国土空间管控篇（1）

目前，我区土地规划体系主要包括土地利用总体规划、土地利用详细规划和土地利用专项规划三大类，其中土地利用总体规划体系又分为自治区、盟市、县、乡四级。自治区共编制三轮土地利用总体规划，其在引导全区保护和合理利用土地资源、加强土地宏观调控、严格保护耕地等方面起到了重要作用；土地利用详细规划编制工作在内蒙古地区尚属薄弱环节，至今未编制完成相关类似规划；全区土地利用专项规划主要包括土地整治规划、未利用地开发利用保护规划、耕地保护规划等。各类规划间形成了内蒙古自治区土地规划体系，总体规划与专项规划分工明确、层次分明，各类规划之间基本衔接。土地规划情况见表1。

二、内蒙古自治区土地规划与相关规划的矛盾

（一）土地规划体系协调性分析

就土地利用总体规划本身而言，省级与盟市级层面规划基本衔接，规划内容一致性较高；盟市级与旗县（市区）级规划之间协调性较弱，二者在规划编制时衔接性较好；旗县（市区）级与乡镇（苏木）级规划基本上同步编制，规划内容一致性较高。土地利用总体规划与土地各专项规划之间协调性较好，各类专项规划均在土地利用总体规划的框架下，以总规为前提条件和依据，开展编制工作。规划编制的数据基础、分类标准、统计口径等基本一致，只是在规划编制基期、规划期限及侧重点方面有所不同。

（二）土地规划与其他规划之间矛盾问题分析

主要表现为：一是法律依据不统一，缺乏主导性规划加以协调；二是规划编制基础缺乏协调和统一，各部门有着各自的国家标准和行业规范，出现用地分类标准不统一、规划编制所依据的基础资料不一致、规划编制的基础统计口径不一致、空间管制分区的规定不衔接等问题；三是规划编制的技术方法和路线不一致，规划的目标和结果也存在较大差异；四是相关规划之间管理体制不顺，规划协调不畅，不同规划在不同部门主管下自成体系，每一体系又有诸多不同层级、不同深度的具体规划类型。

三、空间规划体系重构建议

综合考虑各项规划特征，统一的空间规划理想模式应为――主体功能区规划定“政策”，城镇体系规划“定需求”，土地利用总体规划“定供给”，生态功能区规划“供底图”。在相关目标的引导下，需综合平衡国土空间需求和供给，并通过相关政策引导将有限资源配置到“底图”上。

（一）空间规划体系

对现有规划类型进行改造和功能定位，形成以保护、管控规划为基础，综合规划为引领的空间规划体系。主体功能区规划不再作为规划而是以主体功能区划形式同生态功能区划、自然区划、农业区划等一同作为规划编制的理论依据；分解整合土地利用总体规划职能，作为空间规划体系基础与骨干的土地利用总体规划和作为国土部门主要职责范围的耕地和基本农田保护专项规划；城镇体系规划仍定位为城乡建设规划体系的最高层次规划类型，但同时也是空间总体规划的专项规划；城镇体系规划、基础设施规划、农地保护利用规划、林地保护利用规划、矿产资源规划、水资源规划、生态环境保护规划等均作为综合性专项规划进行编制实施。各专项规划、次区域规划可根据需要进一步编制行业性专项规划、详细规划、年度计划等。由此形成空间规划横向体系，统筹协调生产、生活、生态等用地需求和农业、国土、水利、财政等部门关于土地利用的各种政策。

（二）空间规划层次

合理的空间规划体系，不仅需要考虑横向规划层面，即整合现有各类规划，形成有机统一横向空间规划体系，从而达到对国土资源的统筹安排。还需考虑科学构建规划层次，即纵向规划体系，从省、市、县、乡不同层级政府的行政、立法、司法权力的差异及不同层级行政区域空间尺度的差异出发，采取不同路径形成各有侧重的空间规划成果：省级空间规划属宏观层面，应突出战略性、政策性和指导性，统筹落实区域发展总体战略和主体功能区战略；市、县级空间规划属中观层面，应推进以土地利用总体规划为基础的“多规合一”，强化管控性和综合性；乡镇空间规划属微观层面，应重点强化地区内土地利用详细规划的编制与实施，有机整合各类横向空间规划，着重体现可操作性。

（三）空间规划指标体系

考虑构建合理的指标体系，在分析梳理各类空间规划的规划目标、核心内容及调控对象等基础上，研究形成统一的空间规划指标体系。设定约束性指标与预期性指标，约束性指标主要涉及耕地保有量、基本农田保护面积、建设用地总规模、主要污染物排放总量，等等；预期性指标涉及单位GDP能源、水资源、建设用地消耗、城镇化水平、生态用地面积，等等。在构建完整指标体系的基础上，科学设定各指标的规划目标值。

（四）合理确定省级空间规划期限

统筹考虑目前各类规划的特点及相关法律法规的要求，探索确定统一协调的规划中期年限与目标年限。目前，国民经济和社会发展规划、生态环保规划属于中短期规划类型，规划年限通常为5年；而土地利用规划与城乡规划的规划时间相对较长，一般在10年以上。省级空间规划属于长期规划类型，其着眼于未来10到15年的长远可持续发展，规划期限应设为15-20年。考虑空间规划的合理性与现实性，可适时开展空间规划评估调整工作。综合考虑上述情况，建议将空间规划期限设定为15-20年，每5年开展一次评估调整工作。

（五）空间规划开发、利用、保护格局

国土空间管控篇（2）

一、 引言

供给侧结构性改革意味着国家宏观政策的重大调整，旨在调整经济结构，增加供给有效性，实现要素最优配置，注重经济增长的质量和效率。在面临高产能、高库存、高杠杆、高成本等存量矛盾的情况下，只有通过供给侧结构性改革，有针对性地解决这些问题，才能为国民经济的健康持续发展铺平道路。供给侧结构性改革是希望通过改革实现经济结构的调整和优化，从而避免潜在增速的大幅下行，不仅是从要素领域对十八届三中全会“全面深化改革”相关内容的延伸和聚焦，还是适应经济发展新常态的创新之举。对于土地宏观调控来说，发挥其在供给侧结构性改革中的基础性作用，要注重提升土地宏观调控政策制定和实施管理的科学化水平，确保社会经济健康可持续发展。

二、 土地宏观调控在供给侧结构性改革中的内涵

土地宏观调控实质上就是国家以土地作为调控经济运行的措施和政策，对经济运行状态和经济关系进行干预和调整，把微观经济活动纳入国民经济宏观发展轨道，及时纠正经济运行中的偏离宏观目标的倾向，属于供给侧结构性改革的基础性环节。土地宏观调控集中体现了土地政策参与宏观调控的国家意志，通过优化土地利用结构与布局，对土地的数量结构、空间结构和产业结构进行统筹优化，从而实现社会各方利益在空间上的集合和再分配，实现土地、资本、劳动、技术创新等要素的优化整合，实现公平基础上的土地可持续利用，更好地促进经济社会可持续发展。从土地宏观调控供给侧结构性改革视角来看，就是要积极适应经济发展新常态的客观规律，增强规划的前瞻性和统筹协调能力，处理好政府主导规划与资源市场化配置的关系，加强规划的制度供给，从而实现市场经济环境下对土地资源的优化配置。

三、 供给侧结构性改革中的土地宏观调控战略框架设计

战略框架设计如图1所示。

1. 供给侧结构性改革中的土地宏观调控战略背景。

（1）经济新常态背景。2011年中国经济总量虽然已经居于世界第二位，但已不复过去30多年平均10%左右的GDP增速水平，经济增长动力不足与经济下行压力并存，经济发展方式面临从粗放型增长转向集约高效型增长转变，可以说，中国经济发展方式的转型已然对土地政策提出了更高的要求，因此，需要把握经济新常态下经济服务化、社会信息化、人口城镇化、产业高端化与发展低碳化的发展趋势，加快推M土地宏观调控供给侧结构性改革，主动适应经济新常态的发展要求，为稳增长提供基础保障。

（2）区域协调发展背景。2014年底中央经济工作会议提出“优化经济发展空间格局”，重点实施“一带一路”、京津冀协同发展和长江经济带三大战略，为经济新常态提供了新的战略支撑，也为供给侧结构性改革提供了新的增长点，将成为推动中国经济中长期增长的主要力量，有利于区域间优势互补、协调发展，形成新的区域经济格局，对供给侧结构性改革具有重要的现实意义。对此，需要完善相关领域的制度供给，相应地调整供地政策，加强区域间的新兴产业用地保障和公共基础设施建设的规划引导，促进区域经济的协调健康可持续发展。

（3）新型城镇化背景。针对我国新型城镇化建设中存在的农业转移人口市民化进展缓慢、城镇化质量不高和对扩大内需的主动力作用未充分发挥等问题，2016年2月，国务院出台了关于深入推进新型城镇化建设的若干意见，指出新型城镇化是最大的内需潜力所在，是经济发展的重要动力。因此，要以人的城镇化为核心，以城市群建设为主要载体，把握新常态下的土地资源供需形势，通过土地宏观调控供给侧结构性改革提高资源配置有效性，积极稳妥推进中国特色的城镇化道路。

（4）国土制度改革背景。十八届三中全会中涉及土地管理制度改革的内容主要涉及“正确处理政府与市场的关系、建立城乡统一的建设用地市场、深化生态文明体制、赋予农民更多土地财产权利以及健全自然资源资产产权制度和用途管制制度”这五个方面。对于土地宏观调控供给侧结构性改革来讲，就是要主动适应市场化配置资源的新形势要求，统筹考量土地利用开发和生态环境保护的关系，在增加规划制度供给的同时严格规划管控和用途管制，通过改革创新把握土地供给的数量、质量和时序要求，充分发挥规划的引领作用。

2. 供给侧结构性改革中的土地宏观调控原则。

（1）服务大局原则。土地宏观调控属于国土资源管理的基础性工作，必须将土地宏观调控供给侧结构性改革与 “三去一降一补”的总体要求深度融合，与国土资源改革的各项任务紧密结合，主动适应经济发展新常态，不断提高土地宏观调控的统筹管控能力。

（2）超前谋划原则。超前谋划就是要处理好土地宏观调控短期与长期目标的关系，通过宏观调控引导资源优化配置，促进经济发展质量、效益和可持续性的有机统一。从短期来看就是要积极落实“三去一降一补”的总体要求;从长期来看要立足于未来，逐步实现规划蓝图的发展内容。

（3）节约集约原则。国土资源节约集约利用是经济发展新常态下的必然选择，也是促进供给侧结构性改革的重要举措。因此，土地宏观调控供给侧结构性改革要通过土地利用结构调整和布局优化、土地综合整治和土地内涵挖潜等措施，促进土地利用综合化、减量化、集约化，为经济社会健康发展提供支撑。

（4）改革创新原则。土地宏观调控供给侧结构性改革的根本出路在于改革创新，土地宏观调控供给侧结构性改革要要围绕加快职能转变，推动土地宏观调控相关审批事项整合，同时并积极开展“多规”试点，促进相关规划的衔接和协调，构建空间规划体系，为供给侧结构性改革奠定可操作、便实施的规划基础。

3. 供给侧结构性改革中的土地宏观调控战略功能。

（1）宏观调控功能。土地的宏观调控功能体现在通过严格规划管控和用途管制，在增加规划制度供给的同时处理好国土资源开发利用与生态环境保护的关系，同时遵循市场价值规律和供求关系的变化，为资源优化配置、土地利用结构和布局调整提供规划保障。

（2）规划引导功能。土地宏观调控的引导功能体现在注重区域协调发展，总体把握规划的宏观性、空间性和综合性特征，促进土地利用结构的调整和优化与产业结构调整的数量、空间和时序要求有机结合，同时守住基本农田以及生态保护两条红线，以实现供给侧结构性改革中的人口、资源和环境的协调可持续发展。

（3）城乡统筹功能。土地宏观调控的城乡统筹功能体现在通过保障城乡建设合理用地需求，在综合考虑生产、生活和生态用地需求的情况下，促进土地在城乡实现结构优化、合理布局、效率提高和空间释放。同时，进一步完善基于城乡统筹的土地宏观调控制度，促进城乡土地要素能进行合理的流动。

（4）创新驱动功能。土地宏观调控的创新驱动功能体现在通过创新激发需求进而促进有效供给，通过改革创新把握土地供给的数量、质量和时序要求，实行规划和管理创新，促进合理用地、人口资源疏解、产业结构调整和城市功能提升，优化生产、生活、生态空间，为供给侧结构性改革的顺利实施奠定基础。

4. 供给侧结构性改革中的土地宏观调控战略目标。

（1）具有前瞻性的未来型战略目标。土地宏观调控供给侧结构性改革的目标侧重于对未来土地利用的引导，其本质是前瞻性的未来型规划。必然要立意于未来才能体现规划的价值和主导地位。改革目标和规划蓝图的实现是一个长期的动态过程，要通过与时俱进的动态调整，逐步实现最终的宏观规划目标。

（2）具有弹性的开放型战略目标。土地宏观调控作为一个开放型的战略，必须从区域性的宏观战略视角统筹考虑系统内外的能量、物质、信息和价值的交换和变化规律，需要具有一定的弹性，才能做出科学的供给侧结构性改革决策，才能在供给侧结构性改革中发挥土地宏观调控的动态指导性。

（3）具有导向性的资源兼资产型战略目标。供给侧结构性改革中的地域目标不尽相同，在市场经济条件下，要兼顾土地作为资源的自然属性和土地作为资产的社会经济属性，要统筹考虑土地的“资源型”兼“资产型”特点，合理地配置好资源，实现土地利用综合效益的最大化。

（4）具有市场性的调控型战略目标。市场调配资源是市场经济的主要特点，但市场存在一定盲目性，在经济下行压力过大时，通过增加有效土地供给、刺激土地需求以适当提高经济增长质量和速度，反之则减少土地供给量抑制土地需求以调整经济发展步伐，根据国家产业政策调整的动态要求引导用地需求预期。

5. 供给侧结构性改革中的土地宏观调控战略任务。

（1）向可持续的土地宏观调控转型。可持续的土地利用是土地宏观调控需要考虑的内容，应做到土地资源配置方向应与及经济社会发展方向相一致，土地资源配置质量应与济可行性、生产稳定性、生态保护性、社会可接受性的综合匹配程度相一致，土地资源配置时序应与土地开发利用的时序相一致，土地资源配置区域应与地区的资源禀赋特点相一致。

（2）向市场配置资源的土地宏观调控转型。土地宏观调控作为政府干预土地利用的手段，应处理好政府规划与市场的关系，将政府宏观调控和市场配置资源有机结合，使市场在资源配置中起决定性作用的同时发挥好政府的宏观引导作用，在土地资源配置中满足供给侧结构性改革对产业结构调整的要求，发挥着调节供给与需求的纽带作用。

（3）向城l统筹的土地宏观调控转型。土地宏观调控是城乡统筹的抓手和平台，要打破城乡二元结构，形成促进城乡协调健康发展的机制。通过土地利用空间布局整合和利用结构调整，提高土地增值收益分配，释放供给侧结构性改革潜力，促进土地利用在规划分配过程中不断优化结构，实现可持续利用。

（4）向多规融合的土地宏观调控转型。“多规融合”是基于社会经济发展整体目标一致性和协调性的考虑，是适应经济新常态发展要求，推进供给侧结构性改革的创新举措。必须通过探索跨区域的统一规划与协同管控机制，实现功能联动、产业对接和区域一体化发展，最终建立统一、高效、可持续的空间规划体系。

6. 供给侧结构性改革中的土地宏观调控战略措施。

（1）强化土地规划管控，促进土地利用结构优化。进一步强化土地利用规划管理和用途管制，保护耕地和基本农田，加大生态空间建设力度，控制新增建设用地规模，促进土地利用结构的调整和优化与产业结构调整的数量、空间和时序要求有机结合，以土地宏观调控为“底盘”，支持新产业新业态发展。

（2）加强土地综合整治，推进土地节约与合理利用。促进区域土地综合整治，统筹资源开发与环境保护，促进土地节约集约利用，提升资源环境承载能力，加强“山、水、林、田、湖”生态一体化治理，进一步推进城乡用地增减挂钩、城镇更新工程、低效用地再开发，提高土地对经济社会发展的持续保障能力。

（3）积极推动城乡统筹，构建统一建设用地市场。优化生产、生活、生态空间，促进新型城镇化发展，统筹考虑农村集体经营性建设用地和城市建设用地的供应数量、空间与时间关系，实行统一规划和管理，在符合规划和用途管制前提下盘活农村集体建设用地，建立统一的建设用地指标交易市场，积极推动城乡统筹发展。

（4）释放红利，提高土地市场化配置程度。提高土地资源的市场化配置程度，建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理调整产业用地政策，创新土地供应方式，合理提高农民个人收益，消除土地价格扭曲，探索征地与农转用审批实质性分离的制度设计，优化审批程序，降低土地使用成本，激发市场创新活力。

四、 结论

土地宏观调控作为政府宏观调控土地资源配置、土地利用方式和土地市场运行的重要手段，在供给侧结构性改革中具有重要作用。对土地宏观调控供给侧结构性改革的认识，是推动供给侧结构性改革必不可少的基础性环节，对供给侧结构性改革认识模糊，就会使土地宏观调控浮于形式，起不到助力供给侧结构性改革、促进经济新常态发展的目的。本文对供给侧结构性改革中的土地宏观调控内涵进行了诠释，并从背景、原则、功能、目标、任务以及措施这6个方面构建了供给侧结构性改革中的土地宏观调控战略框架，并对框架内容进行了阐述，有助于我们在新的时期以全新的视角思考如何对土地宏观调控进行改进和完善，从而满足推进供给侧结构性改革的需要，服务经济社会发展新常态的大局。

参考文献：

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[4] 陈建华，薛丽芳.区域土地可持续利用思考[J].经济地理，2002，22（Z）：79-81.

[5] 严金明，刘杰.关于土地利用规划本质、功能和战略导向的思考[J].中国土地科学，2012，26（2）：4-9.

国土空间管控篇（3）

1、引言

由于现代建筑对层高、自重、大空间、灵活间隔以及抗震等提出了更高的要求，人们致力于研究新的、更舒适的、技术经济效果更好的钢筋混凝土结构体系，现浇混凝土空心楼盖应运而生。

2、现浇混凝土空心楼盖的简介

2.1 现浇混凝土空心楼盖结构特点（以下简称“现浇空心楼盖”）

在现浇楼板内预埋高强复合薄壁管，在不取出内管的情况下浇灌混凝土，形成类似密肋梁受力的现浇多孔空心板。预埋的高强复合薄壁管起到了现浇混凝土内模的作用，由于形成空心孔从而减轻了自重，加大了板的刚度，提高了承重和抗震效果。

现浇空心楼盖适用范围广，尤其是大跨度、大净空的开间，使楼板成为真正的平板，没有任何凸于板面的主次梁，空间更加开阔有效提高空间的利用率。不但自重轻、刚度大、抗震性能好，而且隔声隔热效果明显改善。

但是由于现浇空心楼盖混凝土净厚度相对较小，水电设备等线路布置难度大，尤其是水平管道纵横交错布置容易造成结构缺陷。此外，如措施不力、施工不当，楼板混凝土容易开裂。

2.2施工难点

现浇空心楼盖施工难点主要有：

空心管定位控制；

预留预埋位置节点处理；

钢筋保护层控制；

施工半成品、成品保护；

防止面层混凝土开裂。

3、施工的质量监控

3.1 专项施工方案的审查

现浇混凝土空心楼盖施工应有专门的施工技术方案，经审查批准后付诸实施，并在实际施工中不断加以充实、完善。

专项施工技术方案的内容包括：

施工现场健全的质量管理体系，施工质量控制和质量检验制度。

模板结构系统应经计算并复核确认。内模的安装应按模板分项工程的要求，并适度提高标准（严于国家规范）进行质量控制和验收；对内模进行单项隐蔽工程验收。

浇筑混凝土时防止单个内模上浮，防止楼板底模局部上浮和钢筋移位的有效措施。具体的施工方法要细化、量化、可操作。

施工机具的准备工作完善，保证施工机械和机具的良好运行措施，包括突况下的应急预案。

大面积混凝土连续浇筑的顺序和路线应优化组合，避免人为因素产生施工冷缝。

整个施工过程中的安全措施必须满足安全操作规程的相关要求，并派专人现场全程监督检查。

3.2 主要原材料质量控制

现浇混凝土空心楼盖结构各分项工程应符合《混凝土结构工程施工质量验收规范》（GB50204-2002）。对芯管的材料检验，要按同一生产厂家、同一材料、同一生产工艺、同一规格，且连续进场不超过5000件为一个检验批，检查产品合格证、出厂检验报告；对外观质量应全数自测检查；每个检验批随机抽取20个试件进行尺寸偏差检验。检验合格后，从中随机抽取3个试件检验重量和抗压荷载。检验结果应满足《现浇混凝土空心楼盖结构技术规程》（CECS175：2004）中第7.2.2、7.2.3条要求。

3.3 工序质量监控

3.3.1 模板支设

模板宜采用1.5～1.8cm厚胶合板、木工板。竖向结构支撑为可调试钢支架，配以扣件式钢管脚手架，水平支撑为50*100木龙骨和钢管。施工时，先搭设骨架系统，再安装木龙骨及楼板模板。模板拼缝必须方正紧密，且所有板缝均粘贴柔性胶条，尽量使振捣混凝土不发生漏浆现象，使混凝土内实外光，观感质量好。由于板跨度较大，支设模板时要按2‰起拱。对模板安装质量指标要按企业质量标准执行，尤其是模板面平整度的控制（严于国家规范要求）。

此外，如有后浇带工艺，应考虑支撑系统与模板的分离设置，保证其他区域拆模不影响后浇带支撑和模板。

3.3.2 钢筋绑扎

绑扎钢筋先成型纵横主梁钢筋，然后排插肋梁钢筋，在绑扎完梁筋并核对无误后，为保证板筋、芯管及预埋件、预留孔洞位置的准确，要先在模板上标出他们的位置点，再按照顺序逐一安装。

为控制高强复合薄壁芯管，在混凝土浇筑时不上浮，可采用底排板筋上口敷设20*40方钢管搁置芯管，再沿截面方向用8#铁丝环绕。在各截面尺寸，尤其是底部钢筋保护层得以确认后，将铁丝两头分别穿过模板并与骨架支撑系统卧管相连扣紧。最后布置面层板筋，并按设计要求钢性定位，严格控制双层双向钢筋外皮尺寸。

3.3.3 高强度复合薄壁管安装

芯管的布置除考虑施工的便捷外，更为关键的是芯管整体布置应能合理传递各种结构内力，使结构受力合理，传力直接明确。不同的楼盖支承方式其芯管布置亦有所不同。因此芯管安装质量控制主要有以下几个方面：

安装时芯管的同心度；

芯管安装的垂直位置；

芯管间的距离；

芯管与钢筋之间的间距；

芯管的完好无缺。

要做到以上五个方面的控制，保证芯管在混凝土楼板中正确定位是整个工序的关键。在布管完成后逐根检查芯管定位尺寸及外观。必须严禁将施工机具直接放置在内模上，施工人员不得直接踩踏内模。

3.3.4 混凝土浇筑

由于芯管与芯管之间、芯管与板底的间距较小，根据工程的实际情况，可采取以下措施来保证混凝土的施工质量：

采用泵送商品混凝土连续浇筑。混凝土级配经试验，并由设计认可，塌落度一般不小于150mm，布料机臂管直接到达浇筑部位上方。

因为芯管有一定的吸水性，在混凝土浇筑前所有芯管表面应充分浇水湿润，以免芯管大量吸水而降低混凝土的和易性和塌落度。从而产生空鼓、麻面现象。在浇筑过程中要派专人跟踪检查，一经发现局部破损的芯管立即采用水密性胶带等进行封堵。

混凝土浇筑时，先浇筑实心区，再沿芯管顺布管方向单向分层浇筑。第一次浇至芯管截面的1/3处，以防止变形，也可有效避免管间挤紧混凝土无法流淌，更能使浇下去的混凝土稍有沉实，与芯管、底板钢筋握裹，适度化解芯管的上浮潜在隐患。在初凝前再浇上部砼，并采用Φ30mm震动棒或高频振动片与平板振动的互补振捣，要求对每条肋梁振捣不得遗漏，并应避免碰撞芯管壁、预埋部件等。

按照规范和设计要求制作混凝土试块，并对混凝土按规范要求养护。

在混凝土强度达到100%后，才能拆除底模。外露铁丝及时处理。

4、案例

国土空间管控篇（4）

中图分类号：TU984文献标识码： A

引言

地下空间在空间、经济和工程方面具有特殊性，科学、合理、有序的城市地下空间开发利用可以节约土地资源、提高用地强度、强化功能集聚、改善运行效率，能够缓解和改善由于近现代城市高度集聚发展所导致的空间容量不足、用地供给紧张、道路交通拥堵、生态环境恶化、历史文化风貌遭破坏、市政基础设施供给不足、防灾能力薄弱等一系列城市问题。近年来，随着集约、内涵式城市化发展对地下空间开发利用需求的日趋增加，国内的城市地下空间在开发规模、开发范围上呈现爆发式增长的态势，城市地下空间开发利用规划日益受到重视。

1、地下空间开发利用的背景与意义

我国城市地下空间开发有着多种背景：（1）我国人口基数本来就很大，而人口数量仍旧在不断地增长着，城市居住、发展等多方面所需要的空间资源被严重压缩，急需解决的方法；（2）我国土地资源虽然丰富，但是由于人口众多，以及山丘、沙漠等地理因素，适宜利用的耕地、林地等各种土地资源平均到每个人，数量就非常稀少，而在城市中，土地资源紧缺更为严重；（3）我国交通业发展不够完善，尤其是城市交通，经常会出现拥堵不堪的情况，甚至造成整个城市交通系统的瘫痪，为人们的生活造成了极大的不便。另外，环境污染对于城市的空间资源利用造成了极其不利的影响，还有时而发生的地震、海啸等自然灾害以及战争遗留问题，对于城市发展造成的不利因素。这些问题都要求城市需要通过开发地下空间来促进。

2、城市地下空间开发利用的价值分析

从传统意义上讲，城市地下空间具有防空防灾的战略价值；又具有节约能源、有效减少环境污染的生态价值；还具有提高土地资源利用效率、促进社会可持续发展的经济价值；同时丰富了财产法的内容，具有重要的立法价值。对城市地下空间开发利用的不同价值进行清晰的认识，有助于促进城市地下空间的开发利用。

2.1城市地下空间开发利用的经济价值

科学合理地开发利用城市地下空间，可以节约土地资源，提高土地资源的利用效率，从而促进资源的可持续发展，同时也是经济社会发展的必然要求，具有重要的经济价值，其主要表现便是实现了有限土地资源利用的最大化。而飞速发展的市场经济与城市人口密度的不断增加，进一步导致土地资源的紧张。在此契机下，空间资源的开发利用，便是有效缓解土地资源稀缺的最佳途径。伴随开发技术的日益成熟，人们利用地下空间的方式日益多样化。目前城市地下空间利用方式主要有三类: （1）地下交通设施，包括隧道、地铁、地下过街道等；（2）地下市政基础设施，包括给水管道、电力设施铺设、燃气管道等市政公用基础设施；（3）各类地下空间建筑物及配套设施，包括地下商场、地下办公场所、地下停车库、地下仓库等。显而易见，上述三种方式对城市地下空间的开发利用而创造的经济价值是无法估量的。

2.2城市地下空间开发利用的生态价值

城市地下空间的开发利用，在追求经济利益的同时，又承担了生态保护和促进可持续发展的社会义务。从生态角度而言，其价值主要表现为两个方面: （1）节约能源； （2）改善城市环境，有效减少环境污染。中国经济在快速发展的同时，在环境保护和资源利用方面是付出了沉重的代价的，而如何保持人与自然、人与社会的和谐发展，是当今社会关注的热点问题。

而上述几个方面都与城市地下空间的开发利用密切相关。充分发掘城市地下空间，实现土地分层利用，将污染大、排放量大的城市交通设施置于地下，如隧道、地铁等应大力推广；将密集型的商业场所逐步向地下延伸；将各种基础设施科学分布在地下空间，从而有效减少环境污染，将青山绿水留给人民，实现人与自然的和谐发展。

3地下空间开发控制与引导的要素构成

地下空间开发利用的控制要素覆盖面很广,而且不同城市、不同地段,不同的开发形式所需要控制的要素也不尽相同,因此首先必须明确需要控制的要素。综合而言,地下空间开发利用控制与引导的要素主要包括:布局形态与容量、结构与功能、水平层次组织、竖向层次组织、地下公共空间、交通组织、保护与更新、政策与实施运作等八个方面。

从以上可以看出,地下空间开发利用控制与引导的要素构成十分复杂,层次关系的跨度也很大,并且经常在不同的层面互相交织。若以此为日常的操作内容,不但会带来一些操作的不便,而且极有可能造成工作内容上的遗漏。因此,我们将以上内容进行归纳、总结、分类,形成关系明确、项目清晰且全面的控制与引导要素构成体系(见表1)。

表1地下空间开发利用控制与引导要素

4地下空间控制性详细规划的指标构成

根据影响地下空间开发的可控要素,对控规阶段的地下空间开发控制指标体系做进一步规定,对城市地下空间开发建设的指标进行了归纳、整合,形成4大指标内容体系,分别为:土地使用和容量、建筑建造、设施配套和开发管理。前三项为设计层面控制指标内容,后一项为规划管理与实施层面控制内容。并相应形成控制性指标和引导性指标两个控制类别,尽量避免指标内容与指标控制类别间的穿插,(见表2)。

表2地下空间控制性详细规划指标构成体系

4. 1指标体系的构成

对地下空间控规指标按照控制引导要素分成4大类,分别是土地利用和容量指标、建筑建造指标、设施配套指标、开发管理要求指标。这四大类控制要素还分成若干个具体的控制指标。由于地下空间开发的复杂性,控制要素的选取受多种因素的影响,因此,对每一规划地块应视用地的具体情况,选取其中的部分控制指标内容。

(1)土地利用与容量指标,包括土地使用控制和容量控制两大类指标。地下空间土地使用控制是对建设用地上的地下空间建设内容、位置、面积和边界范围等方面做出规定。其刚性控制内容为用地面积、用地界限、地块划分等控制性指标;弹性控制内容为用地性质、土地使用相容性等控制指标,基本属于规划用地管理的内容;另外为调控地下空间产生的人流、车流等对城市地面产生的影响,需要对地下空间开发强度、项目开发深度进行刚性控制。

(2)建筑建造指标,分为建筑设计与设计引导两大类讨论。其中建筑设计是对建设用地上的地下建筑(或构筑物)布置和地下建筑(或构筑物)之间的群体关系做出必要的技术规定。其控制内容为地下建筑后退红线距离、相邻地下建筑间距控制、地下建筑与其它地下构筑物间距的规定、建筑层高以及地下出入口、连通道的数量、位置、宽度等控制指标;设计引导则是通过一系列指导性综合设计要求和建议,甚至具体的空间设计示意,对地下建筑空间组织、内部环境设计等方面进行引导性控制。其内容包括开敞空间、通风井、采光窗、可识别标识系统、其它附属设施配置要求等引导性指标。

(3)设施配套指标,是指通过定位、定性,甚至部分定量的指标,对地下空间各项功能设施等进行控制引导,控制方式中分为刚性控制、弹性控制和引导性控制。其控制内容分为地下交通设施、地下公共设施、地下市政设施以及人防工程设施配套等指标进行讨论,其中地下交通设施的控制分为轨道交通设施、地下步行系统、停车场地及停车泊位、静态交通系统和公共交通换乘站点。刚性控制,即在规划中尽量做到定量、定位、定性控制,主要针对轨道交通设施、公共交通换乘站点、停车场地及停车泊位、地下公共设施、地下市政设施以及人防设施等方面进行控制;而弹性控制,则是针对现阶段开发过程无法实现,但在未来有可能做到的问题,或者由于市场变化带来的调整而做出的规划控制,并提供设计框架和管理准则,如地下步行系统和静态交通系统的控制。

(4)地下空间控规控制与引导的一个重要内容就是对城市开发建设的运行与管理,因此地下空间开发的控制指标中就需要涵盖规划管理与实施层面。这个指标不像前几项指标可以量化,但其可指引地下空间开发。开发管理指标主要包括规划管理方式、管理制度、投资政策、建设方式和工程技术等方面的控制引导内容。

4. 2控规图则的表达方式

基于地面控规的经验,地下控规的图则采取图文表结合方式。为便于规划管理分块开发和分期建设,统一制定控制指标而将规划用地分成许多地块。地块编号同地上一致,为表明地下空间,在编号前加“U”字母。如图1所示。

图1地下空间地块划分示意图

每张图则包括图纸、指标、设计引导三部分内容。图上除地块编号、用地界限、地下建筑控制线等正常标注以外,还要标注地铁出入口、机动车出入口、过街地道出入口、预留接口、下沉广场、人防出口等建议方位。表中要反映用地性质、用地面积、地下建筑性质、建设容量、开发深度、机动车位等控制性指标。设计引导的文字表述部分,提出地块的整体布局、地下建筑层高、地下通道与出入口的控制要求等。

结束语

为适应城市地下空间开发高潮的到来,迫切需要地下空间规划理论体系的建立,本文所作的研究主要是通过工作实践,建立了地下控规控制方法与指标体系,在当前推行法定图则的形势下,地下控规的编制方法与指标体系,有待进一步研究和探讨。

参考文献

国土空间管控篇（5）

中图分类号： F301 文献标识码： A 文章编号： 1009-8631（2012）01-0033-01

土地利用总体规划是城乡建设、土地管理的纲领性文件，是落实土地用途管制制度的重要依据。2004年6月，国土资源部下发了《关于开展土地利用总体规划实施评价和修编前期调研工作的通知》（国土资发[2004]133号），着手启动新一轮土地利用总体规划修编工作；2005年5月，国务院办公厅下发了《关于做好土地利用总体规划修编前期工作意见的通知》（[2005]32号），正式开始了新一轮土地利用总体规划修编工作，并对有关工作内容提出了比较明确的要求和规定。为开展好此项工作，结合土地利用规划工作的实际，我对新一轮土地利用总体规划修编中的若干问题进行了粗浅的分析和思考，希望能为做好新一轮土地利用总体规划修编工作提供一点思路。

1 土地利用总体规划的发展历程

第一轮土地利用总体规划(1987―2000年)

1986年，我国颁布实施了建国以来历史上第一部对城乡土地利用活动统一规范管理的《土地管理法》（1986年6月25日，经第六届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议审议通过）。1987年，我国第一轮覆盖全国范围的土地利用总体规划编制工作开始展开，到1992年前后在全国普遍推开，规划的目标年为2000年，但由于当时客观原因的存在，该轮规划编制完成后，基本上没有得到实施。

第二轮土地利用总体规划(1997―2010年)

在1997年全国宏观经济调控和严格保护耕地的环境和政策背景下，结合中央《中共中央国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》（中发[1997]11号）和修订《土地管理法》的需要，在全国范围内开展了第二轮土地利用总体规划的修编工作（即现行土地利用总体规划）。该轮规划基期年为1997年，规划目标年为2010年，并远景展望至2020年；其重要特点是形成了一套较为成熟的土地利用总体规划编制技术路线和规程及规划控制指标体系，建立了乡、县、市、省和国家的五级土地利用规划体系和管理方法，为保护耕地尤其是强化对基本农田的保护，节约利用土地资源，合理控制建设用地规模特别是规划建设占用耕地数量，兼顾社会效益、经济效益、生态效益的统一，保障经济社会全面、协调、可持续发展奠定了坚实的基础。

2 第二轮土地利用总体规划编制与实施的意义和作用

第二轮土地利用总体规划的编制与实施，加强了对耕地尤其是基本农田的保护，保障了经济建设合理的用地需求，一定程度上带动了区域之间、城乡之间的协调发展，优化了生产力布局，提升了经济发展的质量，改善了生态环境建设，促进了经济社会的可持续发展。

3 社会经济、技术和土地管理体制等因素对土地利用总体规划的影响

随着社会的进步，经济的发展，由于社会经济、技术和土地管理体制等因素的影响导致规划适用性不足，规划管理的风险与难度加大：

3.1社会经济因素对土地利用总体规划实施的影响

规划编制与实施阶段巨大的宏观经济环境差异导致规划适用性不足，对土地利用总体规划主要目标产生强烈冲击，客观上影响了规划实施进程。

3.2技术因素对土地利用总体规划编制实施的影响

（1）数据不足是现行规划科学性的重要障碍

（2）规划灵活度不够是规划方案实施难的一个原因

（3）基础性研究不足影响现行规划的实用性

3.3土地管理体制影响了规划实施监督

地方政府是城镇土地的事实所有者与各类土地的管理者，掌握了极大的土地调控权力。为了实现任期内的政绩最大化，土地往往成为重要的“杠杆”。其结果往往导致土地利用规划的耕地保护等目标难以在地方上得到具体落实。

4 新一轮土地利用总体规划（第三轮土地利用总体规划）修编的思考

4.1关于土地利用总体规划体系的思考

针对目前规划编制和实施管理中出现的问题，结合新形式下发展规划的要求，我认为应当在现有的法律法规和理论基础的框架下，对现有规划体系及其内涵和调整内容、对象进行适当整合，突出重点。

（1）县级土地利用总体规划

县级土地利用总体规划属于管理型规划，在各级规划之间主导性地担负着承上启下的协调和落实功能。其基本内容应当是落实上级规划的各项主要控制性指标；核心内容是土地用途分区，包括基本农田保护区、一般农地区、城镇建设用地区、工矿建设用地区、土地开发整理区等。

（2）乡镇级土地利用总体规划

乡镇级土地利用总体规划属于实施性的微观控制性规划。新一轮土地利用总体规划修编中，应当结合土地利用规划管理信息系统的建立，将乡镇级土地利用总体规划深化为具有控制性详细规划内容、功能和作用的规划设计层面的规划。

4.2关于土地利用总体规划的发展空间问题的思考

（1）当前规划对发展空间与上级的规划控制要求有很大的现实差距。在规划修改时，应当对节余的规划建设占用耕地指标进行妥善安置处理；对增加的耕地保有量要通过核减规划中的补充耕地控制指标达到平衡；对增加的基本农田保护指标及时储存调减，这是保证我们现行规划建设发展空间不减少的关键所在。

（2）从务实的角度来将，新一轮土地利用总体规划修编的目的其实是要为经济社会发展找出发展的空间。在土地利用总体规划的各类规划空间不能改变和突破的情况下，唯一的办法和途径就是只有通过充分利用国家现有的政策，将规划修编与开展农村建设用地整理（特别是基本农田保护区内农村建设用地整理），实行城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩达到我们的目的，同时又能完成基本农田保护和耕地保有量的任务。

4.3关于土地利用总体规划的刚性与弹性问题的思考

我们认为规划的弹性应当是在现行的土地规划管理制度框架(即刚性)下的适度扩展的政策空间。其实质是将规划建设指标在允许的控制空间内进行摆动和置换，在土地利用规划管理上认可规划指标（规划建设发展空间），在整个规划建设发展控制区内流转不属于规划修改的范畴，只需结合土地利用总体规划管理信息系统，及时变更并报上级土地利用规划管理部门备案即可。这样，在现行土地利用规划管理政策的框架下，既解决了基本农田保护区这条“红线”不能碰的制约，同时又满足了实际经济社会发展的客观情况变化对建设用地变化的要求。

4.4关于土地利用总体规划中管理信息系统建设的思考

应当建立起一直到乡镇的数字化规划管理信息图件集成系统。但是建立系统有五个原则要切实把握：

（1）必须建立一个土地利用总体规划信息系统平台；

（2）土地利用规划体系中的各级规划要在同一个平台上联网运行；

（3）可以与土地管理其他业务工作数据成果顺利接口；

国土空间管控篇（6）

1、引言

高强薄壁管现浇混凝土空心楼盖（又称现浇混凝土空心楼盖），相对梁板结构而言，被称为无梁楼盖体系，又称板柱结构体系。在我国，无梁结构体系是最近几年才发展起来的建筑结构新技术，已被国家列为火炬计划，建设部2004年将其列为重点科研成果推广项目。本文结合在涟水县环境保护局环境监测实验楼工程监督中总结出来的经验，对埋入式内模采用筒芯的现浇混凝土空心楼盖结构进行探讨。

2、现浇混凝土空心楼盖施工工艺

2.1工艺流程

施工准备满堂承重脚手架搭设模板支设绑扎梁钢筋绑扎板下层钢筋网片空心管布设、固定板上层钢筋网片绑扎隐蔽验收检查浇筑混凝土找平压光模板拆除。

2.2原材料的选用及检验

2.2.1内模

用于工程建设的现浇混凝土空心楼盖的内模为一般采用高强薄壁管。进场后，要求施工单位按照同一规格且连续进场不超过5000件作为一个检验批，检查产品合格证、出厂检验报告，每个检验批随机抽取20件，进行长度、外径、端面垂直度、平直度、不圆度等的尺寸偏差检验，然后在建设或监理单位人员见证下送有检测资质的盐城市建设工程质量检测中心进行复试，检验其物理性能（径向抗压荷载）是否满足设计及规程要求，合格后方可投入使用，确保了原材料的质量关。

2.2.2其他原材料

现浇混凝土空心楼盖结构采用钢筋、水泥、砂、石、外加剂、矿物掺合料、水等原材料。进场检验依据技术规程要求施工，监理单位按照现行国家标准《混凝土结构工程施工质量验收规范》的有关规定进行见证取样、送样复试。

2.3 施工要点

2.3.1 管现场堆放与吊运。管运输到施工现场必须按照自上而下（以免滚滑发生危险）、轻拿轻放的原则进行卸车、搬运、叠堆，严禁抛掷。GBF管到场后应尽量避免临时堆放和二次搬运。

2.3.2 管堆放场地须平整、坚实、干净。

2.3.3 管应按规格型号分类平卧又叠层堆放，两侧用木块限位，以免滚滑发生危险。堆放高度不应超过6层（管径大于?300，则要依次减少层数）。

2.3.4 管叠堆后应作储放标志，并应设禁止标志禁止人员攀爬管堆。

2.3.5 管吊运时应采用吊笼（箱）吊运。吊笼（箱）内管堆放高度也不应超过1600mm，严禁直接采用钢筋绳绑扎管进行吊运。

2.3.6 管被吊运到安装层面后应及时排放，不宜再叠层堆放，以防下滑伤人。

2.4 GBF管安装

2.4.1 梁钢筋和楼板底筋绑扎完毕后，用钢卷尺测量实际铺设GBF管空间尺寸，分隔点用石笔在底筋上划线，整齐地排放控制下翼缘的方钢管，排管时拉线调直后再固定。

2.4.2由于GBF管为密实的圆形中空管，在浇筑混凝土时因振动棒的振动和GBF管本身的浮力（混凝土塌落度越大浮力就越大）而导致GBF管带动楼板底筋上浮。为确保钢筋不整体上浮，必须采用14#铁丝每间隔1.0～1.2m距离扣在底层钢筋交叉点上，并穿过模板锚固在模板钢筋架上扣紧，在四边及转角处加固时应适当加密，以确保楼板钢筋不整体上浮。

2.4.3为控制GBF管水平滑移，方钢管上按布管图间距安放了钢筋限位U型卡，以防止绑面筋或浇筑混凝土时GBF管挤靠在一起而造成混凝土板底蜂窝和孔洞。

2.4.4抗浮铁丝是GBF管控制上浮的关键，既能保证GBF管纵横间距的正确与控制GBF管上浮，又能防止管子带动底层筋网片的上浮。抗浮铁丝应安装在GBF管两端20cm左右处。如遇预埋件、管线、接线盒等则适当调整。

2.4.5GBF管应严格按照施工图纸或布管图进行排管，确保GBF管管间、顺管间距、上下翼缘厚度及GBF管与暗梁、墙、柱之间的间距符合设计要求，排管应符合质量验收标准。

2.4.6排布GBF管时，应按GBF管结构布置图施工。如设计未作要求，宜将其与最靠近梁、墙钢筋的净空间距调为50mm左右，与预留孔洞的净空间距调为50mm。

2.4.7 GBF管下的预留管线盒、预埋管线交叉点应尽可能

布置在管间肋位置，必要时该位置的GBF管可断开或在GBF管管身锯缺口并堵填，让出管线位置。管线特别集中的大面积处以小直径GBF管填满。

2.4.8管安装完成过程中如有因施工人员、设备、材料压破管身造成局部破损，须对破损处用塑料布、水泥包装、封口胶带等进行封补、填塞，孔洞较大时可先于孔内内塞塑料布、水泥包装袋之类材料，以防浇筑混凝土时水泥进入管内。

2.4.9 吊运楼板面筋要轻放并采取有效措施，确保大捆钢筋不直接堆放在GBF管上。

2.4.10 GBF管安装完成后须进行隐蔽验收，合格后方可转入下道工序，并作好GBF管质量验收记录。（详见技术规程）

2.5 混凝土浇筑

工程实际中混凝土采用预拌商品混凝土，楼层的施工线路按环形施工方案来施工。

2.5.1现浇混凝土坍落度要求为：14～16cm，石子粒径为：5～30mm。

2.5.2 泵管或其它施工工具不可直接放置在薄壁管上，可以垫脚手板或在GBF管间缝隙处安放支撑。禁止将施工机具直接压放在薄壁管上，施工人员要注意保护GBF管避免硬质物体直接冲击GBF管。

2.5.3 混凝土下料时不宜太猛，也不可太多。当GBF板厚超过25cm时，混凝土应分两层浇筑，但间隔时间不得超过混凝土初凝时间。

2.5.4混凝土的浇筑应沿平行于薄壁管方向进行，若沿垂直薄壁管方向下料时，也得沿管方向振捣，不可多点围合式浇筑。

2.5.5 浇筑混凝土时，应安排安装GBF管工人随浇筑作业及时修补、调整薄壁管。

2.5.6 浇筑混凝土空心楼盖时，暗梁或大梁处可用普通振动棒，管与管间肋处应严格采用插入式小振动棒（直径35mm）进行振捣，面层混凝土用平板式振动器振捣。先将插入式振动器在管间缝隙中振捣，不宜直接接触压薄壁管进行振捣，管间混凝土密实后可采用平板式振动器随振随找平，随捣随抹。

2.5.7 浇筑混凝土时，要注意GBF管是否有上浮现象，特是靠近梁边的GBF管，一旦有上浮，应立即停止混凝土浇筑，待采取加固抗浮的措施后再继续作业。

2.5.8在混凝土未浇筑前，避免直接踩踏筒芯造成破碎，降低空心板空心率。可采用定型马凳搭设便道，供施工人员行走，同时也可做混凝土输送管的支架。大面积铺管时，应采取临时桥板铺设方法。施工中，应做到严禁施工人员直接踩踏钢筋及筒芯，严禁机具压踏碰撞筒芯，防止筒芯发生位移、变形或堵头松动，而影响工程质量。

3、结束语

现浇混凝土空心楼盖结构作为一项新技术，在施工过程中，应始终坚持“树立意识、遵循程序、加强管理、严格制度”的方针，通过建设单位的大力支持、设计部门的及时指导、监理单位的严格把关；另外，根据目前国内的施工情况，应用现浇混凝土空心无梁楼盖技术已基本取得成功。鉴于此，笔者将监督工作中的一些体会记录于此，希望在今后实际施工过程中，能够正确运用相关技术规程、图集，严格按图施工，有效地控制工程施工质量。

国土空间管控篇（7）

前言

控制性详细规划（以下简称“控规”）是实施规划管理的核心层次和最重要依据，也是城市政府积极引导市场、实现建设目标的最直接手段。近年来，通过不断地探索和实践，各地各城市对控规的编制已经总结出了不少成功、有效的经验，并在城市建设与规划管理中发挥着重要的作用。随着市场经济的逐渐成熟，建设方式与投资渠道更加多样化，控规作为直接面向市场的政府规划手段，其作用更显突出，同时问题也更加突出。

1 控规的作用及当前面临的问题

我国的城市规划编制体系分为两个层面即战略层面和操作层面, 对应于两个阶段五个层次, 两阶段即总体规划阶段和详细规划阶段, 五个层次分别为总体规划纲要、总体规划、分区规划、控制性详细规划、修建性详细规划。《城市规划基本术语标准》指出, 控规“以城市总体规划或分区规划为依据, 确定建设地区的土地使用性质和使用强度的控制指标、道路和工程管线控制性位置以及空间环境控制的规划要求”。《城市规划编制办法》第二十四条规定, “编制城市控制性详细规划, 应当依据已经依法批准的城市总体规划或分区规划, 考虑相关专项规划的要求, 对具体地块的土地利用和建设提出控制指标, 作为建设主管部门( 城乡规划主管部门) 作出建设项目许可的依据。编制城市修建性详细规划, 应当依据已经依法批准的控制性详细规划, 对所在地块的建设提出具体的安排和设计。”

控规在规划中起的作用主要表现为三个方面: 承上启下的作用；管理的依据和建设的引导；城市政策的载体。

在市场经济条件下,城市规划管理工作的关键主要体现在其能否按城市总体规划的宏观意图,对城市每块土地的使用及其对城市总体环境景观的影响进行有效控制以及引导房地产开发的健康发展。控规的主要作用是对包括用地在内的多项建设内容实施控制。但如何实现控制, 既实现政府的城市建设目标,引导城市建设发展,又不至于成为被动控制和消极控制,已经成为当前控规的一大难题。

2问题产生的根源

2. 1编制技术落后,导致成果可操作性较弱,与规划管理脱节

现行控制性详细规划编制技术是计划经济下的产物,控制内容强求统一,面面俱到,缺乏弹性。而市场经济条件下城市发展的复杂性和多变性则要求控制性详细规划的控制内容更具弹性,要求研究控制指标的弹性和应变范围,使之控而不死,变而不乱。此外,现有控制性详细规划的编制技术要求主要侧重于对控制性详细规划成果的终极要求,一般都要求包括哪些内容、哪些图纸等等,但对如何分析、如何确定控制指标等编制方法方面的指引不够。这种成果框架型的编制技术要求往往导致控规成果对城市建设中可能遇到问题的研究深度不够,导致对各地块控制指标数值的确定缺乏科学性,规划成果与管理脱节。

2. 2管理实施程序不完善, 法制不健全

2008年《城乡规划法》实施，“控规成了城市规划、镇规划实施管理的最直接的法律依据，是国有土地使用权出让、开发和建设管理的法定前置条件（全国人大常委会法制工作委员会经济法室，2008）”，其地位空前提升，关注也倍增。但，地位的提升同时也意味更大责任，无疑对控规的科学性、合理性提出了更高的要求，迫切要求控规的编制与运作进行改革与完善。现行控制性详细规划在规划编制方式上偏重于“技术”上的合理,不够重视法律程序, 缺乏必要的法律保障。控制性详细规划制定后,如何管理、依法实施等环节无章可循。特别是控规成果的实施性、操作性不够强, 面对现实不得不进行经常性的调整。其主要原因除了自身依据不足形同虚设外, 更重要的是没有真正把控制性详细规划提升到法律文件的高度来看待。

2. 3编制与实施缺乏公众参与, 随意变更现象严重

公众对控制性详细规划编制和实施管理的参与程度不够, 缺乏“自下而上”的规划编制过程。大多数现行控制性详细规划都是由当地政府或城市规划行政主管部门组织编制和审批, 公众缺乏有效的参与途径, 规划实施过程缺乏应有的监督保障, 以至于在规划管理中变更规划、越权审批, 迁就开发商利益等现象时有发生。

3国内目前的探索及创新

针对控规面临的问题, 国内学术界和规划管理部门作了很多有益的探索, 继深圳市的实践之后, 广东省也提出了自己的控规编制及实施办法。

3. 1广东省的探索

广东省在2004年9月颁布了《广东省城市控制性详细规划管理条例》, 2005年7月又出台了《广东省城市控制性详细规划编制指引》,启动了广东省编制和实施控制性详细规划的实践。分别在内容上、程序上、成果形式上予以创新,内容上更加注重刚性与弹性的结合, 程序上加强了规划实施管理机制与公众参与机制, 成果由分层次的成果构成以及一张图管理。但在实施过程中仍然面临一些问题,例如“一刀切”的控制要求,没有对不同城市、同一城市不同类型的地区、同一地区内不同地块的控制要素进行取舍,缺乏技术指导;成果构成较复杂,成果分为技术文件、法定文件和管理文件三大部分,层次太多,各部分成果之间相互衔接困难,且使用修改不便;程序复杂,编制周期长,制约了建设项目的建设速度。总体来说,广东省从控规指标体系、公众参与、实施管理制度等方面探索了完善现行控制性详细规划的方法,具有一定的积极作用, 但其在实践中还面临一些有待解决的问题, 需要不断探索和创新。

3. 2《城乡规划法》中相应的调整

第十四条县级以上地方人民政府应当就规划方案征求公众意见。规划方案报请审批时, 必须附有征求意见的结果。未征求公众意见的, 规划审批机关不得受理。规划审批机关应当委托具备相应资质的单位对上报的规划方案进行技术评审。未经评审或者未通过评审的, 规划审批机关不得批准。第二十二条详细规划是由总体规划确定的可开发建设地域内土地利用和建设活动必须遵循的强制性规则。

详细规划应当包括: 规划地段各个地块的土地使用性质, 容积率, 建筑密度和高度, 绿地率及公共绿地面积, 基础设施和公共服务设施配套建设的规定等强制性内容。

第二十五条详细规划由市人民政府报同级人民代表大会或者其常务委员会批准。

第四十五条出让国有土地使用权的, 在出让前, 必须由市县人民政府城乡规划行政主管部门依据详细规划提出国有土地使用权出让的地块位置、使用性质、开发强度等规划条件, 作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未制定详细规划或者规划条件未纳入国有土地使用权出让合同的, 国有土地不得出让, 占用的土地由县级以上人民政府责令退回。未依法调整详细规划的, 不得改变国有土地使用权出让合同中的规划条件。

从以上条款中可以看出, 控制性详细规划的法律地位有了一定的增强, 公众参与也有了实质性的进展, 对于开发建设中规划与土地部门之间的协调关系也作了进一步的说明, 可以说新版的《城乡规划法》对于控规所面临的问题有了相应的调整, 从而使控规在编制和实施管理的过程中更加科学、合理。

4关于控规指标体系的几点思考

控规的指标体系按照内容来分大致分为六类:分别是关于土地使用、环境容量、建筑建造、城市设计、配套设施、行为活动等方面的控制和引导。基本上有13项指标:用地性质;用地面积;建筑密度;建筑限高;容积率;绿地率;公建配套项目;建筑后退红线;建筑后退边界;社会停车场库;配建停车场库;地块出入口方位、数量和允许开口路段;建筑形体、色彩、风格等城市设计指引内容。各个城市根据各自需要可以取舍,其中最核心的指标是前六项。为了更好地发挥控规的控制与引导功能,体现其刚性与弹性的相互结合,在指标体系中我认为还应该作进一步的完善。

4. 1关于用地性质

作为政府建设和管理城市的重要依据,控规的重要目的之一是确保城市公共利益,在此前提下为城市的土地开发提供多样化的市场选择。基于这一论断,将城市建设用地按照“强制性”与“弹性”进行划分,对保障和体现城市公共利益的用地或设施予以严格控制,将其划归为“强制性用地”;对土地的用途给出建议性的规定,在相应的制度框架内,根据市场运作需求保留充分的可变更调整的空间。同时需要说明的是, 所提出的弹性用地是一种脱离政府事权, 基于市场主导的弹性,政府在其中起到的不应是“确定干什么”,而是“确定什么不能干”的作用。

4. 2空地率

空地率是国际上比较通用的控制指标，是城市开敞空间与总用地的比例，用来控制城市的开敞空间，其控制目标清晰明确。

空地率=开敞空间总面积／地块面积=(地块面积一建筑正投影总面积)／地块面积

=1－建筑密度

空地率与建筑密度换算非常简便，更能清晰地表达控制目标，维护控规的严肃性，故在此有必要用空地率替代建筑密度。

空地控制在城市中具有重要的意义：是控制城市容量的重要手段，引导城市健康和可持续地发展：是城市安全的重要保障，为居民提供防灾避难的开敞空间：是城市绿地的主要载体，维持和提升城市空间环境的质量：是城市居民的精神需求，提供户外活动和休憩的场所。

4. 3集中绿地率的引入

当前规划编制中, 绿地率的提法是一种泛绿色用地概念。只要是建筑基底规定距离以外、除去道路、停车用地的绿色空间,均算作绿地面积纳入绿地率的计算。它与建筑密度成了直接对应的数据,在指标规定中并没有较大控制意义。因此有必要提出集中绿地率这个控制指标, 集中绿地率是指地块内集中建设的绿地面积与地块用地面积的比值,用百分比表示。该指标的引入,是对原绿地率指标的完善,而且更有建设指导意义。在工作中,我们对某些有特殊要求的地块规定集中绿地率, 并不是对所有地块规定集中绿地率。

4. 4建筑限高与限低

建筑限高的规定, 除满足一些技术上( 如净空、微波通道等) 的高度控制要求外, 最主要的是要满足城市建筑空间轮廓和景观塑造的需要。目前控规工作中提出的建筑限高, 虽然在一定程度上能反映规划的空间意图, 但由于只有最大高度的限制, 没有最小高度建设要求, 实际建设效果往往与规划意图有较大差距。因此建议在控制指标中, 引入建筑限低指标, 规定地块建筑的最低高度, 用限高与限低相结合的方法, 完善城市空间的三维指标体系。当然, 建筑限低指标可以选择性地规定, 不必对每个地块作规定。

5 结语

随着市场经济的逐渐成熟，建设方式与投资渠道更加多样化。控规作为直接面向市场的政府规划手段，其作用更显突出，同时问题也更加突出。控规的编制方法与指标体系，也有待进一步研究和探讨。

参考文献

[1] 于一丁, 胡跃平. 控制性详细规划控制方法与指标体系研究. 城市规划.2006

[2]中华人民共和国城乡规划法 2008

[3] 城市规划编制办法（建设部令第146 号）[Z].2005.

国土空间管控篇（8）

1.前言

农业空间管治是强调控制和协调，对农业地域空间资源的计划性配置的新理念川。跨人21世纪，国家正在建设信息高速公路、构筑数字农业。农业空间管治面临着发展的机遇和挑战。一方面，数字农业可为农业空间管治提供多元、分散、网络型和多样性的农业管理和控制决策支持信息流，利用数字农业信息高速公路网络构建农业管治决策支持系统，实现科学化的最佳决策。对现代农业这一规模庞大、结构复杂、功能综合的自然与系统施行科学管理，对农业问题做出全面、准确地分析和评价，对农业未来发展进行科学、合理的推断与预测，使其协调可持续发展，并对农业空间管治决策进行科学论证。另一方面，经济的网络化、全球化，使农业空间格局发生变化，农业构造单元的活动已不再局限于本物理空间。若不采取新的农业空间管治模式，即没有数字化、网络化信息平台支持，农业空间管治就会失控失调。

农业空间管治是以农业空间资源分配为核心，将经济、社会、生态等可持续发展，以及资本、土地、劳动力、技术、信息、知识等生产要素，在虚拟四维时空中的数字化实现。数字农业空间管治可为政府部门和非组织管治决策提供多要素、多层次、多时态的农业自然、生产、社会与经济信息，使其能更好、更有效地实现农业空间管治目标。

数字农业空间管治信息是农业空间管治最基本和最重要的数据组成部分。农业空间管治所涉及的信息须按一定的标准和规范置于统一管理之下，使农业空间管治工作有一个规范标准化的高质量数据基础。信息数据质量的好坏，直接影响着空间管治分析评价与决策结果的可靠程度和空间管治目标的真正实现。对于农业空间管治，由于其操作对象具体，功能目标明确，应用范围集中于农业区域，空间信息的尺度变化较大，数据质量对应用结果的影响非常明显，在数据质量方面的要求也就更高。因此，在数字农业空间管治研究中，信息数据质量体系研究是一项十分重要的基础研究工作。

2数字农业空间管治信息数据质量的影响因素

数字农业空间管治信息数据主要有图形数据和属性数据两大类。图形数据包括基础数据和专题数据，如土地测量数据、地图数据和遥感图像数据等。这些数据的各种数据源都带有一定的误差因素，并将之引人数字农业空间管治信息管理的数据库中。另外，数据源在时间精度(即现势性)和数据空间范围与数据内容方面，若不能满足农业空间管治应用的需要，也会严重影响农业信息数据应用的质量。

数字农业空间管治信息数据的质量问题，实际上是伴随着数据的采集、处理与应用过程而产生并表现出来的。第一个阶段是空间管治信息数据的采集和保存;第二个阶段是数字农业空间管治信息系统数据库的建立，包括数字化、数据录人和必要的数据转换、数据处理;第三个阶段则是在数字农业空间管治决策支持信息系统中对数据的操作、分析评价和决策。每一个阶段都包含前一个阶段所带来的原有误差，并增加了本阶段所引人的新的误差因素。因而，数据质量的影响因素可以数据获取和应用过程的这三个阶段为线索来考查。

(1)数字城市空间管治数据源影响数据质量的因素

数字农业空间管治的数据源，通常包括外业测量、勘丈、调查记录的数字化数据、图纸、图像和文档材料等。数字农业空间管治数据源的质量问题，包括这些数据源的采集和生成过程中产生的误差，如测量中由测量方法、仪器及人员操作带来的误差，遥感的系统误差及干扰误差，文档材料在社会调查和统计时产生的误差，地图本身固有的误差(包括数学基础的展绘、编绘、清绘、制图综合、地图复制以及套色误差)，遥感解译过程中产生的定位和分类误差等等，以及数据源在保存过程中产生的误差，如图纸变形误差等。

(2)数字农业空间管治决策支持数据库建立中对数据质量产生影响的因素

根据目前的技术方法和设备条件限制，数字农业空间管治决策支持信息系统所采用的数据源，主要还是来自土地利用规划图、外业测量和调查、统计资料等。这类数据源，必须经过数字化和数据录人以及二者之间的连接配准，也许还要经过一定的格式转换，才能进人空间管治决策支持系统，成为数字农业空间管治决策支持信息系统数据库中的原始数据。

这一部分数据质量问题，包括决策支持信息系统数据获取、数字化和数据录人以及数据格式转换所引起的质量问题。影响这部分数据质量的因素主要在于数字化采集仪器的精度、数字化方法以及数字化操作精度、统计数据录人中的差错等。这类数据质量问题相对比较简单，影响因素容易发现，可控制程度相对较高。

(3)数字农业空间管治分析和处理过程产生的数据质量问题

在数字农业空间管治评价和决策过程中，运用农业空间管治决策支持信息系统分析和处理，可能影响其数据质量问题的因素包括计算、拓扑、叠加。这一部分的数据质量问题，是由数字农业空间管治决策支持系统的分析和处理过程引人的问题比较复杂，影响因素较隐蔽，产生的误差也比较难估计。

3数字农业空间管治信息的质量指标

3.1数字农业空间管治评价与决策指标体系

数字农业空间管治是一项起源于农业发展中土地结构的更新改造活动，促进农业可持续发展的工作。从任何一项农业更新改造规划开始，到更新方案实施，农业空间管治都需要依据国家的各种法规对更新项目进行空间准人审批和空间管制决策评价。从规划控制的系统结构来看，评价对农业更新改造有着十分重要的意义。

(1)农业空间管治评价类型与结构。根据农业空间管治评价对象和方法的不同，农业空间管治的评价可分为三种不同的类型:

现状评价:分析和评价土地利用、农业生产结构和环境质量优劣程序，确定现状综合评定值。对现状息信进行评价是农业更新规划控制的起点。一方面，总体上根据现状评价的结果在整个农业区划范围内界定更新的对象，排列土地结构更新的先后次序。另一方面，针对具体更新区域的不良因素进行罚分评价，为下一步制定更新目标提供充分的现状信息。

空间准人评价:针对农业发展目标，评判农业更新改造项目对现状的改进程度，确定更新方案的综合评定值，是确立正确的土地利用规划目标所依靠的有力手段，它不仅可以对单一的目标进行评价，以确定它是否符合农业区划建设，社会、经济、环境发展的原则和农业更新的实际需要，而且可以对多种土地利用方案和目标进行比较和优选，从中选出最为合理的方案和目标。

空间管制评价:评价土地利用规划目标的实现程度，确定更新后的综合评定值，是对于更新以后的土地利用所进行的检测。它一方面对前一阶段的土地利用规划目标进行检验，另一方面为下一步的土地利用规划控制提供新的决策信息。

其评价体系主要由两大部分构成，即评价指标体系和评价方法体系。指标体系是整个评价程序的框架和基础，也是建立科学的评价方法的必要前提。因此，我们有必要建立一套较为完善的农业空间管治评价指标体系，使农业空间管治的评价在内容上趋于客观和全面.在结构上趋于系统和严密，使得农业空间管治的决策更为科学和合理。

(2)农业空间管治评价指标体系的建立

影响因素分析:影响农业空间管治的因素很多，诸如国家对国土资源开发利用、耕地保护、建设社会主义新农村的农业政策，国家的经济实力，农业的整体结构和功能，社会对土地利用规划更新的期望值，以及更新区域的社会物质条件等等。其中，对农业空间管治最具直接影响的因素是土地结构更新区域的物质和社会状况，农业的社会物质条件所包含的内容极为丰富，既包括土地结构、建筑建造、农业基本设施、道路交通等，也包括社会组织、历史文化、人文景观、农民收人等经济文化因素。它是土地结构更新地区农民生活质量和农业现代化的尺度和标志，也是农业土地结构更新评价指标的原始素材。因此，需要根据国家现行的各类相关法规和规程规范，全面综合地考虑农业空间管治的各种影响因素，建立评价指标体系。评价指标体系:根据其不同内容将其分为两大类。即空间准人评价体系和空间管制评价体系。

评价体系均以统一标准的位置(坐标)、高程、面积三种几何物理量作为评价指标。无缝镶嵌于数字农业空间管治信息分类体系中。图1为空间准人评价指标体系之一:农业生产控制评价指标体系。

3. 2数字农业空间管治信息数据质量指标确定

数据质量指标是农业空间管治数据质量控制的重要依据。根据对数据误差来源、性质、类型和大小以及产生的原因的分析。提出数据质量控制指标确定思路。

首先，数据质量是一个相对的概念，甚至衡量数据质量的标准也会随具体应用的特点和要求而变化。其次，数据质量本身具有不确定性，除了可度量的空间和属性误差外，许多质量因素是很不明显或是很难确定的。因此，数据质量问题中，有可以减小甚至消除的误差，也有很难检测和控制的因素。本文研究数字农业空间管治信息的数据质量控制，先仅针对其中可度量和可控制的质量问题而言，主要集中在数据源的信息采集、数字化处理和过程部分。数据质量不确定性另设专题研究。例如土地使用与管理单项空间管治数据质量指标确定，土地资源调查质量指标确定如图2所示。

根据上述确定的空间管治信息质量分类指标，可将空间管治信息质量分类指标归纳统计于表1.

国土空间管控篇（9）

中图分类号： TU201.2 文献标识码： A

引言

近些年来，土地稀缺的问题开始逐渐凸显，为了解决土地稀缺问题，促进沿海城市的经济发展，许多沿海城市开始吹填造陆，来开发土地。吹填造陆通过利用一定比例的砂、浆泥和海水合成浆体，并利用吹管，输送到制定的吹填区域内，经过排水固结，形成陆地。在吹填作业中，容易受到外部环境影响，制约了施工质量。

工程概况。

工程位于温州市平阳县滨海新区，吹填软基处理面积5580亩，根据现有道路网划分为11个区块(详见图一)，采用真空预压处理。本工程吹填区软基处理后高程为3.5m以上，结合吹填区后期使用特点和同类型已建工程经验，吹填泥面高程为4.3~4.9m。吹填料利用围垦区外500米的航道疏浚弃土（泥浆），共需吹填泥浆总量630万m3。区块围堰分为袋装沙围堰及土方围堰，沙袋围堰吹填砂采用外购海砂，沙袋共6层（个别原地面较低的采用7层沙袋），每层吹砂厚度控制在0.5~0.7米，底层沙袋宽20米，次底层18米。土围堰采用现场取土，顶宽2米，內坡坡比1：3~1：4，外坡坡比1：2。

吹填场区地基主要为第四系厚层软土，具有高含水量、高孔隙比、高灵敏度、高压缩性、低抗剪强度等特性，土性极差，属极软土层。根据野外钻探、原位观测及室内土工试验成果，将场地埋深40m以内地基土划分为5个工程地质层，各土层空间分布特征如下：①淤泥质粉质粘土（Q4m），层厚5.4~7.5m；②淤泥（Q4m），层顶埋深5.4~7.5m，层厚3.5~4.8m；③淤泥质粉质粘土（Q4m），层顶埋深9.4~10.6m，层厚3.7~7.9m；④淤泥（Q4m），层顶埋深11.0~18.0m，层厚6.8~14.3m；⑤淤泥（Q4m），层顶埋深24.8~25.7m。

图一、区块划分图

吹填工程中吹填区施工控制。

1.平整度和流失量控制问题。

根据国标《疏浚工程质量检验评定标准（JTJ324-96）》有关吹填工程质量检验评定标准的规定，平整度标准有二种。一种未经机械整平的，细沙±1.0m，粗沙±1.1m。另一种经机械整平后的平整度标准（为±0.3m）。而且实际上大多数项目均采用后一种标准，即当吹填完成后，采用推土机进行整平。但吹填自然形成的平整度的好坏，将直接影响到推土机施工工程量的大小，严重时，甚至会出现推不平的情况，因而在吹填施工过程中，应采取措施，以控制吹填区的平整度，但控制措施又因吹填砂质粒径的不同而有所区别，一些须共同遵循的原则有以下几条：

第一、吹沙管线走向要有计划性。在编制《施工组织设计》时，应针对吹填区的形状、水门的布设位置、以及砂质的自然坡降，安排好管线的设计走向及延伸计划以便在实际中指导施工。设计时应避免管线布设的高低起伏、大角度转弯及形成吹填死角等情况；合理安排三通管位置，减少重复拆装管次数；这些均有利于提高吹填施工平整度。

第二、在吹填区设立标高控制杆。

标高控制杆根据每个区块吹填面积来设计，一般围堰四个角落各设置一个，再根据实际情况进行布置。以便管理人员在现场能目测吹填标高，以及时调整吹填管口布置。

2. 吹填管线布置

考虑到在宋埠西湾滩涂围垦工程仍在施工中，前期管线布置先预埋在海堤堤顶上，待后期海堤防浪墙及堤顶路面施工时再架高，吹填区内沿已完成的道路网及围堰布置。本工程采用2艘3000m3/H绞吸式挖泥船，吹填排泥管线由浮管、岸管组成，绞吸挖泥船连接600m浮管，从片区东堤上岸进入吹填区内。

3. 吹填施工方法

（1）吹填施工顺序

吹填施工顺序基本由西往东，从西侧开始，往东侧地势较低处推进，后期结合河道开挖，将多余淤泥吹填至其他区块。

（2）吹填施工方法

吹填前需先按区块划分修筑好围堰，确保围堰安全的情况下在进行吹填工作，一般吹填口设置在远离水门位置。在吹填区内四周插标高杆，在标高杆上标注设计吹填标高。施工时根据实际吹填土的成陆情况，若个别地方标高不足，需重新架管补吹，直至达到设计吹填标高。吹填时需控制泥浆浓度，以便后期真空预压处理后的地块标高及地基承载力达到设计要求。

地块区软基处理采用塑料排水板+真空预压方法，在一个分区吹填完成后进行。排水板正方形布置，间距0.9m，长度2.5～4m，采用人工插设。在吹填疏浚土表面按铺设一层编织布、人工插板、铺设水平真空管、铺设无纺布、真空膜、抽真空的施工顺序。真空预压处理分区控制在20000～30000 m2，并按1000～1200m2布置一台真空泵。每一块预压处理分区抽真空时间约为3个月，地块区处理总计划工期约360天。

（3）围堤保护

为确保围区围堤安全，吹填前需在围堰周边设置沉降管及位移管，每日观测，遇到各个数据有重大偏移时，立即停止吹填，待沉降稳定后，或围堰危险段加固后再进行吹填工作。吹填时严禁吹泥口正对围堤吹填，距离保持在30m以上，尽量避免在围堤后方集中吹填堆高，并加强人工巡堤工作，不可长时间连续吹填，以免造成垮堤危险。

（4）吹填水位控制

吹填区内水位由泄水口水门箱闸板控制，随吹填泥面的增高而逐渐加高，一般高出吹填泥面0.2m，同时要注意吹填尾水的排水情况和对已吹填成陆区域的冲刷，必要时开挖排水沟引导吹填排水，直至吹填至设计要求标高。

（5）场地内排水控制

根据地质资料反映，本工程取土区的淤泥土渗透系数较小，沉淀速度会比较慢，吹填过程中流失量也会较大。为了减少吹填过程中泥浆的流失量，以延长泥浆流径，降低流速，促进泥浆沉淀。将吹填区域分隔成吹填小区，吹填小区间设置区间道路（隔堤）。各吹填区均有设置水门1座，水门结构采用钢结构箱式双水门，排水管采用直径φ1000的钢管。各区均从距水门最远处按“几”字开始吹填施工，尽可能延长泥浆流径，减少流失量，并在吹填方向下方开挖截流沟，尽可能延长泥浆流径，减少流失量，特别是吹填尾水得到充分的沉淀后，达到环保要求后再排放。吹填和地基处理的尾水通过排水门排放至横一河、横三河，然后通过水闸排入大海。

4. 吹填质量控制。

每次吹填完成后应间歇一定时间，待吹填土初步排水固结后才允许继续施工，必要时需铺设内部排水设施；吹填施工时出泥口应适时向前延伸或增加出泥支管，不应相对固定，防止少量的细粒土在吹填区聚积成淤泥囊，如仍不能满足平整度要求，可经软基处理后配置机械或人工平整。

结束语

吹填软基处理在我国仍是一种新工艺，并且区域土质直接影响后期成陆后的地基承载力，在施工过程中关键工艺要求较多，但因其施工成本远远低于其他造地方式，所以仍然在一些地方广泛施工，尤其是沿海城市。

参考文献：

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1土地资源管理与城市规划关系的理论

基础

1.1土地市场特征

一个完善的市场必须具备完善的竞争。完善的竞争必须具备4个条件：同质性，即同一种商品必须由多个销售者出售，不致产生垄断；有足够多的销售者和消费者.没有一个个体可以影响市场价格；任何资源都可以自由出入市场；消费者对市场有充分认识。与这4个条件比较，可知土地市场在本质上是不完善的。因此，如果没有政府的干预，土地市场机制失效不可避免。

土地有双重价值：使用价值和投资价值。使用价值指土地的空间利用，投资价值是土地的产效用。城市经济和人口快速增长时，对土地空间的需求往往超过土地的供给，土地价值因此上升，因而在房地产投资时，投资者会有一个期望：土地价值会上升。如果这个期望值很大，房产租金与房产价格的比例会下降，导致房地产过热，加重了对于资金市场的冲击，加重市场崩溃的危险。因为土地的双重价值，使政府的宏观调控必不可少。

城市土地使用结构基本上由土地的价格决定。而土地价格基本上由土地区位决定。交通安排和中心位置是城市土地价格分布的两大重要因素。交通条件的变化和次中心的出现引起城市土地使用结构的变化，同时也引起土地价格分布变化。土地区位并非一成不变的。对区位的需求会上升也会下降，从而区位条件会变好或变坏。

1.2政府与土地市场的关系

土地经过开发才具有使用价值。可达性是城市土地具备使用价值的一个重要因素，道路交通设施是使土地具备可达性的基本条件。使城市土地具备使用价值当然还包括其他基础设施。因为经济外在性的缘故，楼盘之外的土地开发投资基本由政府进行。政府公共投资因而对土地市场塑造起关键作用。

在土地公有制国家，这部分投资的回收可以通过土地出售实现。在土地私有制国家，可以通过征收房地产税回收。因为基础设施改善会提高房地产价值，房地产税与房地产价值直接关联。美国地方政府30%的财政收入来源于当地的房地产税。香港政府除了售地之外，也同时征收房地产税。

在土地相对稀缺、人口高密度的城市，地价随经济发展而升高。香港和新加坡政府都因此通过土地使用权出售而提高本身的财政收入。

政府如何与开发企业进行合作？在怎样的前提下合作？无论是对于政府还是市场个体来说，这些都是亟待回答的基本问题。经济大气候是决定政府与市场的合作形式的前提。双方的地位受经济条件变化的影响，由此而决定合作的性质。当某一城市经济在增长之中，或有迹象表明它将有较大发展时，开发商受着比较明确的市场需求的推动，会积极提出各种开发计划。政府可退而为管理者的角色，由开发商在前台从事城市的开发活动，政府则指导和控制发展的进程。当城市经济不景气时，开发商不再积极活动，甚至于开始撤出资金，此时政府就必须增加预算，投资开发，以填补私人开发商撤出后留下的空白。这样做，一方面是为了避免建筑行业劳动者的大量失业，更重要的是为了及时更新城市建筑以满足经济活动的需求，并帮助恢复市场的信心，以形成良性循环。

没有政府管理的市场运作，注定无法达到社会发展的目标；而政府干预若是缺乏对于市场的理解，也无助于问题的解决。解决的方案是选择合作，将公共目标与私人利益统一起来。只有在理解房地产市场及其机制的基础上，政府才能与开发企业建立有效的合作关系，才能有效地实施有关的公共政策。

1.3土地市场与土地使用规划

由于土地的上述特性，城市土地市场的良性发展有赖于政府干预，政府的职能主要是建立城市土地开发秩序，对下列因素进行引导和控制：外在性，即一块土地的开发对于周围地块及地区的不可避免的影响。确定性，房地产开发一旦投入，就成为不动产，无法撤资。没有事先制订的土地使用安排，就意味着不可预见的“外在性”，开发商无从确定该地段今后的发展趋势，因而也无法确定眼前的开发项目。基础设施，市场决策基于局部和个体考虑，而整个城市范围的基础设施安排需要整体考虑。公共设施如绿地、学校等。因为没有利润，市场不会提供公共设施，然而这些公共设施对于城市生活质量至关重要。

因此，土地使用规划作为政府的干预手段，可用来确保“外在性”的内在化，防止不良“外在性”对于周围地区的影响，提供地区开发性质的确定性，制定政府提供城市基础设施和公共设施的计划。土地使用规划的总目标是对城市范围内各个区域不同类型的土地使用和发展强度进行划分，以提供一套合理的土地发展模式与城市整体发展战略相协调。

2空间拓展与土地开发供应管理的评估

城市空间发展战略研究的工作过程，是通过了解、研究城市空间的过去，较为充分地把握城市空间的现在，以战略高度规划设想城市空间的未来。对于城市空间拓展与土地开发供应管理的研究也是基于对既成空间的认识展开的，通过对空间拓展、土地开发、规划控制的综合分析，评估城市空间发展的效率，土地，空间的产出，形成对“可得到的资源”和“现实的需求”较为客观实际的认识，为空间发展战略的形成奠定物质基础。

研究的重点在于对土地开发和建设用地供应管理的研究。从时间的维度上研究城市拓展和改造过程中的土地供需关系，从空间的维度上研究城市土地供需的结构与分布。房地产开发反映了市场对土地的需求，同时也体现了土地投放市场数量和形式。通过对房地产细分市场如住宅市场、写字楼市场、商业用房市场的供应情况、分布特征、价格走势、空置情况以及未来发展趋势的分析.可以认识和检讨供应土地的分布、结构、土地收益水平合理程度等，为土地供应在功能及分布上提供市场依据。建设用地的供应及管理状况反映了城市政府控制和干预土地市场的能力，通过对建设用地供应总量、空间分布、功能结构的分析，进而对土地供求的规模特征、使用状况予以评价。

研究的意义在于对城市土地使用，空间结构绩效的深入分析，发现政府意图和市场意图的偏好与差异，在制订空间战略时予以导向或修正，在政策制订时进行控制或协调。房地产部门和政府部门对市场的反应常常是不对称的，即政府的规划意图与市场导向的开发不一致，政府的规划目标往往由于缺乏对市场的了解而难以实现。例如1992年，广州市政府提出开发珠江新城CBD，由于缺乏大区域对办公楼布局有明确的控制和导向，同类竞争显著，加上规划对高级办公楼市场形成的规律缺乏认识。至2000年，其开发只完成预期建设量的不到10%，预计完工的周期要推迟阳10～20年甚至更长。空间拓展和土地供应管理评估的内容应包括：

（1）总量评价。分析历年建设用地的申请、批准和建设情况，判断城市空间拓展的总体态势。

（2）用地结构评价。分析各类土地使用和变化情况，发现城市用地结构的问题及其成因。比如许多城市居住、工业用地比例偏高，交通和绿化设施不足。

（3）土地供应过程和时机评价。分析土地供应机制和时序的变化情况。目前我国大部分城市的土地供应缺乏长远计划，对租地者有求必应，造成我国有限的土地资源短期内被消耗殆尽，没有给远期的发展留有充分的余地。由于短期内推出大量土地，造成土地市场供过于求，土地价格下跌，带来政府收益的流失。

（4）土地供应空间和分布评价。分析土地供应与城市的用地发展方向、环境发展目标等是否适应。土地供应是否与基础设施紧密结合。公共用地的供应是否充足留有余地。是否从优化城市功能和空间结构，引导城市产业升级和城市空间结构优化的方向进行土地供应。

（5）土地收益和绩效评价。分析政府在土地一级、二级市场的土地收益状况，政府在城市开发行为中投入和产出的关系，土地供给和土地收益的关系。评价政府公共投资的效率。

3空间拓展与土地管理的策略与政策

在市场经济的制度下，城市规划必须在充分认识和理解土地开发的市场经济规律和机制的前提下，才能有效管治土地开发市场，引导土地开发而达到规划目标。事实证明，发展中国家的城市总体规划常常无法协调和管理城市的快速发展，因为城市总体规划编制脱离了基于政府财政预算的投资计划，政府基础设施投资未能与市场引导的城市开发协调.因而无法保证足够的公共投资和效率。20世纪90年代提出的城市经营的概念，意在增强政府和非政府部门管理协调城市快速发展的能力。根据McGi11（1988）的观点，发展中国家的城市经营重点在于城市建设和体制建设方面的经营：城市建设经营是关于如何提高利用政府公共投资引导市场资金投入的效率；体制建设经营是如何建立一个在市场经济制度下行之有效，使得规划能够指导城市建设的制度。通过城市经营措施，按照规划目标引导城市开发。

3.1建立交通和设施导向的土地开发模式

城市自发扩张过程中，随着人口和城市功能的密集，对公共基础设施的需求逐渐加大，当达到一定水平时，由政府将基础设施作为公共服务提供给市民。这个思路的好处是先有需求后有服务，风险较小，不会出现基础设施建好后没有需求的尴尬局面。但是由于基础设施带来的土地增益几乎完全为业主和开发商所得。政府无法通过上盖物经营或沿线地皮的出售平衡投资。政府投资多为一次性和“阵发式”的。

另一种思路就是利用政府规划垄断权带来的信息优势，在规划的建设区域首先按非城市建设用地低价征用土地。然后通过基础设施，主要是交通基础设施的建设引导开发。政府基础设施建设的全部或主要资金来自于出售基础设施完善的“熟地”，利用“生熟”地价差，平衡建设资金，这就是发达国家近来提倡的TOD模式。国内近来还发展出一种通过利用行政垄断权的优势，通过行政或其他城市功能的迁移，使新开发地区市政基础设施和社会服务基础设施同步形成，进一步加大“生熟”地价差从而同时获得空间要素调整资金的新思路。也就是所谓的SOD模式。青岛市政府的搬迁与东部地区的成功开发正是利用TOD和SOD组合方式。香港政府在发展轨道交通的同时结合周边物业共同发展。公共交通的发展必然导致出行方式“步行化”，开发商在建设地铁物业时注重公共设施的建设以吸引和方便居民搭乘地铁，所以在一定程度上开发商代替政府进行了城市公共设施建设。香港政府也采用政策优惠鼓励开发商。房地产开发与地铁、新市镇开发紧密结合，推动大规模社区的形成，利于房产保值升值，最终形成良性循环，政府、开发商、城市居民多赢。

如果说税收是支持存量经济所需基础设施（老城）主要的财政来源的话.土地则是支持增量经济所需基础设施（新城）的主要财政来源。对于高速发展的经济来说，增量基础设施占经济的比重较大，无法完全靠常规的税收来支持（因为稳定的税源还没有形成）。因此，土地收益组织的好坏，决定了城市扩张的速度和质量，甚至可能带来巨大风险。国内外成功的经验表明，政府引导开发应当是城市新开发地区的主导方式。

3.2严格控制土地供应总量.建立合理的供应机制

必须严格按照土地供应计划控制近、中、远期的土地开发供应总量，切实把土地存量盘活，严格控制土地使用方向，限制有限的土地用于过量开发房地产，特别是高档商住、娱乐设施。年度土地供应总量的确定应在中、远期调控的基础上，根据城市建设的需要具体确定，而不是搞平均主义。只有近、中、远期相结合，严格控制土地供应，才能使土地市场逐步走上良性循环的轨道，保证政府从土地批租中获得的收益。其次，必须建立用地计划指标体系。在建立用地总量控制指标之后，还应建立包括交通、市政设施、公用设施、房地产开发、开发区建设、预留用地等各项专项指标。只有这样，才能保证城市各项建设的合理性、科学性，使之在城市土地供应计划中充分发挥宏观调控的积极作用。

3.3建立完善的土地储备和土地储备金制度

为了实现土地的国有化，杜绝非法利用政府开发带来的土地增植牟利，政府需要大笔的首期资金收购现有土地。很多地方的政府由于筹集不到第一笔投资，只好眼睁睁看着开发带来的土地效益的流失。政府拥有足够的土地储备是实施土地供应计划调控的必要条件。它使政府能够及时把握市场供求状况并作出科学的调控决策，采取正确的调控手段。土地储备金是为储备土地而设立的基金，其来源可分为：银行贷款，政府拨款，土地收益，基金自身盈利。设立土地储备制度后，政府的土地收益按一定比例分作两部分使用：一部分纳入土地储备金，作为支付征用土地的费用；另一部分土地收益作为城市基础设施建设资金。

新的土地控制办法应首先在既得利益较少的新区实施。老城因为地租级差较小，基本建成，大面积浪费土地的危害不大，可以暂时延续老的政策。

3.4加强政府对土地市场的宏观调控力度

政府对土地一级市场的高度垄断可以保证土地资产牢牢地掌握在政府手中，但同时政府应减少对土地二、三级市场的干预，积极放开搞活土地使用权转让市场，并运用供地计划、地价、税费、规划等对土地市场从宏观上加以调控、规范和指导。政府在垄断土地供应的同时，还应加强对地价的控制。当房地产价格出现暴涨苗头时，多推出一些土地平抑地价；当房地产价格下跌时则紧缩供给，防止地价滑落。目的是将地价控制在一定的水平上，防止房地产市场出现大起大落。

3.5积极引导土地供应时机和空间分布

在土地批租中，应选择恰当的批租时机。首先应顾及市场的需求，协调好多个项目的开发时间表，控制批租地块的数量和类型，避免供过于求的情况出现。如香港机场快线沿线的土地批租，就采取分期分批的形式，避免在同一时间，有过量单位推出市场；华盛顿北法拉嘉车站周围的土地批租.也等到市场状况好转时才进行，而非盲目推向市场。其次，土地批租应与基础设施的建设相结合，在基础设施建设带来升值的同时批租用地，从而获得最佳效益。如新加坡政府在公布快速轨道交通走向前，先收购沿线土地，等快轨建成后再抛出这些土地，使土地增值的收益归政府所有。政府对土地空间分布的引导应遵循以下原则。

2014年1月绿色科技第1期（1）土地供应与城市的用地发展方向、产业发展目标和环境发展目标相结合。批租的大部分用地应与城市主导用地发展方向相一致。优先发展的产业用地宜根据产业自身发展的需要进行土地批租。

（2）集约化原则。批租用地在时序上、地段上要相对集中，结合基础设施的改造建设进行，这样不仅有利于基础设施的配套，而且能产生规模效应.加强区域形象。

（3）超前性原则。城市基础设施建设应当超前发展，而不是滞后弥补。超前发展可以提高土地的价值，吸引投资，避免建筑建成后基础设施供给不足的问题。

（4）可选择性原则。政府可提供一定数量的批租地块，明确各地块的位置、用地性质、开发强度等规划控制指标，让开发商根据自身需要，选择批租地块，这样既引导了投资方向，又给开发商以充分选择的自由，政府和开发商都处于积极主动的地位。

参考文献：

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