论文关键词:新型 农村合作医疗 行政法 制度创新 论文摘要:实施新型农村合作医疗制度是一种行政指导行为。从总体看，新型农村合作医疗制度的运行效果良好。宣传深度不够和农民自我保健、互助共济意识较弱等因素制约着农民参与这一制度的积极性;制度设计不够完善影响了农民的受益面和受益水平。实现制度创新、加强宣传力度、提高管理效率和建立系统的行政监督是完善新型农村合作医疗制度的合理路径选择。 新型农村合作医疗制度是由政府组织、引导和支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病医疗统筹为主要内容的农民医疗互助共济制度。从行政法视角对这一制度进行梳理，了解这一制度的实施现状、成功经验及存在的问题，为不断完善新型农村合作医疗制度提供决策依据，对这项惠及8亿多农民的制度的健康发展具有重要意义。 1制度设计:对浙江某村的解读从2003下半年开始，我国在全国30个省市选择了300多个县进行新型农村合作医疗制度试点。浙江某村在这一背景下于2011年5、6月份开始建立并于2011年7月1日开始实施新型农村合作医疗制度。 1.1参加新型农村合作医疗制度的对象。除已参加城镇职工基本医疗保险制度的人员外，其他本村在册农业人口均可以参加新型农村医疗。对符合上述条件的人员，已参加了商业保险，也可以参加新型农村合作医疗。 1.2基金的筹集标准。每人每年40元的新型合作医疗基金由县级市财政、乡镇财政和村集体经济和农民个人四方筹集。县级市财政、乡镇财政按实际参加人数给予每人每年20元支助;村集体经济按实际参加人数给予每人每年5元支助;参加合作医疗的人员均以整户为单位每人每年缴纳巧元。敬老院在院老人、五保户及享受最低生活保障的农民其个人缴费部分由县级市财政和乡镇财政各分担10元;残疾人其个人缴费部分由县级市残疾人联合会负责解决。 1.3基金遵循公开、透明的管理原则。市农医办定期结清合作医疗基金收支帐目，列出详细清单并发到乡镇人民政府，由乡镇人民政府农医办负责在该村村务公开栏上公布。 1.4医疗补助的比例。参加新型合作医疗的人员，在市内医保定点医疗机构住院所花费的医疗费用(符合补助规定范围内的)按下列标准，以分段计算的办法予以补助:500元(含500元)以下的部分不予补助;501一3000元的部分，可补助20%;3001一6000元的部分，可补助30%;6001一10000元的部分，可补助40%;10001元以上的部分，可补助50%。在临安以外医保定点医院诊治的，则按上述标准的%%进行补助。多次住院可以累计。最高补助金额为20000元。 1.5门诊药费的报销。参加合作医疗的人员，在医保定点的乡镇卫生院就诊时，其药费(自费药品除外)可当场结报10%。此部分费用不再列人上述分段补助范围进行补助。 1.6办理医疗费补助的手续。在结算周期内(结算周期为一年)发生符合规定可补助的医疗费用，将诊治医院原始发票(包括费用明细帐单、药品汇总清单)、病历、合作医疗证、本人身份证送至乡镇人民政府农医办，由乡镇人民政府农医办代其办理。 2实施情况:以对浙江某村的分析 2.1成绩分析。 2.1.1农民参加新型农村合作医疗的热情很高。该村1504人，总参保人数为1397人，参保率为93%。 2.1.2该村已享受到新型农村合作医疗补偿的农民占了较大比重。从2011年7月l日至12月31日，该村已有14户农民报销过医药费，累计报销总额25892.11元。 2.1.3农民群众表现出了很高的热情。在询问农户“你对这项工作的满意程度如何?”时，回答“满意”的占77%，回答“基本满意”的占19%，回答“不满意”的仅占4%。95%的被调查农户表示“明年还要参加”，只有0.2%的农户表示“明年肯定不参加”。 2.2问题分析。 2.2.1宣传深度不够制约农民参保率。农民对于新型合作医疗制度的认识还比较模糊，对涉及切身利益的规定和制度把握不准。调查结果显示，只有46%的农户知道“医药费报销所需要的手续”，20.8%的农户则根本不知道。70%的农户回答“有点清楚”或“不清楚”“报销的医药费金额是怎样计算的”。门诊和住院报销的比例的区别造成农民对合作医疗报销的期望值与实际报销额之间产生了出乎想象的差距;还有的农民担心参保后生病住院不能按章兑现 补偿，担心资金被挪用，这都降低了参保率。 2.2.2制度设计不够完善，影响了农民的受益面和受益水平。农民反映较多的有四个方面问题:一是报销比例偏低。补偿少，农民自己承担的费用还是偏重;二是医药费报销的起付线、封顶线制定不科学。起付线定得太高，农民担心小病不受益，影响农民的参保积极性，封顶线定得太低，农民担忧大病无保障，不能从根本上解决问题;三是报销手续太繁杂。特别是转院的需要经过层层环节，农民意见较多;四是关于定点医院的规定限制了农民选择医院的权利，不利于各医疗单位医疗水平和服务质量的提高。 2.2.3定点合作医疗机构的药品价格高于市场药店，农民反映较为强烈。当前农村医疗费用中，药品费用一般占到75%一85%。定点医院相当一部分药品价格大大高于市场药店。参保农户发生的药品费用在获得合作医疗报销后，仍高于药店零售价格，在一定程度上影响了农民参加新型农村合作医疗的积极性。 3思考和建议:加强行政监督，建立制度的良性循环机制 3.1加强组织领导，强化宣传教育工作。要统一思想，加强对农村合作医疗的组织领导和宣传教育工作。新型农村合作医疗制度是一项涉及千家万户、维系亿万农民的民心工程，能否真正受到人民群众欢迎，能否具有较强的生命力，关键是我们的工作能否得到群众的认可和信任。要面向社会宣传，扩大社会各界对农村新型合作医疗的认知度，鼓励社会捐献、多方筹集资金。 3.2完善制度设计，实现制度创新。要及时深入了解和分析农民对新型农村合作医疗制度存在的疑虑和意见，及时吸收合理的要求和建议，完善制度设计。要扩大门诊的报销范围，调动农民参保积极性。在已掌握一定信息资料的基础上，通过分析研究，及时调整补偿标准，以提高农民受益程度;要逐步降低并有效控制定点医疗机构的药品价格，最大限度降低药价。加强医务人员的职业道德教育，杜绝人情方、大处方及重复检查等，切实减轻农民医疗负担;要因地制宜对妇女及儿童等农村特定群体提供帮助，对一些农村常见的妇女病检查与治疗、分娩等制定一些特殊的照顾政策。对当年没有发生医疗费的农户提供免费体检。 3.3改善农村医疗机构基拙条件和服务模式，减轻农民就医负担。调整优化农村卫生资源，加快服务模式改革。发挥市场机制作用，动员和鼓励社会力量参与兴办农村医疗卫生事业。重点加强乡、村两级医疗机构建设，逐步配套必要的医疗卫生设备，合理调整优化农村卫生资源，加快改进乡村卫生机构服务模式，加快开展农村社区卫生服务。增加农村卫生投人，加大卫生支农。鼓励优秀的医学院校毕业生到农村卫生院工作，不断提高乡、村卫生机构的医疗服务能力和水平。 3.4建立系统的行政监督，实现网络化管理，提高管理效率。新型农村合作医疗涉及到资金管理的政策，不可避免地会遇到资金的收、管、用方面如何透明和公开的问题。要建立农村合作医疗信息化管理平台，实现农村合作医疗信息化和网络化管理。面对庞大的参保群体，必须实行信息化和网络化管理，将乡镇农医办设在卫生院大厅，农民就医在挂号窗口缴费，另一个窗口报销，审核工作由计算机自动进行，一人次报销几分钟即可完成。这既增强了资金运作的透明度，降低管理成本，提高管理效率，又避免了人工审核报销的弊端，确保数据准确，方便农民报销
【绪论】 【第一章】医疗保障基本概念与研究理论基础
【第二章】粤港医疗保障制度的发展历程与基本现状
【第三章】粤港医疗保障制度的比较分析
【第四章】粤港医疗保障制度差异性的根源分析
【第五章】完善广东医疗保障制度的对策建议
【结束语/参考文献】广东与香港的医疗社会保障体系对比结束语与参考文献
绪论
（一）选题背景和意义。
1．选题背景。
医疗保障与人民利益息息相关，直接关系国家社会的稳定和经济的繁荣。而当前，由于全球经济的发展，为了不断满足人民日益增长的美好生活需要，很多国家都开始对医疗卫生体制进行变革。而在医疗卫生体制改革的众多内容中涉及医疗保障制度的改革也引起了各国政府的高度关注。国家卫生服务模式是最早在英国推行的医疗保障模式，因具备很强的先进性，符合人民利益，因此也开始被各个国家借鉴和学习，受到了高度关注。
相比而言，中国是世界上人口最多的发展中国家，他的发展受到国家人口与经济发展条件的限制。医疗保障制度对提高人民健康水平，促进经济社会发展、维护社会稳定起到了至关重要的作用，中国不断完善医疗保障制度来适应社会生产力和基本医疗服务水平。
新中国成立以来，中国构建了合作医疗、公费医疗和劳保医疗三种医疗保障形式。这些医疗保障制度在建国初期确实为维护人民利益发挥了重要作用，但是，随着后期的发展，原有的医疗保障制度的已不能满足经济发展的需要。医疗费用的增加也导致个人经济负担加重，导致看病贵的问题开始出现，并且难以得到有效的缓解。在这种情况下，出于经济因素的影响，经济压力较大的家庭在身体出现问题时不愿意去医院进行治疗，尤其是在农村地区，有一半以上的农民因为医院医疗成本高不愿到医院就诊。医疗资源较丰富的城市也因医疗费用的高涨，导致了医患关系日益紧张。
我国自实施深化医改以来，医疗保障制度还存在一连串的问题，如何解决将直接关系到民生，关系到我国医疗事业的发展。对此，2016 年 4 月国务院办公厅为实施十三五医改规划确定各项改革任务，切实推进健康中国建设，《深化医药卫生体制改革 2016 年重点工作任务的通知》，为我国的医疗保障制度改革提供了研究方向。在 2017 年报告中，提出的健康中国战略，预示着我国医疗保障制度将再次进入到新一轮的改革阶段。
2．研究的目的和意义。
广东省在 2016 年 7 月出台了《广东省深化医药卫生体制改革 2016 年工作要点》的政策文件，作为全国的试点单位对医疗保障制度进行深化改革，内容包括推进建立稳定可持续的筹资和保障水平调整机制、完善药品供应、创新医保支付方式及公立医院改革等。作为全国人口大省，秉着以人为本的发展理念，历届广东省政府高度重视医疗卫生服务体系的改革建设。1978 年开放后，广东省凭借珠三角地区经济发展动力，在医疗保障的筹资水平、覆盖面、覆盖范围、监督方面等均取得了头雁效应，基本上实现了全民医保。但是，伴随着省内居民医疗需求的不断发展，医疗卫生体制遗留的一些历史问题以及不同地区经济发展差距，使广东省的医疗保障制度仍然面临着城乡分割、医疗保险筹资责任失衡等问题，导致部分地区城乡居民大病保险还处于制度探索阶段，许多问题仍未得到解决。对此，医疗保障制度的改革日益迫切。面对我国医疗卫生体制改革进入了全新一轮的改革关键期，广东省政府要抓住机遇，合理构建与当前经济发展相适应的医疗保障制度迫在眉睫。因此，广东省政府希望在未来五年实施全省深化医药卫生体制综合改革试点中能够建立起一个能够真正支撑地区内医疗服务改革的制度。为达到目标，国内学者研究了英国、美国、德等发达国家的医疗保障制度先进做法，提出了借鉴的意见。虽然，发达国家的经验有许多值得我们学习的地方，但由于历史文化和经济发展水平的差距，广东省能借鉴外国医疗保障制度的先进做法还是非常有限。粤港两地的地理、血缘、和宗教关系不仅反映在地理上都属于岭南地理板块，同时，几百年来他们彼此间在文化、经济和社会诸多方面一脉相承。香港基本上沿袭了英国的全民健康服务制度的优点，因此，相比而言，本文的重要研究目在借鉴香港的医疗保障制度从而促进广东医疗保障制度的改革，提升改革活动的可行性。
现有的医疗保障制度在香港始于上世纪 80 年代，由政府高质量和全面提供。在过去30 年中，基于制度的保护，香港居民的健康指数和预期寿命达到了世界前列。根据统计结果显示，香港婴儿预期寿命出生与澳大利亚相似，与日本也仍为接近。比英国和美国还长。
同时，香港出生的婴儿死亡率非常低，在世界上名列前茅。因此，本文的通过全面比较粤港两地医疗保障制度的改革方式、发展现状等，了解香港医疗保障制度上的优势，为广东省进一步完善医疗保障制度提供对策建议。深层次的意义在于通过探讨广东未来医改的方面，解决当前省内看病难、看病贵的重大民生问题，保障居民的就医需求。
（二）研究现状。
医疗保障制度直接关系到民生，即复杂又非常重要，制度设计是核心。如何设计好制度，完善医疗保障资源的配置，提高公平性与效率性，减轻人民医疗费用等问题，都是国内外学者反复研究和探讨的重要课题。而对于这些问题的研究，国内外学者没有一个统一的结论。
1．国外研究综述。
世界上有四种有代表性的医疗保险制度：国家医疗保险制度、社会医疗保险制度，以市场为导向的商业医疗保险和储蓄医疗保险制度[1]。分别来看：国家医疗保障制度主要利用税收来筹集医疗费用，其实属于全民免费医疗模式，换句话说人民就医不需要自己花钱，完全由国家承担。商业医疗保险制度以美国为代表，这种保险制度市场化程度较高，个人需要承担医疗消费，私人医疗保险是支付医疗费用的主要方式。社会医疗保险具备公平性、强制性、不确定性等特点，在这些特点的影响下，也容易引发一些风险情况[2]。储蓄型医疗保险制度同样拥有强制性的特点，是政府要求个人在年轻时强制储蓄，从而在年老后有能力支付住院费用。从国家与市场关系来看，国家医疗保障制度是国家干预力最大的制度，而商业医疗保险制度则属于国家干预力度最小的制度[3]。且国家医疗保障制度和社会医疗保障制度更加看重公平性，另两者则更加看重于效率。
（1）早期研究，医疗保障与其他社会保险的区别。
Arrow(1963)首先针对美国医疗保险市场进行研究，发现在这类市场中存在着失灵的情况。其通过研究指出：受个人道德风险问题的影响，导致其很难对个体健康状况进行确认，在这种情况下社会医疗保健制度政策的作用也无法充分发挥出来，在这一基础上提出了优化方式，对国家社会医疗保健政策进行了优化[4]。Evans R G.(1974)提出因医生和病人在认知上存在差异，所以就产生了信息不对称的情况。同时提出医疗保险需求是一种由供给者诱导的需求偏向。在这种情况下政府要及时的干预，实现对体制的优化，进而实现对医生行为进行控制，使病人的利益得到维护[5]。通过上述论述可以看出，Arrow 等人的研究工作对社会医疗保险制度与其他保险的区别进行了总结，并对社会医疗保险的特点进行了总结，主要为：一是个体需求存在不确定性；二是由供给者诱导的消费；三是政府的广泛介入。
（2）20 世纪年代医疗消费费用增长的研究。
KleimanE.(1974)通过研究发现在医疗保健中政府承担的压力越大，实际发生的医疗费用也就越高[6]。但后来对这一结论进行重新验证后发现，政府负担比例越大并不会增加实际医疗费用，而是会减少医疗费用。在美国政府的帮助下，RAND（HIS）（Newhouse.1993:phelps,1974）开始对医疗保险问题进行探究。所研究的内容为：一是对医疗保险覆盖范围和医疗服务利用之间的关系进行了研究；二是对医疗服务利用和健康状况间的关系进行了探究。对全美城市和农村点进行了长时间的跟踪研究，并利用随机分配的方式进行了探究。发现在美国的有些地区实行的保险计划提供全保，有些则是提供部分保险，也就是让被保险人承担部分医疗费用。实验证实通过对医疗服务价格的设计，对付费比例进行调整，可以使医疗服务的利用水平得以控制[7]。
（3）20 世纪 80 年代以后，医疗保障研究的黄金时代。
Sacz M.和 Murillo c.(1994)结合不同层次的医疗保险消费服务进行探究。发现收入越低，医疗消费对收入的弹性越大[8]。而对于高级医疗服务来说，这种收入与服务之间的关系并不清楚。Hunt J.C.和 KilerB.E(1994)结合具体的函数模型进行分析，对不同医疗消费需求函数在理论上的缺陷进行了介绍。并研究了健康状况对收入与需求之间关系的影响，提出当个人健康状况下降时，需求和收入之间的弹性关系将会显着增强[9]。目前，香港的医疗保障制度基本上沿袭了英国的全民健康服务制度，而这个制度对香港市民的医疗健康起到至关重要的作用，赢得香港市民的信赖和拥护，使得香港的医疗保障制度成为举世公认的最成功的医疗保障制度之一。长期以来，对英国的医疗保障制度的研究一直都是全球众多学者开展医疗保障制度改革研究的对象。香港，沿袭了英国的全民健康服务制度，近年来，也成为国内外学者研究的焦点，研究的方向主要集中于其制度特点和改革发展研究等。
2．国内研究综述。
我国对于医疗保障制度的理论研究刚起步不久，目前基本上都是结合制度改革问题进行的研究，很少有从大环境入手，在关注经济运行规律的基础上对医疗保障制度进行深入分析，可以说我国在医疗保障制度研究领域还存在着较多的空白。
本世纪初的学者们所做出的研究，基本上以借鉴国外优秀制度为主，通过对国外优秀医疗保障制度的总结，探究对我国有促进作用的制度。近年来，我国学者开始转变研究角度，对微观层次内容予以关注，研究也更加深入。
我国学者在关注宏观政策角度的基础上，对国外医疗保险制度模式进行了划分，主要分为了：国家医疗保险模式、商业医疗保险模式、社会医疗保险模式和储蓄型医疗保险模式，对于这四种模式所包含的内容在上文中已经有所涉及，再此不进行重复论述。也有学者从其他角度入手对模式进行了划分，主要分为：社会医疗保险制度模式、国家卫生服务保障制度模式、社会救助制度模式、市场医疗保险制度模式等[10]。在这一时期，学者们更多的是关注于国外先进的制度，通过借鉴为我国医疗保障制度的改革提供经验。因此在这个时期大多数研究都是从宏观角度入手，对服务效率、支付方式、管理方式等问题进行研究和对比。
从微观层面来看，国内学者从具体项目入手，通过对比的方式了解医疗保障制度在不同项目上的效率情况。李新平（2013）通过对不同医疗保障制度的对比分析提出国家医疗保障制度的效率不高，同时提出想要提升效率单一依赖市场化运作也无法达到目标。在其得出的着作中对不同医疗保障制度的效率值进行了总结，并且体现出了差异性，但是对于导致这些差异出现的原因，以及如何继续深入分析等问题并没有涉及[11]。李新平（2013）利用数据包括分析法，设定了产出指标和投入指标，结合医院门诊人数、入院人数、卫生机构数量、医疗保险费用等多个数据对健康保障制度之间的总体技术效率值进行了计算，计算结果显示由于农村医保制度的效率值有所提升，进而有效提升了医保系统整体效率值。还有学者采用相似的方法对社会保障服务效率和成本效率进行了深入分析（林江，蒋涌，2009）。
目前针对广东地区医疗保障制度研究成果则相对较少。尽管广东省基本医疗保障制度的政策改革一直走在全国前列，作为中国人口最多的省份（1.09 亿），广东医疗保障制度的研究相对集中于对省内地区城乡居民基本医疗保障差距的研究。
可以看出，国内外专家学者已分别从制度特点、医院管理、政府责任、改革措施等角度对香港医疗保障制度展开了研究，但局限于某一个层面，缺乏对医疗保障制度不同时期发展的特点分析、制度内部运营机制的系统梳理以及政府推出改革新政的整体性研究。另外，利用以上的模式分析粤港两地的医疗制度，香港的医疗系统基本上是借鉴英国的国家保障制度，实行政府完全承担医疗费用的模式[12]。广东省在进行改革时首先借鉴了德国的社会医疗保险制度以及新加坡的储蓄型医疗保险制度。在国家与市场、公平与效率等多个维度上，国内外学者均有不同程序的研究。以借鉴香港医疗保障制度改革发展经验参考的角度，目前研究多数针对全国与香港医疗保障制度整体性的对比，就广东而言，相对国家层面的基本制度，地区医疗保障制度在参考借鉴制度改革和制定出相应政策反应方面会相对更为灵活，而且粤港两地自古以来彼此间在文化、经济和社会等方面都有着密切的联系，因此，相比其他国家及地区，粤港两地医疗保障制度比较或许更具有可比性且更值得我们开展研究。
（三）研究的方法。
本文以粤港两地医疗保障制度作为研究对象，在查阅相关文献、收集两地政府推广的相关政策措施以及所公布的发展统计数据的基础上，比较分析粤港两地医疗保障制度的差异。其中，本文主体研究架构分四个层次进行展开，每一层都是基于对前一层次的深化。
第一层，通过梳理粤港两地多年来的医疗保障制度发展历程及现时发展统计资料，归纳出粤港两地实施医疗保障的制度特色、发展现状、未来改革方向以及改革特点。第二层，在粤港医疗保障制度发展历程中不同的发展形式上，进一步比较分析粤港两地医疗保障制度不同的体系内部机制，包括更深层次的供给体制、资金筹集及运营体制、管理体制等方面。
第三层，通过上述内部运营机制的具体的比较，分析得出广东与香港的制度差距并进行原因分析。第四层，总结广东省医疗保障制度中存在的问题，借鉴香港地区的优秀经验，提出优化广东省医疗保障制度的建议。
1．文献资料法。
本文采用的文献研究法主要是建立在大量查阅相关粤港相关医疗保障制度的基础上，要正确把握和分析两地之间的实质差异，挖掘背后关联的历史改革发展进程，就必须认真寻找和参考各种政府部门年度工作报告数据和相关学者的研究论点。为此，在本研究过程中，就要研读相关医疗保障制度基础理论着作，并注意在三年的研究生学习中积极收集相关的理论数据，并认真做好记录。此次，从本文试图透过系统挖掘粤港两地政府医疗保障制度中公共政策的差异，通过借鉴相关学者研究方法和手段，系统地在理解两地制度的制定理论依据、运行背景以及执行效应等内容的基础上，通过文献研究的方法对研究课题有系统整体的把握，来纵观粤港两地医疗保障制度的发展历程。
2．比较研究法。
本文通过对粤港医疗保障制度的对比分析，找到广东地区和香港地区在医疗保障制度中存在的差异，然后明确发展方向，对优秀的部分进行借鉴，抛弃落后内容。要去评价广东省社会保障制度的在改革发展中应该遵循什么样的价值取向，最主要遵循的是实证分析比较的研究方法，即试图从香港在发展医疗保障制度的实践历程中出发，去寻找到医疗保障制度改革的经验与启示，而并不仅仅局限于教条主义的套用。例如，本文不仅对两地医疗服务发展数据及部分指数达标情况进行对比，而且还进一步对当前广东医疗保障制度存在的问题进行对比分析等等。
（四）研究内容、创新及不足。
1．研究内容。
本文为以中英两国折射出的粤港两地医疗保障制度为研究对象，以两地政府推广的不同医疗制度为研究视角，对粤港两地医疗保障制度在供给体制、管理体制、资金筹集及运营体制等方面的差异的进行比较和分析，最终找出粤港两地医疗保障制度的差距，进而提出借鉴香港发展经验，最终提出完善广东省医疗保障制度的建议。基本内容分为以下几个部分：
前面为绪论，主要阐明本课题的研究目的、意义等，并对本文的研究方法进行了介绍，说明了国内外研究现状及课题创新之处。
第一部分为基础概念的引入，首先界定本课题研究的社会保障制度和概念，进而引出本来的落脚点医疗保障制度的概念，同时对其覆盖的内容进行了解释；其次对医疗保障制度中包含的基本理论观点进行了介绍；最后对医疗保障制度带来对社会及经济发展的影响进行介绍。
第二部分为粤港两地医疗保障制度的发展历程及现状的对比。分别回顾粤港两地医疗保障制度的发展历程，分析粤港两地医疗保障制度的发展情况，对两地医疗保障制度的特色进行了总结。同时，根据两地政府近年来推出的医疗改革政策，进一步探讨粤港两地改革方向及改革的特点。
第三部分为粤港两地医疗保障制度不同的体系内部机制比较。根据两地医疗保障制度涵盖的内容，选择合适的切入点，分项对粤港两地的社会保障制度的实施目的、内容、框架、覆盖面、改革趋势和效益等方面进行比较分析。然后，对粤港医疗保障制度的差距及原因分析。一方面，根据上述部分的比较，分析出广东与香港医疗保障制度比较存在的差距；另一方面，从政治、经济、历史文化等方面，探讨导致粤港两地医疗保障制度出现差异的根本原因。
第四部分主要对原因进行了深入探究。从政治、经济、历史文化、资源配置等角度，深层次地来探讨和分析粤港两地医疗保障制度在历史长期和现在社会中产生差异的根本原因。
第五部分为完善广东医疗保障制度的对策建议部分。首先，结合粤港地区制度比较的差距，进一步对广东省医疗保障制度问题进行实地调查分析；其次，归纳香港地区的发展经验与启示；最后，基于香港经验对前面发现的广东省医疗保障制度中存在的问题进行深入分析，提出优化建议。
2．研究的创新与不足。
[中图分类号] R197.3 [文献标识码] A [文章编号] 1673-7210（2016）05（a）-0153-05
[Abstract] With combination of context analysis based on literal review， depth interview and experts consultation， it could be constructed a concept model on evaluation system of balance development for public medical institutions guided by the niche theory， from facets on the dimension， width， overlap and density of the niche. The niche would offer a new perspective on evaluation system of balance development for public medical institutes， and the concept model on evaluation system is an important reference for realizing the ecological chain of medical industry， finding out the influencing factors of balance development for public medical institutions， and promoting the development.
[Key words] Concept model； Evaluation system； The niche theory； Balance development； Public medical institutions
医改是世界性难题。作为新一轮医改的重点内容之一，公立医疗机构改革的目的在于建立现代医院管理制度[1]，解决人民群众“看病难”“看病贵”问题。尽管已经总结出“三明模式”“海宁模式”“神木模式”等代表性做法，但“社会资本办医”、移动医疗以及人口老龄化等医院外部的机遇和挑战，和不少医务人员流向民营医院、第一志愿报考医学专业的人数呈现下行趋势[2]等来自医院内部的威胁，进一步加剧了医疗服务需求增长与医疗服务供给不足之间的矛盾，突出了公立医疗机构学科发展与后劲不足之间的矛盾，更削弱了公立医疗机构的市场竞争力。公立医疗机构内忧外患，亟需重新审视自身在生产要素，如资本、人才、技术、设备、药品等日益市场化的今天，如何才能够平衡、可持续发展？前期研究提示生态位理论对医疗行业的可持续发展具有适用性[3]。然而，生态位理论如何才能指导公立医疗机构平衡发展，尚需系统梳理与解答，课题组以构建基于生态位理论的公立医疗机构平衡发展评价系统的概念模型作为切入点。
1 研究方法
1.1 基于文献回顾的内容分析法
以主要源于中国期刊全文数据库（CNKI）、万方数据库以及Emerald管理学电子期刊全文数据库等网络资源的国内外关于医院平衡发展评价的相关文献为研究资料。采用基于文献回顾的内容分析方法，围绕“平衡发展”“可持续发展”“医院”“医疗机构”“公立医疗机构”“影响因素”“作用因素”“评价”“生态系统”“生态链”“生态位”“概念模型”“生态位理论”“balance development”“developing in balance”“sustainable development”“hospital”“medical institution”“public hospital”“influencing factor”“evaluation”“assessment”“ecological system”“ecological chain”“ecological niche”“concept model”“the Niche Theory”等重要词汇，进行编码、分析、统计、归纳、关系梳理、重构与总结阐述等，进一步提出观点。
1.2 深入访谈法
围绕包含公立医疗机构在内的医疗行业生态链，遴选代表性的生态元（卫生行政管理部门、卫生相关部门、医药及相关企业、医药院校、保险机构、医疗机构、医院管理研究及社会咨询机构）及其代表性的成员（含患者及居民）进行深入访谈，了解其对公立医疗机构平衡发展的看法，在公立医疗机构平衡发展中可能发挥的作用、利益诉求及带来的影响。
1.3 概念模型构建法
根据扎根理论，从公立医疗机构及相关生态元的利益诉求中筛选各影响因素（亦称生态因子），并根据生态位诸理论[4-10]，梳理诸生态元间的相互关系及其关于公立医疗机构平衡发展的作用与方向，建构公立医疗机构平衡发展评价体系的概念模型。
1.4 专家咨询法
针对公立医疗机构平衡发展的影响因素与评价体系概念模型，遴选卫生行政管理部门、医疗机构、医药院校、医药企业等来源的专家，开展咨询活动，并根据专家反馈对概念模型进行修正。
2 基于生态位理论的医疗行业生态系统
2.1 医疗行业生态系统与医疗机构生态位
生态位指一个生态群落中，一个物种和其他物种相关联的特定时间位置、空间位置和功能位置[11]。生态位理论揭示了生态系统中每一个个体、种群和群落在长期的生存竞争中拥有一个最适宜的时空、功能位置――生态位。课题组将公立医疗机构视作一个生命体，它根植于医疗行业生态系统中，同样遵循生态位理论。
医疗行业生态系统是由医疗行业生态链及行业外环境相互联系、相互作用、相互支撑而共同构成，各组成部分在各自生态位置上发挥应有的作用，彼此之间相互影响、协调运作，见图1。公立医疗机构为代表的医疗机构，处于医疗行业生态链的中游。如果用生态元来表示生态链中的每个组成部分，公立医疗机构则是医疗行业生态链中游的生态元。在医疗行业生态链上，对公立医疗机构平衡发展产生影响的不仅有来自上下游的生态元，如院前急救机构、临终关怀机构，还有来自中游的平行生态元，如基层医疗机构、社会医疗机构，更有处于行业外环境的生态元，如政府机构、行业主管支持机构、检查监管机构、行业评价监督机构、行业支持机构、人才培养机构、物业服务提供机构及行业影响机构等。
医疗机构生态位指在一定的社会经济环境下，医疗机构以其掌握的各类资源为基础，通过医疗机构内部各项管理子过程的交互作用，主动获取[12]医疗机构生存、发展能力以适应环境，从而选择和占据的医疗行业生态系统中的恰当位置。这里所谓的恰当，指的是医疗机构拥有其生存、发展所需要的时空、资源，与其他医疗机构间不存在“你死我活“的恶性竞争，有良好的外在条件与内在战略布局，强调外在条件的充分性与内在战略布局的差异化。从医疗行业生态系统不难看出，公立医疗机构的平衡发展需要考虑生态系统中各生态元带来的影响。
2.2 公立医疗机构平衡发展的影响因素
结合卫生系统宏观模型[13]及战略分析有关原理[14]，如图2示，与公立医疗机构平衡发展密切相关的因素很多，除了当前因素，还有未来因素；除了行业外因素，还有行业内、机构内因素；除了空间因素，还有资源因素（不包括空间因素带来的资源）。厘清影响因素，是评价公立医疗机构平衡发展的基础。根据生态位理论，可以把公立医疗机构平衡发展的影响因素主要归为四类，即生态位维度影响因素，如时间、空间、资源等；生态位宽度影响因素，如行业内外资源、机构内资源等；生态位密度影响因素，如医疗卫生资源空间分布、区域卫生规划等；生态位重叠度影响因素，如服务人群、疾病分布等。根据矛盾论的原理，外因通过内因起作用[15]，因此，行业外与行业内的因素对公立医疗机构平衡发展的影响最终还是通过机构内的因素发挥作用。
2.3 医疗机构间的竞争与其生态位的关系
2.3.1 生态位的重叠是医疗机构竞争的本质原因 当医疗机构的空间距离较近或者服务功能及内容相似时，生态位即发生重叠，尤其是服务功能内容相似且空间距离较近时，重叠度进一步加剧带来竞争。根据生态位理论可以将医疗机构间的生态位关系分为完全重叠、交叉、毗邻和分离，其竞争强度按序递减。提示为了避免医疗机构间的恶性竞争，应尽量避免生态位重叠，要么在医疗机构布局上预留足够的空间距离，要么在履行的服务功能与提供的服务内容上突出特色，即强调专科专病特色。
2.3.2 医疗机构生态位的竞争是多重竞争 医疗机构生态位的竞争[16]是以医疗资源为主的多重竞争，包括患者需求、成本、技术、价格[17]等方面。其中患者需求的竞争强调医疗机构提供服务的优质、全面及满足需求程度；成本的竞争强调医疗机构满足患者需求所支付的成本高低，主要体现在医疗设施、医药、人力等方面；技术的竞争强调医疗机构技术水平高低，主要体现在高水平医务人员引进及现有人力培训方面；价格的竞争强调医疗机构提供同等水平服务的价格高低。技术、价格都是患者就医流向的驱动因素。
2.3.3 医院生态位的错位或分离是医院竞争的结局 自然界物种之间相互竞争的结果是达到彼此竞争的平衡态，表现在生态位互不干涉，这种现象叫做生态位错位或生态位分离。医疗机构的竞争亦如此。为了避免恶性竞争浪费资源，一般宏观上采取区域卫生规划，微观上采取差异化策略，使彼此生态位错位或分离。提示医疗机构若需平衡发展，应通过宏观、微观的努力，实现生态位间的相对平衡。
3 基于生态位理论的公立医疗机构平衡发展评价体系的概念模型
概念模型[18]是人们内在思想与诉求的外化与表现。根据生态位理论可知，医疗机构若需平衡发展，在医疗行业生态系统及行业生态链中应拥有恰当的生态位。鉴于生态位具有维度[19]、宽度[20-21]、密度[19]、重叠度[20，22]等表征，评价公立医疗机构能否平衡发展，不妨从生态位维度、宽度、密度和重叠度这四个方面展开，见图3。
3.1 生态位维度
公立医疗机构能否平衡发展，应考量其生态位占据维度的情况。其中，空间维度体现在公立医疗机构的空间规模、是否存在分支机构等。空间维度直接影响到房屋建筑面积、床位数，进一步影响到患者及其家属的就医体验。时间维度主要考察公立医疗机构是否具有长远的发展眼光，是否能够洞察社会、经济、文化等形势发展将带来的战略格局。清・陈澹然在其《寤言二迁都建藩议》中指出“不谋全局者，不足以谋一域；不谋万事者，不足以谋一时”，足见时空维度的重要性。资源维度体现在公立医疗机构占据的来自行业内外、机构内的各种资源，涉及政策、经济、社会文化、技术、环境、法律、人群健康情况、行业文化、竞争对手、战略盟友、行业品牌等，还涉及医疗机构信息化、医疗资源、人员基础、体制机制、价值观，以及服务产出的质量、效率、公益性等。
3.2 生态位宽度
公立医疗机构能否平衡发展，还应考量其生态位占据的宽度情况。所谓宽度，指的是占有时空的大小、资源的多少。不论是行业内外、机构内，如前所述存在诸多资源，亦往往存在相应的时空特点。如医疗机构信息化，其发展阶段、涉及范围、覆盖程度、存在介质、实现手段等，表现出时空、资源等维度的性质。又如人员基础，主要指公立医疗机构人员的政策知晓率、员工自由度、自主管理率、机构价值观认同度等，反映人心向背，即对机构是否具备高位的满意度、认可度，是否拥有统一的愿景，机构是否建立强大的文化，均将影响到机构发展后劲。根据文献回顾与访谈结果，公立医疗机构生态位宽度可细化为行业外、行业内、机构内三个方面，其中，行业外部因素除政策（医改、物价、医保、卫生总费用占比、宏观政策布局等）、经济（GDP或GNP、可支配收入等）、社会文化（物流成熟度、医患和谐、患者满意度、文化认同度等）、技术（科技发展水平、信息化等）、环境（自然地理类型、气候类型等）、法律（出台与落实情况）外，还包括人群健康（健康期望寿命、婴幼儿死亡率、孕产妇死亡率）；行业内部因素包括行业文化（执业信条、公益性）、行业品牌（医院专科声誉等）、战略盟友（医联体或共同体、社会资本办医、移动医疗、医生集团等）；机构内部因素以公益性、价值观、质量与效率为核心，包括医院信息化、医疗资源（编制、床位、医务人员数量结构分布、医疗设备、技术水平、资产使用情况、财政投入占比、基础设施、医院文化及贯续医疗度等）、体制机制（领导体制格局、法人治理、人事制度、绩效薪酬制度等）、人员基础。
3.3 生态位密度
生态位密度指单位时空中医疗机构的数量，分当前和长远两个阶段。着眼当前，表现在医疗卫生资源的空间分布上；着眼长远，则依赖区域卫生规划。考量公立医疗机构生态位密度的本质仍在于分析医疗机构占有时空资源的多寡，但强调权衡占有时空资源的相对数。
3.4 生态位重叠度
生态位的重叠度强调考察医疗机构占有时空资源的重叠程度。文献回顾与访谈结果提示，公立医疗机构生态位重叠度主要表现在政策资源、疾病分布、服务人群、患者就医驱动等几个方面。其中，政策资源的重叠度用于分析公立医疗机构相关政策的覆盖面，或者是这些政策在医疗机构内部的具体落实情况；疾病分布与服务人群的重叠度，主要受疾病谱及人群结构、分布的影响；患者就医驱动的重叠度，指的是患者到医疗机构就诊的动机，是疾病、机构为中心，还是专家为中心。不论是政策资源、疾病分布，还是服务人群、患者就医驱动，均是医疗机构服务内容、治疗病种及学科建设情况等重要表征，即考察相互间服务内容、治疗病种及学科是否重叠及重叠程度。
4 结语
构建基于生态位理论的公立医疗机构平衡发展评价概念模型，有利于跳出医疗行业本身，从“生态文明”的视角，更宏观、全面地审视公立医疗机构发展的影响因素，明确机构发展方向及其在行业生态链中的位置，特别是资源占有情况，从而调整发展战略。同时，概念模型有利于指导卫生行政主管部门和公立医疗机构的管理者认清形势，总结公立医疗机构发展改革的一般规律。综上所述，基于生态位理论的公立医疗机构平衡发展评价概念模型，拓展了分析公立医疗机构改革的视野和思路，便于全面审视公立医疗机构平衡发展态势，找到解决问题的突破口，从而为指导公立医疗机构平衡、可持续发展提供直观、可操作的参考依据。然而构建基于生态位理论的概念模型只是搭建了公立医疗机构平衡发展评价体系框架，尚需进一步开展评价体系研究及实证研究，探索公立医疗机构平衡发展的关键因素和评价指标，这是课题组的后续研究工作。
[参考文献]
[1] 刘江.“三改”并举建立现代医院制度 促进专科建设高速发展[J].中国医院管理，1994，14（8）：19-20.
[2] 缪迅.报考医学院人数下降与就医环境改善[EB/OL].http：///ddzg/ddzg_ldjs/ddzg_sh/201503/t20150303_ 1531093.shtml. 2015-03-03.
[3] 李军，张建，刘一，等.生态位理论对医疗行业可持续发展的适用性[J].中国医药导报，2015，12（8）：165-168.
[4] Grinnell J. Fields test of theories concerning distributional control [J]. American Naturalist，1917，51（602）：115-128.
[5] Elton C. Animal ecology [M]. Chicago：University of Chicago Press，1927：11.
[6] Hutchison GE. Concluding remarks [J]. Cold Spring Harbor Symp Quant Biology，1957，22（2）：415-427.
[7] 朱春全.生态位态势理论与扩充假说[J].生态学报，1997（3）：324-332.
[8] 尚玉昌，蔡晓明.普通生态学[M].北京：北京大学出版社，1992：294-295.
[9] Odling Smee FJ，Laland KN，Feldman MW. Niche construction [J]. American Naturalist，1996，147（4）：641-648.
[10] 王兴元.品牌生态位原理及其对企业品牌战略的启示[J].企业经济，2008（3）：40-43.
[11] 汪健，李素芳.基于生态位理论的高校创业教育探析[J].时代教育，2014（23）：92-93.
[12] 周彩虹，鲁元刚.生态位视角下的现代医院竞争策略研究[J].商业时代，2010（22）：94-95.
[13] 郝模.卫生政策学[M].2版.北京：人民卫生出版社，2013：30-33.
[14] 周三多.管理学――原理与方法[M].6版.上海：复旦大学出版社，2014：258-269.
[15] .矛盾论[C]//选集.北京：人民出版社，1991：299-340.
[16] Alpert P，Simms EL. The relative advantages of plasticity and fixity in different environments：when is it good for a plant to adjust？ [J]. Evolutionary Ecology，2002，16（3）：285-297.
[17] 徐幻，刘玉秀，杨国斌，等.基于博弈论视角的多家医院竞争模型分析[J].中国社会医学杂志，2011（2）：91-93.
[18] 黄越，王硕，张长征.组织文化对企业知识管理成功影响的概念模型研究――基于多维度的视角[J].科技管理研究，2015，35（8）：191-198.
[19] 郭妍，徐向艺.企业生态位研究综述：概念、测度及战略运用[J].产业经济评论，2009，8（2）：105-119.
[20] Levins R. Evolution in changing environments [M]. New Jersey：Princeton University Press，1968：150-158.
从当前制度设计上看，我国初步形成了较全面的多层次的医疗保险体系，构建了较完备的医疗保障框架，低保群体“看病难、看病贵”问题得到一定程度的缓解。硕士论文，医疗保障。但在实践过程中，低保群体最容易滑入医疗“贫困陷阱”，“因病致贫、因病返贫”现象也是屡见不鲜。硕士论文，医疗保障。
一、低保群体医疗保险的基本状况及分析
现以丰城市原始调研数据为依据，分析我国低保群体的基本状况及低保群体医疗保障体系中存在的问题。
1.调查基本情况与初步分析
我们共调查了丰城市100户低保家庭，城市和农村各50户。（1）年龄结构：低保群体多数是中老年人，60岁以上高达38%。说明低保群体老龄化问题相当严重，给国家带来低保救济和老人供养的双重压力。硕士论文，医疗保障。硕士论文，医疗保障。（2）致贫原因：致使他们成为低保户的原因，主要是常年性的低收入；其次是其他原因，如家庭主劳动力早逝、下岗、家园遭受自然灾害等；然后是多年重病和伤残。（3）月人均收入：低保户的月人均收入主要在100至300元之间，其中大部分来自政府发放的低保金及子女给予的赡养费。然而，这只能维持他们的基本生活，若遇到疾病风险，他们将陷入巨大困境，甚至失去基本的生活保障。（4）年人均医疗费用：在100户被调查低保户中，有一半以上的被调查者的年平均医疗费用在500元左右，超过四分之一的被调查者的年平均医疗费用超过1000元，其中有三户超过5000元以上。
2.存在的问题：（1）医疗费用报销比例低，难以解决低保群体“看病贵”的问题。在调查的100户中，平均每年的医疗费用支出在1000元左右，而这些医疗费用支出是在城镇基本医疗保险、新农合和城乡疗救助报销之外的。据被调查的低保户反映，其医疗费用的报销比例在40%～60%之间。对于大部分的低保户来说，这部分报销之外的医疗费用是一个沉重的负担，占其生活总支出的35%以上。（2）报销范围过小，只能在定点医院才能报销。报销医疗费用的范围仅仅局限于国家规定的医药目录，很多疾病的相关治疗药物被排除在报销范围之外。低保户普遍反映不住院就不能报销医疗费用，而住院各项医疗费用又比外面一些诊所贵，即使报销了一些费用也不划算。在丰城，定点医院偏少，仅有丰城市人民医院、丰城市中医院以及丰城市红十字会医院三家是医疗保险定点医院，对于地理位置相对偏僻的地方，特别是农村地区来说，“看病难”问题十分突出。硕士论文，医疗保障。（3）报销手续过于繁杂，报销花费时间过长。调查发现，低保户对现行医疗保险体制不满意的一个主要原因是手续太多、程序太繁，他们希望政府能简化手续，减少程序。比如，丰城市的医疗救助首先要向居(村)委会申请，然后通过乡镇、县市民政以及医保、新农合等相关部门的审核，手续繁琐，审批时间长达一个多月。
二、政府为低保群体采购商业医保的政策设计
1.模式借鉴：（1）江苏江阴模式：自01年起江阴的农村医保就由太平洋保险公司江阴支行管理，实行27元保费，2万元补偿的方案，太保可以从医保基金中提取10%的管理费，征缴、管理、监督三权分立。（2）河南新乡模式：自04年起河南新乡的新农合作就委托中国人寿保险公司新乡分公司管理，当时国寿提取的管理费为保费的1%，07年为2%。2008年新乡开始将城镇居民和职工基本医保委托给寿保公司经办或部分经办。
2.政策设计及建议：（1）政府通过招标方式引入商保竞争机制，与实力雄厚，专业化水平高的保险公司合作，将低保群体的医疗保险循序渐进地委托给商保公司管理，由商保公司根据各地的实际情况采集原始数据并通过精算确定保费率及补偿额。（2）实行“征、管、监”分离制度，政府负责医保方案制定和出台相关政策等工作；民政部门负责资金筹集，向保险公司支付保费和监督等工作；保险公司以第三方管理者的身份，受托承办低保群体医保运行管理中的报销，结算和审核等工作。（3）政府规定保险公司可以从医保基金中提取1%—10%的管理费用，具体比例由各地根据实际情况确定。（4）政府将低保群体的医保基金划拨到保险公司专项账户，采用信托方式运作，实现医保基金和政府其他资金的有效隔离。保险公司按照收支两条线统一管理，实现专项资金和分公司其他费用分开核算。
三、政府为低保群体采购商业医保的政策论证
1.政策成本分析：09年我国低保总人数为7107万人，根据丰城市的调查数据，低保户期望的医疗费用报销比例为80%，每人平均每年医疗费用支出约为1000元，则
总成本：71.07亿元
低保户期望报销额：56.856亿元（71.07×80%）。
其中：城镇基本医保和新农合负担额：28.428亿元（56.856×50%）（50%为全国平均水平）
其他补充，如城乡医疗救助等负担额：17.0568亿元（56.856×30%）
商业医保负担额：11.3712亿元（56.856×20%）
即政府实行为低保群体采购商业医保的政策，共需筹集资金11.3712亿元，此即为其政策成本。
2.政府财政可承受性分析
低保户自缴保费：0.94547亿元（城市2347.7万人×20元/人=0.46954亿元；农村4759.3万人×10元/人=0.47593亿元）。
政府因引入为低保群体采购商业医保政策后，可以精简政府机构，减少工作人员，节省财政经费：按河南新乡模式，工作人员由544人减少到50人，财政经费由千万以上较少到不过150万元，可测算节省额至少有2亿元。
政府因引入为低保群体采购商业医保政策后，可以降低不合理的医疗费用支出：按江苏江阴模式，不合理的医疗费用从一般水平的30％下降到了15％，可以测算节省额至少有1千万元。
其他，如社会慈善捐助：1亿元。硕士论文，医疗保障。
则政府财政还需负担7.32573亿元。
可设计，中央财政负担60%：4.395438亿元；地方财政（省级）负担40%：2.930292亿元。
《医药卫生体制改革近期重点实施方案（2009—2011年）》测算2009—2011年各级政府投入8500亿元。因而政府因引入为低保群体采购商业医保政策后由政府财政负担的7.32573亿元，可以得到确实保障。
参考文献:
医疗保障事业的好坏事关亿万人民的健康与幸福，显然是一个重要的民生问题，理应受到社会各界特别是政府部门的高度关注。人人享有医疗保障是社会文明进步的标志，也是构建和谐社会的重要基础保障工程。因此，医疗保障制度的完善始终是各国、各地区关注的一个重要方面。自2009年以来，中央文件多次明确了建立健全覆盖城乡居民基本医疗卫生制度的目标，全民医保成为新时期医疗改革的方向，我国医疗保障体制改革正处于攻坚阶段，如何改革高校医疗体制并改善医疗服务供给，建立健全多层次的高校学生医疗保障体系具有重大现实意义。
一、相关理论研究述评
截止到2010年底，全国普通高等学校数量已经达到了将近2300所，在校本专科学生突破2000万人，在校研究生达到130万人，对如此庞大的社会群体实施适宜的医疗保障尤为必要。大学生医疗保障体制近年来一直也受到理论界和政府相关部门的高度关注，成为一个社会广泛关注的热点话题。目前理论界和实践部门对高校学生医疗保障改革和发展的研究主要集中于以下几个方面：第一，传统高校公费医疗保障的支付危机，使政府、高校和学生的利益受损，社会矛盾激化（高金娥，2007）。第二，介绍国外高校医疗保障模式，力主改革和创新我国高校医疗保障制度，并在实践中推动了五种模式的发展，其中主要的举措是引入了商业保险模式（李国柱，2009）。第三，对以市场化为导向的高校学生医疗保障制度改革进行批评，建议将大学生纳入全民医保范畴，政府主导并提供公共卫生和基本医疗服务，并辅以商业医疗保险、医疗救助和社会慈善，构建多层次的大学生医疗保障体系（郑功成，2006；彭美华、朱才华，2010）。
通过对相关文献的梳理和总结，不难发现，对高校学生医疗保障模式的研究和争论推动了制度变革的进程，但是研究的局限性也逐渐的显露出来。第一，注重对制度变迁的定性研究，缺乏相关理论和经验数据的支持，因而得到的结论和建议具有模糊性和不确定性，对实践部门的参考价值有限。第二，从研究方法上来看，热衷于某一地区或某一高校的问卷调查，虽然反映了一些问题，但不具有普遍性和代表性。第三，从当前实践的进程和阶段来看，大学生医疗保障制度已经进入全民医保的框架，那么对大学生新旧制度间的平稳过渡、新制度与城镇居民基本医保的衔接和融合、新制度运行过程中出现的新问题和矛盾以及高校校医院激励机制设计等进行研究将具有重要的意义，但相关文献不多。
二、我国大学生医疗保障制度发展演变脉络
我国大学生医疗保障制度大致经历了三个发展阶段，一是单一的公费医疗阶段，二是逐渐多样化的医疗保障模式阶段，三是逐步走向统一的社会基本医疗保险阶段。
（一）单一公费医疗阶段
我国的公费医疗制度开始于建国初期，当时政务院了《关于全国各级人民政府、党派、团体及所属事业单位的国家工作人员实行公费医疗预防措施的指示》。该指示所涵盖的公费医疗范围主要包括各级政府、党派、人民团体及文、教、科、卫等事业单位，同时也包括由国家和地方公办的高等院校在校学生等。公费医疗经费由当地财政部门统筹拨付，财政部门根据各公办高校学生人数实行每年40元或60元的定额拨款（部委所属院校每人每年60元，省属院校每人每年40元），而财政部门对各二级学院、独立学院、民办高校和计划外扩招的学生则没有拨款。公立学校学生在校医院就诊自付比例在10％左右，学生负担很少，这种公费医疗制度在保障大学生身体健康方面确实起到了至关重要的作用，但随着高校学生人数的迅速上升和医疗费用的快速上涨，财政负担越来越重，高校医院亏损也越来越多，同时对非公立学校也不公平，并且一些患大病的学生单靠学校一方的力量也不能真正解决问题，因此，改革完全公费的医疗模式势在必行。
（二）多元化医疗保障体制模式阶段
由于早期传统公费医疗模式弊端明显，很多高校纷纷对大学生医疗保障制度进行改革，大致有以下三种模式：
一是传统公费医疗与现代商业保险相结合的制度模式，这种模式除了继续原有的公费医疗模式外，同时向商业保险公司进行投保，以便弥补重大疾病情况下公费医疗基金不足的缺陷。
二是用纯商业保险模式取代传统的公费医疗模式，这种纯商业保险模式通过学校和学生个人每年向保险公司缴纳一定金额的保险费来进行运作，保险公司按规定的支付范围和支付比例对学生的医疗费用进行赔付。这种医保模式缺点也很明显，主要是大部分学生和家长投保意识不够，投保不积极，或者有的家庭经济困难无力承担保费，而且理赔手续复杂，理赔周期漫长等等。
三是完全依靠医疗救助的模式，这种模式主要是通过学校筹集各方面的资金来建立医疗救助基金，作为在校学生医疗费用弥补的重要来源。但现实生活中往往是筹集资金不足，而且数额也不稳定，弊端同样明显。
（三）逐步走向统一的社会基本医疗保险阶段
2008年10月，国务院办公厅正式了《关于将大学生纳入城镇居民基本医疗保险试点范围的指导意见》(国办发(2008)119号)，提出“坚持自愿原则，将大学生纳入城镇居民基本医疗保险试点范围，中央确定基本原则和主要政策，试点地区制订具体办法，对参保大学生实行属地管理”；2009年4月出台的《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》(中发(2009)6号)也明确提出“2009年全面推开城镇居民医保制度，将在校大学生全部纳入城镇居民医保范围”，至此，我国向全民医保迈出了关键的一步，大学生的医疗保障逐步纳入到了社会统筹的基本医疗保险模式当中。
三、当前大学生医保制度存在的问题
将大学生纳入城镇居民基本医疗保险的范围，有其合理性、必要性和现实性，但从实际运行的情况来看，所设计的制度和措施还不够完善，仍然存在诸多问题。
首先是政府部门和高校没有尽到将制度宣传到位的责任。将大学生纳入城镇居民基本医疗保险的新制度自 2009 年才开始陆续实行，在制度实施的过程中，相关部门将社保卡发给各学校，学校再将社保卡发给学生，在整个过程中，学生对这种医保改革模式的必要性、可行性和给学生带来的益处都缺乏充分的宣传和告知，导致部分学生对这项制度的迷惑和不解，在一定程度上也缺乏认同感。根据对安徽和江苏八所高校400位学生的抽样调查资料显示，对现行大学生医保政策完全了解的只占到5%，而完全不了解的占到55%，了解一点的占到40%，这种状况显然不尽人意。
其次是新医保制度与大学生的实际医保需求方面存在一定的差异。由于目前的大学生年龄大约在18至28岁之间，绝大部分都是身体健康，精力旺盛，只有极少的学生经常患病，而且也不严重，一般门诊就能很快解决，费用也就几十元，而将大学生纳入城镇居民医疗保险后，设有一定的起付线，各地不完全相同，存在差异，有100、200、300元不等，而且只针对住院和门诊大病，对普通门诊的小病治疗费用却没有具体的保障措施，这种制度实施的结果就是占患病学生的不多数学生并没有真正得到新医保制度带来的好处，因此，参保并不积极。
四、完善大学生医疗保障制度的政策建议
（一）建立一个由高校自身、政府机构、社会团体及商业保险机构共同参与的多层次大学生医疗保险体系
首先是高校要承担起在校学生日常小病治疗的责任，增加对校医院设备和医务人员的投入；其次是政府要提高极少数患大疾病大学生的医疗费用保障；再次是民政部门、红十字会等社会团体要设立专门针对大学生的慈善基金，专门用于资助患重大疾病的大学生；最后还要有商业保险公司提供针对在校大学生群体的、学生可以自愿参加的补充医疗保险。通过上述措施的落实，形成一个覆盖全体学生、满足全体学生需求的全方位的医疗保险体系。
（二）加大新医保制度宣传的力度，提高大学生的参保意识
都说新医保制度比过去的老医保制度要好，但实际运行中却存在一定的阻力，并没有得到大众的广泛认可，其中一个重要的原因就是宣传不到位。政府部门和各个学校要加强新医保政策的宣传力度，提高学生的参保意识。政府相关部门的政策宣传不能停留在一年当中的某一天或某一个时段，而应将新医保政策的宣传作为一个常态化的工作长期做下去，尤其是在目前新医保实施的初期就更有必要。各个学校也应该将新医保的宣传常态化、多样化，可以通过发放宣传手册、学校网站、校报媒体和学生会、学生社团的大力宣传，让大学生对参加医疗保险有更深的认识和了解，增强学生参保的积极性和主动性。
（三）加快针对大学生医疗保险的法制建设
我国目前还没有针对大学生医疗保险的相关法律，为更好的让大学生享受到大学生参加城镇居民医保的好处，应该在大学生医疗保险改革试点阶段经验总结的基础上，尽快制定针对大学生群体的《大学生医疗保障法》，使政府部门、各个高校、社会团体、商业保险机构以及大学生个人在医疗保险方面的权责明确、规范，让大学生医疗保险的实施在一个法律完善、制度健全的框架内有序运行，让大学生真正享受更多的公共财政多带来的利益和好处。
参考文献：
1.刘国恩.全民医疗保障与保民生促增长[J].理论前沿,2009(8).
2.陈钊、刘小峰.服务价格市场化：中国医疗卫生体制改革的未尽之路[J].管理世界，2008(8).
3.张奇林.制度的逻辑与悖论－我国医疗保障制度改革的回顾与展望[J].学术研究,2009(2).
4.《安徽省高等学校在校大学生参加城镇居民基本医疗保险实施意见（试行）》，教办[2008]6号
依照证据学和司法鉴定学原理，在民事和刑事诉讼过程中，医疗事故鉴定应为司法机关或卫生行政 管理机关为确定某医疗行为（包括诊断是否及时、正确；用药是否合理；处理是否恰当）是否存在 过失和过失与就诊人死亡、残废、组织器官损伤及合并功能障碍的因果关系；以及该行为是否构成 医疗事故、医疗差错、医疗意外等涉及医疗行为的专门问题，委托、聘请或指派具有专门知识的专 业人员对上述问题进行分析、判断，向委托（或聘请、指派）机关提供专家证言——提供证据的过 程。鉴定结论作为独立证据，是对客观事实的认定，具备证据的一般属性：合法性、客观性和相关 性。法学专家孙东东、吴剑锋认为目前我国医疗事故鉴定结论失实的原因主要包括体制原因和鉴定 人的业务水平原因两个方面，相对而言，导致我国目前医疗事故鉴定结论失实的首要原因是鉴定体 制存在着严重的弊端。
现行《办法》规定“鉴定委员会是本地区医疗事故技术鉴定唯一合法组织，只有它的鉴定结论才能 作为认定和处理医疗事故的依据”，因此鉴定委员会作为被行政机关指定的唯一鉴定机构，具有排 他性。这一权力是国务院通过行政立法授予医疗事故鉴定委员会的。但从法学理论分析，这一授权 行为超越了行政权限，因为医疗纠纷主要问题是民事赔偿问题。1997年7月颁布的新刑法第335条医 疗事故罪指出：医务人员由于严重不负责，造成就诊人死亡或者严重损害就诊人身体健康，处三年 以下有期徒刑或者拘役。这样卫生行政管理机关对有关医疗机构和责任人的行政处理，也涉及到司 法行为。医疗事故鉴定行为本身已不单是卫生行政管理机关所属鉴定机构的行政行为。作为国家基 本法的《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》和《行政诉讼法》对有关鉴定问题已有明确规定，司法机 关对专门性问题认为有必要进行鉴定的，可委托、聘请或指派专门技术人员进行鉴定。即三个基本 法赋予司法人员行使鉴定的决定权，委托、聘请、指派鉴定人的选择权。《办法》规定的医疗事故 鉴定委员会是医疗事故技术鉴定的唯一合法组织，只有它的鉴定结论才能作为认定和处理医疗事故 的依据。这显然与国家的三个基本法冲突。司法实践中对同一个医疗行为是否构成医疗事故，卫生 行政管理机关所属的唯一鉴定机构与司法机关指定的专门鉴定机构所作出的鉴定结论往往相互矛盾。 其主要分歧为是否属医疗事故和属责任事故或技术事故的划分。这两种管理下的鉴定结论相互矛盾， 是现行医疗事故鉴定制度与司法的不协调结果。
根据法制的统一性原则要求，行政与司法应保持协调一致，并且行政调处纠纷的裁决，并非最终裁 决，最终裁决权属司法机关。目前医疗事故鉴定体制下，为行政权力范围内组织鉴定机构，从形式 上看似乎是合法的，实质上却与现代法制相悖。
目前的医疗事故鉴定体制是集体鉴定制，不属专家个人鉴定制。存在下列问题：鉴定委员会设在卫 生局，鉴定组成员来自医院，甚至可能来自发生医疗纠纷医院，鉴定结论难说公正；没有错案追究 责任制，对鉴定成员无约束机制；按照诉讼法学理论，刑事技术鉴定应是专家以个人的名义参加诉 讼活动，提供专家证言。以鉴定委员会的名义出具鉴定结论，主任委员签字，在形式上回避了鉴定 参与人的法律责任和义务，剥夺了被鉴定当事人提出异议和追究伪证责任的权力；医疗事故鉴定委 员会日常工作由卫生行政部门负责处理，医疗事故鉴定基本上是各下属医院医务人员独家鉴定，并 且鉴定人与被鉴定人之间可能是师生、同学、朋友，很难避免同行间的相互袒护。现行的三级医疗 事故鉴定委员会均由同级卫生行政管理机关管理，卫生行政管理机关在处理医疗事故纠纷中既行使 行政裁决的权力，又担负着技术鉴定的管理，不可避免地要影响鉴定委员会的鉴定结论客观、公正。 卫生行政部门不仅是医疗机构管理人又是医疗纠纷处理人，医院是卫生局下属单位，与卫生局在经 济上、荣誉上有牵连和责任联系，在法理和情理上都不能作为鉴定主持单位。“鉴定委员会人选， 由卫生行政管理机关提名”，“由主治医师、主管护师以上医务人员和卫生行政管理干部若干人组 成”。虽然"鉴定委员会可邀请法医或有关专业人员参加鉴定工作"，但是在集体鉴定体制下，其意 见通常被作为少数意见而被排除。现实中，由于医疗卫生专业本身的特殊性，对其监督相对困难。 医疗机构一旦出现医疗纠纷，由卫生行政管理机关管理的医疗事故鉴定委员会对在该机关辖区内直 接行政隶属或业务管理的医疗单位的医疗行为进行鉴定，更是难以进行监督。虽然《办法》规定， 医疗事故鉴定实行三级鉴定体制，其目的是为了防止下级鉴定委员会的倾向性，但是由于三级医疗 事故鉴定委员会均存在体制上的问题，不能保证上级的鉴定结论真实可靠。鉴定地位的"最终性、 唯一性"不符法律规定。按照证据学原理，鉴定结论既然是证据，其客观性就不能因鉴定人的级别 不同而出现差异。因此，三级鉴定模式与证据学原理相悖。鉴定结论实行集体签名制，不符合《民 事诉讼》《刑事诉讼法》规定，其权利、义务不清。加之少数人责任感不强，缺乏监督。医疗事故 涉及到对公民生命健康权的侵害，是医患双方十分敏感的热点，并为社会所关注。这对于医疗事故 的积极预防和正确处理不仅是一个回避不了的现实问题，也直接关系到对医患双方合法权益的保护， 甚至影响到社会安定和医疗事业的发展。
由于历史原因，这些法规、规章本身就存在着某些不完善，加之改革开放深入发展，社会经济基础、 人们的法制意识和价值观念发生深刻变化，医疗纠纷、医疗投诉日趋增多，从一个侧面反映了社会 的进步，是人们自我保护意识及法制意识的提高，也是对医疗技术服务水准的提高，另一方面也暴 露了现行医疗事故纠纷处理制度在日渐滞后，特别医疗事故鉴定体制，到了亟待改革的地步。 因此，要进行鉴定体制改革，首先是有关人员观念的转换，树立法律意识。特别是在医疗事故鉴定 工作中，不仅是对医疗事故是否存在事实的认定，还包含着对法律适用和法律关系的解释。因此就 要求鉴定人员不仅熟悉医疗业务，同时还应当具备必要的法律知识。使鉴定人真正做到具备医学和 法律双重专业知识背景，只有这样，鉴定人才能对某一医疗行为的适当性、合法性以及刑事和民事 法律关系上的因果关系进行评价。 有学者建议逐步建立健全独立的医疗事故鉴定人名册制度和具体案件的鉴定人三方选任制度。所谓 独立鉴定人名册制度是由司法行政机关会同卫生行政管理机关，将省、地区范围内的具备医疗事故 鉴定人资格的人员的姓名、性别、专业特长、职称、服务机构、联系方法等资料编辑成册，存于司 法机关、卫生行政管理机关，以备选任。按法律程序对在册鉴定人每年须资格审查。大陆法系国家 的诉讼鉴定制度中，基本上都采用鉴定人名册制度。建立独立的鉴定人名册制度的意义在于有利于 保持鉴定人的独立性，使个人利益与卫生行政管理机关的管理分离，有利于社会各界对鉴定人从事 医疗事故鉴定工作的监督。具体案件的鉴定人三方选任制度则是指在须对某一具体医疗事故纠纷案 件进行鉴定时，鉴定人的选任由纠纷双方当事人分别从鉴定人名册中挑选人数相等的鉴定人，双方 已选定的鉴定人再协商选任一名第三方鉴定人，若协商不成，则由司法行政机关或由审理该案件的 人民法院选任一名第三方鉴定人；由三方选任的鉴定人共同组成该案件的鉴定组，并由第三方鉴定 人担任该机构的主持人，鉴定人均以个人的身份进行鉴定的制度。三方选任鉴定人制度是基于对抗 制约机制，它能有效地促使鉴定人增强独立行使权利、承担义务的责任感，增加鉴定工作的透明度， 提高纠纷双方当事人对鉴定结论的信任度。
调整医疗事故鉴定委员会的构成和职能。鉴定委员会成员构成不应有排他性，并且应引入监督机制。 目前医疗事故鉴定委员会成员基本上是同级卫生行政部门或业务主管部门牵头，由所属的医护专家 和卫生管理干部组成。虽然法规和规章有明文的回避制度，现实中却回避不了，造成病员家属对鉴 定信任度下降。为了便于开展医疗事故鉴定工作应坚持互相监督、互相协助、互相制约的法制原则。 医疗事故鉴定委员会的成员应由当地人民法院、人民检察院和公安、司法、卫生行政管理机关的有关专家（法医、律师、法学专家）、人大代表共同组成。目前南京、重庆市 卫生局成立医疗事故技术鉴定委员会吸收法制局、公安局、检察院、法院等专家参与鉴定。鉴定委 员会负责当地医疗事故鉴定人的遴选、组织、协调和监督具体案件的医疗事故鉴定等日常管理工作， 但鉴定委员会不得干涉鉴定人独立行使鉴定权利和承担义务。1999年1月重庆市人民政府医疗事故 鉴定委员会对一起骨科手术纠纷鉴定以骨科专家为主，吸收市检察院、高院法医和其它医疗专家参 与，同时请人大代表，政协委员和纪检、监察人员对鉴定的合法性进行监督。
一、统筹城乡医疗保障基本概念界定
（一）统筹城乡
统筹城乡在我国应该说是一种崭新的理念，这一理念至少包括统一筹划、平等对待和共同发展几个涵义。就我国目前情况来看，指的是逐步消除一直以来存在的经济社会发展城乡二元结构，把农村的社会经济发展看成是整个国家社会与经济发展不可分割的一部分，进行统筹策划、综合考虑；以城市带动农村发展，以农村促进城市发展，最终实现城乡经济社会一体化；统筹城乡物质文明、精神文明、政治文明和生态文明，对城乡经济社会发展中出现的各种问题统筹解决，优化资源配置，打破城乡界线，实现共同繁荣。
（二）医疗保障制度
医疗保障制度是社会保障制度的组成部分，其最基本的价值取向就是要保障社会的整体公平和人们的应享权利，即不论贫富，保证所有公民平等地获得基本的医疗服务。目前，我国的医疗保障体系包括城镇居民基本医疗保险、城镇职工医疗保险，新型农村合作医疗和城乡医疗救助。
医疗保障制度具有强制性、公平性、社会性、共济性和公益性的特点。医疗保障制度的建立和实施，可以保护和提高劳动者的身体健康，促进社会生产力的发展；医疗保障制度通过收入再分配和为公民提供保障服务，在一定程度上缩小了贫富差距，减少了社会冲突，缓和了社会矛盾，有助于维护社会稳定。
（三）统筹城乡医疗保障
统筹城乡医疗保障是指，从考虑国民经济和社会发展全局出发，从整体上对城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗制度和城乡医疗救助进行筹划和制度安排，将它们看做是一个完整的社会医疗保障体系的组成部分，消除城市和农村在享受医疗保障方面的不公平现象，打破城乡分割的二元医疗保障体制，使基本医疗保障覆盖全社会，无论是城市居民还是农村居民都能平等地享受保障，建立城乡协调发展的医疗保障制度。概括来讲，在统筹城乡医疗保障体系建设中，政府是责任主体，对象是城乡全体居民，手段是体制和机制创新，目标是全体社会成员均等享有社会基本医疗保障，最终实现医疗保障的城乡统筹发展。
二、统筹城乡医疗保障相关理论
（一）福利经济学理论
福利经济学对社会保障制度的产生和发展影响非常大。福利包括个人福利和社会福利，福利经济学所研究的对象主要是指社会福利中能够直接或间接用货币来衡量的部分，即经济福利。福利经济学之父庇古提出了国民收入极大化和收入均等化两个影响经济福利的因素，主张通过国民收入增加和国民收入在社会成员中的再分配两种方式来增加社会福利。国民收入总量越大、收入分配越均等，社会经济福利就越大，因此，要想更好的增加社会福利，不仅应提高国民收入总量，更要逐步增强国民收入分配的均等性。
（二）公共产品理论
公共产品包括纯公共产品和准公共产品。准公共产品又包括垄断性公共产品和优效产品。供水、供电系统等属于前一种，基础教育、卫生保健、社会保障等属于后一种。在准公共产品中，垄断性公共物品一般在政府给予一定补贴的前提下，可由私人企业来提供。而优效产品则需要由政府来提供，是无论人们的收入水平高低都应该得到的。同时优效产品还具有正外部性，对于它的提供可以使政府获得长远的经济效益和社会效益。医疗保障产品即属于优效产品，无论人们的收入水平如何都应该有权利消费或者得到，并且当达到一定数量后，消费者人数的增加会减少全体消费者的效用，具有明显的拥挤性。
（三）公平公正理论
社会公平涉及诸多领域，是一个跨界概念，美国政治学家约翰・罗尔斯是社会公平理论的集大成者。罗尔斯在他的著作《正义论》中提到：正义是社会制度的首要价值。罗尔斯的正义理论有两个原则。首先，人们应当在资源方面平等一一平等原则。一般来说，资源指的是外在物质资源，比如收入或财富。而罗尔斯的正义理论中所指的资源，是社会可以为个体提供的基本有用品，主要包括自由、权利、机会、收入和财富。其次，在个体的基本有用品得到满足和保障的前提下，允许收入或财富的不平等分配一一差异原则。但对差异原则的要求是，这种不平等必须有益于全体社会成员，尤其是贫穷者和弱势群体。基本医疗保障，作为一种保障公民生命健康权利的公共品，也属于罗尔斯所提出的基本有用品的范畴。
（四）城乡发展观理论
美国伟大的城市规划理论家和杰出的作家刘易斯・芒福德在他的名著《城市发展史》中，把城市社区赖以生存的环境称为区域。他认为，所谓区域，作为一个独立的地理单元是既定的；而作为一个独立的文化单元则部分体现了人类深思熟虑的意愿。这里所说的区域也可称为人文区域，它是地理要素、经济要素和文化要素的综合体。每一个区域、每一个城市都存在着深层次的人文差异。自然的影响愈是多样化，城市的整体特性就愈复杂、愈有个性。这是避免人们长期形成的过分简单化趋向的一种永久的保证。他提出，为保护人居系统中的自然环境和谐统一，城乡之间一定要关联发展，并指出其重要性。
三、统筹城乡医疗保障制度的建议
（一）推进城乡经济统筹发展，消除二元差异
第一，要加快城市化建设，吸纳农村剩余劳动力；第二，对农村采取积极的财政政策和货币政策倾斜，加大投入，加快包括生态环境、水利建设等在内的农村基础设施建设，提高农业生产能力，大力发展农村经济；第三，要从各城市实际承受能力出发，进行户籍制度改革，加强城乡医疗保险制度的公平性建设。
（二）整合相关管理机构，实现统一管理
统筹城乡医疗保险，必须有完善的管理体制作支撑，以促进行政效率的提高和行政成本的降低。目前，整合、重组医疗保障相关管理机构，以促进行政效率的提高和优化管理体制是当务之急。依据医疗保险职能的对口管理原则，应把各个医疗保险制度统一到一个机构，分列不同的部门进行管理，理顺各部门职责，加强各部门之间的协调。这样，社会保障部门不仅能在长期工作中积累丰富的管理经验，培养出高效高水平的工作队伍，还能够提高医疗保险管理工作的效率，促进社会保障事业更好更快发展。
（三）加大政府财政投入，合理配置城乡医疗资源
政府在医疗保险制度的统筹工作中发挥着主导性作用，应责无旁贷地在财政上加以支持。不仅应在总量上继续加大对城乡卫生费用的投入，而且应向基础薄弱的农村倾斜，加大农村财政的拨款、加强农村卫生基础设施的建设，增加农村公共卫生资源的投入，提高农村卫生医疗服务质量，促进城乡医疗卫生资源的合理配置，加快统筹城乡医疗保险制度。具体来说，首先，加强基层医疗服务机构的硬件建设，对乡镇卫生院加大资金投入和政策扶持，使其既具有村卫生室的快捷方便，又具有县医院的可靠技术。同时，乡镇卫生院也要根据农村居民医疗服务的需求来调整服务内容和服务结构，提高服务质量和服务水平。加强村级卫生机构的建设，对村卫生室的基本医疗设备购置给予一定比例的补助。其次，加强基层医疗服务机构的软件建设。通过系统的理论培训机制、灵活的实践训练机制，进一步加强基层医护人员在职在岗培训，强化基层医疗卫生人才队伍建设，同时健全和落实其评价、使用和激励机制，留住人才、发展人才，为农村居民提供优质高效的医疗服务。
（四）增加财政补贴，稳定筹资机制
我国现行的筹资水平是逐年提高的，但筹资机制还不够规范，有很强的随意性，因此，探索建立科学合理有效的筹资机制势在必行。有学者提出参合农民可以按照农村居民人均纯收入的一定比例来缴纳保费，而参保居民则可以按照城镇居民人均可支配收入的一定比例缴纳保费，同时，各级财政也根据居民医疗费用开支增长的一定比例来补贴，这种提法较为科学合理，值得参考。
（五）完善工作机制，实现信息衔接
完善工作机制需要集中做好以下两方面的工作：完善医疗保障监理，建立激励与惩戒并重的约束机制；通过谈判、协商，制约医疗消费不合理增长，有效控制医疗服务成本，探索医疗保险谈判机制。实现信息衔接指的是通过建立和完善医疗保障信息系统，实现与医疗机构信息系统的衔接，以及建立异地就医结算机制，以异地安置的退休人员为重点改进异地就医结算服务，提高统筹层次，减少异地就医人数，以城乡流动的农民工为重点做好基本医疗保险关系转移续接，使参保人员在身份发生变化时或者在城乡之间、区域之间流动时医保关系“可转移、可衔接”。异地就医机制的完善还需要医疗保障电子系统的技术支持，因此要实现现代化的管理，应该加快建设覆盖全国的医疗保障电子系统，使各地医保资金的缴纳、记录、核算、支付、查询等服务能够实行全国计算机联网管理，使劳动者在全国范围内实现资金转移和续存，逐步解决参保人员跨省以及跨市异地就医结算问题。此外，还要加强政府购买服务，发挥医疗保险“团购”的优势，为参保人员提供更多更好的医疗保障服务。
（六）加强监管力度，降低城乡居民就医成本
首先要加强对医疗保险基金的监管，对骗保等侵害公共利益的行为严惩不怠。医疗保险基金是整个医疗保险制度的根本，因此必须建立预警机制，加强对医疗保险基金的监督，完善管理机制，并加强对经办机构及人员的监管，对医疗保险管理人员实行目标管理责任制，定期考核，提高其工作积极性和工作效率。加大对骗保等违法行为的惩处力度，提高其犯错误的成本，只有这样，才能有效杜绝此类违法违规行为的发生。其次要加强对医药价格的监管力度，努力将其控制在一个合理的水平。在目前我国医疗、药品市场尚不规范的情况下，各地价格、卫生主管部门要下大力气规范医疗服务的价格和质量监管机制，强化患者对服务提供者的监督和约束作用，使医疗服务产品的价格能够真实地反映其价值，降低因信息不对称而造成的对患者利益的损害。
（七）完善农民工医疗保险，促进农民工自由流动
2009年新一轮医改针对农民工医疗保障问题提出：签订劳动合同并与企业建立稳定劳动关系的农民工，参加城镇职工医保，其他农民工根据实际情况，参加户籍所在地新农合或城镇居民医保。当务之急，应逐步提高医疗保险的统筹层次，以解决因农民工在城乡和地区流动性大而导致的医疗保险关系难以续接的问题，促进农民工自由流动。农民工跨地区流动就业的，由原参保地医疗保险经办机构开具参保缴费凭证，其医疗保险关系转移到新参保地，个人账户余额一并划入其个人账户。其次，在制度设计上要以大病统筹为主，做好大病风险的防范，解除农民工的后顾之忧。同时，需考虑农民工的年龄结构特点，把覆盖范围扩展到门诊服务，设置较低起付线。另外，还应加快部级信息化系统平台的建设，为农民工群体跨省就医即时结报创造良好的技术平台支撑。
（八）建立完善的法制体系，加快城乡统筹法制化建设
加强社会保障的立法，是完善城乡统筹医疗保障制度一个不可忽视的因素。因此要加快推进医疗保障法制化建设，建立相应法律法规和政策，通过法律手段，规定医疗保险缴费标准、报销比例、基金监管等。就我国现阶段来讲，应当制定一部统一的《社会保障法》，《社会保障法》应当把城市和农村作为一个整体，围绕城乡统筹的基本理念，针对农村的特点做出特别的规定。在《社会保障法》基础上可以再制定子法，包括一些相关的单行法规，以根据不同的情况进行区分立法。
参考文献
[1]邓大松，刘昌平.新农村社会保障体系研究[M].北京：人民出版社，2007
[2]郑功成.中国社会保障改革与发展战略巨[M].北京：人民出版社，2008
[3]张再生，赵丽华.发达国家医疗保障制度城乡统筹经验及启示[J].现代经济探讨，2009（8）
[4]仇雨临，翟绍果.城乡医疗保障的统筹发展研究、理论、实证与对策[J].中国软科学，2011（4）
[5]仇雨临，龚文君.公共服务体系构建与全民医保发展[J].西南民族大学学报（人文社会科学版）， 2012（10）
[6]王翔.对医疗保障城乡统筹的建议和思考[J].中国卫生经济，2011（10）
[7]张鹏.城镇医疗保险制度改革中的问题及对策[J].人力资源管理，2011（5）
[8]车莲鸿.试论经济发达地区基本医疗保障城乡统筹发展路径[J].卫生软科学，2009.23（5）.
[9]宋振，马跃申.关于我国医保城乡统筹以及制度衔接的探讨[J].天津社会保险，2012（5）
[10]王东进.关于基本医疗保障制度建设的城乡统筹[J].中国医疗保险，2010（2）
[11]周国训.统筹城乡基本医疗保障制度研究文献综述[J].聊城大学学报（社会科学版），2011（2）
【Key words】 the hardship to seek medical care；studies on root causes；counter measure
根据卫生部2005年有关统计数据，近8年来，医院人均门诊和住院费用平均每年分别增长13%和11%，大大高于居民人均收入增长幅度。2003年与2000年相比，卫生部门管理的医院院均诊疗人数下降4.7%，但院均收入却增长了69.9%。其中,财政补助收入增加占医院总收入增加额的9.4%,医疗收入增加占医院总收入增加额的49.8%，药品收入增加占医院总收入增加额的38.7%。劳动和社会保障部报告说我国医疗保障覆盖面太小，据2005年年底调查数据：我国目前一年医疗卫生费用总支出近7000亿元人民币，其中60％以上由百姓自掏腰包；在城镇44％的人没有任何制度性医疗保障，在农村这个比例高达80％；我国每13个人中，就有1人处于赤贫状态（每人每天消耗不到1美元），其中有四分之一到三分之一的赤贫者与疾病直接有关。从上述两个国家权威部门的报告中，可以深深地觉察到我国公众健康所面临的严重性，医疗问题不仅成为了公众极不满意的社会问题之一，而且也成了政府和医疗机构所面临的极为棘手的问题之一。
社会上许多人都将矛头指向了提供医疗服务的医疗机构，这种观点是片面的，虽然医疗机构在公众健康问题上承担着一定的职责，存在着某种背离医疗事业发展规律的动机和行为，但这仅仅是产生问题的一个方面。问题是出现在医疗行业，但是问题的根源是多方面的，因此我们从宏观和微观两个层面来探寻“看病难、看病贵”产生的根源。其实“看病难、看病贵”是一个问题的两个方面，“看病难”是问题的实质，而“看病贵”只是“看病难”的一种表现。
1 从宏观方面来讲，涉及到的有政府的医疗政策制定、财政支持能力和路径选择、政府监管力度和社会保障等方面。
（1）医疗政策的缺失。这个方面在医疗体制的改革和发展上表现得相当突出，关于医疗体制的改革方向至今仍是众说纷纭，有支持彻底实行市场经济体制，有主张仍以政府管理和控制为主，有建议实行政府管理和市场体制相结合的中间路线即“管理型市场化”［1］，各自都有充分的理由支持，而政府对医疗体制改革的方向始终未做出最终的表态，对于具有高度自由管理权的医疗机构个体而言，其所选择的运行模式可以说是五花八门。由于受社会经济大环境的影响，众多的医疗机构倾向于市场经济体制的选择，江苏省宿迁市公共卫生市场化的改革最为典范，但是效果如何，至今难以定论［2］。我们应该明白市场经济的法则是自身利益最大化，虽然此种机制可以优化资源，做到物尽其用、人尽其才［3］，但是医疗行业属于公共事业的范畴，它所提供的是公共产品和少许的准公共产品，满足的是公众第一层次的需要，况且我们国家的公共医疗资源相对紧缺，公共医疗服务是一种拥挤性的公共产品，因此利用市场经济的手段来分配并不富裕的公共医疗资源，最大的可能就是医疗机构成了富人的俱乐部，众多的弱势群体甚至是中产阶级将被排挤于医疗服务的边缘。
（2）政府财政投入不足。医疗组织属于非营利性组织［3］，其运行资金的需要在很大程度上依赖于政府的提供，医疗组织提供的医疗服务是政府为社会和公众提供服务的一部分，但是近年来政府在医疗服务方面的财政投入呈相对下降趋势。导致政府财政投入不足的原因一是政府的财政困难，随着社会经济的发展，公众的需求呈多元化的发展，政府的职能必须进一步的明确和强化，需要政府财政投入的面越来越宽，对于有限的财政资金而言，各个方面所得到的资金自然呈下降趋势；二是自从1994年的分税制改革以来，地方政府的资金控制总量有所减少，在我国的许多地方都出现了地方财政困难的局面，最为严重的就是乡镇一级财政；三是重经济轻社会的思想严重，医疗行业所强调的是社会效益，对地方的经济贡献是间接的、综合的、长期的，但是地方政府的官员往往注重的是本届政府的政绩，社会效益很难在短期内有所突破性的进展，只有经济效益才会立竿见影，因此地方政府在资金的投入选择上，过多的考虑的是经济发展的需要，忽视了社会发展的需要。由于政府的资金投入不足，医疗机构的资金需要难以满足，为了弥补资金的不足，医疗行业的“三乱”现象日渐突出，“三乱”直接危害的是公众的利益。
（3）医疗保障制度的缺陷。目前在我们国家医疗保障制度主要包括：城镇职工基本医疗保险制度、新型农村合作医疗制度和社会医疗救助制度。现行城镇职工基本医疗保险制度的缺陷是：目标人群只包括就业人员及符合条件的退休人员，将绝大部分少年儿童、相当一部分老人以及其他无法就业的人员排除在外。新型农村合作医疗制度的缺陷是：农村居民自愿参加并需要按年度缴纳费用，这事实上就设定了一个费用门槛，以至于最贫困的农村居民，通常也是最需要帮助的人，必然因为缺乏缴费能力而无法参加，其目标依然定位为保大病，事实上放弃了对大多数人基本医疗需求的保障责任，真正影响农村居民整体健康水平的是常见病和多发病［4］。社会医疗救助制度近年来在我国的不少地方开始实行，带有强烈的地方性，在救助对象的确定、资金的筹集、资金的管理与使用等方面各自为政，缺乏统一的规范性，在医疗保障的体系中，从国外运用的经验来看，社会医疗救助制度应该是作为医疗保障的基本制度，但是在我们国家多数人认为其只是一种补充。由于各种医疗保障制度设计上的缺陷，有相当一部分人被排除在制度之外，无法分享制度的恩惠［5］，不得不为健康需求的满足付出昂贵的代价。
（4）政府监管不力。政府对医疗机构的监管包括：对财政资金和自由资金的管理及运用的监督，对医疗机构日常管理的监督，对医疗机构执行国家政策的监督等方面。由于监督依据的缺失和监督责任的含糊，导致政府对医疗机构的监督形同虚设。医疗机构的自主管理也十分容易摆脱政府的监督。监督什么、如何监督长期以来一直是一个空缺，医疗机构评价体系至今尚未建立起来，对医疗机构的评价也就自然无从谈起。医疗机构是政府为公众提供医疗服务的桥梁和纽带，行使的是政府在医疗健康领域的大部分职能，如果政府与医疗机构的联系出现断层，那么医疗服务就只是医疗机构和公众的关系。在医疗服务的层面，医疗机构始终是处于优势地位，接受医疗服务的公众却只能处于劣势地位，医疗服务质量的优与劣，医疗服务价格的高与低，这些控制权始终掌握在医疗服务提供者手中。处于劣势地位的群体始终是利益的受害者，这是一个不争的事实。政府是公众的代言人，是公众利益的维护者，如果政府对医疗机构的监管出现缺位的话，那么公众的健康需求就会出现两个结果，一是根本无法获得，二是代价过于昂贵。
2 宏观政策的缺陷与缺失，政府责任的缺位与错位，与医疗问题的产生息息相关，“看病难”的问题不仅仅是单一因素所导致，而是由多方面的综合因素共同促成的结果，“看病难”问题反映的不仅仅是公众的健康问题，而是关系到社会稳定和发展的大问题。针对于微观层次的医疗机构，作为医疗服务的直接提供者，也应该承担不可推卸的责任。作为医疗机构，在管理模式、成本控制、医德医风等方面也存在着严重的不足，这些不足加剧了“看病难”的产生。
（1）服务理念偏离。提供优质的医疗服务是任何一个医疗机构存在的前提，同时也是其追寻的最高目标。医疗机构不是创造利润的组织，无论是对于公立的医疗机构还是对于私立的医疗机构，都是如此。医疗机构和病人之间不是经营商和顾客的关系，而是提供服务和接受服务的关系，这两者之间不是对等的，而是根本不同的。也正是由于其中的区别，我们才提出来医疗机构的服务理念是为公众的健康提供服务。但是在医疗行业内部，无论是领导阶层，还是普通的员工，都对医疗服务内涵的认识产生了偏离，甚至抛弃，其直接的结果就是高度重视医疗机构自身和医疗人员个人经济利益的获得，与此同时利益受损的是哪一方我们将不得而知。服务宗旨、服务态度是属于文化的范畴，服务理念的偏离，也正反映了医疗机构文化建设遇到了挑战，医疗机构的文化不同于企业文化，任何组织的发展都依赖于各自独特的文化发展，在组织的发展中我们可以引进少部分其他行业的优秀文化，但是作为支持本行业发展的主旨文化是不能更改的。医疗机构的文化理念是服务大众健康，提供的是服务，与服务对象之间是服务与被服务的关系，而不是生产商和顾客的关系［6］。
（2）经营成本不断增长。由于医疗市场潜规则的缺失，宏观控制政策缺位，政府的监管不力，导致了医疗行业之间的竞争呈无序性发展，设备竞赛愈演愈烈，基础设施建设如火如荼，从正的方面我们可以理解为医疗机构的实力有所增强，但是从负的方面来考虑的话，这些不断增加的成本由谁来负担呢？显然政府不会负担，政府财力有限，只会给予政策的优惠，医疗机构也不会承担，这是任何一个医疗组织的理性选择，那么不断增长的成本最终只会落在接受医疗服务者的头上。有调查资料显示，我国医疗机构的大型设备利用率普遍不高，不饱和状态、半饱和状态比比皆是，存在着严重的有形浪费和无形损失。针对于医疗机构而言，积极的创收是其弥补不断增加的成本的首选，创收的内容包括：扩大服务范围、提高服务价格，招揽更多病源，在这种情况下最容易滋生的就是医疗行业的“三乱”现象。“三乱”的报道常常见诸于报端，与其说是医疗行业的一种不良现象，不如说是医疗机构弥补不断增长的成本的无奈选择。
（3）管理模式滞后。医疗机构既不同于行政组织，也不同于企业组织，因此在管理模式的选择上，也应该与行政管理和企业管理有所区别。但是，由于我国的大部分医疗机构都由政府兴办，医疗机构的领导班子均由政府任命。因此，作为医疗机构领导班子的成员往往带有浓烈的行政主义色彩，无论是在组织结构的设置上，还是在组织规章制度的制订上，采取的都是严密官僚体制的做法，在无形中束缚了组织的活力，行政管理模式的运用，使医疗机构丧失了自身发展的特性，行政机构一些根深蒂固的作风和习惯很容易在医疗机构再现，尤其是效率低下的问题，效率低下的直接表现之一就是服务质次价高，这也正是公众对医疗机构最为不满的地方，低质量的医疗服务使公众望而生畏，高收费的医疗服务使公众望而却步。因此如何提高医疗服务质量，主要的责任在于医疗机构的内部，其核心就是医疗机构的管理模式问题。医疗机构应该采取何种管理模式，目前理论界一直争论不休，实践中也是各不相同。行政主义的管理模式在我国的医疗机构的发展中已经延续了几十年，不可否认其所起到的积极作用，但是在今天这种模式已经不能有效地促进医疗事业的发展，不能满足公众日益增长的医疗需求，怎样改，如何改是摆在医疗机构面前最为迫切的任务。但是无论怎样改，目标只能有一个，就是满足公众基本的医疗需求。
3 解决“看病难”不仅仅是医疗部门的份内职责，仅靠医疗部门自身也是难以解决好的。从上述的分析我们可以得出这样的结论，“看病难”的产生是多方面问题长期堆积的结果，解决问题就得从产生问题的根源入手，寻找具体的措施。
（1）进一步认识医疗服务的内涵。政府和医疗机构提供医疗服务是其应尽的职责，公众获得医疗服务是其所拥有的权利，这一点在我国的宪法中可以找到依据。医疗服务所反映的是社会效益，不能从经济的角度进行量化，把提供医疗服务与经济挂钩的作法是极其错误的。无论是政府的政策制订、财政支持，还是医疗机构的内部管理，核心就是提供优良的医疗服务。对医疗服务的认识误区，结果就是实践中的偏差，其表象正是“看病难”问题的产生。政府和医疗机构都必须摆正各自的位置，认识到各自在提供医疗服务中的作用。
（2）重建管理理念。每一个组织都有各自的管理理念，不同的行业管理理念也不尽相同。管理理念是组织的核心价值观，组织的价值取向就是组织为何生存的问题。管理理念的错位必然导致组织行为的背离。作为提供医疗服务的组织，其管理理念应该是“救死扶伤，实行革命的人道主义精神”，也正是由于遵循这个理念，我们国家在建国后较短的时间内完成了医疗网络的建设，为公众提供了优质的医疗服务，基本满足了公众的基本医疗需求。但是改革开放后，医疗体制的改革走入了误区，首先表现的是管理理念的错位，紧接着便是一系列背离社会主义卫生事业发展规律的改革措施。现在多数医疗机构强调的是诸如“以病人为中心”等，只是医疗机构所应当从事的工作任务——救死扶伤的人性化诠释，这与营利组织的“视顾客为上帝”如出一辙。然而完成医疗任务应采取何种方式，持有何种态度在当今的医疗组织管理理念中却丝毫未于提及，也正是由于“实行革命的人道主义精神”缺乏，加剧了公众对医疗行业的不满。因此，重建医疗组织的管理理念，乃是当务之急。
（3）医疗保障制度的完善。医疗保障是社会保障制度中不可缺少的一部分，与其他保障制度一起承担着社会安全阀、稳定器的作用。目前在我们国家，享有医疗保障的人数仍是少数，还没有覆盖全部，绝大部分弱势群体依然毫无任何保障可言［7］。问题的根源就是我国目前所制订的医疗保障制度存在的天生的缺陷。目前我们国家在农村实行的是新型农村合作医疗制度，而在城镇实行的是以医疗保险为核心的医疗保障制度，这两种制度之间缺乏必要的联系，出现了真空区域，医疗保障制度的城乡差别阻碍了我国城镇化的进程，尤其是对于大量的进城务工人员，缺乏必要的医疗保障。因此，目前积极地修正医疗保障制度的缺陷是完善医疗保障制度最为重要的前提。以社会医疗救助为基本制度，以基本保险制度为主题的医疗保障框架在我国仅处于雏形状态［8］，国外发达的国家经历了几十年的时间才初步实现了医疗保障的广泛覆盖，在我们国家同样也需要一个时间的过程，但是我们要做的就是加快进程，这就需要政府、社会、公众共同的积极参与。
（4）社会资金的有效参与。医疗系统的社会资金积极参与的表现形式就是民营医疗机构的发展。民营医疗机构虽然在我们国家已经起步，但是由于准入机制的高压，民营医疗机构的发展相对缓慢。民营医疗机构的发展不仅可以提高我国医疗资源的储量，而且还可以与公立医疗机构形成竞争，改变公立医疗机构一统天下的局面。民营医疗机构资金筹集的广泛性，管理方式的灵活性，可以给公立的医疗机构产生无形的竞争压力，迫使其改革。只要医疗领域一种良性的竞争格局能够出现，那么公众就会受益匪浅，对解决公众的“看病难”大有裨益。政府应该将公立医疗机构和民营医疗机构置于同一起跑线上，在政策制订、资金扶持、服务采购、人才培养等宏观方面一视同仁。据统计，我国目前共有医院15227家，其中营利性医院约600家，仅占医院总数的3.9%，有些县市甚至连一所营利性医院都没有。另外，在全国医院总床位数中，营利性医院仅占1.4%，规模上更是无法与非营利性医院相比。从在发挥的作用来看，与国外营利性医院在医疗服务领域的地位相比，还相差很远。目前我国营利性医院绝大部分不能代表国家与区域的医疗水平，在满足不同层次需求上作用有限，在规模与服务功能上尚不能对政府举办的医院构成足够的竞争压力，没有达到形成良性竞争局面的改革预期。营利性医院的发展在我国还处于起步阶段，它的可持续发展有赖于国家的政策扶持。
我国的医疗服务体系虽然有了很大发展，但与人民群众的健康需求相比，还有很大差距。2003年，卫生部组织开展的第三次国家卫生服务调查结果显示，群众有病时，有48.9%的人应就诊而不去就诊，有29.6%的人应住院而不住院，充分说明了群众看病难的基本状况［9］。
“看病难”的问题能否解决好，关系的不仅是医疗机构的形象问题，而是政府在公众中的威信问题，关系到的不仅是医疗机构的发展问题，而是关系到整个社会的稳定问题，我们应该把这个问题放在一定的高度去思考，“看病难”出现是对我们国家医改的嘲弄，是整个医疗系统一种灾难的反映。因病致贫、因病返贫，谈医色变，看医生畏，反映的是普通公众的就医心理，这种心理不仅不利于公众的身体健康，而且对医疗事业的发展带来许多负面的影响。医疗事业健康的发展不是医疗机构自身的事情，而是社会发展的需要，公众的健康是和谐社会构建的基础，在我们今天倡导以人为本的社会里，首要关注的是公众的生存需要和健康需要。
结束语：医疗卫生事业关系到人民群众的身体健康和生老病死，与人民群众切身利益密切相关，是社会高度关注的热点，也是贯彻落实科学发展观，实现经济与社会协调发展，构建社会主义和谐社会的重要内容之一。人民群众往往通过医疗卫生服务看经济发展成果，看政府管理能力，看党风政风建设，看社会和谐公平。深入贯彻落实“三个代表”重要思想和十六大精神，认真落实以人为本和全面、协调、可持续的科学发展观，大力发展我国医疗卫生事业，保障公共卫生安全，适应广大人民群众日益增长的医疗卫生需求，提高全民族健康水平，是摆在各级政府、各有关部门，特别是卫生系统广大医疗卫生工作者面前的重大历史任务。
【参考文献】
1 顾昕：全球性医疗体制改革的大趋势.中国社会科学，2005,6：121-128.
2 孙学玉.企业型政府论.北京：社会科学文献出版社，2005，344-351.
3 张成福.公共管理学. 北京：中国人民大学出版社，2001，54-59.
4 国务院发展研究中心.国务院研究机构对中国医疗改革的评价与建议，2005,7.
5 张小军,裴晓梅.城市贫困的制度思维.江苏社会科学，2005,6：24-29.
6 丁煌.西方行政学说史.武汉：武汉大学出版社，2005,409-413.
【中图分类号】R197.32【文献标识码】A【文章编号】1007-8517(2010)10-100-2
医疗事故技术鉴定结论,按其法律属性而言,是医学会对医疗部门在医疗行为中是否存在过失的一种结论,是卫生行政部门对医疗单位进行行政处罚的主要依据,是司法部门审理医疗纠纷的重要证据,如何在实践中采信和执行此鉴定结论,医疗行政部门与司法部门存在认识上的不统一,本文就鉴定结论的多样性论述如下。
1医疗事故与医疗侵权的同异
1.1首先要明确两个观念,一是不惟鉴定论,即医疗事故鉴定不是医疗损害赔偿案件的惟一证据;二是医疗损害赔偿案件应采取过错责任原则,即不构成医疗事故并不能当然地排除医疗单位过错。
1.2其次医患纠纷繁纷复杂,而医疗事故仅为医患纠纷中的一种表现形式,如果不分事故与侵权、不分案情,一味简单处理医患纠纷的现象是应该值得更多的人深思。发生医疗纠纷后,如果未被鉴定为医疗事故的,是否就不构成医疗侵权,不能简而论之,否则会混淆两者的界限,实际上两者存在重大区别。对于构成医疗事故的,医院根据《医疗事故处理条例》的规定应承担赔偿责任;对于不属于事故,但医院存在诊疗和护理错误,并且因这种错误给患者造成伤害,构成伤害侵权,根据《民法通则》的规定,医院也应承担赔偿责任,而不应认为不是医疗事故便不存在侵权。
1.3再者对于医疗损害赔偿的归责原则,医务界、司法界和民法理论界长期以来一直存有争议,并形成“过错论”和“事故论”两个不同的观点。过错论者强调人身侵权损害赔偿的民事责任衡量标准是行为人主观是否有过错,而不是事故,既诉讼中如果医院不能就医疗行为与损害结果之间不存在因果关系和过错举证证明,就应承担败诉的法律后果;事故论者认为患者必须先获得医疗事故鉴定,然后才能医院请求赔偿,把医疗事故鉴定作为启动司法赔偿程序的前置条件。国务院2002年4月14日的《医疗事故处理条例》第四十九条第二款也规定“不属于医疗事故的,医疗机构不承担赔偿责任”。因此,有些人,特别是医务界认为,只有构成医疗事故的,法院才能作为医疗损害赔偿案件受理;不构成医疗事故的,医疗机构不承担赔偿责任,法院当然不能作为医疗损害赔偿案件受理。但这是不全面的,医疗损害赔偿案件,不仅仅限于医疗事故损害,还应包括不构成医疗事故,但依照法律规定,医疗机构应当承担责任的非事故性医疗损害。国内许多知名医学法学专家,从维护医疗秩序、保障医疗安全的角度也提出过,即使不是医疗事故,医院也应做出一定赔偿的看法。但从条例的上述条款来看,在一定程度上,条款忽视了医疗事故纠纷做为特殊民事案件的特殊性,成了医院方面免除过错的保护伞。
2医学会鉴定与司法鉴定
目前,医疗纠纷已经成为捆扰医疗界的一大难题,而与医疗纠纷处理密切相关的是鉴定问题。从我国目前的鉴定体制来看,医疗纠纷的鉴定主要有两种方式,一是通过司法鉴定部门进行人身损害的因果关系鉴定;一是医学会鉴定专家组进行的医疗事故技术鉴定。由于二者的启动程序,鉴定人员的组成、鉴定方式、鉴定内容等不相同,必然会造成两种鉴定结论在司法诉讼中的不同“采信率”,从而引发医务人员产生这样的疑惑:到底是司法鉴定权威还是医疗鉴定权威,二者有什么关系。
2.1医患纠纷与医疗民事纠纷是不同的概念,其内容有交叉之处。需要加以重视的是:凡是对医疗行为有争议即对医疗行为是否造成患者不良后果和该医疗行为是否有过错的争议便为医疗事故争议,此类纠纷的处理应当参照《医疗事故处理条例》的规定处理,既医学会鉴定。因此,凡是医疗事故争议,其核心证据就可能是医学会的鉴定结论,但不是惟一的证据。
2.2目前的医疗事故鉴定制度是处理医疗事故争议的重要法律制度之一。医学是一门综合科学,科学的问题只能以科学的方法来解决。而鉴定的目的就是要解决行政处理和司裁判过程中的一些疑难专业问题。过去是由卫生行政部门组织的医疗事故鉴定委员会来进行鉴定,被人们评论为“老子给儿子鉴定”,实践中的确存在着结论不公正的严重问题。《医疗事故处理条例》对此改为由医学会组织,并且设首次鉴定为市级。应当承认这是一种进步,情况也有了一定的改观,主要表现在鉴定属于医疗事故的比例较以前有了大幅度上升。当然,我们注意到,市级医疗学会还是有抵御性,鉴定专家在一定程度上偏袒的问题没有根本解决。对此,我们呼吁对专家库可以跨抵御设立,聘请外地专家的新增费用可由申请人预交,以此使专家的来源更广泛一些,使鉴定结论少受人际关系的干扰。
2.3司法鉴定的组织者是司法鉴定机构,其在鉴定中的功能与作用与医学会相比并没有明显的差别。但是司法鉴定机构与医学会二者在与医疗机构的关系上却有明显的不同。医学会虽然是独立的社会团体,但一般仍挂靠的是卫生行政机关,并且与卫生行政机关和医疗机构有着千丝万缕的联系,一些医疗机构及医务人员就是医学会的会员(单位)。而司法鉴定机构可能隶属于不同的司法机关。甚至是在司法行政机关注册的社会中介机构,其与医疗机构的关系相对较远。
2.4在涉及民事赔偿的医疗纠纷中,目前一般是将医疗损害事件当侵权纠纷来处理。因此,法官需要解决的问题是医疗损害事件是否符合侵权责任构成的4个要件,即损害行为、损害结果、损害行为与损害结果之间是否具有因果关系以及医疗行为本身是否具有过错。而其中后两个要件由于医疗行为的特殊性和专业性,法官难以判断真伪,即使医疗机构对这两个问题进行举证,法官也难以从医疗机构提供的证据中作出正确的判断。因此,法官更多地需要医疗鉴定机构来解决这些问题。司法鉴定由于也有医学专家参与,可以满足法官的这一要求,在鉴定中着重解决医疗行为是否具有过错,过错的医疗行为与损害后果之间是否具有因果关系。而根据《条例》(第31条)和《鉴定办法》(第35条),医学会专家组作出的鉴定也包含上述特定内容。但是,由于传统思维和卫生行政处理的特定要求的原因,目前医学会作出的鉴定结论仍然只注重是否属于医疗事故。这就使得医疗鉴定不能满足司法审判的需要,导致法官不得不启动司法鉴定。
2.5这样医学鉴定和司法鉴定都有临床医学专家的参与,所不同的是参加鉴定的医学专家数量的多少和在鉴定中的主次地位。因此,医学鉴定与司法鉴定似乎各有利弊。但是,鉴定毕竟是一项为法律服务的特殊工作,有其特殊的鉴定思维和鉴定方法。这其中还涉及法律问题,证据审查和甄别以及事实认定等问题。因此,单纯的临床医学专家开展鉴定很难让鉴定做得完美。
2.6这样就可以看出现在的医疗事故技术鉴定机制还存在一些问题,具体表现为,鉴定专家组具的鉴定文书只盖医学会的鉴定专用章,不署具体鉴定专家的姓名。这样的做法,首先是不符合证据法上对鉴定结论这种证据形式的客观要求,不利于法庭质证。其次,由于专家不署名,鉴定专家对鉴定结论的负责不清,从程序上难以保证鉴定专家的公正。
2.7同时还有一个医学会鉴定人员的业余性问题。根据卫生部相关文件的规定,参加医疗事故技术鉴定的鉴定专家都是临床专家,这些专家都是相关临床学科上的行家里手,但不是鉴定专家。毕竟鉴定也是一门专门的学科,鉴定人需要经过专门的培训并经过长期的实践锻炼才能胜任。特别是鉴定过程涉及适用法律的情况,是否属于医疗事故,必须要按照法规的要求来判断。而适用法律又是一个非常专业的认知,判断活动,对于没有任何法律专业知识的临床医学专家,在诸如证据甄别、法条理解等工作中会有许多不便。
疾病是许多边缘低保人员踏上致富道路的障碍，虽然2003年建立推广起来的新农合在帮助低保人员克服疾病的过程中发挥了应有的作用，但是新农合也面临保障水平低、受益面窄、筹资层次过低和基金运行效率安全等问题，这无疑给农村低保群体的基本医疗需求雪上加霜。《关于深化医药卫生体制改革的意见》指出，要积极发展商业健康保险。论文写作，农村低保群体。鼓励商业保险机构开发适应不同需求的健康保险产品，满足多样化的健康需求。在确保基金安全和有效监督的前提下，积极提倡以政府购买医疗保障服务的方式，探索委托具有资质的商业保险机构经办各类医疗保障管理服务。当前政府为农村低保群体购买商业医保是在制度上的创新，它能较好地利用商业保险的优势解决社会保险所存在的问题。论文写作，农村低保群体。
1.当前农村低保群体医疗保险所存在的问题
农村低保对象参与新农合是免交参保费的，其参保费是由财政部门专项安排。一旦困难群众患病住院将由新农合和医疗救助按规定共同解决医疗费用。对于低保对象来说，新农合的参与率都比较高，取得了较好效果，但新农合基本由政府一手操办，也暴露出了一些问题:一是保障水平低，难以满足农村低保群体的基本医疗需求。首先体现在补偿比例上，一般大额医疗费用的补助比例在30%左右，低保户自付比例大；其次是封顶线过低，一般是在2万元左右。高昂的医疗费用和迅速增长的医疗需求与低收入的低保户和有限的政府投入形成了较大反差，以致使“保大病”的目标难以实现。二是合作基金运行效率低，管理能力薄弱。卫生部门缺乏专业技术人才和风险控制能力，技术无效率将增加制度运行成本，同时缺乏控制供方医疗服务行为的激励措施会导致基金使用无效率。
2.商业保险参与新农合的成功经验
商业保险参与新农合的成功经验的最典型例子是“江阴模式”和“新乡模式”。这两种模式主要采用的是基金管理模式，即保险公司受政府委托提供经办服务，并收取适当的管理费用。新农合的基金赤字和基金透支风险均由政府承担，基金结余转入下一年度。政府和有关部门负责新农合方案制定、组织协调、宣传发动和资金筹集等工作。论文写作，农村低保群体。这种模式的成功实施，取得了较好效果。主要表现在以下方面：第一，保证基金的运行安全，实现了新农合的“征、管、监”分离。保险公司作为第三方机构承办新农合的业务管理，这样既可有效利用保险公司现有资源和技术，又能促进政府职能有效转变。第二，降低了新农合的运行成本。在江阴市由政府办理新农合日常报销等事务的管理成本800万，相比保险公司的管理费用不到400万，费用开支缩减达到一半。[1]新乡市农村合作医疗移交中国人寿新乡市分公司后，全市从事这项工作的财政供养人员从544人减少到50人，运营经费从1038万元减少到300万元以下，加上政府支付给人寿保险公司管理费100万元，政府支付的管理费总额大体为400万元，节约了至少600万元左右。[2]第三，提高了新农合的业务管理和服务水平。论文写作，农村低保群体。保险公司利用管理经验和精算技术及风险管控技术，规范审核、补偿支付流程，搭建了有效的信息处理平台，从而提高了服务质量。论文写作，农村低保群体。[3]
3.政府为农村低保群体购买商业医保的方案设想
在借鉴了商业保险参与新农合的成功经验基础上，提出商业保险参与农村低保群体医疗保险的方案设想，即政府制定政策，民政部门负责监管和资金筹集，保险公司经办业务，定点医疗机构提供服务的“征、监、管”分离的模式。具体方案如下：政府制定农村低保群体医疗保险的方案，承担低保户医保基金的赤字和透支风险，并组织相关部门配合有关工作的落实；民政部门与财政部门设立低保基金专户，实行专款专用，用财政性经费支付参保费和管理费，民政部门还应该监督整个业务操作流程，保证农村低保户的权益，同时与卫生部门共同确定试点医疗机构；保险公司成立专业服中心，负责报销、结算、审核等业务，并向政府收取管理费和参保费；在基金运作方式上，财政部门通过专项基金拨付给保险公司，保险公司按照收支两条线进行资金管理和财务预算，并定期向民政部门报送相关报表。
4.商业保险参与农村低保群体医疗保险所存在的问题
作为一项新的制度，在实施过程中难免会遇到各种问题，具体如下：一是缺乏政策的明确支持和法律保障，国家对低保户的政策保证其基本生活，而商业保险是一种福利性质的保险，这会造成政府养懒，以致使政策出台的随意性，进而影响保险公司参与的积极性。二是农村医疗保险市场的风险控制问题，商业保险公司作为独立的第三方，没有与医院形成利益共同体，以致造成赔付过程中的信息不对称，最终使保险公司难以控制医疗费用的不合理支出。三是政府与保险公司的关系问题，保险公司在办理低保险的过程中，会考虑到怎样与地方政府协商好管理费与参保费，同时保险公司也不愿意地方政府的过多地干预。
5.商业保险参与农村低保群体医疗保险的完善措施
5.1在法律上和政策上支持商业保险参与社会保险
尽快通过法律形式，明确“征、管、监”相分离的运作机制的核心--政府、民政部门及保险公司三方的权利、义务及责任，同时对基金的运作和监管作出相应规定。保险公司应该保持有限参与的原则，积极接受有关部门的监督，在政策上，对保险公司参与社会保险给予税收优惠政策，并写入税法中。
5.2建立保险公司和医院之间的风险共担、利益共享的合作机制
保险公司应该在有关方面加强与医院的合作，建立起保险公司与医院之间的风险共担、利益共享的合作机制，比如在药品价格的协商以及保险公司可以利用自身优势帮助地方医院来加强合作。
5.3完善保险机制，推动模式创新
在商业保险参与低保险的过程中，保险公司可能无法掌控保险费，对于定点医院难以监控，并且保险公司的支付业务很可能受到政府的干预。[4]]为此，应该进行制度创新，采取层级管理模式，即将低保险分为两个层次：基本保险层次和补充保险层次。论文写作，农村低保群体。基本保险层次按基金管模式运作，补充保险层次的医保基金按商业化模式运作，由保险公司承担风险，自负盈亏。[5]
参考文献：
[1]夏莉艳．我国商业保险公司参与新型农村合作医疗问题研究[J]．经济纵横，2006；（01）．
[2]关于保险业参与新型农村合作医疗情况的函保监厅函[2005].152号，2005.8.19.
[3]邹龙.商业保险参与新型农村合作医疗的现状与思考[J]．金融经济，2009，（10）：117～118.
[4]李留法．新型农村合作医疗商业化保险运作模式探讨[J]．投资于理财（理论版），2007，（05）．
