中图分类号：F321.1，D922.3 文献标识码：A
文章编号：1004-4914（2016）11-072-03
土地利用总体规划是在一定区域内，根据国家社会经济可持续发展的要求和当地自然、经济、社会条件，对土地的开发、利用、治理、保护在空间上、时间上所做的总体安排和布局；通过它落实土地宏观调控和土地用途管制；同时也是规划城乡建设和统筹各项土地利用活动的重要依据；是今后一段时期内土地利用的基础。土地利用总体规划由各级人民政府组织编制，国土资源行政主管部门具体承办，我国土地利用总体规划分为国家、省、市、县和乡（镇）五级规划管理。在具体实施过程中秉承政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策的工作方针，严格落实保障我们18亿亩耕地生命红线和可持续发展建设生态理念。在对土地利用总体规划编制过程中的重大问题，可以向社会公众征询解决方案。
一、我国现行土地利用总体规划的情况
我国耕地面积虽处于世界第四位，但人均耕地面积却为世界平均三分之一，排在世界126位后，耕地人均资源极度匮乏，粮食保障形势非常严峻，所以在我国就必须实行最严格土地管理制度，这集中体现在必需有计划地、科学用地。
根据我国《土地利用总体规划纲要（2006-2020年）》到2020年全国耕地保有量需18.05亿亩。整体上，土地利用总体规划具有两个比较突出的特点：一是建设用地利用总体粗放，节约集约利用空间较大；二是经济发展方式转变，建设资源节约型、土地节约集约化的可持续发展目标明确。当前我国土地利用总体规划也存在不少问题，较为突出的表现如下：一是人均耕地少、优质耕地少、后备耕地资源少；二是工业用地增长过快；三是建设用地粗放浪费较为突出；四是局部地区土地退化和破坏严重；五是违规违法用地现象屡禁不止等粗犷浪费用地。
二、土地利用总体规划存在的法律问题
1.立法与执行不匹配，缺乏有效性。根据《中华人民共和国城乡规划法》第5条规定“城市总体规划、镇总体规划以及乡规划和村庄规划的编制，应当依据国民经济和社会发展规划，并与土地利用总体规划相衔接。”所以，土地利用总体规划与城乡规划在具体操作中是紧密相连，都是为了合理使用土地资源，促进经济、社会与环境的协调和可持续发展。城乡规划在建设用地审批过程中，有其先导作用，即先有城乡规划用地红线，才能进行建设用地审批，用地审批范围只能小于或等于城乡规划控制用地范围线，而城乡规划具体落实到用地中，就应符合土地利用总体规划各项要求。城乡规划实施一般由政府直接作为主体，但土地规划实施却是国土部门单一管理，所以土地规划有限度地反作用于城乡规划的具体实施，属于从属地位；两个规划都同时与多种单项规划有千丝万缕关系，如水资源规划、生态规划、林业规划等。但“两规”在具体实施过程中，存在着“吃饭与建设”等不协调的问题。
根据我国现行土地管理相关法律规定，各级政府应当编制土地利用总体规划，但许多地方尤其是基层乡镇政府对此工作不够重视，土地利用总体规划模糊不清、粗放、随意，流于形式。加上地方政府土地利用总体规划最终均以政府文件形式出现，从法律效力层面来看力度不足，明显底于《城市规划法》，这种缺乏权威性的规范性文件难以严格规范土地利用总体规划的法律刚性要求。现实中土地利用规划制度未能担负起建设用地控制责任，导致城市建设大量侵占耕地，土地浪费严重，地方政府随意违反或更改土地利用规划，超过规划范围的违法占地现象较为普遍和突出。
2.多头规划不统一，缺乏全局性。土地利用总体规划未能充分考虑社会发展中的土地利用之需，总体规划把耕地总量硬性指标按照行政区域从上到下层层分解到各级政府。由于国家总体规划的期限较长，影响到土地利用的因素又较多，规划本身缺乏充分听取不同层级、不同部门用地之需的诉求和意见，从而使得土地利用总体规划全局性和前瞻性不足。总体规划不能对用地做出具有一定弹性的空间留存，同时又没有规定对规划的修改审批程序，往往造成已生效的总体规划与社会经济发展、国家新政策、新战略发生冲突。根据我国现行的规划体系，把土地分为建设用地、耕地和未利用之地，其中对耕地直接转为建设用地的审批比较严格而对于耕地先转为其他用途再转为建设用地的情况没有较为明确的规定，土地利用对环境造成的影响、土地的生态环境问题及其价值问题、土地质量评估情况等等均没有相关明确规定，对土地用途区分的规定过于模式化，可操作性差。不同用地主体之间的用地规划不能很好的协调和沟通，以至于在现实生活中出现执行规划与用地规划之间的矛盾和脱勾。土地规划制定本身侧重于从宏观上就各项用地的数量上规划管理，但微观管理上就显得较为弱势。很多用地规划都或多或少与土地利用总体规划有千丝万缕关系，但受行政管理不同影响，利益出发点不一样，只能“纸上体现、纸下下线、各自为政”，缺乏规划一致性。规划灵活度偏低和科学调整难以实现，因为社会与经济环境变化总存在，但规划难以及时跟上它的变化；同时，随着政府领导人员变动，导致地方管理者无科学的长官意志变动规划，使得规划的作用难以显现其预期效果。
3.执行机制不到位，缺乏可操作性。我国目前土地资源的浪费从某一方面说是未能有效制定和执行土地利用总体规划的结果，根据《土地法》第4条第4款规定：“使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。”这说明单位和个人因使用土地而产生不动产就必须受土地利用总体规划限制，而在《不动产登记暂行条例》第2条规定“房屋等建筑物、构筑物和森林、林木等定着物应当与其所依附的土地、海域一并登记。”所以由此推定，不动产登记范围的土地利用总体规划也将隶属于不动产利用管理之一，是科学配置不动产重要保障。但是在目前《不动产登记暂行条例》里没有明显土地利用总体规划字眼，却因为土地利用总体规划与其他各项规划如林地规划、海域规划等有很大关联，而同时土地、林业权、海域使用权体现在《不动产登记暂行条例》第4条，所以土地规划作为国土管理前锋，将会在今后不动产登记中保障各项资源可持续利用和登记确权中发挥重要作用。现在《不动产登记暂行条例》无明文体现土地利用总体规划的条款，同时土地利用总体规划各项法规中暂时没有兼容体现《不动产登记暂行条例》这一新法律规章的专用章节，这可能是两个本为一体的法律体系在当前立法中最大缺失。建议今后在立法过程将这两个均涉及不动产的相关法律同时体现在一起。
4.规范对象不明确，缺乏科学性。土地是一切建设的载体，它如何利用是统筹区域布局关键，同时布局是否科学性，也影响生活环境的生态保护。按照环境友好型社会和生态城市建设的要求，协调土地利用和生态保护的关系，促进人居环境优美、生态良性循环及经济社会可持续发展的需要，首先要保护现有生态用地，这必然要与生态建设规划成为密不可分的整体。从社会学的角度分析，土地具有稳定农村社会、保障农民基本生活等政治学意义上的社会功能。就物权法的层面而言，土地的财产属性和资源属性决定了集体土地所有者、使用者，国有土地使用者既具有权利也应履行一定的社会义务。我国现行法律并没有明确规定使用者的发展权、生存权等切身利益，其权利被侵犯时应享有的申请复议、提讼获取权利救济的制度性保障机制被淡化甚至是忽略，在土地依市场机制进行流转时享有的公平谈判取得合理补偿的权利，使用者进一步提高生活水平的权利，获取社会保障的权利也没有得到法律确实有效的保障。没有救济即没有权利，依据法理，这样的不足也正是当下中国面临土地征迁过程出现不断演变甚至升级的冲突与民生矛盾。土地资源具有不可再生性的特点，其生态价值理应得到更高的重视和关注，土地利用的外部性、公共性决定了使用者负有一定社会义务，应以公共环境利益、社会公共利益出发，合理利用土地。我国现行法律规划没有规定使用者所就承担的生态学意义上的保值甚至增值的义务，实属缺乏科学性的一种体现。从法律层面并没有明确的立法规定，对于政府行政部门也无从履行职责，更无从问责行政行为，追究使用者的法律责任几近空白。
三、完善土地利用总体规划的对策建议
1.完善立法，建议制定专门土地规划法。正如国家主席所说，重大的改革必须要于法有据。基于前述的分析，笔者认为就土地利用总体规划存在的法律问题而言，首先要从立法完善的角度进行思考和分析。不论是规划自身的科学性问题还是权威，笔者认为提高土地利用规划自身的法律位阶方能根本性改变这种状态。这也是土地管理部门依法行政，全面建设法治政府的必然要求。目前土地利用总体规划制定，只存在于地方政府行政体系中运转，而无地方人大法制监督参与土地规划的审批和修改，比如各级地方人大参与土地利用总体规划可行性制定几乎是个空白，而土地利用总体规划却是不动产的重要载体――用地形成的主要框架，这种将关系民众重要事宜排斥在地方人大法制监督之外是法治建设重大瑕疵。建议土地利用总体规划除由各级政府分级审批，同时应经过地方人大法制监督，如各级地方人民代表大会的审查同意，落实保障广大人民群众的合法利益。规划内容执行的合法性则应由相应执法机关组织的专门调查委员会审查其合法性，是否符合国土资源保护的要求，是否违反上级规划。避免政府管理者在制定这一行政行为过程中，既当裁判员，又当运动员，难以发挥其应有角色，所以裁判员角色应有执法机关来予以评判。建议在土地管理法中对政府管理者在土地利用总体规划管理中失职、渎职者，予以行政上处分、处罚，避免整个行政管理片面性，凌驾于公共利益之上。将土地利用总体规划纳入我国法治化建设中。在土地规划法执行监督过程中建议可以参照《中华人民共和国城乡规划法》第5章“监督检查、第52条地方各级人民政府应当向本级人民代表大会常务委员会或者乡、镇人民代表大会报告城乡规划的实施情况，并接受监督。”和“第60条乡镇人民政府或者县级以上人民政府城乡规划主管部门有下列行为之一的，由本级人民政府、上级人民政府城乡规划主管部门或者监察机关依据职权责令改正，通报批评；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分”，将土地规划法立法规格和内容提升到一个更高高度。法治政府的前提必须要依法行政，政府任何行政行为必须有法律依据。土地利用规划法是土地利用管理部门对土地开发、利用、保护的基本法律依据。明确赋予土地管理部门在编制、审批、实施、管理土地利用规划中的职权和责任，保障土地管理部门的职权能够依法行使，职责能够依法履行，从而提高行政效率，保障行政法治化的建设。法治政府的基本特征之一即是职能科学，土地利用规划过程中必须明确部门的职责，以及规划主体与使用主体之间的权、责关系，只有如此方能实现土地利用总体规划的合法性、科学性和权威性。提高土地规划自身的法律地位，使土地利用总体规划具有较强的强制执行力度也是提高土地利用效率的必然要求。土地利用总体规划立法能够有效协调与其他部门之间的职权与责任，能够把城市建设用地纳入土地利用规划的约束之下，合理确定城市规划的法定界限，能够有效制止违反规划、擅自修改规划的行为，从而保障规划的目标得以实现，特别是在党的十、十八届三中全会、四中全会和五中全会之后，国家“十三五”规划出台，有关土地相关改革措施也不断在各地推进，及时立法修律，才能更好地为各地改革创新提供充分的法律支持和法理保障。
2.厘清土地利用总体规划法律关系核心要素。依据法理，法律关系的要素主要包括主体、客体和对象。笔者认为在这一组法律关系中应该重点明确核心的主客体相关的事宜。法律关系主体自身的权利和义务必须得到明确和规范。作为管理者的政府行政规划部门相关的职权和责任必须明确，一方面从行政管理体制上保障其必要的人、财、物的提供，另一方面也必须明确规划行政部门自身的权力及可以运用和采取的相关的行政制裁手段和有效的行政措施，以确保其行政权力得到行使。执行土地利用总体规划制度是保障土地资源可持续利用的前提，土地利用总体规划依法由各级人民政府组织编制，国土资源行政主管部门具体承办，对每个实施阶段都要进行统计汇总，跟踪这一制度执行情况，并形成监管常态化。2009年国土资源部颁布《土地利用总体规划编制审查办法》对规划编制做出框架性规定，使土地规划管理有章可循、有规可守。在执行过程中，需要注重实施实效，如政府需在2015年时对土地利用总体规划2006-2020年进行中期实行评估和对各级政府耕地保护责任目标履行情况进行目标考核，体现坚持实施最严格的耕地保护制度这一中国政府保护生命线决心，并对不能完成目标的政府提出整改要求，对整改不力的政府领导人进行约谈和问责。同时土地规划的落实重点在县（区）、镇两级政府，在这实施过程中，依靠卫星遥感技术，对每一个地块规划用途进行ARCGIS矢量化这种可操作高新技术管理，而这就需要国家对国土管理的卫星技术投入巨大资金，才得以实现，说明我国政府高度重视国土这一稀缺资源管理。简言之，作为政府土地规划部门，对于违反土地利用总体规划的任何部门和个人应有权力采取措施加以制止，并追究相关的法律责任，对于行政部门的主要负责人还必须同步启动问责追究法律程序。对于普通公民，土地利用规划相关部门则可以通过行政强制措施追究其相关的法律责任。当然作为管理者的土地规划部门也必须及时、公正、合法履行职责，对于土地利用总体规划中出现的任何违法违规的行为必须严格追究法律责任。
其次，作为与管理者相对应的使用者，则必须严格按照规划利用总体的要求，在其权项范围之内合法合理使用土地，对于任何违反土地利用总体规划的行为有权向有关部门进行举报，对于在合法范围内使用土地时，权利受到侵害的行为有权提出救济的诉求。因公共利益事项导致其土地利用权利受损行为中，必须得到限制自由的制约，也就是个人土地利益有限让位于公共利益的机制保障。
第三，作为法律关系的客体，即土地。土地作为一种资源，既有财产属性也具有资源属性，甚至具有生产要素的属性。具有重要的经济价值，生态价值和社会价值。土地利用规划应严格细致的区分土地的用途，除把土地分为建设用地、耕地和未利用地外，还应再进一步细分为农村居民地、农村道路、水利工程、交通设施、小城镇建设、生态保护、矿产开发、人文历史遗迹保护用地等。随着社会经济的进一步发展，土地集约化、规模化利用将成为一种新的趋势。深入研究土地利用方式，有利于土地利用规划的科学制定和实施，特别是“十三五”规划之后，三农改革的深入，对于土地利用、流转、增值问题日益突出而显现，如何在保障并提高农民收入的同时，使土地的价值最大化，实现土地的经济、社会、生态价值的和谐统一显然是一个时代性的课题。
3.细化相关制度，土地利用规划必须与时俱进。在促进耕地保护和节约集约用地，推进新农村建设和城乡统筹发展基础上，进行土地整治规划编制，是实施和深化土地利用总体规划的重要手段，是统筹安排各类土地整治资金的重要依据，也是大规模建设和保护旱涝保收高标准基本农田的基本依据，实现保护耕地这一土地规划制定初衷。土地利用总体规划是各种规划编制和实施载体，同时它的编制是服务于各时期国民经济和社会发展规划纲要，是政府工作重点，引导市场主体的行为。在全面建设小康社会和实现中华民族伟大复兴的进程中，土地利用总体规划应该立足了国家战略的角度和立场，确保粮食安全、生态安全、经济安全的层面，宏观且全面考虑土地利用总体的战略目标和方向，科学制定土地利用总体规划和详细实施方案。强化并细化专项规划和目标分解。如耕地利用、交通设施、水利工程、城镇建设、农村居民点用地规划等等，专项规划中必须明确农田保护规划、土地开发开垦规划、土地整治和土地管理规划等等。各种规划应在实施层面上进行对接，时间上年度规划与长远规划对接，任务上各种规划的分配落实也必须对接。这样才能形成一个从宏观、中观到微观的层次明确的科学规划体系。土地利用总体规划除采取行政区划为主，划分为五级规划体系之外还应建立跨行政区的区域性土地利用规划。如流域性土地利用规划、生态环境较为脆弱区的土地利用规划、自由贸易区范围内的跨区规划等。根据《土地利用总体规划编制审查办法》第13条“对土地利用总体规划编制中的重大问题，可以向社会公众征询解决方案。对直接涉及公民、法人和其他组织合法利益的规划内容，应当举行听证会，充分听取公众的意见。采取听证会形式听取意见的，按照《国土资源听证规定》的程序进行。”要求，我们应注重民众公共参与度，毕竟每一个关系民众的不动产，它的附着物均是土地，广大民众的参与是必须的，也是必要的。同时制定好的土地利用总体规划，它的实施就必须在广大民众监督底下，将保护耕地的理念灌注入广大民众的当代社会生活理念中，这样将不动产的建设纳入可持续发展的范畴，满足一要吃饭、二要建设发展要求。
在保障土地利用总体规划科学宏观的基础上也必须做到与时俱进。土地利用受到一个国家、一个地区的经济、社会、政策、人口、资源、生态、生产要素、周边环境等诸多因素的影响，土地利用本身是一个不断变化的动态过程。土地利用总体规划应保持一定的空间和弹性，对城市建设用地规定一定的浮动幅度，使城市规划有一定的调节空间，规划具有动态性，才能适用客观形势的不断变化而不会失去法律效力，也才能使各地区根据实际情况制定更加合理合法的规划。
参考文献：
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中图分类号： F307 文献标识码： A
随着我国社会和经济的不断发展，人口持续增长，人地矛盾日益突出，由此带来的土地资源的重要性已逐渐被人们所认识。土地利用规划作为一项未来发展的战略决策，是协调人地矛盾和保障社会经济发展的重要手段，已经成为各国研究的重要课题。规划的有效性体现在规划的实施结果上，规划实施评价是检验土地规划是否有生命力的重要手段，是整个土地利用规划过程中的重要组成部分。本文综述已有的土地利用规划实施评价成果，并以此为基础寻找土地利用规划实施评价研究领域存在的不足，探讨其未来可能的发展方向。
一、土地利用规划实施与管理的重要性
土地利用规划对土地利用的控制、协调与管理作用，在编制规划的过程中已有所显示，但规划中的许多决策和措施还停留在文件及图纸上，并没有变成现实，需要通过规划的实施，从时间上、空间上、措施上作出具体安排，逐项地加以落实，因此，在完成编制规划任务之后，能否很好地组织规划的实施，就成为实现规划目标、发挥规划作用的决定性环节。
一般来说，土地的规划利用包括两个阶段，土地利用规划的具体编制和实施。这两个阶段是相互关联的，缺一不可。进行土地利用规划的过程中，如果只是注重土地利用规划的编制，对具体的规划实施全过程不够重视，土地利用规划的功能就难以得到发挥。进行土地利用规划，要保证实施功能的具体发挥，两者相互联系，才能保证土地资源的合理利用，保证土地的社会效益、经济效益的相互统一。进行规划的过程中，为了保证实施的有效进行，要保证对利用规划过程进行相应的管理。土地具体利用 的过程中，要采用法律、经济、行政等多种手段对其进行监督，采用多项措施对土地利用的编制计划、土地保护区的具体协定、开发项目的具体审查等进行管理，保证土地利用规划的动态性发展，对土地的利用规划实施进行综合的管理，这样能保证土地资源的充分利用，保证规划能够落到实处。
二、土地利用规划的编制与管理
土地利用规划是指进行土地资源开发利用之前，根据当地的实际情况制定出的总体的部署和长久的计划，土地 利用规划是进行土地各项政策实施的基础，根据其可以进行具体的土地利用编制工作，保证从宏观控制方面对土地的利用情况进行总体的把握。进行土地利用规划的过程中，要制定出相应的计划，对具体的规划内容作出阐述说明，要根据规划的具体指标作出科学合理的活动安排，在规划中，对具体事项的详细执行要表述准确，保证能为具体的土地利用规划工作提供积极的帮助。编制土地利用规划是我国社会主义市场经济体制下实施宏观调控的重要手段，具有特别重要的意义：(1)有利于协调国民经济各部门、各行业的用地关系，从而确保国民经济持续有序地发展；(2)对土地利用实行规划管理是落实“合理利用每一寸土地,切实保护耕地”这一基本国策的重要措施；(3)是实现土地利用规划目标的手段，对土地用途管制，主要是保证土地利用的性质；土地利用规划的编制，则侧重于数量控制。
三、土地利用规划的实施和管理措施
1.用地审批制度的建立和完善
进行土地利用规划的过程中，各地区的土地管理部门对土地的审批程序要及时不断地完善，保证审批手续的完整，进行项目立项时，对土地的供应量要进行认真地考虑，进行用地选址时，对土地的具体用途要进行了解，保证用地的规划符合城市发展的规律，能够有效促进城市发展，对用地进行一定的管制，要保证项目用地审批时，按照完善的程序进行。
2.完善土地开发政策措施
进行土地规划利用时，为了保证土地使用的及时策划和执行，要设立相应的土地专用资金，不断地进行土地的整治开发工程，保证花比较少的钱，保证土地的使用达到最佳的状态，要进行相关的服务创建，保证土地开发中的各项工艺、物料等的提供，保证土地的规划和开发能够按照规划的步骤进行具体的实施。
3.深化土地使用制度改革
以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，需严格按有关规定缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费用。这样一方面用地单位会从实际经济效益出发，主动节约集约利用土地；另一方面，新增建设用地的土地有偿使用费，又可为土地开发整理提供经费来源，从而有效保证了用地规划和土地开发整理规划的实施。
4.土地利用规划检查
土地使用的计划下达之后，要对土地利用的实际情况进行相应的跟踪检查，保证其正常合理的进行，保证利用现状与利用规划相互一致。进行土地利用检查的过程中，要对其下达计划执行的情况进行检测，要坚持规划是龙头的宗旨，保证具体的工程实施按照利用规划规定的具体内容进行，保证规划方案能够具体的实施，合理的利用各项土地资源。要对土地利用规划的执行状况进行审核，保证能够及时发现规划中的问题，采取适当的措施对出现的问题进行解决，保证规划编制经验的不断积累和推广，保证规划内容能够具体的实现，同时要加强对土地策划的监管，要保证用地的合理合法，一旦发现违规行为要进行及时的制止，避免对土地造成破坏，避免规划与实际不符合的情况发生，保证土地的合理使用，保证策划工作的顺利进行。
5.完善土地利用总体规划的理论
规划的本质是面向未来。未来的发展具有不确定性，且其是按照既定的内在轨迹运行的，研究这种既定的内在轨迹将有助于降低不确定性因素对规划的影响。在市场经济条件下，国内的专家学者强调加强对土地利用规划的理论研究，从非理性、不确定性和弹性的角度补充和完善以往土地利用规划的理性、确定性和刚性理论，从而使土地利用规划能够更好地指导实践。弹性理论在规划实践中的应用可以分为灵活调整规划体系和规划时序；构造弹性发展思路和弹性发展政策；注重规划目标体系的弹性化、规划期限的弹性化以及多目标规划方案的弹性化。弹性规划理论对于市场经济条件下区域经济的发展，资源的合理配置和利用有较强的适应性和指导性。
6.土地规划管理方法的不断加强
我国土地规划管理体系与其他国家对比的突出特点表现在管理方法上，有强烈的政府干预和用途管制以及建筑许可制度，其局限性包括缺乏弹性、群众参与度不高。我国现有规划在规划编制上大多是采取指标加分区的规划模式，但现有规划模式刚性有余，弹性不足，传统的终极静态规划忽略了规划过程，在规划背景和规划条件瞬息万变的市场环境下无法应对各种不确定性因素的影响与冲击。规划是对于不确定未来的关注，不确定的未来要通过规划不断地被实践校正，因而需要进行土地利用总体规划实施的动态评价，建立相应的评价体系，以便于揭示土地利用总体规划执行效果的变化趋势及原因，监测相关政策实施的效果，以及规划实施部门及时发现问题，为土地利用总体规划实施管理及相关政策的调整提供决策依据。
综上所述，进行土地规划管理的过程中，要根据地区的实际情况进行具体的分析，保证土地资源的充分利用，保证土地的利用规划符合城市发展的步伐，保证利用的土地能够得到很好的管理，这样才能有效促进土地资源的合理利用和规划，促进地区经济的科学发展。
参考文献：
一、城市规划与土地利用总体规划的关系
1、二者之间的联系
城市规划与土地利用总体规划都是国民生产建设的重要基础，城市规划的核心是为了城市建设发展而提出的，土地利用总体规划则是以土地的合理利用为核心的，二者都注重对土地资源的优化利用，强调土地的基础性，从宏观到微观层面，都对土地结构、资源进行综合的调整、配置，总体而言，城市规划互相联系，相互补充，二者在土地规划的目标上是一致的，都是为了促进社会经济、建设的发展，不同的是城市规划的发展主要范围在城市，而土地利用总体规划的范围是区域性的，城市规划根据城市的规模、功能、特点、发展方向确定，而土地利用总体规划设计到辖区范围内的土地综合开发、利用、保护、整治等。由此可见，城市规划需要在土地利用总体规划的具体标准的指导下，结合城市的环境、性质等，明确城市规划的内容与要求，而土地利用总体规划也要考虑到城市发展空间的需求。
2、二者之间存在的矛盾
近年来，我国城镇化进程加快，对土地利用的需求不断增大，城市规划与土地利用总体规划的差距逐步加大，甚至存在相互矛盾、冲突的地方，不仅影响了城市建设的总体效率和质量，也不利于土地资源的合理利用。目前，我国城市规划主要是根据城市范围内经济与社会发展的计划来利用土地，这一规划所依据的法律法规主要是《中华人民共和国城市规划法》，而土地利用总体规划则是从区域土地资源特点、功能及耕地保护等层面对土地的利用做出规划，这一规划主要依据的法律是《土地管理法》，虽然二者的法律地位相同，但是侧重的内容不同，采取的规划方法、统计的数据也存在较大的差别，在数据处理上缺少衔接性，尤其是在农村耕地日渐减少、污染加剧的情况下，土地利用总体规划更强调从农村土地保护的角度来制定规划，而城市发展则要求拓宽城市发展空间，对土地的要求较高。由此可见，城市规划要求最大限度地实现土地的空间功能，而土地利用总体规划则偏向于对建设用地总量的控制。城市规划与土地总体利用规划的矛盾，不仅体现在法律依据、指导思想的不同，还体现在执行、行政上的不同，城市规划有地方政府根据地方经济发展要求制定的，体现了地方意志，而土地总体利用规划则是根据中央对土地利用的总体规划实施的，这也导致了在实际的规划执行中，城市规划与土地总体利用规划存在不协调、甚至矛盾的地方。
二、城市规划与土地利用总体规划的协调
1、法规体系的协调
由于城市规划与土地利用总体规划的法律依据上存在差异，因此，应从法律上进行恰当的修改，调整，使《城市规划法》与《土地管理法》相互协调，补充，如在《城市规划法》中适当地增加对土地资源保护开发、合理控制的内容，加强对城市有偿使用土地的规划管理，在《土地管理法》中也可以加入社会公众参与、责任的条款，让社会公众、行政主体更加积极地参与到土地的合理利用及保护中，体现城市文明发展对土地利用的意义。同时，还可以结合我国区域及城市发展实际，加强区域性的土地规划法律法规体系的建立，促进城市规划与土地利用总体规划的协调互补。
将我国现有的城市总体规划、土地利用总体规划与空间规划法规体系相协调，
2、行政体系的协调
城市规划与土地利用总体规划在行政管辖部门、管辖范围上需要根据规划的总体目标、规划实施的模式，进行科学、有效的创建、协调。为此，可以从中央一级建立统筹规划的行政管理机构，或结合建设、交通、城市规划、环境、土地资源等部门，以省、市、县（乡）逐级进行规划管理，省级及以下的管理机构需要接受上级行政规划部门的监督、检查与考核，由此，以统一的管理机构，结合区域规划的实际，以整体性、科学性、协调性为原则，促进城市规划与土地利用总体规划发展的一致性。另外，还要建立公众性的规划委员会，引入人民代表、工程师、规划师、建筑师、开发商等公众作为规划委员的成员，实施对土地规划的监督，在增强公众对土地规划参与积极性的同时，也有助于防止城市规划、土地利用总体规划行政管理上的效率低下，腐败等问题。
3、编制体系的协调
土地利用总体规划对城市规划具有指导作用，城市规划师对土地利用总体规划的从属与内容。虽然二者的侧重点不同，但是在规划的编制中，应以相互补充的依据为基础，使二者相互促进，共同为现代社会文明及土地资源的合理利用奠定坚实的基础。
在编制城市规划的过程中，应明确土地利用总体规划的指导价值，根据土地利用总体规划确定土地利用结构、内容等，进一步解决城市土地供需之间的矛盾。在城市规划中，还应加强对乡镇、村庄、产业园区、开发区等区域范围内的规划，引导不同类型的功能区域能够对交通、基础设施、风景园区、重点保护区、生态园区、工业园区等践行合理的土地建设控制要求，为土地利用总体规划中的空间分布、建设指标设置提供一定的依据。
在土地利用总体规划编制中，除了对土地进行全面、具体的分析、研究外，还应该适当地结合城市建设发展方向及实际，补充城镇用地结构、功能，对城市土地规划提供更加切实的指导。使城市规划能够根据土地利用总体规划中所提出的标准进行科学的设定。在编制上二者还应明确各自的重点，避免重复或矛盾。
4、运作体系的协调
城市规划与土地利用总体规划都是区域规划中必不可少的内容，为了促进区域范围内人与自然、经济与社会的和谐发展，应以区域规划为协调运作的平台，在加强自身规划质量的同时，遵循国家、区域、公众的利益，积极沟通、合作，使规划的各项要求能够得到最大程度的实施，在二者运行过程中，管理部门、职能机构应本着发展区域社会、经济的目标，在合理利用、珍惜、保护土地的基础上，促进人、生态、城乡的协调发展。
三、结论
综上所述，城市规划与土地利用总体规划本虽然在法律依据、编制性质、内容、运行体系上存在不同之处，在具体的规定上甚至存在矛盾的地方，但是二者的目标是一致的，为了促进二者的协调，充分发挥二者在现代社会中的互相补充、促进的作用，应从法规体系、行政体系、编制体系及运行体系上进行全面、深入的协调，以更好地发挥土地利用总体规划的指导作用，使城市规划更加科学、细致，进而推动我国社会、经济、生态、文化等各方面的发展。
Abstract：Analyzing and discussing the land use planning and planning control issues and put forward some personal views for reference.
Keywords: urban planning; land use planning; planning control; land use objectives
中图分类号：TU984文献标识码：A文章编号：
1土地利用规划控制的内涵和意义
1．1土地利用规划控制的内涵
土地利用规划控制是指在土地利用与管理过程中，将土地利用规划作为一种政府行为和公共干预手段，透过规划控制机制，在法律所赋予的权限内，通过编制和执行土地利用规划，将各种土地利用活动限定在规划所规定的方向和范围以内，以达到保障社会整体长远利益的目的，实现预期的土地利用目标[1]。
1．2土地利用规划控制的意义
从土地利用规划的产生看，1944年英国城乡规划部出台了名为《土地利用的控制》(The Control of Land Use)的白皮书，指出土地利用规划是“提供正确的土地使用”计划的技术性工作。它是为了维护社会公众利益而对各种土地开发行为在用途、强度和布局等方面进行规定和限制，从而规范个体的土地利用行为[2]。一般的，土地利用决策就是决定土地利用的方式、数量和位置。将规划看作土地利用控制的重要手段，已为许多人认可。早在1939年，Tugwell就将规划视为美国权力建构中的“第四种权力”，即与立法、司法和行政相平行的国家建制[3]。在这种意义上，土地利用规划被看作是依据社会利益融合进市场经济的运行，并对个体的土地利用利益进行约束的过程。
在市场经济体制下，因为大量土地利用的需求来自于民间部门，因此必须把这些不同类型、不同性质、不同层次的土地利用需求相互协同起来，并统一到与区域发展的整体目标相一致的方向上;也必须将各个土地使用者的行为协同起来，以避免产生相互的干扰和由此而带来的利益抵触和消耗。为了避免只有极少数投机者从土地利用中获益，而大多数土地所有者、开发商和居民的利益受到未来土地价格波动、环境质量恶化、缺乏公共设施等损害的问题，需要建立一整套未来土地利用的目标和事先协调的行动纲领。惟有土地利用规划才能担负起这样的责任，土地利用规划控制既是政府控制土地利用的依据，也是实现土地利用控制的重要手段。
2土地利用规划刚性控制的现状及内容
2 .1我国土地利用规划刚性控制现状
我国是世界上人口最多、也是人口对土地产生的压力最大的国家。保护耕地一直是我国政府所关心的重要问题，也是我国实施土地利用规划控制的核心问题。目前，我国已制定出一系列的法律法规，建立了专门的机构，加强对土地利用的管理和控制，其现行的土地利用控制体系主要由土地利用的规划管理、计划管理和用地审批管理等构成，这些控制体系均具有一定的法律效率，属于具有一定约束机制的刚性控制。
我国在过去几轮土地利用总体规划的编制与修编工作中，分别确立了以保护耕地为核心，合理确定城镇及其他各类用地规模、布局和发展方向的土地利用规划控制制度;控制非农业建设占用土地尤其是占用耕地的建设用地计划管理制度;以保护耕地为目标的基本农田保护区制度;对土地的微观使用行为进行控制的用地分级限额审批制度;以确权、登记、发证为核心的产权产籍管理制度。这种全国范围的土地、城乡、地政统一管理的刚性体制，对加强土地资源管理、坚决制止乱占滥用耕地筹行为起到了重要作用。
但是，目前我国的土地管理在体制和机制上还存在着严重缺陷，在土地利用上还存在着许多问题，土地利用在很大程度上还处于失控状态，土地资源未得到有效配置，耕地未受到保护。与此同时，由于目前我国的土地利用规划体系不健全、法律地位不明确、编制工作滞后、规划实施不落实，导致土地利用规划还不能真正有效地发挥在宏观上对土地利用进行控制，在微观上对土地使用者行为进行规划、约束的作用[4]。
2．2土地利用规划刚性控制的内容
综合前几轮土地利用总体规划编制工作的实例研究，不难看出，我国的土地利用规划是十分典型的刚性控制规划。以下本文从规划的体系、指标、布局、管制和管理等方面分别介绍其刚性控制的具体内容。
2．2．1规划体系
在明确的规划战略思想指导下，各级土地利用规划体系具有一定的刚性。由于在不同层面，政府的职能和地域空间尺度都有所不同，各级政府负责编制和实施的土地利用规划的任务和内容也不尽相同。在国家、省、市、县、乡五级规划体系中，从上至下，规划任务和内容由宏观逐渐向中观、微观转变。全国规划、省级规划等高层次规划要突出战略性、宏观性和政策性，统筹协调经济与社会、城市与乡村、产业与空间、区域与区域之间的发展。市级以下规划要突出针对性、操作性和地方特色，避免与上级规划雷同，内容更贴近本级政府负责的领域。
2．2．2规划指标
前几轮的土地利用总体规划的指导思路是“以供给引导需求”。这里的供给指的是上级下达的指标，而“引导”则在规划的实际编制过程中具有指令性。指令性指标主要是指国家从全局和长远出发，为确保土地资源安全，通过自上而下、自下而上、上下结合、区域平衡的方法编制和分解下达的作为法定义务必须执行的土地利用数量和结构指标，它是土地利用规划刚性的重要体现，也是各级规划必须完成的主要任务之一。指令性指标的编制必须要以政策法规为依据，而且要有强有力的政策法规保证其逐级落实。
2．2．3规划布局
土地利用规划布局应遵从国土规划、区域规划等空间规划的用途分区，针对重大工程项目进行考虑和布局。譬如大型水利、交通、能源和生态工程的建设会对土地利用产生深刻影响，主要体现在诸如城市边界扩展、区域用地结构变化、土地生态和土地利用效益改变等方面。重大工程项目用地布局在土地利用中起着骨架作用，一旦重大工程项目用地安排发生变化，整个规划布局方案将发生变化具有一定的刚性。
2．2．4规划管制
规划管制包括土地用途管制等，具有一定的法律效应。譬如土地用途管制是土地管理法规定的一项基本土地管理制度，它是国家依据土地利用规划做出对土地使用上的限制和对土地用途转变的许可、限制许可或不许可的规定，并通过法律或行政手段实施的强制性措施，其内容包括土地用途分区及其用途管制规则两方面。土地用途管制的主体、客体、目标和手段等基本构成要素都具有固定性和法定性。因此，土地利用规划划定的土地用途分区及其制定的用途管制规则具有很强的刚性，是实施土地利用规划的主要依据。
2．2．5规划管理
规划管理包括规划编制、审批和规划实施管理。土地利用规划编制和实施管理不仅要在事实上合法，而且要在程序上合法。这就要求规划管理程序具有法定性和较强的刚性。我国土地管理法规定土地利用规划编制、修编、局部调整，都必须依法报有法定批准权的人民政府批准。规划管理程序保证了规划思想、规划目标、用途管制制度等规划刚性内容在规划管理各个环节上得以具体体现和落实。
3土地利用规划弹性控制的理论内涵与应用分析
土地利用规划是对未来区域经济发展在用地数量、用地结构、利用方式等方面的全方位预测安排。因为其中不可避免地存在内外部环境的不确定性及规划主体的主观非理性，所以面对以往以绝对刚性为主的规划体系，在土地利用规划中应用弹性思想来制定弹性的土地利用规划，是市场经济发展的必然结果。
3．1土地利用规划弹性理论内涵
规划学中的弹性是指规划思路、指标体系和具体指标数值对不确定性的市场经济发展的适应程度。规划与市场之间存在一种互动的制约的广泛关系，规划对市场具有诱导、调控、规范和拉动作用；市场对规划则具有主导、决定和导向作用。
土地利用规划中的弹性理论内涵主要包括以下几点：①规划的弹性是一种动态的思想，面对规划中内外部环境的不确定性和各种非理，这种动态思想使规划更好地适应变化②规划的弹性是一种协调的思想，规划的重要特征之一便是具有多样性和复杂性，各种因素间都存在相互作用、相互影响的关系，而协调它们之间的关系，进行不断的博弈，有利于规划各方的协调发展；③规划的弹性强调规划各方选择的多样性，包括规划工作者与参与者、规划的目标、规划的技术方法等，面对难以预测的未来世界，弹性理论认为，在多方参与之下制定多种目标，采取多种方式，有利于使规划不断促进人类的进步和社会的发展。
3．2弹性规划控制的应用分析
弹性规划是市场经济的产物，早在20世纪60年代，法国、德国(西德)等国家就开始探讨弹性规划方法论，同时编出若干不同的方案，供决策部门评价选择。将弹性控制理论应用于我国土地利用规划中，是为了适应我国由计划经济体制向市场经济体制的转变，使以行政手段为主的计划型规划转变为行政手段和价格手段并用的市场型规划，最终使原来过于具体的刚性规划转变为应变能力较强的弹性规划。
由于规划中的弹性是相对于刚性而言的，土地利用规划弹性理论主要针对原有规划缺乏灵活性、过多限制与约束的缺点，制定符合实际情况、有利于实施的弹性土地利用规划。当前，我国的土地利用规划处在社会主义市场经济的宏观背景下，规划编制者有必要认识到规划和市场之间存在着相互联系、相互制约的关系，即一方面规划对市场起着导向性、调控规范性的作用，另一方面市场对规划起着主导性、决定性的作用。
弹性土地利用规划的编制思路是：市场调节和政府干预并存，有机协调，适时适度，强调规划思路及指标体系对随机性的市场经济发展的适应程度。根据经济学原理，在土地资源的用途配置与市场需求相一致时，土地资源配置效率达到最优状态，因此弹性规划在以数量为基础的同时，也要以价格为基础。综上所述，以数量为基础的规划方式是以资源配置影响市场的价格变化，而以价格为基础的规划方式则是以市场价格影响土地资源的数量配置[5]。
在编制弹性规划时应注意确定合理的弹性期限(不规定规划实施时间，只说明规划要达到的目的)、合理的弹性度(依据政府和当地实情编制规划目标的高、中、低方案和土地利用结构的弹性方案的上下浮动区间)，要对同一地区编制若干个不同程度的符合规划目标的方案，依据实际情况加以选用，最后制订与弹性规划相配套的弹性发展政策和实施计划。
4刚性与弹性规划控制的实现途径
土地利用总体规划的刚性，是指土地利用规划为了合理利用各类用地，认真贯彻落实我国的基本国策而具有的固定性和强制性。土地利用总体规划的弹性，是指土地利用规划为了适应未来经济和社会发展的不确定性，而表现出来的灵活性和可变性。在规划的编制和实施中，需要探索“刚性”与“弹性”相结合的方式，以增强规划的应变能力。
5结语
土地利用规划的刚性与弹性是矛盾的统一体，规划必须在保持一定刚性的前提下，具有适度弹性。只有刚性与弹性能够得到有机的结合，土地利用规划才可能在实现国家对土地严格管理的前提下，提高土地利用规划的可行性、科学性，才能保证各级各类用地的规范与合理，土地管理部门也才能进行更为有效与规范的管理。
参考文献
1科学发展观和土地利用规划的概念及其关系
1.1科学发展观的概念
科学发展观以以人为本为核心，强调全面、协调、统筹、可持续的发展。科学发展观的目标是实现人的全面发展，切实满足人民群众的物质文化需求，进而促进经济的发展和社会的进步。
1.2土地规划的概念
所谓土地规划，即在了解某一区域土地特性和经济发展规划的基础上，对该区域的土地提前进行规划与安排[1]。土地利用规划致力于在某一特定区域内，寻求土地利用资源效益的最大化。
1.3科学发展观与土地利用规划的关系
土地利用规划致力于寻求效益的最大化，推动经济发展。而科学发展观则是在科学的基础上指导经济社会的快速全面发展，在以下的几个方面能对土地的利用规划进行科学指导：（1）科学发展观引导社会发展，指导土地利用规划与相关规划协调、上下级协调及部门协调。这要求在土地利用规划编制与实施过程中，加强公众参与，注重部门协调，保证规划的衔接性。（2）科学发展观协调城乡和区域发展，指导土地利用规划并协调各区域间用地需求。因而，在规划土地时要综合考虑各区域发展需求，合理确定城乡用地规模。（3）科学发展观坚持以人为本的可持续发展。因为，在规划土地时，必须考虑到环境因素，在寻求土地效益最大化的同时保障生态环境不被破坏。
2土地利用规划中存在的弊端
2.1规划编制方面
尽管土地利用规划在土地利用和经济发展上起到了一定的积极作用，但是在市场经济的体制下，用地需求模糊，科学发展观缺乏，规划体系还不够完善。主要体现在以下几个方面：（1）规划的思路落后，难以科学的进行用地预测。分解指标的不合理，导致欠发达地图的土地富余，而经济发达的地区土地资源紧缺甚至无地可用，这都是不利于社会经济全面协调可持续发展的。（2）由于缺少专题研究，缺乏科学技术的高效应用，导致土地资源在时间上的不合理安排以及在空间上的不合理分配，拖缓了经济的发展。（3）规划的基础数据尚未严格的规范化。①部分基础数据不真实。②各种分类体系无法衔接的现象仍然存在[2]。③不同部门之间数据还存在着统计路径上的差异。（4）土地规划与相关规划协调性差。土地利用规划与相关的城市规划、交通水利等专项规划协调性差，导致实施起来难度较大。（5）缺乏公众参与，大大降低了规划在实际操作工程中的可操作性。比如，中心村的位置。在确立中心村位置的过程中，没有征询人民的看法，没有以人民利益为基础原则选址。在中心村位置确定之后，对农民的风俗习惯、土地产权等因宅基地改变而产生的问题进行研究解决。
2.2规划实施方面
（1）规划编制和实施的严重脱节。比如上轮的乡级规划编制，过度的重视编制，在确定指标方面投入了80%的精力，却严重的轻视实施评估，仅仅只有20%的精力投入到规划图件中；但事实上，在规划实施过程中，恰恰是图纸的使用率占80%，反而规划指标极少用到。缺乏体系化的规划实施。无法及时对发现的问题进行调整，导致建设用地严重超预计，土地资源的利用不合理化，影响的周围的生态环境。（2）相关政策的出台滞后，使规划在实施过程中缺乏支撑，最终导致规划实施的实际情况与预测结果的严重不符。比如，农村居民点整理的问题。因为相关理论与相应政策的不足，降低了居民点的整理力度，大大延缓了实现规划目标的进程。（3）过度重视建设，忽略了对环境的保护。在城镇化和工业化的建设过程中，地方政府被眼前的经济利益所模糊，盲目的扩大用地规模，忽视了以人为本的核心理念，导致生态环境被严重破坏，极其不利于社会经济的可持续发展。
3土地规划利用工作科学化的建议
3.1创新规划编制的方法
（1）规划修编法制化，坚决贯彻科学发展观。当前社会经济发展的多样性和各地发展的差异性决定了修编规划的必要性。在修编过程中，必须坚持科学发展观的理念，明确修改编制的原则、条件、范围、审批程序等，保障修编过程的科学化，确保规划的权威。（2）建立土地利用规划的体系。根据规划的任务和范围，土地利用规划大致可以分为三大类。分别为土地利用专项规划、土地利用总体规划和土地利用详细规划。土地利用的总体规划在很多活动中不足以控制土地的利用，在这基础上，需要进行更具有针对性的深入规划，这有利于土地利用规划指标的落实，同时提高规划实施过程中的可操作性。（3）修编的同时，进行土地利用战略的研究。在土地规划的修编过程中，需依托于科学发展观的理念，在城市化和工业化用地与耕地保护间达到协调。土地利用战略研究主要包含以下三个方面：①研究区域的经济发展趋势及其对土地利用的影响；②研究区域经济和生态环境对土地利用的需求及其变化方向；③研究在规划期内土地利用应该达成的战略目标。（4）优化土地利用的时空布局。基于区域的土地特色和经济发展状况，运用科学的规划理念和先进的技术，研究确定区域的规划重点，避免规划的同一性、空想性和不科学性等问题。（5）协调好各部门工作。编制过程中的部门协作是关键，这决定了规划是否切合实际、是否有广泛的社会基础。规划编制过程中可以从三个方面搞好部门协作：①落实人员，由当地政府选派熟悉情况，业务水平较高、责任心强的专业人员参与土地利用规划的编制；②强化职责，由政府要求各部门提供与土地利用规划有关的准确的基础资料，组织编制本部门用地规划方案，参与相关的规划论证协调；③加强交流与沟通，规划技术负责人与各主要用地部门的领导和专业人员进行交流，对其宣传规划工作的重要性和严肃性，掌握部门规划的思路和用地特点，听取部门对规划的意见和要求。（6）重视规划衔接。着重注意四个方面的衔接：①与部门规划的衔接，做到总体规划与部门规划在基期数据、发展思路、规划目标、用地指标等方面的基本一致；②与上级土地利用规划的衔接；③在土地规划体系内做好总体规划与专项规划的衔接；④与国民经济和社会发展战略目标相协调[3]。（7）坚持以人为本，加强公众参与。以人为本，建立完善的听证会制度，对土地利用规划方案进行科学论证。
3.2创新规划实施政策制度
（1）科学合理划分土地，确保土地用途管制规则的统一。按照规定，严格控制非农建设用地的数量，允许部分农业土地进行用途转换。土地利用管理的主要方式就是制订统一的土地用途管制规则。但是目前该规则并不完备，在不违背原则的前提下，各地应结合自身实际进行探究创新[4]。（2）加强规划实施的弹性。根据我国实际和综合国情，我们需要制订具有中国特色的土地利用规划。而所谓的中国特色土地利用规划，就是因诸多不确定因素而引入的弹性规划理念。增强规划弹性能够从多方面入手：①弹性的规划管理。比如就独立工矿项目而言，在项目纳入规划的前提下，在一定的合理范围内，用地位置的变化及少量用地面积的增减都应视为正当合理的；②允许规划指标10~20%的变动，提高规划的可操作性；③加强土地用途管理制度规划的弹性；④在有偿的前提下，允许乡镇之间相互调节用地指标。（3）加强政府对土地管理的力度，严格监控规划的实施过程。政府加强执法，长期监督土地利用规划的实施，对执法不严、以权代法、以言代法、有法不依等行为严肃惩处，对严重违规违法者，依法追究其刑事责任。在实施土地利用规划的过程中，应该建立明确的土地规划实施评价制度。（4）对与土地利用规划相关的政策制度建设进行完善。改革和完善土地管理体制，加强中央和省级政府土地管理职能，特别是发挥土地利用规划的调控职能。应当完善与土地利用规划相关的政策制度建设，以确保土地利用规划能够更好的实施。（5）实现土地利用规划目标的一个重要途径是通过对城乡建设用地的整理，挖掘建设用地潜力。整理城乡建设用地对土地生产条件的改善、农村居民点布局的调整和土地利用率的提高有重要意义。应该对将建的新区和将拆的旧区进行合理的规划，对农村居民点进行积极整理，在缩小农村居民点的同时扩大城镇用地规模，逐渐达成土地利用规划的目标。
4结语
土地资源是不可移动的、有限的，因此土地利用总体规划起着重要的作用。我们必须对各类用地的结构布局和供应进行总体性的规划，必须树立和坚持落实科学发展观，编制好和维护好土地利用总体规划。
参考文献
[1]王万茂.土地利用规划学.北京：中国农业出版社，2002.
[2]欧名豪.土地利用规划控制研究.北京：中国林业出版社，1999.
[3]黄贤金.土地政策学.徐州：中国矿业大学出版社，1998.
建设项目用地预审制度是《土地管理法》确立的一项基本管理制度，是实施土地利用总体规划，严格土地用途管制的一项基本政策工具，也是国家基本建设管理程序的重要环节。建设项目用地预审制度至实施以来，在引导建设单位科学合理选址，促进土地集约节约利用、统筹土地利用和耕地保护、促进国家宏观调控政策的落实等方面发挥了重要作用，但随着土地使用制度改革的不断深入，建设项目用地预审工作中面临着一些新的问题，本文在简述当前建设项目用地预审工作面临的有关问题的基础上，提出了改善预审工作的建议。
1.建设项目用地预审面临的问题
1.1经营性与工业项目用地预审程序不规范
依据《建设项目用地预审管理办法》有关条款规定，建设项目的核准、审批等环节需要按照法律法规规定进行，同时土地管理相关部门还对建设项目中涉及土地利用等方面的工作进行严格的审查。通常情况下，建设项目的预审应由建设单位提出预审申请，由国土资源行政管理部门负责审批。
对于非经营性用地而言用地主体以及审查内容比较清晰，因此，按照预审相关程序审批即可。但是经营性用地大部分处在城镇发展区内，在招标拍卖前主体并不清楚；部分工作人员对经营性用地的预审重要性认识不足，认为没有预审的必要；另外，就全国来看对于经营性与工业项目的用地预审程序并未统一，一定程度上阻碍了土地预审工作的顺利进行；部分地区通过签订土地出让合同等代替土地预审，使一些经营性与工业项目用地绕过预审环节。
1.2土地规划弹性管理增加预审难度
目前，全国大部分地区各个级别的土地利用总体规划编制基本完成，并通过了省级土地管理部门的审查，并要求在2020年之前严格按照编制的规划内容实施。和之前的土地利用规划相比此次的土地规划弹性管理内容有所增加，加大了用地预审工作的难度。主要表现在以下两个方面：
首先，将列入重点规划建设项目单以及在规划中进行特别说明的项目，均当做符合整体土地利用总体规划内容处理。这种处理办法导致在判断土地利用是否符合总体规划内容时存在较大的弹性，往往导致增加土地利用规模的情况发生。
其次，各级部门在编制土地利用总体规划时，会结合实际当地经济发展情况均预留一些建设用地机动指标，并且未将用地规模和选择不确定的建设项目列入重大项目规划表中。当这些建设项目实际落实时，仍需要进行预审，但是国家和地方政府并未制定相关的政策，因此很难判断其是否符合土地利用总体规划目标，提高用地预审的工作难度。
对于《国土资源部关于严格土地利用总体规划实施管理的通知》中“已经列入土地利用总体规划重点建设项目清单”需进一步细化。对于已经列入重点建设项目清单的线性工程，预审阶段项目用地和土地利用规划编制阶段有区别，偏移不超过1公里的，可视同符合土地利用总体规划；面状交通项目，预审阶段，项目形状有微调，总用地规模不超过规划编制阶段项目总用地规模2%的，也可视同符合土地利用总体规划；列入规划重点项目表的民生、环保类项目可以使用城乡建设用地机动指标，并在项目总规模不突破预留建设用地规模的情况下，视同符合土地利用总体规划。在此规定范围外的，符合《土地管理法》第二十六条的相关规定，在预审阶段编制土地规划局部调整方案，并按照规定组织项目听证和论证；对于不符合《土地管理法》第二十六条规定的，需根据相关规定先修改土地利用总体规划，按照规定程序报规划原批准机关批准后上报用地预审。预审是审批建设用地的第一环，起着控制建设项目用地的第一道“闸门”作用，通过对预审阶段项目规划符合性政策的制定，从空间布局和用地规模两方面加以控制，引导建设单位科学、合理选址，保证土地利用总体规划的权威性和严肃性。
1.3土地使用标准不够完善
《建设项目用地预审制度管理办法》对不同建设项目的预审做出了详细的规定，这些建设项目种类复杂，涵盖的行业非常之广，因此，用地预审时很难找到与每个建设项目对应的规定，而且按照预审标准通过的建设项目不一定满足实际建设项目用地规模的需要。
2.建设项目用地预审建议
2.1制定针对性强的预审审查内容
首先，针对在土地利用总体规划中涉及到的建设项目和处在其外的建设项目用地，预审审查时均应先明确建设单位，然后再办理土地利用相关手续，即建设单位根据实际用地情况向国土资源管理部门提出申请，国土资源行政部门按照相关法律法规规定，对建设单位土地利用的各项事宜进行预审。
其次，针对处在城镇发展区内的土地，在挂牌拍卖前建设单位并不确定，这就土地储备机构按照相关规定向土地资源行政管理部门提出预审申请。针对该种类型的土地预审时，除了按照土地管理办法预审外，还应着重考虑城市规划的整体目标，加强其投资内容、投资强度以及投资对环境影响方面的预审。
2.2加强土地利用总体规划符合性预审研究
土地利用审批是项目立项以及用地审批的关键环节，预审建设项目用地是否符合土地利用总体规划内容，决定建设项目用地是否通过预审，因此针对新一轮土地利用总体规划弹性较大的特点，应加强土地利用总体规划符合性预审研究，为土地利用预审工作的顺利开展创造良好的条件。
对于符合土地利用总体规划的建设项目，应进一步细分项目清单；针对建设项目中的线性工程，在编制土地利用总体规划时应有所区别，允许其出现1公里内的误差；另外，针对交通运输建设项目预审时应适当进行微调，如果其总用地规模未超过土地利用总体规划的2%，则可认为其符合土地利用总体规划要求。
2.3加强预审用地标准研究
从1992年以来国家对建设项目用地控制非常严格，并制定了多项建设项目用地控制指标，并在2012年国土资源部门对《土地使用标准汇编》进行重新修改，对煤炭工程、石油天然气工程以及电力工程等项目的土地利用审批制定了预审审查参考标准。另外，对于国家颁布土地利用标准未涉及的部分，相关部门应结合当地的土地资源状况，制定符合本地区特点的用地标准，并将其作为土地利用预审的重要参考进行落实，进而保证土地资源的高效利用。
3.总结
建设项目用地预审是保证土地资源有效利用的重要一环，需要从用地规模以及空间布置两方面，寻找用地预审工作存在的问题，并严格遵守国家土地资源利用的相关规定，加强用地预审问题方面的研究，争取提高建设项目土地资源利用效率，不断增加土地利用的经济效益，进而促进我国经济的飞速发展。
1科学发展观和土地利用规划的概念及其关系
1.1科学发展观的概念
科学发展观以以人为本为核心，强调全面、协调、统筹、可持续的发展。科学发展观的目标是实现人的全面发展，切实满足人民群众的物质文化需求，进而促进经济的发展和社会的进步。
1.2土地规划的概念
所谓土地规划，即在了解某一区域土地特性和经济发展规划的基础上，对该区域的土地提前进行规划与安排[1]。土地利用规划致力于在某一特定区域内，寻求土地利用资源效益的最大化。
1.3科学发展观与土地利用规划的关系
土地利用规划致力于寻求效益的最大化，推动经济发展。而科学发展观则是在科学的基础上指导经济社会的快速全面发展，在以下的几个方面能对土地的利用规划进行科学指导：（1）科学发展观引导社会发展，指导土地利用规划与相关规划协调、上下级协调及部门协调。这要求在土地利用规划编制与实施过程中，加强公众参与，注重部门协调，保证规划的衔接性。（2）科学发展观协调城乡和区域发展，指导土地利用规划并协调各区域间用地需求。因而，在规划土地时要综合考虑各区域发展需求，合理确定城乡用地规模。（3）科学发展观坚持以人为本的可持续发展。因为，在规划土地时，必须考虑到环境因素，在寻求土地效益最大化的同时保障生态环境不被破坏。
2土地利用规划中存在的弊端
2.1规划编制方面
尽管土地利用规划在土地利用和经济发展上起到了一定的积极作用，但是在市场经济的体制下，用地需求模糊，科学发展观缺乏，规划体系还不够完善。主要体现在以下几个方面：（1）规划的思路落后，难以科学的进行用地预测。分解指标的不合理，导致欠发达地图的土地富余，而经济发达的地区土地资源紧缺甚至无地可用，这都是不利于社会经济全面协调可持续发展的。（2）由于缺少专题研究，缺乏科学技术的高效应用，导致土地资源在时间上的不合理安排以及在空间上的不合理分配，拖缓了经济的发展。（3）规划的基础数据尚未严格的规范化。①部分基础数据不真实。②各种分类体系无法衔接的现象仍然存在[2]。③不同部门之间数据还存在着统计路径上的差异。（4）土地规划与相关规划协调性差。土地利用规划与相关的城市规划、交通水利等专项规划协调性差，导致实施起来难度较大。（5）缺乏公众参与，大大降低了规划在实际操作工程中的可操作性。比如，中心村的位置。在确立中心村位置的过程中，没有征询人民的看法，没有以人民利益为基础原则选址。在中心村位置确定之后，对农民的风俗习惯、土地产权等因宅基地改变而产生的问题进行研究解决。
2.2规划实施方面
（1）规划编制和实施的严重脱节。比如上轮的乡级规划编制，过度的重视编制，在确定指标方面投入了80%的精力，却严重的轻视实施评估，仅仅只有20%的精力投入到规划图件中；但事实上，在规划实施过程中，恰恰是图纸的使用率占80%，反而规划指标极少用到。缺乏体系化的规划实施。无法及时对发现的问题进行调整，导致建设用地严重超预计，土地资源的利用不合理化，影响的周围的生态环境。（2）相关政策的出台滞后，使规划在实施过程中缺乏支撑，最终导致规划实施的实际情况与预测结果的严重不符。比如，农村居民点整理的问题。因为相关理论与相应政策的不足，降低了居民点的整理力度，大大延缓了实现规划目标的进程。（3）过度重视建设，忽略了对环境的保护。在城镇化和工业化的建设过程中，地方政府被眼前的经济利益所模糊，盲目的扩大用地规模，忽视了以人为本的核心理念，导致生态环境被严重破坏，极其不利于社会经济的可持续发展。
3土地规划利用工作科学化的建议
3.1创新规划编制的方法
（1）规划修编法制化，坚决贯彻科学发展观。当前社会经济发展的多样性和各地发展的差异性决定了修编规划的必要性。在修编过程中，必须坚持科学发展观的理念，明确修改编制的原则、条件、范围、审批程序等，保障修编过程的科学化，确保规划的权威。（2）建立土地利用规划的体系。根据规划的任务和范围，土地利用规划大致可以分为三大类。分别为土地利用专项规划、土地利用总体规划和土地利用详细规划。土地利用的总体规划在很多活动中不足以控制土地的利用，在这基础上，需要进行更具有针对性的深入规划，这有利于土地利用规划指标的落实，同时提高规划实施过程中的可操作性。（3）修编的同时，进行土地利用战略的研究。在土地规划的修编过程中，需依托于科学发展观的理念，在城市化和工业化用地与耕地保护间达到协调。土地利用战略研究主要包含以下三个方面：①研究区域的经济发展趋势及其对土地利用的影响；②研究区域经济和生态环境对土地利用的需求及其变化方向；③研究在规划期内土地利用应该达成的战略目标。（4）优化土地利用的时空布局。基于区域的土地特色和经济发展状况，运用科学的规划理念和先进的技术，研究确定区域的规划重点，避免规划的同一性、空想性和不科学性等问题。（5）协调好各部门工作。编制过程中的部门协作是关键，这决定了规划是否切合实际、是否有广泛的社会基础。规划编制过程中可以从三个方面搞好部门协作：①落实人员，由当地政府选派熟悉情况，业务水平较高、责任心强的专业人员参与土地利用规划的编制；②强化职责，由政府要求各部门提供与土地利用规划有关的准确的基础资料，组织编制本部门用地规划方案，参与相关的规划论证协调；③加强交流与沟通，规划技术负责人与各主要用地部门的领导和专业人员进行交流，对其宣传规划工作的重要性和严肃性，掌握部门规划的思路和用地特点，听取部门对规划的意见和要求。（6）重视规划衔接。着重注意四个方面的衔接：①与部门规划的衔接，做到总体规划与部门规划在基期数据、发展思路、规划目标、用地指标等方面的基本一致；②与上级土地利用规划的衔接；③在土地规划体系内做好总体规划与专项规划的衔接；④与国民经济和社会发展战略目标相协调[3]。（7）坚持以人为本，加强公众参与。以人为本，建立完善的听证会制度，对土地利用规划方案进行科学论证。
3.2创新规划实施政策制度
概括地说，土地利用总体规划与城市总体规划（下文简称“两规”）是宏观上安排城市各类土地的使用结构与城市建设用地具体部署的两个重要规划。当前我国正处于快速城镇化的发展时期，各项建设正加速进行，伴随着近年来耕地面积的急剧减少，土地利用总体规划的重要性越加凸显。而土地利用总体规划与城市规划的协调一直存在问题，导致两者在实际的应用中矛盾不断，下面对“两规”的矛盾进行简单分析以及就如何协调提出粗浅建议。
一、 认识“两规”
（一）“两规”的关系
从土地利用总体规划和城市总体规划的任务和内容不难看出，“两规”都是将土地作为主要规划对象，核心内容都是土地资源的合理开发、利用和保护，在实现土地资源的可持续利用和城市的可持续发展这，根本目标上是一致的。
综合来看，“两规”的侧重点不同，城市总体规划是一种区域性、综合性规划，是以城市建设和经济发展为出发点和归宿的；相对而言土地利用总体规划是一种专业性规划，是以合理安排现有的土地资源，确保土地资源的永续利用为目的[3]。
但是从“两规”的空间范围来看，而土地利用总体规划的规划范围是整个行政辖区内的全部土地，城市规划区则只是整个行政辖区范围中的一部分，称为中心城区或城市中心区，其规划范围比土地利用总体规划小。从这个角度来看，城市总体规划是土地利用总体规划的一个局部，两者是点和面关系，是局部与整体的关系[4]。
从规划的内容看，两者各成体系，而土地利用总体规划在内容上更全面、更具体地体现了一个地区土地资源的合理利用与配置、土地利用结构的综合调整与优化、土地利用的宏观调控与微观管理机制；城市总体规划更综合的体现了对城市的各项建设的安排，和各种资源的综合配置。
两者在城镇和村镇发展用地的规模、方向和范围等方面又必须进行充分协调。
综上所述，两项规划是一定区域内土地利用的局部和整体的关系，在用地上两项规划相互联系、相互指导而又互相制约。
脱离了土地利用规划，不了解土地的供给趋势，城市规划难以实施；同样土地利用总体规划也必须与城市总体规划和城镇体系规划相结合，不了解区域城市、城镇、大型设施的发展和布局，土地利用总体规划也难以编制和充分实施。
（二）协调“两规”的意义
《城乡规划法》和《土地管理法》中均规定，城市总体规划应当和土地利用总体规划相衔接；两者相衔接的重要性不言而喻。
从前面的分析可以看出，二者的编制都是以国民经济和社会发展计划以及各部门的发展规划为依据，而从其基本作用看，城市规划指导城市建设，土地利用总体规划指导土地利用，但城市建设离不开土地，土地利用也不能脱离城市建设。两项规划在根本目标上的一致，以及两者在规划空间上的统一、编制内容上的重叠和管理对象上的交叉，客观要求这两个规划在实际工作中必须进行衔接和协调[5]。
在实施过程中，城市规划最终要落实到土地开发和利用上，规划的核心是土地利用，如何使土地有度开发和有效利用与规划管理密不可分。
在新一轮的土地利用总体规划中，建设部也下文，要求各地建设部门加强城市总体规划与土地利用总体规划的协调，强调城市总体规划中建设用地规模、范围应与土地利用总体规划确定的城市建设用地规模、范围一致。
因此，协调好城市总体规划与土地利用总体规划的关系，也即协调好城市经济建设与持续发展的关系[5]。
二、 “两规”之间存在的矛盾
从目前城市规划和土地利用总体规划的实施情况看，二者在很多方面还存在相互不一致、脱节甚至冲突的情况，给规划的审批、管理和实施工作带来诸多不便。甚至导致土地资源没有依照规划得到合理开发、利用和有效保护。
两项规划存在的最为主要矛盾表现在以下四个方面：
（一）“两规”编制的行政主管部门不同
当前，许多城市的土地利用管理由两个不同的部门负责，国土资源部门管理土地利用总体规划，建设规划部门负责城市规划。
虽然国务院对两个部门的职责作了明确分工，但在实际工作中，许多方面又存在着职能交叉。两个部门从各自的利益出发，在用地功能布局、用地规模等重大原则问题上缺乏交流、信任和支持，使两种规划出现相互不一致、脱节甚至冲突的情况，规划的编制和实施也存在“两张皮”现象，给实际工作带来很大影响[5]。
（二）“两规”成熟程度不同，导致土地利用总体规划权威性不高
在中国，城市规划在长期的规划实践中，吸收和借鉴了国外优秀的城市规划理论与方法，规划编制水平有了较大幅度的提高，规划编制较为成熟，规划的科学性与可操作性也较强。相比之下，土地利用规划在中国实施不久，20世纪80年代土地利用总体规划编制工作才起步，但未得到深人贯彻，直至96年才得以全面展开。由于土地利用总体规划滞后，而且没有相应的法律保障。所以，城市用地基本限于按照已经颁布的城镇规划蓝图来办理用地手续。即使已经有了土地利用总体规划的城市，随意突破和修改土地利用规划的现象时有发生，不少城市甚至“摊大饼”式膨胀扩展。同时，由于规划本身很少与用地计划、用地管理等紧密联系起来，而且还存在着“重编制，轻实施”的倾向，因而在城市土地利用管理中，一直难于体现土地利用总体规划的权威性与约束力[6]。
（三）“两规”编制所依据的基础资料和统计方法不一致
土地利用总体规划依据的是土地详查资料及土地利用变更调查的成果,信息是应用遥感技术、实地调查、核实、纠正等等过程而形成的；而城市总体规划依实地调查资料存在一定差异。
此外，两个部门统计口径不一致也是造成基础数据不一致的原因之一。如：城市规划部门在统计城市建设用地时，往往将已划入城市总体规划区，但还没有建设的郊区或部分农村也计入城市现状用地；土地部门则以实际成为城市建设用地或已办理了建设用地手续的用地作为现状城市建设用地，所以城市规划统计的城市建设用地面积大于土地利用详查及变更调查数据。
土地利用总体规划的人口现状数据来自于统计局公布的统计数据和公安局、计生委的调查数据；城镇人口指城镇建成区的常住人口,在暂住人口较多的城市，城镇人口也包括暂住人口(即居住1年以上的人口)。[3]城市总体规划中的城市人口，目前依然统计口径不一。
两者在人口统计口径上不一致，所预测的城市规模自然难以衔接。
（四）“两规”编制所依据的用地分类不统一
城市规划用地分类采用的是1991年开始施行的《城市用地分类与规划建设用地标准》(GBJ137-90)和2007年施行的《镇规划标准》GB50188-2007,两者均为强制性国家标准,具有权威性和法律效力。
2002年以后土地利用总体规划采用的是《土地分类》。它是在1984年制订的《土地利用现状调查技术规程》和1989年制订的《城镇地籍调查规程》的基础上修改、归并而成。但无论是新、老标准的制定都没有考虑与城市规划标准的衔接问题,与城市规划标准存在明显差异,造成了“两规”协调上的巨大困难,这也是规划指标和用地范围无法统一的重要原因。
三、 “两规”协调的思路与建议
为促使两项规划顺利而有效地实施，发挥其应有的作用，对二者矛盾的协调，提出如下建议：
（一）“两规”编制部门密切配合、协调
为了搞好土地利用总体规划和城镇总体规划的协调与衔接，土地管理部门和城市建设部门需要密切配合，对于各自的编制和修订情况，双方不但要互相联系，互通情况，而且要互相提供必要的资料信息，如出现新情况和新问题时，要及时通知对方，采取措施进行协调，争取把问题和矛盾都能在编制过程中处理解决。
现实允许的情况下可以在某些级别上合并国土资源管理部门和城市规划部门，使两个规划出自一个规划管理系统应该不失为一个精兵简政的举措。在这一点上，深圳市、湛江市取得了先进的经验，两市均成立规划与土地资源管理局，统一编制城市规划和土地利用规划。这样不但可以节约成本，提高效率，而且可以摆正土地利用总体规划的位置，增强规划的权威性[6]。
（二）技术规范上相互衔接
目前城市规划用地分类正在重新修订中，土地利用总体规划的用地分类也正在修编中，这两门规划在用地分类上有着各自的特点与要求，不可能完全一致，但是在一些交叉的地方，特别是建成区周边的非建设用地，应当考虑相互间的衔接与对应。
城市规划区、城市市区范围与土总规中相应的用地如何对应，应当加以明确。统一城市人口的统计口径，否则城市规模上无法衔接。
（三）重视城镇体系规划
省一级的城镇体系规划是单独编制的，市级的城镇体系规划则往往是城市总体规划的一部分。从编制好土地利用总体规划的角度考虑，科学、合理的城镇体系规划对于编制土地利用总体规划有着重要的指导意义。
在城镇体系规划中确定的重点发展城镇群地区、城镇密集地区、城镇发展轴的主要地段,应当留有比较充足的城镇发展备用地,在这些地区一般不安排基本农田。在耕地占用指标的分配上要向中心城市、重点城镇倾斜[5]。
（四）完善相关规划与法律体系
与两大规划有关的规划主要有区域规划、国土规划、土地利用开发整理规划和农业区划。其中，区域规划是对一定区域范围内的经济社会发展和总体建设，包括土地利用、城镇建设、基础设施和公共服务设施布局、环境保护等方面做出的总体部署；国土规划是从宏观角度对全国或地区国土资源的综合开发利用进行的长远性和战略性的筹划。
当前，由于种种原因，国土规划和区域规划开展得还不够，应加强行政区域国土规划和区域规划的编制工作，建立起在区域规划与国土规划统领、指导下的城市总体规划和土地利用总体规划完善统一的规划体系，由整体到局部，由原则到具体，由规划到实施，形成一个完整的国土规划体系。促进在两种规划编制思路上的协调，从全局和统一城乡协调发展的角度进行规划的编制。
进一步修改现行的《城乡规划法》和《土地管理法》，针对其中不适应新时期土地利用要求以及造成两种规划编制方法和程序不一致的环节，如建设用地控制指标的确定等；另外，建议制定国土规划法，以强化和保障城市国土规划和区域规划的编制，从而进一步统领、指导和协调城市总体规划和土地利用总体规划的编制和实施工作[3]。
参考文献：
[1] 土地利用总体规划编制审批规定[J].国土经济,1997,(06).
[2] 城市规划编制办法[J].城市规划通讯,2006,(05).
[3] 王素萍,杜舰.城市总体规划与土地利用总体规划的矛盾与协调[J].中国国土资源经济, 2004,(12).
中图分类号：F301.2 文献标识码：A
第三轮土地利用总体规划（2006-2020年）已在全国范围内实施，与上一轮土地利用总体规划相比，其在土地调控指标体系、管制分区等方面发生了明显变化，因此，要求在实施过程中更加加强对本轮土地利用规划的控制与调整。由于社会经济的发展，往往要求土地利用总体规划在实施过程中根据需要进行调整，而规划的严肃性对土地利用总体规划的调整具有严格的限制。据此，国土资源部先后下发文件《国土资源部关于严格土地利用总体规划实施管理的通知》（国土资发[2012]2号）和土地利用总体规划评估修改指导意见等文件，指出对土地利用总体规划的修改，必须就修改的必要性、合理性和合法性等进行评估，组织专家论证，依法组织听证，并向社会公示。规划实施评估报告经规划原批准机关同级国土资源主管部门同意后，方可开展规划修改。凡涉及改变城乡建设用地扩展边界、禁止建设用地边界，改变约束性指标，调整重大布局等原则性修改，必须经规划原批准机关批准，同时各省国土资源厅相继出台技术指导文件，作为土地利用总体规划实施评估的技术指导。
1土地利用总体规划实施评估方法研究
当前，土地利用总体规划实施评估的一般思路是首先构建实施评估指标体系，然后通过数学的方法分别计算出各指标数值，最后根据权重和各指标分值综合计算得到该区域土地利用总体规划实施总分值。根据研究思路可以看出，一般情况下，土地利用总体规划实施评估的方法主要是定性和定量相结合的方法，但传统的土地利用总体规划实施评估中的定性与定量相结合方法往往是定性为主，单一用数理统计进行分析。随着各项技术的发展，这种传统的评估方法已经无法满足需求，逐步转变为多元关注的分析方法。除此之外，目前的规划实施评估还引入了定位分析技术，将GIS软件与土地利用实施评估进行有效结合，从空间上对规划实施情况进行分析。
本文主要通过多角度构建土地利用总体规划实施评估指标，运用数学模型分别计算各指标数值，从多元定量方法入手，进行土地利用总体规划实施评估研究。
2土地利用总体规划实施评估
2.1评估指标选择
根据卧龙镇土地利用总体规划（2006-2020）、国民经济和社会发展“十二五”发展规划、土地利用变更数据等最新统计数据，结合规划实施评估技术指导，从规划指标执行、规划实施效益的实现以及规划实施后土地利用程度和变化三个方面进行定量评估，选取规划主要指标实施情况、用地结构与布局情况、用地节约集约程度、规划实施情况和规划与经济社会发展匹配度5个评估目标、耕地保有量目标实现程度等22个子目标（见表1）。
表1：卧龙镇土地利用总体规划实施评价因素因子及权重
2.2评价指标的权重确定
权重应依据评价目标、评价指标对土地利用总体规划实施评估的影响程度来确定。评价目标、评价指标的权重值在0～1之间，每个目标对应下一层分值指标的权重之和都应为1。一般情况下，确定权重主要依据特尔菲测定法、因素成对比较法和层次分析法等几种方法。本次卧龙镇土地利用总体规划实施评估评价选用特尔菲测定法来确定总体评价及评价目标指标权重。其测算方法是首先对各因素进行多轮次的专家打分，并按下式计算权重值：
其中wi =1
式中：c――评估分值
Wi――第i个评估因素作用权重值
di――第i个评估因素作用分值
由此计算得到本次规划实施评估各因素因子的权重如表1所示。
2.3 指标计算
考虑土地规划评估的系统性，评估指标覆盖面较广，因此采用多因素综合评判模型作为土地规划实施评估的模型。具体公式为：
其中wi =1
式中：c――评估分值
Wi――第i个评估因素作用权重值
di――第i个评估因素作用分值
由于各评估指标反映不同的评估内容，有不同的评估标准和量纲，相互之间不能直接比较，需通过标准化将其转化为可比量纲。
为了更直观地评价土地利用总体规划实施水平，将土地利用总体规划实施状况分为优秀、良好、一般、差、较差和很差六类，对应的综合评价分值归类标准见表2：
卧龙镇土地规划实施定量评价结果为80.55分，规划实施情况良好。为了找出规划实施中存在的问题，对各个评价指标进行具体分析。
3.对土地利用总体规划实施评估的思考
土地利用总体规划实施评估主要是针对目前正在实施的第三轮土地利用总体规划的调整而进行的一项工作，其目的是为了科学合理的进行土地利用总体规划的调整，但实际应用过程中，当前的土地利用总体规划实施评估的方法及评估思路尚存在一定的问题。
3.1土地利用总体规划调整依据不明确
目前的土地利用总体规划调整虽然受到土地利用规划实施评估的限制，即在调整前必须先通过规划实施评估，但是却没有明确的限制因素，虽然通过定量的规划实施评估可以得到该地区规划实施情况的好坏，但这种好坏不能作为是否进行土地利用总体规划调整的依据。而当前的实际操作是很多地方将这种规划实施评估作为土地利用总体规划调整的一部分，不能对土地利用总体规划调整起到规范限制的作用。
3.2规划评估指标与规划调整内容不一致
目前的土地利用总体规划实施评估主要是对目前规划实施情况的指标测算及分析，而土地利用总体规划调整过程中，往往是对规划布局的调整，规划的各项指标很少会发生变化，从而使得这种评估跟实际的调整联系并不密切。
参考文献
[1] 杜金锋，冯长春.当前中国土地利用总体规划实施评价中主要问题研究[J].中国土地科学，2008，22（10）.
中图分类号:F301文献标识码:A文章编号:16723198(2009)23004302
土地是人类懒以生存的环境,是一切生产生活活动的载体,土地利用过程中对环境产生的影响越来越大,在构建和谐社会过程中对环境的保护管理和评价也越来越重要, 人类逐渐认识到了环境对生产生活的作用,也更重视环境对人类活动的影响,由于人口的快速增长,生态环境恶化的趋势逐渐加快,在对环境管理过程中环境的土地利用规划作为配置和合理利用土地资源的重要手段,与生态环境保护与建设息息相关。
1土地利用环境影响评价的重要性
我国在经济飞速发展的同时却面临着水土流失,土地荒漠化、盐碱化、贫瘠化加剧的生态环境问题。我国生态环境总体上呈恶化趋势是由于我国过去没有一个完整的、系统的、科学的土地资源可持续利用规划,人们的生态环境意识淡薄。土地利用总体规划作为土地资源保护和利用的统领,是对一定区域未来土地利用超前的计划和安排;是依据区域社会经济发展和土地的自然历史特性,在时空进行土地资源分配和组织的综合技术经济措施;是实现国家和各级政府对区域土地利用进行总体规划、引导、调控和管理的重要手段。进行环境影响评价是确保土地利用总体规划的生态环境导向性的最有效的方法之一。开展土地利用总体规划环境评价的一个基本原则就是评价与规划过程的紧密结合,即两者要同步进行、滚动发展、互为反馈。这样在土地利用总体规划设计过程中,通过研究规划对环境的有利和不利影响,研究环境的自净能力和环境容量,从环境保护的角度提出土地利用的规模、空间布局等方面的战略关系;并分析预测规划实施后产生的生态效益、社会效益、经济效益及规划实施后会产生的不良环境后果。可见,在编制土地利用规划时,应将规划对象看成是一个完整的环境生态系统,进行土地利用总体规划环境影响评价,从而提高土地利用总体规划对土地利用和生态环境协调的统领能力,保证自然、经济、社会的和谐发展。
土地利用规划是对土地资源及其利用方式的再组织和再优化过程。土地利用规划方案的实施,必然会打破区域内土地资源的原位状态,对区域内的水资源、土壤、植被、生物等环境要素产生许多直接或间接、有利或有害的影响,从而使得土地生态系统对人类的生产、生活条件产生正向的或负面的环境效应。为了预防有缺陷的土地利用规划的出台和实施对环境造成不良影响,迫切需要在编制土地利用规划时对规划区与土地利用有关的环境影响进行科学研究,为土地利用方式选择和土地利用分区布局提供科学的依据,同时为环境保护和经济发展综合决策提供有效的技术支持,促进地区土地资源持续、协调的利用
1.1土地利用规划对生态环境有着深远的影响
土地利用规划是一种综合性的用地规划,涵盖各业用地,是合理配置和利用土地资源的重要手段,与生态环境保护与建设息息相关。不合理地开发利用土地资源可能会引发消极的环境影响,如陡坡地开垦可引发或加剧水土流失,从而引发泥石流、滑坡等地质灾害;围湖造田缩小湖面面积会增加洪涝灾害发生机率和程度;对某些水面、荒草地的开垦会破坏湿地或野生动物栖息地,对保护生物多样性造成负面影响;在水资源紧缺的地区,城镇用地、耕地和园地面积的增加,导致生活用水、工业用水和农业用水的激增,加速了水资源的耗竭;非农建设会导致高质量农地的损失;大面积的城市化可能会降低景观的异质化程度,降低景观的抗干扰能力。而合理的土地利用规划会对环境产生积极的影响,如土地整理复垦可以增加农地数量,提高植被覆盖率,从而改善生态环境;增加生态建设用地的供应,可以促进生态系统的保护与建设等。
1.2中国严峻生态环境问题多与土地利用有关
多年以来,国家和政府为改善生态环境做出了巨大努力,取得了很大成绩。但是,中国的生态环境保护的形势依然严峻,生态建设的任务依然繁重。主要表现在:(1)水土流失面积仍在不断扩大;(2)土地荒漠化面积继续呈扩展趋势;(3)水资源紧缺且开发利用不合理; (4) 湿地保护力度不够;(5)生物多样性受到严重威胁,区域生态能值下降;(6)不合理开发利用导致耕地质量退化,数量减少等等。这些问题与我国的土地利用有着十分密切的关系。规划中做环境影响评价的重视程度不足,同时缺少规划实施过程中的环境跟踪影响评价,在一些重要工程中环境问题最突出的阶段就是在实施过程中,如土地平整过程中对优质表层土壤的保护,对区域内原生态环境的破坏能否恢复的问题;对绿化破坏的问题,对空气环境和水环境的影响的科学合理的跟踪评价。
1.3土地利用规划对生态环境的保护与建设考虑不够
近几十年中国的经济发展实践证明,相对于具体的建设项目来说,政府及有关部门制定的政策和规划实施后对环境的影响更加巨大和持久,范围更加广泛。土地作为一切人类活动的载体,在整个生态系统中起着举足轻重的作用。土地利用在很大程度上决定了施加于环境的压力。它与环境的脆弱程度一道,决定了环境的质量。
土地利用结构与布局调整、土地整理复垦开发等土地利用活动对环境的影响是长期性的,累积性的,有时是不可逆转的。不合理的土地资源开发利用可能会引发消极环境影响。比如: (1) 陡坡地开垦为耕地可能会引发或加剧水土流失,或引发泥石流、滑坡等地质灾害; (2) 围湖造田缩小湖面面积可能会增加洪涝灾害发生几率和程度; (3) 对某些水面、荒草地的开垦可能会破坏湿地或野生动物栖息地,进而对保护生物多样性造成负面影响; (4) 在水资源紧缺的地区,增加城镇用地(生活用水和工业用水增加) 、扩大耕地和园地面积(农业用水增加) 可能加速水资源的耗竭; (5) 非农建设可能会导致高质量农地的损失; (6) 土地利用的空间布局不当可能会导致生物群落生境的破碎化和岛屿化; (7) 大面积的城市化可能会降低景观的异质化程度,从而降低景观的抗干扰能力和稳定性,等等。
当然,合理的土地利用规划也会对环境产生积极的影响,例如: (1) 土地整理复垦可以增加农地数量和植被覆盖,改善生态环境; (2) 生态建设用地的供应可以促进生态系统的保护与建设,等等。
开展土地利用规划环境影响评价的意义在于为国家和各级人民政府的环境保护和经济发展综合决策提供技术支持,提高土地利用规划的科学性和合理性,使之成为真正的为可持续发展服务的规划。
2我国土地利用环境影响评价中存在的问题
2.1土地利用变化对环境效应的研究需要加强
土地利用变化对环境效应的研究主要集中在微观和小流域尺度上,考虑较多的是土地利用、土地覆盖变化对气候、土壤、水量和水质等不同尺度生态系统的影响。但这些成果较难应用于大尺度区域。
2.2现行的土地规划环境影响评价有待完善
现行的土地规划环境影响评价存在很多问题,亟需改善:
(1)土地利用规划的环境影响评价及其经济学分析研究的内容、范围、程度和体系有待廓清。
(2)土地利用规划的环境影响机理,环境影响主体、环境影响源、环境影响受体,规划内容及其控制系统与环境之间的作用机制等基础性问题需要做深入的研究和阐释,否则,土地利用规划与其他规划、其他战略的环境影响评价就会没有区别,因而也就失去独特的涵、失去评价的意义。
(3)土地利用规划环境影响的评价主要应评价的环境要素构成及其评价的重点需要科分析。
(4)土地利用规划环境影响的评价理论和评价方法体系如土地规划环境影响识别理论方法、土地规划环境影响预测理论方法、土地规划环境影响评价的分析综合理论方法、土利用规划环境影响评价指标体系构成、土地利用规划的内容体系构成等需要系统研究。
(5)各种尺度的土地利用规划、土地利用总体规划、土地利用专项规划的环境影响评内容、评价要求、评价原则、评价方法、评价程度如何都待解决。
(6)土地利用规划环境影响评价的工作方法、工作程序、土地利用规划环境影响评价技术要求、土地利用规划环境影响评价的标准规范、土地利用规划的管理体系等也都需尽快探讨。
另外,需要注意的是,我国的规划体系与国外的规划体系是极其不同的,我国以部门或者行业为主, 从全国到省(市)、地区(市)、县(市)、乡镇,按行政级别层层分解制定,级级审定和同步执行,规划除了技术性外,行政性很强,在国外,特别是西方发达国家很难找到对应物。而且,目前国内外土地规划环境影响评价研究成果大多是对其中的个别问题的理论探讨,结合土地利用规划实际内容的理论研究不多,实践研究的案例更属凤毛麟角,可以说土地利用规划环境影响评价理论尚未成形、方法尚很粗糙。针对我国独特的土地利用规划体系内涵的环境影响评价理论方法体系尚处于探索阶段,研究成果非常少。
2.3对有关预防和减轻不良环境影响的对策和措施研究非常少
“根据预测和评估结果,针对规划的具体情况,提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施”,这是环评法规定的开展战略环评的主要内容之一。但是纵观国内外有关战略环评的研究报道,只有在环评结果中要求有此内容,具体通过什么方法来生成要求目标所需的策略,目前缺乏这方面的专门研究。
此外,我国土地开发规划资源环境评价的调控机制,评价方法指标体系也有待于进一步深入完善。土地利用规划环境影响评价面对的问题非常复杂,需要我们针对土地可持续利用,熟悉土地利用规划理论方法,评价分析土地利用规划影响的环境质量变化。基于这样的认识,在研究过程中,针对土地利用规划环境影响问题,充分吸收环境科学、自然环境保护、可持续理论、土壤科学、森林资源学、旅游资源学、地质环境学、生态学、景观生态学、水资源水环境学、经济学等相关学科的研究成果,进行细致地分析和综合。
3结语
到目前为止,规划环评的评价方法及评价指标体系还没形成统一、广泛的认识,缺乏系统性,因此,对规划环评展开深入及广泛的研究、构建科学的土地利用规划环境影响评价体系显得十分必要且尤为迫切。然而,不同尺度的土地利用规划功能和所针对的问题不同,在构建土地利用规划环境影响评价体系时,我们更应根据不同类型、不同层次的土地利用规划,采用不同的评价程序、指标体系及技术方法,这将是今后进行规划环评时,更应注意研究的问题。
参考文献
