土地管理政策篇（1）

在对我国土地资源现状进行深入研究过程中，清楚了解到我国因为人口增长速度过快导致土地资源分配不均匀的情况大幅度发生。而且在现在城乡经济不断发展的状态下，对土地资源的需求也逐渐上升。如果对土地资源管理政策还局限在传统模式下，就会导致我国城市建设和生态发展并不能完全衔接。这样就会引起城市土地分配不合理和农民滥用土地的现象。针对于此就需要对我国现存的土地管理政策做出深入分析，并对其中存在的弊端作出合理有效的解决，从根本的角度上促使我国土地资源管理得到更好的发展。

1 我国土地资源现状

在对我国土地资源现状进行深入分析，清楚了解到我国土地发展现状主要表现在处于人多地少的阶段，这个阶段下导致土地分配不均匀的情况有很大的提升。也就是说土地资源对人们来说是一项比较稀缺的资源，这对我国城市和农业发展都起到非常严重的阻碍作用，使得可持续发展并不能全面落实。种种情况的出现对我国经济发展产生非常严重的影响。加上今年开始实施二胎计划，这就说明我国人口在未来很长时间内会处于高速增长的状态，这就会导致人均土地分配更难实施，土地和人口之间的矛盾也逐渐显现。

另外在我国城市和工业制造不断发展的过程中，对土地的征用也呈现出一个逐渐上涨的趋势，这就导致我国农用土地面积大幅度减少。而且在现在社会建筑行业经常会采取一定手段私自占用土地建设其他建筑物和工厂设施，这种情况在很大程度上会造成土地资源浪费。对于现在农业和建筑业都处于不断发展的过程中，两者之间对土地的需求都有一定增长，提高了两项产业建设之间的矛盾，针对于此就需要提出有效的策略对这种情况作出合理的解决。

在对我国现存的土地管理政策进行深入研究，清楚发现我国各个省份制定的土地资源管理政策并不能全面解决我国当前土地发展过程中出现的问题。而且现在社会政府在制定土地资源政策的时候往往都注重如何提高土地自身利用效率，而忽视了对土地资源合理分配的问题，这就提高社会上各个企业对土地资源的肆意征用，对土地资源的就发展产生非常严重的阻碍。

2 土地资源管理作用

对于土地资源管理来说，其能够有效改善现存的土地发展状态。而且采用有效的土地资源管理策略对提升土地资源自身利用率和缓解城市间和农业产品推出之间存在的矛盾有非常重要的作用。除此之外对我国现在的宏观调控问题也能制定出合理的解决方案，因此，土地资源管理政策的实施对我国社会发展起到非常重要的作用。

土地资源管理具有执法监督的作用，土地管理部门的确立使管理土地资源有了法律依据，它对土地资源具有执法和监管的权力。目前我国的《土地管理法》已得到完善，使管理措施可得到有效执行；土地资源员的作用，它使得土地管理的相关法律得到大力宣传，使我国公民都参与到土地管理当中；与此同时，土地资源管理还具有组织协调的作用，目前我国土地结构不合理，因此在发展建设当中需要兼顾各方面因素，土地资源管理可使有限的土地得到充分合理的利用，从而解决我国土地目前所存在的多种矛盾。

目前我国土地资源还存在着不利因素，由于人口不断增长这对土地资源管理带来了一定的难度，压力也是与日俱增；另外，我国的城市化工业化进程不断加快，农村用地和城市用地结构存在的矛盾也凸显出来；我国粗放型用地形势根深蒂固想要转变为集约型存在一定难度。

3 土地资源管理政策的调整

人多地少是我国土地资源目前存在的首要矛盾，预计15年以后我国人口将达到峰值，这也就促使矛盾更加尖锐，笔者认为想要缓解人多地少的矛盾，首先要控制人口的增长，人口减少人均土地面积就会增加，这样一来就可减轻建设用地的压力从而也能促进经济的增长。控制人口增长就要从我国人口素质入手，由于我国农村人口素质较低，这也就导致了生育率要高于城市，因此要控人口增长还要提高人口素质。

对土地进行合理的开发和利用，目前我国城市建设对土地的利用主要以粗放型的方式为主，这使得土地资源遭到严重的浪费降低了生产率，我国目前的土地资源水平不适宜使用粗放型的形式，这样只会加剧现有的矛盾。对比粗放型，使用集约化利用土地资源的方式更符合我国国情在城市建设中应合理利用土地资源，以改造旧城区为主，减少新土地的开发，提高土地的集约程度。针对城市建设节约用地，在不影响生产和生活的前提下，可适度的提高建筑的容积率和密度。

对城市建设进行合理的规划的中心环节就是对土地资源进行合理的使用。由于我国人口众多，因此土地资源较为稀缺，所以对城市的规划也要立足我国国情。农村土地也耕地为主，城市土地以建设为主，想要合理规划土地就要从宏观和微观两个方面考虑。

我国土地管理力度不够也是导致土地资源严重浪费的一个重要因素，因此，想要使土地资源得到有效的利用和保护，相关部门就要完善土地资源管理制度，坚持土地资源管理政策的调整。土地资源管理具有执法监督的作用，土地管理部门的确立使管理土地资源有了法律依据，它对土地资源具有执法和监管的权力。除此之外，相关部门要严格控制土地开发，在未经许可的情况下，禁止对新土地和农用地的征用，可以运用法律或者经济的手段对其进行控制。

在发展城市建设的同时也要兼顾农村用地，目前我国的状况是城市建设用地与农村用地的结构都存在着不合理的现象，目前很多地区存在着占用农村耕地面积兴建城郊的工业园区，这导致了城市和农村发展水平的存在着差异，发展状况不平衡。尽管我国城市化工作不断推进，土地管理政策要做到既要保持城市化水平又不影响农村耕地，两者要兼顾发展才能促使我国经济的增长。

结束语

在我国现在土地资源和人口增长的问题中可以看出传统的土地资源管理已经不能全面满足现在社会发展需求，因此这就需要在原有的基础上对土地资源管理制定有效管理政策。从本文可以看出我国现存的土地问题主要在于土地资源分配不合理，因此在制定土地资源管理的时候就需要对这一点进行深入考虑，从根本的角度上促使我国土地资源管理得到更好的发展。

土地管理政策篇（2）

赶超型工业化时期中国土地管理通过推动保障用地需求，顺应工业化发展趋势，但是土地管理松散没有系统规范化，外延型土地时期土地利用成本比较低，这个时期中国土地利用率快速发展。为了保障工业化发展趋势更加稳固，使得土地管理出现了很多问题，在创新型工业化时期，土地管理政策肩负调控引导工业化发展科学任务，从整体设计上适应了新型工业发展趋势，从而以新政策保证土地管理合理化发展。

一、赶超型工业化时期的土地管理政策措施

1、中国从1949年建国初到1978年改革开放时期，是中国工业化发展步入赶超阶段，这个时期优先发展工业，土地管理按照国家发展战略进行统一安置，很好的保障了工业生产能力和工业化水平提高，客观上促进了重工业发展。在计划经济体制下国家工业化水平从新中国成立到社会主义改造基本完成阶段，我国采取有限发展重工业赶超战略模式，建立计划工业化资源强制动员机制，优先发展钢铁和机械等重型工业，利用行政计划机制强大动员能力，迅速建立比较完善的独立和完整的工业化体系，工业成为国家经济主导产业，这个时期国家工业总产值增加了15倍，形成一种重视重工业，轻轻工业的发展局面。

2、这时期土地管理顺应了当时工业化发展要求，土地管理推动了，保障了用地安全，直接服务于工业化发展，中国颁布了宪法共同纲领和法，根本目的是区别地主阶级封建剥削所有制模式，实行农民土地所有制结构，做好解放生产力，发展农业生产，为新中国工业化发展开铺了道路。期间1950年到1953三年中国完成，极大激发广大农民生产积极性，推动了农业生产极大发展，提高了农民生产生活水平，促进了相关工业发展，农业合作化成为这个时期工业化发展理论前提条件，土地管理政策为农业合作化发展创造了非常有利条件。中国宪法颁布明确了国家依法保护农民土地所有权和生产资料所有权。随着社会主义改造开始，农业合作化运行开始三个阶段，互助组、初级社和高级社，农村土地私有制转变成为公有制模式，化也不断推动了土地所有制进展。

3、随着国家经济建设规模化发展，建筑用地问题不断出现，农用土地不断被转化为建筑用地，按照计划批准的工业项目需要土地进行工业化改造，国家建设征用土地管理办法被修改成为国家建设征用土地办法，采取了非常明显轻视农村生产和农民利益做法，导致了农村土地农民得不到补偿费用，地方政府也最大限度纵容用地需求，扩大了工业用地发展规模，国家为了公共利益需要，依法对于城乡土地实行征购模式，进行征用和收归国有。这个时期土地管理政策比较零散使得很多土地问题出现，绝大部分时间国家实行的是单一公有制为基础，高度集中为主要用地模式，行政管理为主要计划经济体制，政府发动主导工业化采取不顾资源禀赋进行超前发展工业有限战略措施。土地资源在这个时期被确立为土地公有制模式，逐步建立和当时基本国情、国家结构和发展条件相互适应的社会主义公有制模式，土地管理大体上遵循的是从国家对于资源统一计划调配管理模式，政府是工业化工程中土地利用唯一决策者。

二、外延型工业化时期土地管理政策

1、20世纪70年代到21世纪初期，中国处于经济体制转型时期，为了增强国家实力满足人民生产生活需求，中国改革开放背景下选择外延性工业化发展道路，土地管理为工业化发展提供了非常必要条件，导致日益严重的土地问题。经济体制转型时期工业化迅猛发展，社会主义市场经济初步建立，从传统计划经济体制逐步走向商品经济体制时期，国家对于重工业发展进行有限战略调整，选择全面发展工业战略模式，促进工业发展走向中级阶段模式，居民消费结构升级和城镇化进程加快，促进了工业化发展，使得竞争力和资源耗费问题增大，这时期工业化发展也取得了非常巨大成果，巩固了国民经济发展基础，工业经济效益显著提高，成为国家财政收入重要来源，工业实力明显增强，确定了中国成为制造业大国地位。

2、土地红利为工业化发展提供了必要条件，使得工业化发展呈现压缩性和急速发展模式，这个时期土地管理相对混乱，和社会主义市场经济相互适应，城镇土地使用权可以转让。出租和抵押市场交易政策，通过国有土地有偿使用，工业化核心竞争力不断显著增强，土地资源处于相对富余阶段，具有较强现实供应能力，为了加快推进工业化发展，提供了非常良好促进战略作用，主要做法就是政策手段低资源价格模式，提高了工业投资吸引力和工业产品价格竞争力。这个时期国家颁布了土地管理法，按照规定县级人民政府土地管理部门提出申请，使用农民计提所有土地时候，需要按照省级相关规定补偿和安置，土地管理满足需求导致土地问题非常严重，从先行工业化国家发展看，工业化发展不同阶段土地资源消耗大致呈现曲线形式，工业化快速发展中期阶段，低资源消耗也急剧加快。

三、创新工业化时期土地管理政策措施

1、这个时期中国处于健全完善市场积极体制阶段，随着资源环境制度变化，生态文明建设被提到了一定高度，这个时期土地管理政策被国家赋予参与国家宏观调控新的神圣使命，土地管理面临非常巨大挑战，健全完善市场经济体制需要创新型工业化发展模式。工业化发展关键是这个时期经济体制完善，市场经济体制对于工业发展更加趋于创新性，改革开放后外延型工业化发展创造了巨大财富，推动了中国从农业大国走向工业大国发展，国家再度注重工业化，注重速度效益和数量工业化发展趋势，提高了对于土地资源利用合理化。

2、工业化发展道路在一定程度上决定了资源利用模式，传统工业化模式导致资源消耗非常巨大，特别是粗放型工业发展，土地利用走向新型工业化，通过节约型土地利用方式促进工业转型升级。这个时期土地管理政策在促进新型工业化发展，国家颁布了一系列土地管理措施，运用政策土地调控手段促进新型工业化发展，在发挥市场配置土地资源基础性作用上实现对于土地合理规划利用，加强改进调控管理措施，结合工业实际实现对于土地合理利用，强化土地政策和产业协调发展势。

3、强化用途管理制度和用地标准，通过科学编制严格实施土地管理，引导工业建设合理化，克服工业发展无序性，加强工业用地标准，抑制用地优化提高发展，鼓励结合土地资源经济社会发展，制定加强严格用地标准。实行差别化区域用地政策管理措施，保证现代制造业发展，确保竞争力制造业用地，保障现代装备制造业发展，资源型市场经济体制发展代替工业用地需求模式。

结论：

土地管理政策在建国时期不断探索改革，建立适应经济社会发展体系，不同时期工业发展，中国土地管理推动了。作为国民经济发展和增强综合实力工业化道路，建国以来传统农业国家走向现代工业化国家，计划经济体制走向市场经济体制，历经三次体制改革，大致可以简单划分赶超型、外延型和创新型工业发展时期，土地问题不断稳定发展，国家经济社会发展也提高土地合理利用效率。

参考文献：

土地管理政策篇（3）

据统计，截至2016年底，辽宁省省、市、县3个层级共有土地整治管理机构65个，全部为事业单位，其中按照单位规格分类县处级机构10个、科级机构12个、副科级机构16个、股级机构25个、未定级的2个。从经费来源看，财政全额拨款27个、自收自支38个。人员编制共646人，实际在编人数602人，其中行政管理人员269人，专业技术人员276人（中级以上职称171人，中级以下职称105人），另有其他工作人员83人。从职能设置来看，省、市、县土地整治管理机构主要从事国土资源管理行政机关延伸下来的土地整治、耕地保护方面基础性、事物性、技术性工作。辽宁省土地整治管理机构发展呈现出队伍不断壮大，承担职责任务加重，职能定位明确，机构建设管理日益规范化，在国土资源管理系统中发挥重要作用等特点。随着土地管理体制改革不断深入，土地整治内涵不断拓展，土地整治管理承担的工作重要性、难度和强度不断加大，在推动辽宁省土地整治工作、保护耕地等方面发挥了积极的作用。一是成为土地整治、耕地保护工作的主力军。从2001年辽宁开始实施土地开发整理工作、并设立省级土地整治管理机构以来，16年的发展历程，土地整治内涵不断丰富，从土地开发整理到现在全面推进土地综合整治，目标更加多元化，也承载了更多、更高的社会功能。作为国土资源管理部门下属事业单位，承担着土地整治相关工作中基础性、事务性、技术性工作任务，成为全省土地整治工作的主力军。同时，土地整治管理机构担负着保护耕地的重要职责，从事征地事务性工作、划定基本农田、占补平衡及补充耕地数量和质量评定等相关工作，为保障经济发展用地服务，也是落实最严格耕地保护政策的践行者。二是研究制定土地整治行业管理制度，为土地整治行业标准化规范化管理奠定基础。随着土地管理体制深化改革的不断深入，面临的新形势发展需要，新任务的挑战，土地整治管理机构担负起土地整治政策和相关课题研究，尤其是土地整治行业相关标准的研究和制定，为全省土地整治行业标准化体系的建设的前驱者，为土地整治规范化管理奠定了基础。

存在问题

2007年，按照国土资源部“把权利和责任放下去，把服务和监管抓起来”的改革思路，辽宁省也将土地整治项目审批权下放到市县，市、县土地整治管理机构承担土地整治项目审批和实施，也担负着耕地保护任务，省级土地整治管理机构向政策制定、监督管理转型。土地整治管理机构任务和责任日益加重，人员配备、业务技术能力提升、管理制度制定没有及时跟进，造成全省土地整治管理机构发展出现一些不协调不适应的问题。1.土地整治行业管理制度建设相对滞后。土地整治项目审批权下放后，市、县土地整治管理机构在职责转变的同时，面临任务重、人员少、经验不足等困难，特别是土地整治项目发展规划布局、项目实施管理制度、项目信息化建设等方面，未能适时出台指导意见和行业监管制度，来规范土地整治行业发展。2.部分管理制度不利于土地整治管理机构长远发展。辽宁省土地整治管理机构均是事业单位，拥有独立法人，但是实行财务独立核算的管理机构仅占少数，大部分省、市、县的土地整治管理机构均与行政机关实行统一会计核算制度，虽然起到统一财务制度，有效监管和规范土地整治管理机构财务管理的作用，却形成土地整治管理机构独立法人财务不独立的畸形制度。同时，全省土地整治管理机构未实行绩效工资，管理死板，缺少工作活力和积极性。在事业单位改革中，这些管理制度将影响全省土地整治管理机构的转型，制约土地整治管理机构的长远发展。3.土地整治管理机构人员不足，缺少技术骨干，人员流动性较大。辽宁省土地整治工作任务繁重，市、县级土地整治管理机构人员不足，编制被占，留不住人才等现象普遍存在；各市、县级土地整治管理机构业务能力参差不齐，业务能力强的技术骨干不多；人才流动性也较大，尤其是县级土地整治管理机构借调、劳务派遣、临时工作人员较多，不利于工作连续性和衔接，不利于土地整治管理机构长远发展。

土地管理政策篇（4）

关键词:新农村建设 土地资源保护 集约利用 群众意识

社会主义新农村建设是全面提升我国现代水平的重大而又艰巨的历史性任务，在社会主义新农村建设的过程中，经济发展与土地资源的保护一直是发展中存在的重要矛盾，伴随着经济的快速发展，郊区城市化、城乡一体化、乡村城镇化等越来越多概念的衍生，新农村建设步伐的不断加快，土地资源的需求量开始激增，然而土地资源的自然供给却是有限的，再加之人类活动的频繁，导致土地荒漠化、土地盐碱化等问题，加剧了土地资源的稀缺。因此，农村土地管理成为当前一项亟需解决的重要问题。

1 新农村建设的重要意义与土地资源保护的重要意义

早在几年前，我国便已经提出和实施了社会主义新农村的建设方针，在社会、经济快速发展的今天，建设社会主义新农村的意义显得尤为重大，经过几年的实践，人们确实发现，社会主义新农村的建设确实在缩小城乡差距，拉近贫富距离等方面起到了举足轻重的作用，不仅如此，社会主义新农村的建设对我国经济的发展、和谐社会的进程提供了重要的平台。

土地资源保护同样是在近几年来提出，其意在保护土地资源，防止土地资源浪费，增加土地资源的合理使用，但是伴随着经济的快速发展，给土地资源带来的却是越来越越严重的破坏，人们肆无忌惮的耕作、放牧、投资办厂等行为，这样做的后果非但加快了经济的发展，反而严重打破了土地资源保护与经济发展的平衡，导致了土地资源的严重缺失。因此，新农村建设的发展必须与土地资源管理协调发展，否则两者都会受到不同程度的阻碍。

2 新农村建设的重要基础性工程是农村土地整理

首先应开展农用地整理，改善农业生产的物质基础条件，提高农业综合生产的能力。农用地整理,其宗旨就是按照现代农业的要求,综合采用农业、水利、林业、生物和科技措施,实现田成方、路成行、林成网、渠相连、旱能浇、涝能排,农田标准化、生产专业化、操作机械化和农艺规范化,建设现代化农业园区。实践证明，农用土地整理在很大程度上都发挥着极高的效益，如将处于荒废状态的道路、沟渠、损毁的防护林、坟墓等开发成生产用地, 可以有效的增加耕地面积：诸如通过规整农田灌溉渠系，发展节水灌溉农业，以及改良土壤等措施，能够提高土、水、肥的综合利用效率；通过调整土地关系、优化土地利用结构，能更好地提高土地利用率和产出率，同时保证土壤的养分不大量流失；通过平整土地、归并零星地块以及修筑梯田，能够促进土地集中和土地适度规模经营，为提高农业机械化装备水平和农业集约化程度创造条件；通过完善农业基础设施，可以为大面积推广农业技术创造条件，有效改善农业生态条件和农村人居环境提供有效的措施。

3 农业生产用地的配置机构不健全所导致的问题

在我国农村土地的政策中，家庭联产承包制在一定程度上大大的调动了农民生产的积极性，但目前来看，在以家庭联产承包责任制为核心的农业生产经营体制的制度优势已经开始出现严重的弱化，正在不断的暴露出一些不适应生产力要求的弊端。由于单个家庭中所拥有的生产要素与制度中提到的扩大生产经营的要求相违背，分散农户的家庭经营已经难以适应整个市场的需求，生产同再生产在各个环节以及利益的分配存在重大的矛盾。不仅如此，农民对土地资源的认识不够深刻，意识观念不统一，进而造成了不同区域的规模和流转的差异，再加之没有可操作的指导性策略，是土地的流转处在一种盲目运作的状态。

4 如何合理规范土地使用

所谓土地集约利用，其基本涵义就是指在土地上增加投入，以获得土地的最高报酬。通常，我们把单位面积的土地上的资本以及劳动投入量，来确定土地利用集约程度的标准。土地集约主要侧重于土地利用潜力的挖掘，以节约用地和高效用地为原则，达到投入产出比和土地利用的最高经济效益。因此，我们必须遵循土地资源高效利用的原则。

4.1 必须高度重视优化土地资源的配置:土地资源在利用率上存在的问题，追溯其根源不难发现俺，资源短缺与低效利用是造成这一问题的根本原因，要想解决这一问题，就必须要通过优化配置这一策略，来提高土地的利用效率和产出效率。土地集约利用在根本上涵括了土地优化配置的问题，土地优化配置可以很有效的实现土地资源的集约利用。土地优化配置在其实质上，完全可以可以理解为以土地的可持续利用为根本目标和准则。在一定区域内使土地资源需求既能满足当代社会经济发展的需要，又不对人类未来的发展造成威胁。这样做的同时，也满足了可持续发展战略的要求。

4.2 调整农村产业结构:在农村，浪费土地的情景随处可见。导致这一现象的直接原因就是农村的产业结构不合理。在农村，很多地区都在延续这先人粗犷型的生产生活方式，肆意开采、放牧、砍伐等行为，这直接导致了土地资源的大面积破坏以及土壤营养含量的流逝。积极的开展调整农村产业结构，是有效实现土地资源的优化配置以及土地资源可持续发展的必然要求。我们不能靠大力发展经济作物，来增加单位土地面积的经济产出，我们必须要在有限的土地资源上，创造出尽可能无限多的效益。对每一类土壤进行分类指导，给予合理的确定，不能忽视现有的状况而采取“一刀切”的盲目策略，从而以发挥每类土地的最高利用价值。

4.3 坚定不移的遵循土地资源高效利用原则:在目前的土地资源保护与利用中，我们必须坚定不移的遵循低资源高效利用的原则，在有限的自然供给中，创造出属于人类的最大的经济效益，在社会主义新农村的建设过程中，政务等相关部门可以通过举办知识讲座、为广大群众提供政策咨询等多种形式，使群众可以充分的了解我国的国情，提高广大人民群众在土地整理上的整体认知，使经济发展理念和资源保护观念深入人心，增强了群众自身对土地资源的认识，从而能够为土地整理项目的有效实施，奠定了最坚实的人民群众基础。

5 结语

我国目前正处于社会主义的初级阶段，各项制度和法律法则都还不完善，新农村的出现以及土地资源保护的出现都在一定程度上完善了我国的局面，然而能否做到经济建设与资源环境保护的协调发展，还要靠有关部门的大力发展深入以及群众的鼎力支持。

参考文献

[1] 武子宁、路紫.河北省村庄改造研究[J].河北科技师范学院学报,2004年04期

土地管理政策篇（5）

土地利用结构和利用效率问题是土地管理的基本命题。现实中，我国农地过度非农化与建设用地配置效率低下已经成为我国土地管理亟待解决的两大问题，对经济社会可持续发展关系重大。当前和未来相当长时间内，我国土地资源管理的难点在于协调经济社会快速发展与农地资源保护的关系，重点在于如何确定合理的土地资源保护规模和相应的空间布局，以及在此基础上如何高效配置土地资源，尤其是建设用地资源，以逐步转变长期存在的依赖大量低成本土地消耗的经济增长方式。科学发展观的提出，为我们从根本上认识我国土地管理存在的问题、科学确定土地管理目标、实现土地管理机制的转变提供了重要依据。

一、对我国土地管理主要问题的认识

中国经历了20多年的持续高速经济增长，取得了世界瞩目的发展成就。但是随着人—地关系日趋紧张，经济发展过程中的土地配置问题日渐突出。在部分经济发达地区，土地配置已经成为经济社会可持续发展的重要制约因素。

（一）我国土地管理的主要问题及其影响

现实社会经济运行中的土地管理问题，其焦点在于两个方面：农地，尤其是耕地资源大量损失。随着经济增长，中国农地非农化呈不断加速趋势。据统计，1986～2002年间，全国每年约有16.84万公顷的耕地转变为非农利用。预计2000～2005年，全国耕地年均减少幅度在0.20％～0.25％左右。非农建设用地配置效率低下。尽管我国人均耕地资源已经严重不足，但建设用地配置效率却未能反映出我国土地资源的稀缺程度。我国现有建设用地2500多万公顷，国有建设用地面积700公顷，农村非农建设用地1800公顷，数量巨大。一方面，现有建设用地利用效率低，1998～2002年全国660个城市建成区面积增长了31％，年均增长5％，而同期人口年均增长1.3％，说明土地利用效率严重递减；非农业人口人均建成区面积由1981年的80M增加到1998年107M和2002年121M，而世界平均水平为83M，汉城为55M、东京为66M，开罗为31M.另一方面，建设用地利用结构不合理，表现为粗放经营。2002年城市用地中居住、工业用地分别占32％和21％，而国外城市用地中工业用地仅占10％左右。农村1800万公顷的建设用地利用更为普遍存在着空心村现象。原国家土地管理局利用卫星资料对北京等31个特大城市占地规模的分析，1995年我国31个特大城市用地增长弹性系数已达2.29，远高于同期美国（1.58）、印度（1.62）与南美（1.25）的水平（Douglas I.，1994）。说明我国建设用地过度扩张，土地低效利用的现象非常严重。

农地快速非农化建设用地粗放扩张不仅带来了土地资源浪费，还导致了一系列明显的经济、社会和生态影响。（1）巨额土地资源开发成本在经济决策中被低估，不仅导致产业进入门槛过低，出现过度重复建设，产业结构低水平雷同，而且低地价或无地价形成了低质量的经济增长，即经济增长没能扣除应有的土地资源成本而呈现虚假繁荣。有关研究表明，我国钢、煤和淡水的利用量占世界总利用的比例分别是1/4、1/3和1/2，而我国的GDP 只占世界GDP 总量的3.3％。（2）由于土地资源自然供给有限性特点，大量土地低强度开发增加了未来土地资源经济供给的难度，经济可持续发展受到严重影响，有的经济发达区域几乎无地可供。（3）农地大量损失导致边际土地大量开发，尤其是“占一补一”和“耕地总量动态平衡”政策鼓励更多的后备土地资源开发和土地复垦，土地生态质量有下降趋势。（4）农地资源大量损失，尤其是经济发达地区大中城市周边高质量农田的快速消失，加上农业比较利益低下，粮食生产受到影响，食物安全受损。（5）快速的农地非农化过程，实质上是大量农民失去土地的过程。由于土地产权不清、土地征用城市利益导向严重，农民权益受到大规模、深程度的侵害，导致失地农民生计问题。过去10年，就有约2000多万农民失去他们赖以生存的土地（牛若峰，2003）。而失地农民越来越成为一个影响越来越大的社会阶层（或利益集团）；土地权益之争和大量“流民”的不断涌现，社会安全的不确定性大大增强。

（二）我国土地管理问题的成因分析

对我国土地管理主要问题的认识，不能只停留在问题表象的描述，应有一个深刻而科学的认识和较为彻底的反省。就基本成因而言，至少可以从两个层面上加以分析和把握：一是制度层面上的原因，二是管理层面上的原因。

在制度层面上，土地产权不清或残缺和征用制度的僵化是中国农地过度性损失的主要成因：（1）中国农村土地产权制度的一个重要缺陷是农地所有权主体缺位，集体经济组织的虚置和农户土地承包权的残缺及其债权性质，使得农地保护缺乏所有权益合法维护的第一道防线；一旦各利益集团为争相“捕获”农地用途转变带来的价值（利益）乃至原属农民的农地价值，模糊的农地产权关系在一开始就决定了农地的快速非农化倾向不可避免。同时，我国城镇土地在法律上由国家所有，并由国务院行使所有权力，但经济上（或事实上）则由地方政府分级占有或实质所有，土地自然成为地方政府获取经济增长与官员政绩的工具。（2）土地由集体所有到国家所有过程的重要制度安排是土地征用制度，一般情况下农地非农化过程也是借助土地征用制度的运行来完成的。然而，我国现行土地征用制度实质是延续了计划经济体制下土地资源在农业与非农部门之间的配置机制。随着市场经济体系的建立，过去简单的国家、集体和个人之间的利益关系由于私人利益的凸现、社会阶层的分化和利益集团的形成而变得十分复杂，突出表现为公众利益与个人利益、公众利益与政府利益、政府利益与官员利益之间的分化明显，公众利益与公益事业的区别也日趋明显。而先行的土地征用制度一方面将几乎所有的农地非农转用都纳入征用范围，而不管专用的目的是个人利益、公众利益还是公益事业；另一方面土地征用基本排斥了市场在农地产权转移中的作用和公众参入，“涨价”全部“归公”，乃至农民无法获得本应获得的农地价格。农地非农化政府经济成本低下，政府“征地效率”高，农地非农化加速。

在政府管理层面，政府角色定位与利益关系处置上的偏误导致严重的农地过度性损失：由于长期缺乏科学的政绩观指引，各级政府片面追求经济增长，因而不计代价地以土地作为推动经济增长的主要工具，导致建设用地规模普遍过大；受长期计划经济的影响，土地资源配置中政府直接干预过多，土地行政配置（以划拨用地为典型）比例高居不下，政府定价普遍存在，土地市场严重扭曲，土地配置中的政府失灵尤为严重；据调查，经济发达地区土地征用、土地出让和市场交易三者的价格比大约为1∶10∶50；招标   

价格和拍卖价格分别是协议出让价格3～5倍和4～10倍（曲福田、冯淑怡、俞红，2001）。现行土地收益分配机制使政府获取绝大比例的征地收益，同时地方政府获得的份额又明显大于中央政府。2003年国有土地出让金收入，中央财政收入只占总收入的2％。因此地方政府成为加速农地非农化的主要力量；由于中央与地方政府在土地配置方式与城镇用地规模控制上的非合作博弈，土地管理在完善土地市场配置机制或纠正土地市场失灵上发生严重偏误，现有土地调控措施严重失效。

二、两个重要的理论命题

要在以上问题分析的基础上讨论解决的途径，两个理论命题是非常必要和重要的。

第一个命题：从经济学理论出发，可以认为我国农地快速损失和建设用地配置效率不高的主要原因，一是普遍存在的土地配置过程中的市场失灵，主要表现为农地利用的非市场价值未能反映在土地利用决策框架之中而导致农地非农配置效率降低；二是我国土地资源配置还存在着严重的政府失灵，即表现为政府土地制度供给不足，严重扭曲土地价格和市场运行机制，从而由于市场机制不能在土地配置过程中发挥主导作用而导致的农地和建设用地配置效率损失。就中国现实土地配置效率损失来看，两种失灵同时存在。但从以上问题成因分析来看，毫无疑问，政府失灵起着主导作用。中国土地资源配置效率损失的成因，政府失灵明显严重于市场失灵是第一个重要的命题。

相应地，第二个命题是在理论上必须区分经济发展过程中两种完全不同性质的农地损失：代价（成本）性损失和过度性损失。农地代价性损失是指在市场功能完整的条件下，区域经济增长中必须的农地非农化数量，也就是说，这是经济增长必须付出的、合理的代价，这个“合理代价”的标准是土地资源配置达到一个相对自由竞争的市场均衡；同时，土地利用的外部性也被内化。而农地过度性损失则是指在经济增长过程中，由于市场失灵和政府失灵引起的本可以避免的农地资源消耗。相应地，我们可以将过度性损失分为两类：过度性损失I 和过度性损失II.过度性损失I 是指由于市场失灵，即没能将农地利用中的生态环境、食物安全等非市场价值纳入成本效益决策而使农地价值低估造成的过多的农地占用或损失；过度性损失II是指由于政府失灵，即扭曲土地价格，排斥市场机制对农地和建设用地的配置而导致对土地资源过度需求而引起的过度农地损失。

市场经济条件下，价格是任何生产要素配置的主导信号。土地价格不仅是土地在不同部门（个人）之间配置的信号，也是调节土地供给和需求关系的重要工具。因此土地价格直接影响着土地在农业部门和非农业部门之间的转移。图1为土地价格与农地非农化关系图。其中AC为农地需求曲线，MSC 为农地非农化的边际社会成本，MPC 为农地非农化的边际私人（企业）成本，P[，2]、P[，3]分别为考虑私人成本和社会成本时的均衡价格。

首先，可持续发展要求我们必须从全社会角度来分析土地价格与农地非农化的关系，这就是我们必须考虑到土地价格与农地总价值之间的差异。长期以来，传统经济学对农地的价值认识仅仅停留在狭义的经济价值（农产品价值）基础上，忽视了农地所拥有的生态、景观功能，食物安全与世代公平等社会价值和生态价值。由于这些价值及其产生的效益在目前的市场体系下是“外部性”效益，一般的土地使用者常常对此忽略。但是，国家作为全社会利益的代表，承受的农地非农化边际成本应为MSC ，即边际社会成本，农地非农化数量应为Q[，3]，相对应的土地价格应为P[，3]，社会总福利达到最大化AEO.此时的农地非农化配置效率最高，它是在包含了农地非农化的内部成本和外部性在内的价格机制作用下形成的非农化量，这就是农地的代价性损失。

其次，从个人层次，即一般土地利用者看，土地的正常价格就是竞争性市场条件下形成的价格，即图1中的P[，2].在市场机制作用下，农地非农化量为Q[，2].此时仅从用地者而言，达到了资源优化配置，实现了私人利益最大化；但与全社会福利最大化相比，由于价格P[，2]没有反映出耕地的生态环境价值和社会价值，因此农地非农化配置效率没有达到最高，非农化过度量为Q[，2]-Q[，3]，造成了社会总福利损失EE‘F‘.这一过度量是由于市场失灵，即传统市场体系不能反映耕地的非市场价值所引起的，称之为农地非农化过度性损失I.如果土地市场价格受某种因素的影响而低于价格P[，2]，则农地非农化量将大于Q[，2].如图1中，假定土地价格为P[，1]，则农地非农化量为Q[，1]，此时农地非农化配置效率最低，社会总福利将损失EFG ，即使对土地使用者总体而言，直接损失也达E‘G‘G.与社会最优相比，过度非农化量为Q[，1]-Q[，2]，这一过度量是由于政府失灵，即土地价格过低，市场机制不能正常发挥作用下形成的，它显着降低了农地非农化配置的效率，我们称之为农地非农化过度性损失II.中国正处于经济快速增长阶段，农地代价性损失不可避免。但由于土地产权制度缺陷，土地市场发育滞后、受人为干预因素较多以及政府管理失灵，土地价格常常偏离正常市场价格，导致经济增长中农地过度性损失尤为严重。近10年来，土地市场整顿、各类工业园区整治以及建设用地审批冻结等挽救性措施的频繁使用说明，中国经济增长过程中农地过度性损失II总量非常庞大（注：2003年全国开发区清理整顿的结果是，全国5658个开发区中，撤并整合开发区数量就达2046个（其中尚未包含5省（市）的撤并数），撤并率高达36％（《中国国土资源报》，2003年12月1日）。）。到目前为止，全国建设用地实行招拍挂的面积占出让土地面积的26％，另有约3/4的土地出让仍然采用行政划拨或协议出让等扭曲土地价格的做法。因此本文着重分析农地过度性损失II形成的深层次原因及如何使之降低到过度性损失I 范围内；而对于农地过度性损失I 而言，它涉及传统经济学体系的改造和科学技术，尤其是社会科学的发展，将另文讨论。

区分不同形态的农地过度性损失的意义在于，由于他们产生的成因不同，对社会经济发展和土地资源可持续利用的影响也有本质差别，从而在消除或减少过度性损失的途径和政策重点也有明显的不同。就世界范围来讲，土地利用市场失灵普遍存在，农地过度性损失I 有一定的内生性，即是由于市场制度本身固有的缺陷所造成的。解决这一内生性的问题，取决于社会科学，尤其是经济学和公共政策分析工具的发展。在发达国家，通过政府干预（社会成本定价和税收等工具）逐渐消除由于市场失灵而导致的这一类型的资源低效配置。相对于农地过度性损失I 而言，过度性损失II则主要是外生性的，即由于人为（政府）不适当的干预而产生的。尤其在发展中国家或经济转型国家，农地过度损失II完全可以通过制度建设和政府自身改革来加以消除或减轻。由此可以认为，首先解决政府失灵而造成的第二种农地过度性损失则是土地资源低效配置，加强土地管理的最为主要的途径。

目前中国正处于经济起飞阶段，经济增长过程中的农地代价性损失不可避免。在理论与实践上，区分经济增长过程中必要的农地代价性损失与因政府过度干预、市场扭曲导致的农地过度性损失具有重要意义。当前我国土地管理的重要使命在于通过产权制度创新与管理体制改革，在准确把握经济增长中农地代价性损失规律的基础上，尽量减少或消除农地过度性损失。对于中国而言，当前土地管理机制建设的重点在于解决政府失灵。

三、我国土地管理机制转变的主要思路

科学发展观的提出，为科学确立土地管理目标提供了重要依据。其中，统筹城乡发展、统筹区域发展以及统筹人与自然和谐发展的思想对协调社会经济发展与   

土地利用保护具有重要指导意义。未来一段时期内，我国土地管理的重点在于以科学发展观为指导，以减少或消除农地过度性损失，特别是过度性损失II为主要目标，建立起“产权明晰、管制有效、市场配置、调控有序”的土地管理机制，切实提高土地资源配置效率。其主要思路包括以下几个方面。

1.以科学发展观统领经济与土地资源的协调发展

改革开放以来，我国国民经济保持着高速增长的势头。但如果继续粗放的经济增长方式，片面追求经济总量最大化，资源与环境问题必然成为制约我国经济发展的重要瓶颈。科学发展观的提出为摆脱资源环境困境，实现经济与资源、环境协调发展提供了新思路与新方向。必须摒弃片面追求经济增长的传统理念，树立“绿色GDP ”的新概念，统筹经济发展与资源保护的关系；通过增加单位土地面积投资和降低单位GDP 土地资源消耗，提高土地资源的利用效率；通过优化产业结构，合理调整生产力布局，推进经济增长的方式转变，走科技含量高，经济效益好，资源消耗低，环境污染少，资源优势得到充分发挥的新型工业化道路。

在科学确定耕地资源保有量和空间布局基础上实行最严格的土地用途管制，并成为协调经济发展和耕地保护矛盾的出发点

粮食需求与供给分析表明，粮食安全问题并不是我国耕地资源保护的全部内容。农业生产技术进步与粮食贸易大大扩展了耕地资源保护的空间，同时，全国不同地区建设用地使用效益的差异也决定了部分地区应更多地发展非农经济，因此耕地保护数量应该有一定的弹性与适应性，避免因过度保护耕地而造成其他用地供给不足，影响经济社会正常发展。问题在于，就全国来讲，农地过度非农化已成为一个不争的事实，即便是立足全国统一市场与全球化经济，耕地资源的保护仍然是土地管理的第一“要物”。从粮食安全、生态建设、社会稳定、国家法律要求等方面出发，依据经济社会发展需要，科学确定各地区的长期耕地保有量，将其纳入基本农田范畴进行最严格的管制和保护，实现耕地总量适度保护前提下的经济发展，是我国科学发展观在土地管理机制转变的出发点。基本农田保护制度是一项比较成熟有效的耕地保护制度。但从目前的执行情况来看，一方面存在着“重数量轻质量”、“划劣不划优”等问题，同时还普遍存在基本农田保护区与经济建设区在区位选择上的严重冲突。因此，在科学确定耕地保有量基础上，重新科学务实地划定基本农田保护区，在数量与空间上实现经济发展与耕地保护的统筹。

推进土地市场创新，使市场成为土地资源配置的主要机制，并作为转变土地管理机制的基本点

在全国大部分地区，市场配置国有土地资源的机制已基本形成，土地交易制度和土地交易规则也已基本完备。土地招标、拍卖、挂牌出让方式的比例逐年提高（注：2004年，全国招标、拍卖、挂牌出让土地面积占全部有偿出让土地比例达到29.1％；江苏省达到30％，土地公开交易合同土地出让金占土地出让金总额的70％。）。但由于工业用地比重大，且以协议出让为主，致使土地协议出让方式的比重仍然偏高。且协议出让方式排斥市场作用，政府干预过强，在地方政府追求地区经济总量最大化的动机下，容易导致土地资源过度供给、价格过低，引起土地过度需求和低效利用。应构建以市场配置建设用地为主的机制，充分发挥市场的供求机制、价格机制和竞争机制，尽量消除土地资源配置中的政府失灵，全面提高建设用地的配置效率，缓解经济发展对耕地资源的压力。

改革土地制度，为土地管理机制创新提供基础

土地制度改革是解决当前土地资源利用不当与保护不力的重要手段。土地制度改革主要包括土地产权制度、征用制度、储备制度、收益分配制度和失地农民社会保障制度改革。土地征用实质是土地产权及其收益的重新配置，土地制度改革的核心问题是土地产权制度改革。产权的安全性、稳定性和延续性是土地资源高效利用与保护的根本动力。当前土地征用范围过宽、补偿过低、失地农民安置不当已经成为较大的社会不安定因素，严重影响未来公益性用地的供给，土地利用的社会效益大大降低。以稳定土地市场为目标的城市土地储备制度行为异化，经营性用地储备比例过高，片面追求土地收益最大化，基础设施等用地供给不足；同时，土地储备规模不适，制度运作风险与资金负担过大。只对当期地方政府负责的土地收益分配制度刺激了低地价、零地价等恶性竞争行为，导致建设用地供给失控，土地资源严重浪费。因此，必须加快土地制度改革，明晰土地产权边界，规范政府土地行为，保障一般经济主体与未来政府的合法土地权益，为土地资源高效利用与合理保护奠定结实的制度基础。

完善政府宏观调控，优化土地资源配置

土地资源的高效利用和保护还有赖于政府的宏观调控。我国土地市场的发展现状决定了要求政府必须执行产权界定，完善市场交易规则，建立土地收益分配体制，培育市场竞争主体，完善土地市场体系等职能，促进土地资源流动和优化配置。同时，由于市场无法对土地资源，尤其是耕地、林地和草地等资源所发挥的生态和环境功能进行全面评价，无法自动内部化土地利用中的外部成本，必须建立有效的公共政策体系，以消除外部性、弥补市场缺陷。由于分割的地方土地市场难以控制土地出让中的恶性竞争行为，需要由省政府统一实施适用于不同区域、不同产业（尤其是工业）的用地门槛制度，为建立区域统一土地市场奠定基础。同时，改变当前工业用地过于分散、土地浪费与污染严重的局面也需要政府通过规划优化工业用地布局，加强用地与治污管理。完善政府土地宏观调控机制，是实现土地资源市场化配置的必要辅助，也是土地保护得以实现的基本要求。

四、关于我国土地管理机制转变的政策建议

根据以上思路，为实现土地资源高效利用和保护的双重目标，我国土地管理应采取以下政策。

1.建立科学有效的保护机制，切实保护耕地资源

未来一段时间内，耕地保护政策体系面临着巨大的考验，审时度势地调整现有耕地保护思路，建立科学的耕地保护机制是实现快速经济发展阶段耕地资源保护的重要举措。

（1）科学编制土地利用总体规划，充分发挥规划的整体控制作用。尽快安排、落实土地利用规划修编工作，改变目前土地利用规划普遍失效、土地宏观调控依据不足的不良局面，为土地管理提供权威、科学的调控依据。在获取客观、准确的土地资源数据基础上，结合社会经济发展的客观要求和市场经济规律，科学预测土地需求，制定规划控制指标，强化土地利用空间管理，实现土地利用总体规划体系向“空间规划+土地利用规划（设计）”模式的转变，建立与市场经济体系相适应的，弹性与刚性相结合的土地规划。规划编制思路从以行政控制为主向激励、引导、控制相结合转变，对于生态保护区和基本农田保护区等进行刚性控制，对于一般性用地，在总量控制的前提下，保留适度的弹性发展空间。

（2）科学调整基本农田保护制度。借助于土地利用规划修编之际，对基本农田保护区进行适当调整，将与经济建设严重冲突的区域重新界定为建设预留区，将具有重要保护价值的区域划定为保护区，同时根据不同地区耕地资源禀赋与建设占用需求情况，将我国基本农田保护重心转移到具有农业生产比较优势的地区。建立基本农田质量跟踪监督制度，将基本农田保护从一次性划分转变为长期性保护，完善基本农田质量与环境污染的监测体系，定期公布监测结果。将基本农田保护区与农业支持政策相衔接，通过直接补贴或间接资助建立农民参与基本农田保护的经济激励机制，激发农民耕地保护积极性，提高基本农田保护效果。

   

（3）创造性实施耕地“占一补一”和“总量动态平衡”政策。重新审视耕地“占一补一”和“总量动态平衡”政策，在区域近期与远期实现耕地“占补平衡”与“总量平衡”的现实能力以及不同地区建设用地需求与耕地补充潜力的差异基础上，通过适当的制度安排，短期内以争取实现省域内的耕地“占补平衡”为目标，长期内通过与省外资源丰富地区建立合作关系，实现资源开发保护收益共享。

（4）保障农民土地产权，增强农民耕地保护意识。在现有农村土地法律制度框架内，根据不同地区实际情况，创新有利于提高农民收益的土地产权安排，调动农民耕地保护积极性；坚决全面落实《农村土地承包法》，严格审查土地承包经营权证发放工作，保护农民土地产权。

建立健全土地市场机制，高效配置土地资源

数量庞大的建设用地能否用好，是耕地保护目标与经济发展目标能否同时实现的重要基础。我国20多年的市场经济改革经验表明，市场及价格是实现资源高效利用的最重要的工具。进一步建立健全土地市场，全面提升土地利用效率，是缓解我国土地资源稀缺的重要举措。

（1）改革工业用地供给方式，集中有序地供给建设用地。积极探索工业用地市场化进程的途径，改变当前工业用地“需求定供给”式的以协议出让为主的供地机制和模式，按照“规划控制—计划引导—市场化运作”的操作思路，建立工业用地统一进入园区与“供给引导需求”机制下的以招标、拍卖、挂牌出让为主的工业用地市场化配置模式，真正实现由市场来确定土地使用者、确定土地价格，将土地资源配置到效率高的企业和部门中去，提高土地资源配置效率。

（2）大力发展二三级土地市场，提高土地配置效率。建立完善二三级土地市场，充分发挥市场的供求机制、价格机制和竞争机制，建立统一的土地价格体系，促进土地资源流动，提升土地市场整体竞争性与土地配置效率。完善地籍管理与土地登记工作，为土地市场交易提供清晰的产权界定与产权保护服务。

（3）规范土地中介服务市场，理顺土地价格机制。整顿土地中介服务市场，严格审查中介机构资质，规范管理中介服务行为，改变当前由于管理不足，不动产中介组织运作不规范、企业信誉低下等问题，理顺土地价格形成机制，促进土地市场健康发展。

创新机制，促进土地资源跨区域开发利用

建设用地需求预测与耕地补充潜力分析表明，未来我国建设用地需求仍然集中于东部沿海经济发达地区，而土地开发复垦整理补充耕地的潜力主要在中西部地区。同时，东部地区新增单位建设用地创造的经济效益显着高于中西部地区。土地资源高效配置与经济社会可持续发展都要求东、中、西部地区依据其土地资源禀赋比较优势，联合开发、互通有无，实现区域整体土地效益的最大化。科学的发展观与政绩观的树立也为区域土地资源协作开发创造了新的机遇。

（1）建立区域性合作组织，协调地区利益。随着“经济一体化”趋势的不断加强，以及科学发展观的深入人心，具有内在相似性的区域内行政单元相互协作、共同发展的愿望不断增强。建议由省政府牵头组建区域合作组织，听取不同地区利益要求，建立区域交流平台，提出区域阶段性土地开发合作重点与合作形式。

（2）科学编制区域土地利用总体规划，统筹开发区域土地资源。通过区域合作组织对区域整体利益与局部利益进行统筹协调，在利益相关地区比较一致同意的基础上，编制区域土地利用总体规划。根据区域土地利用总体规划，确定区域土地开发模式及重点开发区域，以及区域竞争性土地资源开发的空间与时间安排，统筹区域土地资源的开发利用，实现区域内土地开发与项目布局中的规模经济，实现土地资源利用综合效益最大化或开发成本最小化。

（3）依托公共财政，建立区域土地合作开发机制。通过公共财政支出，建设一批区域重点项目，如区域性高等级运输网、区域性土地保护与整治项目等，改变区域土地分散开发的格局，培育具有较好的生态、经济、社会效益的增长极，促进不同地区经济活动（如开发区）的空间集中。改革平均分配的公共财政机制，结合区域资源综合开发规划布局重大工程项目，按照不同地区的贡献率，通过公共财政支出对因整体开发而暂时受到利益损失的地区进行补贴。也可以建立区域土地基金制度，集中部分土地出让收益，对在一定时期内因配合区域整体开发而延迟土地开发或进行土地保护的地区进行专项补偿，实现土地收益的公平分配。

（4）建立区域土地利益共享机制。区域土地整体开发能否实现，关键在于能否建立起现实可行的区域土地利益共享机制。对土地分散开发现状进行评价，寻找可行的跨区土地合作开发模式，计量、比较不同地区在土地合作开发模式中的收益—成本与单独开发中的收益—成本分布，考量不同地区对合作收益的贡献率，通过一定的资金流转或补贴方式，对贡献份额较大或利益受到损害的地区进行适当的支付。

强化政府宏观调控，促进土地资源合理利用

市场是资源配置的有效途径，但仅靠市场机制并不能完全实现土地资源的最优配置。土地利用中的外部性、土地市场发育不完善都要求政府对土地市场进行必要的调控，实现土地资源的社会最优利用。

（1）科学制定建设用地供应计划。当前及未来一段时期内，建设用地供给计划都是政府调控土地市场的重要手段。在对建设用地的需求预测基础上，结合一定时期社会经济发展特点以及土地市场供求关系，科学制订建设用地供应计划，采取总量控制、弹性管理的方式，在确定各项建设用地指标值上下幅度范围基础上，以价格手段进行微观调节，实现计划与市场的有机结合。

（2）加强产业用地供应管理。依据产业结构调整政策，制定相应行业的土地供应政策，通过土地供给总量与比例调控产业投资，促进产业结构升级；根据国民经济区域布局需要、区域经济发展阶段特征及其相应产业政策重点，制定具有鲜明区域特点的产业土地供应政策，优化产业空间布局。

（3）实现工业用地集中布局与统一管理。根据不同地区比较优势与区位条件，结合现有各类开发区布局情况，选择若干适宜性较好的地段建设具有一定规模的工业园区，实现新增工业集中布局，发挥产业集聚的规模效益。同时，从进入到开发对入园企业进行统一管理，严格落实产业用地门槛制度，防止土地浪费，提高土地利用效率。

（4）强化土地利用评价，建立区域性产业用地门槛制度。建立全面综合的土地利用效益评价指标体系，结合不同地区经济发展阶段及土地利用现状，科学评价土地利用现状。根据评价结果在不同地区之间重新配置土地利用刚性指标，奖优惩劣，鼓励土地集约利用。

根据国际与国内先进发展经验，结合各地区经济发展阶段与区域分工安排，针对不同地区、不同产业特点，依据产业政策、区域规划及土地利用总体规划，设立土地投资集约度等标准，建立区域性产业用地门槛制度，防止建设用地盲目扩张。

改革土地制度，建立符合市场经济要求的土地管理机制

改革开放以来，我国的土地管理制度经历了多次巨大变革，促进了经济社会发展，但目前的土地制度还存在许多有待改进的地方。当前，迫切需要改革和完善现有的土地制度，建立符合市场经济要求的土地管理机制。

（1）改革土地产权制度。应按照“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代产权制度要求，改革和完善土地产权制度：一是在坚持公有制的基本前提下，明确土地所有权主体和所有权实现方式，将国家土地所有权和集体土地所有权归属具体落到实处。对于农村集体土地，应在农地承包权物权化基础上，探索农户农地使用权制度成为集体土   

地所有制实现形式的可能性；对于城市国有土地，正视中央政府和地方政府产权关系问题的存在，探索建立中央和地方在土地管理和权益分配上的委托—关系或土地权益分级占有和管理的可能性。二是按照“权利平等”的原则，公平对待国家土地所有权和集体土地所有权，有条件地允许集体建设用地使用权进入市场流转。

（2）创新征地制度。明确界定政府土地征用权和征用范围，把征地范围严格界定在公益性用地之内，控制征地规模；适度提高征地补偿标准，除土地补偿费、劳动力安置补助费、地上附着物和青苗补偿费，还应对被征地农民就业转移、生活条件改变等造成的间接成本进行补偿；同时要建立失地农民的社会保障制度，缓解征地中的社会矛盾。在此基础上，探索征地市场化补偿机制建设的可能性。

（3）反思与改进土地储备制度，由第二财政到公共利益的土地储备。改革土地储备制度，根据城市土地供给与需求状况，科学确定城市土地储备量，量出为入，有效降低城市土地储备的成本和运作风险，促进城市土地储备运行效率的提高；增加公益性用地的收购储备，保证政府公益性土地的供给能力；加强立法，明确土地征购储备的职能、规范、运作方式，完善监察管理体制。

（4）建立土地基金制度，取代现行土地收益分配制度。借鉴国外的成功经验，建立土地基金制度，规范土地收益的收缴、管理与使用；控制当期政府土地收益使用规模，在当前政府与未来政府之间合理分配土地收益使用权。

（5）建立合理的失地农民社会保障制度。建立失地农民社会保障制度，实现社会金融资本对农地实物社会保障功能的替代，弥补征地补偿内容与标准不能一步到位的缺陷，保障社会稳定。重点在于建立失地农民社会保障体系和法律援助机制。失地农民社会保障体系主要从养老保险，失业保险和医疗保险着手，在农民自愿的基础上，从土地补偿费、安置补助费、集体土地有偿使用收入中扣除，或由负责征地的单位统一向保险公司投保。建立失地农民最低生活保障制度，为其提供与城镇居民相同的最低生活保障。建立土地纠纷仲裁机构及法律援助机制，对征地行为的正当性、征地补偿标准的合理性、征地过程的合法性等进行考察监督，维护农民权益，抑制私人“机会主义”行为，保证征地工作的顺利完成，保障公益性用地的供给。

「参考文献

[1]曲福田、冯淑怡、俞红：《土地价格及其分配关系与农地非农化经济机制研究》，《中国农村经济》，2001年第12期。

土地管理政策篇（6）

2007年中央11号文件颁发后，为加强土地占用控制，我国土地管理实行了一系列改革。这些措施加强了各级政府对土地利用总体规划、计划的重视程度，强化了耕地保护意识，进一步发挥了土地利用总体规划中用途管制作用，形成了较合理的土地利用布局，开创了土地管理的新局面。本文主要研究我国土地管理改革存在问题，探讨土地管理改革策略，为我国在土地管理改革创新方面的进一步开展提供借鉴。

一、我国土地管理改革存在问题

尽管我国在土地管理改革方面积累了一定的经验，也取得了重大进展，但是受到多种因素的影响，现阶段我国土地管理改革过程中还是存在着各种各样的问题。总体来看，我国土地管理改革存在的问题：第一，土地管理重心上移严重。为防止地方政府乱占土地，国家将土地管理重心进行上移，将土地审批权上交中央以及省级。但是土地管理重心上移严重，地方土地管理效率低下，手续繁杂、审批难、成本高，偏离了行政管理改革要求。第二，规划体制缺乏弹性。各地区土地指标差距很大，东部沿海指标不足，西部地区指标富裕，使得我国土地管理规划体制缺乏弹性，很难解决土地计划管理与资源配置的矛盾。第三，耕地动态不平衡。由于保护耕地而破坏生态平衡或者保护生态而破坏耕地的现象屡见不鲜，耕地动态不平衡问题以及生态保护问题越来越严重，二者关系矛盾日益突出。

二、我国土地管理改革创新策略

（一）加强土地制度认知，明确改革方向。

目前，我国土地所有权关系复杂，而且较为混乱，直接的结果便是土地所有权很难真正的贯彻实施，最终的受害者是农民，农民的土地权益被无情的剥夺。我国土地所有权关系复杂，其根源在于受到我国土地公有制管理体制的影响。土地公有制管理体制要求农民只有对于土地的使用权，而没有对于土地的占有权以及决定权。正是在这种情况下，土地公有主体可以实现对于生产资料以及土地的合理分配与管理，而公有主体中的个人则没有了土地所有者的地位，最终出现土地产权关系不明，产权虚置的问题出现。只有对于我国当前的土地制度有着深刻的了解，才可以做好我国，实现我国土地的私有化。在实际的过程中，有关部门需要对于家庭联产承包责任制有清晰的认识，从人们对于土地的使用状况方面入手，而不仅仅是考虑其隶属关系。因此，进一步推行家庭联产承包责任制，是今后我国的重要方向。

（二）建立完善的土地管理机制。

建立完善的土地管理机制，这也是我国进行土地管理的重要举措。土地管理机制的建设，需要以土地有形市场为中心，加强各个部门之间关于土地管理的交流与合作，制定出一系列的土地管理法律法规与规章制度，从而建立起良性互动、规范有序的土地管理运行体系。关于我国土地出让与转让，往往是采用土地协议有偿出让的方式，一般流程是土地开发商看好一块土地之后，需要有国家有关单位进行审批，经过一系列的审批环节之后，100个工作日左右开发商便可以获得土地。土地交易中心的成立，使得这些繁琐的手续大大的减少，仅仅凭借合同，开发商便可以直接向政府有关部门领取各种审批手续，无论是对于开发商来讲还是对于有关部门来讲，都可以达到省时省力省钱的目的。土地交易中心的成立，大大实现了市场土地资源配置，同时也有利于政府土地管理廉政建设。未来五十年内，我国土地将会进行更大范围的土地管理制度改革，实现我国土地资源配置的进一步优化，从而建立服务周到、治理有方的土地管理模式。

（三）下放耕地审批权限，加强土地执法监管。

针对我国土地管理审批权限上移以及审批环节过多的问题，国家有关部门需要反其道而行之，下放耕地审批权限，相信地方政府有能力有水平做好土地管理。为此，当地土地管理部门需要实行土地管理政府领导责任制，建立完善的当地土地管理规章制度，加强对于当地土地利用与管理的监督与检查，对于出现的违章建设问题，需要通过法律对其进行震慑，同时督促下级部门履行职责，做好对于基层土地管理的监督。土地管理部门可从几方面进行入手：首先，实行抽样调查，上级监督下级执行，定期对土地进行管理，建立完善的抽样调查制度，对于调查结果进行上报，提高有关部门对于土地管理与利用的效率。另外，中央的监管是必须要的，土地管理以及审批权限下放，需要以科学合理的土地管理计划规划为目的，对于存在的土地管理计划规划问题进行解决，尽量避免由于土地管理不良而对经济产生消极影响。

（四）平衡耕地与生态环境的关系。

耕地保护与生态环境都是我国土地管理改革过程中需要注意的关键性问题，但是由于种种原因，耕地保护与生态环境很难实现平衡发展。前几年四川某县为了发展当地经济，大量的占用耕地，导致当地老百姓无耕地可种，后来为了弥补失误，该县又进行垦荒，其目的是为了实现耕地与生态的平衡，结果正好相反，仓促的垦荒造成更为严重的水土流失。从中，我们完全可以看出耕地保护与生态环境之间的必然联系。另外，一些沿海地区的老百姓，为取得占地指标，希望通过滩涂造田大力发展海洋养殖业，但是滩涂造田不仅仅效益极低，而且还直接导致大量土地的撂荒，反而更加不利于当地经济的发展。正确的处理耕地与生态环境的平衡关系，是我国土地管理改革需要注意的关键性问题。

总结

综上所述，我国土地管理改革是一项艰巨且长期的任务，由于各种原因的促成，使得土地管理改革不可能一蹴而就。所以，在整个改革过程中，必须出台一些政策来确保土地管理改革能够顺利进行。因此，加强我国土地管理改革问题与策略的研究意义重大。深入研究当前我国土地管理改革存在问题，创新土地管理改革策略，是今后我国在土地管理改革创新方面的重要课题与方向。

土地管理政策篇（7）

一、国有土地资源管理制度的变革？

我国土地资源管理制度改革，与土地资源管理体制改革基本同步进行，二者相互联系、相互推动。在阶段划分上，同样可以分为两大阶段。？

改革试点阶段，1979年至1987年。深圳进行土地管理制度改革试点，1988年通过《宪法修正案》，允许依法出让土地使用权。？

深化改革阶段，1989年至2002年。深化土地管理制度改革，逐步建立起适应社会主义市场经济体制的土地管理制度。？

在改革开放初期，限于当时的认识水平，国家主要运用行政手段，试图控制经济增长对耕地的占用。国务院于1982年上半年相继颁布《村镇建房用地管理条例》和《国家建设征用土地条例》。《征用土地条例》解决了国家重点建设用地低成本问题，但在制止多占乱占耕地的根本问题上，两个条例基本上没有达到目的。且两条例存续时间也很短，在《土地管理法》于1986年版颁布同时即被废除。？

二、家庭联产承包责任制变革阶段？

随着改革的发展，城乡经济二元结构的突现，工业化和城市化使得更多的农村劳动力涌入城市成为新代表农民工。农村土地出现大量的撂荒、耕地质量下降、农产品与工业品的价值差异，使得农民对农业失去他信心，这时家庭联产承包责任制的优越性荡然无存，因而需要对农村土地制度进行完善和变迁。新世纪关于“三农”的5个中央一号文件，其核心思想则是城市支持农村、工业反哺农业，通过一系列多予、少取、放活的政策措施，使农民休养生息，重点强调了农民增收，给农民平等权利，给农村优先地位，给农业更多反哺。？

三、建立基本农田保护制度。？

在国有土地资源有偿使用制度建立后，保护耕地继续成为土地管理制度改革的重点问题。改革的实践再次突破法律法规的滞后状况。全国有二十多个省级行政区的数百个县，为解决保护耕地问题，以划定基本农田保护区的方式，划出基本农田保护区域，从而对高产稳产农田实施有力的保护。这样做既保护了基本农田，也增加了农民对所承包土地的稳定感和积极性。？

四、继续深化土地管理制度改革。？

深化土地管理制度改革，即指完善国有土地有偿使用制度。增强在土地使用权一级市场上出让土地使用权的透明度和公平、公正性，减少和制止各级政府官员对土地使用权一级市场的行政干预。？

五、修改宪法，颁布《土地管理法》等法律法规？

1988年底修订的《土地管理法》进一步规定“国家依法实行国有土地有偿使用制度”，“国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让”。？

1990年5月国务院宣布，允许外商进入中国内地房地产市场，了《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、《外商投资开发经营成片土地暂行管理办法》，标志着中国土地市场管理走上了有法可依的轨道。？

1998年12月《土地管理法实施条例》，至此中国土地使用制度改革和土地管理的法律体系初步形成。？

六、中国土地制度发展的未来趋势？

（一）国家加强对土地的宏观管理和调控？

近些年来国家对土地的宏观管理和调控主要表现在国家强化对地方政府的土地监管体制，在国土资源部设立国家土地总督察办公室，在全国各地设立九个土地督察局；国家严肃执行对违法占地、批地不建、滥用非农建设用地、滥设经济开发区和囤积土地等现象展开清理整顿。从中不难看出在未来的时期里国家调控的首要目标是控制全国土地供应总量，实现节约、集约和高效用地。？

（二）进一步健全土地市场体系？

首先是构建土地市场经营主体，按照市场化的原则运用市场机制实行营运，从而规范土地市场规则，提高土地利用效率；其次是拓展和规范土地使用权二、三级市场，加快盘活存量土地，允许闲置土地使用权再流动和再转让，发挥使用效益，规范二三级市场的收益分配，使再转让是增值收益的主要部分进入国家财力；最后是建立土地价格体系。在城市土地分级的基础上，确定区域基准地价，建立科学的土地使用权价格评估制度。？

土地管理政策篇（8）

1土地资源管理与城市规划关系的理论

基础

1.1土地市场特征

一个完善的市场必须具备完善的竞争。完善的竞争必须具备4个条件：同质性，即同一种商品必须由多个销售者出售，不致产生垄断；有足够多的销售者和消费者.没有一个个体可以影响市场价格；任何资源都可以自由出入市场；消费者对市场有充分认识。与这4个条件比较，可知土地市场在本质上是不完善的。因此，如果没有政府的干预，土地市场机制失效不可避免。

土地有双重价值：使用价值和投资价值。使用价值指土地的空间利用，投资价值是土地的产效用。城市经济和人口快速增长时，对土地空间的需求往往超过土地的供给，土地价值因此上升，因而在房地产投资时，投资者会有一个期望：土地价值会上升。如果这个期望值很大，房产租金与房产价格的比例会下降，导致房地产过热，加重了对于资金市场的冲击，加重市场崩溃的危险。因为土地的双重价值，使政府的宏观调控必不可少。

城市土地使用结构基本上由土地的价格决定。而土地价格基本上由土地区位决定。交通安排和中心位置是城市土地价格分布的两大重要因素。交通条件的变化和次中心的出现引起城市土地使用结构的变化，同时也引起土地价格分布变化。土地区位并非一成不变的。对区位的需求会上升也会下降，从而区位条件会变好或变坏。

1.2政府与土地市场的关系

土地经过开发才具有使用价值。可达性是城市土地具备使用价值的一个重要因素，道路交通设施是使土地具备可达性的基本条件。使城市土地具备使用价值当然还包括其他基础设施。因为经济外在性的缘故，楼盘之外的土地开发投资基本由政府进行。政府公共投资因而对土地市场塑造起关键作用。

在土地公有制国家，这部分投资的回收可以通过土地出售实现。在土地私有制国家，可以通过征收房地产税回收。因为基础设施改善会提高房地产价值，房地产税与房地产价值直接关联。美国地方政府30%的财政收入来源于当地的房地产税。香港政府除了售地之外，也同时征收房地产税。

在土地相对稀缺、人口高密度的城市，地价随经济发展而升高。香港和新加坡政府都因此通过土地使用权出售而提高本身的财政收入。

政府如何与开发企业进行合作？在怎样的前提下合作？无论是对于政府还是市场个体来说，这些都是亟待回答的基本问题。经济大气候是决定政府与市场的合作形式的前提。双方的地位受经济条件变化的影响，由此而决定合作的性质。当某一城市经济在增长之中，或有迹象表明它将有较大发展时，开发商受着比较明确的市场需求的推动，会积极提出各种开发计划。政府可退而为管理者的角色，由开发商在前台从事城市的开发活动，政府则指导和控制发展的进程。当城市经济不景气时，开发商不再积极活动，甚至于开始撤出资金，此时政府就必须增加预算，投资开发，以填补私人开发商撤出后留下的空白。这样做，一方面是为了避免建筑行业劳动者的大量失业，更重要的是为了及时更新城市建筑以满足经济活动的需求，并帮助恢复市场的信心，以形成良性循环。

没有政府管理的市场运作，注定无法达到社会发展的目标；而政府干预若是缺乏对于市场的理解，也无助于问题的解决。解决的方案是选择合作，将公共目标与私人利益统一起来。只有在理解房地产市场及其机制的基础上，政府才能与开发企业建立有效的合作关系，才能有效地实施有关的公共政策。

1.3土地市场与土地使用规划

由于土地的上述特性，城市土地市场的良性发展有赖于政府干预，政府的职能主要是建立城市土地开发秩序，对下列因素进行引导和控制：外在性，即一块土地的开发对于周围地块及地区的不可避免的影响。确定性，房地产开发一旦投入，就成为不动产，无法撤资。没有事先制订的土地使用安排，就意味着不可预见的“外在性”，开发商无从确定该地段今后的发展趋势，因而也无法确定眼前的开发项目。基础设施，市场决策基于局部和个体考虑，而整个城市范围的基础设施安排需要整体考虑。公共设施如绿地、学校等。因为没有利润，市场不会提供公共设施，然而这些公共设施对于城市生活质量至关重要。

因此，土地使用规划作为政府的干预手段，可用来确保“外在性”的内在化，防止不良“外在性”对于周围地区的影响，提供地区开发性质的确定性，制定政府提供城市基础设施和公共设施的计划。土地使用规划的总目标是对城市范围内各个区域不同类型的土地使用和发展强度进行划分，以提供一套合理的土地发展模式与城市整体发展战略相协调。

2空间拓展与土地开发供应管理的评估

城市空间发展战略研究的工作过程，是通过了解、研究城市空间的过去，较为充分地把握城市空间的现在，以战略高度规划设想城市空间的未来。对于城市空间拓展与土地开发供应管理的研究也是基于对既成空间的认识展开的，通过对空间拓展、土地开发、规划控制的综合分析，评估城市空间发展的效率，土地，空间的产出，形成对“可得到的资源”和“现实的需求”较为客观实际的认识，为空间发展战略的形成奠定物质基础。

研究的重点在于对土地开发和建设用地供应管理的研究。从时间的维度上研究城市拓展和改造过程中的土地供需关系，从空间的维度上研究城市土地供需的结构与分布。房地产开发反映了市场对土地的需求，同时也体现了土地投放市场数量和形式。通过对房地产细分市场如住宅市场、写字楼市场、商业用房市场的供应情况、分布特征、价格走势、空置情况以及未来发展趋势的分析.可以认识和检讨供应土地的分布、结构、土地收益水平合理程度等，为土地供应在功能及分布上提供市场依据。建设用地的供应及管理状况反映了城市政府控制和干预土地市场的能力，通过对建设用地供应总量、空间分布、功能结构的分析，进而对土地供求的规模特征、使用状况予以评价。

研究的意义在于对城市土地使用，空间结构绩效的深入分析，发现政府意图和市场意图的偏好与差异，在制订空间战略时予以导向或修正，在政策制订时进行控制或协调。房地产部门和政府部门对市场的反应常常是不对称的，即政府的规划意图与市场导向的开发不一致，政府的规划目标往往由于缺乏对市场的了解而难以实现。例如1992年，广州市政府提出开发珠江新城CBD，由于缺乏大区域对办公楼布局有明确的控制和导向，同类竞争显著，加上规划对高级办公楼市场形成的规律缺乏认识。至2000年，其开发只完成预期建设量的不到10%，预计完工的周期要推迟阳10～20年甚至更长。空间拓展和土地供应管理评估的内容应包括：

（1）总量评价。分析历年建设用地的申请、批准和建设情况，判断城市空间拓展的总体态势。

（2）用地结构评价。分析各类土地使用和变化情况，发现城市用地结构的问题及其成因。比如许多城市居住、工业用地比例偏高，交通和绿化设施不足。

（3）土地供应过程和时机评价。分析土地供应机制和时序的变化情况。目前我国大部分城市的土地供应缺乏长远计划，对租地者有求必应，造成我国有限的土地资源短期内被消耗殆尽，没有给远期的发展留有充分的余地。由于短期内推出大量土地，造成土地市场供过于求，土地价格下跌，带来政府收益的流失。

（4）土地供应空间和分布评价。分析土地供应与城市的用地发展方向、环境发展目标等是否适应。土地供应是否与基础设施紧密结合。公共用地的供应是否充足留有余地。是否从优化城市功能和空间结构，引导城市产业升级和城市空间结构优化的方向进行土地供应。

（5）土地收益和绩效评价。分析政府在土地一级、二级市场的土地收益状况，政府在城市开发行为中投入和产出的关系，土地供给和土地收益的关系。评价政府公共投资的效率。

3空间拓展与土地管理的策略与政策

在市场经济的制度下，城市规划必须在充分认识和理解土地开发的市场经济规律和机制的前提下，才能有效管治土地开发市场，引导土地开发而达到规划目标。事实证明，发展中国家的城市总体规划常常无法协调和管理城市的快速发展，因为城市总体规划编制脱离了基于政府财政预算的投资计划，政府基础设施投资未能与市场引导的城市开发协调.因而无法保证足够的公共投资和效率。20世纪90年代提出的城市经营的概念，意在增强政府和非政府部门管理协调城市快速发展的能力。根据McGi11（1988）的观点，发展中国家的城市经营重点在于城市建设和体制建设方面的经营：城市建设经营是关于如何提高利用政府公共投资引导市场资金投入的效率；体制建设经营是如何建立一个在市场经济制度下行之有效，使得规划能够指导城市建设的制度。通过城市经营措施，按照规划目标引导城市开发。

3.1建立交通和设施导向的土地开发模式

城市自发扩张过程中，随着人口和城市功能的密集，对公共基础设施的需求逐渐加大，当达到一定水平时，由政府将基础设施作为公共服务提供给市民。这个思路的好处是先有需求后有服务，风险较小，不会出现基础设施建好后没有需求的尴尬局面。但是由于基础设施带来的土地增益几乎完全为业主和开发商所得。政府无法通过上盖物经营或沿线地皮的出售平衡投资。政府投资多为一次性和“阵发式”的。

另一种思路就是利用政府规划垄断权带来的信息优势，在规划的建设区域首先按非城市建设用地低价征用土地。然后通过基础设施，主要是交通基础设施的建设引导开发。政府基础设施建设的全部或主要资金来自于出售基础设施完善的“熟地”，利用“生熟”地价差，平衡建设资金，这就是发达国家近来提倡的TOD模式。国内近来还发展出一种通过利用行政垄断权的优势，通过行政或其他城市功能的迁移，使新开发地区市政基础设施和社会服务基础设施同步形成，进一步加大“生熟”地价差从而同时获得空间要素调整资金的新思路。也就是所谓的SOD模式。青岛市政府的搬迁与东部地区的成功开发正是利用TOD和SOD组合方式。香港政府在发展轨道交通的同时结合周边物业共同发展。公共交通的发展必然导致出行方式“步行化”，开发商在建设地铁物业时注重公共设施的建设以吸引和方便居民搭乘地铁，所以在一定程度上开发商代替政府进行了城市公共设施建设。香港政府也采用政策优惠鼓励开发商。房地产开发与地铁、新市镇开发紧密结合，推动大规模社区的形成，利于房产保值升值，最终形成良性循环，政府、开发商、城市居民多赢。

如果说税收是支持存量经济所需基础设施（老城）主要的财政来源的话.土地则是支持增量经济所需基础设施（新城）的主要财政来源。对于高速发展的经济来说，增量基础设施占经济的比重较大，无法完全靠常规的税收来支持（因为稳定的税源还没有形成）。因此，土地收益组织的好坏，决定了城市扩张的速度和质量，甚至可能带来巨大风险。国内外成功的经验表明，政府引导开发应当是城市新开发地区的主导方式。

3.2严格控制土地供应总量.建立合理的供应机制

必须严格按照土地供应计划控制近、中、远期的土地开发供应总量，切实把土地存量盘活，严格控制土地使用方向，限制有限的土地用于过量开发房地产，特别是高档商住、娱乐设施。年度土地供应总量的确定应在中、远期调控的基础上，根据城市建设的需要具体确定，而不是搞平均主义。只有近、中、远期相结合，严格控制土地供应，才能使土地市场逐步走上良性循环的轨道，保证政府从土地批租中获得的收益。其次，必须建立用地计划指标体系。在建立用地总量控制指标之后，还应建立包括交通、市政设施、公用设施、房地产开发、开发区建设、预留用地等各项专项指标。只有这样，才能保证城市各项建设的合理性、科学性，使之在城市土地供应计划中充分发挥宏观调控的积极作用。

3.3建立完善的土地储备和土地储备金制度

为了实现土地的国有化，杜绝非法利用政府开发带来的土地增植牟利，政府需要大笔的首期资金收购现有土地。很多地方的政府由于筹集不到第一笔投资，只好眼睁睁看着开发带来的土地效益的流失。政府拥有足够的土地储备是实施土地供应计划调控的必要条件。它使政府能够及时把握市场供求状况并作出科学的调控决策，采取正确的调控手段。土地储备金是为储备土地而设立的基金，其来源可分为：银行贷款，政府拨款，土地收益，基金自身盈利。设立土地储备制度后，政府的土地收益按一定比例分作两部分使用：一部分纳入土地储备金，作为支付征用土地的费用；另一部分土地收益作为城市基础设施建设资金。

新的土地控制办法应首先在既得利益较少的新区实施。老城因为地租级差较小，基本建成，大面积浪费土地的危害不大，可以暂时延续老的政策。

3.4加强政府对土地市场的宏观调控力度

政府对土地一级市场的高度垄断可以保证土地资产牢牢地掌握在政府手中，但同时政府应减少对土地二、三级市场的干预，积极放开搞活土地使用权转让市场，并运用供地计划、地价、税费、规划等对土地市场从宏观上加以调控、规范和指导。政府在垄断土地供应的同时，还应加强对地价的控制。当房地产价格出现暴涨苗头时，多推出一些土地平抑地价；当房地产价格下跌时则紧缩供给，防止地价滑落。目的是将地价控制在一定的水平上，防止房地产市场出现大起大落。

3.5积极引导土地供应时机和空间分布

在土地批租中，应选择恰当的批租时机。首先应顾及市场的需求，协调好多个项目的开发时间表，控制批租地块的数量和类型，避免供过于求的情况出现。如香港机场快线沿线的土地批租，就采取分期分批的形式，避免在同一时间，有过量单位推出市场；华盛顿北法拉嘉车站周围的土地批租.也等到市场状况好转时才进行，而非盲目推向市场。其次，土地批租应与基础设施的建设相结合，在基础设施建设带来升值的同时批租用地，从而获得最佳效益。如新加坡政府在公布快速轨道交通走向前，先收购沿线土地，等快轨建成后再抛出这些土地，使土地增值的收益归政府所有。政府对土地空间分布的引导应遵循以下原则。

2014年1月绿色科技第1期（1）土地供应与城市的用地发展方向、产业发展目标和环境发展目标相结合。批租的大部分用地应与城市主导用地发展方向相一致。优先发展的产业用地宜根据产业自身发展的需要进行土地批租。

（2）集约化原则。批租用地在时序上、地段上要相对集中，结合基础设施的改造建设进行，这样不仅有利于基础设施的配套，而且能产生规模效应.加强区域形象。

（3）超前性原则。城市基础设施建设应当超前发展，而不是滞后弥补。超前发展可以提高土地的价值，吸引投资，避免建筑建成后基础设施供给不足的问题。

（4）可选择性原则。政府可提供一定数量的批租地块，明确各地块的位置、用地性质、开发强度等规划控制指标，让开发商根据自身需要，选择批租地块，这样既引导了投资方向，又给开发商以充分选择的自由，政府和开发商都处于积极主动的地位。

参考文献：

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[7] 姜开宏.土地基金运作模式的国际比较及其对我国的启示[J].现代城市研究，2004（10）.

土地管理政策篇（9）

关于土地利用总体规划、建设用地管理和土地违法行为问题的有关政策规定

一、关于土地利用总体规划问题

（一）土地利用总体规划是国家实行土地用途管制的基础。它是根据国家社会经济可持续发展的要求和当地自然、经济、社会条件，对土地的开发、利用、治理、保护在空间上、时间上所作的总体安排和布局。有以下五个特点：

1．规定了下级规划应依据上一级规划编制，建设用地总量不得超过上一级规划的控制指标，耕地保有量不得低于上一级规划的控制指标。确立了规划体系的总体控制作用。

2．规定了城市总体规划、村庄和集镇规划中建设用地规模不得突破土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模。确立了土地利用总体规划控制建设用地总量的法律地位。

3．规定了县乡规划应当进行土地分区、明确用途，乡级规划还应公告。将规划落实到地块，并置于人民群众的监督之下，强调了规划的可操作性。

4．规定了规划、年度计划一经批准必须严格执行，修改规划须经原批准机关批准，未经批准，不得改变规划确定的土地用途。体现了规划执行的严肃性。

5．既规定了土地调查、统计数据的法律地位，又规定了建立全国土地管理信息系统和对土地利用状况进行动态监测。既保证了规划的科学依据，又提供了检查规划实施的新科技手段。

（二）我国的土地利用总体规划由国家、省、地（市）、县（市）、乡（镇）五级组成，形成了完整的土地利用总体规划体系：全国和省级规划出宏观控制性规划，主要任务是在确保耕地总量动态平衡和严格控制城市、集镇和村庄用地规模的前提下，统筹安排各类用地；县乡规划属实施性规划，其主要任务是按照上级规划的指标和布局要求，划分土地利用区，明确各土地利用区的土地主要用途和区内土地使用条件，为单位和个人合理使用土地，进行土地开发、整理提供依据，为政府审批农用地转用、划定基本农田保护区提供依据。

（三）土地利用总体规划的编制是政府行为，由各级人民政府组织编制，报有批准权的人民政府批准：省会城市、人口在100万以上的城市和国务院指定的城市的土地利用总体规划由国务院审批；国务院批准权限以外的各级土地利用总体规划统统由省级人民政府审批。另外，为了减少审批工作的难度，《土地管理法》还作了这样的规定：“乡（镇）土地利用总体规划可以由省级人民政府授权的设区的市、自治州人民政府批准”。土地利用总体规划修改的批准权是与上述批准权一致的。

（四）规划的法定地位在法律里规定得很清楚，同我们关系最密切的是在处理违法行为时，规划成为实施何种行政处罚的重要依据。例如法律第73条、76条、78条都作了这样的规定，在非法占用土地新建建筑物和其他设施，如果违反土地利用总体规划，是要拆除的；第80条规定，不按批准用途使用国有土地，是要退还土地的。

二、关于建设用地管理问题

（一）我国的土地分类

*年1月1日起施行的《土地管理法》，从我国的实际情况出发，按照土地利用现状，科学地将我国的土地分为3大类，即农用地、建设用地和未利用土地，并对此作了定义：

1．农用地：是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地（与大型水利建设，如水库、水力发电站用地不同，是仅限于水田灌溉用的土地）、养殖水面等。农用地按照土地所有权的种类，分为国有农用地和农民集体所有农用地。

2．建设用地：是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等。这里所讲的建筑物，是指人们进行生产、生活或其他活动的房屋或场所，如工业建筑、民用建筑、农业建筑和园林建筑；构筑物是指人们不直接在其内进行生产和生活的建筑，如水塔、烟囱、栈桥、堤坝、挡水墙、蓄水池、囤仓等。建设用地按照土地所有权的种类，分为国有建设用地和农民集体所有建设用地。

3．未利用土地：是指农用地和建设用地以外的土地，即是指还未利用的土地，包括难利用的土地。如荒草地、盐碱地、沼泽地、沙地、裸土地等。未利用土地按照土地所有权的种类，分为国有未利用土地和农民集体所有未利用土地。

新《土地管理法》第4条明确指出：严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护；第39条规定：开垦未利用的土地，必须经过科学论证和评估，在土地利用总体规划划定的可开垦的区域内，经依法批准后进行。《土地管理法实施条例》第17条规定：禁止单位和个人在土地利用总体规划确定的禁止开垦区内从事土地开发活动。从上述的这些法律规定中可以看出，国家十分强调按照土地利用总体规划确定的用途利用土地，农用地转为建设用地，未利用土地的开垦、开发，都必须依法审批。

（二）农用地转用和未利用土地开发的法律规定

新《土地管理法》对农用地、未利用土地的转用作了严格的规定。

1．农用地转用及审批权限

所谓农用地转用，是指现状农用地按照土地利用总体规划和法律规定的批准权限报批后转为建设用地的行为。又称为农用地转为建设用地。决定农用地转用的依据主要有3个：一是农用地转用是否符合土地利用总体规划确定的土地用途；二是农用地转用是否符合土地利用年度计划及根据该年度计划下达的建设用地控制指标；三是农用地转用是否符合国家下达的建设用地供应计划。另外，如果农用地转用占用的是耕地，还应当看其是否有开垦耕地的方案。

新《土地管理法》第44条规定：建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。农用地转用实行两级审批，即由国务院和省级人民政府审批。其权限划分如下：

国务院的审批权限

（1）国务院批准的建设项目占用农用地，由国务院审批。包括由国务院和国务院有关部门批准得能源、交通、矿山等项目以及中央军委批准的军事建设项目；同时也包括按照国家基本建设程序规定，由国务院有关部门批准可行性研究报告的项目并在城市建设用地区之外需要单独选址的项目。

（2）省级人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目，在城市建设用地区外用地并单独选址建设占用的农用地，由国务院审批。

（3）省、自治区、直辖市人民政府所在城市，以及国务院指定的城市扩张用地，一般是指人口在50万以上的城市（具体为84个城市），在城市建设用地区内统一征地占用农用地，由国务院审批。需要指出的是，在这些城市中，只有城市本身扩张占有农用地需要国务院审批，市辖县的县城扩张用地由省级人民政府审批，市内农村集体建设用地扩张由地（市）办理农用地转用。但对一些市设的开发区、卫星城，将按城市市区扩张对待，应报国务院审批。

省级人民政府的审批权限

（1）除了报国务院审批之外的其他城市的市区扩张占用农用地，由省级人民政府审批。

（2）县、县级市所在的城镇及其他镇建设扩张占用农用地，由省级人民政府审批。

（3）地、市以下人民政府批准可行性研究报告或立项的建设项目占用农用地，由省级人民政府审批。

另外，《土地管理法》规定，设市区的市、州人民政府可以根据省级人民政府授权，批准以下类型的农用地转用：

（1）乡镇土地利用总体规划确定的村庄、集镇建设用地区内的农民宅基地、乡村企业、乡村公共设施、公益事业设施建设占用农用地。

（2）农村道路、水利及其他设施建设可以使用的农村集体所有农用地。

2．未利用土地开发及审批权限

未利用土地的开发，包括两层含义：一是开垦未利用的土地，作为农业用途；二是在未利用土地上搞非农业建设。这里先说第一层含义的开发，第二层含义的开发在讲建设用地审批时再讲。

新《土地管理法》第38条指出：国家鼓励单位和个人按照土地利用总体规划，在保护和改善生态环境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下，开发未利用土地；适宜开发为农用地的，应当优先开发成农用地；第39条规定：开垦未利用土地，必须经过科学论证和评估，在土地利用总体规划划定的可开垦的区域内，经依法批准后进行。从《土地管理法》的这些规定中可以看出，对于未利用土地，不是想开发就可以开发的，要开发：一是必须符合土地利用总体规划，在土地利用总体规划划定的可开垦区域内进行；二是不能一讲开发，就搞非农业建设，而是适宜开发为农用地的，应当优先开发为农用地；三是必须在保护和改善生态环境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下搞开发；四是要开发必须依法审批。

开发未利用土地的审批权限，《土地管理法》作了如下规定：一次性开发未确定土地使用权的国有荒山、荒地、荒滩600公顷以下的，按照省、自治区、直辖市规定的权限，由县级以上地方人民政府批准；开发600公顷以上的，报国务院批准。

（三）土地征用的法律规定

1．征用土地的含义及特征

根据我国《宪法》，我国实行土地的社会主义公有制，即有全民所有制和劳动群众集体所有制两种公有制形式。但《土地管理法》第2条规定：国家为公共利益的需要，可以对集体所有的土地实行征用。第46条规定：国家征用土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。第47条规定：征用土地的，按照被征用土地的原用途给予补偿。《土地管理法实施条例》第45条规定：违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。

从《土地管理法》的这些规定可以看出，征用土地是国家为了社会公共利益的需要，依照法定程序将农民集体所有的土地转变为国有土地，并依法给予被征用土地的单位和个人一定补偿的行为。它具有以下5个特征：

（1）征用土地是一种国家行为，是法律授予政府的专有权，除了国家可以依法对农民集体所有的土地实行征用外，其他任何单位和个人都无权征用土地。

（2）征用土地实行国务院和省级人民政府两级审批原则。

（3）征用土地必须依法对被征地单位进行补偿，并组织安置。补偿包括土地补偿费、青苗补偿费、地上物补偿费和安置补助费等。对剩余劳动力的安置，可以是多种形式的，以组织农民从事开发经营和兴办乡镇企业为主。

（4）征用土地及补偿方案必须公告，接受社会监督。

（5）征用土地具有强制性。征用土地不是向农民集体购买土地，被征地单位和个人必须服从，不得阻挠。

2．征用土地的审批权限

新《土地管理法》与老《土地管理法》不同，新《土地管理法》取消了市、县人民政府征用土地的审批权，实行由国务院和省级人民政府两级审批。

国务院的审批权限

（1）征用基本农田，由国务院审批。基本农田是指根据一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求及对建设用地的预测，根据土地利用总体规划而确定的长期不得占用的耕地。划定基本农田的目的，是对划入基本农田保护区的耕地实行特别保护。新《土地管理法》将基本农田保护工作的成功做法上升为法律条文，并对《基本农田保护条例》进行了修改，从立法上完善了基本农田保护制度。基本农田保护制度包括基本农田的规划、划定、保护、监督管理，以及违反基本农田保护有关规定的处罚办法等内容。法律规定，除国家能源、交通、水利、军事设施等重点建设项目选址确实无法避开基本农田保护区，需要占用基本农田外，其他建设都不得占用基本农田。因此规定，征用基本农田必须报国务院批准。

（2）征用基本农田以外的耕地超过35公顷，由国务院审批。

（3）征用其他土地70公顷以上的，由国务院审批。其他土地是指耕地以外的土地，包括林地、草地、养殖水面、城乡住宅和公共设施用地、工矿、交通、水利设施用地、旅游用地和未利用土地等。

省级人民政府的审批权限

（1）征用基本农田以外的耕地低于35公顷的。

（2）征用其他土地低于70公顷的。

（四）建设用地的审批程序

建设用地的审批，一般要经过五个步骤，简单地讲：一是申请，二是拟定方案，三是审核批准，四是组织实施，五是验收发证。下面按不同用途的土地，具体介绍一下建设用地的审批程序：

1．城市建设用地的审批程序

在土地利用总体规划确定的城市建设用地区内使用土地的，由市、县级人民政府统一规划、统一征用、统一开发，审批程序是：

（1）由市、县人民政府土地行政主管部门根据土地利用总体规划、城市规划、土地利用年度计划和现有建设用地的利用情况，拟定城市建设用地统一开发方案，向省级人民政府土地行政主管部门提出申请，其中直辖市城市建设用地统一开发的向国土资源部申请。涉及农用地转用、征用土地的，应当同时拟定农用地转用、征用土地和转用耕地补偿方案，一并上报。

（2）省级以上人民政府土地行政主管部门对农用地转用、征用土地和占用耕地补偿方案及现有建设用地利用情况等进行审查，报同级人民政府批准。征地方案经依法批准后，由被征地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征地所在地的乡（镇）、村予以公告。

（3）方案经依法批准后，由被征地所在地的县、市人民政府组织实施。将被批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征地所在地的乡（镇）、村予以公告。

（4）以上过程结束后，由市人民政府按具体建设项目分别供地（可以形象地称为上级批发，下级零售）。有偿使用国有土地的，由市人民政府土地行政主管部门与土地使用者签订国有土地有偿使用合同；划拨使用国有土地的，由市人民政府土地行政主管部门向土地使用者核发国有土地划拨决定书。

（5）建设项目竣工后，由市人民政府对建设用地进行验收，并办理土地登记，核发国有土地使用证。

2．城市建设用地区外单独选址建设项目用地的审批程序

法律规定，能在城市建设用地区外单独选址的项目，一般是指能源、交通、水利、矿山、军事设施等项目用地，其他项目用地都应依法申请城市建设用地区内的土地。在土地利用总体规划确定的城市建设用地区外单独选址的建设项目，需要使用国有土地的审批程序是：

（1）建设项目可行性研究论证时，由土地行政主管部门对建设项目用地有关事项进行审查，提出建设项目用地预审报告；可行性研究报告报批时，必须附具土地行政主管部门出具的建设项目用地预审报告。

（2）建设单位持建设项目的有关批准文件，向市、县人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请，由市、县人民政府土地行政主管部门审查。土地行政主管部门审查后，按照规定的批准权限报省级以上人民政府批准。涉及农用地转用和征用土地的，由土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门拟订农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案和供地方案，一并上报。

建设项目确需使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外的土地，涉及农民集体所有的未利用地的，只报批征用土地方案和供地方案，不需要有农用地转用方案；涉及国有农用地的，不拟订征用土地方案。

（3）涉及农用地转用和征用土地的，方案经依法批准后，由被征地所在地的县、市人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征地所在地的乡（镇）、村予以公告。

（4）以上过程结束后，由市、县人民政府组织实施，向建设单位颁发建设用地批准书。有偿使用国有土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门与土地使用者签订国有土地有偿使用合同；划拨使用国有土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门向土地使用者核发国有土地划拨决定书。

（5）建设项目竣工后，由县级以上人民政府土地行政主管部门对建设用地进行验收，并办理土地登记，核发国有土地使用证。

3．乡镇企业、乡镇村公共设施、公益事业建设用地的审批程序

兴办乡镇企业、进行乡镇村公共设施和公益事业建设，可以依法申请农民集体所有的土地，审批程序是：

（1）由农村集体经济组织或建设单位，向县、市人民政府土地行政主管部门提出用地申请。

（2）土地行政主管部门按照国家有关规定进行审查后，按照省、自治区、直辖市的规定报有批准权的人民政府批准。涉及农用地转用的，应当先按照《土地管理法》的规定办理农用地转用手续。

（3）建设用地经依法批准后，由县、市人民政府土地行政主管部门通知申请用地单位，并组织实施。申请用地单位应当按照国家有关规定履行开垦的耕地义务和缴纳有关费用。

（4）工程竣工后，由县、市人民政府土地行政主管部门进行验收，并办理土地登记，核发集体建设用地使用证。

申请使用国有建设用地的，按使用国有土地的有关规定办理。

4．农村村民建住宅用地的审批程序

农村村民建住宅，可以申请使用农民集体所有的土地，但一户只能拥有一处宅基地，其面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准，审批程序是：

（1）由村民向农村集体经济组织或村民委员会提出申请。

（2）经村民会议讨论，乡镇人民政府审核，报县、市人民政府批准。涉及占用农用地，应当先按照《土地管理法》的规定取得农用地转用手续。

（3）经依法批准后，由县级人民政府土地行政主管部门逐级通知申请用地者，并组织实施。

（4）住宅建成后，由县级人民政府土地行政主管部门进行验收，并办理土地登记，核发集体土地建设用地使用证。

农村村民出卖、出租住宅后，再申请宅基地的，不予批准。

5．抢险救灾等急需使用的土地，如何审批

可以先行使用土地。其中属于临时用地的，灾后应当恢复原状并交还原土地使用者使用，不再办理用地审批手续；属于永久性建设用地的，建设单位应当在灾情结束后6个月内申请补办建设用地审批手续。

三、关于土地违法行为问题

总的概念是，《土地管理法》、《土地管理法实施条例》、《基本农田保护条例》和《城市房地产管理法》四个法律法规设计的土地违法行为法律责任条款共33条。在这33条中，共列举了50多种土地违法行为，按照应追究的法律责任，可归结为18大类。对这18大类土地违法行为，法律都明确了应负的法律责任。另外，《刑法》规定，非法低价出让国有土地使用权的，要追究刑事责任。这样，土地违法行为实际上有类。

1．非法批地行为。有以下5种情况：一是无批准权而非法批准占用土地。二是超越批准权限非法批准占用土地。三是违反土地利用总体规划确定的土地用途批准占地。四是非法批准出让或者非法出让土地使用权用于房地产开发。五是违反法定程序批准占地。

非法批地从形式上看，有超量批地、化整为零批地、越类批地、变类批地、越域批地、违禁批地等。

2．非法占地行为。有以下4种情况：一是未经批准擅自占地，包括占地搞非农业建设和在禁止开垦的区域内开垦土地。二是采取欺骗手续，骗取批准占地。三是超过批准数量占用土地。四是经过非法批准占用土地。上述4种情况可以看出，未经批准占地和未经合法批准占地，都属于非法占地。

3．非法转让土地行为。有以下6种情况：一是买卖土地。二是以其他形式非法转让土地。三是不按法定条件转让出让土地使用权。四是违反法律规定转让划拨土地使用权。五是买卖或者以其他形式非法转让基本农田。六是擅自出让、转让、出租农民集体土地用于非农业建设。

4．非法低价出让国有土地使用权行为。刑法第410条规定的行为。

5．破坏耕地行为。有以下4种情况：一是占用耕地建窑、建坟。法律禁止在耕地上建窑、建坟。二是未经批准，擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，使土地种植条件遭到破坏。这里的前提是未经批准，如果经过批准则不违法。三是因开发土地造成土地沙化、盐渍化。法律规定，开发土地也要依法批准。不经批准开发，违法。虽经批准开放，但造成土地沙化、盐渍化，也要负法律责任。认定破坏耕地的重要条件，是耕地质量遭到破坏。四是在基本农田堆放固体废弃物，毁坏种植条件。第4种是《基本农田保护条例》的特殊规定。

6．占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼行为。在基本农田发展林果业和挖塘养鱼，《土地管理法》和《基本农田保护条例》都是明令禁止的。

7．临时用地上修建永久性建筑物、构筑物的行为。法律规定，不能在临时用地上修建永久性建筑物、构筑物。如果修建，则违法。

8．违反土地利用总体规划重建、扩建建筑物、构筑物行为。法律规定，在土地利用总体规划制定前已建的不符合土地利用总体规划确定的用途的建筑物、构筑物，不能重建、扩建。如果重建，扩建，则违法。

9．拒不履行土地复垦义务行为。是指有复垦义务的单位和个人，不履行或者不按照规定要求履行土地复垦义务的行为。

10．逾期不恢复种植条件行为。法律规定，建设项目施工和地质勘查需要临时占用耕地的，土地使用者应当自临时应当期满之日起一年内恢复种植条件。如果逾期不恢复，则违法。

11．非法侵占、挪用征地费行为。常见的有3种情况：一是上级主管部门凭借隶属关系，采用“提成”的办法占用，实为截留。二是其他单位凭借业务关系占用。三是个人非法侵占、挪用。

12．拒不交还土地行为。有以下5种情况：一是依法收回国有土地使用权，当事人拒不交出土地的。二是临时用地期满不归还的。三是单位或者个人经合法批准获得土地使用权后，不按规定的用途、时效使用土地，因而被要求交出或被收回土地使用权，但这些单位或者个人拒不交出土地，这就形成土地违法行为。四是拒不交出国家建设征用的土地的。五是经非法批准占地，依法应退还，当事人拒不退还土地的。

13．不办理变更登记行为。这是新法中增加的，有两种情况：一是土地所有权或使用权发生变更后，当事人不办理土地变更登记。二是土地的用途发生变动后，当事人不办理土地变更登记。

14．违反法定要求划基本农田保护区行为。法律规定：一是基本农田应当占本行政区域内耕地总面积的80%以上，二是有四类土地必须划入基本农田保护区。如果不按法定要求去做，则违法。

15．破坏或者擅自改变基本农田保护区标志行为。法律规定，基本农田保护区标志，任何单位和个人不得破坏或者改变。如果破坏或者改变，则违法。

16．侵占、挪用基本农田的耕地开垦费行为。法律规定，耕地开垦费应当专款专用，用于开垦新的耕地。侵占、挪用是违法的。

17．阻碍土地管理人员执行公务行为。法律规定，国家为公共利益的需要，可以对集体所有的土地实行征用。因此，任何单位和个人，都不得阻挠。如果阻挠或者不交出土地，则违法。

土地管理政策篇（10）

现将《北京市房屋土地管理局关于重申原购房职工要求改按成本价购房和建立住房公积金有关政策的通知》转发给你们，请遵照执行。

北京市房屋土地管理局关于重申原购房职工要求改按成本价购房和建立住房公积金有关政策的通知

局机关、直属各单位：

最近，部分已按1993年标准价购房的职工要求改按成本价购房，并要求建立住房公积金。现将有关政策重申如下：