一、引言

民以食为天。2022年中央“一号文件”特别强调了要保障粮食安全并且要落实“长牙齿”的耕地保护措施。考虑到当前新冠疫情带来的市场不确定因素的加剧，严守粮食安全生命线、端牢“中国人的饭碗”就显然格外重要。数据显示，2021年我国粮食播种面积为1.6亿hm2，2019-2020年我国耕地“非粮化”率为27%。为防止耕地“非粮化”推进耕地保护战略、维持粮食安全，有必要对治理耕地“非粮化”提出科学完善的应对措施。由于有效的调控措施应当建立在对于耕地“非粮化”问题的全面和系统把握之上，需要对耕地“非粮化”的形成原因、产生的矛盾进行仔细的梳理分析。在掌握这些基本问题的基础上，回应社会发展现实、考量现实需要，提出相应的治理耕地“非粮化”的应对措施。

二、耕地“非粮化”的成因

（一）粮食生产的比较收益偏低

一方面，虽说国家对于在耕地上生产的粮食规定了收购价格，但这一价格与同质化商品相比依旧偏低。这是因为，粮食生产过程需要种子、化肥、农药、农机具、劳动力、技术等各方面的投入，加起来的成本投入早远超补贴价格，而且农业生产具有天然的“弱质性”，极易受自然灾害、极端天气的影响，一旦出现病害、歉收、亏本，造成的损失更是巨大。另一方面，粮食和其他的经济作物相比，在利润上的差距日益增加，经济作物较高的终端销售价格在流通、加工、销售等环节均能分摊到较高的利润，而粮食作物终端低价则摊薄了这一环节的收益。从经济逻辑的角度讲，理性的农户则自然会选择放弃生产粮食，转而投入到经济作物的种植之上。

（二）种粮人口的老龄化倾向严重

受工业化、市场化和城市化的快速推进和深刻影响，农村中的绝大多数有体力和精力从事农业生产的青壮年都选择进城从事非农化的职业。一方面是因为进城从事非农化职业相比能够获得比粮食生产更高的收益，另一方面是因为这一代的农村青壮年已经不同于他们的父辈，思维意识的转变以及文化程度的影响，也不再愿意留在农村进行农业生产。由此，真正留在农村的就只有上了年纪的老龄化人口，而他们的精力有限，即便还保留了种植习惯并愿意生产，也仅能够自给自足，产出也比较低。

（三）城市资本下乡挤占粮食用地

在国家政策的引导下，实现农业规模化、专业化和现代化是提振乡村集体经济的新的发展趋势。由于工商资本本身天然的逐利属性，它倾向于比较收益更高的非粮食种植的产业。城市工商资本进入农村也就倾向于找到资本增值快的产业。特别是考虑到城市人力进入乡村，较高的土地租赁费用、劳动力和技术成本以及金融借贷更是要求其寻求更高的资本增加值的产业。而若粮食生产与城市工商资本结合，工商资本在耕地上的单位劳动投入必然小于小规模的家庭户，而且引入机械化多数情况下不能完全替代传统劳动，这样，实际上资本投入带来的规模经营下的粮食单产还可能低于小规模家庭户生产。由此，工商资本选择规模经营粮食生产的可能性和内生动力都大大降低。

（四）居民消费结构成为市场主导

随着大众经济水平的提升、健康观念的转变以及市场供应的调整，居民的食品消费结构特征也不再是单一的、温饱型的，而是多元化的、营养型的。这也是从更好地满足人们日益增长的美好生活需要而出发的。在这样的一种整体趋势下，粮食种植的比重自然会相应下降，而经济作物种植则有所提升。实际上，耕地“非粮化”产出其他作物是供给一方对居民消费结构变化这一需求一方的回应。并且需要一方对耕地“非粮化”的促进效应也呈现逐渐增强的趋势。那么，当务之急就是平衡粮食作物种植与经济作物种植之间的关系，满足居民消费需求。

（五）政策引导和激励尚不健全

目前种粮补贴政策主要针对规模种植农户，这就产生两个主要的问题，一是由于承包的耕地面积以及用来种粮的面积存在一定的差异，在补贴金额上自然也就存在不同，一些补贴款不能直接发放到种粮户的手中，影响了其种粮的积极性；二是一些的散户享受不到国家种粮补贴，则容易使其改变种粮计划，难以保证基本的粮食需求。

三、耕地“非粮化”的矛盾

（一）粮食安全和经济效益的协同推进矛盾

耕地“非粮化”需要考量粮食的双重属性、功能价值，即粮食的战略性功能和经济性价值。一方面，抑制耕地过度“非粮化”是站在新冠疫情在全球范围内蔓延以及农产品贸易格局变化的宏大背景之下为保障粮食安全的一项战略选择，“必须把饭碗牢牢端在自己手中”。这是事关国民生活基本保障的底线。另一方面，较之于经济作物，粮食作物不具有太高的产业附加值，同时又更需要密集的劳动力，能够带动的就业人口也非常有限。这就必然限制了其产业的多元化发展，也限制了其营利空间，自然也就不具有可观的竞争优势。因此，抑制耕地“非粮化”是否会必然地导致农业经济效益的下降，从而对农民收益增长产生负向的影响，值得进行科学的评估，而又如何在耕地“非粮化”的治理实践中保证粮食安全与经济效益的协同推进，这是耕地“非粮化”治理中最为首要，也是最为明显的一对矛盾性问题。目前，种植粮食不利于农民增收，或许是一个不容置疑的事实，也是基层治理耕地“非粮化”面临的最大障碍。治理耕地“非粮化”不得不考虑农民增收的现实问题，不能让种植粮食的农民吃亏。有利于农民增收应当是治理耕地“非粮化”，保障粮食安全的根本之处。

（二）耕地“非粮化”实践与配套政策之间的调适

一方面，由于永久基本农田区与粮食生产区、重要农产品保护区这“两区”的地块存在交叉重叠，也没有明确的界址标志，农户则很可能会在粮食种植的地块上进行经济作物的种植，从而无意识地触及耕地“非粮化”的底线；另一方面，耕地“非粮化”治理成本比较高，例如，消除基本农田之上的非粮种植的成本主要由基层政府来承担，这样就必然会加重地方政府的财政负担，而且这一块的法律制度建设也不够完善，农户通常也不会主动去完成这件事。倘若是强制推行这一消除措施，则很可能会产生农户的抵触情绪和冲突，不利于乡村社会稳定，甚至扩大发展为社会矛盾。因此，完善耕地“非粮化”治理的配套制度，是首当其冲的一项任务。

（三）耕地“非粮化”与农户自主经营之间的冲突

承包耕地的农户可以自主选择农作物生产，抑制耕地“非粮化”则意味着农户只能在耕地上从事粮食生产经营。倘若要推行抑制耕地“非粮化”，则必须说服农户将耕地用于粮食生产，或者劝说那么已经在耕地上进行经济作物生产的农户改种粮食。而理论上，农户在承包的耕地上种植其他经济作物，比如，蔬菜，而不是种植粮食作物，是否就一定构成违法，还需要进一步地论证。因为，土地承包法上仅规定在承包的耕地上不得发展林果木或者挖塘养鱼，起码在耕地上种植蔬菜是不违反土地承包法的。当前农户的维权意识比较强，在治理耕地“非粮化”的工作中，基层干部群众对此的反映也是最为强烈的。从实现乡村集体经济振兴角度讲，如果农户种植蔬菜能够获得比种植粮食更高的收益，可以说，没有太多的理由对农户的生产经营权进行限制，要求他们只能在耕地上种植粮食。

（四）抑制耕地“非粮化”与农业生产经营服务体系间的不匹配

当前，无论是种植粮食作物还是经济作物，都离不开生产经营服务，都需要健全和高效的管理体系。然而，实践中农户习惯于家庭生产的小规模经营，倾向于根据自身经验来开展经营活动。他们缺乏专业性和全面性的知识培训，大多也不具备抵御经营风险和应对市场竞争的能力。一些人还倾向于选择可能比较收益高的作物种植，但实际上又不具有相应的生产条件和经营能力。这时尤其需要一套完善的经营服务体系，对于农业生产、经营、加工和销售等全过程进行全覆盖的指导。另外，实践也表明，在种植粮食经营不善导致收益不高时，农户也不会主动退出耕地，而是选择将耕地“撂荒”。这时，即便是村集体有意要将耕地收回，也不大可能选择再次种粮食，耕地“非粮化”的可能性就非常大了。究其原因，可能与当前缺乏完善的经营主体的有效退出机制有关，农民依其成员身份取得承包地上一定年限的生产经营权后，即便是村集体基于合法的程序和理由收回，也通常会出于稳定承包经营的考虑而不重新分配新的承包地，自然而然，也就没有多少农民愿意主动选择耕地从事粮食种植和生产。

（五）耕地“非粮化”与“藏粮于地”战略之间的现实张力

“藏粮于地”是国家维护粮食安全的重要战略性举措。它是通过建设高标准基本农田，提高耕地上的粮食产出水平和能力，在粮食供给相对充足的时候，把用于粮食生产的耕地来种植经济作物，以满足人们多元化的农产品需求。也就是把潜在的粮食生产能力藏在耕地之中，而非在能种植粮食的耕地上全部种植粮食。对于耕地“非粮化”的抑制，就是要保证有相当面积的耕地直接用于粮食种植，维持粮食安全，这与“藏粮于地”本质上的目的是一致的。问题是，倘若对于全部的耕地“非粮化”行为都不加以区分地进行所谓的“一刀切”，则会与“藏粮于地”的政策初衷有所冲突。

四、治理耕地“非粮化”的应对措施

（一）提升粮食生产的综合效益

一方面，要加快农业现代化生产体系建设，推动全域综合整治、基本农田建设和保护、农业种植、生产、加工、营销等全过程服务建设、开展新型农民生产经营技能培训，以提升粮食生产专业化和服务化水平，增加粮食生产市场竞争能力。另一方面，创新农产品信贷金融服务，加大对于粮食生产的金融支持力度以及农产品保险补贴，降低粮食生产的市场经营风险。在粮食种植繁育、生产专业化、粮食加工、产品销售等环节开展全程式、清单式的服务，包括代耕代种、统防统治等，以促进粮食生产成本节约。鼓励家庭农场、种粮大户、农业生产经营公司或者农业股份合作社等新型农业生产经营主体在耕、种、收、售等环节选择土地托管服务，以尽可能整合资源、统一经营，降低农业生产管理成本，提升粮食生产的综合效益。

（二）完善耕地“非粮化”的动态监测

一是要对农业经营主体在耕地上的“非粮化”行为进行重点的全过程监测，严格控制其利用耕地从事其他的经营行为；二是要对城市工商资本流转土地的主体资格、技术资质进行严格的审查，对于其利用耕地开展经营的项目进行审批，严格限制工商资本通过集中取得耕地从事粮食生产以外的经营活动的“非粮化”行为；三是通过多级动态网络监管，多部门联动，实现耕地“非粮化”的网格化管理，逐渐完善属地化、分级化、全覆盖的管理体制和运行机制，从而推进耕地保护的全方位的动态监测。

（三）创新耕地“非粮化”治理的数字化改革

一是通过无人机航拍、卫星遥感、物联网、智能识别等技术对耕地上的粮食作物生长情况、土壤墒情展开动态监测，提升耕地“非粮化”监测的精度；二是对耕地的地块类型、作物种类、土壤养分量等进行数字化和可视化表达，建立基本农田保护区和粮食生产功能区的基础信息数据库；三是搭建耕地“非粮化”的监管平台，推进治理过程中的全域精准化和常态化的管理。
（四）健全粮食主产区的利益补偿机制

一是要加大中央对于粮食主产区的纵向农业转移支付力度，对于粮食生产的大县、商品粮大县实施奖励补助，以缓和粮食主产区所在的地方财政负担；二是探索建立主销区、平衡区对粮食主产区的横向利益补偿，按照粮食调出量由调入省向调出省支付一定的经济补偿，从而平衡区域间的粮食生产责任；三是提高土地出让金取得的收益中用于农业发展的资金的比例，并要有一部分用于基本农田保护建设，加强对粮食主产区的经济补贴。

（五）加强粮食作物生产的良种推广和品牌建设

一是以居民高品质、高要求的消费结构调整为导向，科学合理地安排粮食作物和经济作物的耕种比例，调整水稻、小麦等主要粮食生产比例，以及口粮和饲料粮的生产比例，强化对于中高端和品牌化的深加工粮食，向生产经营主体推荐优质良种。二是鼓励、支持生产经营主体发展绿色农业，加强有机大米、弱筋小麦等核心生产基地建设，建立品牌的畅销渠道，以优质产品、优质品牌吸引农业生产经营主体种植主粮，提高种粮农民的收益。

（六）加快粮食全生产链条的建设

加快农业产业园区的建设，实现粮食全产业链的发展。要积极主动寻求契机和突破，不断鼓励粮食加工产业迎合良性消费需求，加快开展粮食深精加工技术的研发，开展绿色优质粮食产品的研发推广，提升粮食产品的综合效益。加快建设一批粮食仓储物流设施、整合能力强、运营优的粮食物流园区。加强优质粮食核心生产基地建设，投入打造高标准、现代化的生产基地。

（七）推动耕地“非粮化”治理的法规出台

尽管国家已经出台了粮食生产功能区和重要农产品保护区的指导意见，但是对于推动粮食主产区抑制过快耕地“非粮化”的法规还没有形成。这也对于实践中治理耕地“非粮化”问题带来不小的难题，无有迹可循的法治依据。特别是对于一些经济发达地区耕地“非粮化”程度还比较严重，相关主体的不良行为也缺乏惩处的依据。因此，应当尽快出台治理耕地“非粮化”的法规，可以在条件具备的“非粮化”问题突出的省份，先行出台，待取得较好的治理和规范效果后，再进一步向全国其他的省份进行推广应用。

参考文献

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作者:周慧 周鑫 单位:湖南农业大学