其符合社区管理的目标和要求。

虽然,目前街道办事处与社区管理委员在并行运作过程中,可能暂时存在一定的职能交叉,但从长远发展趋势来看,街道办事处作为政府派出机构所行使的政府行政管理权限终会随着政治体制改革的逐步深化而日益缩小,而社区委员会作为政府与市民进行联系的桥梁与纽带,将替代街道办事处全面行使对社区的综合管理职能。这一阶段可能尚待时日,但它却代表着社区组织的发展方向。

3.2组建真正意义上的横向社区居民自治管理网络。

社区居民自治管理组织的变革主要由三部分内容构成:

(1)建立和完善社区居民代表大会制度。

(2)按照议事层与执行层相分离的原则,对居民委员会组织进行改造。应该重新确认居委会在社区建设中的议事地位,而将其办事职能从中分离出去,交由社区工作者承担。改造后的居委会成员应由辖区内的人大代表、政协委员、知名人士、社会工作者、政府高级管理人员、企事业单位和社会团体代表、业主委员会代表以及居民中有声望并热心社区公益事业的人员等经社区居民代表大会民主选举产生。居委会委员除了主任外,其他成员工作以社会兼职为主,在自愿的基础上,义务为居民服务。考虑到居委会几十年的工作惯例,还不能一步到位,可以在现有社区服务管理委员会、居民议事会或顾问团的基础上,逐步实现过渡,即暂时实行居委会与上述组织的“双轨运行”机制,待社区工作者队伍成熟或运行机制完善之后,再将议事组织通过选举转换为符合法律程序规定的居民委员会,现有居委会组织则转换为社区工作办公室,由职业的社区工作者承担具体的工作任务。

城市公共管理论文篇(3)

1.理论依据

在我国目前特定的社会管理背景下,采取政府推动下的纵向社区管理组织体系与横向的社区居民自治管理组织同步与协调发展的纵横相接的网络式社区组织模式,符合现代政府职能转换与市民组织发展关系理论的基本原则。

当前我国正处于由计划经济向社会主义市场经济转轨、由传统社会向现代社会转型的过渡时期。期间,适应经济、社会协调发展需要的政府职能的转变是实现转型期平稳过渡的基本保证。

依据政治学家的观点,现代政治社会中政府的职能主要体现在阶级统治、社会管理、社会服务和社会平衡等四大方面。但在不同的社会发展阶段,政府职能的结构重心会发生位移,即我们所指的政府职能转换。一般说来,传统社会下的政府职能结构的重心是阶级统治职能,以后逐渐转向现代工业社会的社会管理职能和后工业社会的社会服务职能。发生这种位移的主要原因在于经济增长模式的变换以及公民社会的成长发育。就现代社会发展进程的客观运行规律而言,在传统农业社会向现代工业社会的转型时期,相对有限的生产力发展水平对应的是以阶级统治为主的政府职能和由政府从属于公民的一元从属结构向政府与公民的二元分立结构的转变;在现代工业社会发展阶段,以靠增加投资和劳动力,发展新兴产业的外延式经济增长模式对应的是以社会管理为主的政府职能和政府与公民之间形成的有限制衡、相对独立的二元结构关系;在后工业社会,以优化产业结构,增加科技含量和服务功能为核心内容的内涵式经济发展模式则对应着以社会服务为主的政府职能和政府与公民从原先的制衡关系向相互依赖的一体化意义上的一元包容结构的转化。上述转换模式体现了现代社会发展的普遍规律,但就发展中的社会主义国家与西方发达资本主义国家比较而言,由于各自进入现代社会时的社会制度、市场发育程度以及采取的经济发展政策不同,因而前者在社会发展阶段和公民组织发育程度上存在明显的滞后现象:一是西方发达资本主义国家实行的是建立在生产资料私有制基础上的社会制度。它自17世纪确立资本主义生产方式起至今一直按照市场经济运行规则发展经济,因此,市场发育程度和生产力水平很高。目前,它已走过工业革命的启动阶段、工业社会发展阶段进入了现代社会的第三阶段——后工业社会;而社会主义国家实行的是建立在生产资料公有制基础上的社会制度。由于起步阶段落后的封建、半封建生产方式占居主导地位,市场发育程度以及生产力水平都比较低下。近20年来,在经历了由计划经济向市场经济转轨的体制改革之后,一些社会主义国家已经步入现代社会的第二阶段--工业社会发展阶段。二是西方发达资本主义国家的公民社会已由早期的发生、发展走向成熟。公民社会是市场经济的产物。随着资本主义市场经济的发展壮大,由国家和政府强制管理的“公域”日趋缩小,而由公民和社会通过非强制的市场手段加以调节与管理的“私域”越来越大,由此,相对独立于国家与政府的公民社会得到迅速发展并走向成熟。与西方发达资本主义国家不同,发展中的社会主义国家在实行计划经济体制时期,公民个人以及政府、企业的生产、分配、交换和消费全过程均由政府部门进行统筹安排,公民和社会失去了独立行为的领域。直到社会主义国家实行改革开放政策,加快市场经济进程时,公民社会的作用才得以认同。但市场经济的发展毕竟是一个渐进的过程,因此,对于大

部分发展中的社会主义国家来说,公民社会尚处在培育、发展阶段。三是伴随着后工业社会的来临以及公民社会的发展、成熟,西方发达资本主义国家已经实现了政府职能结构重心由社会管理职能向社会服务职能的转换。与社会发展阶段、公民社会发育状况相适应,多数发展中的社会主义国家政府职能仍以社会管理为主。上述情况表明,尽管西方发达资本主义国家与发展中的社会主义国家因国体、政体以及市场发育程度不同,社会发展存在进程上的“时间差”,但有一点是相同的,即:现代社会政府职能的转变,取决于经济发展水平的提高和具有社会参与意识、参与能力的群众自治组织的发育与成熟。

我国是一个发展中的社会主义国家,尚处在工业社会的发展阶段。随着政府部分社会职能的转归和企业社会职能的逐步剥离,社区作为承接载体,在社会事务中将发挥越来越重要的作用,而社区管理组织的发育与成熟是实现社区工作效益最大化的关键所在。从理论上讲,社区管理组织是独立于政府和企业之外的社会组织系统,是社区内居民为了达到某种共同目标,自动将其行为彼此协调与联合起来所形成的社会团体。但从我国目前所处的社会发展阶段仍需要政府具有较强的社会管理职能以及社区居民自治组织尚处在培育阶段的国情出发,在一定时期内,通过政府的外力推动,采用政府参与的纵向社区管理组织体系与横向的社区居民自治管理组织同步与协调发展的纵横相接的网络式社区组织模式,符合现代政府职能转换与市民组织发展关系理论的基本原则。

2.对我国现有城市社区管理体制的分析与思考

2.1基本评价:政府在社区建设中发挥了主导作用,效果显著。但尚未走出政府职能转换内循环的老路。

应该说,从社区建设提出至今,我国城市社区管理组织已经得到了长足的发展。突出表现在几个方面:一是制度上的保证。1998年7月,配合国家政治体制改革与政府机构调整,国务院正式赋予新组建的民政部基层政权和社区建设司“指导社区管理工作,推动社区建设”的职能,从而在制度上保证了我国社区建设的健康发展。二是将原有的市、区、街纵向城市管理体制引入社区,初步形成了以“两级政府、三级管理、四级落实”为主要特征,兼具各地特色的社区建设管理组织方式,如青岛市建立了以民政系统为主导的社区管理组织体系,且市、区、街、居四个层次均实行“一把手工程”。石家庄市专门成立了市区工作委员会,负责对全市社区工作的宏观策划、政策研究、综合协调、指导监督等任务。南京鼓楼区委、区政府以社区党建联席会和社区建设发展委员会的组织形式,将辖区内有影响的部门和单位联接起来,通过确立全区的社区建设目标、确定社区建设的重大项目,协调社区建设中的有关问题等方式,实现社区单位的有效整合等。三是确立了街道办事处在社区管理中的主导地位。以北京市为例,市政府明确提出了“一确立、两赋予、三分开”的改革思路,即:确立街道办事处对辖区管理负总责的地位;统揽辖区内的地区性、社会性、公益性、群众性工作;实现政企、政事、政社分开。四是各地区都在积极探索基层社区组织的制度创新,例如沈阳市去年出台了《关于加强社区建设的意见》,强调要在全市普遍建立新型的基层社区组织结构,包括:建立社区党组织,对不在国有企事业单位工作、从事社区服务事业或在民办非企业和小型民办企业工作、以及处于离退休、待岗等情况的党员实行属地管理;建立社区居民大会或居民代表会议制度;建立社区管理委员会(依法选举产生的居民委员会);探索建立社区的协商议事机构等。许多城市通过采取选派、招聘、直选等方式,调整居委会人员结构,加强居委会组织制度建设。工、青、妇等社团组织也根据形势发展需要,将工作的触角延伸至社区。上述实践活动表明,我国城市社区管理组织的基本架构已经初步形成。

虽然我国城市社区管理组织的发育成长在一定程度上提高了城市管理水平,但就总体而言,以街道管理体制改革作为突破口的现行社区管理体制依旧更多体现的是政府内部职能的转换。因为街道办事处作为城市基层政府的派出机构,依据城市管理重心下移的改革方针,对基层社会行使全方位的行政管理职能,是政府内部职能部门权限调整的结果。而街道辖区作为操作层面的社区,办事处同时又代表社区居民行使社区自治管理职能。显然,街道管理层面的政社合一,职责不清将直接导致街道办事处的功能错位。近几年,不少城市在探索居委会改革道路时,大多把居委会定位在社区成员代表大会的办事机构上,委员们享受政府补贴。在居委会管辖的社区内,由于居民自觉参与社区管理动能不足,没有明确法律地位的社区协商议事会的作用也难以得到有效发挥。我们担心,长此以往,这种由政府直接管理社区的做法,将失去依靠社区居民开展社区建设的真正意义。

2.2理性思考:澄清认识误区,明确职能定位,建立衔接渠道。

2.2.1城市行政管理与社区自治管理的区别与联系。目前,人们在谈及城市管理时,误将它与政府对城市的行政管理等同起来。实际上,城市管理大致包括社会管理、经济管理、生态环境管理和基础设施管理等四项内容,其中社会管理既包括政府的行政管理,也包括社区的自治管理。虽然两者的管理目标都是要实现区域社会的可持续发展,但其管理主体和实施手段却完全不同。城市行政管理的主体是政府,政府对城市的管理主要采用包括政权、法律、政策、纪律等在内的强制性控制方式;而社区自治管理的主体是社区成员,他们对社区的管理主要依赖思想观念、社会心理等非强制力手段,包括习俗、道德、宗教、舆论等一些具体方式的运用。城市行政管理系统与社区自治管理体系是一种平行互补关系,它们作为社会管理体系的组成部分,将随着经济的发展、社区管理体系中居民自管能力的增强,呈现城市行政管理系统趋弱的格局,从而实现政府职能结构重心由社会管理向社会服务的位移。

2.2.2政府与社区居民自治组织的相互关系以及各自在社区管理中的职能定位。依据社会机制“三板块”理论,政府与社区居民自治组织之间是一种互补增益的伙伴关系。在现代社会中,政府是以强制(权力运作)方式满足公共利益的机制,而社区居民自治组织则是以志愿方式满足公共利益的机制。在社会管理体系中,政府与社区管理组织扮演着不同的角色。以社会治安管理为例,维护社会治安秩序,通过“社会管理”与“自我管理”相结合的方式预防犯罪是社区管理组织应尽的责任,但打击违法犯罪则属政府的职权范围。两者之间的互补关系,维系着整个社会的稳定与发展。同时,政府作为全体公民利益的代言人,追求的是社会效益的最大化;而社区居民自治组织作为辖区居民的代表,在不违背社会公共利益的前提下,可以通过自助的方式,满足社区成员多元化的需求。显然,两种“服务资源”的有效整合,可以大大增强整个社会承担社会需求和处理社会问题的能力。

既然政府与社区居民自治组织在社会管理系统中的功能与角色不同,科学地界定它们各自的职能权限就成为实践的准则。

在社区管理体系中,政府的职能是作为推动主体,通过规划、资金支持和严格的宏观控制与管理,引导社区的发展方向。社区居民自治组织的职能是作为实施主体,代表当地居民利益,在辖区范围内行使综合管理各项社会事务的权利。

2.2.3在街道行政社区,以具有法律地位的半官方性质的社区委员会为连接纽带,构筑政府与社区居民自治组织上下对接、纵横交织的强大的城市社区管理网络。目前我国城市社区管理组织呈现“纵强”、“横弱”的不对称发展格局。如果不加大后者的扶持与培育力度,“小政府、大社会”的改革目标将无法实现。社区管理组织培育是一项系统工程,必须从制度创新入手。

笔者认为,在社区由政府行政管理向居民自治管理的过渡阶段,通过在街道层面组建具有法律地位的半官方的社区委员会,作为沟通政府与社区居民自治组织之间的桥梁与纽带,不失为一种理想选择。所谓半官方的社区管理委员会是指经“社区代表大会”选举产生、由社区内政府、企事业单位、社团法人代表、社会知名人士以及社区居民自治组织代表所组成的社区综合性管理组织,其中,政府代表由街道办事处主任和其他有关行政管理职能部门的负责人担任,主要起沟通制衡作用,即:负责向上级政府部门反映社区的民情民意,向社区转达政府对社区发展和社区管理的意见和要求,同时对社区管理进行行政督导。社区委员会是非营利性的、具有法人资格的社团组织,有正规的章程、组织结构和自治自利。在街道层面组建具有法人地位的半官方的社区管理委员的理由是:_街道虽然是行政社区,但从可操作角度出发,已经成为事实上的社区建设操作层。辖区内的单位和居民彼此熟悉,具有实现社区整合的可能性和高于居委会管理资源的地区优势。_现阶段,政府在社区建设中的推动作用无法替代。我国社区建设的发展是外力推动的结果。虽然,近几年社区建设的宣传力度不断加大,但由于“单位制”尚未解体,有关支持社区居民自治组织的政策也不到位,因此,社区居民自治组织的发育和创新能力比较脆弱,还无法完全承担在社区工作中主体地位的责任。而街道办事处作为基层政权(区政府)的派出机构,一直承担着地区社会工作的责任,具有从事社区工作的传统和经验,特别是街道办事处在地区社会事务中负总责的主体地位,使其在社区整合中的能力明显增强。因此,街道办事处代表政府参与社区委员会的工作,既可以发挥政府在社区建设中的推动作用,也便于指导和培育居民自治组织,使之尽快成长。_为街道体制逐渐向社区体制转换奠定基础。我们始终认为,政府直接参与社区管理只是一种过渡性措施,最终还要将社区管理的权力归还社区居民自治组织。应该说,当前的政府机构改革给“政社分离”提供了佳机。此时,理性地把社区从政府概念中剥离出来,通过街道层面具有半官方性质的社区管理委员会开展“社区工作”,不仅有利于精简后的街道办事处实现“政事、政社”分离,更好地行使政府职责,也为日后街道体制向社区体制的过渡创造条件。_有国内外经验可供借鉴。近几年,我们在承担国家社科基金“九五”重点规划项目《城市社区发展国际比较研究》课题过程中,通过对国内外城市社区进行实地考察和查阅大量文献资料发现,在美国、加拿大、新西兰等西方国家,半官方性质的社区委员会已经成为政府介入社区工作的一种有效方式。它作为沟通政府与市民的桥梁和纽带,在代表居民利益和意见、推动横向联合、组织社区资助和互助活动等方面发挥着重要的作用,是社区多元整合工作中的基本力量。就北京情况而言,西城区月坛街道办事处已于1998年6月率先在街道层面组建了全市第一家具有法人资格的社团组织——月坛社区建设协会。作为半官方的社区管理组织,该协会正在积极探索替代政府机构行使社区管理职能的有效途径。可见,通过半官方性质的社区管理委员会实现街道层面城市管理与社区管理的有机结合,从理论和实践操作上都是可行的

3.城市社区管理创新体系的基本框架

3.1按照机构层次分明、职责明确的原则,健全市、区、街纵向社区建设管理组织体系。

3.1.1建立具有权威性的市级社区建设领导机构。配合地方政府机构的调整和改革,尽快落实市级社区建设的组织领导机构。新建社区建设领导机构应以全国社区指导纲要为依据,结合本市国民经济和社会发展规划,制定本地区的社区建设中、长期规划并指导实施。政府有责任通过政策扶持、教育培训和资金引导等多种途径,把握社区发展方向,引导社区建设的健康发展,同时按照工作职能要求做好相应的督察和组织协调工作。

3.1.2发挥区级政府资源整合优势,为社区建设提供财力支持。区级社区管理组织的最大优势在于其各成员所具有的不同权力和影响力。区级政府作为基层政权组织,具有街、居组织不具备的区域行政管理和创造财政收入的职能。要充分发挥区政府对辖区各级、各类单位实施行政管理的组织优势,做好协调工作,实现区域内部的资源共享工作。并创造条件,改善投资环境,鼓励吸引企业服务社区以扩大税源,增加税收,为社区建设奠定物质基础。

3.1.3实行街道办事处与社区管理委员会“双轨并行”的管理组织模式。街道办事处作为区政府的派出机关,除了继续做好政府赋予的地区行政管理工作之外,应该积极支持与配合社区管理委员会探索社区自治管理的有效途径。街道办事处应与社区管理委员会保持密切的合作伙伴关系,定期召开联席工作会议,就社区发展的重大问题通报情况,听取意见,确定长期和当前的工作计划,商讨、协调社区建设和社区服务事宜等。街道办事处的社区工作职能主要体现在两个方面:对居委会主要是指导职能;对政府有关部门则主要发挥统筹协调监督职能。

此外,街道还将代表政府对社区中的福利对象提供社会保障。

现阶段,社区管理委员会作为街道办事处的并行机构,其性质为半官方组织。其主要职能一是统筹规划:根据全国社区建设指导纲要和市政府及相关部门的要求和指导,结合社区自身实际情况,在充分协商的基础上,对社区发展和社区管理作出统一规划,确定社区发展的近期、中期和长期目标与任务。二是组织协调:依据确立的目标、任务,利用灵活有效的机制和手段,通过招标、竞标等方式落实任务责任者。同时负责协调社区内外各相关部门关系,保证社区管理工作的正常进行。三是监督调控:以管理职责为依据,以相关的法规和协议合同为准则,对社区管理的情况进行检查和监督,使其符合社区管理的目标和要求。

虽然,目前街道办事处与社区管理委员在并行运作过程中,可能暂时存在一定的职能交叉,但从长远发展趋势来看,街道办事处作为政府派出机构所行使的政府行政管理权限终会随着政治体制改革的逐步深化而日益缩小,而社区委员会作为政府与市民进行联系的桥梁与纽带,将替代街道办事处全面行使对社区的综合管理职能。这一阶段可能尚待时日,但它却代表着社区组织的发展方向。

3.2组建真正意义上的横向社区居民自治管理网络。

社区居民自治管理组织的变革主要由三部分内容构成:

(1)建立和完善社区居民代表大会制度。

(2)按照议事层与执行层相分离的原则,对居民委员会组织进行改造。应该重新确认居委会在社区建设中的议事地位,而将其办事职能从中分离出去,交由社区工作者承担。改造后的居委会成员应由辖区内的人大代表、政协委员、知名人士、社会工作者、政府高级管理人员、企事业单位和社会团体代表、业主委员会代表以及居民中有声望并热心社区公益事业的人员等经社区居民代表大会民主选举产生。居委会委员除了主任外,其他成员工作以社会兼职为主,在自愿的基础上,义务为居民服务。考虑到居委会几十年的工作惯例,还不能一步到位,可以在现有社区服务管理委员会、居民议事会或顾问团的基础上,逐步实现过渡,即暂时实行居委会与上述组织的“双轨运行”机制,待社区工作者队伍成熟或运行机制完善之后,再将议事组织通过选举转换为符合法律程序规定的居民委员会,现有居委会组织则转换为社区工作办公室,由职业的社区工作者承担具体的工作任务。

城市公共管理论文篇(4)

总体而言,新公共管理方式在中国城市管理中的导向性作用是十分明显的。相比于传统的城市管理,这种新的模式具有市场化,自由化等特点,并且也具有明显的竞争性。在中国城市管理中,相关部门遇到了诸多的障碍,而随着新公共管理方式的出现,也相应地为领导者提供了更多中国城市管理的思路和方向。鉴于其中存在的问题,本文主要也将为此提出一些具有针对性的建议,进而有效发挥新公共管理对中国城市管理的现实意义。

一、新公共管理的基本概念

新公共管理作为一种新的城市管理模式,相对于传统封闭的中国城市管理而言,是一种以开放和包容的状态系统来实践和管理的公共事务。关于这一概念的理解,可以从以下三方面入手:

首先是从公共管理的权责方面来分析,新公共管理作为公共管理模式中的一种,其管理的重c也开始从内部行政管理向外部行政管理转变,与此同时,由对政府程序和机构的重视也转变为了对其结果和项目的重视。

其次是从新公共管理的开放性特点方面进行分析。由于新公共管理主要内容是通过市场竞争机制的引入,以此来打破政府垄断公共建设的现状,从而促使企业、团体也获得了更多参与到社会服务竞争中的机会。除此之外,新公共管理区别于传统的行政公共管理的地方,还在于它可以动员全社会进行公共管理,也能有效使广大人民群众有机会参与到社会的公共管理中。

最后一点同样尤为重要,由于新公共管理主要是从私营组织的管理方式中吸取管理经验,因此在对城市进行管理的时候,也会潜意识的将私营组织的发展模式、绩效考核评定标准等内容融入其中。并且在一定程度上也变革了政府的职能。

总而言之,相对于传统的公共管理,新公共管理在参与、管理等方面都比较积极,且起到了一定的导向性作用。

二、新公共管理在中国城市管理中的有效思路

(一)积极转变政府的职能

在中国城市管理中,新公共管理的重要性是不言而喻的,想要实现对中国城市的有效管理,作为政府,必须要积极转变自身的职能。比如在我国市场体系不断完善以及经济体制不断发展的过程中,政府就应该积极转变自身的职能,并不断更新城市公共管理理念,与此同时,还要对新公共管理概念等内容进行深入的理解。特别是在引入市场机制后,城市管理中的很多问题也得到了相应的解决,而这些也都是政府部门加以重视,并自觉转变自身职能的有效结果。

(二)实现城市管理主体的多元化

在新公共管理模式实施的过程中,城市管理主体的重要性依旧是不容忽视的。为了促使这一城市管理模式更加具有有效性,我国城市的城市公共管理除了以政府为主以外,还需要将公共事业团体,社会公众等作为城市的公共管理的主体。比如在公共事业团体中,所使用的资金应在政府部分划拨的基础上,并充分利用基金运作的模式进行相关合理的操作,不过在实际的操作过程中,还应该注意其资金运作负责人的身份和地位,进而有效保证其资金充分合理地运用。

由于第三方主体是在非政府组织的情况下所形成的非营利、非政治的独立组织,所以他们主要是对社会发展的政策进行相关研究。不过在我国现阶段城市的发展过程中,以社会服务为主的非政府组织建设数量还以及比较少,因此也还需要进行更有效的加强。

三、新公共管理对中国城市管理的现实意义

(一)为城市管理提供了崭新的思路

无论是从作用还是重要性而言,新公共管理模式都是凌驾于传统的公共管理范畴以及模式之上的。

比如在应对传统城市公共管理人员在工作中所存在的效率低下的问题时,新公共管理就可以从一些私营部门人事管理中吸取经验,并为此实行绩效工资制、合同雇佣制等方式,进而有效提升城市管理人员的工作效率。由此可见,只有以市场化经营为主线的新公共管理,才能有效提高政府公共管理,以及个体人员的工作效率。

除此之外,在应对传统的城市公共管理投入多、回报少的问题时,则可以从经济学理论和方法中进行有效的学习。类似的新方法和新思路其实还有很多,所以,新公共管理对中国城市管理的影响是多方面的。

(二)促使城市公共管理的范围得到了有效的拓展

由于新公共管理融合了先进的现代科技,因此使得传统的城市管理模式和理念也受到了打破。其实上,新公共管理对中国城市管理的现实意义是多方面的,有两点极具代表性。

一是新公共管理理论和方法使传统管理理念被打破,再对城市进行管理的时候,其中蕴含了政治学、政策学、管理学、社会学等学科的相关理论知识,从而在一定程度上为城市的管理提供了理论支撑,而这其实也是城市公共管理范围得到有效拓展的一大表现。

二是新公共管理应用的是当前一些私营组织和工商企业的管理方式和原则,由于这些企业和组织在发展工程中,特别注重政府公共管理服务的市场化以及客户满意度,因此促使新公共管理模式也为此受到了不同程度的影响。

四、结语

新公共管理作为一种新型的城市管理理念,对城市经济的发展有着十分重要的影响和作用。实际上,新公共管理模式的存在也是经济发展的必然结果,不仅为城市的管理和发展模式注入了新鲜的血液,而且也使得整个城市的管理模式更加完善,管理效率更是得到了有效的提高。总之,城市管理还有漫长的路要走,因此还需要我们共同努力,并且在实践应用当中探索出一条更加崭新的道路。本文对此探讨,也是希望城市得到更加美好的发展。

(作者单位为四川大学锦江学院)

参考文献

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[J].甘肃社会科学,2013(02).

[2] 张慧娟.以公共服务推进城市管理新模式[J].经营管理者,2013(01).

[3] 郭理桥.现代城市精细化管理的决策思路[J].中国建设信息,2010(02).

[4] 陈拥军.法国城市基础设施的委托管理模式[J].城市管理,2005(09).

[5] 陈迅,尤建新.新公共管理对中国城市管理的现实意义[J].中国行政管理,2003

城市公共管理论文篇(5)

    城市化既是经济发展的产物,同时又是经济发展不可或缺的条件。而我国城市化的进程带有浓重的转轨经济色彩,改革开放以来城市人口增加基于以下三个主要因素:城市人口的自然增长,经济发展引致城市人口的迅速增加,以及随着计划经济时期被人为控制在各行政区划的人口的解禁而增加的流动人口。

    城市化速度的加快使本来隐性的城市公共资源短缺很快显现出来,20世纪90年代中期至今,城市公共资源短缺的集中爆发从大城市逐渐蔓延到中小城市,并且集中表现在以下几个方面,如水务问题、公共交通、垃圾处理、供暖问题、城市管网建设等。各城市在极度被动的状态下开始了“兵来将挡、水来土堰”的城市公共资源供给的攻坚战,但政府很快就发现这是个无底洞,政府的投入永远无法满足城市化带来的公共资源需求膨胀,政府开始寻求其他的途径提供公共资源。在这方面实践走在了理论的前面,如PPP(Public-Private Partnership公私合作体制)模式。在国外比较着名的是英国撒切尔时期进行的私有化改革,在国内较早对这一领域进行探索的是天则经济研究所的公用事业研究。由于转轨经济的特殊性,在我国可参照的经验不多,更无可直接引用的案例,天则的公用事业研究也是边理论边实践,至今已有一些正待检验的案例。因此,可以说在我国城市公共资源的供给从理论到实践尚无比较成熟理论体系和可操作性规范。本文尝试从公共财政的视角分析城市公共资源整合的目标与原则,而这恰恰是进行城市公共资源整合所要解决的首要问题。本文包括如下三部分内容:城市公共资源内涵(本文所讨论概念的界定);城市公共资源管理研究的范围界定;城市公共资源整合的目标与原则。

    一、城市公共资源的内涵

    (一)城市公共资源的界定

    城市公共资源是指自然生成或自然存在的资源以及由政府作为供给主体,被全体人民共享并具有一般公共物品特征的、城市生存和发展中不可或缺的物品。它能为人类提供生存、发展、享受的物质与条件,这些资源的所有权由全体社会成员共同享有,是人类社会经济发展共同所有的基础条件。

    (二)公共资源的特点

    城市公共资源属全体人员共同享有,一个物品是公共资源,必须有以下特点:

    1.公共资源具有公共物品的特性。公共物品是相对于私人物品而言的。与私人物品相比,公共物品具有非排他性和非竞争性的所有权不属于某个人,而是属于部分成员和全体成员所有。它同时存在多个使用者,每一个使用者不存在竞争性,具有公共性质。

    (1)公共资源的非排他性。一个使用者使用公共资源不会引起另一个使用者的效用减少。公共资源是一定区域内全体人员赖以生存的基础,是区域经济可持续发展的根本。

    (2)公共资源的外部性。一旦公共资源遭到破坏时,对其他使用者来说会产生一种额外支出,例如,同使用一条河流的上下游两用户,上游企业排放污水必然会影响到下游居民正常生活。

    2.公共资源具有稀缺性。在工业化社会以前,各种资源丰富,人们认为公共资源是取之不尽用之不竭的,然而随着工业化带来的经济飞速发展,科技的不断进步以及人口的剧增,人们才认识到了公共资源的稀缺也在日益增加。

    3.公共资源具有整体性。这就决定了一旦某项公共资源受到破坏,将影响到公共资源的整体价值。如城市的环境污染、水资源短缺等会降低城市的整体价值。

    4.公共资源价值具有一定的公益性。评价公共资源价值不仅偏重于其经济价值的评价,更重要的是偏重于对其公共资源的社会价值的评价,即公益性的评价。

    城市公共资源具体包括:

    1.城市中的自然资源。如空气、水、土地、森林、草地、湿地、矿产、海洋等资源。

    2.城市中的社会资源。主要包括:一是有形资产。可经营资源、城市基础设施、城市生态环境、文物古迹和旅游资源等;二是无形资产。依附于有形资产的名称、形象、知名度和城市特色文化等无形资产的使用权、经营权、冠名权等相关权益。本文所讨论的公共资源问题主要集中在城市中的社会资源。

    二、城市公共资源管理研究范围界定

    通过上述公共资源的内涵分析,以及考察现代市场经济国家对城市公共资源管理的沿革,我们将城市公共资源管理的研究对象作如下界定:

    (一)城市公共资源的提供

    城市公共资源的提供主要针对上述分类中的公用事业部分而言。和其他转轨国家一样,我国公用事业也带有较为明显的计划经济的痕迹,因此我们在理论上首先应根据公共财政理论明确哪些是纯公共品,是由政府必须无偿提供的;哪些是准公共品必须由政府有偿提供的;哪些应该由市场提供的;哪些是暂时无法分清的。

    (二)城市公共资源建设的融资模式研究

    主要研究内容包括:全部由财政投资的公共资源;财政与市场共同出资的公共资源;由市场融资建设的公共资源。具体融资形式体现在:财政融资,包括财政预算、国债、政策收费等;银行贷款;企业和项目直接融资等。其中近年来表现尤其活跃的是企业和项目直接融资,涌现出很多重要的做法,包括:企业发行“准市政债券”;以信托为工具的“准市政债券”(如国内第一个成功的案例是上海外环隧道项目);保险资金的进入。2003年底,国务院常务会议原则通过《投资体制改革方案》,提出鼓励和促进保险资金间接投资基础设施。这些投融资模式应进行操作程序的规范、操作方法的完善,并逐渐将其一般化。

    (三)城市公共资源的经营模式研究

    在城市公共资源中有相当一部分是有偿提供的,这是一笔只要城市存在就永远不会枯竭的收入,现在由于经营城市公共资源的大都是国有企业,国有经济效率低是经济学人所共知的,因此现在经营城市公共资源的国有企业大都亏损。而私营经济的目标是利润最大化,在公众利益与其经济目标发生冲突的时候,难免会发生损害公共利益的事情,伦敦机场由于私有化而一度出现滞留旅客无法登机的混乱局面就是先例。城市公共资源经营模式研究从理论到操作细节的设计,以及适用的条件都应有事先的充分准备,而且需要通过区域试验不断积累经验,最终形成法律规范。

    (四)城市公共资源的监管、评价体系研究

    城市公共资源的监管、评价体系是城市公共资源正常有序运营的保障,监管、评价体系的不健全是转轨经济的又一特点,因此监管、评价体系的研究与城市公共资源运营模式研究同等重要。

    三、城市公共资源整合的目标与原则

    (一)城市公共资源整合的目标

    通过城市公共资源的理论研究,以及对具体城市公共资源提供与管理的现状和背景分析,在借鉴国外和国内先进经验基础上,提出具体城市公共资源整合目标:理顺政府对城市公共资源管理的责任、地位和作用;规范市场进入公共资源领域的规制及程序;完善城市公共资源监管体系;建立城市公共资源管理评价体系。

    (二)城市公共资源整合的原则

    1.以公共财政的理念为城市公共资源整合的基本理论指导

    城市公共资源主要解决城市公共品的提供以及外部性的纠正,因此对现有城市公共资源进行整合的理论基础应是公共财政理论,以公共财政理论为基础,对具体城市的公共资源供给现状进行分析,确立政府对城市公共资源管理的责任、地位和作用,确定市场进入城市公共资源领域范围。

    2.以经济环境、人文环境和制度环境的区域性特征为城市公共资源整合的基本出发点

城市公共管理论文篇(6)

新公共管理理论上世纪八十年代在英、美等西方国家诞生,该理论采用新的公共行政方法和管理制度,强调在政府及其他部门实行私营企业的运行模式。以现代经济学为基础,公共服务为重点,号召政府及公共组织重视公众的影响和注重国际政治局势的变化,重视将私营企业人力资源管理理论与公共组织部门人员管理机制的结合。新公共管理理论的诞生不是为解决现行公共行政管理体系在执行机制、人员分配、行政成本之间的矛盾,而是基于对全套传统公共行政机制的改革和发展,甚至否定传统机制存在的合理性和必要性。总之,新公共管理理论不仅是我国城市管理的理论依据,更是我国城市管理规范的指南针。

二、新公共管理在我国城市管理的实践与应用

1998年,国务院各部门机制开始整改。自我国实行以新公共管理理论为城市管理理论依据以来,新管理理论得到各级政府部门的认可,按照国家制定的各项标准有序进行。各级政府部门互相学习、探讨新公共管理理论,力求将新公共管理理论与我国城市管理契合,并在新理论的指导下制订更好的城市发展道路,使我国城市管理实践具有更大突破。

在过去的城市管理中,政府的城市管理制度大多偏向于政府单方面,旨在政府工作的执行性、单一性、片面性。在新公共管理理论的指导下,政府在我国城市管理规划中应该起到统领全局的作用,富于战略指导和决策。应制订具有发展潜力的策略,而不是照搬理论,只负责执行方案,即要把具体执行和战略管理分开。新公共管理理论强调政府城市管理不能依据原有的公共行政机制。在市场经济中,私营企业运营模式的长处应该被吸收和采纳。政府需要学习私营企业的人力资源管理制度、薪酬制定、高效率运作模式以及成本利润结算等。同时,新公共管理理论指出,城市管理应根据工作的内容和性质,采取不同的方法和措施。政府城市管理服务应以“顾客是上帝”为纲领,根据市场的变化,制定符合人民利益的服务事项,提高社会公众对公共组织的满意度。政府定位中不能再有官僚机构的影子,而是“接地气”的为人民服务的机构组织。这是新公共管理理念从理论到市场规则的回归[1]。

三、新公共管理实践中存在的问题

随着新公共管理理论在我国城市管理的实践与应用,我国的城市管理向着更加有序、有效、民主的方向发展。但在实践与应用的过程中,由于受到我国根深蒂固的大思想的影响,新理论在实践和应用的过程中仍然存在很多问题,制约着我国城市管理的发展。

1.理念与执行间存在矛盾

“企业型政府”、“市场化政府”、“政府”、“国家市场化”等概念都是新公共管理理论提出的理念[2],但这些都是较为理想的城市管理模式。在真正的执行中,由于会影响到一些集团利益,受到一些潜在势力的抵制,使得理念缺乏可行性,执行环境尚并不成熟。

2.借鉴私营企业成功模式没有落实

新理念指出需要借鉴私营企业的经营模式,更好地进行城市管理。但在实际的执行中,并没有切实采纳私营企业模式的成功之处,改革甚至没有达到私营企业模式的十分之一。执行城市管理的公共部门职能观念没有改变,不能做到把社会公众作为服务的对象去执行工作。“为人民服务”只是停留在理论的层面。

3.实践与应用缺乏针对性

在参考新理论制订城市管理的规划方案中,规划具有普遍性,符合全国大多数城市的管理。但规划不具有特殊性,没有针对各个城市的特殊情况进行细致的分析和总结,使得在实践和应用过程中,出现较多问题,没有达到预期制订的目标,城市管理进程缓慢。

4.各部门应变能力有待提高

在城市管理实践和应用的过程中,各级部门均能执行原有的方案,取得一定的成绩。但遇到特殊情况时应变能力差,没能短时间内找到解决问题的方法和措施。新公共管理理论给城市管理带来机遇的同时也带来很多挑战,各部门应该更加灵活自主,才能真正在实践和应用中做好城市管理。

5.各地的评价指标不一致

各地没有形成统一的城市管理评价指标,依靠单一的或者不完备的指标为标准都是不科学的。在我国城市管理的实践和应用中,应重视转变政府职能,强调社会公众至上。新公共管理理论认为,城市管理应以有效服务、社会责任、持续发展以及公众支持率为评价指标[3]。

四、总结

新公共管理在我国城市管理的实践与应用中,改变了政府和社会之间原有的处理模式,建立了新的关系,培养了大批的社会力量。为社会和谐和发展奠定了基础,为政府向公共服务组织转型提供动力,取得了很好的成绩。但城市管理是一项长期且艰巨的任务,需要大家团结一致,共同努力,在不断地实践应用中找到适合我国城市管理的策略,实现新公共管理理论真正作用于我国城市管理。

参考文献:

[1]石建新.对于城市管理发展趋势的几点思考[J].忻州师范学院学报,2012(05):45-47

城市公共管理论文篇(7)

城市化既是经济发展的产物,同时又是经济发展不可或缺的条件。而我国城市化的进程带有浓重的转轨经济色彩,改革开放以来城市人口增加基于以下三个主要因素:城市人口的自然增长,经济发展引致城市人口的迅速增加,以及随着计划经济时期被人为控制在各行政区划的人口的解禁而增加的流动人口。

城市化速度的加快使本来隐性的城市公共资源短缺很快显现出来,20世纪90年代中期至今,城市公共资源短缺的集中爆发从大城市逐渐蔓延到中小城市,并且集中表现在以下几个方面,如水务问题、公共交通、垃圾处理、供暖问题、城市管网建设等。各城市在极度被动的状态下开始了“兵来将挡、水来土堰”的城市公共资源供给的攻坚战,但政府很快就发现这是个无底洞,政府的投入永远无法满足城市化带来的公共资源需求膨胀,政府开始寻求其他的途径提供公共资源。在这方面实践走在了理论的前面,如PPP(Public-Private Partnership公私合作体制)模式。在国外比较着名的是英国撒切尔时期进行的私有化改革,在国内较早对这一领域进行探索的是天则经济研究所的公用事业研究。由于转轨经济的特殊性,在我国可参照的经验不多,更无可直接引用的案例,天则的公用事业研究也是边理论边实践,至今已有一些正待检验的案例。因此,可以说在我国城市公共资源的供给从理论到实践尚无比较成熟理论体系和可操作性规范。本文尝试从公共财政的视角分析城市公共资源整合的目标与原则,而这恰恰是进行城市公共资源整合所要解决的首要问题。本文包括如下三部分内容:城市公共资源内涵(本文所讨论概念的界定);城市公共资源管理研究的范围界定;城市公共资源整合的目标与原则。

一、城市公共资源的内涵

(一)城市公共资源的界定

城市公共资源是指自然生成或自然存在的资源以及由政府作为供给主体,被全体人民共享并具有一般公共物品特征的、城市生存和发展中不可或缺的物品。它能为人类提供生存、发展、享受的物质与条件,这些资源的所有权由全体社会成员共同享有,是人类社会经济发展共同所有的基础条件。

(二)公共资源的特点

城市公共资源属全体人员共同享有,一个物品是公共资源,必须有以下特点:

1.公共资源具有公共物品的特性。公共物品是相对于私人物品而言的。与私人物品相比,公共物品具有非排他性和非竞争性的所有权不属于某个人,而是属于部分成员和全体成员所有。它同时存在多个使用者,每一个使用者不存在竞争性,具有公共性质。

(1)公共资源的非排他性。一个使用者使用公共资源不会引起另一个使用者的效用减少。公共资源是一定区域内全体人员赖以生存的基础,是区域经济可持续发展的根本。

(2)公共资源的外部性。一旦公共资源遭到破坏时,对其他使用者来说会产生一种额外支出,例如,同使用一条河流的上下游两用户,上游企业排放污水必然会影响到下游居民正常生活。

2.公共资源具有稀缺性。在工业化社会以前,各种资源丰富,人们认为公共资源是取之不尽用之不竭的,然而随着工业化带来的经济飞速发展,科技的不断进步以及人口的剧增,人们才认识到了公共资源的稀缺也在日益增加。

3.公共资源具有整体性。这就决定了一旦某项公共资源受到破坏,将影响到公共资源的整体价值。如城市的环境污染、水资源短缺等会降低城市的整体价值。

4.公共资源价值具有一定的公益性。评价公共资源价值不仅偏重于其经济价值的评价,更重要的是偏重于对其公共资源的社会价值的评价,即公益性的评价。

城市公共资源具体包括:

1.城市中的自然资源。如空气、水、土地、森林、草地、湿地、矿产、海洋等资源。

2.城市中的社会资源。主要包括:一是有形资产。可经营资源、城市基础设施、城市生态环境、文物古迹和旅游资源等;二是无形资产。依附于有形资产的名称、形象、知名度和城市特色文化等无形资产的使用权、经营权、冠名权等相关权益。本文所讨论的公共资源问题主要集中在城市中的社会资源。

二、城市公共资源管理研究范围界定

通过上述公共资源的内涵分析,以及考察现代市场经济国家对城市公共资源管理的沿革,我们将城市公共资源管理的研究对象作如下界定:

(一)城市公共资源的提供

城市公共资源的提供主要针对上述分类中的公用事业部分而言。和其他转轨国家一样,我国公用事业也带有较为明显的计划经济的痕迹,因此我们在理论上首先应根据公共财政理论明确哪些是纯公共品,是由政府必须无偿提供的;哪些是准公共品必须由政府有偿提供的;哪些应该由市场提供的;哪些是暂时无法分清的。

(二)城市公共资源建设的融资模式研究

主要研究内容包括:全部由财政投资的公共资源;财政与市场共同出资的公共资源;由市场融资建设的公共资源。具体融资形式体现在:财政融资,包括财政预算、国债、政策收费等;银行贷款;企业和项目直接融资等。其中近年来表现尤其活跃的是企业和项目直接融资,涌现出很多重要的做法,包括:企业发行“准市政债券”;以信托为工具的“准市政债券”(如国内第一个成功的案例是上海外环隧道项目);保险资金的进入。2003年底,国务院常务会议原则通过《投资体制改革方案》,提出鼓励和促进保险资金间接投资基础设施。这些投融资模式应进行操作程序的规范、操作方法的完善,并逐渐将其一般化。

(三)城市公共资源的经营模式研究

在城市公共资源中有相当一部分是有偿提供的,这是一笔只要城市存在就永远不会枯 竭的收入,现在由于经营城市公共资源的大都是国有企业,国有经济效率低是经济学人所共知的,因此现在经营城市公共资源的国有企业大都亏损。而私营经济的目标是利润最大化,在公众利益与其经济目标发生冲突的时候,难免会发生损害公共利益的事情,伦敦机场由于私有化而一度出现滞留旅客无法登机的混乱局面就是先例。城市公共资源经营模式研究从理论到操作细节的设计,以及适用的条件都应有事先的充分准备,而且需要通过区域试验不断积累经验,最终形成法律规范。

(四)城市公共资源的监管、评价体系研究

城市公共资源的监管、评价体系是城市公共资源正常有序运营的保障,监管、评价体系的不健全是转轨经济的又一特点,因此监管、评价体系的研究与城市公共资源运营模式研究同等重要。

三、城市公共资源整合的目标与原则

(一)城市公共资源整合的目标

通过城市公共资源的理论研究,以及对具体城市公共资源提供与管理的现状和背景分析,在借鉴国外和国内先进经验基础上,提出具体城市公共资源整合目标:理顺政府对城市公共资源管理的责任、地位和作用;规范市场进入公共资源领域的规制及程序;完善城市公共资源监管体系;建立城市公共资源管理评价体系。

(二)城市公共资源整合的原则

1.以公共财政的理念为城市公共资源整合的基本理论指导

城市公共资源主要解决城市公共品的提供以及外部性的纠正,因此对现有城市公共资源进行整合的理论基础应是公共财政理论,以公共财政理论为基础,对具体城市的公共资源供给现状进行分析,确立政府对城市公共资源管理的责任、地位和作用,确定市场进入城市公共资源领域范围。

2.以经济环境、人文环境和制度环境的区域性特征为城市公共资源整合的基本出发点

城市公共管理论文篇(8)

近代城市管理理论主要以对城市社区形态、结构的重新规划与设计为发端和基本内容.文艺复兴之后的工业化、城市化进程带来了对城市管理的多重需求,不仅重构了近代城市的产业特质,也重组了近代城市的空间布局重塑了城市发展的功能与目标。城市理念最初来源于文艺复兴后到现代化萌发期间.人们对人类理想居住场所的创造性想象与理性设计而创造了城市雏形芒福德(Munford.1922)对城市历史学研究考察了人类近几百年来对理想城市的思考,强调城市理想状态中城市与农村的协调而提出将城市与农村融合为一体。

19世纪末.霍华德(Howard.1898)针对城市无计划发展带来的拥挤、低效和高费用弊端,主张“田园城市(GardenCity)”的新型城市规划理念认为新型城市应兼有旧城市活力机遇和乡间的宽敞以及合理布局的效率等特征,并认为其重要特点是规模较小且设施齐全即兼有城市和乡村优点的理想城市。1928年.德国、意大利、比利时、荷兰奥地利、西班牙、瑞士等国著名城市建筑和规划专家发起成立国际现代建筑协会(CIAM),后逐渐发展成为有影响的国际性学术团体,并于1933年发表都市计划,又称”雅典”,拓展了当时盛行的以追求空间形态等建设主体完备的城市理论开始从多学科、多需求角度考虑城市住宅娱乐交通工业生产、文物保护等各方面的规划建设与管理.提出一系列城市公共管理的开创性构想被认为是近代城市单一规划设计理念向现代综合管理建设理论过渡的重要里程碑。

2O世纪中叶城市及城市管理研究领域进一步扩大.同时伴随着社会学生态学、地理学交通工程等学科也逐渐形成自身独立的城市发展理论.城市管理理论内容更为具体化系统化综合化芒福德(Munford1938)在此时期又进一步提出了有关城市规划的若干思想.再次成为现代城市管理规划运动的重要指导.并在政府官员和规划家中取得信任,随即根据他的理念在英国推出了关于城市及城市管理研究的重要成果——巴罗报告”(BarrowReport).直接干预影响了英国社会经济发展的战略决策计划.并导致1945-1952年英国战后一系列城市公共管理研究决策机构的建立。由此开始,城市及城市管理科学的研究频繁与国家和各级政府决策机构交流并逐渐结合,影响社会管理者的战略意志和管理目标取向城市管理科学本身也由于实践的快速发展使得其综合性、社会性、战略性和系统性曰益增强。总体来看二战后城市公共管理科学面临的问题已经不再单纯是城市规划或城市基础设施等城市物质形态的发展.城市人口、交通环境污染、社会动乱、经济发展等复合性社会问题成为城市公共管理研究的重心。此时,城市公共管理理论的重点已从物质环境建设转向了公共政策和社会经济等根本性问题成为政府管理决策的重要理论依据和广泛关注的社会科学研究领域。

2现代城市公共管理发展理论:新公共管理理论及其应用

现代城市公共管理,被认为是城市政府、市场和其他城市利益相关者以城市的长期稳定、协调发展和良性运行为目标,以城市为管理对象.对城市规划、建设、发展的全面过程和运行与再生的全部活动所进行的有机协调活动;是在市场机制调节的基础上.运用一定的城市治理制度安排和体现先进水平的科技手段.互动合作整合城市人、财、物、信息等各种资源实现城市高效协调运行和各项功能正常发挥,促进城市经济、社会和环境和谐发展促进城市社会与人类健康发展的创造性活动”。

城市公共管理本质上属于较高层级的政府公共管理其目标定位应是以人为本以城市和谐稳定为目标设计相宜的体制机制.合理利用科学的技术手段实现城市经济、社会与环境的协调发展。20世纪70年代开始,一股新部门管理改革浪潮席卷包括发达国家转型国家及发展中国家在内的世界各国,引发了新公共管理(NPM,NewPublicManagement)理论的兴起和发展。摩尔等人(Mooreetal,1994)认为新公共管理最核心的特征是.在非私人的政府管理部门试图引入或模仿市场机制或私人部门的一些特征。麦特卡尔菲和理查兹(MetcalfeandandRichards1990)认为,虽然私人部门和公共部门的背景或面临的环境不同,但是将公共部门的活动置于市场压力和利用市场规则来达到某些公共目的.能够获得效率和效益的提升。非洲、亚洲和拉美国家逐渐增多的公共部门收敛趋势(凯科特和贝克,KiCkertandBeck,1995)或”扩散化的改革(哈利根Ha…gan,1997)”,及“全球化趋势(弗林,FIYnn.1997)都被认为是新公共管理的实践。更值得注意的是,在经济危机和结构调整背景下的公共部门改革,被认为是在新公共管理框架下的更广泛意义上的行政职能调整和公共服务提供的改变(宾纳菲尔特,Bienefeld.1990;曼坎德拉Mukandala.1992)。拉尔比(Larbi.1999)认为,在一些发达国家和发展中国家,国际货币基金组织和世界银行支持的结构性调整项目(InternationalMonetaryFund/WorldBank—supp0rtedstructuraladjustmentprogrammes(SAPs))使得政府与公共部门的角色及其机构性质更倾向于市场导向和私人部门导向,这种结构性的国家行政改革是由多种原因造成主要是由于战后中央政府陷入持久的经济和财政危机.但是发达国家和发展中国家引发新公共管理的因素却有所不同发达市场经济国家经济、社会、政治、技术和制度环境的综合变化引起和造成了公共行政及管理体系的根本变动(泽富凯克,Zifcak.1994;格里尔Greer1994马什卡雷尼亚什.Mascarenhas1993;莱恩.Lane.1997凯特尔KettI.1997)。这种变动的主要目的是政府管理体制和公共服务提供渠道的改善.强调效率性.经济性及最终的效果性(麦特卡尔菲和理查兹MetcalfeandRichards.1990).而发展中国家更多的是由于经济危机引起2O世纪80年代的公共~pf-]改革。

例如在非洲的亚撒哈拉地区经济及财政危机引发经济改革.进而引起公共管理部门改革。其他一些非洲和拉美国家陷入暂时的国内和国外债务危机.贸易条件恶化.国际货币市场真实利率上升,高通胀低储蓄和低投资,基本消费品缺乏.这些经济危机最终要求政府公共管理体制进行改革。亚洲国家,印尼马来西亚和韩国的经济危机亦是导致公共部门改革的首要诱因。泊林达诺(P01jdano,1999)对发展中国家实践新公共管理理论的情况进行了概述.认为虽然许多发展中国家将运用新公共管理理论改革国家及城市公共管理列入了议事日程但是却完全没有纳入任何新公共管理的思想及举措.更槽糕的是,这种改革的初衷与其完全没有联系或完全相悖.因此.新公共管理理论作为一种理论影响较大.但是更多地是在思想层面而不是实践。他对亚非近40多个发展中国家的实践进行了比较,重新检验了由于腐败和低下的行政能力,新公共管理并不适合发展中国家”这一论断的武断性,认为发展中国家失败和成功的许多例证说明,不同国家新公共管理改革的发端更多地决定于地方化的偶然因素,而不是一般化的国家行为.新公共管理改革需要更加开放的思想来根据形势的需要思考不同政治背景、不同经济体制下中央政府与地方政府的行政目标和公众需求。可见,体现于实践的新公共管理理论核心思想是:作为管理主体的政府成为多元管理体系的组织者协调者,不再全揽公共管理的所有事务而是引入市场竞争机制.让更多的私营部门参与公共服务的供给.广泛采用私营部门成功的管理方法手段和经验.通过公共部门与私营部门之间公共部门机构之间形成适度合理有序的竞争,降低政府管理成本,提高政府服务水平和工作效率,进一步调整并优化政府职能。

3当代城市公共管理的新阶段:数字城市管理体系

一般来说.以政府机构与公众及私人组织之间的相互作用水平为准政府管理方式发展至今经历了信息(Information)交互(Interaction)、提交(Processing)和交易(Transaction)这四个阶段(见表1),目前处于交易阶段,这一阶段政府管理方式不再是简单的政府门户网站.而是政府信息、服务的融合,公众通过这个平台能够更方便进入一个多机构、多服务的政府管理系统。这也是政府管理方式的一次变革.其更关注政策或战略的制定.为公众和企业提供更有效的全面的在线服务媒介.而且能够借助外部的技术和人力资源来完成这些活动。这~阶段受众能够全面与政府服务机构交互.接受全面和制定式的信息及服务。

这是一个更加复杂和不断完善的系统,丰富的信息、交易平台及多媒介是主要的特征。交易阶段政府管理模式的一个明显特征是政府显著的数字及多极化特征因此这一阶段的政府也被成为数字政府”数字政府(E—GovernmentDigitalGovernment)包含狭义和广义的定义美国得克萨斯州数字政府规划(StateofTexassElectronicGovernmentStrategicPlan)中将数字政府明确定义为:各级政府与公众、企业之间借助电子通信技术开展的政府活动包括:产品及服务的提供和购买.产生及接受(政府)指令.提供及获取信息以及完成金融交易”。。数字政府被认为是新公共管理理论革命最后的实践,其成为公共部门改革公共服务的主要推动力其对政府管理的影响更倾向于归入后新公共管理理论。最早的数字政府可以追溯到1997年,由美国国家科学基金会(USNationalScienceFoundation.NSF)发起并逐步引入。1997年,基于一份关于21世纪迈向数字政府的报告.美国国家科学基金会开始指导美国联邦政府利用Internet技术来提高公共服务透明度.由此利用现有的先进技术建立高效数字政府的理念初现雏形随后发展迅猛并迅速得到推广和应用。仅1997年,世界范围内有1915个中央级政府机构建立了相应的政府公共网站,2000-2001年.短短一年这一数字增长到9363个(CyPRGCyberspacePolicyResearchGroup.虚拟政策研究中心,2001)。,美国以拥有403家政府公共服务网站(这里仅以数量计.不论服务质量)独霸数字政府发展的鳌头,一些发展较早的国家包括法国.巴西、葡萄牙及丹麦等也建立了政府公共服务网站。加特纳(Gartner.2000)将数字政府的特征概括为:数字政府即通过各种技术、网络及新媒体发展.推动政府机构内部及社会91、部的连续转型,从而对政府提供的公共服务,参与公共事务活动的能力和管理水平进行最优化的结果,其实质是政府管理手段和管理理念的公共化和透明化。帕尔多(Pardo2000)进一步概括了数字政府区别于传统政府的主要功能:(1)公众获知政府信息更加便利(2)更加清晰地遵守~般性规则;(3)公众借助政府提供的数字平台和公共协助更有效地取得个人利益(4)政府之间活动及政府与企业之间活动的便利和公开:(5)政府对政府的信息和服务融合(6)公众参与公共管理活动的更广泛性。数字政府将进一步带动整个社会信息技术的融合和应用.形成“数字政府——数字企业——数字公众三位一体的数字社会。方(Fang.2002)将数字政府的类型概括为八种:政府一市民(Government—to-C…tzenG2C);市民一政府(Citizen—to-GovernmentC2G)政府一企业(Government—fo—BusinessG2B)企业一政府(Business-to—GoVernmenIB2G)政府一政府供职人员(Govemment—t0一EmployeeG2E):政府~政府(Government-to-Government,G2G)j政府一非营利组织(Government-to-Nonprofit.G2N)非营利组织一政府(NOnproflt~to—Government.N2G)。数字政府的建立需要重视其中的五种关系:市民一政府(Cltizen-to-Government,C2G)企业一政府(Business-to-GovernmentB2G)政府一政府(Government-to—Government,G2G);政府一非营利组织(Government-to-Nonprofit.G2N):政府一政府供职人员(Government—to—Employee.G2E)。

具体来看,首先,市民一政府的关系反映了公众个人对政府提供的公共信息与服务的需求这些服务包括发放有关许可和执照如驾驶许可,渔业许可等.不仅包括纳税人对中央政府及地方政府的税费支付。也应该囊括政府对纳税人的退税等服务。其次,企业一政府的关系主要是企业、商务活动及合作组织对政府提供服务的需求.包括营业许可用工信息及经营选址等服务。最后政府一政府(GOVernment~to—GovernmentG2G);政府一非营利组织(Government-to—Nonprofit,G2N):政府一政府供职人员(Government—to-Employee.G2E)的这三种关系源于其三者相互之间及其自身内部机构及政府供职人员提供及完善政府服务的要求包括政府公务活动、政府采购及政府内部资金转移及其他相关的服务。目前数字政府的发展阶段主要存在于市民一政府(Citizen-to-GoVernmem,C2G):企业一政府(Business-to-GovernmentB2G):政府一政府(Government-to-GovernmentG2G)这三种关系之间.尤其是前两种服务需求较大.发展较快。

由此.现代城市数字管理系统强调不同机构与组织之间相互传递信息,构成内外部联动的“开放式循环。其中内部的信息双向流动包括地方政府与中央政府之间,以及这两级政府与非营利组织之间的交流。外部信息流动分支包括地方政府与公众之间以及地方政府与企业之间的相互传递。这里.地方政府不仅承担着本级政府与公众和企业之间的信息、服务联通,更重要的一个方面是,其是公众及企业与中央政府之间信息交换的媒介。中央政府向公众和企业的各种信息.需要通过地方政府的相关活动进行传递和解读因此.地方政府在整个数字整合系统中承担着举足轻重的作用是中央政府信息传递与反馈的主要渠道这显示出城市管理系统的重要性,地方政府建立的城市管理系统不仅提供了公众与企业及其他组织需要的信息及服务来源,而且是贯通中央政府信息上下流动的决定性环节通过地方政府实施的城市管理系统,中央政府的各种信息及政策才能得到顺畅的和贯彻.意味着借助于城市管理系统,地方政府成为中央政府实现其政策目标的主要执行者,也是公众及企业信息及其他服务需求的主要提供者。

4启示

未来.城市公共管理的发展趋势将更加体现以人为中心.从对人财物等硬件”为重点的管理转向以知识和学习等软件为重点的柔性化管理管理的决策、执行和监督将完全建立在数字化基础之上,并不断扩大市民参与.实现管理透明与公开。根据上述理论及实践演进的梳理得到以下几点启示:

4.1城市公共管理主体多元化趋势将更趋明显.在此基础上建立的现代城市管理三元治理结构成为必然选择加快引入私营部门、第三部门等新的组织要素,建立由政府、企业社会组成的多元化主体城市治理结构以弥补政府失灵和市场失灵。在这种三元治理结构中,政府是组织者和指挥者其行为决定和影响其他城市管理主体的活动方式和活动效果:营利性企业和非政府组织配合政府提供城市公共物品与服务,其有利于分担政府管理事务。提高城市管理运行效率和效益社会公众作为基础通过公开与不公开途径参与城市管理活动,推动城市管理机制内生化转变其中政府突出其统领与指导作用,企业突出其专业与独立作用,社会突出其监督与制衡作用.三者地位应相差无几,完成小政府+大社会的改造。在城市管理活动中,政府的职能更多地是提供良好的交易环境、保证公正的交易制度、进行有效的市场监管对于城市公共服务中的自然垄断产品.建立严厉的政府监督下的市场供给体制.对于共有资源或纯粹公共产品和服务的供给.政府作为投资主体可以通过市场交易委托给专业的建造者或经营者.提供高效高质的第三方产品或服务。

4.2伴随数字技术及信息.通讯技术的快速发展,城市公共管理技术将逐步实现完全信息化数字城市提供给城市管理强大的技术和数据支持,使城市管理各部门能够最大限度地利用城市资源实现工作流程的标准化、规范化和网络化。数字城市强调运用信息技术、地理信息技术、无线通信技术等现代科学技术.在城市管理信息综合平台基础上建立综合性的管理信息系统,提供准确、适时、有效的信息搜集和加工处理,为城市管理者的决策和职能履行服务。

城市公共管理论文篇(9)

关键词:

经营城市理论;公共体育场馆;运营管理

体育是一项改善民生的事业。政府为广大人民群众提供基本公共体育服务,满足人民群众不断增长的体育文化需求,是政府的职责和义务,是建设体育强国和健康中国的必然要求。公共体育场馆在实现公共体育服务均等化过程中发挥着举足轻重的作用,其运营管理者们肩负着沉重的社会责任,在其运营管理过程中遭遇的各种难题容易受到人们的格外关注。如何找准并解决这些难题,急需进行公共体育场馆改革。党的“十”以来,经济社会发展面临“新常态”,城市公共体育场馆运营管理体制机制也必然深受经济体制、政治体制和社会体制改革的影响,需要采取突破性思维,创新工作思路,采取突破性措施,推动城市公共体育场馆运营管理新局面。本文运用文献资料法等方法从经营城市理论视角对城市公共体育场馆运营问题与对策展开研究,旨在提高城市公共体育场馆运营管理水平,促进城市公共体育场馆的可持续发展。

一、文献回顾与实践探索

(一)对“经营城市”的界定

什么是“经营城市”?目前学术界还存在不少争论。文献调研表明,既有学者从广义与狭义来界定,也有学者从经营城市的内容、经营城市的目的来划分。如:饶会林等人认为广义的经营城市是指城市对有形、无形的公共资产、公共资源和企业外部经济进行资本化和产业化的整体策划、营销和评价的经济行为;狭义的经营城市是指城市所辖公共部门对公共财产(城市基础设施与文化教育设施及其他物质财富和资产、国有流动资金等)的生产、供应进行资本化和产业营运的经济行为。[1]于洪平等人从经营资产的角度,认为经营城市就是为促进城市发展,把城市的土地、生态环境等有形资产及无形资产的使用权、经营权、冠名权等相关权益进行市场化、产业化运作,实现其最大的经济、社会和环境效益。[2]李丽萍、彭实铖等人从经营资本的角度,提出经营城市是运用市场经济的手段,在改善和发展城市基础设施的环境建设的同时,提高城市自身的价值。[3]刘维新等人从经营生产要素的角度,认为经营城市就是把城市中政府所控制的生产要素推向市场,经过市场交易,为城市积累资本,赢得财政收入。[4]可见,所谓经营城市,就是城市的经营主体把具有商品属性的城市有形资产及无形资产进行市场化、产业化运作,实现其最大效益。首先,划清城市构成要素属性是“经营城市”健康发展的关键,对于具有商品属性的要素资源应运用经营手段,对于非商品属性的具有社会保障性质的公共项目,就得政府投入,不能推向市场。其次,得把握好“经营城市”的目标。第三,虽然经营城市是政府行为,政府在经营城市过程中起主导作用,是经营城市的主要主体,但经营城市的主体是政府、社会、企业和个人,形成协同共治的局面。

(二)对公共体育场馆及其属性的认识

公共体育场馆是指国家投资或筹集社会资金兴建的、属国家各级体育行政部门管理的、用于开展社会体育活动、满足广大群众进行体育锻炼或观赏体育比赛以及运动员训练、竞赛需求的体育活动场所。它是实现我国体育事业发展目标的基础性物质条件。据公共产品理论,社会产品分为公共产品和私人产品。萨缪尔森(P.Samueison)在1954年发表的《公共支出的纯理论》中认为公共产品在消费过程具有非竞争性和非排他性的特征;而私人产品具有绝对竞争性和排他性。但是大多数公共产品都只具有有限的非竞争性和有限的非排他性,介于纯公共产品与私人产品之间,因而只能称作为准公共产品。而我国政府提供的公共体育场馆大都属于准公共体育服务,具有非竞争性弱和非排他性强的特征,属于准公共产品之列。因此,对于准公共产品的公共体育场馆,可借鉴经营城市的理论去探讨和分析。

(三)实践探索

目前,国内越来越多的城市公共体育场馆借鉴经营城市理念进行运营管理。如长沙五城会赛事场馆从规划设计之初就提出“政府主导、市场运作”的思路面向社会寻求资金支持,在规划设计中既考虑赛事举办需要又考虑赛后运营需要,规划建设了体育馆、网球俱乐部、体育公寓小区、摩天轮游乐中心、城市商业广场等一大批体育和商业娱乐设施,集竞技体育比赛、全民健身、商贸购物、休闲娱乐等于一体,成功的商业化运作减轻了政府的财政负担和场馆赛后运营的烦恼。同样,南京以承办第十届全国运动会为契机,运用“经营城市”理论较好地解决了长期以来困扰我国场馆设施建设运营困境,为国内城市体育场馆的建设和运营积累了宝贵经验。除此之外,武汉、北京、深圳、上海等更多的城市将公共体育场馆作为经营城市的构成要素,对其有形与无形资产进行商业化、市场化运作,提升了场馆的运营管理水平。纵观上述实践可以发现,城市公共体育场馆运营管理的成功与否,取决于以下几个因素:一是政府在出台政策、财政资金拨付、监督管理等方面的主导作用的发挥;二是能否充分调动社会、市场和个人参与公共体育场馆运营的积极性;三是城市公共体育场馆建设规划应与城市发展规划相一致,重视公共体育场馆相关配套设施建设和运营;四是高度重视公共体育场馆无形资产的开发。

二、城市公共体育场馆运营问题分析

(一)管理体制与运营机制改革进展缓慢

近年来,在《关于进一步发展体育事业的通知》和《体育场馆运营管理办法》的指导下,城市公共体育场馆逐步向企业化和半企业化经营方向转变,但多数公共体育场馆仍为省市体育局下属的事业单位性质没有改变,按照事业单位进行管理,而非按照国有资产进行管理。徐文强(2007)调查表明,我国有53.4%的公共体育场馆为传统事业单位,有29.8%的公共体育场馆为事业单位内部企业化管理。尽管各城市公共体育场馆由于地域条件、功能定位、硬件设施、经营思想等方面存在差异,致使公共体育场馆采用的经营管理体制不尽相同,但计划经济体制下的“全额管理”、“差额管理”仍普遍存在,管理体制改革进展缓慢。在现行管理体制下,事业、产业主体不明晰,使用权与经营权无法完全分离,常出现职责不明、盲目发展、相互掣肘、协调不顺的局面,造成宏观失控,微观主体活力不足现象。现有管理体制带有浓厚的行政管理色彩,在场馆开发中容易受到行政力量的干扰,各类制度不健全。主要是用人、分配、考评、激励以及投入产出、成本核算等制度体系不够完善,造成机构臃肿、人员超编、人浮于事、办事效率低、管理混乱的局面。

(二)公益性与经营性的关系认识模糊

公共体育场馆属于准公共产品,具有公益性质,我国《体育法》和《公共文化体育设施条例》等国家法规有明确规定。但在公共体育场馆的实际运营中,存在对公共体育场馆公益性定位不清晰问题,给体育场馆运营造成较大影响。一方面利用纳税人的钱兴建的公共体育场馆运营管理要坚持公益规划,遵循公益性优先的经营模式,不能完全遵循企业化运作的经营模式,往往经济效益不佳;另一方面,公共体育场馆的财政补贴比例不断减少甚至“断奶”,公共体育场馆的生存压力越来越大,为了生存下去,必须通过招租、办展会、修建停车场、宾馆等方式创收,形成一种“副业”支持“主业”格局。上海市场馆协会一项调查显示,上海市30家主要公共体育场馆经营收入中,通过演唱会、房产物业经营、广 告等非体育活动的经营收入占总收入的72.12%,而与体育产业息息相关只占27.88%。这样的经营创收势必缩小了公共体育场馆向社会开放的空间,影响场馆的公益性。现阶段公共体育场馆公益性和经营性之间的矛盾依然突出。

(三)政府职能转变滞后

政府职能是国家职能的重要治理和管理社会的主要形式,也是国家实现社会控制、确立规范化社会秩序的主要手段和途径。在计划经济时期,我国的城市政府参与了宏观管理和微观管理的全过程,成为名副其实的“全知全能政府”。城市政府在配置资源时不计投入,轻视回报,粗放经营,导致城市公共体育场馆质量差、利用率低、缺乏必要的经营管理,是公共体育场馆供给远远滞后于人们快速增长的体育文化需求的深层次原因。就目前来看,城市政府认为当前比较突出的矛盾是公共体育场馆经营管理的模式与社会主义市场经济体制之间的矛盾,还有一些城市政府部门仍习惯于旧的体制和做法,政府缺位或越位的现象仍很普遍,政府部门职能交叉、不能依法行政的问题还没有得到根本解决,官本位意识浓厚,仍然企图用强制性权力对公共体育服务生产经营活动进行干涉和控制,这种违背市场经济客观规律的强制性管理,必然与公共体育服务均等化,体育强国建设目标产生尖锐矛盾。

(四)国有资产流失严重

由于国有资产法律建设滞后,作为国有资产重要组成部分的城市公共体育场馆存在虚假评估、低价转让、关联交易、代为清偿债务等国有资产流失问题,且愈演愈烈,导致国有资产损失。

(五)经营范围狭窄,无形资产开发潜力巨大

陈元欣博士对全国161个大型体育场馆的调查结果表明,我国有超过80%的场馆以大型赛事、健身活动和运动训练为主要经营内容,而对无形资产的经营绩效不佳,仅有少数体育场馆开发了冠名权。

(六)专业人才缺乏与冗员过多

不可否认的是,我国体育行业(系统)长期以来是比较封闭的,体育管理部门始终坚定地维护体育部门的大一统体制,坚持体育事业自身的运行机制而导致体育社会化程度严重不足。目前,公共体育场馆承担的一个重要职能就是安置就业,为解决就业,体育系统干部、退役运动员、复转军人及部分领导家属等都挤向体育中心,另外再加上专业的场馆设备维护人员,导致场馆工作人员过多,甚至有的体育中心的工作人员多达好几百人。然而,由于历史和现实原因,这部分人员往往学历水平较低、管理理念落后、管理技能缺乏、专业素质水平不高及国家金饭碗的思想意识浓厚,对公共体育场馆经营管理质量有很大影响。与此同时,想引进懂体育、经营管理、法律等专业人才非常难,另外又由于工资待遇等因素导致人才队伍不稳定,直接影响到公共体育场馆管理水平和服务水平的提高。

三、经营城市理论视角下城市公共体育场馆的运营对策

(一)坚持民营化改革方向不动摇,建立“公共体育场馆发展基金”

立法先行,保障公共体育场馆民营化改革顺利进行。《中华人民共和国宪法》及一系列相关法律制度是城市公共体育场馆民营化改革的前提制度条件。《中华人民共和国宪法》[5](1982年施行,2004年修正)第6条规定:“中华人民共和国的社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制。”从根本法层面构筑了中国全民所有制的法律体系。同时,宪法也规定了人民享有参与国家管理和社会管理的权利。宪法第2条规定,“人民依法通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务”等等。党的十三大报告中指出:法律是实现任何经营的必要手段,以契约形式确定政府与经营者之间的责、权、利关系。为公共体育场馆坚持民营化改革方向,借助合同方式落实责任,提供了基本依据。在公共体育场馆民营化过程中,要充分发挥社会力量参与经营管理的积极性,采用政府购买服务的创新模式,实现经营主体的多元化;另外政府是公共体育场馆经营管理的主要责任者,如果公共体育场馆进行服务外包,政府的主要责任是规划、监督、管理等,但要防止政府逃避责任,将所有重要权力及责任转交给社会。国外成功的实践经验告诉我们,政府对公共体育场馆建设的财政投入至关重要,即使在体育产业高度发达、体育场馆经营状况较为理想的美国、英国、日本等国家,鉴于公共体育场馆的公益性要求和工程建设投资大、经济效益低、社会效益显著、投资风险大、投资回报周期长等特点,各地政府在公共体育场馆的运营中可以考虑建立由政府主导,发动社会力量资助的“公共体育场馆发展基金”,具体包括列入计划的政府财政拨款、社会团体或个人捐赠、社会赞助、体育公益金以及场馆缴纳的税费等。“发展基金”由政府财政部门掌控,专款专用,以确保公共体育场馆建设与维修的良性发展。

(二)转变政府职能,加快培育公共体育场馆经营城市主体

公共体育场馆是一座城市的窗口和名片,政府是公共体育场馆建设的规划者、场馆资产开发的组织者、场馆经营管理的监督者。可以说,政府在公共体育场馆的经营管理过程中发挥着重要的作用。党的十六届六中全会提出,“要建设服务型政府,强化社会管理和公共服务职能。”在社会主义市场经济体制下,要真正转变政府职能,不再是行政命令干预经济运行,而是通过建设良好的法规制度环境、信用环境等,来调节和弥补市场失灵带来的弊端。如果政府在市场经营活动中既是“掌舵者”,又是“划桨者”,既是“裁判员”,又是“运动员”,就很难保证市场活动的公平和公正,也很难提高市场活动的经营效率。在城市公共体育场馆运营管理中,首先,政府要为公共体育场馆经营城市主体提供有效的市场制度,进一步加快公共体育场馆运营管理相关立法工作,制定并实施《我国公共体育场馆设施建设规划》,对现有制度和地方法规过时部分进行调整和补充,逐步完善城市公共体育场馆管理的制度体系和法律体系,规范城市经营主体的行为,消除因人为因素和不完全竞争的市场结构产生的垄断行为。其次,政府应特别重视私人投资主体公共体育场馆经营行为的执法和监督工作,严厉打击经营过程中损害社会公共利益的违法行为,以此维护市场秩序和提供城市信用度。第三,还要建立政府职权的约束机制,保证依法行政。防止徇私枉法、以权代法的行为,保证城市公共体育场馆设施经营管理健康、有序地进行。

(三)认清公共体育场馆的“国有资产”性质,尝试专业化托管模式

公共体育场馆的公益性与经营性孰轻孰重之争问题,说到底是对其性质认识不清造成的。关于公共体育场馆性质的讨论,李明提出,公共体育场馆就是一种“国有资产”。资产的经济性质是经营,而进行资产经营的主要目的是营利,把公共体育场馆视作“事业单位”的做法是违背其经济性质的。当前,在市场经济快速发展背景下,公共体育场馆为实现更大的经济效益及社会效益,为社会服务,公共体育场馆必须进行经营,实现它的首要职能。如果一味地强调公共体育场馆的服务职能,势必造成公共体育场馆在资产消耗过程中缺乏必要的资金注入,结果只能维持在低资产水平下运行。简单地讲,公益性与经营性并非矛盾、非此即彼关系,两者是目的与手段的关系,即:公益性是经营性的实现目的,而经营性是实现公益性的有效手段,两者互为有益补充。随着经营城市理论和实践的不断深化、完善,城市公共体育场馆的数量也与日俱增,一些创新的公共体育场馆运营模式也不断涌现,其中专业化托管模式作为一种新的运营模式受到了极大关注,在英国、澳大利亚已被广泛采用。所谓托管模式,就是投资方(多是政府)以资金入股,不参与设施的经营和管理,为了实现资产的保值增值,把企业的法人全部或部门财产委托给具有法人资格、经营管理能力强、具有竞争力的企业进行有偿经营管理。专业化托管的最大优势就是利用企业专业优势及企业规模竞争力,对企业利益主体进行改造,达到对企业资源进行优化配置,实现规模经济,降低成本实现效益最大化的目的。[6]比如,英国谢菲尔德国际设施管理集团就是采用专业化托管运营模式成功的典型。它是英国管理体育休闲场馆设施的专业公司,谢菲尔德市14所大型体育、休闲及娱乐设施都归其经营管理。谢菲尔德国际设施管理集团所管理的设施资产达到25亿英磅;公司拥有700名员工及每年超过400万的顾客,每年承接超过1500个各种类型的活动,被授予过全英休闲管理的最高奖。国内的江苏无锡市体育场馆和训练管理中心采用了该模式也取得了积极成效。专业化托管模式的成功经验值得借鉴,以实现国内公共体育场馆运营的专业化,减少冗员,降低运营成本,提高公共体育场馆的运营管理水平,同时对“积极探索多元化体育场馆运营管理模式”也有着积极意义。

(四)深入学习,认真贯彻落实国发[2014]46号文件精神,创新公共体育场馆运营机制

2014年国务院《关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》,针对创新体育场馆运营机制做出明确指示,即“引入和运用现代企业制度,激发场馆活力。推行场馆设计、建设、运营管理一体化模式……实现规模化、专业化运营。增强大型体育场馆复合经营能力,拓展服务领域,延伸配套服务,实现最佳运营效益。”需要公共体育场馆运营主体深入学习领会和认真贯彻落实,细化公共体育场馆运营的相关政策文件,使之具有较强的可操作性,努力开创公共体育场馆运营管理新局面,提升公共体育服务水平。

(五)注重公共体育场馆无形资产的开发与运营

从经营城市的界定来看,有形资产是经营城市的客体,但依附于有形资产的名称、形象、知名度和特色文化等无形资产同样是经营城市的客体。发达国家大型公共体育场馆经营的成功经验显示,公共体育场馆很大部分经济效益来源于场馆无形资产(冠名权、广告权、豪华包厢及知识性无形资产)的开发,美国的体育场馆90%以上都进行冠名权的交易,而且收益不菲,像美国休斯敦的某体育馆冠名权达到了每年1000万美金。目前,国内对公共体育场馆无形资产诸如冠名权的开发尚处于起步和探索阶段,成功的案例很少,但对于场馆广告权的开发已成为部分场馆的主要收人来源。建议公共体育场馆在运营中借鉴社会上运作比较成熟行业的先进经验,聘请具有文化策划、企业经营管理能力的经理人或管理团队加强对无形资产的开发与运营,以拓宽公共体育场馆融资的渠道,提升公共体育场馆经营效益。

参考文献:

[1]饶会林.城市经济学[M].大连:东北财经大学出版社,1999.

[2]于洪平.城市经营的内涵与政府职能转变[J].财经问题研究,2003(10):15-19.

[3]李丽萍,彭实铖.试论城市经营的本质[J].城市发展研究,2003,10(2):62.

[4]刘维新.经营城市的理论基础[J].城市规划,2002(8):28.

城市公共管理论文篇(10)

Abstract:City lights and landscape show the appearance of the city's public facilities, its management measures will have a direct impact on the city's image, in the analysis on the basis of the status of China's city lights and landscape management to discuss raising the city's street lights and landscapemanagement level.

Keywords: city lights; Urban Landscape; management measures

中图分类号:TB858.1 文献标识码:A文章编号:

近年来,城市路灯和景观灯的数量在不断增加,成为城市公共设施的重要组成部分,其质量的好坏直接影响着城市的整体形象。随着政府部门对城市形象关注度的提高,对城市灯光的管理要求也越来越高,在日常生活中如何做到管理到位成为迫切需要解决的问题。

城市路灯和景观灯的管理现状

城市路灯、景观灯分布广泛,涉及的管理部门和管理层次很多,为了实现有效的管理,不同的地区往往采取不同的措施,但总结起来,一般都是“政府治理+市场治理+社会治理”三位一体的治理结构。虽然在理论上这种三位一体的治理结构已经基本可以满足当前城市路灯和景观灯的管理要求,但是因为各种因素的制约,导致该治理结构的功能不能全面的发挥,主要的原因有以下几点:

(1)城市路灯和景观灯的管理效益不高,导致财务亏损严重。长期以来,城市路灯和景观灯的建设和管理一般都是政府拨款,在投资机制上过于僵化,资金投入不够充足,给管理环节造成了较大压力。

(2)政府高层不重视城市路灯和景观灯的管理。由于各城市的经济发展水平不同,政府领导层在思想观念上存在较大差异,在实际工作中,重建轻管、建而不管、管而不严的现象普遍发生。

(3)市民素质层次不齐,自觉维护和管理城市路灯和景观灯的意识相对淡薄,甚至对其恶意破坏、盗窃,不仅影响了城市的形象,还造成了公共财产的损失。

(4)目前全国LED灯具的使用已经非常普遍,但是由于其控制系统的封闭性,出现故障时只能联系厂家维修,不仅给日常维护带来了很大困难,而且造成了管理成本的增加。

(5)我国的物业管理事业才刚刚起步,对城市路灯和景观灯等公共设施的管理还处在摸索阶段,监管机制存在很多漏洞,物业管理人员的技术知识还不够精湛。

(6)公开招投标过程中由于种种原因无法采购到高性价比的产品,对日后维护带来费用的增加。

从以上几点问题可以看出,“政府治理+市场治理+社会治理”的治理机构中,每一方面都还存在一些问题,只有采取措施将这些问题解决,我国的城市路灯和景观灯等公共设施才能得到有效的管理。

城市路灯和景观灯的管理方法

本文针对我国路灯和景观灯管理中存在的问题,结合国外较为先进的公共设施管理模式,给出下面几种较为可行的城市路灯和景观灯管理方法。

2.1 改进城市路灯和景观灯的管理模式

国外城市公共设施的管理主要有服务型政府、共同参与、企业化和福利式四种典型模式。服务型政府模式中,政府不再是凌驾社会之上的、封闭的官僚机构,而是以市民的需求为导向的政府,以政府为主导根据市民的需求进行公共设施的管理。共同参与模式则强调公共设施的管理不仅是政府的权力和义务,同时也是非政府组织的权力和义务,政府、社会自治和半自治组织共同实现公共设施的管理。企业化模式有三种主要做法,一是利用市场力量降低公共设施建设管理成本;二是政府将服务职能下放到低层或私营部门,避免公共部门的垄断,从而降低成本,提高质量;三是通过资助补贴、减免税收等方式,将政府可以不承担的职能转移给非政府组织。福利式模式中,公共设施的维护完全由政府部门承担。

根据几种管理模式的特点可以看出,在我国现有的经济条件下,短期内还不能采用服务型政府和福利式两种模式。而共同参与模式中强调的政府与非政府力量融合,以及企业化模式中强调的在城市公共设施管理中引入市场的力量,都值得在城市路灯和景观灯的管理维护中借鉴。

2.2 城市路灯和景观灯管理的市场化探究

长期以来,我国城市路灯和景观灯等公共设施的建设和管理一般都由公共部门垄断,基本没有市场的参与。由于缺乏必要的市场竞争,城市路灯和景观灯的建设和管理成本较高,建设和管理质量一般,给国家和社会造成了一定负担。

根据国外的企业化管理模式,政府部门可以通过一定的方法,如公共招标、合同外包、内部竞争等,在城市路灯和景观灯的管理中引入市场竞争机制,利用市场的力量降低其建设和管理成本,提高服务质量。但是,在引入市场力量的过程中,由于企业都是追求自身利益的,很容易出现某些企业为了经济利益而放弃管理承诺的想象,因此相关部门应注意严把企业的管理质量。

2.3 建设规范的公共设施管理队伍

城市路灯和景观灯的管理属于物业管理的范畴,建设规范的公共设施管理队伍是实现城市路灯和景观灯有效管理的重要途径。而现在我国的物业管理水平发展程度较低,物业人员的技术水平不高,因此急需采取措施促进我国物业的发展。

相关部门应该为城市路灯和景观灯等公共设施的管理队伍提供必要的技术培训,提高他们的业务技术水平,从而形成全方位的管理网络,尽量避免监管机制的漏洞。例如对于LED景观灯等控制系统具有封闭性的灯种,相关部门在其开发及建设过程中应该派遣专门的技术管理人员对整个开发建设过程进行了解,掌握该灯种的工作原理,以便对其进行维护。

2.4 官民合力共同维护公共设施

城市路灯及景观灯的有效管理需要官民合力。首先政府部门要深刻认识公共设施管理的重要性,积极地采取措施改进城市路灯及景观灯等公共设施的管理机制,制定相应的管理制度,配合公安机关加强巡查力度并做好宣传工作。作为市民,要提高公共设施的维护和管理意识,不破坏、不偷窃城市路灯及景观灯等设施,并积极的与破坏、偷窃等不良行为做斗争,自觉维护家园的形象。

2.5 监控系统在城市路灯和景观灯管理中的应用

随着城市现代化水平的提高,很多城市在街道、广场等公共场所安装有监控设备。在当前我国市民素质层次不齐的情况下,可以通过应用这些监控设备实现对城市路灯和景观灯的维护和管理。在城市路灯和景观灯遭到破坏或偷窃时,可以利用监控系统的影像资料抓获凶手,再通过社会宣传增强威慑,减少破坏行为的发生。

应用与展望

随着我国公民思想道德素质的提高,广大市民的公共设施管理意识将不断增强,城市路灯及景观灯的破坏、偷窃问题将从根本上得到解决。在科学技术不断普及的大环境下,我国公共设施管理队伍的技术水平将不断提高,城市路灯和景观灯的维护与维修也不再是难题。因此,只要建立良好的公共设施管理体制,我国的城市路灯和景观灯将得到有效的管理。

参考文献:

[1]张国平.我国城市公共设施管理体制与机制的创新[J].晋阳学刊,2011(2).

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