耕地保护相关法律法规篇（1）

中图分类号：F301.24 文献标志码：A 文章编号：1000-8772（2012）01-0158-02

收稿日期：2012-01-10

基金项目：河南省教育厅软科学基金项目《关于中国集体土地流转制度的合理构建研究》（2011A630056）的阶段性成果，项目主持人：唐战立

作者简介：冯振强（1977-），男，河南新郑人，讲师，硕士，从事环境法研究。

土地是人类环境和自然资源的重要组成部分，是人类赖以持续存在和发展不可或缺的条件，中国春秋时代的思想家管仲就已提出：“地者，万物之本原也，诸生之根苑也。”而耕地更是其中的核心要素，因为耕地是人类所需食物的主要源泉，是农业生产发展的重要物质基础[1]，是农民的主要依靠和收入来源，是农村存在的特征和基础。因此，保护耕地资源的安全，就是保护农业和其他产业的生命线、保护农村经济和其他产业经济的生命线、保护粮食和国家、民族的生命线。党和国家一直以来也将保护环境和土地作为中国的一项基本国策。为此，制定了一系列法律、法规来规范开发、利用和保护耕地资源的行为，以期达到保护耕地的最佳效果，但是，耕地数量的递减和质量、功能的叠降现状并没有根本的改观。学界部分专家学者也从法律的角度对耕地资源保护建言献策。但笔者认为，不管是立法或学界的法律建议都在很大程度上忽略了对耕地资源有重大影响的农村集体土地流转行为，忽略了对流转主体应在耕地资源保护中的法律规制。本文希冀从被忽略的视角探讨建构对耕地资源保护的法制体系。

一、农村集体土地流转

1.农村集体土地流转的阐述。为了实现工业化和城市化，在国民经济高速发展的很长时间里，农业、农村和农民的发展及利益往往被忽略或牺牲了，由此产生的差距与不平等现象滋生了各种各样的矛盾。为化解三农存在的问题，盘活农村经济、改善农村集体土地的使用效益、提高农民收入，国家设置并健全了农村集体土地流转制度，这个制度集中体现在十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展的若干重大问题的决定》中。不过农村集体土地流转制度的设置与创新的根本目的和价值取向是协调各方利益，让农民获得更大实惠，也就是说农村集体土地流转制度是一个经济制度。

从中国土地所有权的形式来看，农村集体土地流转分为使用权的流转和所有权的流转。所有权的流转主要发生在“农转非”的场合，即农村集体所有的土地经过流转，其所有权主体变更为国家。其他形式的农村集体土地流转全部为使用权的流转。

2.农村集体土地流转中耕地资源遭受的破坏。在经济和社会转型的大潮中，工业化和城市化的扩充需要占用大量的土地。从中国目前的现状来看，流转中的农村集体土地大多表现为农用地，但自其产生之初就被烙上“经济”印记的农村集体土地流转制度，价值取向过于单一，特别是在土地资源总量恒定的情况下，忽视对耕地资源的保护，一味地谋发展、谋效益，势必造成耕地资源的有限性与经济发展的无限性之间的矛盾，而由于受经济发展可能带来的物质诱惑、官员的政绩促动等因素的影响，必然会出现牺牲耕地资源、让位经济发展的局面，目前耕地资源遭受破坏的现状已经充分说明了这个问题。这根本上就是与科学发展观及可持续发展理论相违背的。因此，在农村集体土地流转中必须将保护耕地资源作为一个重要工作，从法律、行政和政策等多方面加强实施，才能真正实现资源、社会和经济的可持续发展。

二、中国关于耕地资源保护的法律体系及其缺陷

（一）有关对土地流转中耕地资源保护的法律体系

耕地资源的特殊功能决定了国家的立法必须对耕地特殊对待，特别是对于土地流转过程中的耕地资源进行保护更是在很多法律中都有体现。不过早期的相关规定主要体现在一些规范性文件中，而关于耕地保护的专门法规出台较晚。按照制定时间先后主要有：国务院于1981年的《关于制止农村建房侵占耕地的紧急通知》、1982年的《国家建设征用土地条例》和《村镇建房用地管理条例》、1983年的《关于制止买卖、租赁土地的通知》、1986年的《加强土地管理、制止乱占耕地的通知》；1986年颁布的《中华人民共和国土地管理法》（最新于2004年修正）及1998年的《中华人民共和国土地管理法实施条例》、1987年的《土地复垦的规定》和《耕地占用税暂行条例》、1993年的《中华人民共和国农业法》（2002年修订）、1998年修订颁布的《基本农田保护条例》、2002年的《中华人民共和国农村土地承包法》、2005年农业部颁布的《农村土地承包经营权流转管理办法》以及其他的地方性法律法规。关于耕地的法律保护还体现在《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国水土保持法》、《中华人民共和国矿产资源法》及《中华人民共和国刑法》等法律中，当然，也包含相关的司法解释，如最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释。据此来说，中国关于耕地资源保护的法律形式是比较完备的，不过因为其中存在着诸多的缺陷，再加上各方面利益的纠葛，造成执法方面的惰性、多向性或不均衡性，以至于其并未产生应有的良好效果。

（二）保护耕地资源的有关法律存在的缺陷

1.对耕地资源保护的法律规范庞杂，分布散乱，没有形成一个逻辑缜密、内容较为合理完整的法律体系，且无专门的《集体土地流转法》或《耕地资源保护法》，也无基本的、高位阶法律。且“政”出多门，在不同利益的驱使下，规范的制定体现了不同的倾向，造成了法律在事实上的冲突，还存在制度或机制协调方面的缺乏。同时，中国的立法工作一贯遵循宜粗不宜细原则，部分法律规范只作了概括性或模糊性的规定。

2.在政策导向影响下，立法的价值取向定位是一切为了发展，尤其是经济发展。前述法律虽然对土地流转进行了规范，也对耕地资源保护进行了规范，但是却没有将二者结合起来进行规范的。我们知道土地流转是为经济发展增加活力因子，对土地流转的规范主要是为了经济发展的有序，而耕地资源的保护是为了耕地的可持续利用。没有将土地流转中的耕地资源保护予以阐述、重视，本身就是没有协调好经济与资源之间的矛盾统一关系，这与科学发展观、可持续发展理论是相违背的。

3.法律缺乏对政府管理职责的规制。在前述法律中，不管是在土地流转中的管理职责，还是在耕地资源保护方面的职责，都是在强调政府在其中的权力。即使是在出现相关问题，需要政府去解决时，也强调的是政府有权去做，那么我们也可以理解为政府也有权不去做。因此，在目前的法律中，仍然遵循的是“权利本位观”。同样的，在政府不作为或乱作为的时候，虽有法律责任的规定，但是在缺乏外在监督及检举、控告途径的情况下，兼具“裁判与运动员”两种身份的政府追究自己的可能性及程度又有多大？

4.很多法律规范存在着不可操作性。如《中华人民共和国土地管理法》第36条第一款中的“可以利用劣地的，不得占用好地”中的好坏地如何统一衡量；第42条规定“用地单位和个人应当按照国家有关规定负责复垦”，那么在土地总量一定，而全部被开发的情况下，又怎么去复垦？《中华人民共和国环境保护法》第6条规定一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。但是向谁检举和控告及怎么检举和控告却均无规定。

5.征地补偿标准、耕地使用税额度偏低，与市场价值和实际收益差距甚大，出现了成本与收益的失衡。造成了很多人付出较小成本就占有、利用了很大的耕地资源，在没有规定应当如何合理利用耕地资源的情况下，必然造成耕地资源的浪费与破坏。

三、农村集体土地流转中耕地资源保护的法制完善建议

在经济利益的驱动下，土地流转中的当事人只想最大限度地利用耕地资源，且关于土地流转的政策、法律在此影响下，多是考虑如何让土地流转获得更大的空间，而忽略了其中的耕地资源保护问题。因此，我们必须以“义务本位”原则为指导，建立健全农村集体土地流转中的耕地资源保护的机制。

1.由国务院牵头，与耕地保护、流转、利用相关的部门共同参与，制定《集体土地流转法》。当然，本法并不是诸多学者所主张的纯粹的土地流转机制的建立，也不是掺入耕地保护只言片语的法律，而是以协调发展与资源关系，注重耕地资源合理利用和保护，以保障可持续发展为原则，统筹集体土地流转中的耕地资源保护问题的，一个基本的、综合性的法律。制定本法应以宪法为依据，具体规定在土地流转中使用、保护耕地的原则、措施、参与人、激励或奖惩机制、法律责任等，弥补其他法律存在的不足；明确农村集体土地的产权及收益制度，明确农村集体组织在土地流转中的重要地位，建立一个有效保护耕地资源的土地流转机制。

2.修订完善现有法律，以较为明确具体、合理、易操作的规范为主导。如其中占用耕地进行复垦的规定，往往流于形式，因此就可以取消这样的规定，代之以补偿或耕地占用税（费），这样会更切合实际。增加耕地所有人、使用权人的监督、审核义务和耕地使用人的合理使用和保护义务。将保护和合理使用耕地资源作为土地流转合同中的一项强制性条款，并规定相应的违约责任。完善征地制度和税收制度，参照市场指标，改变目前耕地使用费用与收益差距巨大的情况，提高现有的征地补偿标准和耕地占用税，减少对耕地的觊觎，减少耕地的占用和浪费、破坏，维持耕地的数量和质量及功能，实现生态资源和经济效益的双赢。关于这一点，在山东莱阳租地进行农业经营的日本朝日绿源公司已经给我们上了一堂很好的生态课。

3.加强对政府及其工作人员的规制。因为权力使然，所有的土地流转行为都直接或间接地与政府及其工作人员产生联系，特别是耕地的大量或特殊使用必须经过相关政府部门的审批方可进行。但是，现实中政府及其工作人员的失职及的存在，造成耕地被违法征用、使用，而违法者又有部分逍遥法外，严重影响到了法律和政府的威信。因此，法律必须有针对性地加强对政府工作人员的监督、约束、限制，加重相应的制裁措施，保证政府及其工作人员的监督职责合理有效实施，保证其行政及执法行为向保护耕地资源倾斜，保障一个良好的耕地管理秩序。

4.尽快制定《环境公益诉讼法》。耕地资源最终是关系到公共利益的。因此，一切单位和个人均有权力对破坏耕地资源的行为提出控告，以保障生态整体的良好运行。公益诉讼是指公民或单位为了保护环境与资源，根据法律规定的权利和程序代表社会公众或社会公共利益而对不履行环境社会责任或履行不全面的单位或个人向法院提讼，进行司法救济的途径。其中的控告对象应当体现土地流转当事人、控告范围应当体现土地流转过程中所发生的破坏耕地资源的行为。从而解决目前控告、检举无法可依的问题。

耕地保护相关法律法规篇（2）

一、工作目标

（一）确保全区耕地和基本农田保护面积不少于土地利用总体规划确定的耕地保有量和基本农田保护指标，到2020年，全区耕地面积不少于5.25万亩，基本农田保护面积不少于1.5878万亩。

（二）加强基本农田保护，确保全区基本农田面积不减少、用途不改变、质量有提高。

二、责任主体

（三）耕地保护共同责任是指各级政府、各职能部门和相关单位及其工作人员在耕地保护和查处破坏耕地行为工作中，依照法律、法规和相关规定应当承担的责任。

（四）各镇人民政府、街道办事处是本辖区内耕地保护的行政责任主体，对土地利用总体规划确定的本行政区域内耕地保有量和基本农田保护面积、年度计划执行情况负总责，各镇（街道）主要负责人为第一责任人，分管负责人为直接责任人。各相关职能部门的主要负责人是耕地保护的主要责任人，经办人是直接责任人。

（五）国土资源管理部门是耕地保护的行政主管部门，全面负责耕地保护工作。监察、财政、农林、环保、法院、检察院、公安等部门依照各自职责，共同做好耕地保护和破坏耕地行为的执法查处、审理等工作。

三、职责分工

（六）各镇（街道）要在本辖区内耕地保有量和基本农田保护面积不减少的前提下，统筹生态环境建设与耕地保护，积极挖潜开展土地整理和复垦开发，积极配合相关执法部门制止破坏耕地的行为，做好对违法建设的查处、拆除、没收、恢复原貌等工作。

（七）国土资源管理部门负责全区的耕地保护工作，监督检查土地管理法律、法规、规章、政策在我区范围内的执行情况。严格执行耕地保护各项制度，严肃查处土地违法违规行为。

（八）农林部门负责加强耕地质量监管和建设，依法规范推进高效农业、生态农业、观光农业发展，引导农业结构合理调整，稳定耕地面积，确保粮食和其他关系民生的重要农产品供给。

（九）环保部门负责将耕地特别是基本农田作为重要的生态资源予以保护，加强土壤、水体等污染防治，修复和改善农田生态环境。

（十）财政部门负责筹措并管理好耕地保护方面的资金，确保耕地保护、土地整理和复垦开发资金投入。

（十一）监察、法院、检察院、公安等部门要按照区土地执法共同责任机制的要求，积极协助国土部门遏制耕地破坏行为，按照相关法律法规做好案件协查、司法移送、责任追究等工作。

四、工作制度

（十二）各镇（街道）应当成立耕地保护工作领导小组，建立健全耕地保护监督检查制度。土地行政主管部门、农业行政主管部门以及其他有关部门应定期组织对基本耕地保护情况进行检查，将检查情况书面报告区人民政府。

（十三）各镇（街道）应当制定耕地保护计划，落实耕地保护措施，对土地利用总体规划确定的耕地保有量和基本农田保护指标，要逐一分解落实到每个地块，确保图、数、地块一致，并设立基本农田保护区公示牌，埋设基本农田保护区界址桩；及时落实集体经济组织对其所有耕地、农户对其承包耕地的直接保护责任；依法保护和合理利用耕地，坚持耕地的农业用途，不得撂荒、闲置耕地或者破坏耕地；积极推进土地整理和复垦开发，有效增加耕地面积；建立和完善土地管理监察动态巡查责任目标考核体系，严格落实巡查责任，有针对性地确定巡点并落实责任人，及时发现和制止违法违规用地行为；每年12月底前向区政府报告耕地保护责任目标的履行情况。

（十四）国土资源管理部门应当加强全区范围内的土地管理和耕地保护工作，根据新一轮土地利用总体规划，制定土地复垦开发整理专项规划，加大补充力度，确保耕地动态平衡；加强土地监察，加大巡查力度，进一步落实土地监察动态巡查责任制。

（十五）区人民政府将定期对各镇（街道）的耕地保护责任目标履行情况进行考核，对考核不合格的，实行一票否决。考核的主要内容为：耕地保有量和基本农田保护面积是否达到土地利用总体规划确定的数量；是否实现耕地占补平衡；耕地保护工作组织、制度、措施、资金是否落实到位；违法占用耕地、基本农田案件查处率是否达到100%。

五、责任追究

（十六）对不履行或不正确履行土地管理职责，致使土地管理秩序混乱、年度内行政区域内违法占用耕地面积达到新增建设用地占用耕地总面积的15%，或造成恶劣社会影响的，区政府将依照《省领导干部违反土地管理规定行为责任追究暂行办法》有关规定，对相关责任人实行问责。

（十七）区国土资源管理部门对相关部门和各镇（街道）不履行本意见规定职责并经核实的，提请区政府对相关单位及责任人追究责任。

耕地保护相关法律法规篇（3）

（二）加强基本农田保护，确保全区基本农田面积不减少、用途不改变、质量有提高。大力开展基本农田整理，2020年前整理补充耕地面积不少于8000亩。

二、责任主体

（三）耕地保护共同责任是指各级政府、各职能部门和相关单位及其工作人员在耕地保护和对破坏耕地行为查处工作中依照法律、法规和相关规定应当承担的责任。

（四）各镇人民政府、街道办事处是本辖区内耕地保护的行政责任主体，对土地利用总体规划确定的本行政区域内耕地保有量和基本农田保护面积、年度计划执行情况负总责，各镇（街道）主要领导为第一责任人，分管领导为直接责任人。各相关职能部门的主要负责人是耕地保护的主要责任人，经办人是直接责任人。

（五）国土资源管理部门是耕地保护的行政主管部门，全面负责耕地保护工作。农林、环保、财政、监察、公安、检察院、法院等部门依照各自职责，共同做好耕地保护和破坏耕地行为的执法查处、审理等工作。

三、职责分工

（六）各镇（街道）要在本辖区内耕地保有量和基本农田保护面积不减少的前提下，统筹生态环境建设与耕地保护，积极推进土地整理和复垦开发，积极配合相关执法部门对破坏耕地的行为进行制止，做好对违法建设的查处、拆除、没收、恢复原貌等工作。

（七）国土资源管理部门全面负责辖区内的耕地保护工作，监督检查土地管理法律、法规、规章、政策在辖区内的执行情况。严格执行耕地保护各项制度，严肃查处土地违法违规行为。

（八）农林部门负责加强耕地质量监管和建设，依法规范推进高效农业、生态农业、观光农业的发展，引导农业结构合理调整，稳定耕地面积，确保粮食和其他关系民生的重要农产品供给。

（九）环保部门负责将耕地特别是基本农田作为重要的生态资源予以保护，加强土壤、水体等污染防治，修复和改善农田生态环境。

（十）财政部门负责筹措并管理好耕地保护方面的有关资金，确保耕地保护、土地整理和复垦开发资金的投入。

（十一）监察、公安、检察院、法院等部门要按照区土地执法共同责任机制的要求，积极协助国土部门对破坏耕地的行为进行遏制，要按照相关法律法规做好案件协查、司法移送、责任追究等工作。

四、工作制度

（十二）各镇（街道）应当成立耕地保护工作领导小组，建立健全耕地保护监督检查制度。土地行政主管部门、农业行政主管部门以及其他有关部门应定期组织对基本耕地保护情况进行检查，将检查情况书面报告区人民政府。

（十三）各镇（街道）应当制定耕地保护计划，落实耕地保护措施。对土地利用总体规划确定的耕地保有量和基本农田保护指标，逐一分解落实到每个地块，确保图、数、地块一致，并设立基本农田保护区公示牌，埋设基本农田保护区界址桩；及时落实集体经济组织对其所有耕地、农户对其承包耕地的直接保护责任；依法保护和合理利用耕地，坚持耕地的农业用途，不得撂荒、闲置耕地或者破坏耕地；积极推进土地整理和复垦开发，有效增加耕地面积；建立和完善土地管理监察动态巡查责任目标考核体系，严格落实巡查责任，确定巡点并落实责任人，及时发现和制止违法违规用地行为；要在每年12月底前向区政府报告耕地保护责任目标的履行情况。

（十四）国土资源管理部门应当加强本行政区域内的土地管理和耕地保护工作。要根据新一轮土地利用总体规划，制定土地复垦开发整理专项规划，加大补充力度，确保耕地动态平衡。加大对基本农田进行综合整理力度。加强土地监察，加大巡查力度，进一步落实土地监察动态巡查责任制。

（十五）区人民政府定期对各镇（街道）耕地保护责任目标履行情况进行考核，考核不合格的，实行一票否决。考核的主要内容为：耕地保有量和基本农田保护面积是否达到土地利用总体规划确定的数量；是否实现耕地占补平衡；耕地保护工作组织、制度、措施、资金是否落实到位；违法占用耕地、基本农田案件查处率是否分别达到100%。

五、责任追究

耕地保护相关法律法规篇（4）

我国在保护耕地数量动态平衡方面成效显著，相关法律法规比较健全，但对耕地质量的保护大多是原则性、概括性的规定，操作上存在明显不足，导致耕地质量下降，其中主要表现为耕地污染。这势必使农业的可持续发展失去最重要的物质基础，同时与我国循环经济发展模式和构建和谐社会理念是相违背的。国家颁布了《土地管理法》、《农业法》、《农产品质量安全法》、《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》等，对耕地污染防治却没有专门的法律规定。因此，亟须制定完善的《耕地污染防治法》，对耕地的保护加以引导和科学规划。

一、耕地界定及我国耕地污染现状

1.耕地概述。耕地主要由土壤组成，土壤的组成包括固相(矿物质、有机质）、液相(土壤水分或溶液)和气相(土壤空气)等三相物质四种成分有机地组合成一起，具有天然肥力和生长植物物质的能力，是一种农业生产资源，更是一种环境要素。

当前通用的耕地定义出自全国农业区划委员会和原国家土地管理局制定的《土地利用现状调查技术规程》（以下简称《规程》）。《规程》将耕地定义为是指种植各种农作物的土地，它是人类所需食物的主要源泉，是农业生产发展的重要物质基础。包括新开荒地、休闲地、轮歇地、草田轮作地;以种植农作物为主，间有零星果树、桑树或其他树木的土地;耕种三年以上的滩地和海涂，耕地中包括南方宽小于1.0米，北方宽小于2.0米的沟、渠、 路和田埂。《规程》还将耕地分为5个二级地类：灌溉水田、望天田、水浇地、旱地和菜地。国土资源部正在制定新的国家标准，对土地利用类型及耕地的二级分类进行重新划分。

2.耕地污染的界定。

(1)耕地污染的定义。耕地污染是指耕地受到大气酸雨或富含有毒有害物质水的侵蚀，恶化了土壤原有的理化性状和丧失了生产潜力，导致耕地上的农林副产品对人畜禽渔的危害。又可以理解为：有毒污染物通过大气、水和生物直接或间接地向耕地土壤排放，超过耕地土壤环境容量，从而打破了耕地土壤内部系统的平衡，引起土壤结构和功能发生变化的过程。换句话来说，耕地被污染的过程就是有毒物质改变了耕地土壤的理化性质，使耕地“中毒”的过程。

(2)不同类型耕地土壤污染的差异（即耕地土壤污染具有区域性特征）。不同类型耕地土壤的起源及发育条件各不相同，因而有机质含量、集聚其中的生物体的种类和活动以及由此组成的生物过程强度等方面均有差别，并且每种类型的土壤有其固有的酶活性水平。红壤呈酸性,强酸反应。丘陵红壤一般氮、磷、钾的供应不足,有效态钙、镁的含量也少,硼、钼也很贫乏。红壤比黄壤年平均气温高而排水较好,故含水氧化铁与铁的活化度均较黄壤低，但矿物风化度较黄壤深而富铝化过程较强。其它类型的土壤也有各自独一无二的特点。由于耕地土壤存在不同类型，导致其组成成分具有复杂性和土壤物理化学性状（pH、Eh等)等存在差异,造成工业“三废”、重金属、农药、化肥以及其他污染物在土壤环境中形态的复杂和多样性。比如金属不同形态，其生理活性和毒性均有差异，其中以有效态和交换态的活性、毒性最大,残留态的活性、毒性最小,而其他结合态的活性、毒性居中。因此,各种污染物在不同类型土壤中容量有可能相同，但造成耕地污染程度不同。有些污染物在某地区土壤中残留量高，却没有造成土地污染，但在另外地区土壤中残留量低的时候却造成土地严重污染。

3.我国耕地污染的现状。耕地污染，主要表现为土壤环境的污染。土壤环境是一个开放体系，与其他环境要素间进行着物质和能量的交换，据研究，大气、水等其他环境要素的污染90%最终都要归于土壤污染，土壤污染的影响是最根本性的。据国家环保总局统计，目前全国受污染的耕地约有1.5亿亩，其中，污水灌溉污染耕地3250万亩，固体废弃物堆存占地和毁田已超过200万亩，合计约占耕地总面积的十分之一以上，并且多数集中在经济较发达的地区。据报道，受镉、砷、铬、铅等重金属污染的耕地面积近2000万hm2，约占总耕地面积的五分之一，其中工业“三废”污染耕地1000万hm2。例如:20世纪80年代中期对北京某污灌区进行的抽样调查表明，大约60%的土壤和36%的糙米存在污染问题。另一方面，全国有1300～1600万hm2耕地受到农药的污染。湖北省荆门市的最大工业废水及生活污水，把竹皮河水变成了酱色区，所含的氟、铅、硫化物等十几种有害物质，皆大大超过人畜饮用标准，鱼虾鸭鹅基本绝迹，4700亩农田和1500亩水面因污染而撂荒。湖冲村一位农民承包了6亩稻田，收获的5000多斤稻谷竟然变成了黑色，连鸡、猪都不吃。总之，目前耕地污染严重，形势紧迫，必须进行治理。

二、国内外耕地污染防治立法比较

1.国内有关耕地污染防治的法律规定。目前我国已制定有关环境保护、治理污染的国家法律有6部，资源保护的法律有9部，国家有关环境资源保护的行政法规30多部,环境资源保护方面的行政规章有400多个,已初步形成了体系。但对耕地污染防治的法律规定都是原则性、概括性的，散见于《环境保护法》、《农业法》、《农产品质量安全法》、《土地管理法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《固体废弃物污染环境防治法》、《矿产资源法》、《基本农田保护条例》和《土壤环境质量标准》当中。《环境保护法》的规定为:“各级人民政府应当加强对农业环境的保护,防治土壤污染、土地沙化、盐渍化、贫瘠化、沼泽化、地面沉降和防治植被破坏、水土流失、水源枯竭、种源灭绝以及其他生态失调现象的发生和发展，推广植物病虫害的综合防治，合理使用化肥、农药及植物生长激素。”《农业法》第五十八条规定，农民和农业生产经营组织应当保养耕地，合理使用化肥、农药、农用薄膜,增加使用有机肥料，采用先进技术，保护和提高地力,防止农用地的污染、破坏和地力衰退;《土地管理法》在第三十五条规定各级人民政府应当采取措施，维护排灌工程设施，改良土壤，提高地力，防止土地荒漠化、盐渍化、水土流失和污染土地;《基本农田保护条例》在第十九条、第二十二条、第二十三条、第二十五条和第二十六条分别对土壤污染防治作了详细规定;（1)第十九条:国家提倡和鼓励农业生产者对其经营的基本农田施用有机肥料,合理施用化肥和农药。利用基本农田从事农业生产的单位和个人应当保持和培肥地力;（2)第二十二条:县级以上地方各级人民政府农业行政主管部门应当逐步建立基本农田地力与施肥效益长期定位监测网点，定期向本级人民政府提出基本农田地力变化状况报告以及相应的地力保护措施,并为农业生产者提供施肥指导服务。（3)第二十三条:县级以上人民政府农业行政主管部门应当会同同级环境保护行政主管部门对基本农田环境污染进行监测和评价，并定期向本级人民政府提出环境质量与发展趋势的报告。（4)第二十五条:向基本农田保护区提供肥料和作为肥料的城市垃圾、污泥的，应当符合国家有关标准。（5)第二十六条:因发生事故或者其他突然性事件，造成或者可能造成基本农田环境污染事故的，当事人必须立即采取措施处理,并向当地环境保护行政主管部门和农业行政主管部门报告,接受调查处理。《土壤环境质量标准》和《关于开展基本农田保护区土壤质量鉴定通知》的规定。规定了土壤环境质量分类和标准分级以及土壤监测的采样方法和分析方法。《农产品质量安全法》第二章对农产品产地安全及农产品GAP种植地点与肥料做了明确要求;并且实行防止因农产品产地污染而危及农产品质量安全的农产品产地管理制度。即对耕地的种植做了明确限制。

2.国外有关耕地污染防治的法律规定。国外专门立法，加大耕地污染防治的力度。如丹麦制定《土地污染法》、英格兰制定《环境保护法》、德国制定《德国联邦土壤保护法》、荷兰制定《土壤保护法》、澳大利亚制定《污染土地管理法》等等。日本1970年颁布了《农业用地土壤污染防治法》。其目的之一是为清除镉等特定的有害物质(由政府指定）对耕地的污染，使土地复原，都道府县知事指定耕地土壤污染对策区域，实施客土事业和其他必要的公共事业,以谋求土壤的复原(第3条、第5条）。知事在认定对策区域内可能损害人的健康的农畜产品被生产出来时，可以将其指定为特定区域，对那里的作物种植发出劝告，限制种植指定为不适当的农作物(第8条、第10条）。农药管制法将构成土壤污染原因的有污染农作物使人畜发生损害的农药指定为“土壤残留性农药”，对政府课以设定其使用标准的义务(第12条之3）。德国1998年颁布了《联邦土壤保护法》,1999年又制定了《污染土地管理规则》,确定了土地使用者和所有者规避危险的原则和清除土壤污染的义务,并明确了谁应对污染土地的调查统计和采取清除措施负责。日本明治大学法学院教授Yumihiko Matsumura发表的《日本的土壤整治法》一文,考察了《日本土壤整治法》的框架,提出了该法旨在调整工业用地土壤污染的整治，其污染土地信息披露制度在加速土壤污染整治方面发挥重要作用。《日本土壤整治法》分为三部分:（1)实施土壤调查;（2)指定为污染区，如果调查发现该土地上集中的某有毒物质超过限量，则就应该把该土地指定为污染区,并登记在指定污染区登记簿中。(3)危险管理措施，整治行政令。Yumihiko Matsumura教授认为污染区登记簿对公众公开的方案,将对促使公司积极参与土壤污染整治带来深远影响,它将激励工业界人士采取预防措施。美国Robinson & Cole LLP律师事务所土地法部门律师Hiroko Muraki Gottlieb 发表的《土壤治理二十年经验之借鉴:中的贷款人责任之演进》论文在考察了《美国的综合环境对策、赔偿及责任法》的基础上探讨了美国在实施有关立法方案来整治污染土地或地下水时面临的挑战,研究了贷款人的责任和担保利益免责的演进过程。

3.国内外耕地(农地)污染防治法律法规比较。

(1)法律法规内容的比较。我国有关耕地污染防治的法律法规大多是原则性规定，缺乏操作性，又没有配套实施的措施，只是指出要“防止土壤污染”、“改良土壤”。但对于如何保障土壤不被污染，如何对污染的土壤进行改良，并未做出明确而完善的规定。国外大都制定专门的耕地污染防治法，比如美国《资源保护回收法》，一部法律中有众多的章节和小章节、条款以及相当多的附录。在该法中有一个专门对于小量废物排放者的规定，如果我们用一句话定义它，就是“在一个月中所排放的有害废物总量超过100公斤低于1000公斤的排放者”。而美国在该法中对小量废物排放的描述则有两页多。比如，首先要明确说明美国环保局是根据该法的哪些章节对被定义为小量排放者实施具体规定;第二、这些规定的应用范围;第三、从何时开始排放者必须使用环保局的排放清单以及清单必须含有的内容;最后该法还规定在有效标准和日期产生前,排放者应该在何种条款下排放废物等等。

(2)诉讼时效的比较。我国耕地污染防治诉讼时效规定短于国外，《民法通则》第20条规定，从权利被侵害之日起超过二十年的，人民法院不予保护。但环境污染与破坏行为与损害后果的出现之间存在明显的时间差，损害结果存在着隐蔽性和滞后性，损害后果短时间内难以确定，与环境侵权后果出现的时间相比，20年的最长时效显得太短，不利于保护受害人合法权益;比如美国各州公司法规定,公司终止以后，作为责任主体还将存在一段时间,只要在追诉期内,已经终止的公司仍然像普通人一样可能成为被告;著名的日本四大公害事件之一的熊本水俣病事件,用了50年之久才揭穿水俣病的秘密。

(3)法律责任的比较。我国法律责任的规定与国外立法相比存在缺陷。如传统的民事侵权赔偿责任存在救济的滞后性;刑事制裁重视“结果犯”，轻视“行为犯”，缺乏源头控制措施，往往造成重大污染而很难挽回;刑法关于“破坏环境资源保护罪”等罪名都是故意犯罪，缺乏无过错责任规定;环境行政诉讼中，作为被告的行政机关负有举证责任，但作为原告的加害人往往是企业，对排放的污染物的属性和技术了如指掌，举证能力胜过行政机关，行政机关往往有心无力，导致出现原告和被告最终协商执法，对环境和人身财产保护极为不利。而许多国家通过环境法律的制定和修改，加强了环境责任制及对污染破坏环境的行为和环境违法行为的惩罚。在对污染破坏环境的责任的追究方面，一些国家的立法从过去只追究组织、单位的责任发展到同时追究政府官员、公司经理的个人责任;一些立法还对污染破坏环境的连带责任作了规定。

(4)管理体制的比较。在现阶段，我国耕地污染处于多头管理，农业部负责土壤污染调查治理，国土资源部负责土地的管理，地矿部门则做地质大调查。针对污染耕地，各部门都在管，但又管得不多，有的甚至还几乎不管；环保部门隶属于当地政府，靠吃当地财政，对当地经济有重大影响的企业也无能为力。国外都通过立法建立了统一的环境管理机关。如美国立法成立联邦环保局，是联邦政府执行部门的独立机构，直接对总统负责，不附设与任何常设部门之下，联邦环保局与其他具有部分环境管理职能的政府部门的职权划分明确，工作协调有效；日本立法成立环境省，相当于我国部级。日本环境管理体制的垂直结构是一种地方主导与自主型的，即地方政府对本管辖区的环境质量全面负责，地方环境管理机构及企业环境管理组织是全国环境管理行为的主导力量。地方政府享有较高程度的自治权，特别是预算、立法和发展自等。

三、完善我国法律法规，防治耕地污染

1.修改《宪法》，增加耕地污染防治内容，同时树立综合立法思想。在《宪法》第26条中增加“防治耕地土壤环境的污染和破坏，国家组织、鼓励和奖励保护土壤环境的活动。”目的是主张为我国制定《耕地污染防治法》提供法律依据和奠定立法基础。

修改《宪法》要体现耕地的经济价值、环境价值和生态价值。既要考虑耕地的经济效益，又要考虑耕地具有提供动植物生存环境、地下水补给、在美学方面具有乡村景观和风景的功能。扭转当前耕地实用主义中心思想，将耕地保护与自然、环境、生态三者有机结合起来，体现综合立法思想。

2.修改《环境保护法》，改革现行的环境行政管理体制和运行机制。要破除地方和部门分割，建议国务院设立“环境部”，实行环保部门垂直领导。在《环境保护法》第7条中增加“环境保护部门实行上下级垂直管理，只对上级环保部门负责制度；经费从地方政府独立出来，取消地方经济的束缚；同时赋予环保部门更大的环境管理权力，包括环境强制措施；配备通讯设备、交通工具等”。目的是改变耕地污染处于多个部门管理，又管理不到位的局面。但同时要加强对环境行政执法主体的监督，明确不同级别环保部门相应的职权与职责，防止出现部门间的利益争夺。耕地土壤污染应由现行的“末端控制”机制转变为“点源控制”和“全过程控制”管理模式，体现可持续发展对耕地污染控制所要求的持续性原则和预防性原则，由事后抑制措施转变为事前抑制措施，同时建立土壤污染生态补偿制度、土壤生态补偿基金制度，将行政控制机制、市场调控机制和公众参与机制有机结合起来;著名土壤专家、广东省生态环境与土壤研究所研究员万洪富建议,通过法律由国家推行严格的土壤质量监测监控制度，定期公布各地的污染指数，这对于地方政府加大环保力度将是一个巨大的促进。

3.完善《清洁生产促进法》，减少工业三废的排放。为促进和实施清洁生产制定详细准则，规范清洁技术，向社会公众披露主要耕地污染源，引入环境审计以及采取税收优惠政策等。比如建议国家立法建设工业企业污染耕地治理示范工程，加强对工业废水、废气、废渣的治理和综合利用；从而保障耕地不被污染，及对污染的土壤进行改良。

4.修改《农业法》。在《农业法》第19条中增加“建设土壤污染防治与修复示范工程；积极慎重地推广污水灌溉，对灌溉农田的污水，进行严格的监测和控制;建设农村饮用水源地污染治理示范工程;加强县级环境监测、监管和宣教基本设施建设等;建设生活污水处理设施示范工程;”目的是在发展节水型农业的同时,防治污水对耕地造成重复污染。

在第25条增加“合理使用农药和化肥，积极发展高效、低毒、低残留的农药；施用化学改良剂，采取生物改良措施。”目的是减少农药在农产品中的残留，从而减轻对人体的危害。

5.修改《固体废物污染环境防治法》。在《固体废物污染环境防治法》第三章中增加“农村生产生活固体废物污染环境防治”的内容。《固体废物污染环境防治法》中不但应有工业固体废物污染环境的防治、城市生活垃圾污染环境的防治和危险废物污染环境防治，更应有农村生产生活固体废物污染环境防治的内容。比如，根据《国家农村小康环保行动计划》的要求，立法建设规模化畜禽养殖污染防治示范工程，对农村人畜粪便、生活垃圾和生活污水等进行无害化处理；同时，建立行政村的农村生活垃圾收运――处理系统。

6.制定《耕地污染防治法》。

(1)《耕地污染防治法》的立法目的。为加强土地管理，保护、开发土地资源，合理利用土地，切实保护耕地，保护和改善农业生产环境与生态环境，防治耕地污染和其他公害，保障人体健康，促进社会主义现代农业的可持续发展，制定本法。

(2)《耕地污染防治法》的基本原则。①耕地保护同经济建设、社会发展相协调的原则。这一原则和国际环境组织提出的“可持续发展”的指导思想是一致的。“协调发展”着重从横向关系上，即制约发展的基本因素的相互关系上对发展提出要求，“可持续发展”则是从纵向历史发展过程，即当前需要与未来需要的关系上提出要求。两者的目的都是为了保证社会的持续发展，既满足当代人的需要，又不对后代人构成危害。②预防为主、防治结合的原则。这是针对耕地污染难察觉、难治理的特点提出来的。这一原则在各部环境法律中均有体现。例如，《固体废物污染环境防治法》第三条规定，“国家对固体废物污染环境的防治，实行减少固体废物的产生、充分合理利用固体废物和无害化处置固体废物的原则。”这里提到的“减量化”、“资源化”和“无害化”就是预防为主原则的具体体现。此外，我国环境立法中确立的“环境影响评价制度”、“三同时制度”等环境管理制度，就是为了落实预防为主、防治结合的原则。③耕种者养护、污染者治理的原则。耕种者养护,是指对耕地进行开发利用的组织或者个人，有责任对其进行恢复、整治和养护。污染者治理,是指对耕地造成污染的组织或者个人,有责任对其污染源和被污染的耕地进行治理。

(3)《耕地污染防治法》的基本制度。除了环境保护一些共同制度外，还应包括以下几种制度:耕地土壤污染调查、评价和风险评估制度;耕地开发利用前土壤样本采集保留制度；土壤状况监测与检查制度;土壤污染信息披露制度;耕地土壤环境质量标准制度;土壤污染修复与整治制度;化肥、农药污染耕地的防治制度;土壤污染调查、整治专门机关的管理制度等等。

总之，耕地污染问题迫在眉睫，需要我们刻不容缓地进行防治。本文碍于篇幅，所涉及的只能是冰山一角，对这一问题的探讨还应当继续深入。

参考文献:

[1]刘培桐:环境学概论(第二版)[M].北京:高等教育出版社,2003

[2]凌欣:土壤污染防治法律制度研究［M］.2006年中国法学会环境资源法学研究会年会论文集，2006,9

耕地保护相关法律法规篇（5）

一、西部退耕还林还草取得的成就。

退耕还林还草是党中央、国务院为改善生态环境，促进社会经济可持续发展的重大战略决策。自1999年开始试点以来，工程进展总体顺利，成效显著，举世瞩目。

1、造林面积快速增长，局部地区生态环境明显改善。

退耕还林还草工程自1999年在陕西、四川、甘肃三省率先试点，2000年试点工作正式启动，范围涉及25个省区和新疆生产建设兵团，2003年退耕还林工程任务达到高峰。2004年国家对退耕还林还草任务进行了结构性、适应性调整。西部12个省区（含新疆生产建设兵团）共完成退耕还林任务206·43万公顷，占退耕还林工程总造林面积的57·85%。2007年退耕还林工程向着完善政策、巩固成果、确保质量的方向稳步推进，造林任务重点转向荒山荒地造林。1999年-2008年，全国累计实施退耕还林任务4.03亿亩，其中退耕地造林1. 39亿亩，荒山荒地造林2.37亿亩，封山育林0.27亿亩。退耕还林工程造林占同期全国六大林业重点工程造林总面积的52%,相当于再造了一个东北、内蒙古国有林区[1]。

十年来，通过大规模的退耕还林还草，占国土总面积82%的工程区森林覆盖率提高了2个百分点。工程实施的一些重点地区，如内蒙古提高近4个百分点，陕西延安市提高近25个百分点[2]。水土流失和风沙危害得到遏制明显减轻，提高了水源涵养能力。

2、农民收入增加。

退耕还林政策补助已成为当前退耕农户收入的重要组成部分。凡是有退耕还林还草任务的农民，不仅有了可靠的粮食供给、现金补助，还能腾出富余劳动力从事多种经营和副业生产，开辟新的增收渠道。

实施退耕还林等生态工程以来，西部地区贫困县贫困人口数量明显下降，生产生活条件明显改善。退耕还林改变了长期以来广种薄收的习惯，有效地调整了不合理的土地使用模式，优化了农村产业结构，带动了各项社会事业的发展[3]。

3、农民生产方式、生活方式发生变化。

退耕地区广大农户的生产生活方式也发生了新的变化，粮食生产由开山种地、广种薄收向精耕细作、少种高产转变；生产结构由以粮为主向多种经营转变；畜牧业生产由自由放牧向舍饲养畜转变；生产方式由小农经济向市场经济转变，就连农民生火做饭也越来越多地用上了沼气。

二、西部退耕还林还草过程中出现的问题。

1、退耕还林还草的绩效考核缺乏监督机制。

退耕还林还草的验收标准是面积计算。那么在田退耕后，栽树种草之后，到底有没有效益，是否达到生态保护的标准，是否有较高的成活率呢？答案却是不一定的。所以，对于退耕还林绩效考核，缺乏一个有效的考核机制。有的地方树苗种上之后，能不能活，没人管。只见树木，不见森林。究其原因主要有：一是农户欠缺主动性。由于缺乏明细的退耕还林绩效考核指标，农户管理缺乏主动性。甚至很多退耕农户只管拿补偿金，今后有没有收益则不闻不问。有的退耕农户甚至怀有“如果没有收益，再改种粮食”的想法；二是退耕户林草管理水平良莠不齐。不管是经济林还是生态林5~8年后效益不佳。特别是经济林， 5年后不能见成效，很难做到“退得下、还得上、不反弹、能致富”；三是缺乏科技指导，退耕还林没有配套科技推广、病虫害防治和后期管护等科技项目支撑，直接影响退耕还林质量和后期效益的发挥。同时，《退耕还林条例》规定坡耕地还林地禁止林粮间作，这对经济林和兼用林后期管理很不利。大多退耕户只顾眼前利益，不注重后期管护投入，每年只被动地对退耕林木进行夏、秋两季的除草，未完成修枝整形、病虫害防治和肥水管理等工作，5~8年后难以发挥其经济效益。[4]

2、退耕区农民生计与发展问题。

西部退耕区兼具生态功能区和欠发达地区的双重特征，有些地方农民的温饱甚至得不到满足，在这种情况下要求他们去改善生态、保护环境着实艰难。特别是退耕后实行生态移民的农民，既没有在新环境下的生存技能，又没有了原先的土地可以耕种，成为非农、非工、非商的特殊群体。由于国家实行一系列的粮食直补，在粮价、其他农副产品的市场价格上涨，而退耕还林还草补助标准不变的情况下，导致退耕还林比不上种植粮食，农户自发的自利行为会促使退耕农户选择种植粮食或其他农副产品。

我国粮食价格从2003年开始上升，2004年涨幅

迅猛。根据国家统计局公布的《2004年国民经济和社会发展统计公报》，全国居民粮食消费价格指数（cpi）比2003年上涨26·4%。就在这个时候，国家调整粮食补助政策，粮食补助改补现金。即退耕还林按每公斤粮食折资1·4元、退牧还草每公斤饲料粮折资0.9元计算，对省级人民政府包干。粮食补助资金不足的，首先由以前年度兑现时节余的以丰补歉资金解决；仍有缺口的，由地方财政筹资弥补。粮食补助改补现金后的具体补助标准，按照补助水平不降低的原则，由省级人民政府根据当地实际情况确定。[5]实际上是退耕比不上种粮食。这是一种将市场粮价风险转移给退耕农户的做法，降低农户退耕还林的积极性，大大弱化了补偿政策的激励作用。在这种情况下，退耕区农民复耕的可能性很大。

3、西部退耕农民的生态贡献与利益补偿不对等。

西部按照国家要求在为保护、治理、修复西部生态，为东南沿海地区乃至全国做出积极贡献的同时，也付出了放弃许多发展机遇的沉重代价。然而，确定生态效益的经济价值是一个世界性难题，虽然一些人也曾尝试对生态系统、生物多样性等进行了经济价值估算，但是要准确估算退耕还林还草工程的经济价值，难度则要大得多[6]。正因如此，西部退耕区的农民无法得到对等的利益补偿。

除上述原因之外，西部退耕农民的生态贡献与利益补偿不对等还体现在：

（1）补偿期限短。尽管国家把退耕还林补偿周期延长到16年，但是改善生态环境需要的是几代人的努力， 16年对于退耕还林还草来说并算不上一个充足的期限的。加之西部各地生态状况亦存在差异，更不可一概而论。

（2）补偿金额低。国家补偿在2007年进入第二周期，即只补偿现金。与2002年粮食补贴每亩地100公斤相比，西部黄河流域每亩地有65公斤的粮食产量差距得由农户自己承担[7],另外，粮价的上涨让农民承担的损失进一步加大。

（3）补偿缺项。补偿标准中只考虑退耕农民的直接损失，没有考虑退耕农民间接损失。如转换身份需要学习新的劳动技能的所花费的费用，即没有为退耕农民长远生计作打算。

4、退耕农民尚未完成价值观念的转变。

退耕农民的环保观念还远远不能跟上保护生态环境的需要。农民文化素质与生态环境建设与保护的要求有较大差距，没有建设生态家园的内在驱动力。不仅农民个人，甚至一些地方政府也并未真正理解退耕还林还草的生态意义，而是把它理解为国家的扶贫项目，把退耕还林还草政策补助款当成扶贫款。

三、法律对退耕还林还草工程的重要性。

1、通过法律，退耕还林还草、可持续发展的观念得以宣传和普及。

新世纪初我国实施的六大林业重点工程是再造秀美山川的伟大壮举，是实施可持续发展战略的重要步骤。退耕还林还草工程是六大工程的重要组成部分，可持续发展是一种新的道德观念和生活方式。我国退耕还林还草工程实施的时间还不长，西部人民对可持续发展认识还不准确，想让它成为西部人民的自觉意识，需要借力于法治。法治较之道德教育具有强制性、普遍性、权威性等特点，通过法律的指引、教育、规范等作用，可以加速人们纠正错误认识、建立新认识的过程。因此，在各项立法中，可持续发展观念应成为明确的指导思想，成为我国法律的基本原则之一，体现在各种规范性法律文件地制定中。进而以法律的形式宣传退耕还林还草工程。

2、建立完善的法律体系是退耕还林还草、可持续发展的依据。

退耕还林还草是我国生态环境建设的历史性突破，是实现西部地区可持续发展的重要保证。立法是退耕还林还草、可持续发展战略的政策定型化、法治化的途径，是其付诸实施的重要依据。加快与可持续发展有关的立法，完善退耕还林还草和资源保护立法，并通过对社会、生态、经济和科学方面原则的综合分析，把可持续发展的原则纳入经济发展、社会保障等立法中。另外，退耕还林还草、可持续发展要求某些现有权利义务的重组和调整，而这种权利和义务结构的重组和调整又必须依靠法律。

3、强有力的法律监督是退耕还林还草目标实现的保障。

退耕还林还草是加强西部地区生态环境建设和保护的重要举措，也是贫困山区农民脱贫致富的新途径。我国已逐步建立起与西部大开发有关的法律法规体系，譬如，《中华人民共和国民族区域自治法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国草原法》、《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国防沙治沙法》、《中华人民共和国水土保持法》等12部法律法规，就从根本上为中华民族实现山川秀美，实现可持续发展确立了基本的制度保障。所以，我们必须依靠法律制度去解决西部地区的生态环境保护问题[8]。但只有这些相关立法落到实处，发挥其应该发挥的作用，退耕还林还草才能从根本上达到目的。因此，在退耕还林还草实施过程中还必须做到有法必依、

违法必究、执法必严，建立强有力的法律监督体系。

四、对策建议。

1、对与西部地区退耕还林还草相关法律法规进行完善。

（1）明确退耕还林还草与农牧民原签订的土地经营合同中的权利义务。退耕还林还草并不是对原有土地承包合同的否定，只是国家行使土地用途管制权的具体表现，因为原土地承包关系、承包期限并没有改变，承包人仍享有在该土地上种植和收益的权利[7]。必须依据有关法律规定和各地情况，营造一个有利于退耕还林还草的法治环境，切实保障退耕还林还草决策措施的实施。

（2）在《退耕还林条例》中增加退耕农户对林产品的处置权。现在退耕农户对生态林的处置权是受到法律限制的，不经政府许可，不得任意砍伐森林，从而导致种植生态林对农户缺乏激励。生态林处置权的残缺使农户对生态林未来收益预期变得不确定，严重抑制了农户种植生态林的积极性，允许退耕农户自由处置所种植的经济林才能真正体现《退耕还林条例》规定的“谁造林、谁所有、谁收益”的原则[9]。

（3）必须完善环境保护法律机制。我国已初步建立了以《环境保护法》为基本法，以环境保护管理单项法律为内容的国家法律体系。但环境保护的法律控制和协调能力还不够，必须从如下几个方面进一步完善： a.法律体系自身内部的协调，消除内部矛盾； b.环境法律体系必须与市场经济相协调； c.环境立法必须与环境执法相协调； d.国内环境法必须与国际环境法相协调[10]。

（4）加强法律制裁力度。环保观念的不足必然影响到相应执法的力度，为此应该进一步健全执法机构，改善执法条件，强化执法手段，提高执法人员素质。同时理顺环境执法体制，解决执法机构之间的职责划分不清的问题，尤其要建立有效的执法监督机制，切实规范环境执法行为。还需要加大加强现场执法，严肃查处各种违法行为，推行环境执法责任制度。如我国新修改的《刑法》特别设立了“破坏环境资源保护罪”，对故意或过失实施了污染环境、破坏资源并造成了人身伤亡或公私财产严重损失的各种犯罪行为，规定了相应的刑事责任。类似举措实为当今退耕还林还草、可持续发展之必需。

2、对部分不合理法条进行修改。

（1）有针对性地放宽林粮间作。林粮间作具有很好的生态优势。

结合林粮间作的生产实践，通过实验研究，认为林粮间作具有：林果带距小，对农作物的防护作用优于其它防护林；林粮立体种植，对光、热、水等自然利用充分；林粮根系分布不同，可以全面利用土壤养分；林粮优势互补，可以获得良好的经济效益[11]。建议相关立法机关在听取林业专家意见的基础上，修改《退耕还林条例》，适当放宽退耕地林粮间作政策。当然，对于不适宜林粮间作的退耕还林地禁止任何形式的套种。

（2）退耕还林还草补助比照粮价，实行浮动补贴。退耕还林还草补助比照粮价，实行浮动补贴。改变现有补助标准为固定现金的政策，退耕换还林还草补助要根据当年的粮价上涨幅度和退耕地的最低产量、退耕面积对退耕农户予以补贴，实际这是一种保护农户利益不受损失的政策。如果农户没有退耕而是种粮，则会从粮价上涨中获取多余的利益，而且由于粮食实行保护价收购政策，即使粮价下跌，农户种粮也不会形成太大的风险。所以，退耕还林还草补助盯住粮价，这与退耕还林政策的初衷是一致的，即“粮食换生态”[12]。

3、用法律保障退耕还林还草相关机制的建立。

退耕还林还草工程实施十年有余，建立各类相关的后续机制已被人们提上日程，主要有：

（1）生态补偿机制。建立生态补偿机制，即市场化运作方式保障退耕还林还草实施。不仅使退耕农户的损失得到最大补偿，而且可以保障生态建设有稳定的资金渠道[13]。

（2）后续产业的发展机制。发展后续产业是退耕还林还草成果得以长远保障的途径，是促进农民增收、实现“退得下、稳得住、能致富、不反弹”的根本措施。

（3）退耕还林还草的绩效考核机制。制定退耕还林还草工程的绩效考评的指标体系，才能从根本上实现保护生态环境，人与自然可持续发展的最终目的。

上述相关机制的建立完善，不应该只是林业、农业等部门的职责，法律也应发挥自身引导和保障作用。建议立法机关制定相关规范性文件使该类制度能够有法可依、执法必严、违法必究。

【参考文献】

[1]　李育材（国家林业局副局长）：在退耕还林工程建设10周年总结大会上讲话，2009-9-9.

[2]　秦玉才（国务院西部开发办农林生态组组长）。巩固退耕还林成果解决退耕农户长远生计（答中国政府网记者问），2007.9.19.

[3]　退耕还林工程简报。国家林业局退耕还林办公室， 2008. 14（总124）。

[4]　陈祖海。退耕还林后

续政策研究。科技创业，2006.10.

[5]　政策要览。农村工作通讯，2004.11.

[6]　黄富祥，康慕谊，张新时，退耕还林还草过程中的经济补偿问题探讨。生态学报，2002.4.

[7]　郭明瑞，唐广良，房绍坤。民商法原理[m].北京：中国人民大学出版社，1999.

[8]　宋才发。西部民族地区退耕还林还草的法律保障探讨。

[9]　国务院。国务院关于完善退耕还林政策的通知，2007.8.9.

[10]　宋才发。实施西部地区退耕还林还草决策措施的法律思考。西北第二民族学院学报，2003.1.

[11]　高椿翔，高杰，邓国胜，焦桂英。林粮间作生态效果分析。防护林科技，2000.3.

耕地保护相关法律法规篇（6）

一、西部退耕还林还草取得的成就。

退耕还林还草是党中央、国务院为改善生态环境，促进社会经济可持续发展的重大战略决策。自1999年开始试点以来，工程进展总体顺利，成效显著，举世瞩目。

1、造林面积快速增长，局部地区生态环境明显改善。

退耕还林还草工程自1999年在陕西、四川、甘肃三省率先试点，2000年试点工作正式启动，范围涉及25个省区和新疆生产建设兵团，2003年退耕还林工程任务达到高峰。2004年国家对退耕还林还草任务进行了结构性、适应性调整。西部12个省区（含新疆生产建设兵团）共完成退耕还林任务206·43万公顷，占退耕还林工程总造林面积的57·85%。2007年退耕还林工程向着完善政策、巩固成果、确保质量的方向稳步推进，造林任务重点转向荒山荒地造林。1999年-2008年，全国累计实施退耕还林任务4.03亿亩，其中退耕地造林1. 39亿亩，荒山荒地造林2.37亿亩，封山育林0.27亿亩。退耕还林工程造林占同期全国六大林业重点工程造林总面积的52%,相当于再造了一个东北、内蒙古国有林区[1]。

十年来，通过大规模的退耕还林还草，占国土总面积82%的工程区森林覆盖率提高了2个百分点。工程实施的一些重点地区，如内蒙古提高近4个百分点，陕西延安市提高近25个百分点[2]。水土流失和风沙危害得到遏制明显减轻，提高了水源涵养能力。

2、农民收入增加。

退耕还林政策补助已成为当前退耕农户收入的重要组成部分。凡是有退耕还林还草任务的农民，不仅有了可靠的粮食供给、现金补助，还能腾出富余劳动力从事多种经营和副业生产，开辟新的增收渠道。

实施退耕还林等生态工程以来，西部地区贫困县贫困人口数量明显下降，生产生活条件明显改善。退耕还林改变了长期以来广种薄收的习惯，有效地调整了不合理的土地使用模式，优化了农村产业结构，带动了各项社会事业的发展[3]。

3、农民生产方式、生活方式发生变化。

退耕地区广大农户的生产生活方式也发生了新的变化，粮食生产由开山种地、广种薄收向精耕细作、少种高产转变；生产结构由以粮为主向多种经营转变；畜牧业生产由自由放牧向舍饲养畜转变；生产方式由小农经济向市场经济转变，就连农民生火做饭也越来越多地用上了沼气。

二、西部退耕还林还草过程中出现的问题。

1、退耕还林还草的绩效考核缺乏监督机制。

退耕还林还草的验收标准是面积计算。那么在田退耕后，栽树种草之后，到底有没有效益，是否达到生态保护的标准，是否有较高的成活率呢？答案却是不一定的。所以，对于退耕还林绩效考核，缺乏一个有效的考核机制。有的地方树苗种上之后，能不能活，没人管。只见树木，不见森林。究其原因主要有：一是农户欠缺主动性。由于缺乏明细的退耕还林绩效考核指标，农户管理缺乏主动性。甚至很多退耕农户只管拿补偿金，今后有没有收益则不闻不问。有的退耕农户甚至怀有“如果没有收益，再改种粮食”的想法；二是退耕户林草管理水平良莠不齐。不管是经济林还是生态林5~8年后效益不佳。特别是经济林， 5年后不能见成效，很难做到“退得下、还得上、不反弹、能致富”；三是缺乏科技指导，退耕还林没有配套科技推广、病虫害防治和后期管护等科技项目支撑，直接影响退耕还林质量和后期效益的发挥。同时，《退耕还林条例》规定坡耕地还林地禁止林粮间作，这对经济林和兼用林后期管理很不利。大多退耕户只顾眼前利益，不注重后期管护投入，每年只被动地对退耕林木进行夏、秋两季的除草，未完成修枝整形、病虫害防治和肥水管理等工作，5~8年后难以发挥其经济效益。[4]

2、退耕区农民生计与发展问题。

西部退耕区兼具生态功能区和欠发达地区的双重特征，有些地方农民的温饱甚至得不到满足，在这种情况下要求他们去改善生态、保护环境着实艰难。特别是退耕后实行生态移民的农民，既没有在新环境下的生存技能，又没有了原先的土地可以耕种，成为非农、非工、非商的特殊群体。由于国家实行一系列的粮食直补，在粮价、其他农副产品的市场价格上涨，而退耕还林还草补助标准不变的情况下，导致退耕还林比不上种植粮食，农户自发的自利行为会促使退耕农户选择种植粮食或其他农副产品。

我国粮食价格从2003年开始上升，2004年涨幅

迅猛。根据国家统计局公布的《2004年国民经济和社会发展统计公报》，全国居民粮食消费价格指数（cpi）比2003年上涨26·4%。就在这个时候，国家调整粮食补助政策，粮食补助改补现金。即退耕还林按每公斤粮食折资1·4元、退牧还草每公斤饲料粮折资0.9元计算，对省级人民政府包干。粮食补助资金不足的，首先由以前年度兑现时节余的以丰补歉资金解决；仍有缺口的，由地方财政筹资弥补。粮食补助改补现金后的具体补助标准，按照补助水平不降低的原则，由省级人民政府根据当地实际情况确定。[5]实际上是退耕比不上种粮食。这是一种将市场粮价风险转移给退耕农户的做法，降低农户退耕还林的积极性，大大弱化了补偿政策的激励作用。在这种情况下，退耕区农民复耕的可能性很大。

3、西部退耕农民的生态贡献与利益补偿不对等。

西部按照国家要求在为保护、治理、修复西部生态，为东南沿海地区乃至全国做出积极贡献的同时，也付出了放弃许多发展机遇的沉重代价。然而，确定生态效益的经济价值是一个世界性难题，虽然一些人也曾尝试对生态系统、生物多样性等进行了经济价值估算，但是要准确估算退耕还林还草工程的经济价值，难度则要大得多[6]。正因如此，西部退耕区的农民无法得到对等的利益补偿。

除上述原因之外，西部退耕农民的生态贡献与利益补偿不对等还体现在：

（1）补偿期限短。尽管国家把退耕还林补偿周期延长到16年，但是改善生态环境需要的是几代人的努力， 16年对于退耕还林还草来说并算不上一个充足的期限的。加之西部各地生态状况亦存在差异，更不可一概而论。

（2）补偿金额低。国家补偿在2007年进入第二周期，即只补偿现金。与2002年粮食补贴每亩地100公斤相比，西部黄河流域每亩地有65公斤的粮食产量差距得由农户自己承担[7],另外，粮价的上涨让农民承担的损失进一步加大。

（3）补偿缺项。补偿标准中只考虑退耕农民的直接损失，没有考虑退耕农民间接损失。如转换身份需要学习新的劳动技能的所花费的费用，即没有为退耕农民长远生计作打算。

4、退耕农民尚未完成价值观念的转变。

退耕农民的环保观念还远远不能跟上保护生态环境的需要。农民文化素质与生态环境建设与保护的要求有较大差距，没有建设生态家园的内在驱动力。不仅农民个人，甚至一些地方政府也并未真正理解退耕还林还草的生态意义，而是把它理解为国家的扶贫项目，把退耕还林还草政策补助款当成扶贫款。

三、法律对退耕还林还草工程的重要性。

1、通过法律，退耕还林还草、可持续发展的观念得以宣传和普及。

新世纪初我国实施的六大林业重点工程是再造秀美山川的伟大壮举，是实施可持续发展战略的重要步骤。退耕还林还草工程是六大工程的重要组成部分，可持续发展是一种新的道德观念和生活方式。我国退耕还林还草工程实施的时间还不长，西部人民对可持续发展认识还不准确，想让它成为西部人民的自觉意识，需要借力于法治。法治较之道德教育具有强制性、普遍性、权威性等特点，通过法律的指引、教育、规范等作用，可以加速人们纠正错误认识、建立新认识的过程。因此，在各项立法中，可持续发展观念应成为明确的指导思想，成为我国法律的基本原则之一，体现在各种规范性法律文件地制定中。进而以法律的形式宣传退耕还林还草工程。

2、建立完善的法律体系是退耕还林还草、可持续发展的依据。

退耕还林还草是我国生态环境建设的历史性突破，是实现西部地区可持续发展的重要保证。立法是退耕还林还草、可持续发展战略的政策定型化、法治化的途径，是其付诸实施的重要依据。加快与可持续发展有关的立法，完善退耕还林还草和资源保护立法，并通过对社会、生态、经济和科学方面原则的综合分析，把可持续发展的原则纳入经济发展、社会保障等立法中。另外，退耕还林还草、可持续发展要求某些现有权利义务的重组和调整，而这种权利和义务结构的重组和调整又必须依靠法律。

3、强有力的法律监督是退耕还林还草目标实现的保障。

退耕还林还草是加强西部地区生态环境建设和保护的重要举措，也是贫困山区农民脱贫致富的新途径。我国已逐步建立起与西部大开发有关的法律法规体系，譬如，《中华人民共和国民族区域自治法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国草原法》、《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国防沙治沙法》、《中华人民共和国水土保持法》等12部法律法规，就从根本上为中华民族实现山川秀美，实现可持续发展确立了基本的制度保障。所以，我们必须依靠法律制度去解决西部地区的生态环境保护问题[8]。但只有这些相关立法落到实处，发挥其应该发挥的作用，退耕还林还草才能从根本上达到目的。因此，在退耕还林还草实施过程中还必须做到有法必依、

违法必究、执法必严，建立强有力的法律监督体系。

四、对策建议。

1、对与西部地区退耕还林还草相关法律法规进行完善。

（1）明确退耕还林还草与农牧民原签订的土地经营合同中的权利义务。退耕还林还草并不是对原有土地承包合同的否定，只是国家行使土地用途管制权的具体表现，因为原土地承包关系、承包期限并没有改变，承包人仍享有在该土地上种植和收益的权利[7]。必须依据有关法律规定和各地情况，营造一个有利于退耕还林还草的法治环境，切实保障退耕还林还草决策措施的实施。

（2）在《退耕还林条例》中增加退耕农户对林产品的处置权。现在退耕农户对生态林的处置权是受到法律限制的，不经政府许可，不得任意砍伐森林，从而导致种植生态林对农户缺乏激励。生态林处置权的残缺使农户对生态林未来收益预期变得不确定，严重抑制了农户种植生态林的积极性，允许退耕农户自由处置所种植的经济林才能真正体现《退耕还林条例》规定的“谁造林、谁所有、谁收益”的原则[9]。

（3）必须完善环境保护法律机制。我国已初步建立了以《环境保护法》为基本法，以环境保护管理单项法律为内容的国家法律体系。但环境保护的法律控制和协调能力还不够，必须从如下几个方面进一步完善： a.法律体系自身内部的协调，消除内部矛盾； b.环境法律体系必须与市场经济相协调； c.环境立法必须与环境执法相协调； d.国内环境法必须与国际环境法相协调[10]。

（4）加强法律制裁力度。环保观念的不足必然影响到相应执法的力度，为此应该进一步健全执法机构，改善执法条件，强化执法手段，提高执法人员素质。同时理顺环境执法体制，解决执法机构之间的职责划分不清的问题，尤其要建立有效的执法监督机制，切实规范环境执法行为。还需要加大加强现场执法，严肃查处各种违法行为，推行环境执法责任制度。如我国新修改的《刑法》特别设立了“破坏环境资源保护罪”，对故意或过失实施了污染环境、破坏资源并造成了人身伤亡或公私财产严重损失的各种犯罪行为，规定了相应的刑事责任。类似举措实为当今退耕还林还草、可持续发展之必需。

2、对部分不合理法条进行修改。

（1）有针对性地放宽林粮间作。林粮间作具有很好的生态优势。

结合林粮间作的生产实践，通过实验研究，认为林粮间作具有：林果带距小，对农作物的防护作用优于其它防护林；林粮立体种植，对光、热、水等自然利用充分；林粮根系分布不同，可以全面利用土壤养分；林粮优势互补，可以获得良好的经济效益[11]。建议相关立法机关在听取林业专家意见的基础上，修改《退耕还林条例》，适当放宽退耕地林粮间作政策。当然，对于不适宜林粮间作的退耕还林地禁止任何形式的套种。

（2）退耕还林还草补助比照粮价，实行浮动补贴。退耕还林还草补助比照粮价，实行浮动补贴。改变现有补助标准为固定现金的政策，退耕换还林还草补助要根据当年的粮价上涨幅度和退耕地的最低产量、退耕面积对退耕农户予以补贴，实际这是一种保护农户利益不受损失的政策。如果农户没有退耕而是种粮，则会从粮价上涨中获取多余的利益，而且由于粮食实行保护价收购政策，即使粮价下跌，农户种粮也不会形成太大的风险。所以，退耕还林还草补助盯住粮价，这与退耕还林政策的初衷是一致的，即“粮食换生态”[12]。

3、用法律保障退耕还林还草相关机制的建立。

退耕还林还草工程实施十年有余，建立各类相关的后续机制已被人们提上日程，主要有：

（1）生态补偿机制。建立生态补偿机制，即市场化运作方式保障退耕还林还草实施。不仅使退耕农户的损失得到最大补偿，而且可以保障生态建设有稳定的资金渠道[13]。

（2）后续产业的发展机制。发展后续产业是退耕还林还草成果得以长远保障的途径，是促进农民增收、实现“退得下、稳得住、能致富、不反弹”的根本措施。

（3）退耕还林还草的绩效考核机制。制定退耕还林还草工程的绩效考评的指标体系，才能从根本上实现保护生态环境，人与自然可持续发展的最终目的。

上述相关机制的建立完善，不应该只是林业、农业等部门的职责，法律也应发挥自身引导和保障作用。建议立法机关制定相关规范性文件使该类制度能够有法可依、执法必严、违法必究。

【参考文献】

[1]　李育材（国家林业局副局长）：在退耕还林工程建设10周年总结大会上讲话，2009-9-9.

[2]　秦玉才（国务院西部开发办农林生态组组长）。巩固退耕还林成果解决退耕农户长远生计（答中国政府网记者问），2007.9.19.

[3]　退耕还林工程简报。国家林业局退耕还林办公室， 2008. 14（总124）。

[4]　陈祖海。退耕还林后

续政策研究。科技创业，2006.10.

[5]　政策要览。农村工作通讯，2004.11.

[6]　黄富祥，康慕谊，张新时，退耕还林还草过程中的经济补偿问题探讨。生态学报，2002.4.

[7]　郭明瑞，唐广良，房绍坤。民商法原理[m].北京：中国人民大学出版社，1999.

[8]　宋才发。西部民族地区退耕还林还草的法律保障探讨。

[9]　国务院。国务院关于完善退耕还林政策的通知，2007.8.9.

[10]　宋才发。实施西部地区退耕还林还草决策措施的法律思考。西北第二民族学院学报，2003.1.

[11]　高椿翔，高杰，邓国胜，焦桂英。林粮间作生态效果分析。防护林科技，2000.3.

耕地保护相关法律法规篇（7）

管护好耕地关乎到粮食安全，生态环境，农业和农村经济发展以及社会稳定等一系列重大国计民生问题。因此我国非常重视加强耕地管护工作。我国《土地管理法》第四章规定了“国家保护耕地，严格控制耕地转为非耕地”、“耕地占补平衡”、“鼓励依法开发未利用土地”以及“土地整治”等措施加强耕地管护。经过十多年艰苦努力，我国耕地管护工作取得了创造了粮食“八连增”和数十年促进经济持续快速增长的骄人成绩。然而在看到这些成绩同时，我们也应该清醒地认识到：我国当前在耕地管护方面还存在许多问题亟待解决，比如耕地面积还在不断减少、质量在急剧下降、集约化节约化利用程度不高等。分析耕地管护中存在的问题及产生原因，探究其完善对策对于进一步完善我国耕地管护法律制度，确保粮食安全，促进农村经济健康可持续发展具有重要意义。

一、我国耕地管护中现存的问题

（一） 耕地管护法律制度存在不足

1.耕地产权关系界定不明晰

我国《土地管理法》规定“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有，由本集体经济组织的成员承包经营；在土地承包经营期限内，对个别承包经营者之间承包的土地进行适当调整的或转由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业行政主管部门批准。”这种模糊的耕地产权关系和限制流转的规定一方面造成了耕地管护责任主体缺失，不利于耕地管护；另一方造成耕地流转程序复杂，不利于耕地流转和集约化经营；同时还造成征地补偿中农民受益最低，使得农民对耕地缺乏归属感，失去管护耕地的积极性。

2.耕地占补平衡制度欠完善

《土地管理法》第三十一条规定“国家实行占用耕地补偿制度。非农业建设用地经批准占用耕地的按‘占多少，垦多少’的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。”但是本法并没有制定严格、具体的开垦耕地质量验收标准，结果导致验收开垦耕地无标准可依。现实情况是一部分开垦出来的耕地质量跟不上被占用耕地的质量，另一部分被占用耕地以缴纳开垦费的方式解决，从而造成我国耕地面积不断减少，质量不断下降，并且已经对我国粮食安全造成影响。据海关统计数据显示：2012年我国进口大米231.6万吨，同比增3.1倍，为2000年以来最高值。国务院发展研究中心副主任韩俊明确指出：中国粮食自给率已经跌破90%。如果按一人一年吃800斤粮食，2012年相当于进口粮食养活了1.9亿中国人。

3.村民住宅及乡镇企业建设规定欠科学

《土地管理法》第四十三条规定“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”然而本法也没有对乡镇企业、乡（镇）村公共设施和公益事业建设做出详细规定。

4.违法成本低、执法不严

虽然《土地管理法》第七十四条规定“违反本法规定，占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正或者治理，可以并处罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”但现实中上述违法违规行为极为常见，尤其是占用耕地建房、建坟。现实中较为普遍的做法是对违法占用耕地建房的“以罚代拆”，对于占用耕地建坟的则只能不了了之。这种处罚对违法者毫无威慑力，还会给农民造成一种错觉：只要有钱就可以违法。

（二）耕地违法督查力度不够

根据我国《土地管理法》规定，目前只有县级以上人民政府土地行政主管部门对土地违法行为具有监督检查的权利，乡（镇）、村一级还没有专门的土地违法监督检查机构。

（三）耕地管护法律意识淡薄

由于缺乏对耕地管护紧迫性及相关法律知识的大力宣传，一些农民甚至是乡（镇）、村干部对我国耕地面临的严峻形势不太了解，对耕地管护的法律知识不知晓，还总以为我国地大物博，占用一些耕地没关系。一些违法占用耕地建房、建坟、建厂的农民根本不知道自己的行为是违法行为，有的认为只要有钱、违法也没关系；一些乡村干部认为“兴办乡镇企业和建设公共设施占用耕地不是违法”；一些乡（镇）村土地管理人员认为“罚款就是执法”等等。所有这些都最终促成了目前违法占用耕地现象屡禁不止。

二、加强耕地管护的措施

鉴于上述耕地管护中存在的法律制度方面的问题，笔者建议应该采取如下措施进行完善：

（一）明晰耕地产权关系

大量的实践证明，设计良好的土地产权制度可以促使人们更加合理有效地利用和管护土地资源。我国许多地方农村土地管理制度的创新实践也已经证明：通过“确权赋能”、“承包地换股权、社保”等股份制或股份合作制的方式明晰耕地产权关系，使农民真正享受到耕地保护金、养老保险补贴和公平的征地补偿金以及自由流转土地权利等，既可以调动农民管护耕地的积极性和责任心，又有利于耕地流转、促进集约化和节约化经营。

（二）完善耕地占补法律制度

建议相关部门应该尽快制定有关“土地复垦质量评价标准”的法律法规，土地复垦验收部门必须严格按照国家制定的统一标准验收复垦土地；同时进一步加大耕地占补中耕地开垦费征收标准，严格实行专款专用，切实加强补充耕地项目立项和实施管理，切实保障被占用耕地及时、等数量、等质量地复垦。

（三）完善村民住宅及乡镇企业建设用地的法律规定

严格按照乡镇土地利用规划总体规划和城乡建设规划的统一要求规范农民住宅和乡镇企业建设用地。引导农民集中建设新居，并严格执行一户一处宅基地和按规定标准建房的原则。对于超标准面积按照国家规定标准收取土地复垦费，对于不再居用的宅基地，必须限期自行复垦或者按照标准缴纳复垦费。乡镇企业建设必须符合规划要求，并尽量选址在废弃地，对于必须占用耕地部分，按照国家规定标准缴纳耕地复垦费。

（四）健全耕地违法督察机构，提升耕地违法查处权力和力度

在国家已经建立的土地督察制度的基础上进一步完善土地违法督察机构设置和职能。具体建议是：1.将土地违法督察机构归并到土地行政主管部门中，以避免制度和机构重叠而造成冲突，不利于开展工作；2.在乡镇一级设置有编制、有专业人员的土地行政主管部门；3.切实实现土地行政主管部门在干部人事、物力和财力等方面的垂直领导关系；4.提升土地违法督察机构权力，在原有调查权、审核权、纠正权、建议权的基础上增加独立办案权、查处权和行政问责权；5.完善土地违法督察工作机制，实行例行督察与专项督察相结合，国家督察与社会监督相结合，从而形成全国上下贯通、效力充足的土地违法督察体系。

（五）加大耕地违法成本和执法力度

耕地保护相关法律法规篇（8）

中图分类号：F301 文献标识码：A 文章编号：1672-3791（2015）04（b）-0123-01

耕地是我国国民经济的基础，是社会稳定的基础，也是农村稳定的基础。耕地问题处于民生问题的首要位置，因此必须要重视耕地问题。农业的发展与耕地的使用效率息息相关，要想实现农业的可持续发展，就必须从耕地问题抓起，实施有效措施进行切实保护耕地，提高耕地的质量和人均耕地的占有量，为我国的国民经济的快速发展提供坚实的后盾。

1 我国耕地存在的问题

首先是耕地数量下降，人均耕地减少。近几年来由于城市规模越来越大，使得我国耕地数量正在不断减少。同时在草原方面，农民的过度放牧和草原耕地化造成土地荒漠化严重，导致耕地质量下降，生态环境恶化；其次是耕地地力减退，耕地使用率降低。随着现代农业的发展，传统依靠生态平衡制约病虫害的条件不复存在，各种化学杀虫剂不断使用，使土壤生命活性和地力下降。长期滥用化肥的后果是使土壤的有机物丧失、土壤硬化，最终引起土质破坏；最后是耕地生态环境恶化，耕地生产水平降低。在生产活动中农药、化肥等化学药剂的超标使用，污染了我国土壤和水资源，同时随着人类的对自然的开发，矿产资源开发，特别是露天开采，陡坡种植，耕地高强度利用等不合理的耕地利用也造成了耕地生态环境恶化，生产水平也随之下降。

2 解决我国耕地现状的方案

我国的耕地存在着耕地面积不足、耕地使用率不高以及人均耕地占有量不够等情况，为解决我国耕地存在的问题，必须从改革现行耕地保护体制和完善耕地保护法律制度两方面突破，达到提高我国耕地质量的目的[1]。

2.1 改革现行耕地保护体制

随着我国城镇建设的发展，耕地数量不断减少，耕地质量不断下降，土地沙漠化在扩散，而造成耕地恶化的原因的滥用化肥农药、矿产资源开发、过度放牧、城市化进程过快等等。但我国现在的耕地保护体制存在缺陷，导致无法真正地解决耕地问题。所以必须解决耕地可使用能力下降的情况的问题，对农村耕地保护体制进行改革，提高耕地的质量。

耕地保护体制是指参与耕地保护的相关主体在耕地保护中的地位和作用。要进行耕地保护体制改革，第一要改善农民与耕地的关系。农民是改善耕地质量的关键力量。但是随着工业化、城市化的快速推进，许多农民为了过上更好生活，越来越多的农民外出务工，导致常常出现农村抛荒现象，因此要在耕地保护体制的改革中，提高对农民种地的鼓励，促进耕地的使用效率。第二要改进村民委员会与农民的关系，我国村民自治制度不够完善，监督机制不齐全，农民维权能力过低，导致一些官员为了谋取利益而不惜，损害了农民的利益，打击了农民致力于耕种的热情，因此要促进村民委员会与农民的关系的改进，提高农民对耕地的信心。第三是地方政府要对耕地进行多加保护。地方政府经济熟悉当地的耕地情况，有直接管理耕地的能力，拥有比较便利的条件进行耕地保护。但是有些地方政府为了发展经济，常常让工商业占用耕地，甚至有私卖土地的情况出现，因此需要加强对地方政府的管理，促进地方政府对耕地的支持，才可以更有利地保护耕地[2]。第四是提高中央政府对耕地的治理力度。面对我国人口众多，人均耕地不足的现状，中央政府应该要加强对耕地的治理，但中央政府距离过远，耕地情况不熟悉，对耕地难以进行有效的治理。由于管辖范围太大并且距离遥远，导致中央政府对全国各地耕地资源基本情况不够熟悉，对全国各地发生的土地违法现象往往也难以有效治理，因此要加强中央政府对耕地的调查，出台有利于耕地保护的规章制度。

2.2 完善耕地保护法律制度

随着我国人民生活水平的提高，粮食储备不足的问题日益明显，迫切需要解决耕地的问题，提高我国的粮食产量，满足我国人民群众的需求，因此必须完善农村耕地保护法律制度，促进耕地的可持续发展。

健全耕地保护法律制度就是对耕地相关的法律制度存在的不足进行修改，以促进耕地保护体制与耕地现状相适应，要在法律上确定中央政府在进行耕地保护的职责与地方政府在耕地保护方面的责任，同时也要确定村民委员会与农民保护耕地的权利和义务。其耕地保护法律制度的完善方法是：第一在中央政府方面要对耕地进行详细的调查，对耕地进行科学划分，做好耕地生态保护工作，对危害耕地的违法行为进行严肃处理，并出台一系列耕地保护的规章制度，从实处促进耕地的保护工作的顺利实施；第二在地方政府方面，要配合中央政府的决定，根据本地情况进行土地使用规划，杜绝工商业随意占用耕地和农民随意在在耕地上进行建房，对农民的耕地保护情况进行监管；第三在村民委员会方面，要仔细收集耕地的情况报告上级并配合上级的耕地保护工作，对农民耕地保护行为进行监管；第四在农民方面，要正确使用耕地，不要随意将耕地抛荒，要爱护和保护耕地，对政府的耕地保护制度进行支持，提高耕地的使用效率。同时也要加强政府的宏观调控，提高对农民的耕种补贴，提高农民的耕种的积极性。

3 结语

面对我国耕地存在的耕地资源不足、人均耕地面积小、水土流失严重、耕地生态环境恶化、耕地质量下降与耕地保护体制不完善等问题，需要进行改革现行耕地保护体制和完善耕地保护法律制度。而改革的进行需要中央政府、地方政府、村民委员会和农民的支持。要从思想上提高耕地保护意识，防止建筑物占用耕地，支持农业的发展，从行动上要进行保护耕地的宣传教育，提高人们保护耕地的自觉性和能动性，促进耕地的可持续发展。

参考文献

耕地保护相关法律法规篇（9）

一、我国耕地现状

我国耕地资源的现状，从自然因素讲也就是耕地的基本国情，可概括为“一多三少”，即耕地总量多、人均耕地少、高质量的耕地少、耕地后备资源少。人均耕地少，分布不均衡。我国国土面积960万平方公里，居世界第三位，可以说是幅员辽阔。但由于可利用土地少，加上人口众多，我国土地资源相对贫乏，特别是作为农业生产基础的耕地更为紧缺。根据全国土地详查汇总的数据，我国耕地面积19.51亿亩，人均耕地只有1.59亩，不及世界平均水平的一半，仅相当世界人均耕地3.75亩的43％。耕地质量差，退化严重。全国66％的耕地分布在山地、丘陵和高原地区，只有34％的耕地分布在平原、盆地。耕地总体质量不高，与发达国家或农业发达国家相比，粮食单产相差150-200公斤。全国还有9100万亩耕地坡度在25度以上，长期耕作不利于水土保持，需逐步退耕。耕地后备资源严重不足，耕地利用率低。我国拥有宜耕荒地资源2.04亿亩，按照60％的垦殖率计，可开垦耕地1.22亿亩。但由于生态保护的要求，耕地后备资源开发受到严格限制，今后通过后备资源开发补充耕地已十分有限。我国的耕地现状，从人为因素来看也是相当严峻的。根据土地利用变更调查，1998年全国净减耕地391.5万亩，1999年净减耕地654.9万亩。从近两年的耕地变化情况看，我国耕地保护工作虽然取得一定成效，但耕地保护面临的形势依然十分严峻。

二、《土地管理法》对耕地保护的缺陷

耕地资源作为农业最主要的生产资料和农民最直接的劳动对象，是构成粮食综合生产能力的最基本要素之一，是实现中国粮食安全的基础和保证，保护耕地就是保护我们的生命线。《中华人民共和国土地管理法》自1986年正式颁布实施以来，历经1988年第一次修正、1998年修订和2004年的第二次修正，作为我国土地资源管理最重要的法律之一，在我国土地管理和耕地保护工作中发挥了重要作用。但由于各方面的原因，其中仍存在着一些值得商榷之处。

第一，第二条第四款规定，国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有土地实行征收或征用并给予补偿。该条款值得商榷之处在于对公共利益没有明确的法律界定，公益性征地和非公益性(或称经营性)用地的界限不明确，土地征收(用)的公益性容易被异化。

第二，第八条第二款规定，农村和城。被B区的土地，除由法律规定属于国家所有以外，属于农民集体所有。对集体所有的解释，《宪法》没有具体界定，笼统界定为集体所有，《民法通则》界定为乡(镇)、村两级所有，《农业法则》界定为乡(镇)、村或村内集体经济组织，《地管理法》第十条仅就其经营和管理权给予一般界定，没有涉及所有权，具体到所有权权利的执行人更是不明确。

第三，第十八条第三款规定，省、自治区、直辖市人民政府编制的土地利用总体规划，应当确保本行政区域内耕地总量不减少。该条款字面上仅仅简单地提出耕地总量不减少，没有体现出对耕地质量和生态方面的要求，这必然造成占优补劣现象的发生，并因此导致区域内耕地质量总体水平的下降和耕地生态系统的失衡。该条款的表述明显缺乏严密性和科学性，值得注意的是，应当这个词使得整个法律条款更象政策建议，失去了法律的严肃性。

第四，第二十六条规定，经批准的土地利用总体规划的修改，须经原批准机关批准，需要改变土地利用总体规划的，属于省级人民政府土地利用总体规划批准权限内的，根据省级人民政府的批准文件修改土地利用总体规划。这里的问题有三个，其一，没有对土地利用总体规划进行修改的依据和程序作出明确规定，为一些地方政府根据需要修改土地利用总体规划提供了便利条件，削弱了土地利用总体规划的稳定性和权威性；其二，土地利用总体规划的制定和修改的透明度不高；其三，关于违反土地利用总体规划的法律责任的规定比较简单，弱化了对执行土地利用总体规划制度的法律保护力度。

第五，第三十一条规定，国家实行占用耕地补偿制度，非农业建设经批准占用耕地的，按照占多少垦多少的原则，由占用耕地单位负责开垦与所占用耕地数量和质量相当的耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定交纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。在耕地后备资源严重不足、开发利用难度越来越大、效益越来越低的现实情况下，恐怕连该条款的制定者也不相信在我国占用耕地者能够开垦出与所占用耕地数量和质量相当的耕地。即使开垦，至少应该有相当一部分属于开垦的耕地不符合要求，那么只有依靠交纳耕地开垦费来解决问题，形成占地补钱，但占地补钱很容易受到行政的干预，减免和拖欠现象严重；至于专款用于开垦新的耕地的说法，更多的是停留在纸上，而不是行动中。结果必然是耕地数量的减少、质量的下降。

第六，第三十二条规定，县级以上人民政府可以要求占用耕地的单位将所占用耕地耕作层的土壤用于新开垦耕地、劣质地或者其他耕地的土壤改良。其中可以两个字弱化了该条款的严肃性，同时也使执行成为一个不可能完成的任务。

第七，第三十七条规定，禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地，承包经营耕地的单位或者个人连续2年弃耕抛荒的，原发包单位应当终止承包合同，收回发包的耕地。但事实上，目前我国耕地抛荒问题严重，但因此收回发包的耕地却从未见报道。

第八，第四十七条第二款规定，征收耕地的补偿费、安置费以及地上附着物和青苗的补偿费。由此可以看出，我国耕地非农化是通过征收来完成的，一个征字就意味着指令和权力，导致市场价不如市长价，耕地征用价格(按原用途给予补偿，这个价格与市场无关)和出让价格(市场价)之间存在很大差异，如江苏沪宁高速公路的征地补偿费为715万元／hm2，而2000年在香港证券市场上市时的评估地价是180万元／hm2，为征地费的24倍。再如上海浦东开发区，当年浦东开发区管委会以大约粮田3415万元／hm2、菜田42万元／hm2的补偿费从农民手中征地之后，简单地把地平一平，就以450万元／hm2将其使用权卖出，开发区总共5万hm2土地，除去原有市政建设所用土地，就算还剩3万hm2，如赚300万元／hm2的话，开发区仅此一项就获得900亿元的资金。这种征用价格和出让价格

(市场价)之间的巨大差异形成了耕地非农化过程中的巨大经济利益，成为各利益主体参与分配的利益源泉。

第九，第四十八条规定，征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地农村集体组织和农民的意见。这里明显存在被征地农村集体组织和农民(被征土地所有权人)的知情权被侵犯的问题，被征土地所有权人应该事先被告知申请用地单位、征地行为对所有权人相关权益影响的程度，进而提出合理的补偿或救济申请。

第十，第六十六条规定，县级以上人民政府土地行政管理部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。这里明显存在两个漏洞，其一，县级以上人民政府土地行政管理部门本身的土地违法行为由谁来管，没有明确规定。事实上我国目前相当一部分土地违法行为是在土地管理部门参与下作出的；其二，由于土地行政管理部门属于各级政府的一个职能部门，其土地管理行为受到各级政府的制约，在这种条件下让土地行政管理部门监督检查其所属政府土地违法行为是不现实的，至少监督检查力度达不到条款制定者的目标，这种没有监督的权力加上利益的驱动必然造成权力的滥用和资源的不合理配置甚至浪费。1999-2002年4年间，全国共立案查处土地违法案件5419万件，无不不与权力有关。

三、《土地管理法》的完善

第一，强化耕地的预防保护。一是政府保护耕地的职责。各级人民政府应当采取措施，保护耕地，维护排灌工程设施，改良土壤，提高地力，防治土地沙化、盐渍化、水土流失，制止荒废、破坏耕地的行为；二是建设用地的原则。国家建设和乡镇建设必须节约使用土地，可利用荒地的不得占用耕地，可以利用劣地的，不得占用好地；三是耕地用途改变的批准。土地使用权的享有者或承包经营者利用的土地为耕地时，其使用权和承包权受到限制，将耕地改为非耕地时，须经县级以上人民政府批准。

第二，对于占用耕地。我国《土地管理法》第三十一条规定：国家实行占用耕地补偿制度。非农建设经批准占用耕地的按照“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。省、自治区、直辖市人民政府应当制定开垦耕地计划，监督占用耕地的单位按照计划开垦耕地或者按照计划组织开垦耕地，并进行验收。第三十二条规定：县级以上地方人民政府可以要求占用耕地的单位将所占用耕地耕作层的土壤改良。

第三，如果要进行耕地总量的变动，依据《土地管理理法》第三十三条规定，履行相应手续：“省、自治区、直辖市人民政府应当严格执行土地利用总体规划和土地利用年度计划、采取措施，确保本行政区域内耕地总量不减少；耕地总量减少的，由国务院责令在规定期限内组织开垦与所减少的数量与质量相当的耕地，并由国务院土地行政主管部门会同农业行政主管部门验收，个别省、直辖市确因土地后备资源匮乏，新增建设用地后，新开垦耕地的数量不足以补偿所占用耕地的数量的，必须报经国务院批准减免本行政区域内开垦耕地的数量，进行易地开垦。”也即各省级人民政府应负责任以保证耕地总量动态平衡。

第四，关于基本农田和基本农田保护区：其一，根据土地利用总体规划，可划入基本农田保护区并进行严格管理的有：经国务院有关主管部门或者县级以上地方人民政府批准确定的粮、棉、油生产基地内的耕地；有良好的水利与水土保持设施的耕地，正在实施改造计划以及可以改造的中、低产田；蔬菜生产基地；农业科研、教学试验田；国务院应当划入基本农田保护区的其他耕地。其二，对基本农田保护，应当贯彻全面规划、合理利用、用养结合、严格管理的方针。按照《基本农田保护条例》和《土地管理法》的有关规定对基本农田采取以下保护措施：凡是已经划定的基本农田保护区，任何单位和个人都不得擅自改变或者占用。其三，对基本农田保护区的定界、编制、批准和规划：根据《土地管理法》和《基本农田条例》的规定，各省、自治区、直辖市划定的基本农田应当占本行政区域内耕地的10％以上。基本农田保护区以乡(镇)为单位进行划区定界，由县级人民政府土地行政主管部门会同同级农业行政主管部门组织实施。县级以上人民政府土地管理部门和同级农业行政主管部门应会同其他有关部门根据上一级人民政府的基本农田保护区规划，编制本行政区域内的规划，经本级人民政府审定，报上一级人民政府批准。其四，基本农田保护区的建设耕地分为两级：一级基本农田是生产条件好、产量高、长期占用的耕地；二级基本农田是生产条件较好、产量较高、规划区内不得占用的耕地。其五，划定的基本农田保护区由县级人民政府设立保护标志，予以公告，任何单位和个人不得破坏或擅自改变基本农田保护区的保护标志。

第五，对耕地和基本农田的利用限制，《土地管理法》第三十六条有规定：唯农业建设必须节约使用土地，可以利用荒地的，不得占用耕地，可以利用劣地的，不得占用好地。禁止占用耕地建窑、建坑或者擅自在耕地建房、挖砂、采石、采矿、取土等。禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。

第六，非农业建设经批准占用基本农田保护区内耕地的，除依照《土地管理法》和有关行政法规的规定缴纳税费外，还应按照“占多少、垦多少”的原则，由用地单位或个人负责开垦与所占耕地的数量和质量相当的耕地，没有条件开垦或开垦的耕地不符合要求的，应交纳或者补助占用保护区耕地的造地费。

第七，《土地管理法》第三十七条规定：禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，1年内不用而又可以耕种并收获的，应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种；1年以上未动工建设的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费；连续2年末使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权，该幅土地原为农民集体所有的，应当交由原农村集体经济组织恢复耕种；承包经营耕种的单位或者个人连续2年弃耕抛荒的，原发包单位应当终止承包合同，收回发包的耕地。

耕地保护相关法律法规篇（10）

构建双约机制，一直把节省集约用地当做保护耕地的主要行动。增强总体规划编制，促进节省集约用地。科学编制地盘应用总体规划，使其与城市总体规划、推进区规划及其他专项规划相联接，促进地盘节省集约应用。依照“三集中”即“企业向园区集中、地盘向规划集中、农人向城镇集中”的准则，增强用地规划指导，科学布置各类建立用地，优化地盘应用构造，确保地盘应用总体规划与经济社会开展和耕地保护目的一致协调，起劲完成地盘资本应用效益的最大化。增强工业用地治理，推进规范厂房建立。明白规则全市各类纺织、轻工、食物等合适建造多层厂房的行业，都必需入驻多层规范厂房；其它行业以“附加值高、生长性好、带动性好”为规范，项目用地需求量大、投资额度大的重点建立项目，方可独自供地，且除出产平安和工艺流程上有非凡要求外，普通不得建造单层厂房。对达不到规范要求的其它传统行业建立项目，可经过租赁或购置规范厂房处理出产开展要求。还，要把工业项目用地通通归入市场化招、拍、挂出让范围，提拔工业项目标用地效率。盘活存量建立用地，严查粗豪运用地盘。在全市展开闲置地盘查询运动，对建立用地中批而未供、供而未用、荒凉闲置、粗豪低效运用地盘状况进行查询摸底，树立“可应用地盘数据库”，狠抓闲置地盘的措置，经过征收荒凉费、和谈收买、当局托管调剂等方法促进地盘的有用应用；对既不克不及有用应用，又不交纳闲置费，还不肯协商处置的，由当局强迫无偿回收。积极盘活存量建立用地，依法查处闲置、囤积地盘景象，严峻袭击炒地行为，实在进步地盘应用效率。增强用地目标治理，进步地盘应用效率。增强各类建立项目用地定额目标、投资强度、产出率等相关集约用地规划目标治理，对不契合规则的建立项目果断核减用地上积或添加投资额度，进步地盘应用率；严厉执行国度财产政策、供地政策，对达不到规则投资强度、容积率、绿化率等要求的项目果断不予供地；增强工业项目注册本钱的审核，避免虚伪投资额的呈现。