金融监管体制是指为实现特定的社会经济目标而对金融活动施加影响的一整套机制和组织机构的总和。其涉及体制的参加者和如何进行监管两个基本要素。具体而言，对金融监管体制的研究涉及金融监管机关的组织构成、职权、作用机制等方面的内容。
从法律角度来讲，进行金融监管有其必要性：（1）权力必须加以制约的法律规则决定了必须进行金融监管。金融机构承担了一定的社会职能，中央银行具有提供公共服务，进行宏观调控和进行金融监督的职能；商业银行具有信用中介、支付中介和信用创造的职能；证券、信托、保险等活动也都具有一定的分配和调节社会资源的职能。这些机构的职权隐含着某种权力因素。如果不对其权力进行监督，就容易导致权力的滥用和对社会利益的侵犯。因此，必须对其进行监管。（2）维护公平的法律原则要求进行监管。金融机构通常具有一定的垄断地位，当今世界各国对金融机构的设立都采取特许制，金融机构的设立及其营业范围都必须取得政府的特别许可。特许权是一种独占权，即行业垄断。这种垄断地位决定了金融机构在市场中处于一定的优势地位，也给其滥用特权提供了可能。为了维护公平，保护处于劣势的相对方的合法权益，对金融机构必须进行监管。总而言之，监管是金融体系所必需，是制约金融权力，防止滥用垄断权力的必要手段。
从以上分析可以看出，金融监管的进行是必不可少的，但监管的进行需要体制的保障，只有将其通过体制加以固定，才能使其公开化、透明化，从而具有效率。如前所述，金融监管无论作为一种权力还是作为一种制度，本质上都是一个法律问题。这是因为，金融监管体制的主体、构成、职权和作用机制等都要通过法律来确定，正因为法具有“使国家权力的运用合理化、经常化、系统化、公开化的价值”，使得金融监管体制离不开法律的作用。因此，本文对金融监管体制的研究更多关注法律方面。
二、金融监管体制的比较研究
“他山之石，可以攻玉”。在我们研究我国的金融监管体制时借鉴其他国家，尤其是市场经济比较发达的国家的经验，具有重要的意义。世界各国的金融监管体制大致有三种类型：（1）高度集中的金融监管体制，即由单一的管理机构负责监督管理。目前世界上大多数国家采用这种体制，英国为这一体制的典型。根据1986年《金融服务业法》，英格兰银行主要负责对银行业的监管，而对银行业以外的其他金融服务业的监管则属于证券和投资委员会（SIB）的权限范围。1996年英国借鉴德国的统一监管模式，建立了金融业监督管理局进行统一的监管。英国素以非正式监管著称，但强调监管的法制化、规范化亦是其近年来的重要举措。英国虽是不成文法国家，但也制定了成文法律对金融业进行监管。1979年成文形式的《银行法》确定了英格兰银行的监管银行系统的职能，1987年《银行法》进一步确定了英格兰银行监管的法制基础。（2）双层多头的监管体制，即在中央和地方两级设立多家管理机构共同负责金融监管工作。这种体制多存在于联邦制国家，以美国为代表。在联邦一级，有货币监理署、联邦储备系统、联邦存款保险公司对银行进行监管，而证券交易委员会、联邦住房放款银行委员会、联邦储备贷款保险公司、国民信贷公会管理局和国民信贷公会保险基金负责对非银行金融机构的监管。在州一级，各州都有各自的金融法规和银行监管机构。美国是典型的分业监管，但1999年通过的《1999年金融服务法》标志着美国金融监管制度的重大变革，它允许银行、证券公司和保险公司以金融控股公司的方式相互渗透，实现混业经营，彻底结束了银行、证券、保险分业经营与分业监管的局面。这一法律对其金融监管体制提出了新的挑战。美国是西方国家金融立法管制严格的国家之一，仅在银行方面就制定了繁多的法律、条例，并以规范银行监管为主要内容。其银行监管方面的重要立法主要有：《联邦储备法》、《麦克弗登法》、《银行法》、《银行合并法》等，其内容涵盖了金融业的各个方面。（3）单层多头的金融监管体制，即只在中央一级设立几家管理机构共同进行金融监管。如法国设有国家信贷委员会、银行委员会、银行规章委员会、法兰西银行等机构共同负责监管工作。我国也采用这一体制。具体情况在下文中进行分析。
通过对以上国家金融监管体制的分析，可以看出，在世界范围内，金融监管体制具有如下发展趋势：（1）银行是重要的金融监管机关。无论在任何监管体制中，中央银行都是重要的监管机关。这是因为央行具有实施金融监管的特殊信息优势、技术优势和人才优势，拥有金融调控手段，居于一国金融体系中的特殊地位，能有效地履行监管职责。（2）重视金融业的自律.金融业自律组织比政府更熟悉金融业运做的实际情况，在执法检查和纪律检控方面具有更大的灵活性和预防性，因此，在监管方面有很大的作用空间。（3）强调金融机构的内部监控。金融机构的内部控制可以防范和规避风险，实现稳健和审慎经营，理应是金融监管的重点。（4）逐渐从分业经营向混业经营转变。（5）建立健全金融监管的法律法规体系，这样可以实现监管的规范化和法制化。
三、我国的金融监管体制
1、我国金融监管体制的现状如上所述，我国采取的是单层多头的金融监管体制。具体而言，在我国，中国人民银行、证监会、保监会等都是监管机关。近年来，我国颁布《中国人民银行法》、《商业银行法》、《票据法》、《证券法》、《保险法》、《担保法》和《刑法》等一系列法律、法规，中国金融监管体制的法律、法规框架初步形成。中国人民银行作为中国的中央银行以及金融监管的主体，其法律地位是1995年《中国人民银行法》明确确定的。《中国人民银行法》规定：“中国人民银行依法对金融机构及其业务实施监督管理，维护金融业的合法、稳健运行”。《证券法》第166条规定：“国务院证券监督管理机构依法对证券市场实行监督管理，维护市场秩序，保障其合法运行”，并规定了其职责、监管方法等。《保险法》也规定了监管部门、监管内容、方法等。目前，中国金融监管的内容主要包括三个方面：一是对金融机构市场准入的管理；二是对金融机构业务经营活动的监督检查；三是对有问题金融机构进行处理并采取化解风险的政策措施。
虽然我国的金融监管体制已初步建立，但由于其建立时间较短，而且我国的金融体制尚未理顺，因此还存在一些问题。
第一，我国的金融监管体制尚未理顺。表现在：（1）中央银行的监管地位虽已确立，但其独立性仍有待加强。（2）监管机构内部各职能部门之间和分支机构间监管协调机制尚待完善。（3）同一级别的监管机构之间职权划分不明，尚存在监管的“真空”。（4）重视政府监管，对行业自律和社会监管不够重视。第二，金融监管的法律制度不完善。金融监管的成败取决于是否具有坚实的法律基础。金融监管对法律基础的基本要求是：①金融监管必须有明确的法律授权；②对金融机构的各种经营管理行为必须有明确的法律规范；③金融监管必须严格按照法律规定和法规程序实施，杜绝随意性，保证客观性和公正性。目前，中国金融监管的法律体系仍存在不少弊端，无法保证金融监管合理、有效、规范地实施。首先是配套法规不完善，大法不少，实施细则和其他规章制度却不配套。其次是法律法规普遍缺乏科学定量，实际执行中尺度不易把握，可操作性不强。再次是执行监管者缺乏监督，既不能保证金融监管的公正、合理，又无法衡量其工作的绩效。最后是影响金融监管的外部环境因素缺乏约束，使监管的效用不近如人意。
2、我国金融监管体制的完善途径
第一，逐步建立起包括中央银行监管、行业组织自律、金融机构内控、社会监督配合的大系统监管体系。（1）建立金融监管的专门机构，完善金融监管的组织体系。就银行监管而言，可以设立中央银行银行监管委员会专司监管，由其负责除证监会和保监会监管范围之外的监管工作。具体而言，就是执行银行（含外资银行、附属机构等）、信托投资公司、城乡信用合作社的监管。中央银行的分行和营业管理部以及其他各级支行的银行监管委员会亦参照设置，这样有利于统一领导、协调运作和提高效率。（2）健全各金融行业的自律性组织。金融业自律具有政府监管所不可替代的优势，他们熟悉金融业运作的具体情况，而且自律的规则往往含有行业、伦理和道德标准的约束，作用空间比较大。我国已于1991年建立了证券业的自律组织证券业协会，并于2000年5月建立了银行业的自律组织银行业协会，但这两个自律组织的作用尚未得到充分发挥。证券业协会带有比较浓厚的行政色彩，而银行业协会所采用的自愿入会的做法使得其发挥作用的空间大为减少。今后，应还原证券业协会民间组织的本来面目，同时对银行业协会的职权加以界定，以利于其发挥应有作用。（3）建立健全金融机构内部控制系统。金融机构内部控制的着眼点在于保证金融企业资产的安全性和流动性，防范经营风险。内部稽核监控系统应有明确的监控目的、监控项目、专门负责监控的机构和人员、科学的方法与程序及向领导与有关部门反馈信息的制度。通过内部监测可以及早在风险显化之前作出预警，并反馈信息。（4）充分发挥社会中介机构的社会监督作用。应当充分发挥会计师事务所、律师事务所等机构的社会监督作用。
第二，完善我国的金融监管法律法规体系。如果说金融监管体系是进行金融监管的前提，而金融法规则是实施金融监管的基础，因此，金融监管法律的建立健全对监管体制能否发挥作用至关重要。如上所述，我国的金融法律法规尚有不足，其完善当从以下几方面进行：（1）尽快完善主体法律，制定《信托法》、《外汇管理法》、《投资基金法》等金融法律、法规。同时，制订与金融法律相配套的实施细则，并对原颁布的有关法律、制度进行清理，对不适应的条款进行废除或修订。首先，必须坚定地树立《中国人民银行法》的主导地位，积极构筑以《中国人民银行法》为核心，《商业银行法》、《保险法》、《证券法》、《信托法》、《担保法》、《票据法》等基本法律为框架，《贷款通则》、《外汇管理条例》、《外资金融机构管理条例》等业务和机构管理法规为主体，《银行间债券交易规则》、《银行间债券交易结算规则》等单项业务规章制度为基础的、层次分明、互相衔接、全面系统的法规体系。其次必须抓紧制定各项法规的实施细则，实现金融法规定性与定量明晰的双重目标，提高其可操作性。（2）我国金融监管法律制度对加入WTO的回应。目前，我国的《商业银行法》、《证券法》、《保险法》以及外资银行法中均存在许多与WTO和国际惯例不适应的内容，急需修改。如我国现行对经常性项目的真实性审查，严格资本项目的管理，由于影响到了经常性项目下的活动，与WTO的服务贸易总协定有明显的距离。而且，随着我国入世进程的加快，我国金融业势必受到外资金融企业的冲击。尤其值得注意的是，许多国家的金融企业正在或已经向全能化迈进，如果开放金融市场，我国金融企业必将处于不利地位，这也对我国的分业监管体制提出了挑战。我国现在也已经出现了不同业务的交叉，如允许证券公司和基金管理公司进入同业拆借市场进行拆借、债券购回；以股票质押从商业银行取得贷款；允许保险公司进入银行间债券市场进行回购交易，允许保险资金通过证券投资基金进入股市等，对这种“混业经营，分业监督”的现状进行管理，除了需要各主管监管部门的协调合作之外，超前性的立法也是不可或缺的，立法的前瞻性对我国金融市场的稳定具有重大作用。
总而言之，我国的金融监管体制已初步建立，但仍存在许多不足。面对风云变幻的国际金融形势和全球金融自由化浪潮的冲击，面对建立社会主义市场经济对金融体制的要求，可以看出，如何完善金融监管体制，保持我国金融市场健康、稳定发展的道路任重而道远，而法律无疑是我国“依法治国”方略指引下的正确选择。以法律固定已有的成果，指引进一步的改革，并使法律适应现实的要求将是我们最大的目标。
注释：
（1）参见陆泽峰：《金融创新和法律变革》，法律出版社2000版，第271页。
（2）参见张忠军：《金融监管法论》，法律出版社1998年版，第103页。
（3）参见孙国华、朱景文：《法理学》，中国人民大学出版社1999年版，第61页。
（4）参见朱大旗：《金融法》，中国人民大学出版社2000年版，第59页。
（5）参见陈晓：《中央银行法律制度研究》，法律出版社1997年版，第32页。
（6）参见《中华人民共和国中央银行法》第五章，金融监督管理。
二、我国金融监管体制存在的问题
我国现行的“一行三会”金融监管体制属于典型的分业监管，监管领域确定而单一。证监会、银监会、保监会分别监管着证券业、银行业、保险业，中国人民银行的主要职能是维护金融稳定、执行货币政策、进行外汇管理和反洗钱活动。相对于西方发达国家而言，我国金融监管体系形成较晚。从2003年实行分业监管体制以来，我国制度性的缺失、改革相对滞后和经济金融体系的不断深化发展等，导致金融监管体制存在许多亟待解决的问题。监管真空和监管重叠现象严重。一方面，分业监管格局不能完全覆盖一些新型的金融机构，可能促使其将某一特别的服务项目或产品置于监管成本最低或监管最宽松的领域，从而产生“监管套利”现象。另一方面，由于不是统一监管，各个部门的协调性无法提高，在缺乏有效的沟通机制的情况下，造成大量的重复监管。金融监管措施落后、监管知识不足、水平不高，导致效率偏低。金融控股公司的经营规模和市场综合化水平正在迅速提升，现行的金融机构准入审批制度早已不能满足现实的监管需求。同时对应复杂多元的金融混业背景下的法律规则尚未健全，现有金融监管机构人员的能力和素质也跟不上金融业的发展。法律制度不完善。一方面，金融市场部分领域无法可依，信用制度、评估制度尚未建立，全面的、深层次的监管法律也未及时更新。另一方面，监管的随意性大，主观性强，实施细则和其他规章制度不配套，监管规定普遍缺乏科学的量化标准，实际执行中尺度不易把握，操作性不强。金融监管缺乏独立性。我国虽已建立了系统的监管机构，制定了较健全的规定，但是缺少严格遵守规则的执行力，往往某些行政手段就可以打破金融监管，那么监管规则就形同虚设，不能充分发挥应有的监管职能。金融服务的国际竞争力不足。随着金融业对外开放程度的逐步提高，大量混业经营的外资金融机构进入我国，监管当局管控混业经营风险的能力受到巨大挑战，既不能满足市场监管的需要，也不利于本国金融机构在全球竞争中的发展，难以与国际大银行开展竞争。针对消费者的保护规范有局限性。当金融机构与金融消费者存在利益冲突时，监管者往往偏重于保护强大的金融机构方而忽视弱小的消费者，无法创造和维护金融业公平竞争的环境，同时保险机制的缺乏使消费者在面临巨大风险时得不到基本的保护。
中图分类号： F832 ［文献标识码］ A 文章编号： 1673-0461（2012）04-0090-06
2000年以来，中国金融业飞速发展，相对于金融业的快速发展，中国的金融监管也逐步完善，2003年，中国银监会成立，这标志着中国分业监管组织架构的正式建立，另外，中国的金融监管法律体系也逐步完善。那么，2000年以来，中国的金融监管有效性如何？金融监管质量是提高了还是降低了？下文通过总结既有理论提出一种衡量金融监管有效性的新的方法——金融监管指数分析方法，并基于这种方法对中国金融监管的有效性进行总体的衡量和判断，最后给出了政策建议。
一、研究背景
本文的研究有两个背景。研究背景之一来自于目前世界各国正在进行的金融监管改革。针对2007年发生的世界金融危机，世界各国都正在或即将进行金融监管体制改革。但现有理论对金融监管体制的比较多采用定性的分析框架，其基本思路是通过不同监管体制之间的优缺点比较来做出评价。但定性比较很难做出有说服力的结论，且很难对金融监管改革的效果进行评价，而且定性分析缺乏前瞻性，使得各国金融监管往往滞后于金融业的发展，从而使金融监管改革呈现“危机导向型”的特征。本文想通过构建金融监管指数对金融监管体制进行定量的研究，进而为金融监管改革提供理论依据，并对各国的金融监管改革起到引导作用。另外本文还希望通过金融监管指数的构建动态监测各国的金融监管质量，并希望在金融监管水平大幅下降的时候提出预警，进而使得金融监管改革更具有前瞻性。本文的研究背景之二来自于对中国金融监管改革进行评价的需要。2003年，随着中国银行业监督管理委员会的成立，中国建成了以“一行三会”为基本格局的金融监管体系。2004年6月，这三家监管机构签署了《三大金融监管机构金融监管分工合作备忘录》，在明确各自职责分工的基础上，建立了定期信息交流制度、经常联系机制及联席会议机制。但近年来，随着中国金融业混业经营趋势的逐渐加深，中国分业监管组织架构面临着内部和外部的双重挑战，从内部来说，随着金融业混业化的加剧，监管盲区、监管交叉大量存在，这客观上对金融监管改革提出了要求，从外部来看，国际金融业混业经营已经成为一种趋势，且随着国际化是深入，中国金融业客观上也需要自由化改革，否则将会丧失竞争力，中国金融监管该如何应对，也是一大难题。因此，对中国的金融监管有效性进行评价，进而为未来进行的中国的金融监管改革提供依据和参考，也是非常迫切的需要。
鉴于以上两点背景，本文依据各国金融监管的目标构建了金融监管指数分析框架，并利用这一分析框架对2000年～2009年中国的金融监管有效性进行衡量与评价，最后对中国的金融监管改革提出了相关的政策建议。
二、金融监管有效性及其衡量问题的理论综述
所谓有效，按照《现代汉语词典》的解释，就是“能实现预期目的”，以此，我们可以将金融监管的有效定义为：“能实现预期的金融监管目的”。关于金融监管有效性及其衡量主要包括两个问题：第一是金融监管是否有效；第二是金融监管有效性如何衡量。
关于监管是否有效存在着两种截然相反的理论：监管有效说和监管失灵论。监管有效说以金融监管的公共利益理论为代表，监管失灵论以监管俘获说为代表。
金融监管的公共利益理论（Stigler，1971；Becker和Stigler，1974）建立在政府拥有充分信息、为社会整体福利服务以及具有完全信用三个假设基础上，认为金融业高负债经营的行业特点决定其脆弱性，且由于市场存在信息不对称、交易成本、不完全竞争和搭便车行为等，私人不可能去监管那些实力雄厚的金融机构，只有通过政府对金融机构的监管，才能够克服市场失灵所带来的负面影响，改善金融机构的治理水平，从而提高金融运行的效率，维护金融体系的稳定。金融监管公共利益理论的基本思想主要体现在以下两个方面：一方面积极鼓励政府参与银行的经营和管理，实现对金融的直接控制，另一方面通过增强政府金融监管的权力，发挥政府在金融监管中的作用，可以弥补市场失灵所带来的问题。
但与此同时，金融全球化的发展也导致了金融风险在全球范围内的扩张，各国金融体系紧密相连，一旦发生金融危机必将引发群体效应，对全球经济造成极大的损害，这就对国际金融监管和各国之间的监管合作提出了更高的要求。但不幸的是，在目前金融全球化不断深化的背景下，金融监管仍然处于国别化和分散化①的阶段，国际监管的一体化机制尚未形成，且进展缓慢。目前虽已建立了以金融稳定理事会和国际货币基金组织（IMF）等为核心的国际金融监管体系，但仍然难以实现世界范围内统一有效的监管，由于监管套利②等行为的存在，各国政府推行监管竞争③策略，相对放松本国管制，产生了一系列严重后果，如东南亚金融危机、美国次贷危机等大规模金融危机的爆发及其在全球的蔓延。
本文基于这样的现实，指出当前国际金融监管的困境主要在于在现行的国际监管体系下难以实现国家间的有效协调和政策统一，导致监管套利行为的不断发生，形成国际金融体系的重要不稳定因素。文章试图从博弈论的角度解释国家间的这种监管竞争行为，指出在目前金融全球化和金融监管一体化之间由于发展不平衡而形成“间隙”（Gap）的情况下，国家间博弈的结果是实行不合作的策略，放松金融监管以吸引金融资源。因此，这种“间隙”所造成的尴尬境地是导致当前监管体系下监管合作难以达成的根本原因。实现各国监管的有效协调的核心之所在是建立具有“有效约束能力”的一体化监管体系。
本文主要分为四个部分，从下文开始，第二部分对国际金融监管的研究成果和方向进行综述；第三部分对现行的国际金融监管体系进行具体描述；第四部分构建简单的国家间完全信息静态博弈模型，解释不同条件和制度下的国家行为，分析国际金融监管之困境及其产生原因；第五部分运用模型检验现实，阐述国际金融危机的再思考；第六部分根据模型的分析得出结论、提出意见和建议。
二、研究综述
作者认为目前国内外对国际金融监管的研究主要可分为两个方向和议题：
1.国际金融监管的历史研究
部分学者对国际金融监管制度的历史变迁和路径进行了梳理和评述。李沛霖（2008）详细阐述了国际金融监管由萌芽、全面监管、到放松监管、再到重新监管的演变过程，陈学彬、邹平座（2004）从金融监管的经济学根源探析了金融监管的理论和实践的演化过程，孙海刚、朱培玉（2010）则主要通过对美国次贷危机的反思，总结了国际金融监管的主要发展趋势。
2.国际金融监管的现时评述
国内外国际金融监管研究的主体集中在于不同的背景下对现行的或者新生的国际金融监管制度进行探究和评价，具体的研究方向包括经济层面、法律层面等。在国内，张金城、李成（2011）对金融监管国际合作失衡下的监管套利行为进行了经济学剖析，徐文（2011）分析了次贷危机后的国际金融监管的法律制度建设，董京波（2009）、祁欣（2011）、李喜春（2011）、杨柳（2012）等都对后危机时代国际金融监管的改革和发展趋势进行了分析。在国外，研究的主要关注点有国际金融监管机构（Masciandaro， Quintyn， Taylor，2008），国际金融监管的体制建设和风险等（Alexander， Dhumale， Earwell，2005）。
由此可见，现有的国际金融监管研究多集中于对国际金融监管体制进行描述，并从经济、法学等方面对监管机制建设和发展趋势作出分析，本文聚焦国际监管合作的困境，构建简单的完全信息静态博弈模型，对国际金融监管的国家行为进行解析，探究监管合作难以达成的原因，提出一种新的分析思路。
三、国际金融监管现状概述
1.金融监管相关概念
金融监管是金融监督和金融管理的总称，指政府通过特定的机构对金融交易行为主体进行的某种限制或规定，目标在于加强对金融市场公平竞争的管理和促进资源优化配置的提高、确保金融行业良好的市场秩序和金融机构有序的经营行为、从而维护社会公众的利益④。根据巴塞尔委员会的规定，监管应该遵照依法监管、公开公正、效率、独立性、协调性等原则。为顺利实行金融监管，常常需要建设相应的金融监管体系，包括金融监管的部门、机构及其进行监管实践的具体原则。监管体系的性质和状态对金融监管效果有着极为重要的影响，在国内和国际皆是如此。因此，探讨一国或国际的金融监管机制，常常从考察其金融监管体系入手。
2.国际金融监管现状
在金融全球化深入发展的时代背景下，世界形成了纵深化、一体化的国际金融网络，适应于金融秩序不断扩展的需求，构建国际性金融监管体系的努力也在不断推进。
1947年布雷顿森林会议形成了国际货币基金组织、世界银行、国际清算银行、世界贸易组织等全球性的经济组织，对国际金融的运作起到了一定的协调和统一作用。在20世纪70年代和90年代一系列金融危机的刺激下，分业监管组织开始出现。1974年巴塞尔委员会成立，作为国际清算银行的一个正式机构，负责对商业银行运作提供指导性原则和标准，它制定并数次更新了《巴塞尔协议》，各国参照《巴塞尔协议》并根据自身情况调整制定银行监管的有关内容，使各国银行业监管的标准趋于一致，推动了银行业监管的国际合作⑤。随后，1983年国际证券事务监察委员会正式发展成为全球性组织，1994年国际保险监督官协会成立，分别负责证券业和保险业的国家监管协调和统一标准的制定，形成了商业银行、证券和保险分类监管的国际监管体系。2008年金融危机爆发后， 20国集团金融峰会决定将G7的金融稳定论坛扩展至包括中国在内的所有G20成员，于2009年正式成立金融稳定理事会（FSB），总领全球金融监管事务，负责制订和实施促进金融稳定的监管政策和其他政策，解决金融脆弱性问题。至此，国际金融监管形成了以金融稳定理事会为核心，下属各类分业监管组织和早期经济协调组织的框架，如下图⑥：
需要注意的是，尽管经过长时间的制度建设，国际金融监管秩序不断完善，已经初步形成了相对完整的国际监管框架，具备了相应的分业监管机构，但目前金融监管的主动权依然牢牢掌握在民族国家手中，并形成了目前国家和国际金融监管的以下重要特征：
（1）金融监管的主体仍为单一国家，国际金融监管机构不具备法律上的强制力和约束性。在当前的国际金融监管体系下，巴塞尔委员会、国际证券事务监察委员会和国际保险监督官协会等国际合作监管组织尽管负责制定银行业、证券业和保险业的监管标准和指导性原则，但它们本身不具备法定跨国监管的权力，其所做结论在法律上并没有强制效力，而仅是提供给各国参考，各国政府可以选择通过国内立法或其他政策在国内实施其标准。因此，金融监管的主体性权力仍然由民族国家政府控制，各国政府有权根据自身不同的国情制定不同的监管条例，这就从根本上决定了目前的国际金融监管没有形成一个拥有强制力的超国家体系，仍然是国别化和分散化的⑦。
（2）在分散化的国际金融监管秩序下，国家监管体制呈现出多样性和较大的差异性。当前国际金融监管尚缺乏强制性的统一规范，各国由于不同的历史和特殊的经济状况，或基于特定的监管目的，形成了多种多样的监管制度。其中较为典型的有美国的“双线多头”的伞形金融监管模式；英国以自律监管为主、政府监管为辅的自主性监管体制；新加坡、韩国等国高度统一的监管体系等。不同的监管体制下往往诞生不同的监管规则，这就为国际金融的监管套利活动提供了广阔的空间。
（3）各国金融监管呈现出“危机——监管——金融创新——放松监管——危机——再监管——再创新——再放松”⑧的变迁模式，在金融体系相对稳定时期倾向于有意迎合国际监管套利行为。回顾国际金融监管和金融危机的历史，我们不难总结出上述的规律和模式。1929年大危机之后，各国开始第一次加强对货币和商业银行的管制，纷纷成立了以中央银行为中心的各种金融监管机构，并相继出台了一系列金融监管法规和措施。但到70年之后，随着资本主义经济走向滞胀，各国出于提高本国金融效率、刺激本国经济发展的目标，开始放松金融管制，拉开了新一轮金融改革和自由化的序幕。90年代以后，芬兰等北欧国家先后爆发银行危机，1997年东南亚金融危机更是对世界经济造成了巨大打击，各国又重新进行金融体制改革、强化金融监管。这一轮金融监管的增强同样没有持久，以美国最为典型，9·11事件后联邦政府为刺激经济重新降低了房贷门槛和资产证券化的监督要求，导致房地产泡沫越吹越大，直到2008年新一轮的金融危机爆发。分析各国政府在这种循环的过程中不断反复的行为，可以看出金融自由化作为刺激经济发展的有效手段对其具有极强的吸引力，同时在全球金融联系不断加强、同时对政府监管一体化的约束却没有加强的背景下，大多数国家的政府均表现出强烈的动机放松本国金融管制以争夺金融资源，只有在危机的打击下才会暂时性地加强监管，但这种强化行为很难持久。
下面本文将通过博弈论的模型分析，为何国家行为会呈现这种不合作、反复循环的模式。
四、博弈论模型建构
1.博弈的基本概念
（1）博弈主体
本文主要探讨国家在金融监管中的政策选择行为，因此把国家视为一个理性、完整、连贯的行为个体，将其作为博弈的主体进行考察。这里假设有两个国家甲国和乙国参加博弈。
（2）博弈目标
本文假设各国政府间的博弈目标均是实现自身金融利益的最大化，在本文的分析语境中，国家实现金融利益的主要手段是通过放松金融监管吸引更多金融机构进入。
（3）博弈的策略
博弈方有两种基本的策略选择：放松监管（A），即通过单方面放松本国的金融管制吸引金融活动；或加强监管（B），即加强本国金融监管规范以寻求金融体系稳定性或履行外部合作协议。
2.博弈的基本假设
我们选择简单的完全信息静态博弈模型分析国家在监管合作中的行为，这是一个两主体的博弈模型，隐含了以下两个方面的基本假设：首先，政府决策者是理性的行为个体，掌握完全信息，可以从以往国际金融监管、国际金融危机等历史中完全知晓其不同的选择行为可以获得的效用（即各自的支付函数）；其次，假定政府同时做出政策选择，或政府在进行单次政策选择时国内的影响因素占据主导作用，而其他国家的政策决策对其单次决策没有影响。
3.博弈过程及结果
在上述基本假设的基础上，我们选择国际金融交流加强、同时金融监管一体化尚未实现这一背景，对国家的博弈行为进行分析，构建支付矩阵如下：
表1 监管博弈矩阵1
该矩阵的支付函数是由当前国际金融交流和国际金融监管的一些特殊特征决定的：
（1）当两国都执行严格监管策略时，有利于国际金融维持良好的运行秩序，取得双赢的结果，双方各得6的收益；当两国都选择放松监管策略时，由于国际金融体系的不稳定性加强，可能对金融秩序造成冲击和损害，二者收益下降，各得4个单位。
（2）由于上文假设目前处于金融全球化深入发展、国际金融交流加强的背景之下，因此，当一国监管不严而另一国严格监管时，由于监管套利行为的大量存在，不严的一方将获取较多的金融资源，其获得的收益将大大上升，远远超过严格一方的收益，并超过二者都严格时的收益，我们将之定义为8；而严格监管的一方则由于金融资源的流失承担一定损失，且所活动的效用低于二者都不严时的效用，定义为2。这样，就形成了双方策略不配套时（2，8）、（8，2）的支付函数。
（3）由于没有惩罚性措施的存在，放松监管的一方将不会面临任何直接性的代价，能够有效保有监管套利所形成的收益，最终以上述的支付矩阵进行博弈。需注意的是这里的“惩罚性”措施指的应是广义的概念，任何能够造成放松监管一方的收益减少或杜绝其这种行为的限制（如强制性的一体化监管、强制性惩罚机制等）都能够包括在这个说法之中。
在这样的支付矩阵下，甲乙两国同时选择监管策略，二者将在（4，4）这一点形成纳什均衡，即二者的占优策略均是放松监管。在现实情况中，就表现为各国竞相放松本国金融监管和限制，最终造成国际金融秩序的混乱。
上文的分析建立在国际金融交流加强、金融一体化尚未实现这一背景之下，金融交流的加强和金融监管没有形成一体化约束这两个条件决定了这种特殊的支付矩阵，最终决定了博弈的结果。也就是说，这两个条件的同时存在造成了各国竞相放松监管。经过分析可以得出，缺少这两个中的任一条件，都不会形成这种博弈的局面：
（1）如果国际金融监管能够实现一体化的有效监管，或单方面放松监管的行为会被施加直接性的惩罚措施，则上述支付矩阵将会改变，放松监管的收益立即下降，如下图所示，假设放松监管的各项收益都将减少3，则将呈现不同的博弈结果：
表2 监管博弈矩阵2
由于有效的惩罚性措施或有效的统一规制能够从根本上立即降低放松监管的收益函数，该博弈目前的纳什均衡为（6，6）这一点，即统一实行严格监管将更加符合各个国家的利益，个体利益与集体利益达到统一，相应地就会表现出集体有序的监管秩序。
（2）在国际金融交流兴起之前，即便没有惩罚性措施或一体化机制，各国的博弈最终结果也会呈现出自愿加强监管的局面，道理同上，由于资本和金融资源不能有效流通，同样降低了放松监管的收益函数，使得纳什均衡达到二者同时严格监管。
五、对金融危机的再反思
通过上文构建的两国间完全信息静态博弈模型，可以十分清晰地看出国际金融交流加强和缺乏放松监管的惩罚性措施这两个条件同时存在是导致国家间博弈结果倒向不合作的必要原因。将金融全球化和金融监管一体化二者之间存在的差距定义为一种“间隙”（gap），可以说，这种“间隙”是现行的国际监管体系下难以达成国家间有效协调的根本原因之所在，也是国际金融监管在特定历史时期必然面对的困境。那么，根据上文对国际监管历史的考察，国际金融监管中存在着一种“治——乱”循环的模式，各国政府倾向于在金融相对稳定时竞相放松管制，在金融危机后的一段时期内加强管制，这种现象是如何出现的呢？根据上文的博弈框架，作者认为，金融危机可以被看做是一种强制性的惩罚措施，因为国家作出决策要基于自己对未来的预期，在金融危机过后的短期影响范围内，各国刚刚受到惨痛的教训，对放松监管的损失形成了强烈的预期，相当于在短期内达成了一个对放松监管征收“赋税”的约束性协议。这样，短期内放松监管的收益函数降低，纳什均衡移向合作监管，会出现一个各国纷纷加强管制的高潮。但时间一长，如果管制体制的建设没有取得突破，各国的惩罚性预期慢慢消减，纳什均衡也就重新回来不合作，即监管竞争这一点。
六、结论
本文通过对国际金融监管的机制进行纵向和横向的考察，构建两国家博弈的完全信息静态博弈模型，分析各国在选择监管策略的行为，得出的结论是：金融监管一体化落后于金融全球一体化所形成的“间隙”决定了国家间的行为倾向是监管竞争，这是国际金融监管的困境之所在。改变两个前提条件，均会导致更好的结果。由于不可能阻断金融交流，使世界重回相对隔绝的落后的发展模式，唯一的解决方案只能是加强国际金融监管一体化机制的建立，对国家形成强制性的约束，或建立明确的、有效力的奖惩体系，或许会引导国家的政策进一步走向监管合作，建立良好的世界监管体系。若国际金融监管的体制建设不能达到这一突破点，而仅仅是在低层次非约束性的合作体制徘徊，国家间这种监管竞争的博弈就无法消除，国家间的协调监管仍将是一个难以实现的目标。
注释：
①陈启清.竞争还是合作：国际金融监管的博弈论分析[J].金融研究.2008（10）
②监管套利（regulatory arbitrage），是指各种金融市场参与主体通过注册地转换、金融产品异地销售等途径，从监管要求较高的市场转移到监管要求较低的市场，从而全部或者部分地规避监管、牟取超额利益的行为
③监管竞争，是指在金融全球化的条件下，各国金融监管当局为了吸引金融资源，竞相放松金融管制、降低监管标准以稳定原有的监管资源、争取更多的监管资源
④徐文.后金融危机时代国际金融监管法律问题研究[D].大连海事大学，2011
⑤李沛霖.国际金融监管历史变迁的启示[J].河南金融管理干部学院学报，2008（02）
⑥图示来自中央财经大学政府管理学院国际政治系辛平老师“全球金融治理”讲义
⑦陈启清.竞争还是合作：国际金融监管的博弈论分析[J].金融研究.2008（10）
⑧丁邦开， 周仲飞.金融监管学原理[M ] .北京： 北京大学出版社， 2004
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[6]徐文.后金融危机时代国际金融监管法律问题研究[D].大连海事大学.2011
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1.绪论
金融创新产品不断增多，如何选择一种既符合当今时代要求又适合我国金融业发展的监管模式成为目前的研究焦点。金融监管对金融创新的发展是至关重要的。Peltzman(1976)深入探讨了利益集团争取自身利益的博弈均衡是如何决定政府管制供应的，Posner(1975)认为，监管者的存在都是由利益集团造成的，“监管”名义上为公共利益服务，实际上为特定利益集团做事。Giorgio等（2005）提出，在分业经营、分业监管的背景下，金融监管协调主要采取功能性监管模式；随着金融混业经营，统一监管引起了普遍关注，Masciandaro（2007）、Cihak和Podpiera（2008）、Masciandaro和Quintyn（2009）等学者集中讨论了统一监管是否能仅仅依靠央行进行。针对混业经营，Claudio Borio（2003）提出加强宏观审慎性监管才能避免金融不稳定性，Ranee Jayamah(2007)提出更实际的方法是监管当局之间更紧密的协调。张强、王忠生（2004）认为我国的分业监管协调合作应该是一个较长时间的制度安排。李连友，罗嘉（2008）提出应基于协同学来构建我国金融监管协同机制；李明凯和杨富玉（2009）提出需要构建金融协调监管服务平台以实现“资源共享、协调合作、标准统一”，研究了中央银行与银监会、证监会、保监会之间以及三个分业监管机构之间应如何协调。
论文在金融监管协调机制的理论和层次研究的基础上，分析了金融创新视角下我国金融监管协调中存在的问题，借鉴金融监管协调机制的国际经验，提出了我国建立对金融创新产品的金融监管协调机制的对策。
2.金融监管的分类及层次
金融监管有分业监管和集中监管（统一监管），二者各有利弊。分业监管是指对不同类型金融机构的监管由不同的监管机构来完成，非常适用于金融业务专业化分工经济体。集中监管指一国所有金融领域活动都由某一监管机构进行集中统一管理。集中监管的优点在于适合金融混业经营，合理配置监管资源、获得监管规模效应、降低监管成本，消除监管真空与重叠，有利于监管协调。但集中监管体制的有效性依赖于内部组织结构安排的合理性，如果金融监管机构的权责划分和专业化监管没有很好地建立起来，那么，集中监管体制也会导致分业监管的一些弊端。
由于任何单一监管模式都存在不足，而金融监管是一种全局性的行为，金融监管目标因此也是多重的，既要关注安全，也要关注效率。因此，无论是集中监管还是分业监管，在实践中都需要一种矩阵式机构模式。金融监管的协调，实际上就是关注各监管机构的监管工作是否和谐一致，整体上是否有效率。金融监管协调可分为金融监管理念的协调与金融监管机构的协调两个内容。而后者又至少分成两个层次，一是金融监管机构之间的协调与合作机制（如果是集中监管，就表现为机构内各部门之间的协调）；二是金融监管机构与中央银行及国家相关行政部门的协调。
3.金融创新视角下我国金融监管协调中存在的问题
从量上看，我国金融创新无论是相对于金融机构的业务总量，还是相对于国内生产总值（GDP）的比重，都是远远落后于发达国家，甚至也落后于亚洲的一些新兴工业化国家。从质上看，我国金融创新种类贫乏，创新层次低。我国金融创新水平落后，产品匮乏，数量有限，也间接导致了我国金融市场发育不全、结构不平衡、金融机构之间以价格竞争为主、金融机构盈利增长空间有限等一系列问题。
3.1分业监管模式，协调存在问题
我国目前是典型的分业机构监管模式。银行信托等金融机构由银监会监管，证券公司由证监会监管，保险业由保监会监管。他们之间设置监管联席会议，协调相互的关系。但是，联席会议没有发挥预想的作用，金融监管协调在制度建设与实践操作中都存在问题；对中国人民银行的作用没有给予足够重视，监管体制设计中对金融创新存在监管真空；部分企业集团公司控股下的银行、信托、证券、保险之间的业务往来，形成了事实上的混业经营。但无论是在法律上还是在实践中，没有明确金融控股公司的监管主体和适用法律，只有在金融控股公司出现风险时，如处置德隆集团问题上，事后性的一事一议，没有完整制度化条文可遵循，更说不上在金融控股公司内部设置科学、合理的防火墙。
3.2协调机制的缺失对金融创新的不利影响
监管真空的存在以及协调机制的缺失，对我国金融创新的发展产生了一系列问题。现在的监管体制以及合规性的监管理念压制了金融机构创新的主观能动性。
由于缺乏监管疏导，会诱导金融机构在创新过程中更强调盈利性、忽视安全性，当创新业务量积累到一定程度，易引发较大的风险。这种起源于监管缺失的风险却会被完全的附加在在金融创新活动自身之上，放大了金融创新的负面效应，抑制了金融创新的发展。金融创新总是伴随着金融风险的，有效规避风险的手段是通过合理监管以及完善金融创新活动来使风险最小化，或以金融创新收益弥补风险。但由于我国对跨行业金融创新活动没有明确的法律规定，因此，当出现风险时，这些地位不明的创新很容易被“一刀切”的禁止，而不是找问题寻方法以规避风险。例如汽车借款履约保险出现大面积风险后，车贷险条款费率就被监管部门废止。
4.美国金融监管协调机制的国际经验
4.1监管模式
美国1999年的《金融服务一体化法》创设了独特的伞形功能监管模式。具体的说，对于拥有银行、证券和保险子公司的金融控股公司，由银行监管机构、证券监管机构（SEC）和州保险监管机构分别对其相应的业务/功能进行监管，包括制定各自的监管规章、进行现场和非现场检查、行使处处的裁决权等；行使中央银行职能的联邦储备理事会（FED）对金融控股公司进行总体监管。其监管结构如伞形，因此也被称为“伞形监管”。
4.2协调的制度安排
法律对各监管机构的职责划分有明确的界定。例如联储通常负责控股公司层面的监管，只在必要时对其银行、证券或保险子公司进行有限制的监管；若各功能监管机构认为联邦储备理事会的有限制监管不适当时，可在功能范围内优先行使自己的裁决权。为避免重复与过度监管，联储必须尊重金融控股公司内部不同附属公司监管当局的权限，尽可能采用其检查结果。美国分业监管模式非常强调事前协调、相互遵守监管规章和建立冲突解决机构。
4.3信息收集、交换与共享方面的制度安排
由联邦金融机构检查委员会建立统一的报表格式和要求，五家监管机构监管对象的常规数据和报表由联邦金融机构检查委员会统一收集。各监管机构不仅共享数据和信息，而且共享检查、调查报告及其与金融机构的往来文件。例如银行监管机构有义务应SEC的要求向后者提供从事证券业务的银行有关信息；SEC在对投资银行控股公司或其联营机构进行监管时，应最大可能地接受可以满足其监管要求的、由另一监管机构提供的报告或检查结果。
4.4检查职能
OCC负责监管国民银行，联储监管州注册会员银行，FDIC监管州注册非会员银行。各监管机构根据以上分工对监管，或联合进行检查。联邦金融机构检查委员会对名监管机构的检查活动进行统一和协调，以减轻被监管机构的负担。
4.5国际经验的借鉴与启示
通过对美国监管模式进行研究，我们可以得到如下的启示：
第一，协调机制的设计应遵循权责明晰、减负高效的原则。
第二，信息收集实行分工并建立信息共享制度。
第三，通过法律的强制力保证协调机制的运行。
第四，成立专门的机构执行协调职能。
第五，联合检查和委托检查相结合。
5.促进金融创新的金融监管协调机制的对策研究
5.1协调机制建立的原则
第一，协调机制的建立应体现审慎的监管理念。
第二，协调机制中分工的模式的出发点应从机构监管逐步转为功能性监管。
第三，协调机制的设计应是多层次、动态的、全面的体系。
第四，协调机制的设计应充分考虑到成本与收益的问题。
5.2金融监管模式的改革
由于我国目前的金融监管体系存在较大的漏洞，因此，在设计监管协调机制之前，应完善我国金融监管体系，两者是不可分的问题。我国金融监管体制中没有对金融控股公司的监管，因此，建议采纳美国的伞形监管体系，由中央银行负责对金融控股公司的整体监管，在人事安排上，可以借调三大监管机构的工作人员。另外，由于我国人民银行与三大监管机构在行政级别平等，因此，四者间的协调应额外设计一金融监管协调委员会。该委员会直属国务院，人民银行与三大监管机构派出人员参与其具体工作。监管模式的改革如图1所示。
5.3协调机制的制度安排
建立金融监管协调机制，除了需要监管模式的改革，还需要制度上的安排。具体如下：通过立法手段直接规定各监管机构的协调合作框架，对它们的职能做出明确规定，使监管协调合作做到有法可依；通过签署《谅解备忘录》，规定监管协调实施细则和相应制度安排。
5.4协调机制的具体内容
（1）进一步明确和落实主监管机构的责任
依据功能性监管原则，对交叉性金融创新产品的监管，应根据具体业务性质或不同业务相对重要性来确定。规定出现交叉业务监管时，监管优先顺序与仲裁程序。
（2）建立信息共享制度
整合适应金融监管机制的统计监测指标体系，明确各监管部门负责采集的数据对象建立信息共享平台与信息传输系统，建立信息传送制度和成本分摊的原则。
（3）建立多层次紧急磋商机制
在央行和三大监管机构之间应建立多层次紧急磋商机制，以处理紧急和难点事务。为应付日新月异的金融创新，至少应建立中央与省级两层次的紧急磋商机制，及时的对一些金融创新产品进行风险评估与监管职责的设定。
（4）建立政策协调机制和争端解决机制
各监管机构在制定规章时要进行协商，避免规则冲突。具体的讲，在各监管机构讨论制定规章时，应邀请其他监管部门旁听，当出现矛盾内部不能解决时，应根据争端解决机制向仲裁机构诉求解决，实践当中可由金融监管协调委员会来担当仲裁者。
（5）完善联席会议制度和签署备忘录制度
联席会议常规化，由人民银行、三大监管机构、财政部组成，并轮流担任主席。各联席会议成员单位分别设立秘书处，负责收集有关监管信息，建立监管信息库。金融监管机构之间签署谅解备忘录。对于法律没有明确，存在明显边界模糊和职能交叉的事宜，以及法律中难以细化的协调合作事宜，可通过签署谅解备忘录的方式来明确，必要时实施联合监管。
6.结论与启示
金融监管理论的发展与其所处经济金融形势密切相关，其脉络更是体现了各经济学派在不同时期的统治地位。本文从各经济学派所论述的金融监管理论出发，结合国际金融危机的特点，综合经典和前沿的学术思想，对金融监管理论进行归纳与评述。
自由主义经济学派与金融监管理论
（一）古典自由主义经济学派的金融监管理论
古典自由主义经济学派是应运自由资本主义时代的来临而诞生的。它们认为资本主义是一个理想的社会，“自由放任和国家不干预经济生活是最好的政策”（高鸿业，2002）；坚信“看不见的手”的力量与市场机制的完美。
随着金本位制度逐渐崩溃所导致的货币流通混乱，当“建立中央银行以统一货币的发行和解决银行挤提的问题”成为讨论的焦点时，要不要金融监管引发了各经济学派的争论。对此，古典自由主义经济学派的代表人物亚当・斯密提出“真实票据”理论，认为“只要银行主要投资于体现实际生产的短期商业票据，就不会引发通货问题”，也不会出现“银行挤提”等问题。
“看不见的手”和“真实票据”理论虽然与现代意义的金融监管理论有较大的差距，但在当时背景下，其与“通货学派”在实施货币管理和防止银行挤提等问题上的争论是当时金融监管理论关注的重点。据此，我们有理由认为，“看不见的手”和“真实票据”理论构成了早期自律型金融监管的理论基础。
然而，随着20世纪30年代资本主义大萧条的到来，古典自由主义经济学派真实票据理论和货币中性理论在争论中衰落和终结。但“看不见的手”的经典理论仍然影响着后来金融监管理论的发展，而有效市场假设（EMH）和自由银行制度就是其中的代表。
有效市场假设是现代金融理论的核心命题和主流金融理论的奠基石，它体现了经济学家们一直梦寐以求的完全竞争的均衡思想。有效市场假设理论依赖于以下基本假设：一是市场参与者是理性的，他们总是追求自身效用的最大化；二是即使出现了非理性的情况，但这种非理性也会由于市场的随机性而相互抵消；三是即使这种非理性不能抵消，但由于金融市场的价格波动是随机和独立的，因而必然是短暂和微小的（Fama， EugeneF.，1970；兹维・博迪，罗伯特・C・莫顿，2000）。
由此我们可以看出，“有效市场假设”实际上是亚当・斯密“看不见的手”在金融市场的延伸，与古典自由主义经济学派可谓一脉相承。在这种理论的指导下，只有金融市场是自由竞争的，那么金融监管的目标就可以通过市场自动调节来实现。
奥地利学派的哈耶克是新自由主义思潮的代表人物之一，但就其金融监管理论“自由银行制度”而言，其核心观念是强调市场的作用，认为只有自由市场才能做出最佳决策，政府监管必然导致权利滥用，进而出现货币危机和银行体系的低效率。按照其逻辑，没有必要进行金融监管，甚至于各国中央银行都可以撤销。这与“看不见的手”、“有效市场假设”的理论逻辑是基本一致的。因此，哈耶克的“自由银行制度”可以视为古典自由主义经济学派自律型金融监管理论的后续发展。
（二）新自由主义经济学派的金融监管理论
新自由主义兴于20 世纪70 年代的“滞胀”。“滞胀”一方面宣告了凯恩斯主义宏观经济学派经济理论的破产，另一方面也促成了以新古典宏观经济学和货币主义、供给学派为代表的自由主义理论和思想的复兴。
在金融监管理论方面，新自由主义经济学派的金融自由化理论主张解除对金融机构在利率水平、业务范围和经营的地域选择等方面的种种限制，放松对金融机构的过度严格管制，恢复金融业的竞争，以提高金融业的活力和效率。金融自由化理论对金融监管理论的发展与实践均形成较大影响。
麦金农和肖从金融压抑现象总结出经济发展与金融发展的关系：经济发展是金融发展的前提和基础， 而金融发展则是推动经济发展的动力和手段。由此，他们进一步提出，在建立银行准入机制和保障金融业自由竞争的前提下，金融自由化有利于经济的发展；实现利率市场化和减少政府对金融的干预，能促进“金融深化”。至此麦金农和肖形成了系统的“金融压抑”和“金融深化”理论；并由此提出了系统的金融改革和金融深化的基本模式。
随着金融自由化理论在拉美国家实践的失败，麦金农对“金融压抑”和“金融深化”理论进行修改和完善，并于1991年出版了《经济自由化的顺序―向市场经济过渡中的金融控制》，提出对实行经济市场化而言客观上存在一个最优次序问题，财政政策、货币政策和外汇政策如何排次序是极其重要的。在该书中麦金农对政府干预进行了妥协，提出转轨国家政府的职能―“金融控制”理论，即发展中国家在进行金融自由化改革应适当控制节奏， 循序渐进。
2008年爆发的国际金融危机，标志着新自由主义经济理论、政策主张和思潮的全面衰落与终结。这是由于以下两方面的原因：一是新自由主义经济学派鼓吹放松金融管制，但并未过多强调金融创新。虽然放松金融监管，不可避免地导致了各类金融机构和非金融机构卷入金融创新的浪潮；但是，更多的金融创新是在各类金融机构和非金融机构追求高额利益的驱动下进行的。二是新自由主义经济学派复兴的自由主义经济理论，没有否定市场固有的缺陷，也没有对政府的金融监管进行全面否认与摒弃，而是要求政府金融监管的范围、手段和方式等方面作出必要的调整。
凯恩斯经济学派与金融监管理论
凯恩斯经济学派源于20世纪30年代的全球大危机。全球大危机的爆发极大的冲击了资本主义的经济体系和金融体系，由于重视财政政策和主张国家干预，凯恩斯主义成为当时的主流经济学。在凯恩斯经济理论的指导下，金融监管理论研究以维护金融体系安全和弥补金融市场的不完全为目标，从而获得了长足的发展。
凯恩斯经济学派金融监管的理论基础是市场失灵和金融体系的脆弱性。前者从政府干预和导致市场失灵的因素出发，论述金融监管的必要性，在此基础上，形成了金融监管的负外部性理论、公共利益说和自由竞争悖论等理论；后者则从金融体系的内在属性出发，形成了系统性的金融脆弱性理论。
（一）市场失灵
市场失灵是指市场无法有效率地分配商品和劳务的情况。市场失灵的原因主要包括公共产品、垄断、外部影响和非对称信息。从金融监管角度来看，导致市场失灵的因素在金融业同样存在，因此形成了负外部性监管理论、公共利益说等金融监管理论。
1.负外部性金融监管理论。外部效应指在实际经济活动中，生产者或者消费者的活动对其他生产者或消费者带来的非市场性影响。这种影响可能是有益的，也可能是有害的，有益的影响被称为外部效益、外部经济性或正外部性；有害的影响被称为外部成本、外部不经济性或负的外部性。金融体系对经济既可能产生正外部性，也可能产生负外部性。当金融行为中的私人收益低于社会收益时，就产生金融正外部性；当金融行为中的私人成本低于社会成本时，就产生金融负外部性（吴竞择，2003）。金融机构的负外部性效应是指金融机构的破产倒闭及其连锁反应将通过货币信用紧缩破坏经济增长的基础。从金融监管角度来看，由于金融机构的负外部性导致金融市场失灵，政府不能放任金融机构自由竞争和完全依赖自律管理。2008年国际金融危机的爆发，正是各国金融监管放松下金融机构的过度金融创新所导致的。
2.公共利益说。公共产品具有非排他性（很难将某个人排除在公共产品所带来的好处之外）和非竞争性（多增加一个享用这种产品的人的边际成本为零），而稳定、有效和公平的金融体系无疑具有公共产品的特性。但是，公共产品的“搭便车”问题，银行挤提传染性问题以及系统性风险问题，将有可能导致金融市场的失灵，引发金融风险并导致金融危机。因此，政府通过金融监管可以达到两个目的：一是通过防范市场失灵来提高银行运营的效率，以增进社会福利；二是降低金融业的系统性风险来保持金融体系这一公共产品的稳定，从而维护消费者的利益，确保经济发展的稳定，这就形成了公共利益说中要求政府进行金融监管的理论基础。
3.自由竞争悖论。自由竞争悖论是从市场垄断和自由竞争的角度来阐述金融监管的两难困境，即金融业的高度垄断会在效率和消费者福利方面带来损失，并对社会产生负面影响，这就需要政府通过监管消除垄断，保障金融体系的稳定运行；另一方面，金融机构高度激烈的自由竞争将导致整个金融体系的不稳定，进而危及整个经济体系的稳定。自由竞争悖论提出的真正意义在于跳出了早期金融监管理论所争论的“要不要监管”问题，而关注于金融监管的有效性及效率问题。
（二）金融脆弱性理论
金融机构脆弱性的具体表现包括：短借长贷和部分准备金制度导致了金融机构内在的非流动性；在资产负债表中，主要是金融资产而不是实物资产、主要是金融负债而不是资产净值，这在金融机构之间存在着相互依赖的网络；存款合同的等值和流动性形成了在萧条时期提取存款的激励（D.W Diamond，P.H Dybvig，1983）。金融系统的脆弱性使得政府监管具有极端的必要性，因为只有政府的干预才能防止或挽救金融系统的严重危机。
关于金融脆弱性理论的研究最早可追溯到马克思（K.Marx，1894），他首先提出了“银行体系内在脆弱性假说”；美国经济学家凡勃伦（T.Veblan，1904）从经济周期角度来分析金融脆弱性；欧文・费雪（Irving.Fisher，1933）提出“债务―通货紧缩”理论（The Debt-Deflation Theory，DDT），从经济周期的角度来解释银行体系的脆弱性；凯恩斯（John Maynard Keynes，1936）在奈特“不确定性思想”的基础上进一步发展，认为未来是无法预知的，并且人们的预期也有可能发生很大变化，这种预期与投资形成的不稳定关系会影响金融市场的发展；金德尔伯格（C.Kindleberger）（1978，1994）从经济周期长波理论来解释信贷市场的脆弱性，并首先引入了国际金融监管和经济人的非理等。
但金融脆弱性理论的系统性研究源于美国经济学家海曼・明斯基（Hyman.P.Minsky）。在“滞涨”和经济全球化金融自由化的背景下，由于凯恩斯经济理论在解释经济危机的乏力，明斯基从金融体系自身出发，于1982年在《金融体系内在脆弱性假说》一书中系统阐述了“金融脆弱性假说”，认为银行的高负债经营是金融脆弱性的主要原因。
明斯基的金融脆弱性假说引发了诸多经济学家对金融脆弱性研究。Diamond和Dybvig（1983）提出了著名的D-D模型，认为存款者流动性要求的不确定性以及银行资产较之负债更缺乏流动性的矛盾是金融脆弱性的主要原因，由此提出了政府部门应提供存款保险制度和最后贷款人机制；克瑞格（J.A.Kregel，1997）的“安全边界说”认为银行家运用了不恰当的评估方法是信贷市场脆弱性的主要原因。
政治经济学派与金融监管理论
20世纪70年代的“滞胀”极大的影响了金融监管理论的发展，除上文所述的新自由主义经济学派的金融自由化理论、凯恩斯经济学派的金融脆弱性理论外，政治经济学派从质疑政府监管能力、监管水平的角度建立了政府掠夺论、特殊利益论和多元利益论，即金融监管的私人利益说理论。而其后的管制失灵理论（包括管制供求论、管制寻租论、管制俘获论和管制成本论等）可视为政治经济学派金融监管理论的后续发展。
（一）私人利益说
1.政府掠夺理论。政府掠夺理论（Roe，1990、1996）认为任何管制和监管都是由政府推行的，都是政治家一手策划的。因此，政府和政治家的行为模式是了解银行业管制出现的关键，政府和政治家并非像人们所想象的那样是社会利益的代表，他们有自己的利益和自己的效用函数，并且与社会利益有着很大的差异，也就是说政府行为很可能具有严重的“内部性”特征。政府进行金融监管的目标并不是或者不仅仅是公共利益的最大化。
政府掠夺理论最早提出了对传统金融监管必要性理论的质疑，认为金融监管的直接目标不是“公共利益说”和“金融脆弱性”理论所宣称的那样控制各种市场失灵、控制物价水平和投资水平、为经济增长打下宏观经济基础、保护存款者的利益、防止各种金融风险的传染，以及保证金融体系的健康和资源配置效率的最优等，而是自身收益（政治收益和经济收益）的最大化。
2.特殊利益理论和多元利益理论。特殊利益理论和多元利益理论（佩茨曼，1976）是在政府掠夺理论的基础上发展出来的。他认为政府是由许多政党和利益集团组成的，金融监管是利益集团通过政治斗争而形成决策的产物。
私人利益说从政治经济学视角重新审视了金融监管产生的原因，与经典经济学派的金融监管理论比较，其特点在于通过将政治纳入金融监管制度的分析，可以从动态的角度把握这些工具和制度演变的动力机制以及产生的政治过程；另一方面，也开创了金融监管研究的新视角，为以后的金融监管研究奠定了理论基础。
（二）管制失灵理论
1.管制供求理论。私人利益说理论认为金融监管是一种产品，一种借助政府的强制力量来向特定的个人或集团提供利益的产品。因此，金融监管同样也受到供求规律的支配，而现行的金融监管体系与制度安排是供给与需求两种力量相互作用的结果。
Stigler（1971）首先从供求角度来分析金融监管的相关因素。在需求方面，金融领域存在市场准入、对金融机构业务活动限制等；在供给方面，政府部门提供一种管制存在着成本。正如其在《经济管制理论》一文中所指出的：管制或许正是一个产业所积极寻求的东西。它通常是该产业自己争取来的，它的设计和实施主要是为受管制产业利益服务的；管制只不过是财富在不同利益集团之间的转移而已（Stigler G.J，1971）。
因此，一个政党在决定是否支持某项监管活动时，首先考虑的往往是这一行动是否有助于自己当选或再当选。因此，需求管制的产业“必须支付两项政党所需要的东西：选票和资源”。此外，波斯纳（Posner）等对该理论做了进一步完善，指出行业监管并没有建立在公共利益基础之上，而是建立在了为被监管集团的利益和损害消费者利益上。监管在给被监管者带来一定的好处的同时，也增加了他们的成本。需要指出的是，由于金融监管的供给和需求难以计量，管制供求理论从某种意义上讲是难以实证的。
2.管制寻租理论。管制寻租理论是寻租理论在金融监管领域的适应性发展。寻租理论由克鲁格（Krueger，1974）提出，他将“那种利用资源通过政治过程获得特许权，从而损害他人利益，使自己获得大于租金收益的行为”定义为寻租，进而形成了寻租理论。管制寻租理论认为，政府管制加剧了市场中的寻租机会，产生了政府及其人的租金创造和抽租，使市场竞争更加不完全和不公平，所以，通过政府管制来纠正市场失灵是理想化的、不现实的，越是金融管制广泛的国家，寻租问题越普遍。寻租的结果是造成了不公平，在管制者获得利益的同时，降低了金融效率。因此，提高金融效率的直接、普遍、有效途径是放松金融管制，削弱金融管制中的金融寻租土壤。
3.管制俘获理论。管制俘获理论在政府掠夺理论基础上进一步研究了政府供给金融监管的后续结果：管制机构会逐渐被它所管制的行业所控制和主导；而被管制对象则利用它来给自己带来更高的收益。从逻辑上讲，任何管制措施在实施之初一般是有效的，但由于资本主义制度是由大企业或大资本家控制的，而作为资本主义制度的一部分，管制措施会随着时间的推离而被大企业或大资本家所俘获，从而为其带来更高的收益，这就是伯恩斯坦（Bernstein）的“管制机构生命周期理论”。
4.管制成本论。管制成本论认为，当贯彻实施管制条例过程中所耗费掉的资源成本有可能大于实现监管目标后的收益，或者运用机会成本的概念来判断管制过程中所耗费的资源原本可以有更好的、更合算的用途，以及能够带来更大的收益时，实施监管是不合算的。此外，过于严厉的金融监管会削弱金融机构的竞争力，妨碍金融中介的创新，也会加大金融监管的成本。
后续的监管竞争理论、社会选择理论等只是私人利益说或管制失灵理论的后续发展，但从根本上讲，均未突破上述理论论述的范畴，而只是对上述理论某一方面的研究深化。
私人利益说和管制失灵理论是从监管者自身固有缺陷角度出发来研究对金融监管效果的负面影响。但这些理论没有完全否认金融监管的必要性，而只是要求放松金融监管。从各经济学派金融监管的理论来看，金融监管理论的发展脉络基本可以从“市场调节”、“市场失灵”和“管制失灵”的角度来理解，但局限性在于没有解决市场和管制双失灵并存下的金融市场问题。
信息经济学派与金融监管理论
凯恩斯经济学派从市场失灵角度提出金融监管的必要性理论，而市场失灵的原因之一为非对称信息，即信息的不对称性。信息不对称（asymmetric information）指信息在相互对应的经济个体之间呈不均匀、不对称的分布状态，即有些人对关于某些事情的信息比另外一些人掌握得多一些。信息的不对称性理论研究始于美国经济学家阿克尔洛夫（Akerlof）以旧汽车市场交易模型为基础分析“逆向选择”，后来又衍生出道德风险理论和委托―理论。
在不确定性研究基础上发展起来的信息经济学突破了古典自由主义经济学派、凯恩斯经济学派关于信息充分的假设前提，市场信息的不完备和不对称是市场失灵的重要原因所在。金融领域普遍存在着信息不对称现象，如承保人与保险人、存款人与银行、银行与贷款人之间的信息不对称，并由此产生了阿克尔洛夫提出的“柠檬问题”，即金融市场中的逆向选择与道德风险造成金融市场失灵。这就导致即使主观上愿意稳健经营的金融机构也有可能随时因信息问题而陷入困境。然而，搜集和处理信息的高昂成本，往往又是金融机构难以承受的。因此，政府及金融监管当局就有责任采取必要的措施减少金融体系中的信息不完备和信息不对称。据此，信息经济学派的金融监管理论主要侧重于对金融市场中的信息不对称性、金融市场的不完全性研究，具体包括金融约束理论、金融中介理论等。
（一）金融约束理论
受东亚发展经验的启发，赫尔曼、穆多克、斯蒂格利茨（1997）和青木昌彦在信息经济学分析框架下提出了“金融约束”理论，他们认为：金融市场中的信息不对称会使金融机构随时因信息问题而陷入困境，而搜集和处理信息的高昂成本往往使个人或经济单位难以承担，因此政府应该在金融监管方面采取措施来改进金融市场信息问题。“金融约束论”中所主张的金融监管与“金融抑制论”中所描述的政府监管有所不同，它强调政府通过一系列金融政策创造租金机会，租金为银行的持续运营创造了一个利润流，使银行有动力积极地监督企业，确保贷款得到最有效率的使用。
尽管“金融约束”理论肯定了政府监管在解决信息问题的能力和作用，但该理论的适用环境是要求有一个“仁慈、正义、理性”的政府。换言之，在一个缺乏民主法制、利益集团和政治势力过于强大的国家，“金融约束”理论被滥用、成为政府设租寻租工具的风险比较大。
（二）金融中介理论
金融中介理论以金融市场的不完全性为出发点，重点关注金融业自身的独特性对金融监管的要求和影响。金融中介理论包括著名的D-D模型和功能观的金融监管理论。
Diamond和Dybvig（1983）的“银行挤提模型”（即D-D模型）以及Calomiris和Gorton（1991）证明的“先到先取”原则，揭示了银行面对挤兑的两难选择：投资短期资产就不能实现其期限转换的功能；而持有长期资产就会面临流动性不足和破产的威胁。这时，建立存款保险制度或由政府扮演最后贷款人的角色可以实现这个问题的“合理均衡”，挤兑就不会发生。它们的理论给金融监管对金融机构保持流动性的要求提供了理论依据，成为支持建立存款保险制度的理论基础。
Merton和Bodie（1993，1995，2000）提出的功能观的金融监管理论认为基于功能观点的金融体系比基于机构观点的金融体系更便于政府的监管。因此应该首先厘清金融的基本功能再进行相应的金融监管，这在一定程度上可以提高监管者的专业能力，并降低监管者与被监管者在信息上不对称的程度。功能观的金融监管理论为美国金融混业经营提供了最为有力的理论依据。1999年美国国会通过《金融服务现代化法案》以取代《格拉斯―斯蒂格尔法》，是功能观点的一大成就。1995年巴塞尔委员会在为银行设置全球性的证券资产组合的资本标准时采纳了功能观点。需要指出的是，作为一种理论模式，功能观的监管理论目前仍处于理论探寻阶段。
行为金融学和复杂学科与金融监管理论
在经济学理论中，行为金融学和复杂科学的产生背景完全不同，前者是心理学与金融学的交叉学科，后者是物理学在经济研究领域的应用。但是，两者对于金融市场和金融监管的基本理念有较多的相似或重合点，具体包括：市场参与者不是完全理性的；现实世界的复杂性和不确定性导致经济系统的演化是非线性的；非理性和非线性有可能导致市场长期处于非均衡状态。这种非理性、非线性和非均衡的状态动摇了经典经济学一般均衡和有效市场的假设前提，这恰好动摇了传统金融监管理论的基础，质疑了金融监管的必要性。
但是，行为金融学和复杂学科在非理性、非线性和非均衡的市场条件下，进一步阐述了无论处于“正常”时期还是处于危机时期，金融监管都是必要的。
首先，非理性偏差导致的市场低效性无法通过市场自身来解决，因此政府的监管是必要的，它是提高市场有效性和公正性的保证（Robert A. Prentice，2005）。
其次，非理性和非均衡的金融市场具有内生的不稳定性，缺乏政府监管会引发系统风险。人类认知偏差引发的市场行为带有明显的规律性和系统性，它经常性地导致金融市场产生泡沫，这是行为金融学的非理性泡沫模型和羊群行为理论的明确观点。
最后，金融监管是拯救危机的必要手段。Shiller（2008）认为，金融危机爆发后，最直接的影响就是市场参与者的信心受到威胁，心理传染容易引发严重的正反馈效应，使得金融危机迅速蔓延并波及实体经济，从而引发全面的经济危机。金融系统的非线性特征使得危机的演化速度非常快，演化方向难以预测，“在监管当局缺位的情况下，金融市场注定会崩溃”（索罗斯，2008）。因此，政府迅速有力的救助是必需的（Ott.，1991；Day，1994；Shiller，2008）。
总的来看，行为金融学和复杂学科提示了金融系统内在的非有效性和不稳定性，把研究视角从传统的“理性范式”向“行为范式”演变；从“机构的、动力性的研究方法”向“基于人的行为的、心理的研究方法”演变；从“线性”的向“非线性”的研究演变，这就提供了一个全新的视角来考察金融市场的效率和监管问题。但是，行为金融学和复杂学科关于金融监管理论的研究仍存在两个方面的问题：一是没有形成统一的理论解释框架；二是以心理学研究为基础，根据研究对象的特点对行为人的态度进行假设，这样的研究前提其合理性遭到质疑。
结论
第一，金融监管理论研究的发展历程，是金融监管理论相对于经济、金融危机的适应性调整，这种调整一方面突出显示了各经济学派在不同历史时期所处的地位，另一方面也客观反映了金融监管理论的研究较为薄弱，远落后于金融监管的实践。
第二，当前金融监管理论发展脉络，体现了“市场调节”、“市场失灵”和“监管失灵”的思想逻辑。金融监管理论研究，也从不同角度、不同主体的行为进行分析，提出了具有针对性的金融监管思路与方法。但是，如果分析在2008年金融危机中金融监管存在的问题，我们会发现当前的金融监管理论不能很好的解决市场、政府“双失灵”下的金融问题，这对金融监管理论的发展提出了新的挑战。
第三，信息经济学、行为金融学和复杂学科的金融监管理论，是在不确定性条件下发展起来的。它们突破了传统经济学关于理性经济人、信息充分等假设前提，因而更符合当前宏观经济运行的真实情况，也符合金融监管改革发展的方向，即通过制度设计与流程再造，来解决金融监管中存在的诸多信息不对称问题。
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5.傅立文，何卫江.现代金融监管理论与发展中国家监管制度选择[J].上海金融，2005（4）
关键词 金融创新 金融监管 和谐发展
一、前言
2008年次贷危机引发了美国的金融危机，强烈的冲击着全球的金融秩序。金融危机的背后，充斥着的是金融创新与金融监管的明显失调。20世纪70年代，新产品、新技术层出不穷，生产工具不断创新，市场与交易方式也发生着剧烈的变革，服务创新和制度创新更是不断涌现，这极大的促进了金融业的发展，提高了金融改革的效率。
二、金融创新的基本理论
1.金融创新的概念
创新的概念是由美籍奥地利经济家约瑟夫・熊彼特首次提出的。熊彼特用“创新”来定义产品、工艺、制度和方法的产生。20世纪70年代，金融领域发生了深刻的变革，人们将金融领域的变化称之为金融创新。80年代，金融创新开始成为人们关注的焦点，成为人们研究的对象。今天，金融创新已经发展成为一个普遍接受并广泛使用的概念。
2.金融创新的基本理论
（1）金融深化理论
金融深化理论是由20世纪70年代美国著名经济学家爱德华 肖提出来的，他根据发展中国家的二元金融结构和金融体制效率低下等问题指出金融在所有国家的经济发展中都占据重要作用。肖从经济发展角度对金融创新进行了系统的论述，认为金融机制可以促使被抑制的经济摆脱徘徊不前的局面，促进经济发展；但当金融领域本身被抑制或被扭曲时，则会阻碍经济的发展。因此，要想实现经济发展，就必须采用金融先行的政策。
（2）理性预期理论
理性预期的思想最早是由是美国经济学家约翰 穆斯提出来的，但真正提出理性预期理论的人是卢卡。理性预期理论核心是人们对即将发生变化的现实，从自身利益出发作出的合理反应，而这些合理的反应能够阻碍政府的财政政策和货币政策取得预期效果。因此，政府的责任在于确立一种有利于公众进行理性预期的规则，反对政府的干预，减少经济的不确定性，建立有效的市场机制。理性预期理论与金融创新的要求相吻合。
（3）利率平价理论
利率平价理论是1923年凯恩斯在其著作《货币改革论》中提出的。利率平价理论认为由于各国在利率方面存在差异，投资方为了获取利益，会将资产从利率低的国家向利率高的国家转移。如果甲国的利率水平比乙国高，投资者必然会将资金从乙国调出，同时，为了避免汇率风险，投资者会将在甲国的收益变成乙国的货币，在对收益进行比较的基础上，确定投资方向。两国之间投资收益差异，使得资本之间得以流动，当两国之间通过利率的调整使得收益相等时，国际间的资本流动停止。利率平价理论推动了金融创新理论的发展，成为国际金融创新的重要理论依据。
3.金融创新存在的问题
随着改革的深入发展，我国的金融创新取得长足发展，但是由于受到技术、政策、体制机制和市场需求的制约，目前我国的金融创新与发达国家相比仍存在很大差距，不足之处主要表现在：
（1）金融监管严格，金融创新缺乏动力
改革的深入使得我国金融管制得以放松，但与发达国家相比，我国的金融管制依然比较严格，在很大程度上限制了金融创新的发展空间。我国的商业银行，受到体制、政策的制约，远远没有做到自主经营、自负盈亏，优胜劣汰的机制依然没有形成。外在压力的缺乏使得金融创新缺乏动力，阻碍了金融业的发展。
（2）金融创新的规模小、品种少
我国金融创新的规模小、品种少，金融业在消费信贷、个人理财和网上银行等方面只是少量开办，依然处在探索阶段。投资银行、国际金融、商业银行等方面尚处在发展阶段。从已开办的新业务水平看，由于受到环境、机制的约束，创新业务发展的规模小，在整体业务中占的比重低，在调整、优化总体资产负债结构方面的作用发挥小，难以形成规模效应。
（3）金融创新的监管不完善
目前，我国的商业银行在创新监管方面不到位，尤其是国有商业银行，其自我约束力非常差，经常出现违规现象。我国有关金融的法律、法规依然不健全，金融创新的监管手段落后，尚未将金融创新纳入正常轨道。所以，加强金融监管的法制建设，改善监管手段是加强和改进金融创新的重要任务。
三、金融监管的基本理论
1.金融监管的概念
金融监管指的是政府制定的机构对金融交易主体的限制，其本质是一种具有特定内涵的政府规范行为。
2.金融监管的基本理论
从市场失灵的角度看市场机制不是万能的，市场存在外部性问题和垄断等失灵状况。外部性问题有正外部性和负外部性两种情况，正外部性比如私人阳台上种的花对心情的愉悦作用，负外部性比如大气污染。在市场失灵的情况下政府应该发挥其在调解市场方面的作用。
从金融业的特征上来讲，金融业同其他经济部门相比，有其特殊性，主要表现在金融业的“公共性”、金融业的“高负债”性以及金融业的传染性。金融业的资金来源于社会公众的存贮，资金的运用又面向社会公众，因此金融业的整个循环过程是直接面向公众的。金融业在运行中面临着诸多风险，并且任何一项风险都会对金融业经营的成败产生重大影响，但是为了追求高额利润，往往还是盲目扩张，致使资产恶化。此外，金融业具有非常强的传染性，一家或几家银行储蓄危机就会危机到其他银行，进而扩散，形成整个金融业的危机。
3.金融监管存在的主要问题
（1）金融监管体系“真空”
虽然我国金融监管取得长足进步，但我国的金融监管体系依然不健全，整个金融监管体系还是处于计划管理的状态。我国现行金融监管体制的基本特点是分业监管，四大金融监管机构各有分工，但相互之间却权责不清、相互冲突，存在监管上的“真空”，在很大程度上降低了金融监管的效率。
（2）金融监管理念滞后
有效的金融监管必须有稳健的经济政策、市场约束和基础设施等的保证，我国金融监管中普遍存在对金融体系在稳定上的作用认识不足，对监管机构和金融机构在管理中的责任认识不清等问题，使得金融监管的理念跟不上改革发展的步伐。
（3）监管者垄断性风险大
由于金融监管的垄断性地位，造成监管实施过程中缺乏约束性与竞争性，“政府失灵”的现象时有发生。此外，由于监管者往往具有强大的法律权限，他们站在垄断的立场上对被监管者实行法律监控，成为了“法定的垄断者”，造成监管的效力降低。
四、金融创新与金融监管的关系
金融创新与金融监管天生是一对矛盾统一体，金融创新给市场带来了新风险，对监管者提出了新的挑战，降低了金融监管的有效性，但金融创新又促进了金融监管的国际合作，促进金融监管的结构创新，金融监管引导着金融创新的健康发展。没有金融监管的金融创新必然会面临不幸与灾难，没有金融创新的金融监管必然会导致市场活力的缺乏。金融监管对金融创新是鼓励与监管并重，从金融创新到金融风险到金融监管再到金融的再创新是一个动态发展的过程。金融创新会打破原有的均衡状态，产生风险，使原有的监管失效，但正是由于金融创新使得金融监管不断改制与创新，通过新的措施来保证金融体系的稳定。金融创新与金融监管是一个动态的博弈过程，金融发展即需要创新做动力也需要监管来维稳。总之，金融创新与金融监管共同促进者金融改革的深化发展，两者相互依偎、相互促进。
五、金融创新与金融监管的和谐发展
正确处理金融创新与金融监管的关系，在促进金融创新的同时提高金融监管的效率，大幅度提高我国的国际竞争力，具体对策如下。
1.加强信息披露与金融信息系统建设。高效的金融监管系统必须具备资源共享、标准统一、方便检索和满足消费者需求等特征，要满足金融创新主体对信息资源的共享；要不断完善非现场监管，完善在线监管，打破监管的时空局限，提高监管的透明度，科学分析金融机构的经营动态，有效控制金融创新带来的风险；完善信息披露制度，提高市场的约束力。同时，建立权威性的金融评估机构，对金融机构的风险进行评定，以规避风险，促进金融和谐发展。
2.其次，建立有效的监管体系。有效的金融监管体系有助于改变金融机构在创新中盲目追求经济利益，有助于完善金融市场。首先，当前我国的金融市场发展不成熟，内部制约机制薄弱，分业监管是目前我国金融监管的最佳选择，在进行监管的过程中要根据产品进行分类，而不是部门职能，要严格按照法律的规定进行金融监管。其次，要建立金融监管的预警系统，建立连续性的防范业务风险措施，监管部门要对金融创新可能带来的风险进行准确的预测，建立完善的监管预警系统，提高金融监管的前瞻性与有效性。银监会、保监会和证监会及各分支机构要对风险进行科学评估，引导金融业的健康发展。
3.完善金融监管操作。第一，建立健全金融监管的激励约束机制，落实责任，通过制度与严厉惩处金融机构的违规操作行为来约束金融市场，通过制度操作程序、建立监管机制等落实责任。同时，要注意提高监管的创新性，通过奖励有效监管促进监管人员工资的积极性。第二，完善监管部门对具体创新产品的监管，对于创新型的金融产品，监管当局应提前介入，严格程序，审慎经营，保证监管工作的有效性。第三，建立完善的金融机构内控机制，落实岗位责任制度和信息资料保全机制，进行准确有效的风险预警，并出台应急措施，建立决策、执行、监督相结合的运行框架。
4.加强金融监管的国际合作。随着经济全球化的加速，我国的金融国际化程度也日益加深，金融业务活动日益向全球范围扩展，金融业面临更加复杂的市场竞争和风险挑战，在这种形势下，加强金融监管的国际合作势在必行。因此我们要借鉴国际上的先进监管方式，采取国际上通行德尔监管方法，结合我过的国际环境，推行更加一致性与系统性的跨国合作，建立国际社会一直认可的高标准监管框架，放松对金融机构的直接管制，促进金融监管与金融创新的齐头并进。
参考文献：
在中华人民共和国境内依法设立和经营金融业务的机构，包括政策性银行、商业银行、信用合作社、邮政储汇机构、财务公司、信托投资公司、金融租赁公司和外资金融机构等。对于从事金融业务的这些机构而言，诸如市场风险、制度风险、机构风险等是客观存在的，不仅对其经营具有负面影响，而且还可能引起国家经济、乃至全球经济的动荡。同时，除了这些客观存在的风险之外，由于金融机构违规操作等主观因素带来的风险也因其极具破坏性，而日益受到监管当局的关注。
一、金融机构违规操作现状及金融监管的主要模式
（一）现状
目前，我国金融业最大的风险来自于传统体制的影响以及监管失效导致的违规。如长期以来积累的体制性、机制性因素，如受传统计划经济体制的影响，国有企业建设资金过分依赖银行贷款，银行信贷资金财政化的现象；金融机构内部管理不善，造成庞大的不良债权，导致金融资产质量不高的状况；金融机构业务中违反利率政策，采取各种方式高息揽存等不正当竞争行为的存在。此外，我国证券、期货市场也存在不规范的经营、违法违规现象，如一些证券机构和企业（包括上市公司）与少数银行机构串通，牟取暴利，将股市的投机风险引入银行体系；一些企业和金融机构逃避国家监管，违规进行境外期货交易，给国家造成巨额损失；上市公司不规范，上市甚至成为扶贫圈钱的手段。对此，我们要做的就是要采取相应措施，遏制上述风险，防患于未然。
(二)监管模式
为防范金融风险，各国都通过采取不同的金融监管模式来规范金融机构的行为，规避风险。由于不同经济发展和文化背景以及立法等，各国的政治背景、地域、文化、经济发展进程、法制传统以及政府和有关部门对经济的监管也各不相同，各国金融监管框架和组织结构千差万别，并没有统一固定的框架。目前有影响意义的金融监管框架和组织结构有两类：其一，以非制度化著称的英国模式，加拿大、澳大利亚、新西兰即属此类；其二，以规范化闻名于世的美国模式，其监管比较严厉，日本、欧洲大陆国家多属此类。
我国目前的金融监管主要是采取政府监管为主导的监管模式，这种方式有诸多弊端。比如，在监管体制上，央行、证监会、保监会、银监会之间，各监管机构内部各职能部门之间，各监管机构与分支机构之间，尚未建立起明确完善的协调机制；在监管内容上，偏重于合规性检查，风险性检查不足；在监管依据上，法规、规定不完备，监管活动随意性较大；金融业自律机制和社会中介机构作用没有充分发挥，监管资源不足，监管漏洞较多。因而，修正我国目前的监管模式，提高监管效率和监管水平是本文要研究探讨的重点。
二、自律监管在我国金融监管中的地位、理论依据
金融机构自律是指金融机构自行制定规则，以此约束自己的行为，实现自我监管、保护自身利益的目的。广义的金融机构自律不仅包括每家金融机构对自身行为的约束，还包括金融业的行业自律，即由金融机构联合成立的同业公会或会员制交易所，制定行业自律公约实行自我约束。本文就广义的金融机构自律进行研究。
（一）地位
金融机构的自律是完善的金融监管体系不可或缺的部分，然而由于其主要基于金融机构的自觉行动，缺乏可操作性，而且由于企业存在诸如主观介入较多、灵活、弹性大等特点，易产生负面效应，如滋生腐败，因而不被重视。但作为非政府监管的一种，自律监管又具有监管成本低等优点，有较大的发展空间。在国外，自律在金融监管中发挥着不容忽视的作用。瑞士主要的自律机构如瑞士银行家协会（SBA），它组织银行自律指南，包括交易期权和金融期货、抵押物评估、交易和衍生金融产品风险管理、证券交易行为指南等，并协助央行对资本外逃、逃税及类似的违法行为给予制止和处罚，在实际监管过程中发挥了重要的作用。
（二）理论依据
金融机构自律的理论依据就是经济学当中的俱乐部理论。该理论认为，俱乐部成员如按俱乐部的规定约束自己的行为，就可以享受会员待遇，如果违规就要出局或接受其他惩罚。其实，违规造成的最大惩罚就是该会员将无法在类似组织中继续发展，享受以前的优待，而且即使从事其他活动也会因其有“前科”而受到歧视。就金融机构而言，促使其自律的压力和动力除了来自法律的威慑，还与这种俱乐部理论的进一步应用、完善密切相关。
三、激励金融机构自律的因素
（一）前提条件——完善监管立法
伴随着金融业的发展，金融法规体系也在不断发展、日趋完善，作为金融监管最强有力的手段，其主导地位在现阶段仍是不容动摇的，它也是促使金融机构自律的前提条件，是规范、公平竞争的金融市场的保障。要根据国内金融业发展的现状、国际金融监管变化的新趋势、内外资金融机构监管并轨的需要，做好相关法规的废、改、立工作。同时，强化对金融监管执法的监督，建议让非金融监管职能部门承担这一任务，如法律部门、内审部门，以防止出现监管漏洞。
（二）根本--提高金融机构从业人员的素质
金融机构从业人员素质的高低是金融机构自律水平高低的重要决定因素之一。而我国金融机构从业人员的素质远落后于金融业的发展水平，部分从业人员的违规、违法行为就会给金融业带来巨大的风险和损失，因而着力提高其素质已成为必要而紧迫的选择。对此，可以从以下方面进行改进：
1、完善金融机构从业人员的资格审查制度
目前，现有的金融业还没有针对从业人员的严格、清晰的法律、法规、制度要求，作为风险较大的行业，要求从业人员具有诸如道德、知识、技能、心理、身体素质，因而要严格从业人员的准入制度，从源头上加以控制。
2、建立完善的激励和约束机制
“激励机制”重在让从业人员不想违规，“约束机制”则使从业人员不敢违规。具体说来，在一般情况下，各国对金融机构从业人员的违规行为相对比较重视，而对按章操作、遵纪守法者却无相应的激励，以至各金融机构从业人员有违规经营逐利的动机，而无照章办事的动力。因此，笔者认为各监管部门要适当转变“禁止违法经营”的监管方式，改为“鼓励守法经营”的激励方式，以达到惩恶扬善的目的，降低为查处违规行为而投入的巨大成本，提高监管效率。
（三）核心——加强内部控制
金融机构内部控制是金融机构的一种自律行为，是为完成既定的工作目标和防范风险，对内部各职能部门及其工作人员从事的业务活动进行风险控制、制度管理和相互制约的方法、措施和程序的总称。从金融机构内部控制的概念看，其控制对象包括：决策机构和决策人，内部各职能部门及其工作人员所进行的各项业务活动；其控制内容包括风险控制、制度管理和制约机制三大类别。重视和加强内控建设是金融机构稳健经营、持续发展的关键。
（四）关键——行业自律
行业自律具有双向性：对外能维护金融业的整体利益，对内能改进行业系统管理，加强同业约束。金融同业公会可担此重任，有效地弥补金融监管的不足。其自律监管范围主要是法律规定的范围内，针对微观操作行为与地方金融活动进行自我协定和约束，尤其是存款经营、贷款发放、结算制度、利率管理、产品开发、业务交叉、信息披露、违约制裁及同业纠纷等，并随业务的发展不断扩充其职能。（五）重要保障——发挥外部中介力量的作用
如英国实行报告会计师制度，其报告会计师的职责是定期报告有关银行的内控情况，检查监管当局的规定和要求的执行状况，核定银行数据和材料的准确性、完整性，并提出分析报告；再如，瑞士借助外部审计师事务所对金融机构实施监管，这些事务所审查的内容包括：账目、执法严格程度、内控制度及银行家协会自律监管指南执行情况，如发现违规情况，被审机构要限期整改并上报监管核心机构FBC，费用由银行支付。
就我国目前中介监管机构的发展看，中介机构--会计师事务所的功能较为单一，通常只限于核定注册资本金，因此可借鉴英国、瑞士的经验，适当扩大会计师事务所的职能，采用其收费制度，以提高我国现有金融监管效率并降低监管成本，弥补单一依靠监管机构的不足，形成对金融业的社会监督，建立更为全面的监管体系。
（六）粘合剂——完善金融业信息披露制度
信息披露制度是金融机构防范风险的内控机制和外控机制的有机结合点。我国需要完善有效的金融业信息披露制度。
金融机构就要在国家有效监管的前提下“练好内功”，完善内控机制。在我国，立法和执法一直都重视国家监管，而对金融机构的行业自律和内控机制的完善没有足够的重视。这种内控和外控的不平衡削弱了外控监管的效果，无益于金融整体安全。而信息披露制度的设立和完善，再加上监管对信息披露的制约，有利于将国家金融监管的外控机制转化为金融机构的内控动力。国家监管对信息披露真实性、完整性、及时性的要求，就势必会给金融机构经营造成压力，使其增强透明度，由于金融机构的经营都处在大众的视线内，经营不善会导致公众对其信心的丧失，他们就会努力完善内控机制，避免违规操作，保持良好的经营状态。
因而在监管工作中，要将“他律”与“自律”相结合，以“他律”作为“自律”的有力保障，将“自律”视为“他律”的最终目标，促使金融机构从“他律”向“自律”过渡，从“外部约束”向“内部激励”转变，从而提高金融监管的效率，促进我国金融业的进一步发展。
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非正式金融法律规制研究
二、选题意义的研究
作为一种提供资金融通服务的金融形式，对其加以法律规制，既是现实问题，也是理论问题。30余年改革开放，非正式金融支持了中国民营经济的大力发展，缓解了农村地区资金的极度匮乏现象，有力地推动了我国的经济增长。然则，长期以来，非正式金融在中国是个颇有争议的议题。一方面，作为诱致性制度变迁的结果，其内生性推动了中国民营经济的发展，间接地推动了中国经济的快速发展；另一方面，长期体制外循环对社会经济造成一定负面影响，影响了国家宏观经济调控政策的制定与实施，甚至对正常的金融秩序造成影响。为此，我国政府对于非正式金融的“管制”是较严苛的，但效果并不明显。
金融危机之后，全球经济低迷，欧债危机持续不断，中国实体经济遭遇挫折、国内通胀压力不减、股市楼市财富效应暗淡的情况下，大量民间资金流向民间借贷行业有其必然性，借助民间借贷渠道，众多求贷无门的中小企业获得了宝贵的资金“输血”。但在实体经济盈利低下的情况下，巨额高息的民间借贷，无疑是“一剂饮鸩止渴的毒药”，浙江“跑路”潮恐是最好的实证。民间借贷如果演化为纯粹的资金炒作，没有实体经济做支撑，那只能是击鼓传花的游戏，风险终会爆发。面对如此现状，正视非正式金融成为必然，对其进行必要的法律规制是当务之急，近年来中央乃至地方相继对民间借贷这种非正式金融形式及其组织进行规范正是现实所迫，但就法律规范本身而言，目前对于非正式金融的规范位阶过低，多集中于部门规章与司法解释，这并不能解决中国面临的民间融资问题。
本文通过分析非正式金融法律规制的必要性、比较发达国家与发展中国家有关非正式金融法律规制实践，提出中国非正式金融契约治理与监管并行的规制路径，通过监管边界的设定，具体设计中国非正式金融的法律规制，以希将非正式金融的风险控制在一个可承受范围内，并借此发挥其对经济发展的促进作用。本文的理论意义在于变消极事后“管制”为积极“法律规制”和变“堵”为“疏”的理念以及监管边界设定的思路，全文贯穿着对非正式金融的宽容思想。文章创新之处在于将非正式金融的契约治理机制与适度监管结合起来，设定监管边界。
同时将司法系统长期以来在非正式金融发展中所起的作用加以疏理，对于浙江省通过司法“试错”来反应非正式金融的创新进行了深入分析，从而为司法介入非正式金融提供了路径依赖，即便是在现有非正式金融立法环境不变的情况下，通过地方司法的改革来适应非正式金融不断创新的路径也是可行的；司法可以第一位次的解决非正式金融纠纷，如民间借贷纠纷等。全文贯穿着实证分析方法，并在第四章中就契约治理机制的论述过程中，对于各种具体非正式金融行为的法律规制进行了具体论述，同时对于非正式金融的监管制度进行了初步构建。非正式金融的研究不仅对于中小企业融资、民间资本的投资渠道具有一定现实意义，同时对于中国金融法律制度的完善也具有一定意义，弥补了法学领域对于非正式金融法律规制系统研究的不足。
三、课题的基本内容
30余年改革开放，中国经济增长速度创造了世界经济史奇迹，其中民营经济对其做出了不可磨灭的贡献。然则，民营经济对社会经济发展做出的贡献并不足以说明其在正规金融体系中的地位，其中企业数量占比为99%的中小企业，占GDP比重为55.16%，占全国新增产值比重为74.17%，占社会销售额比重为58.19%，占税收比重为46.12%，占出口总额比重为62.13%，占城镇就业岗位比重为75%左右。
但只有极小数的中小企业可以从正规银行类金融机构获取所需资金，如同KelleeS.Tsai所言，中国经济中最有活力的部分却缺失正规信贷，民营企业并没有直接受益于国有银行的信贷配置。同时，证券市场的门槛又将绝大多数中小企业拒之门外，在无法从正规金融系统融入资金的情况下，多数中小企业在创业初期、产能扩张期或者经济不景气的情况下，选择了非正式金融。
与此同时，中国广大农村出现了资金逆向流出现象，农村信用社及邮政储蓄银行等金融机构从农村吸收的存款，不断地输入到城市，如果农村信用社全部改制成商业银行，成为与大型商业银行类似的运营模式，可能会随着大型商业银行在农村的萎缩而逐渐缩容。面对此格局，在农村长期的金融体系中，非正式金融发挥了重要的不可替代的作用。对民营经济和农村经济发展起到推动作用的非正式金融，又如何陷入风波之中？非正式金融是否比正规金融体系更加脆弱，更易引发系统性风险，否则政府何以将绝大多数非正式金融视为非法，予以取缔而快之？基于一系列疑惑以及近年来民间借贷风波的发生，本文试图对非正式金融的法律规制问题进行深入分析，对中国现有非正式金融法律规范进行疏理，并采取历史、经济、比较以及实证的分析方式探究我国非正式金融法律规制的现状，及我国民间借贷纠纷大规模发生、非法集资手段不断推陈出新、非金融企业间借贷不断地变相发展的制度动因，同时通过对境外有关非正式金融法律规制的实践经验进行疏理与比较，最终对我国非正式金融的法律规制路径进行思考。基于这一思路，全文的研究分为五章层层展开。
第一章是全文的理论根基，从非正式金融内涵与外延的界定着手，通过非正式金融生成逻辑的多维分析以及非正式金融法律规制的理论基础分析，为后文的法律规制确定理论基石。有关非正式金融内涵的界定是仁者见仁，但关键在于其是否受到监管、是否纳入政府金融监管体系，处于金融监管体系之外的各种金融组织及各种资金融通活动统称为非正式金融。换言之，非正式金融是指不受政府对于资本金、储备金和流动性、存贷利率限制、强制性信贷目标以及审计报告等要求约束的金融组织和金融活动的总和。基于这一内涵的界定，非正式金融区别于民营金融、非法金融等，同时具体的非正式金融活动包括民间借贷、企业内部集资、非金融企业间借贷(文章并不赞成将其排除在民间借贷范围之外)、通过私人钱庄与合会进行的金融活动、钱中与银背等中介组织进行的金融活动、P2P网络信贷以及各类非法集资行为、影子银行的行为等等，只要满足其内涵均可以确定为非正式金融范畴。
对于非正式金融的生成逻辑，文章从二元金融结构与政府的“父爱主义”入手提出非正式金融在当代中国生成的特殊环境，并且对于我国长期存在的金融抑制政策加以分析，同时对非正式金融生成的制度动因进行深入阐述，非正式金融的变迁作为一种诱致性制度变迁的结果，更是地方政府、中央金融权威机构与非正式金融参与者三方之间博弈的一种金融制度创新，最后通过经济学上交易成本理论的分析为非正式金融的存在与发展提供进一步的经济学基础。文章一方面强调非正式金融生成的逻辑机理，另一方面对非正式金融长期隐蔽运营所造成的社会问题以及金融本身的脆弱性进行论证，从而为非正式金融的法律规制提供基石。
依照明斯基的金融脆弱性理论，一旦不具备偿还债务能力的组织或者个人，只是通过不断举借新债偿还旧债时，随着这种非正式金融主体的增加，非正式金融将处于不稳定状态，即极易发生危机，而温州民间借贷风波的发生即有此等因素的作用。与此同时，金融市场所存在的信息不对称性、外部性及垄断问题，通过政府公权力的介入，初步是可以解决的，但其不可避免地会产生一些监管被俘获的问题，故而如何将这种公权力的介入控制在一定边界内，即对非正式金融的监管控制在必要的范围内，进行适度地监管成为各界所关注的问题。作为外在制度的金融法律制度，是否具有普适性、是否与内生演化而来的规则互补、金融法律制度的供给是否满足社会需求，这一系列问题亦成为非正式金融法律规制的必要前提。
第二章就非正式金融法律规制现状加以阐释。通过温州民间借贷风波的简要论述，引出中国非正式金融法律规制的发展历程，此后对非正式金融法律规制的现状进行深入分析，从而寻找出如此管制强度之下，民间借贷纠纷泛滥、非法集资行为范围不断扩张的制度原因，进而为变非正式金融“管制”为“法律规制”提供法律制度上的现实原因，也为后文“契约治理”与适度监管的规制路径的提出提供法律制度基础。
一国的金融法律制度一般都会基于金融稳定、安全的考量，从当时的社会经济背景出发，确定具体的金融法律制度。为此，从1949年至今，我国对于非正式金融的法律态度前后有所变化，从建国初期的提倡私人借贷到此后一段时间的绝对禁止，形成了非正式金融一度基本消失的状态。对于当时的政治经济环境而言，通过市场机制来实现经济赶超目标基本是不可能的，计划经济也就成为当时恢复经济的首要选择，这种强制性积累机制适应了社会经济发展的现实需求。
然而在改革开放之后，民营经济迅速发展起来，政府对非正式金融的管制也有所松动，故而得到前所未有的发展。然而，20世纪90年代初的投资过热现象，以及诸如沈太福、邓斌事件的发生，和1993年-1995年期间大量金融法律法规相继出台，又适逢1997年亚洲金融危机的发生，促成了新一轮金融严管政策。故而，在20世纪90年逐步形成了行政取缔与刑事制裁非法集资行为的规制模式，各种非正式金融组织亦成为非法金融组织。2005年，相关法律制度开始松动，中央对于非公有制经济发展提出36条，同时促进了民间资本向金融领域的发展，而2010年有关民间资本36条的出台，更是为民间资本进入金融领域提供了决定性的法律基础，从而对非正式金融的管制有所松动。
现有规制非正式金融的法律规范多集中于金融行政法规、规章，以及最高人民法院的司法性文件，效力位阶比较低，甚至与其他基本法律相抵触。这种将民间借贷限制于自然人间、自然人与企业组织之间的借贷，排除非金融企业间借贷行为的规定，以及民间借贷利率四倍以上不受法律保护，同时又通过中国人民银行的金融规章将其确定为“高利贷”行为，却无相关法律责任的规定，等等一系列法律制度上的不完善，憱就了非正式金融管制的低绩效。文章通过规范分析方法阐述了非正式金融现有法律规制的低绩效与严管制的现状，为第四章论述私人契约治理与适度监管路径提供逻辑基础。
第三章围绕发达国家与发展中国家有关非正式金融法律规制实践与经验，为后文的论证提供比较分析的基础。本章分为两部分，即发达国家，诸如美国、德国、日本等国有关非正式金融发展的经验，尤其是法律规制的经验，并且将对中国非正式金融发展的启示融合于其中；发展中国家则以非洲撒哈拉以南国家小额信贷机构的发展经验、南非《国家信贷法》的规制实践以及亚洲孟加拉格莱珉银行的成功发展为例，为我国小型金融组织的发展提供参考。而南非《国家信贷法》的简要阐述为我国民间职业放贷人的规范提供了可资借鉴之处。无论是发达国家的美国、日本，抑或是发展中国家的非洲诸国，以及中国台湾地区，对于非正式金融的法律规制，既重视非正式金融固有的契约治理模式，同时考虑差异化监管，并且非正式金融的进一步发展离不开法制的先行。
第四章围绕非正式金融法律规制理念的重新树立、契约治理与适度监管的论证展开。金融监管强调安全、稳健、有效等理念，然而在非正式金融法律规制过程中，过分强调“管制”，造成自由与效率价值的忽视，甚至是公平的丧失，并不符合非正式金融规制现实需求，更不利于非正式金融的规范化健康运作，必须重新树立理念价值，客观地认识非正式金融与正规金融法律规制的区别。强调效率理念：非正式金融的私人契约治理机制的有效利用；自由理念：赋予公民、企业一定的融资自由权，即民间自治权的发挥；公平价值：公平信贷权理念的树立；保障安全价值：需要适度监管；最终实现正式规范与非正式规范的弥合、非正式金融与正规金融的联结。
非正式金融之所以能够长期存在并得以发展，除了具有多维度的生存空间，在缺乏有效的法律机制保护情况下，其特有的私人治理机制发挥了重要作用。然而，无论是非正式金融的隐性担保机制(缘约文化)、基于长期合作与重复博弈形成的声誉执行机制，抑或是团体贷款中的连带责任(同行压力)，都是以社会资本和声誉价值为基础，其运作机理的关键在于交易者声誉信息的传递，以及对不良声誉惩罚的可置信性。但其受限于特定的社区范围内，无法应对规模化运营，对于超出血缘、地缘、亲缘关系的非正式金融，这种私人治理机制的效用不断弱化。同时，经济环境的复杂多变，信息不对称问题、交易不确定性问题依然会困扰非正式金融的正常发展，再加上长期在法律体系之外运营，无法得到法律的保护，对于组织化程度较低的非正式金融而言，缺乏有效的风控机制，这些都对非正式金融的可持续发展、投资者的利益保护不利，为此，需要来自于第三方的法律治理机制来弥补这些治理空隙，并矫正这些私人治理机制失效的领域。
法律治理机制对于私人治理机制的弥合，需要控制在一定范围内，即政府公权力的介入，需要有一定的边界，换言之，需要设定非正式金融监管供给与需求边界，为非正式金融的私人治理与政府监管提供一个可行的平衡点。对于监管模式的选择上，文中并不赞成在目前的中国实行自律性监管为主、政府监管为辅的监管模式，而是仍以政府监管为主，充分重视自律性监管及非正式金融领域存在的非正式制度。通过立法上一定程度地赋予非正式金融法律身份，从而为监管制度的具体构建提供法律基础，否则市场准入、退出及交易活动等监管制度的设计皆为惘然。
第五章探讨司法对非正式金融的保障。尤其是在现有法律规定不加以改变的前提下，对于体制外运营的非正式金融而言，在自身私人治理机制无法解决契约纠纷时，或者已经获取一定的法律身份的前提下，发生纠纷，司法机制也是其最后的保障，同时，司法能动性是回应非正式金融创新的最可行路径。司法介入非正式金融不仅有助于金融监管目标的实现、解决非正式金融纠纷持续走高问题，同时也可以弥合现有法律制度的粗疏与滞后性以及监管不足的现象。然则，完全依赖于司法规制并不是法律规制的应然之路，非正式金融阳光化的发展，不仅需要尊重其自身固有的特性，更需要立法上予以承认其法律身份，并且需要行政监管部门的适时护航、司法部门的最后保障，即形成全方位的规制体系。
四、课题的重点和难点
“存在即为合理”，行文伊始，笔者提到非正式金融的广泛存在是否合理的问题，通过二元金融结构的分析、非正式金融生成的制度动因分析，非正式金融作为一种诱致性制度变迁的结果，更是地方政府、中央金融监管机构与非正式金融参与者三者之间博弈的一种金融制度创新，也是经济学上交易成本理论作用使然，这一系列制度经济学的阐释，为深入分析非正式金融广泛存在的正当性提供了依据。然而，非正式金融长期以来隐蔽经营，甚至是近些年的异化发展所引致的社会问题同样不可小觑。无论是从金融脆弱性角度、公共利益角度，抑或是法律制度的供给与需求角度而言，更或是中国现有非正式金融法律规制状况而言，都需要对非正式金融加以进一步规制，将其引入规范化发展之路。如何既考虑非正式金融固有的私人契约治理机制，又将法律、监管这些正式的治理机制融入其中，将二者完美的相结合，成为全文考虑的重心。
行文至此，本文已经初步对非正式金融的法律规制路径问题做出回答，即非正式金融的私人契约治理机制+适度金融监管，伴随以非正式金融法律规制理念的重树、金融监管模式的设定以及司法介入非正式金融领域路径的探析。具体而言，主要得出以下结论：
1.非正式金融作为一种内生自发性金融形式，具有多种存在的制度动因，并不会因为政府的严厉打击而减少，近年来民间借贷规模的不断增长、非法集资手段的不断创新及其涉案金额与范围的不断膨胀、非金融企业间变相借贷形式的不断推陈出新，已然说明非正式金融的存在绝非是可以通过严刑峻罚来加以压制的，适当地承认其合理性与正当性是规范非正式金融的必要前提。
2.以尊重非正式金融契约的私人治理机制为基础的法律治理机制，进行适度监管是其法律治理机制的关键，尤其是在非正式金融监管缺位、管制过多的情形下，依照适度监管的理念构建我国非正式金融监管体制是非正式金融法律规制的重要组成部分。对非正式金融监管供给与需求边界加以设定，从而为金融行政监管部门介入到非正式金融领域提供边界，进行适度地监管。
3.进行适度监管，并非是放松监管，而是正视非正式金融的特性，采取区别于正规金融监管的方式。考虑到监管主体的不同、市场自治程度、我国金融业监管传统、非正式金融发展现状等多方面因素，笔者认为，政府既要监管非正式金融，同时对相关监管者予以必要的限制，将政府行政监管与行业自律组织的自律性监管相结合。目前阶段并不适宜以行业自律性监管为主的模式，毕竟中国的自律性传统还不足以采取这种监管模式，非正式金融市场的行业自律组织仍处于起步阶段，待其发展成熟，参与者的自律程度达到一定水平时，可以考虑政府逐渐退出。为此，本阶段需要建立以政府的监管为主、行业协会的自律监管为纽带、非正式金融参与者的内控为基础、社会监督为补充的监管体系。
4.对于非正式金融监管的各种制度设计，其前提离不开法律对非正式金融的适度承认。而现有非正式金融的立法规定极其不完备，对各种非正式金融组织的规定过于粗疏，在规制实践中，司法机构发挥了更大的作用，法律规范也多以最高人民法院的司法性文件为主，这种法律规制现状无法调整非正式金融异化发展的现实。为此，部分地区通过地方司法“试错”的方式对非正式金融的不断创新加以体现，例如浙江省的高级人民法院，甚至是温州市中级人民法院，出台了一系列领先于全国其他地区的司法性文件，作为处理非正式金融纠纷的规范性文件。但是对于这种先行先试，要有一定边界的限制，需要处理好与立法、地方行政的关系。
综上所述，对于非正式金融的法律规制，是一个综合规制的体系，既需要立法的确认，同时需要行政监管部门的维护，以及司法部门的最后保障。从广义上而言，应该是在尊重非正式金融固有特性与契约治理机制的基础上，做到事前监测、事中监管、事后保障的全方位的非正式金融规制体系。
本文的研究尚有未尽事宜，譬如对非正式金融具体行为的规制论证，尤其是实证方法的运用，在文章中尚有所欠缺，虽则笔者在近两年多时间里几赴浙江省的温州市、丽水市、宁波慈溪市，江苏省的南通市、无锡市，山西省的临汾市等地市，就民间借贷问题进行调研，但仍囿于调研范围及深度，不能充分就文中相关观点进行论证，也不能完全确定自己提出的规制路径是否能够在非正式金融活动中得到完全验证，然而，对于源自于民间的非正式金融，笔者能够确定的是全文是基于大量实地调研收集的资料所进行的思考与写作，而且会继续这一本土化的“草根学问”。
五、论文提纲
目录
导言
一、问题的提出
二、选题意义
三、非正式金融研究文献述评
四、研究思路与方法
第一章非正式金融及其法律规制的理论基础分析
第一节非正式金融内涵与外延的界定
一、非正式金融概念的厘清
二、非正式金融类型的界定
三、非正式金融的特性分析
第二节非正式金融生成逻辑分析
一、二元金融结构与政府“父爱主义”
二、非正式金融：金融抑制政策使然
三、非正式金融：制度动因
四、非正式金融：交易成本分析
五、非正式金融：有利于竞争政策优化
六、非正式金融：个人与企业的选择
第三节非正式金融法律规制的理论基础分析
一、政治学基础：公共利益理论
二、经济学基础：金融脆弱性理论
三、法经济学基础：法律制度的普适性准则和制度的供给需求关系.
本章小结
第二章非正式金融法律规制的现实需求--我国非正式金融法律
规制的发展历程及其问题
第一节我国非正式金融法律规制的发展历程
一、1949-1978年：从提倡私人借贷到绝对禁止
二、1978年-1995年：适度宽松，但仍对非正式金融进行抑制的时期76
三、1995-2004年：非正式金融的严格管制期
四、2005-2010年：虽有限制但法律开始松动
五、2010年至今：进一步放宽非正式金融管制
第二节我国非正式金融法律规制的现状
一、非正式金融的法律地位
二、对非正式金融采取的管制措施与管制主体
三、非正式金融的法律责任
第三节我国非正式金融现有法律规制的缺陷
一、管制强度高、绩效低
二、金融管制理念的偏差
三、非正式金融法律规制体系的不健全
本章小结
第三章境外非正式金融发展与法律规制实践及其启示
第一节发达国家非正式金融发展、法律规制实践及其启示
一、美国非正式金融向正式金融的成功转型：社区银行
二、充分尊重合作制本色的合作金融法制典范：德国
三、日本轮转基金组织的成功转型：无尽联合股份公司互助银行一般性商业银行
第二节发展中国家(或地区)非正式金融的法律规制实践与启示
一、撒哈拉以南非洲国家的金融自由化改革--小额信贷机构的发展
二、小型银行典范：孟加拉格莱珉银行
三、强制替代的代表：20世纪50年代的印度、泰国
四、契约治理的典范：台湾
本章小结
第四章我国非正式金融法律规制的构想
第一节非正式金融法律规制理念之重树
一、效率：非正式金融的私人契约治理机制的有效利用
二、自由：赋予公民、企业融资自由权，即民间自治权的发挥
三、公平：公平信贷权理念的树立
四、安全：适度监管
五、合作：正式规范与民间规范的弥合、非正式金融与正规金融的联结
第二节我国非正式金融的契约治理
一、契约自由与契约治理
二、非正式金融契约治理机制现状
三、非正式金融契约的法律治理机制对私人治理机制的弥补与矫正
第三节非正式金融监管边界的分析
一、监管理论述评
二、非正式金融监管边界设定中的主要假设条件分析
三、非正式金融监管成本分析
四、非正式金融监管的供给强度边界及其影响因素分析
五、非正式金融监管的需求边界分析
第四节我国非正式金融监管制度设计
一、非正式金融监管模式的选
二、监管权限的设定
三、我国非正式金融监管制度的具体设计
第五章司法介入非正式金融的路径分析
第一节司法介入非正式金融的必要性分析
一、各地民间借贷纠纷、非法集资案件持续走高
二、现行有关非正式金融法律规制制度的粗疏与滞后
三、监管有效与无效论下的司法介入
第二节司法介入非正式金融的路径选择--以“先行先试”和司法能动性为视角
一、地方司法“试错“的可能性
二、能动性下的地方司法
三、地方司法与地方行政的良性互动及司法能动性对立法革新的推动
第三节地方司法“试错”边界分析
一、地方司法“先行先试权”的授权合法性
二、地方司法“试错”主体的限定与时间、范围的限制及监督救济
三、司法的能动性不能取代立法
四、司法介入非正式金融应注意的问题
我国作为农业大国的现实国情和城乡二元分化经济结构的长期制约,使得农村经济发展水平严重滞后,决定了现阶段农村金融经营成本高、风险大、收益率低,由此造成农村金融机构资产质量低下、亏损严重、资本严重不足、难以实现可持续发展等问题,使得我国的农村金融机构成为整个金融体系的瓶颈和“短板”。农村金融的监管无论在理念、对象、内容和手段等方面均具有不同于整体金融或者商业金融的特殊性。一方面,农村金融供给不足,有效竞争不充分,农村金融机构功能错位,农村资金回流,农民融资困难等问题要求建立具有多元化主体的农村金融体系,促进农村金融有效竞争,满足农村融资需求;另一方面,相对宽松的准入政策、过于复杂的农村金融局面以及难以对农村、农业经济提供有效金融支持的缺陷均需要完善的农村金融监管体制来保护相关主体的合法利益,稳定金融秩序,保障金融安全。
一、完善农村金融监管的法理基础
格莱珉银行创立者·尤努斯认为,金融权利如同人们在衣食住行上享有的权利一样,也是一种人权,也是一种人的基本生存权利。法哲学研究中的人权理论将其划分为应有的人权、法律上的人权和现实中的人权三个层次,农民的金融权益便属于应有人权的范畴,不仅可以从社会公平正义理论、平等的生存权和发展权等角度得以证成,而且可以通过对其在现实中的享有和实现来评价和检验一国金融法律的质量和状况。首先,包括金融融资、获得农业保险、参与并实现合作金融等各项权利的农民金融权益需要相应的法律法规予以正式的确认和肯定;其次,无论进行融资、获得农业保险抑或参与合作金融,都需要在农村金融监管的法律体系中得到保障和制度支持;最后,对农民金融权益的关注和保护,决定着农村金融监管制度的价值目标和基本理念的转化。因此,可以说,从法学的层面上,运用权利理论对农民的金融权益状况、原因和保护进行权利理论上的分析和论证,从而在制度层面上寻求法律的保障,是解决农村金融问题的核心。
二、完善农村金融监管的现实需求
1.我国农村金融监管资源不足,难以形成有效的监管合力。现有的“一行三会”的金融监管格局具有诸多方面的缺陷。具体到农村金融体系,目前主要的监管机构为银监会,而且地方银监分局为农村中小金融机构的属地监管机构。但我国农村金融机构具有机构小链条长的特点,绝大多数农村中小金融机构都设在县(市)及乡(镇)和行政村,在其辖区内只设有监管办事处,这些办事处并不具有独立的监管主体资格,而且一般仅有3—5人的监管人员,应对辖区内原有的农村金融机构已是困难,再加上村镇银行、农村资金互助社、贷款公司等新型金融机构的大量出现以及大型商业金融机构和外资银行的参与,监管资源更是难以为继。
2.监管体系混乱,非正规农村金融游离于监管之外:(1)传统商业性和政策性农村金融机构受银监会监管;村镇银行、贷款公司、农村资金互助社等新型金融机构,也由银监会监管,但其在资产规模、市场定位、资金运作、员工构成、贷款审批和组织结构等方面均与传统金融机构存在重大差别,难以根据一元化的监管体系进行简单处理;(2)农村信用社的监管比照《商业银行法》执行,监管责任由银监会和地方政府共同担当,其效力通过县联社—省联社的模式由联社体制来贯彻,但公司治理改革未能完成,省联社的行政管理和基层社的公司治理之间冲突加剧;(3)只贷不存的小额贷款公司无需接受银监会的审慎监管,由省政府指定省金融办或相关机构负责试点,实际情况是,由省金融办把试点的权限再次下放到县政府,负责小额贷款公司日常监督管理的则为当地工商局;(4)合会、私人钱庄等非正式金融形式缺乏相应的监管,农村民间金融组织总体存在较大风险。
3.金融改革以及监管方式多采取自上而下的强制性手段,忽视对农村金融市场的内生性培育。上个世纪80年代农村合作基金会的发展轨迹即可说明这一问题,而我国农信社的改革过程仍然忽视农村金融市场的内生力量,未能给农民自下而上的金融创新和改革保留必要的制度空间,而是采取由政府自上而下的出台一揽子改革方案,然后由各地去执行的方式,使得农信社的合作金融机制完全未能体现农民的自主参与意愿。
4.农村金融机构的监督约束机制缺失。一个有效的金融风险控制体系应由三个系统构成:市场约束条件下的外部银行、证券、保险风险监控系统、被监督金融机构自身内控系统与社会监督体系。但我国农村金融监管体系除前述已经论及的外部监管系统缺陷外,其内部治理、控制和行业自律等监督体系均存在缺失。
三、发达国家农村金融监管制度的借鉴
构建完备的农村金融监管体制对农村金融机构的良性运作、农村金融市场的规范发展和农村社会经济的促进具有重要作用。世界很多具有发达农村金融体系的国家均具有完善和健全的农村金融监管制度。
1.美国以农业部为政府监管主体,辅以行业协会自律管理、内部治理结构控制以及农业保险的监管协调机制。美国的农村金融体系主要由农村政策性金融机构、农村合作金融体系以及农业保险体系组成。其中农村政策性金融机构均隶属于美国农业部管辖。农村合作金融体系则采取了不同于商业银行的监管模式,专门设立了比较健全的农村金融监管体系,包括监管机构、行业自律协会、资金融通清算中心和互助保险集团,这四种机构及其附属机构各自独立、职能各异。在美国,各种信用社协会或合作金融多达几十个,这些行业协会从事的主要工作之一就是制定行为规范,进行自律管理。美国联邦政府对农村金融的存款统一实行强制保险,具体业务由联邦存款保险公司经营的储蓄协会保险基金承担,并承担对投保金融组织的监督。
2.法国“半官半民”体制模式。法国的农村金融体制是从下而上逐步形成的,相对较为稳定。法国的农业合作金融体系主要由国家农业信贷银行、省级农业互助信贷银行和地方信贷合作社三级构成。其中地方信贷合作社是基层组织,直接由个人成员和集体成员入股组成,省级农业互助信贷银行则由地方农业信贷合作社组成,同时以国家的政策性银行——国家农业信贷银行作为合作金融的中央机构,对合作金融的运作提供最后的保证。1945年,省级农业信贷互助银行组成了全国农业信贷联合会,作为省级农业信贷银行在国家一级的代表,参与决定农业信贷政策。除此之外,法国的农业保险体制也相当发达,并与农村金融组织结构相对应地设置了三个层面的农业互助保险机构。
3.日本“相互配合型”的协调机制。在日本,对农村金融实施双重监管:一是政府金融监管厅,对各种金融机构实施监管,以实现整体风险调控;二是全国和地方农林水产部门配合金融监管厅对农村金融机构实施监管,包括农林水产省下设金融科对农林中央金库的监管,农林水产省在六个大区设置农政局对辖区内县信联的监管,以及都、道、府、县农政部对辖区内农协合作金融部的监管。另外,为了保证合作金融安全、健康地运行,日本还设立了农村信用保险制度、临时性资金调剂的相互援助制度以及政府和信用合作组织共同出资的存款保险制度、农业灾害补偿制度和农业信用保证保险制度等制度措施。
四、完善现行农村金融监管法律的构想
1.针对农村金融的特质,建立不同于城市金融的政府监管体系。我国的农村金融改革和发展实践,总是将农村金融机构当作一般的金融机构看待,仅仅要求投入金融资源,没有足够认识到农业作为产业的独特性和由此产生的城市和农村金融之间的显著差别。实际上,农村金融要与国家的产业政策紧密结合,其本质主要是贴近农民,而不是贴近金融机构。作为城市金融监管首要主体的银监会,在农村金融监管中具有监管资源不足,难以贴近农村、不了解农村金融现实需求,与国家产业政策和农村政策之间不具有顺畅的沟通、交流机制,极易造成“一管就死、一放就乱”的监管局面。借鉴发达国家农村金融监管经验,我们应当以农业部为主导,同时厘清农村政策性金融的设置目标和宗旨,在农村政策性金融和农业部之间建立顺畅的国家产业政策的表达和执行机制,并通过发挥农村政策性金融对农村合作金融组织的导向、补充和支持等作用,构建农村金融的政府监管体系。同时可以在财政部的政策支持、财政补贴以及税收优惠等方面建立辅助机制。
2.健全完善金融同业公会,发挥行业协会的自律监管作用。我国于2005年底成立中国银行业协会农村金融工作委员会,应当引导协会发挥职能作用,建立日常工作联系机制和管理办法,完善同业公约及规章,将那些监管部门不宜管,而被监管机构又需要的工作,尽量交由协会负责,实现行业协会自律管理与国家监管机构监管相结合的监管体制。
3.注重农村金融主体的内部治理和控制,自下而上地培育农村金融本土力量。内控制度建设是建立有效监管体制的关键,也是有效监管的基础。农村金融监管中内部治理的作用集中体现在农村合作金融组织中,基层合作金融组织中自愿入股的成员通过完善的治理结构,形成、表达并且实现自己的意愿,同时,由于基层成员是最为贴近金融需求、了解融资状况的主体,使得对于资金发放、运用以及贷款的回收等事项具有最为直接和灵活实用的监督管理作用。另外,就农村金融本土力量的培育和发展方式而言,应该是把选择权交给农民,通过反复的实践和摸索,自下而上地生成一套成功的借贷模式和本土金融组织形式,更好地挖掘和满足当地不同形式的金融需求。
4.完善金融监管法律制度体系。一是针对农村金融监管进行理性立法,设立可以作为农村金融监管依据的法律;二是完善农村金融市场的准入机制,将已在农村广泛存在的非正规金融纳入正规的金融监管体系,减少非正规金融活动对农村金融监管的消减效应;三是建立农业保险制度,实现农业保险的支农功能;四是建立存款保险制度以及金融机构的破产制度,完善农村金融的市场退出机制,维护金融安全和社会公众利益。
参考文献:
[1]张燕,吴正刚,杨依凡.论农民金融权益的法律保障与实现[J].郑州航空工业管理学院学报,2009,(27).
