党的十提出“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、化解矛盾、推动发展、维护稳定能力”的要求;十八届四中全会进一步强调“提高党员干部法治思维和依法办事能力”;2015年2月2日，在省部级专题研讨班开班式上再次强调，各级领导干部在推进依法治国方面肩负着重要责任，全面依法治国必须抓住领导干部这个关键少数。由此看来，领导干部，尤其是党员领导干部运用法治思维和法治方式的能力是法治建设过程中紧迫而艰巨的任务，也是促进国家治理体系和治理能力现代化的重要保障。
一、法治思维和法治方式的内涵
法治思维，是指社会主体以法治理念为基础，运用法律规范、法律原则、法律精神和法律逻辑对相关问题或者事项进行分析、判断、推理、归纳并形成结论、决定的思想认识活动与过程。法治方式，是指社会主体运用法律创制的制度、机制、设施、程序处理各种经济、社会问题，解决各种社会矛盾、争议，促进经济、社会发展的措施、方法。具体来讲，法治思维和法治方式包含以下几个层次的内涵：
第一个层次，从“法治”与“人治”的对立性来讲，“法治思维”和“法治方式”就是要消除权力至上、特权等级思想，以及该思维模式下权力行使的随意性和不公正性。以血缘为纽带的封建氏族社会占据了中国漫长历史中的重要地位，成就了中国式典型的熟人社会，促进了人治思维和人治方式的根深蒂固，同时，也实现了统治阶级及其利益集团的利益最大化。可以说，人治思维及方式是以践踏绝大多数人的利益为代价来满足极少数人的需求、彰显统治者权威的，制度存在的本质在于“治民”。与人治思维及其方式相反，法治思维和法治方式强调平等、科学、制约、公正，以人人平等为前提、尊崇法律为根本、促进人的可持续发展为目的，制度存在的本质在于“治官”，即权力制约。
第二个层次，从“法治思维”与“非法治思维”的相对性来讲，“法治思维”和“法治方式”将“合法性”作为决策的唯一标准。典型的非法治思维包括政治思维、经济思维和道德思维，其中政治思维以权衡利弊为重心;经济思维以成本和收益的比较为重心;道德思维以善恶评价为重心。法治思维是合法性思维，是规则思惟，尽管有法治思维的人必然乐用（但不一定善用）法律手段，而运用法律手段的人却不一定有法治思维（其运用法律手段可能出于无奈，或可能仅以法为手段治民）。[1]但是，在主客观相一致的情况下，主体也必须以法作为思维的准则。因此，可以说决策是受思维制约的，政治思维下，决策为等待时机而隐忍;经济思维下，决策为利益最大化而隐忍;道德思维下，决策因对惩治恶行的无能为力而隐忍;而法治思维下，决策须受制于法律。
总之，领导干部运用法治思维和法治方式的能力就是领导干部知法、用法、懂法的能力。在全面推进依法治国的进程中，法治思维和法治方式将贯穿于立法、执法、司法等各个领域，运用法治思维和法治方式的能力也将成为判断领导干部治国理政能力的重要标准。强调法治思维和法治方式的必要性和重要性，并不是要忽视其他思维方式的存在，而是要将法治思维当作基准性思维，“以法律思维为前提，以合法性思考为前提，在合法性允许的范围内，去追求最大的最佳的政治、经济、道德效果。”[2]
二、领导干部运用法治思维和法治方式的原则
1、以人为本是根本
“将权力装进制度的笼子里！”这是法治的关键。法治是一种手段，更是一种状态，传统理论认为，制度对于权力的制约其实就是对领导干部行为的制约，然而，在长期的法治实践中，我们认识到，仅仅以领导干部运用职权的行为受到法律规范的约束作为法治实现的标准，是有失偏颇的。“法律必须被信仰，否则将形同虚设！”社会规范的功能在于调整人的行为以达到改造和规范人的内在的目的，法律也不例外。法治思维和法治方式的运用正是在制度制约权力行为的过程中实现制度对领导干部的思维规范，从而实现从他律向自律的转变，以更好地发挥公权力对私权利的保障作用，实现以人为本。
2、法律至上是核心
“法治”中的“法”必须具备“良法”的属性，即符合人民意愿，与政治、经济、文化、社会、生态发展规律相符。一方面，领导干部必须在法律法规授权的前提下，严格按照法律规定的方式方法行使职权;法律法规未做出明确规定的，权力的行使不得违背法律原则、法治精神。另一方面，强调法律至上就是要将经济的、政治的、文化的、社会的以及生态的发展纳入到科学立法、严格执法、公正司法中，使得政治的、经济的、道德的思维和手段在法律规范的范围内自由运行。
3、公平合理是重点
“法律面前人人平等”即社会主体在法律面前平等地享有权利、机会，且承担因违法所带来的法律上的不利益。公法领域，一方面，领导干部应严格以事实为依据，以法律为准绳行使职权，以维护人民利益为准，以维护社会利益为重，不得徇私枉法，滥用自由裁量权;另一方面，市场经济下，随着经济主体的自治权范围逐渐扩大，以及国家治理法治化对公民和社会组织在公共决策过程中地位的提升，要求领导干部采取公平合理的方式吸纳公众意见，杜绝“一言堂”。
4、程序优先是关键
程序是为实体服务的，但服务不等于服从，相反，实体公正的实现倚仗程序的合法和正当，也就是说，只有严格按照合法正当的程序才能得出法律意义上公正的结论。程序合法和程序正当是程序优先的前提，然而，当法定程序未明确时，职权的行使必须以维护公正为目的，决策公开为前提，保障参与为关键。需要注意的是，这里讲的是法律事实，而不是客观事实，尤其在司法领域，经法定正当程序得出的法律事实是有足够证据证明其存在合理性的“事实”，却并不一定就是客观事实，即“真相”。
5、责任意识是保障
责任意识或者称责任思维，是法治思维最终极的判断标准。首先，权责一致，有权必有责，享有多大的职权就要承担多大的职责，因此，领导干部不仅要意识到职权所在，更要时刻谨记职责所在;其次，领导干部在行使权力的过程中，应具备法律风险意识，即一旦违反职责，将受到法律制裁;最后，根据实质法治的要求，若因不可抗力、意外事件致使行使权力过程中造成他人、国家、社会的不利益的，除法定免责事由外，领导干部应承担相应责任，并且无论在何种情况下造成他人、国家、社会的不利益，决策者都有责任根据相关法律规定将损害降到最低。
三、领导干部运用法治思维和法治方式的能力现状分析――以西安市为例
1、领导干部对“运用法治思维和法治方式”持不同态度
总体来讲，领导干部对法治思维和法治方式的重要性是肯定的。绝大多数领导干部已经意识到法治思维已逐步成为决策的主流思维，法治方式也已成为深化改革、化解矛盾、推动发展、维护稳定的主要方式，并且已经在为执政方式的转型做努力。
然而，仍有部分领导干部持法律虚无主义以及法律工具论观点，认为尽管依法治国已经上升为治国理政的基本方式，但法律在国家和社会发展中的作用是微弱的，甚至会阻碍经济政治的发展。因此，当法律滞后于经济社会发展时，可以弃法律而求发展。
领导干部对法治思维和法治方式的不同态度表明，从党的十五大确立依法治国的基本方略到党的十八届四中全会提出全面推进依法治国，法治理念以及法治的重要性已逐渐被越来越多的领导干部接受，相当一部分领导干部在学法、用法的过程中，已体会到法治的实践内涵和魅力，然而，由于法治的外来性、传统思想的根深蒂固以及私利的膨胀，要想进一步提高领导干部运用法治思维和法治方式的能力还是有一段很长的路要走。
2、领导干部运用法治思维和法治方式的能力与法治理论的掌握不对等
随着法治建设的不断推进，领导干部对法治理论的学习和认识越来越深入，然而，领导干部运用法治思维和法治方式能力的提高与法治意识的增强并不成正比，也就是说，领导干部有法治意识，但法治能力仍然不强。
在领导干部中知法而不懂法、懂法而不重法、重法而不信法的情况比比皆是，即使在知法、重法、信法的领导干部中，还有不少人想用法却不得法。比如，相当一部分领导干部对依法治国、依法行政等理论能达到一定的熟悉程度，但是在处理具体问题的时候，在实践中处理法律与政策的关系、权利与权力的关系、经济发展合法性以及司法独立性等问题上存在偏差，不能做到理论与实践相统一，对法治只有零散的概念，而没有形成体系，更不用谈法治思维。
因此，领导干部运用法治思维和法治方式能力的培养和提升不能只停留在理念上、法律条文中，而是要将法治理念和法律规范切实地运用到立法、执法、司法中，在实践中不断锻炼领导干部用法的能力，提高领导干部重法的意识，提升领导干部对法治的信心。
3、领导干部运用法治思维和法治方式的能力表现出层级及岗位差异
理论上，法治思维和法治方式的运用对于领导干部来讲，应具有一致性和平等性，不因岗位和职级的不同而有所不同，但是，从目前现状来看，领导干部运用法治思维和法治方式的能力呈现出较为明显的层级和岗位差异。
纵向来看，领导干部对法治理论的掌握、相关法律规范的熟悉程度，以及在法治实践中处理具体事件的成熟度，均随着职级的升高而表现出相对优势;横向来看，同层级领导干部因岗位不同，运用法治思维和法治方式的能力也可能存在差异，例如市级机关的科级干部相较于区县科级干部的法治素养呈相对优势。
理论与实践的差异表明，尽管绝大部分领导干部运用法治思维和法治方式的能力在不断提高，但仍有提高的空间和必要。此外，各层级各岗位均应重视领导干部法治素养的培养和提升，变被动依法为主动依法。
四、提高领导干部运用法治思维和法治方式能力的途径
提高领导干部运用法治思维和法治方式的能力是全面推进依法治国的基础，也是国家治理能力现代化的一个重要部分，对国家稳定发展、社会和谐秩序、政府权威巩固具有非常重大的意义，然而，我们也必须清醒认识到，领导干部运用法治思维和法治方式能力的提高必然是一场持久战。
1、加强理论学习
法治既是一种理念，也是一种手段，更是一种状态，法治的状态就在于法律制度的完备、行政执法的严格、司法审判的公正，最终实现全民守法，而这样的状态是可以通过领导干部以身作则、全民共同努力实现的。领导干部是全面推进依法治国的主力，在法治建设的进程中起着主导性作用，因此，领导干部应不断加强法治理论学习，引导全民学法、用法、信法。
领导干部应加强对相关法律规范的学习，这是运用法治思维和法治方式的第一步，也是最重要的一步。领导干部应熟知《宪法》要义，了解《宪法》作为根本大法在我国法治建设中的重大意义;加强对违法和不当行为予以否定性评价的法律规范的学习，例如《刑法》，增强法律风险意识;加强与权力运行相关的法律制度学习，包括《立法法》、行政组织管理法、程序类法律，为权力合法运行提供制度支持。此外，还应加强对法的原理学习，了解法治精神，促使领导干部更好的行使权力、处理好改革与法治的关系。
加强领导干部的法治理论学习，并不是要让每一位领导干部都成为法学专家，而是为领导干部能够像法学专家一样思考做好铺垫。
2、增强法治实践
领导干部运用法治思维和法治方式能力的提升仅靠法治理念和法律规范是不够的，还必须将这些理念和规范运用到具体工作当中，不断地实践和反思。因此，领导干部行使职权时，应多思考、多总结，研判决策目的、内容和程序的合法性，以及程序的优先性，使运用法治思维和法治方式不仅成为领导干部依法执政的能力，也成为一种习惯。
领导干部将法律运用到实践当中的过程，就是从被动、消极地运用法治思维和法治方式向主动、积极转变的过程。在这个过程中，法治的魅力才能真正发挥出来，为人们感受到，也只有在这个过程中，才能使领导干部体会到用法、重法、信法的意义，这也是全面推进依法治国的必然要求。
与此同时，领导干部在实践中既应做好自我监督，还应主动接受他人监督。领导干部要纠正监督就是不信任的观念，自觉置身于党和人民事业所要求的各种监督之下，这既是对法治的尊重，也是对自身的一种保护。
3、完善法治环境
在法治建设的初级阶段，要领导干部通过自律以提升其运用法治思维和法治方式的能力仍存在一定难度。因此，应充分发挥外力的作用，不断改善法治环境，给权力的合法正当行使提供支持和动力。
首先，完善法制体系。要逐渐从对立法数量的关注转向对立法质量的关注，一方面强调立法与经济社会发展相适应，另一方面强调不同位阶法律规范的相协调，伴随着经济全球化，立法还应做到与国际法相统一。就地方立法而言，就是要不断提高地方性法规、政府规章的立法质量，并依据宪法、法律制定涉外经济事务纠纷规范，使领导干部在处理涉外事务时做到有法可依，同时，对现行地方法律规范进行梳理，理顺上下位法、同位法之间的关系。其次，加强教育监督。党政机关应使法治学习常态化、规范化、系统化，组织领导干部学法，全面提升领导干部用法能力。同时，应着重加强正反面典型的案例宣传，充分发挥正面典型的引导示范作用，以及反面典型的警示、警戒教育作用。此外，加强行政监督、行政问责，并将法治能力作为领导干部政绩考核和选拔任用的重要依据，使领导不敢违法、不能违法、不想违法。再次，提升司法公信力。目前造成“不信法”以及领导干部违法行为屡禁不止的一个重要原因就是保障人们合法利益的最重要的也是最后的一道屏障没有起到应有的作用。因此，加速司法独立，提升司法公信力是司法改革的最终目的。最后，提升公民维权意识，倒逼领导干部提高运用法治思维和法治方式的能力。
【注 释】
[1] 姜明安.法治、法治思维与法律手段―辩证关系及运用规则.
[2] 郑成良.法律思维的基本规则.中国社会科学院院报，2004.1.29.
【参考文献】
[1] 郑永流.法哲学与法社会学论丛（3）[C].北京：中国政法大学出版社，2000.
[2] 孙笑侠.法的现象与观念[M].济南：山东人民出版社，2001.
[3] 葛洪义.法律方法与法律思维（1）[C].北京：中国人民大学出版社，2002.
【作者简介】
“党员干部是全面推进依法治国的重要组织者、推动者、实践者，要自觉提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力。”这是《中共中央关于全面依法治国若干重大问题的决定》作出的一个决定，它表明了培养和强化党员干部法治思维是党的十八届四中全会对党员干部落实依法治国方略提出的一项具体要求。
一、法治思维的概念和特点
法治思维，就是用法治的理念去思考和解决问题的思想认识活动与过程，是指人们对遇到或在处理的问题，以法治的固有特性和法治的信念为基准，通过运用法律规则和法律逻辑对问题进行综合分析、推理判断，从而得出理性结论的思考视角和思路过程。一般来说，法治思维具有以下五个特点：
（一）规则性
法治思维，顾名思义，是一种运用法治的固有特性、法律规定和法律手段进行认识、分析、处理问题的思维方式，带有规则性特点，表现为思考问题、制定决策、处理事务时人的视角和思路会受法律的规定和法律原则的约束和指引。一个具有法治思维的人，判断是非和处理事务标准是法治，行为的底线在于严格遵守宪法法律的规定。
（二）推定性
法治思维的推定性，是指依据宪法法律，判断公民和国家机关行为正当与否的推理过程。如无罪推定原则和负面清单制度就是法治思维的推定性在工作中的具体运用。还有在判定公民权利时，只要法律没有明令禁止的，就可推定为公民可享受和行使的权力。再有在判定国家机关能否行使某项权力时，只要法律没有明确授权的，就可推定为不能行使的。
（三）程序性
法治重视程序，要求思考问题、制定决策、处理事务必须严格遵守程序。如“公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定”是十八届四中全会确定的重大行政决策的法定程序，表明了法治程序的重要性。坚持公正科学的法治程序，运行的权力才能摊开在阳光下；坚持公正科学的法治程序，处理的事务才更让人信服、更加有说服力；坚持公正科学的法治程序，作出决策才能更加科学化、民主化和法治化。因此，党员干部在处理是非对错的争议和矛盾纠纷，必须严格遵守法治程序，并优先考虑程序上的处理方式，给争议各方平等发表意见的机会。否则法治程序不到位，会导致所作出的决定可能无效甚至是违法的。
（四）权衡性
权衡利弊、兼顾各方是法治的基本任务，同时是法治思维的一个特征。它具体体现为在同价值之间进行平衡，力求消除冲突。比如在自由和秩序中既要尊重自由又要维护秩序；在安全和限制中既维权又维稳；在生存和发展、平等和差别、公平和效率等之间做到既要保护少数又要尊重多数，以实现各价值追求的最佳结合，实现双赢甚至多赢。法治思维在思考问题、制定决策、处理事务时有个度量衡。这个度量衡就是宪法和法律的规定，是处理问题最好的尺度。它的关键在于依法办事。
（五）建设性
社会主义法治是要保证人民行使当家作主的权利，维护人民当家作主的地位。从这一点看，法治作为治国理政方式，不会具有破坏性的，反而会通过提供更多建设性的制度政策，保障人民权利。法治思维用建设性思路思考问题、制定决策、处理事务，制定出适合的制度政策等，用以修复被损害的社会关系，解决好社会事务，建设一个焕然一新的社会。如在化解社会矛盾时，为给争议各方平等发表意见的机会而依法建立群众进行利益表达的组织和平台；为保障党员干部与各方群众定期定时进行协商沟通；为维护社会稳定时依法救济救助权益受损害的弱势群体等等，都体现了法治思维和法治方式对社会关系的建构功能。
二、培养和强化党员干部法治思维的重要性和紧迫性
（一）重要性
1、培养和强化党员干部的法治思维是凝聚着“四个全面”的法治共识
“治理之道，莫要于安民。”当前，改革进入攻坚期和深水区，涉及国计民生，牵一发动全身。在这一过程中各种问题矛盾会层出不穷，要怎么做才能国泰民安，才能让老百姓安居乐业？这就需要以法治思维和法治方式推进改革。正如要求的“凡属重大改革都要于法有据”、“确保在法治轨道上推进改革”。
2、培养和强化党员干部的法治思维是社会治理创新发展的需要
任何创新都是从思维创新开始的，社会治理创新发展也要从党员干部法治思维创新开始。在社会新常态下，创新社会治理、维护社会稳定的任务更加艰巨。只有运用法治思维才能化解各种复杂的问题和矛盾，才能提高公平效率，才能更好地维护社会稳定。近年来个别地区、个别部门的一些作为如行政高压手段、乱许愿、乱施“恩惠”、“花钱买平安”等等不顾及法律的相应规定，造成了不应有的损失和影响，究其原因还是在于缺乏法治思维或者法治思维能力不强。防止和减少类似这些行为问题的再次产生，确实需要培育和强化党员干部自身的法治思维。
3、培养和强化党员干部的法治思维是由党员干部自身在社会主义建设中的榜样示范带动作用决定的
党员干部在日常工作和生活中的所思所言所行对其他社会成员起着形象塑造和榜样引领作用。只有广大党员干部牢固树立运用法治思维想问题、作决策、办事情的法治理念，才能带头尊崇和遵守宪法法律并自觉在宪法法律范围内活动；才能以上率下，从而形成良好的法治风尚；才能影响和带动全社会形成有事找法，干事依法、成事用法、纾解矛盾靠法的良好法治环境。
（二）紧迫性
培养和强化党员干部的法治思维，具有现实紧迫性。在现实工作中，一些党员干部缺乏运用法治思维和法治方式管理经济社会事务。有的虽然重视学习法律知识，但在处理问题时习惯于用传统的人治思维，欠缺把法律知识转换为法治意识和法治观念；有的认为法律是自己手中管理的一个工具，是管老百姓的，是约束别人的，自己却排除在法律约束之外，致使知法犯法、以言代法、以权压法、徇私枉法现象时有发生；有的只是口号化地把法治思维喊在嘴上、贴在墙上，但是从来没有认真地放在心上、握在手中。这些问题说明，培养和强化党员干部的法治思维是一项重大而紧迫的任务。
三、培养和强化党员干部的法治思维的路径
（一）树立党员干部对法治尊崇敬仰
只有党员干部从内心自发产生对法治认同和尊崇敬仰，才能在思想上自然而然形成凡事先从法治角度和思路思考，才能在行为上自觉地依法办事。因此，培养和强化党员干部的法治思维须牢牢树立对法治尊崇敬仰，进一步深化对法治的认识以及对法治发自内心的认同和遵循，把法治精神深深植入党员干部的心脑里。只有这样，党员干部主动、自觉和善于运用法治思维，有事找法，干事依法、成事用法、纾解矛盾靠法的良好法治氛围才能水到渠成。
（二）提高党员干部的法治素养
培养和强化法治思维，必须提高法治素养。注重提升自身的法治素养，是党员干部必须掌握的又一个工作制胜的看家本领。党员干部的法治素养越高，法治思维越强，法治能力水平也越高。
加强法治知识学习和更新，储备法治思维知识。在当今中国，法治已确定为党治国理政的基本方式，如果党员干部不学法、不懂法，连基本法律常识都不知道，怎么能当好人民公仆？导致党员干部在现实工作中缺乏法治思维的一个重要原因就是一部分党员干部法律知识贫乏、守法意识缺乏和法治精神困乏。党员干部要重视学法，不仅要认真学习宪法，学法的原则、原理、价值、精神等，而且要学习与本部门、本单位、本行业相关法律的知识和法律程序，更重要是积极用法分析解决实际工作中碰到的问题，率先垂范、身体力行地投入依法治理的工作。因此要加强党员干部的法治学习，最大限度地提高法律意识，养成依法办事、信仰法制权威的习惯。
形成善于用法的思维定势。在推进依法治国的过程中，党员干部都应主动适应全面深化改革和社会发展需要，把法治思维作为解决问题、推动工作时自发产生的需求和首要选择，养成依法办事的良好习惯。遇到问题和矛盾时，善于用法治思维定势推动经济发展新常态；善于用法治思维定势深化改革；善于用法治思维定势解决问题、协调关系、处理纠纷，化解矛盾；善于用法治思维定势把不稳定因素消除在萌芽状态，维护社会稳定。
（三）完善依法治国的决策问责和纠错机制
仅仅依靠自觉自愿就能让党员干部运用法治思维是远远不够的，必须有良好外部环境和强有力的制度保障，为此，必须建立健全依法治国的决策问责和纠错机制。要通过强有力的倒逼机制，积极营造有利于党员干部自觉运用法治思维的良好外部环境。一是规范权力运行，把权力运行置于制约之下。二是严肃追究相关人员责任，完善对不作为、乱作为的违法违纪行为的责任追踪机制。三是保证对党员干部的有效监督，健全质询、责任审计、引咎辞职、罢免等法治制度。
（四）用良好社会环境和法治环境氛围滋养熏陶党员干部法治思维
培育法治思维，必须营造良好社会环境和法治环境。党员干部是我国法治精神的传播者和塑造者，要勇于担当起以实际行动改善法治环境的责任。用良好社会环境和法治环境熏陶法治思维。
1、重视法治思维教育工作。把形成法治思维定势和培育法治精神作为在党员干部队伍中法治思维宣传教育的重要目标。法治思维的养成不是简单的学习法律知识，而是在重视法律知识传授的同时，更加重视法治思维和法治精神的培育。因此，促进党员干部法治思维的形成，要加大党员干部学法、用法以及案例分析；要增加事前法治思维教育和事后运用法治思维的效果评价延伸，增强党员干部对法治思维定势的认知，引导党员干部主动依法办事，自觉形成法治思想；要加大宣传推广法治正反典型经验，激励党员干部运用法治思维和法律手段解决问题、协调关系、处理纠纷，化解矛盾，善于运用法治方式治国理政。
一、法律至上与权力至尊的冲突
法治思维与人治思维的区别不在于是否强调完备的法律制度的重要性，也不在于是否主张把法律作为基本的社会治理手段。两者的根本区别在于，法治思维倡导法律至上，人治思维迷恋权力至尊。法律至上与权力至尊的冲突是法治思维与人治思维最根本的冲突，正是由于这一冲突，法治思维与人治思维必定是不兼容的，难以实现相互融合。人治思维并非不重视法律，但是人治思维中的法律只是当权者实现个人意志的工具。人治思维情境中的权大于法，权力支配一切，法治思维情境中的法大于权，法律具有至高无上的权威。
在确立法律权威的过程中，法治思维特别重视政府的作用，强调政府尊重法律从而引领社会大众尊重法律。而在人治思维中，政府对法律缺乏最基本的尊重和敬畏。对法律采取实用主义的态度，自己需要时就大讲法律；当讲法律对自己不利时，就把法律毫不犹豫地抛在一边。
在法治思维中，法律面前人人平等，任何个人无论贫富贵贱都没有凌驾于法律之上的特权，即使是位高权重的执政精英也必须服从法律、严格依法办事。在人治思维中，法律因人而异，人人平等之类的话语只是毫无意义的说辞而已。在面对弱者时，法律的威严神圣不可侵犯；当有权有势者在场时，法律则沦为任由强权者随意摆布的玩具。
在法治思维中，法律的至上权威总是与司法机构的独立性联系在一起，所以法治思维特别重视司法独立，把司法独立视为法治的关键要素，强调司法机构能够依照法律规定独立行使职权，任何行政机关、社会团体和个人都不能随意干涉。在司法独立的前提下，司法机关可以通过司法程序审查政府行为的合法性，促使政府机构的运作依据法律并服从法律，从而确立法律的至上权威。在人治思维中，司法机构只是政府权力的依附物，是实现执政者意图的工具。
二、保障权利与漠视权利的冲突
保障权利是法治思维的灵魂。法治思维特别重视法律保障公民正当权利的基本功能，强调普通公民的权利神圣不可侵犯。公民的基本权利通过法律的至上权威得以确认并受到强有力的保障，法律最大限度地抑制暴力、强权对公民自由权利的粗涉。公民的法定权利限制了政府权力的作用空间，划定了政府机构行使权力时不可逾越的边界。一旦政府权力超出法定的作用空间而侵入公民的私人领域，公民可以借助法律手段积极回应，司法机构就会追究有关政府机构和官员的法律责任，迫使政府机构和官员停止权力滥用并对受侵害的公民作出必要的补偿，从而捍卫公民的合法权益。
在法治思维的视野中。能够保护公民正当权利的法律是正义的良法，侵犯公民正当权利的法律是不正义的恶法。正义的良法不但保护多数人的正当权利，而且也保护少数人的正当权利。与法治思维相反，人治思维高度关注公民的义务，把许许多多的义务随意强加给公民，而对其权利毫不在意。在人治思维的框架下，法律充当的是管民、治民的工具，而不是保护公民权利的屏障。当正当权利受到当权者的肆意侵犯时，公民无法指望借助法律途径维护自己的权利，因为在人治思维主导的社会环境中利用法律途径维权不仅效率低下、成本高昂，而且更重要的是，维权的结果常常因为得罪当权者反而使自己的正当权利受到更严重的侵犯。无奈之下，公民只能寄希望于通过告御状、上访等方式得到明君、清官的垂青。但是，对大多数有冤情的公民来说，他们遇到明君、清官的概率是极其低的，他们的权利诉求得到有效回应的可能性微乎其微。
在法治思维中，社会成员对法律的认同与服从是极其重要的，这种对法律的认同与服从建立在社会成员期待法律能够保障自己权利的基础之上。法治思维主张通过至高无上的法律确认社会成员的正当权利，为社会成员追求自己的利益、捍卫自己的权利提供可靠的保障，以此来增强社会成员对法律的认同与服从。在人治思维中，由于法律只是压制民众的工具而不是保障民众权利的手段，所以民众对法律不可能产生认同感，他们不会自觉地守法、护法，而只是迫不得已出于避害的考虑才顺从法律。
三、规范权力与放纵权力的冲突
在法治思维中，人性是有缺陷的，而且这种缺陷不可能通过社会发展和个人的自我修养予以消除；如果缺乏有效的制约，任何掌握权力的人最终都会滥用权力。法治思维不相信通过道德教化可以让当权者善用权力，而是高度重视通过严密有效的法律制度给当权者套上紧箍咒，以保证当权者即使存在滥用权力的不良企图也难以为恶。而在人治思维中，人性是善的，只要让道德高尚的人拥有权力，或者只要加强对当权者的道德教育，权力就不会被滥用。人治思维极力倡导修身养性，似乎只要找到了能够严格自律的好官、清官，权力自然就会被合理运用，根本不需要通过法律制度对当权者的权力进行有效制约。
法治思维强调，法律的首要功能是制约政府权力。为了有效制约政府权力，必须通过法律制度实现权力的分立，在制度层面上消除过分集中的权力，并按照法律程序严格限定权力行使的边界及方式，规范权力的正当使用。相反，人治思维主张高度集权，权力高度集中与人治思维如影随形。在权力高度集中的背景下，权力不可能得到有效制约，它必定是放纵的、恣意妄为的。而放纵的权力必然导致严重的腐败，政治清明最多只能成为昙花一现。当然，有时候人治思维对腐败现象也深恶痛绝，甚至会倡导声势浩大的反腐风暴，但是，由于人治思维主导的反腐败不可能致力于消除过分集中的权力，不可能在制约权力的有效制度问题上痛下工夫，腐败滋生蔓延的制度病源始终存在着，因此，这种反腐败往往造成腐败分子前赴后继，腐败越反越猖獗。
四、注重程序与拒斥程序的冲突
是否重视程序是区分法治思维与人治思维的重要标准。法治思维特别注重程序，强调要对制度运行过程的每一个环节都作出明确的规定，使制度的每一个原则和每一条内容都能够具体化为可操作性的规定。在法治思维中，法治内在地蕴涵着一系列合理有效的程序，没有程序保障的法治无非是海市蜃楼。只有在程序公正科学的基础之上，法治建设才会富有成效。公正科学的程序是法治的基本构架，程序的完善程度是法治完善程度的基本标志。法治的演进过程，实质上就是法治程序不断优化升级的过程。因此，为了确立和完善法治，法治思维特别强调公正科学的法治程序的优先地位。通过确立公正科学的法治程序，提升制度运行的规范化水平，消除制度运行中的不确定性，增强人们对未来的确定预期。如果一项制度缺乏公正科学的程序，那它就必定是存在严重漏洞的不健全制度。缺乏公正科学的程序，不但会造成制度运行的成本大大增加，而且会导致制度运行的结果出现无法预见的不确定性，这显然与法治旨在消除不确定性和随意性的基本理念相背离。
法治思维的基本特征是强调按照既定的程序办事，即使出现了这样那样的失误，也必须通过限定的程序去加以纠正。人治思维中的执政阶层和公众则普遍轻视程序，许多程序设计不严密、不规范，人们常常因为权宜之计而随意抛弃既定程序，造成权力运行恣意专横，处理问题反复无常。在人治思维主导的社会中，虽然也存在着各种各样的规章制度，但是，这些规章制度普遍缺乏公正科学的，程序作为支撑。许多制度在运作过程中，呈现出极其明显的随意性、不确定性。程序是制度顺利运行的基本保障，如果缺乏具体规则、基本步骤、明确时限等方面的程序安排，就必然造成制度形同虚设，在实际运行中变形走样。由于人治思维认识不到程序的重要价值，所以人洽思维主导建立的诸多制度必定存在显而易见的大量缺陷和漏洞，这就为制度的执行者提供了巨大的自由裁量空间和腐败机会，使他们能够从个人和小团体的特殊利益出发随心所欲地滥用权力，严重侵犯公众利益、践踏公平正义。
五、公开透明与暗箱操作的冲突
法治思维倡导办事公开透明，权力在阳光下运行。人治思维则迷恋暗箱操作，事情无论大小都喜欢搞得神神秘秘，让人摸不着头脑。
在社会生活中，最终掌控权力、行使权力的总是少数人。而少数人的权力从根本上说是来源于社会大众，当权者只是代表社会大众行使权力。因此，法治思维十分重视权力运作的公开透明，强调当权者有责任和义务以公开、透明的方式行使权力。一般来说，权力运作的方式越公开越透明，官员在行使权力时滥用的可能性就会越小，滥用时被追究责任的可能性就会越大。反之，权力的暗箱操作越普遍，社会大众分辨政府机构和政府官员权力运作是否越轨的难度就会越高，即使知道越轨了，公众也缺乏足够的证据和能力通过正当途径去有效阻止政府机构和政府官员的越轨行为。
二、哲学视野下法治思维的基本特征
“法治思维是一种规则思维、程序思维，它以严守规则为基本要求，强调法律的底线不能逾越、法律的底线不能触碰，凡事必须在既定的程序及法定权限内运行”[2]。对于党员干部而言，从决策到施政，从执政到行政，必须具有法治思维，让每一个环节都必须在法治的轨道上进行。
（一）主体性
十八届四中全会的召开，标志着我国的国家治理由“法制”到“法治”的理念变革和提升。从“法制”到“法治”，是主体法治素养提升的必然产物，将有效地防止法治主体向法治客体的异化。法治，作为迄今为止最为理性的一种制度安排和设计，对于资源配置和正义分配具有最科学的保障。然而，作为法治核心要素的法律，从一开始，就被作为一种外部性的、异己的存在物，所以“法治从一开始就被退化为主体以外的异己力量。”[3]法治作为异己的力量而存在，正是制约中国制度文明的最大障碍。实现国家治理能力现代化的核心就是要进行主体的角色建构和意识内化，让法治从一种知识发展为一种内心的认同和接受，逐步同化为自己的价值观、人生观和生活观，挺立主体性。主体性是主体实现自我意识、自我价值所表现出来的属性。在法治中国的语境下，法治思维和法治方式正是构建主体性的核心要素。构建法治主体性，就是法治实现“工具性操作”向“正义性建构”[4]的转变的过程。在这个转变过程中，法治思维无疑处于基础性的位置。法治思维是一种法治自觉。改革开放以来，中国快速发展，支撑中国快速发展的因素很多，但法治自觉对于中国人的精神生活和社会发展的意义确是重大而深远的，“无法无天、造反有理”的革命思维和政治思维逐渐退出了历史舞台。“精神自觉是精神自信的前提和基础”[5]。法治思维是一种法治自信，它是“根植于主体内心深处的一种法治体认与文化认同而非仅仅是对规则的外在服从”[6]。法治思维的提高，就是主体对于法治的选择不是一种外在利益的考究，而是出于内在的一种生活需求，法治成为主体的生活方式而存在。
（二）系统性
系统，是由若干相互联系、相互作用、相互依赖的要素结合而成的，具有一定的结构和功能，并处在一定环境下的有机整体。系统思维就是以系统论为思维基本模型的思维方式。系统是由多个要素组成，但系统思维并不是对各个要素认识的简单相加，它是从系统和要素、要素和要素、系统和环境的相互联系、相互作用中综合地、全面地考察认识对象，是一种逻辑抽象能力，是一种整体观、全局观。法治思维是一种系统思维，它贯穿于法治建设的各个环节，指出，“全面推进依法治国是“围绕中国特色社会主义事业总体布局，体现推进各领域改革发展对提高法治水平的要求，而不是就法治论法治。”[7]法治建设是一项复杂的、系统工程，需要前赴后继、长期不懈的努力。法治建设的复杂性、系统性决定了法治思维的系统性。法治思维的系统性，一方面要求我们摒弃法治无用论、法治虚无主义；另一方面也要求我们摒弃法治万能论、法治浪漫主义，克服什么事情“一法治就灵”的幻想。
（三）实践性
在传统认识论的基础上，马克思提出了科学的认识论。之所以马克思主义认识论是科学的，就在于马克思主义将认识和实践有机统一，将认识论和本体论相结合，“将实践提升到哲学世界观的核心地位，使其不仅具有认识论、历史观、价值论的意义，而且成为一种普遍的哲学思维方式，这也是对于哲学的一种全新理解，表明了一种新的哲学观”[8]。坚持马克思主义实践论思维方式，就是要人们在创造性思维过程中，必须参与实践，必须在实践中促进思维的进一步发展，在实践中检验思维成果的真理性。当然，法治思维也是在法治实践过程中产生、发展，并接受实践的检验。法治思维的养成特别是法治能力的提高，更要靠实践。党员干部牢固树立法治思维，就要躬身实践，在实践中严格按照法律规定办事，没有法律规定的，遵循法治原则和法治原理处理，做到既坚持原则，照章办事，又要解放思想实事求是，不断提高法治思维和依法办事能力。
（四）辩证性
唯物辩证法是科学的世界观和方法论，法治思维是对各种价值观和正当利益进行合理平衡的综合思维，是权衡性和辩证思维的集中表现。法治思维的辩证性核心要义就是辩证看待法治本身。法治建设作为一门理性的科学，有着自身规律，但是又不能脱离具体的时空条件，必须坚持一切从实际出发。欧洲特殊的历史环境、地理环境和文化传统，产生了以契约精神为核心的法治传统，这推动了欧洲的发展。中国，从文化源头就致力于建构“大一统”，宗法制度建构的熟人社会形成了以仁义礼智信为核心的礼治传统。法治与礼治的结合，是一个漫长而曲折的过程，不可能一蹴而就。另外，法治作为一种治国方式，其本身就只是一个相对“善”，有其局限性。孔子曾云：“道之以政，齐之以刑，民免而；道之以德，齐之以礼，有耻且格”（《论语·为政》），建构起以羞耻之心为代表的道德主体，才能弥合法治之缺陷，所以十八届四中全会指出，“以法治体现道德理念、强化法律对于道德建设的促进作用，以道德滋养法治精神、强化道德对于法治文化的支撑作用，实现法律和道德相辅相成、法治和德治相得益彰”。
三、哲学视野下养成法治思维的路径
思想是行动的先导，思想方法决定工作方法。党员干部用不同的思想方法考虑问题、谋划工作，就会产生不同的结果。对于新时期的党员干部，强调必须掌握六大思维方法[9]，其中，法治思维是其中之一。
（一）培育敬畏意识
敬畏，是人面对神圣事物而产生的恐惧、尊敬及惊奇的感受。时刻持有敬畏之心，是一种态度，也是一种信念，更是一种素质，是内在精神境界和价值追求的自然外化，孔子将是否有敬畏之心作为区分君子与小人的界限，“君子有三畏，畏天命，畏大人，畏圣人之言，小人不知天命而不畏也。”提高法治思维，首先就要有敬畏之心。一个无知无畏的人，不可能有主体意识的，更不会有法治思维。对于党员干部而言，养成法治思维首先就要培育对法治的敬畏意识，心有所敬，行有所循，心有所畏，行有所止，自觉尊法敬法、守法护法，把法治当作一种生活方式和信仰追求，敬法畏法，守法护法。敬法畏法，是法治威严的外现，也是法治信仰的体现，始终相信法治能够解决问题、处理矛盾、维护公平、坚守正义；守法护法，是现代社会的生活方式，不僭越不逾越，心有所畏，言有所戒，行有所止。
（二）增强整体意识
法治思维的基本特征就是系统性，就是全局思维或者整体思维，这是马克思主义唯物辩证法的整体性和全面性的要求和体现。因此，培养法治思维，立足和把握依法治理全过程至关重要。在过去的实践中，特别是在法治建设还不完备的时期，“先行先试”思维让很多改革突破法律的规定，改革“于法无据”，这在一定程度上推动了中国的发展，但对于法治建设乃至于构建政治文明而言，是不利的。十八届四中全会提出，“要做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要”，“实践证明行之有效的，要及时上升为法律。实践条件还不够成熟、需要先行先试的，要按照法定程序作出授权。对不适应改革要求的法律法规，要及时修改和废止”。这实际上科学回答了改革和法治的辩证关系。新时期新形势，提高党员干部法治思维和法治能力，要求其在行使公权力的时候，时刻审视其行为的目的、权限、内容、手段、程序是否符合法治要求，牢守法治底线和权力界限,守好底线，不碰红线，不越边线。
（三）提高民主意识
民主，是人类普遍追求的一种价值理念，也是中国特色社会主义的本质要求。中国共产党沿着“无产阶级民主”、“人民民主”、“民主制度化、法律化”、“社会主义民主政治建设”的思想轨迹，努力追寻着民主价值，不断完善中国特色社会主义民主制度建设，努力保障人民当家作主的主体地位。十报告提出要“更加注重改进党的领导方式和执政方式”、“更加注重健全民主制度、丰富民主形式保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”、“更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用”。提高法治思维，党员干部要逐步增强民主意识，不断提高民主素质。增强民主意识，必须坚持民主集中制。始终坚持民主集中制，尊重人民主体地位，是凝聚智慧、科学决策的必然要求，是改进工作方法、提高党性修养的重要体现。增强民主意识，必须切实推进决策科学化、民主化和制度化。十八届四中全会指出，一方面“把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论确定为重大行政决策法定程序”，另一方面要“建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制”[10]，用责任倒查倒逼科学决策。十八届四中全会通过的《决定》从积极和消极两个方面对科学决策、民主决策和依法决策作出了明确要求，确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。
（四）克服侥幸意识
同志在十八届中央纪委三次全会上强调，领导干部要心存敬畏，不要心存侥幸。何谓侥幸？法国哲学家狄德罗曾说，人生最大的错误,往往就是由侥幸引诱我们犯下的,当我们犯下不可饶恕无从宽释的错误之后,侥幸隐匿得无影无踪，而我们下一个拿不定主意的时候，它又光临了。心存侥幸，就会胆大妄为、胡作非为，自以为能够瞒天过海，殊不知，法网恢恢疏而不漏。古人常言：“祸兮，福之所倚；福兮，祸之所伏。”心存侥幸，必有不幸。十八届四中全会指出，党规党纪严于国家法律，党的各级组织和广大党员干部不仅仅要遵守国家法律，而且还要按照党规党纪以更高标准严格要求自己。落实全面从严治党，一方面要筑牢制度的笼子，让权力在制度笼子中、在阳光下运行，运用党内法规把党要管党、从严治党落到实处，另一方面还要注重对党员干部的法治教育，加强自我教育、自我管理、自我完善，不断提高党员干部的法治素养和依法办事能力，促进党员干部遵守国家法律法规，并以身作则，以上率下。
中图分类号：G41 文献标识码：A 文章编号：1673-9132（2016）12-0350-112
随着我国党校教育的深入开展，领导干部的素质有了很大程度的提高，具备了一定的法律素养。党的十明确要求领导干部要有运用法治思维和法治方式去解决问题的能力，并提出了建设法治强国的目标。随着法治思维和法治方式的提出，领导干部对法治有了更加本质的认识，要求领导干部在执政理念和方式及行为准则上更加贴近依法治国的要求。现阶段，领导干部的执政能力需要运用法律武器去解决问题、深化改革、推进发展等。随着时展，党校法治教育不能照搬以往的培训方式和内容，应该要有所创新和突破。
一、党校法制教育要以培养领导干部的法治信仰为前提
领导干部在形成法治思维和法律方式之前一定要先形成法律理念，因为理念对思维起着决定性的作用。社会主义条件下的法律理念是指在依法治国前提下的与此相关的观念、信念、价值观的总和，它对立法、守法、用法起着指导和调节的作用。社会主义法治国家的公民和领导干部，培养其法律理念是进行依法治国的基本目标；实现这个目标的前提是要形成强大的法律信仰，要使公民从内心对法律的效力和解决问题的效果产生信仰，尊重法律，切实地将法律当做法治国家的灵魂和支撑。法律信仰是形成法律思维和法律方式的重要前提，是领导干部重要的精神动力和精神支柱，是形成法治社会、长治久安的基石。
近些年来，我国的法治建设取得了一系列骄人的成果，极大地促进了我国政治与经济健康的发展，但是各级政府干部在运用法治思维和法治方式的时候与人民的期待和法治国家的基本要求还存在着差距。极少数领导干部经常无视法律的存在，坚持个人主义和特权主义，利用非法律手段参与政治和经济事务的管理，甚至干涉正常的司法活动，造成了极其恶劣的影响，诋毁了领导干部在人民群众心目中的形象。探究其根本原因，是因为领导干部没有形成法律信仰，没有真正意识到法律的效力和功能价值。因此，党校法治教育作为一项重要教学内容，在很大程度上能够促进领导干部形成法律信仰，能够是领导干部通过法治思维充分发挥其执政作用。在党校法治教育中要帮助领导干部树立起以人为本、以法为尊的价值观念，在追求公平正义的基础之上能够自觉运用以宪法为主要内容的法律体系当做行为规范，能够运用法律头脑和法律手段来解决问题，推动工作的前进，自觉拥护社会主义法律体系的权威，做遵守法律的领头人。
二、党校法治教育要以培养领导干部的法治思维为基础
领导干部法律思维形成的标志是指能够自觉地遵守法律法规，能够善于运用法律的手段维护国家的尊严、提高政府的行政能力，能够将法律作为判断是非和处理事务的标准。对于领导干部来说，只有将法治思维和法治方式结合起来，才能够不断地在总结历史经验的基础之上，深刻把握执政规律，在执政能力能够做到高级自觉性。同时领导干部的法治思维和法治能力结合的强弱直接影响党的国家的长治久安。
在党校的法治教育中，法治思维具有一定的特征：首先，法治思维具有一定的规则性，它在一定程度上表明了众人的意志和社会认可的行为规范。规则性思维强调了普遍性要优于特殊性，同样的法治思维要求运用法律规则来处理事务，要求众人服从明确的行为规范和行为底线。其次，法治思维要求执行者具有权利义务思维，要求执行者要站在权利和义务的角度去分析问题、解决问题。最后，法治思维是一种程序性思维，要求处理事务的过程中要符合公开透明的规则和程序，以保证在程序规则上能够最大程度的维护公平正义。
领导干部通过党校法治教育的培训，能够做到在实际工作中有效地运用法律武器和进一步培养法律思维的能力。对于广大领导干部来说通过党校的法治教育学校首先要做到依法行政，自觉做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，拥护法律制度的权威，保证做到公平正义。另外，领导干部要以实际行动维护法律和行为规范的权威性和严肃性，维护公民的合法权利，坚决守法护法，不搞特权和专制。最后，领导干部要带头普法学法，努力弘扬我国的法治建设。
三、党校法治教育要以培养领导干部的法治思维为内容
党校法治教育要明确将法治思维和法治方式结合起来作为提高领导干部法制性的平台，党校的法治教育在扩展其广度的同时还有赋予法治教育的内涵，从而进行深度地法治推广。党校法治教育要以培养领导干部的法治思维为内容，一是注重党校法治教育的总体设计，注重教学内容、方式方法的科学性和系统性，确定工作制度保障，形成法治教育的常态化，同时要形成失效理念，避免培训的形式化和过程化。二是优化党校法治教育的内容，注重其时代性的提高，着重介绍当前的相关法治领域的发展趋势，扩充领导干部的发散式思维。三是进行教育模式的创新，针对领导干部的工作内容和工作层次的不同有针对性地设计课程内容，要注重导向型、参与型和渗透型课程的设计。四是强化党校法治教育师资队伍的建设，发挥党校专制法学教师的作用，加大教师的政治意识和发展意识的培养，加强与高校的合作，不断充实教师队伍，同时可以建设专门的法律顾问团，发挥将其作为领导干部助手的作用。
总之，随着我国法治建设的不断加强，进一步提高领导干部的法律素养是必然性的要求。在法治思维和法治方式得到社会重视和推行的潮流中，我国党校法治教育应该要与时俱进，通过法治教育培养领导干部的法治信仰，促进领导干部法治思维与法治方式的有效结合。因此，我国党校的法治教育必须严抓教学内容、创新教学方式、提升师资水平，只有这样才能够更好地建设法治强国。
参考文献：
[1] 赵越.领导干部法治思维能力提高探析[J].沈阳干部学刊，2013（4）：37-38.
党的十八届四中全会《决定》指出，全面推进依法治国，基础和重点都在基层，基层治理法治化水平直接关乎社会稳定大局，意义十分重大。
一、基层社会治理法治化是现代社会治理的应有之义
现代社会治理的核心就是法治。法治一方面通过调节其特有的结构调节社会关系，并在此基础上对社会治理的合法性加以解决。另一方面法治通过国家强制性保障社会治理活动的法律权威性；最后法治通过确定边界和底线使社会治理活动有可预期性。法治中国建设的重点和基础就是基层社会治理法治化，社会矛盾和冲突多发于基层，集中体现于基层治理中，伴随着社会转型和经济转轨，加速推进基层社会治理法治化已成为现实问题。基层社会治理法治化于现代社会治理和国家治理能力现代化而言有着无法替代的作用，主要体现在可以提高社会治理方式的创新程度，充分调动各方面积极性，实现社会治理资源的整体优化。换一个角度来讲，基层治理法治化是体现和反映国家治理能力的“风向标”。
就我国当前国家治理能力和治理体系建设实际情况来看，基层治理法治化所起的作用是关键性和基础性的，同过去以“管控思维”为主体的社会治理方式相较而言，法治化治理方式能够最大程度实现人民群众的利益诉求并在最大范围内聚集民意。法治化治理方式通过制度建构方式，运用法律手段，可以最大限度杜绝管理部门、管理人员的“不作为”、“乱作为”，真正实现“运用法治思维和法治方式化解社会矛盾”等目标。
二、社会治理的法律属性包含法治思维和法治方式
从理论而言，社会治理是一项公共职能，为了实现这一公共职能，社会治理的主体可以采用行政命令，行政计划、行政处罚等一系列管理手段。因此，“社会治理”在很大程度上可以讲本质上就是公权力的行使，是行政行为的实施。在现代法治国家，只要是权力的实施行使，就必须受到法治约束，只要是权力的意思表示就必须符合法治精神。社会治理采取的行政行为本质就是法律行为，这是社会治理的法律属性。这一点从根本上决定了社会治理中必然包含法治思维和法治方式的普遍运用。具体而言，体现在以下方面：一是运用法治思维和法治方式实现社会治理主体的法治化。就社会治理的国家公权力而言，管理职能之间的空缺、重叠和冲突都需要运用法治思维、法治机制和法治方式协调、沟通和解决；就社会治理的社会公权力而言，公共职能与国家职能的界限、分工、冲突需要运用法治思维和法治方式明确、指导和协调。二是运用法治思维和法治方式确保社会治理行为的法治化。社会治理行为作为一种行政行为，体现了行政行为一般性原理，体现着自由裁量权的运用。而且现实中，在社会治理中，这种自由裁量权的行使会直接面对尖锐的利益冲突、强烈的价值碰撞和巨大的社会诉求，其运用得当与否将最直接影响国家形象及公民的法治信仰。三是运用法治思维确保社会治理责任的法治化。有权力就有责任，责任是权力的本质属性，而且这种责任应当且必须是一种法律责任。法治思维与权力思维的差异之处就在于是否承认权力的最高性。法治思维认为法律的权威高于权力，公权力的行使者必定需要承担相应的法律责任。
三、运用法治思维和法治方式推进基层社会治理存在的问题
（一）存在制度障碍
虽然国家层面和地方层面都有关于基层社会治理的法律、法规、规章和条例。但从现实情况看，实现社会治理法治化面临着严重制度障碍：其一，现在制度已经相对落后。我国原有相关法规是适应传统社会管理模式而形成的，社会管控思维严重，与基层社会治理法治化要求的法治思维和法治方式相去甚远，出发点和制度建构的主要做法完全不同，无法适应当前社会发展。其二，立法相对滞后。进入新时期以来，特别是党的十以后，实施由“社会管理”向“社会治理”，由“行政色彩”向“法治主导”转变以来，许多地方在实践中已经做了许多有益尝试，且取得了一系列富有创新意识的成果，但是相应的立法工作却显得滞后，特别基层自治组织、基层治理机制合法性问题，涉及老百姓利益保障问题的许多方面仍未纳入法治保障轨道。其三，法规效力层级不足。从目前现实情况来看，从国家立法层面来看，有关基层社会治理的法规较少且缺乏可操作性。许多地方通过地方政府立法对现实矛盾加以调节，但是这些地方性法规效力不高，甚至因为没有先例可循，在一定程度上违反相关上位法规的问题。使运用法治思维和法治方式推进基层社会治理的基础不复存在，何以谈其效果和作用？
（二）运用法治思维和法治方式的能力不足
党的十八届四中全会《决定》提出：“党员干部是全面推进依法治国的重要组织者、推动者、实践者，要自觉提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力。”因此，全面推进依法治国，关键在党，关键在人，关键在于提高各级领导干部的法治思维和依法办事能力。当前基层社会治理主体，特别是一些党员干部运用法治思维和法治方式的能力不足，一方面体现在党员干部的法律知识储备不够、依法治理的传统和氛围缺失，另一方面是在客观上大量存在许多领导干部不愿意用法治思维和法治方式，而是采取行政手段的“短、平、快”，更有甚者提出法治方式让其“畏首畏尾”，在一些场合发表进一步加强社会管控的传统思维。
（三）行政手段的路径依赖
随着经济社会发展，特别社会结构和利益需求呈现多元趋势越来越明显的背景下，行政手段难以“一招定天下”，需要多种手段协调，其中法律手段应该成为主导，如前所述，行政手段应在法律框架设立的范围内发挥效用。过去中国，在人-单位-国家这样的架构下，通过上行下达执行行政命令实现社会治理确实有着无法比拟的优势，但是面对社会主体的多元化和社会分层的现实情况，过分依赖行政效率只会导致基层社会治理陷入僵局，而且极易导致权力寻租，导致腐败。这样的路径依赖极易发生打着“发展压倒一切”等片面观点的旗号，时不时发生突破法律边界的行为，甚至侵犯公民权利，认为改善了群众生活，尽管违法但是可以被理解。如此种种，突破法律边界和底线，不惜一切代价和手段处理矛盾纠纷，最后结果往往是进一步激化矛盾，是短视行为，于长远发展有百害而无一利。
四、运用法治思维和法治方式推进基层社会治理的有效路径的思考
（一）最关键的是领导干部要具有法治意识和法治观念
通过自觉学习，增强宪法法律至上的理念，通过法治思维进行思考，将依法治国、依宪治国的理念内化于心；通过比较法治思维、法治方式与人治思维、人治方式在治国理政方面的优劣，使领导干部充分认识运用法治思维和法治方式治国理政的必要性，改变过去那种“以言代法”、“以权压法”的“人治”思维模式，以法治眼光看待一切，明确法定职责必须为、法无授权不可为，决不允许任何领导干部有超越法律的特权，始终牢记法律底线不可触碰、法律红线不可逾越；通过干部教育培训等多种形式，潜移默化地影响领导干部的法治精神、法治意识和法治信仰，使领导干部成为法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者。
（二）重视正面引导和反面警示两方面作用
榜样的力量是无穷的，要充分运用正面典型的引导作用，使领导干部养成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治习惯。同时对反面典型的警示、警戒作用不能忽视，应在组织、人事管理等重点领域坚持给人治亮“红灯”，只有这样才能促使所有领导干部自觉提高运用法治思维和法治方式的能力。
（三）要在领导干部政绩考核上强调法治指标
正如党的十八届四中全会公报指出的：“提高党员干部的法治思维和依法办事能力，把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩的重要内容，纳入政绩考核指标体系。把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部重要内容。”因此要将法治指标纳入对各级领导干部的考核之中，把法治建设成效纳入政绩考核指标体系，各级组织部门要把是否具有法治思维、法治方式和法治能力作为考察干部的重要内容，提拔重用那些运用法治思维、法治方式的领导干部，通过激励机制，促使更多领导干部积极运用法治思维和法治方式解决问题。
（四）要积极营造法治环境
推进法治文化建设，努力营造稳定有序的法治文化氛围，使领导干部习惯法治思维，习惯用法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定，使其养成良好的法治思维习惯，形成优秀的法治思维品格，养成良好的法治能力，形成推进依法治国的良好法治氛围。
崇尚宪法和法律的权威，根据法律思考，把法律当成思考、解决问题的出发点和归宿。法治思维在现阶段主要指限制、约束权力任意行使的思维。法治思维改变了一些领导干部思想中存在的重权力轻权利、重治民轻治官、重管理轻服务等思维误区；法治方式指领导干部遵循法治原则和法治精神依法治理，通过制定、执行法律，运用法律方法治国理政的行为方式。法治思维与法治方式的核心是用权利制约权力，加强对权力运行的监督和制约，强化对权力行使的约束和规范，约束公权力、保障私权利。
总之，我们需要提高领导干部的法治素养，坚持法治导向，提升法治能力，推进基层社会治理法治化建设。
执政者主动、自觉和善于运用法治思维和法律手段治国理政，会促进相应国家、地区的法治实践，反过来，一个国家、地区的法治实践又会给予相应国家、地区执政者更主动、自觉运用法治思维和法律手段的动力、促力。一个国家、地区一旦形成了这种良性互动，即可认为其已步入了法治运作和科学发展的正轨，进入了法治社会的常态。
如何切实提高各级国家机关公职人员特别是领导干部运用法治思维和法律手段治国理政的能力呢？这需要在理论上对“法治思维”和“法律手段”的涵义、“法治思维”和“法律手段”的关系，以及“法治思维”和“法律手段”与法治的关系有正确的认识和理解，并在此基础上，探讨如何培养国家公职人员特别是领导干部的法治思维，提高其运用法律手段治国理政能力的方法和途径。
法治、法治思维与法律手段的涵义与相互关系
要明确“法治思维”和“法律手段”的涵义，首先要明确“法治”的涵义，对“法治”有一个正确的认识和理解。
法治。“法治”是相对于“人治”而言的。作为一种治国理政的方式，法治相较于人治，重视法和制度的作用甚于重视用人（选贤任能）的作用，重视规则的作用甚于重视道德教化的作用，重视普遍性、原则性甚于重视个别性和特殊性，重视稳定性、可预期性甚于重视变动性和灵活性，重视程序正义甚于重视实体正义。
但是，法治重视法和制度的作用并不否定用人（选贤任能）的作用。法治不仅不排斥选贤任能，而且追求和保障选贤任能，通过选贤任能实现法治的目标。而“人治”则是指执政者依其个人意志和偏好治国，“人治”并非指选贤任能，重视人的作用，“法治”和“人治”是两种完全不同性质的治国理政方式，不可能二者相互结合，相互补充和“共存共荣”。
法治重视规则的作用甚于重视道德教化的作用并不意味着法治否定或忽视道德教化的作用。但是，历史和现实一再证明，因为道德教化具有重要作用就将之上升为与“法治”同等重要或更重要的治国理政方式是不正确和有害的。
法治重视普遍性、原则性、稳定性、可预期性并不意味着法治否定或忽视个别性、特殊性、变动性和灵活性。法律并非会把执政者治国理政可做和应做的一切都予以全面、具体和僵化的规定，让执政者只是依“法”（样）画葫芦。事实上，法律一般都会赋予执政者一定的自由裁量空间，只是这种自由裁量不同于“人治”的任意裁量，而是在坚持普遍性、原则性、稳定性和可预期性的前提下的自由裁量，是在追求实质正义和形式正义统一前提下的自由裁量。
法治重视程序正义甚于重视实体正义并不意味着法治否定或忽视实质正义。法治显然不是为法而法，为程序而程序，法治的目的是人的自由、幸福，即实质正义。法治在重视程序正义的同时，一定不能忽视实质正义，要通过运用法律的原则、精神和法律赋予的裁量权，尽量消除或弥补某些程序可能对实质正义的损害，实现程序正义与实质正义的统一。
法治思维。以上我们明确了法治的基本涵义。有了这个前提，我们对法治思维和法律手段的涵义就比较好理解了。所谓“法治思维”，是指执政者在法治理念的基础上，运用法律规范、法律原则、法律精神和法律逻辑对所遇到或所要处理的问题进行分析、综合、判断、推理和形成结论、决定的思想认识活动与过程。首先，法治思维是建立在法治理念的基础上的，一个平时没有法治理念的公职人员、领导干部遇到问题不可能突然形成法治思维；其次，法治思维是指执政者运用法律规范、法律原则、法律精神对所遇到或所要处理的问题进行分析、综合、判断、思考的过程。在这种过程中，执政者为认识和解决所遇到或所要处理的问题，首先要确定法律依据（包括法律规范、原则、精神），然后通过判断、推理，形成认识和解决相应问题的结论、决定。法治思维就是依这样的逻辑思考和认识乃至解决问题的过程。
法律手段。所谓“法律手段”是指执政者通过制定、执行法律、法规、规章，运用法律创制的制度、机制、设施、程序处理各种经济、社会问题、解决各种社会矛盾、争议，促进经济、社会发展的措施、方式、方法。广泛而言，法律手段包括立法、执法、司法，也包括对法律所创制的制度（如政府信息公开制度、行政许可制度、行政处罚和行政强制制度、行政复议和仲裁制度）、机制（如市场机制、监管机制、监督机制、解纷机制）、设施（如行政裁判所、人民调解中心、法庭）、程序（如行政程序、ADR程序）的运用、适用。“法律手段”有时是相对“经济手段”和“行政手段”而言，有时是相对“人治手段”而言。
三者的关系。法治、法治思维和法律手段的涵义既已明了，它们之间的关系也就跃然纸上。首先，法治决定法治思维和法律手段。法治思维和法律手段建立在对法治内涵和要素有明确认识和理解的基础之上，一个对法治内涵和要素不甚了解的执政者，不可能有什么法治思维，不可能主动、自觉和善于运用法律手段；其次，法治思维支配法律手段。执政者具有法治思维，必然会主动、自觉运用法律手段治国理政，反之，当他遇到需要处理的问题时，通常首先会想到人治手段，在必须和只能运用法律手段时，他也可能把法律手段用偏、用歪；第三，法治思维需要通过法律手段表现。法治思维虽然是一种思想认识活动和过程，但它必然要外化为法治行为，即通过法律手段治国理政。如果一个执政者只会用法律规范、原则、精神来分析和思考问题，而不能和不会用法律手段解决问题，尚不能认为这个执政者具有法治思维。法治思维与法律手段的关系是：有法治思维的人必然乐用（但不一定善用）法律手段，而运用法律手段的人却不一定有法治思维（其运用法律手段可能出于无奈，或可能仅以法为手段治民）；第四，法治思维和法律手段与一个国家、地区的法治实践具有互动作用。执政者主动、自觉和善于运用法治思维和法律手段治国理政自然会促进相应国家、地区的法治实践，反过来，一个国家、地区的法治实践又会给予相应国家、地区执政者更主动、自觉运用法治思维和法律手段的动力、促力。一个国家、地区一旦形成了这种良性互动，即可认为其已步入了法治运作和科学发展的正轨，进入了法治社会的常态。
法治思维的要求与法律手段的运用规则
法治思维与法律手段不是完全平行的概念和范畴，法治思维决定和支配法律手段。因此，我们讲法治思维的外化规则时用“要求”，而讲对法律手段的实施规范时用“运用规则”。
一是法治思维的要求。作为一个国家工作人员，特别是领导干部，在行使国家公权力时，无论是决策，还是执行，或者是解决社会矛盾、争议，基于法治思维，都应遵守下述五项要求，并在整个决策、执行和解纷的过程中随时和不断审视其行为是否遵守和符合这些要求：目的合法、权限合法、内容合法、手段合法、程序合法。如在行为过程中发现违反上述要求，应及时主动纠偏。
所谓“目的合法”，是指公权力行使者作出某一决策，实施某一行为，应符合法律、法规明示或暗含的目的。例如，《行政许可法》规定，行政机关实施行政许可，除可以当场作出行政许可决定的外，应当自受理申请之日起20日内作出许可决定，20日内不能作出决定的，经机关负责人批准，可以延长10日。依法应经下级机关审查后报上级机关决定的，下级机关应自受理之日起20日内审查完毕。《行政许可法》明确其立法目的是规范行政许可行为，保护相对人合法权益。但是，一些地方政府的某些规范性文件却完全违反了这一立法目的，如某省政府的关于采矿权证申办的规范性文件中，将《矿产资源法》规定由省级政府地质矿产主管部门审批和颁发采矿许可证的行政许可行为增添由县、市两级政府审批的前置程序，而且没有规定审批的条件和时限。这样，相对人申请采矿许可证就变得遥遥无期，《行政诉讼法》的立法目的无从实现。县、市两级政府的主管人员可以利用这种无条件和无限期的审批，让申请人请客送礼，本应获得许可但请客送礼不甚周到的先申请人可能得不到许可证，后申请但请客送礼周到的申请人反而获得了许可证。当然，该省政府的规范性文件不仅违反了《行政许可法》的立法目的，而且违反了《行政许可法》的明确规定：许可申请要经下级机关审查的程序只能由“法”而不能由文件规定；即使由“法”规定，也不能突破20日审查期限的限制。如果全国各地这样的文件盛行，《行政许可法》就实际被废止了。
所谓“权限合法”，是指公权力行使者作出某一决策，实施某一行为，应符合法律、法规为之确定的权限。例如，《土地管理法》规定，建设用地征地审批权只有国务院和省级人民政府享有。这就意味着省级以下各级人民政府都不具有征地审批权，如果其不经国务院或省级人民政府审批，即决定或批准建设用地，即为越权。但近年来全国各地这种违法越权批地用地的情况很多。据国土资源部《通报》公布，2010年上半年全国即发现违法批地用地行为3万件。
所谓“内容合法”，是指公权力行使者作出某一决策，实施某一行为，应符合法律、法规的具体规范以及法律的原则、精神。公权力行为要做到内容合法，行为者不仅要熟悉法律的具体规范，而且要了解和把握法律的原则、精神。用“内容合法”的要求衡量我们的许多公权力行为，其中大多存在这样那样的问题，以全国各地近年提出和的各种标语口号来说，违反法律规范、原则、精神的就为数不少。如网络和媒体上近年流传较多的有：“谁影响嘉禾一阵子，我就影响他一辈子”，“不强拆，不上访，争当良民好荣光”，等等。显然，提出和这些标语口号都是缺乏法治思维的。
所谓“手段合法”，是指公权力行使者作出某一决策，实施某一行为，其运用的方式、采取的措施应符合法律、法规的具体规范以及法律的原则、精神。法治思维要求，公权力行为不仅要目的合法，而且手段也要合法。一些公权力行使者往往对手段合法的要求不以为然，认为只要目的合法、目的正当，至于采取什么手段达到目的可以不予计较。例如江西宜黄强拆事件，导致被拆迁人自焚，一死两伤，宜黄的一位官员竟然还撰文提出，“从某种程度上说，没有强拆就没有我国的城市化，没有城市化就没有一个‘崭新的中国’，是不是因此可以说没有强拆就没有‘新中国’？”这种说法和认识显然没有法治思维的影子，而是人治思维的体现。确切地说，是人治思维的一个“亚种”—“政绩思维”的体现。
所谓“程序合法”，是指公权力行使者作出某一决策，实施某一行为，其过程、步骤、方式、时限等应符合法律、法规的规定（即法定程序）和正当程序的要求。法定程序的基本原则是公权力行为应公开、公正、公平，正当程序的基本要求是公权力执掌者对相对人做出不利行为应说明理由、听取申辩，不得自己做自己的法官等。对于法治思维的程序合法要求，许多执政者往往不予重视。例如，根据国务院《全面推进依法行政实施纲要》关于加强行政决策科学化、民主化和规范化的要求，各级政府推出对环境、资源和公民权益可能产生重大影响的决策，应通过座谈会、论证会、听证会等各种形式广泛听取社会公众和专家的意见，以避免决策失误给国家利益、社会公共利益和公民权益造成重大损失。但是，长期以来，许多地方推出的重大决策往往仅由党委或政府的常务会议拍板，甚至由“一把手”一个人拍板，既不听取人民群众的意见，也不听取专家学者的意见。如果有人质疑，他们便会拍胸脯担保没问题，最后一旦决策失误，造成重大损失，他们就拍屁股走人了事（所谓“三拍式”决策：拍脑袋、拍胸脯、拍屁股）。是什么原因导致了这些“三拍”决策呢？一个重要原因就是我们的执政者缺乏民主科学的程序理念，缺乏法治思维。
二是法律手段的运用规则。法律手段是执政者治国理政的最重要的手段，但不是唯一手段。法治要求执政者将法律手段作为治国理政手段的首选，但执政者选择了运用法律手段治国理政不一定就是法治。法治思维要求法律手段运用必须遵循一定规则。这些规则主要包括：优先适用规则、协调适用规则、比例原则、程序制约规则。
所谓“优先适用规则”，是指相应事项的处理既有法律手段可以适用，又有其他手段可以适用，应优先适用法律手段。例如，解决各种社会矛盾和争议，既可以运用诉讼、复议、仲裁等法律手段解决，也可以运用调解、协调、、领导批示、办公会议研究和“会议纪要”等非法律手段或法律性较低的手段解决。根据“优先适用规则”，公权力执掌者解决社会矛盾和争议，应首选诉讼、复议、仲裁等法律手段。只有在不具备适用法律手段条件（如相应争议不属法院受案范围，当事人已过时效等）或者法律手段已经用尽，但争议尚未解决的情况下，公权力执掌者才应该选择法律手段以外的手段。但是目前我们一些地方的执政者在处理解决社会矛盾、争议时，往往不是首先选择法律手段，而是首先选择、领导批示、办公会议研究和“会议纪要”等非法律手段或法律性较低的手段。因为运用这些方式处理问题，往往不是完全遵循法律标准，而是遵循“息事宁人”的标准。依此标准，你可能把当事人的争议解决了，他们不再“闹事”了，但是，其他非依此标准对待的更多的人可能就不服了，新的更多的矛盾、争议又产生了。此外，非法律手段用得过多，过频繁，人们会慢慢丧失对法律的信仰，以后执政者想回过来再用法律手段，法律手段到那时则可能就不“灵”了。
所谓“协调适用规则”，是指相应事项的处理有多种手段（包括多种法律手段）可以适用时，在必要时可以综合适用，并协调这些手段之间的相互关系，以求取得最佳的处理效果。例如，城市政府及其城管部门处理摊贩占道经营问题时，其可运用的手段就有多种，如制定法规、规章、规范性文件规范摊贩和城管的行为、对违法摊贩采取行政处罚、行政强制措施、建立集贸市场，安排和引导摊贩集中经营、租门面经营、开办早市、晚市，让摊贩限时限地点经营，等等。对于这类事项，执政者即可以，而且应该采取综合手段治理，不能只想到处罚、强制，尽管处罚、强制是可选择的重要和必要的法律手段之一。
所谓“比例原则”，是指执政者处理相应事项和相关问题，选择适用的法律手段或其他手段的强度要与所处理的问题和事项的性质相适应，成比例，不能“高射炮打蚊子”。在处理相应事项和相关问题有多种手段（包括多种法律手段）可以选择时，一般应选择对行政相对人权益损害最小的手段。例如，对具有某种违法行为的企业，法律规定了多种制裁手段：罚款、停业整顿、吊销证照、关闭。显然，前两种手段对行政相对人权益损害较小，后两种手段对行政相对人权益损害很大，相当于判该企业“死刑”。如果相应企业违法行为不是极为严重、恶劣，对社会公共利益具有严重威胁，执法机关就不应选择后两种制裁手段（吊照、关闭），而应选择前两种手段（罚款、停业整顿）。
所谓“程序制约规则”，是指执政者处理相应事项和相关问题，无论选择何种手段，即使是法律手段，都应严格遵守法定程序或正当程序，受程序制约。执政者不能认为自己选择的是法律手段，遵不遵守程序就无关重要。例如，政府制定规章和规范性文件无疑是法律手段，制定规章有法定程序规范，制定机关必须遵守《立法法》和《规章制定程序条例》所规定的程序。制定规范性文件目前尚无全国统一的法定程序规范，制定机关则应遵守正当程序，如通过座谈会、论证会、听证会听取社会公众和专家学者的意见、事前进行必要性、合法性、可行性审查、论证等。又如，行政处罚、行政许可、行政强制、行政收费、行政确认、行政裁决等均是法律手段，前三者有法定程序规范，行政执法机关必须遵守《行政处罚法》、《行政许可法》、《行政强制法》规定的程序。而后三者目前尚无全国统一的法定程序规范，行政执法机关应当遵守相关正当程序：公开、公正、公平和说明理由、听取申辩等。
法治思维与法律手段运用能力的培养
在建设法治国家、法治政府的总工程中，培养和提高国家公职人员，特别是领导干部运用法治思维和法律手段治国理政的能力是最重要的分工程之一。这项分工程主要包括下述三项内容：
一是加强法治教育、培训，不断增强国家公职人员，特别是领导干部的社会主义法治理念。法治理念是法治思维的基础，而法治思维又是自觉、主动和善于运用法律手段的前提。因此，要提高国家公职人员，特别是领导干部运用法治思维和法律手段治国理政的能力，首先就要加强对他们的法治教育、培训，不断增强他们的社会主义法治理念。关于社会主义法治理念的内涵，目前一般认为包括五个方面，即依法治国、执法为民、公平正义、服务大局、党的领导，五个方面相辅相成，体现了党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。当然，对这个内涵还可以继续研究，如人权保障、权力制约、正当法律程序等也应该构成社会主义法治理念的重要内涵。至于法治教育、培训的方法，则应该多样化，增加实际案例教学的比重，使之有感染力、震憾力，以产生较好的实际效果。
善用法治思维法治方式，提供依法治国科学执政的制度保障。一要善用法治思维法治方式，积极推动全面深化改革。二要善用法治思维法治方式，更好实现科学发展。三要善用法治思维法治方式，妥善促进矛盾化解。四要善用法治思维法治方式，有效维护社会稳定和谐。
党的十报告提出，要“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力”。这是我们党关于法治方面的一个新判断、新要求。多次强调这一要求，还提出，要坚持党的领导，更加注重改进党的领导方式和执政方式。十报告和的讲话，体现了我们党在不断总结历史经验教训的基础上，对执政规律的深刻把握，对执政使命的勇于担当，对领导干部运用法治思维和法治方式能力的要求，不仅从思想和行动两个方面为全面实施依法治国方略指明了路径，更体现了我们党对加强执政能力建设的高度自觉。
提高领导干部运用法治思维法治方式能力，奠定依法治国科学执政的队伍基础
法治，简言之，就是依法而治，即管理国家、治理社会主要依靠法律这种普遍、稳定、明确的社会规范，不因为法律之外的社会规则而朝令夕改，不因为领导人的变动而忽兴忽废。这是法治与人治最大的区别。法治重视法的作用，并不否定领导人的作用，而是强调领导人必须在法律范围中活动；并不否定工作中的感情、情意，而是强调“法律面前人人平等”，不为情意所困、所累。因此，在全面推进依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家的进程中，培养和提高党员干部尤其是领导干部运用法治思维、法治方式治国理政的能力，是关系加强党的执政能力建设的一项极为关键的重要工作。
（一）提高领导干部运用法治思维法治方式的能力，是其在治国理政中发挥引领示范作用的必然要求。早在1938年10月，同志在党的六届六中全会报告中就曾强调指出：“政治路线确定之后，干部就是决定的因素。”从我国国情和法治建设的推进路径看，公职人员特别是各级党员领导干部在建设法治国家中起着举足轻重的作用。他们不仅是法治活动决策的重要主体，还是法治活动组织实施、执行的重要主体，且他们的言行举止对于群众而言具有很强的示范带头作用。正如古语所言，“其身正，不令而行；其身不正，虽令不从”。实践中，群众更多地不是从法律条文，而是从身边党员干部的法治实践中感受法律的权威、树立法律的信仰、确立法治的意识。因此，公职人员特别是党员领导干部以身作则运用法治思维和法治方式，做到心中有法、遇事找法、处事用法、敬畏法律，不仅有利于作出合法决策、实施合法举措，提高科学立法、严格执法、公正司法的水平，更有利于引领全社会形成在法治框架内行事的共识与合力，带动全社会守法意识、守法观念、守法水平的提高。
（二）提高领导干部运用法治思维法治方式的能力，是加强党依法执政能力的应有之义。依法执政是新的历史条件下党执政的一个基本方式，是科学执政、民主执政的必然途径。在十五大确立了依法治国基本方略的基础上，十六大明确提出了坚持依法执政、不断提高执政能力的要求。十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》将坚持“科学执政、民主执政、依法执政”作为党执政的主要经验之一。在今年主持中央政治局第四次集体学习时，进一步强调要坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进。依法执政，就是党坚持依法治国的基本方略，领导立法，带头守法，保证执法，不断推进国家经济、政治、文化、社会生活的法制化、规范化。党要依法执政，必然要求党员尤其是领导干部运用法治思维和法治方式，将党的主张通过法定程序及时转化为法律，保证党的路线、方针和政策能够及时、有效地成为全社会公众的行为准则；必然要求党员尤其是领导干部坚持在宪法和法律的范围内活动，运用法治思维和法治方式行使执政权力，带头维护宪法和法律的权威；必然要求党员尤其是领导干部督促、支持和保证国家机关依法行使职权，在法治轨道上推动国家权力机关、行政机关、审判机关、检察机关各项工作的开展。
（三）提高领导干部运用法治思维法治方式的能力，是全面推进依法治国的客观需要。在中国特色社会主义发展道路上，厉行法治、依法治国已经成为全党和全国人民的共识。依法治国，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，逐步实现社会主义民主的制度化、规范化、程序化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。多年来的法治建设实践表明，治国理政方略的根本性转变，既涉及到国家管理理论及体制机制的转变，也涉及执政者、从政人员思维方式及行为模式的转变。依法治国不仅要求党要依法执政、各级国家机关要依法履职，也必然要求党员干部尤其是领导干部形成稳定的、普遍的依法行使权力和履行义务的思维模式和行为模式，从而真正实现全面推进依法治国的目标。
深入理解法治思维法治方式的核心内涵，形成依法治国科学执政的思想共识
适应法治进程的需要，我们党在不同的时期，对广大党员干部尤其是领导干部学法尊法守法用法的能力和水平提出了不同的要求。党的十五大报告提出要“着重提高领导干部的法制观念和依法办事能力”，党的十六大报告强调“尤其要增强公职人员的法制观念和依法办事能力”，党的十七大报告提出要“弘扬法治精神”，党的十报告则首次提出要提高运用“法治思维和法治方式”的能力。从增强“法制观念和依法办事能力”到提高运用“法治思维和法治方式”能力，内容上由“法制”发展到“法治”，层次上由“观念”发展到“思维”，领域上由“办事”扩展为更有针对性的“深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定”四个方面，既一脉相承，又反映出我们党对党员干部尤其是领导干部执政能力要求的与时俱进与继承创新。
（一）理解法治思维和法治方式的内涵，必须准确把握其精神实质。法治强调宪法和法律在治国理政中具有至高无上的权威；思维是人们借助价值标准、思维习惯认识事物的思想活动及过程；方式是指言行所采用的方法和形式。因此，法治思维，就是以法治的理念、原则、逻辑对所遇到的问题进行分析、综合、判断、推理并形成结论、决定的思想认识活动与过程；法治方式，就是以法治思维为指导，运用法律规则、程序处理各种经济社会问题的方法、措施和形式。就具体内容而言，法治思维、法治方式不仅表现为对法律规则及法治理念、精神、原则的占有和掌握，更表现为运用它们认识各种社会现象并解决各种社会问题的能力；不仅表现为法治意识、法治观念等静止的思维形态，更表现为一种善用法治、积极推动法治的自觉性和能动性。在依法治国已经被确立为我们党领导人民治理国家的基本方略、法治已经成为治国理政基本方式的背景下，强调法治思维、法治方式，就是要在世界观、方法论的层次上真正地崇尚宪法和法律的权威，树立遇事找法的思维方式，养成解决问题用法的高度自觉。其实质，就是党员及其领导干部想问题、作决策、办事情，时刻牢记人民授权和职权法定，尊重宪法和法律的尊严与权威，遵循法律规则和法律程序，自觉接受法律的监督并承担法律责任。
（二）理解法治思维和法治方式，必须准确把握其与其他思维、方式的区别。人们如何对待一个事物、分析一种现象、作出一项决定，通常有不同的思考维度及相应的行为方式，每一种思维、方式因其维度不同，带有自身鲜明的特点。这里所说的区别，有两种情况。一是法治思维和法治方式不同于其他思维和方式。首先，法治思维、法治方式不同于人治思维、人治方式。人治思维、人治方式把公共事务管理的良善与否寄托于个别贤人，遇贤则良，遇不贤则废，而法治思维、法治方式则重视法律制度的作用甚于重视靠领导人的作用，重视规则的作用甚于只重视道德教化作用，要求反映社会共同意志和根本利益的法律具有至上权威，并在全社会得到有效地实施和普遍地遵守，强调“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权，绝不允许以言代法、以权压法、徇私枉法”；其次，法治思维、法治方式不同于人情思维、人情方式。人情思维、人情方式是熟人社会所衍生的一种思维和行为方式，处事办事以与自己熟不熟、够不够朋友为标准，此种思维和行为方式本质上是一种人治思维和人治方式，容易滋生不正常的公关活动，严重的则会散发出权钱交易的邪气；再次，法治思维、法治方式也不同于政策思维、政策方式。在通过实施各种政策治理国家和社会事务，发挥政策优势时，要有法治思维和法治方式，遵循经人民授权的国家机关按照民主程序制定的法律规则认识问题、解决问题。二是法治思维和法治方式高于法律思维和法律方式。法律思维、法律方式注重法条的实体、程序规定，更多强调操作执行层面，而法治思维、法治方式立意更加深远，它包涵着法律思维、法律方式，要求从治国方略的层面上看待、分析、研判和处置问题，坚持权力合法、目的合法、内容合法、手段合法、程序合法、结果合法。此外，实践中还要注意把握好法治思维、法治方式与经济、道德思维和经济、道德方式的关系。以经济建设为中心，从经济维度出发处事办事时，千万要有法治的理念，即有法律法规的意识，有民主程序的意识；道德与法律是相互联系、相互依存的，法律是社会行为的底线，是刚性的，道德以民众的是非善恶判断为标准，同样有巨大的约束力。法律与道德刚柔相济，有利于扬善去恶，有利于将法治与德治结合起来，更好地维护公民的合法权益。
（三）理解法治思维和法治方式，必须准确把握两者之间的关系。法治思维强调思维的定势，突出法治的理念、精神、原则和逻辑，着眼于思想；法治方式强调各种措施、方式、方法的法的规定性，突出法治实践和行为准则，着眼于行动。就两者的关系而言，首先，法治思维决定、支配法治方式。具备法治思维，必然会主动运用法治方式治国理政。其二，法治方式是法治思维的具体体现。法治思维必然要外化为法治行为处理各种问题，这种外化具体体现为法治方式。其三，法治思维和法治方式既相互作用，又相互促进。当法治方式的运用不能适应需要时，必须调整法治思维。其四，法治思维和法治方式对法治的实践具有作用和反作用的效果。善用法治思维和法治方式自然会促进法治的实践，反过来，法治的实践又会激发主动、自觉运用法治思维和法治方式的动力。
善用法治思维法治方式，提供依法治国科学执政的制度保障
党的十报告不仅提出许多关于法治的新论断，还对法治愿景作了勾勒，提出到2020年要在全面建成小康社会的基础上努力实现“依法治国基本方略全面落实，法治政府基本建成，司法公信力不断提高，人权得到切实尊重和保障”的新要求。要实现这些要求，必须善用法治思维认识问题，善用法治方式解决问题，依法推动改革发展稳定各项工作。
一要善用法治思维法治方式，积极推动全面深化改革。当前，我国改革已经进入攻坚期和深水区，全面落实经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设五位一体的总布局，必须增强改革的协调性，全面深化经济体制、政治体制、文化体制、社会体制和生态体制等各领域的改革。法是全社会共同遵守的行为准则，是社会关系的调节器。面对市场经济和多元社会环境，要凝聚改革共识，确保改革不断向深层推进，就要在发挥政策优势的同时，更加注重发挥法治的作用。要善于将立法决策与重大改革决策结合起来，通过立法，规范和指导改革事业，使改革得到人民群众和社会各方面的广泛支持和认同，最大限度地降低改革的社会成本；善于将党的改革主张和人民的改革意愿通过法定程序转化为代表国家意志的法律制度，促进和保证改革措施的贯彻落实，巩固改革的经验和成果；善于将改革实践纳入制度化、法治化轨道，通过维护法治的权威，提高党领导改革和依法执政的能力与水平。
二要善用法治思维法治方式，更好实现科学发展。加快转变经济发展方式，实现经济社会的全面协调可持续发展，是一项全局性工作，任务艰巨繁重。建立于良法之上的法治具有普遍性、长期性、稳定性、可预期性的特点，与科学发展有着内在的联系。实践表明，我国经济社会发展中出现的不平衡、不协调、不可持续问题，要获得持续稳固、科学有效的解决，关键在于法治；而坚持以法治方式解决发展中的问题，将越来越成为推动科学发展、保障民生改善的根本性举措和必由之路。法治不仅是治国理政的基本方式，也是实现经济社会全面协调可持续发展的重要法宝。特别是在经济社会转型时期，我们要更多更自觉地用法治的眼光审视发展问题，用法治的思维规划发展路径，用法治的手段破解发展难题，进一步构建适应科学发展、更加完善管用的法律规则体系，进一步形成发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享的制度保证。
中图分类号：G712 文献标识码：A
党的十报告提出了一个重要的实践性命题：“领导干部要善于运用法治思维和法治方式推动工作”。主席在全军政治工作会议上明确指出，强化法治观念和法治思维，依据法规制度指导和开展工作。基于师旅团领导干部在推动部队科学发展中起着决策者、组织者和实践者的特殊作用，军队院校任职教育中应努力在提高师旅团领导干部法治思维能力上下功夫。师旅团领导干部用法治思维审视部队管理中的现实问题，用法治方式解决部队管理中的难点问题，对于实现党在新形势下的强军目标具有十分重要的意义。
一、部队管理中师旅团领导干部应具备的法治思维能力
部队管理中师旅团领导干部应具备哪些“法治思维能力”，对这方面的研究理论成果很少，也没有一个权威定论。师旅团领导干部法治思维是用来解决具体问题的，这一研究取向决定了部队管理中的师旅团领导干部法治思维能力是一种法治思维方式。据此，师旅团领导干部法治思维能力是指部队管理中，师旅团领导干部以法治观念为基础，运用法律规范（军事法规）、法律原则、法律逻辑等对有关问题进行分析、综合、判断、推理的理性认识过程。部队管理中师旅团领导干部法治思维能力具有以下特征及内涵：
（一）法治思维能力是一种心理认知过程
法国思想家卢梭曾经说过：“法律既不是铭刻在大理石上，也不是铭刻在铜表上，而是铭刻在公民们的内心里。”法治不是简单停留在工具主义的层面，更重要的是表现在人们在心中对法治的认同。对于普通军人来说，要把看起来枯燥的军事法规条令背后所应有的观念与态度作为我们的思维方式之一。对于部队师旅团领导干部来说，在部队日常事务的管理中，要自觉将法治思维方式形成一种心理逻辑，使运用法治思维和法治方式解决部队问题成为一种自发的心理需求和坚定信仰。
（二）法治思维能力是一种理性认识过程
理性是认识之源，也是认识之本。理性精神是法治精神的核心要素，法律是解决矛盾问题的实践理性。法治思维本身就是一种理性思维，是追求更高理性的认知活动。理性的法治思维要求我们正确处理好法律与道德、法律与情感、法律与舆论的关系，不能让非理性因素影响法律法规的执行和适用。对于师旅团领导干部来说，要树立理性精神，理性行使权力。要更加注重发挥法规制度的引导和规范功能，绝不能抛开军事法规条令另搞土政策，要切实把指导和开展工作从凭经验转到严格依据法规制度上来，要把工作注意力更多关注到建章立制、法规执行和监督检查上来，努力实现工作制度化、法治化。
（三）法治思维能力是一种习惯性思维方式
法治思维是人们遵从法治精神来思考、研究和解决问题的习惯性思维方式。当前，我军建设进入新的历史机遇期，军队改革、发展面临的新任务更加艰巨，部队在工作体制、力量编成、训练模式、日常管理、安全稳定等方面新问题日益增多，这就需要师旅团领导干部在面临多种解决问题的思维方式中，首先要把法治思维作为一种习惯性思维，把合法性作为优先选项。当法治思维在部队管理中成为习惯性思维之后，军事法律规范的指引作用为领导干部的思维方式及行为提供了标准，师旅团领导干部就会在部队管理中时时以法治逻辑来思考、认识及解决问题。
二、师旅团领导干部法治思维能力应用于部队管理面临的主要问题
（一）部队管理中的旧管理理念难以转变
长期以来，由于传统文化中“人治”观念的影响，加上战争年代形成的一些传统管理手段的影响，部队管理中一些师旅团领导干部习惯运用行政命令和政策处理各种矛盾。有的领导干部习惯于凭经验、土政策办事。比如有的单位领导安排干部转业不严格依照程序，凭个人喜好和经验选择转业对象，打球，把军事法规当儿戏，造成恶劣影响；有的领导干部插手基层事务，在干部调整、士官选取、战士考学等问题上拐弯抹角为关系户说情；有的领导干部在选人用人、经费下拨、物资发放等工作中处事不公，搞厚此薄彼。
（二）部队管理无法适应新形势下部队发展需求
1991年，我军首次明确提出了依法治军方针。经过几十年的发展，已经初步形成了相对完善的军事法律体系，基本做到了有法可依。但是，随着改革开放的深入发展，新问题层出不穷，目前在部队管理许多方面，军事法制建设跟不上新形势下部队发展需求。当前，部队体制和机制不合理、不科学、不健全的问题还不同程度存在。有的无法可依，面对发展中的新问题、新情况导致我们一些师旅团领导干部束手无策。比如军官转业安置、军人权益保护、士官婚恋、军人住房保障等方面的问题，一旦处理不当，会带来许多麻烦，严重影响部队全面建设。
（三）部队管理中运用法治思维能力还没有形成习惯
法治“器物”易成，但法治“观念”却难立。部队管理中师旅团领导干部可应用的军事法规条令很多，但距真正实现依法治军仍然“道阻且长”。从被曝光的个别军队师旅团领导干部履行职责违法甚至犯罪的案件中可以看出，个别权力行使者并没有形成依法办事的习惯，法治意识薄弱到了令人不能接受的程度。一些师旅团领导干部在决策和解决问题时缺乏法治思维，甚至以言压法，以权代法，缺乏最基本的法治思维习惯。
三、对军队院校任职教育中师旅团领导干部法治思维能力培养的建议
（一）培育师旅团领导干部的常态化法治思维
当前，师旅团领导干部法治思维能力的培育和运用落后于军队法治建设，与军队改革的大局不相适应，与军队发展的速度不相适应。“由于几千年来封建社会深入人心的道德思维和建国前后几十年一贯的政治思维作祟，我们常常有意或无意间用道德思维或政治思维代替法律思维。”一些师旅团领导干部的思维惯性中，军事法律成为了装饰门面的工具，需要才用，不需要就不用，法治思维被排斥在常态思维之外。因此，任职教育培训中培育师旅团领导干部法治思维能力首先要在解决思维惯性上下功夫，使法治思维能力成为师旅团领导干部的一种自发心理需求，不管是决策、还是执行；不管是思考问题还是解决问题，都要养成以法律逻辑去思维的惯性，养成依法履职、依法管理部队的习惯，让法治思维能力真正常为领导干部的第一任职能力。
（二）培育师旅团领导干部常态化的法律学习制度
师旅团领导干部要实现让法治思维成为习惯性思维，就必须建立常态化的法律学习制度。实现学法常态化是提升师旅团领导干部法治思维能力的重要基础。军队院校任职教育中要发挥资源优势和教员理论优势，加大对法学基础理论的教学力度，着力增强师旅团领导干部法律素养的培育，使其形成系统的法学理论体系和养成良好的法律学习习惯。尽管许多师旅团领导干部具有一定的理论功底，但受时间和条件限制，系统化的法治理论学习普遍比较欠缺，在诸多法学理论问题上还知之不深不细，因而他们希望从院校学习和了解的内容不是泛泛而谈的理论讲解和灌输，而是部队官兵平时议论较多、自己又不很熟悉的法治理论难点问题。这些问题需要他们在不断的理论学习中来领悟解决，教员要注重引导师旅团干部养成常态化的法律学习习惯。
（三）培育师旅团领导干部常态化的法律实践能力
让法治思维能力成为师旅团领导干部的常态思维能力，除了培育领导干部法律基本素质以外，更重要的是培育师旅团领导干部常态化的法律实践能力。法治实践是法治思维的归宿，师旅团领导干部的法治实践能力是检验其法治思维能力的试金石。院校教育中要注重法律案例教学，教员要多运用部队中新出现的热点难点问题进行现身说法，这对师旅团领导干部法治思维运用能力的培养非常重要。师旅团领导干部学员在学习中，也要多咨询法律专家。要把自己平时在单位遇到的法律难题拿到课堂上，和大家多讨论，多交流，学会分析法律问题的性质、解决问题的途径、法律后果、风险预测与防范等问题，积极和法律教员探讨。
参考文献
近年来，在我国政治经济快速发展的同时，社会发展也因此进入了一个多纠纷、低燃点、高危机、强风险的特殊时期。昔日社会管理诸多常用的、管用的、好用的手段，今天却不能用、不敢用、不顶用，几十年来一贯制的传统管理体制机制，今天在新的政治经济环境下却越来越不适用。对此，党的十报告提出：“要加强和创新社会管理，更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用。”十八届三中全会《决定》又进一步指出：“要推进国家治理体系和治理能力现代化，创新社会治理体制机制，坚持依法治理，加强法制保障，……。”
“创新社会治理体制机制，坚持依法治理”，意味着今后社会治理应从传统人治向现代法治，从唯行政手段向重法治手段，从红头文件至上，向法律、法规至上转变。暗示着治理者在今后社会治理中，要用符合法治精神、法治原则、法治理念、法律逻辑的“法治思维”模式，来深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定，以使各种资源要素的活力竞相迸发，一切创造社会财富的源泉充分涌流。
一、创新社会治理体制应遵循的法治思维
创新社会治理体制，主要是对社会治理主体拥有的公权力权限、范围和结构，进行界定、调整、和重构，主要涉及公权力架构的问题，重点是理顺和优化公权力横向和纵向之间的关系，以实现公权力优化配置。创新社会治理体制的最大特点，是在现代法治精神、法治原则的指导下，对现行不合理的法律秩序进行重构重建，因而在实践中常常没有直接而明确的法律依据，甚至表现为对现行法律规范的突破和违背。因此，这就要求社会治理主体在创新社会治理体制过程中，必须遵循以下法治思维。
（一）遵循公权力有限性思维。
遵循公权力有限性思维，是指在社会体制变更中，社会治理体制变更的决策者、执行者等相关主体，都必须清醒地认识到，任何一种公权力的功能都是有限的，不要企图用公权力解决社会生活中的所有问题，也不要梦想让某种单一公权力承担所有公共治理职能。而应该将各种公权力合理配置在它最有能力解决的有限事务范围内。
公权力有限性思维的法治理论基础，是“国家辅治理原则”。即国家在社会治理中，公权力并非垄断的治理主体，国家以外的社会组织、市场有优先治理权，只有在这些主体不能治理、不愿治理的前提下，国家才承担治理任务。遵循这一法治思维，不仅可以纠正目前我国政治国家吞噬公民社会的危险，而且可以避免在治理体制变更中，政府大包大揽的愚蠢做法。
（二）遵循公权力合作性思维。
遵循公权力合作性思维，是指在社会治理体制变更中，由于单一公权力职能的有限性，因而在社会治理体制变更中，应努力促进各种公权力之间的合作和整合，充分发挥各种公权力之间相互补充、相互协调、相互促进、综合克难的作用，最大限度地形成合作治理的有效格局。
公权力合作性思维的法治理论基础，仍然是“国家辅治理原则”。该原则不仅是防止公权力无限扩大的依据，而且是构建公权力分工合作架构的前提和必然结果。合作治理的公权力架构，要求行政权的功能有所调整，行政机关不应是社会治理的唯一主体，而应成为社会治理最低标准的执行者，社会治理协调机制的召集者，社会治理体制框架的设定者。
（三）遵循公权力合法性思维。
遵循公权力合法性思维，是指在社会治理体制变更中，必须坚持任何一种公权力的创设和产生，都必须有实体法的依据或法律法规的授权，行政机关不得以任何非法和违法的方式来为自己创设社会治理权力，延长或扩大本部门、本机关的治理时限、治理范围。更不得随意委托或赋予某一组织或公民个人社会治理者的合法身份。
公权力合法性思维的法治理论基础，是“职权法定原则”。“职权法定原则”，是一个宽严有别、等次有序的体系，它既是约束立法的原则，又是约束司法的原则，更是约束行政的原则。它依此分别体现为立法领域的“法律保留原则”，司法领域的“罪刑法定原则”，行政领域的“法律创制原则”，和社会领域的“依法自治原则”。当然，在今天创新社会治理体制的要求下，“职权法定原则”，则更多体现为对行政机关法律创制的约束。
（四）遵循公权力制约性思维。
遵循公权力制约性思维，是指在社会治理体制变更中，必须充分认识公权力的责任属性，强调公权力权与责的统一。即有权必有责，用权受监督，越权受追究。使得每一种公权力都处于被监督的状态，避免公权力运行的监督真空。
公权力制约性思维的法治理论基础，是“分权制衡原则”。该原则强调构建公权力之间相互监督、相互制衡的社会治理体制。之所以在社会治理体制创新中要坚持这一原则，是因为奉行这一原则，可以从制度层面避免公权力过于集中，形成公权联盟，而诱发公权集体腐败。另外，实践也证明，不受监督的权力必然滋生腐败，“无监督即无权力”就像“无救济即无权利”的法谚一样，天经地义。
二、创新社会治理机制应遵循的法制思维
与社会治理体制创新相比，社会治理机制创新则更侧重于公权力行使的具体问题，它是一种公权力的职能行为，主要形成公权力与私权利之间的公法关系。因此，社会治理机制如果存在问题，则更易引发社会公众的不满情绪，更可能损害党和政府在人民群众心目中的形象，最终导致政府失信，治理失灵。为此，在创新社会治理机制过程中，治理者必须遵循以下法治思维。
（一）遵循决策开放性思维。
遵循决策开放性思维，是指在社会治理决策过程中，社会治理主体应当采取各种途径、各种方式，广开言路、广纳善言，形成一种开放性的决策机制，以保证做出的决策，具有较高的民主性、科学性、实践性和可接受性。
决策开放性思维的法治理论基础，是“参与民主原则”。治理决策之所以要遵循这一原则，是因为“参与民主”相对于“代意民主”，更具有广泛性、真实性。由于“代意民主”是通过间接选举产生的代表来审定方案，制定法律，因而，代表在行使代意权的过程中，难免因诸多因素影响，而导致法律所包含的民主性不足。再加上执法过程中，执法者对法律理解的偏差，最终使法律所包含的有限民主性会进一步缩水。
（二）遵循执法合意性思维。
遵循执法合意性思维，是指在社会治理过程中，治理者对治理相对人作出行政处理决定时，要注意倾听相对人的正确意见、采纳他们的合理诉求、告知他们享有的法定权利，既要避免采取命令与服从的刚性手段，更要避免陷入命令与对抗的对峙困局。
执法合意性思维的法治理论基础，是现代行政治理“法律优先原则”。在传统高权行政时期，行政权以单方性、强制性为特征，拥有行政权的主体拥有绝对的、毋庸置疑的权威，相对方只是被管理的对象。然而随着现代民主、服务行政理念的普及，社会治理不再是行政机关一方独自掌控格局，而是由行政机关与行政相对人围绕行政治理事务进行相互交流、合作、协商、博弈的过程。行政机关与行政相对人平等互动的“合意“行政行为，越来越成为社会治理的有效模式。
（三）遵循执法合理性思维。
遵循执法合理性思维，是指在社会治理执法中，社会治理主体不仅应追求合法性要求，严格执法，而且在社会治理执法中，要追求合理性要求。对涉及相对人合法权益的处理，要进行“利益分析、权利排序、和价值平衡”，以谋求最合理的行使自由裁量权。
执法合理性思维的法治理论基础，是“比例原则”。它主要适用于存在较大自由裁量空间的社会治理执法行为。“比例原则”强调，如果社会治理行为可能对相对人权益造成不利影响时，治理者应该把这种不利影响限制在尽可能小的范围和幅度内，保持过与责的适度比例。这样可以防范社会治理主体滥用自由裁量权，以实现社会治理更高层面的公平与公正。
（四）遵循程序适当性思维。
遵循程序适当性思维，是指在社会治理执法过程中，治理者运用执法程序应当符合“程序正义”的要求。具体执法程序的繁与简应当与治理事项的重要性、复杂性、位阶性和广泛性等相适应。既要避免程序正义不充分，又要防止程序的过度适用，而造成公共资源的浪费和效率降低。
执法程序适当性思维的法治理论基础，是“正当程序原则”。尽管目前我国还没有一部统一的行政程序法，但这一原则在一些单行行政程序法中，都有广泛的体现。例如：在《行政许可法》中，因许可的种类不同，而分别设立了行政许可的普通程序和特别程序。在《行政处罚法》中，因处罚的种类、额度、事实的清楚程度等不同，而分别设立了行政处罚的普通程序和简易程序。目前正在修订的《行政诉讼法》草案，为了提高诉讼效率，降低诉讼成本，在原来只有普通程序的基础上，也增设了简易程序。今后，“正当程序原则”将会在更多的程序法中得到贯彻和运用。
在社会治理机制的创新中，除了要遵循以上法治思维以外，还要遵循“执法诚信度思维”，“执法廉洁性思维”。如果遇到应急社会治理执法，还要遵循“最低理性标准思维”、“最低权利保障思维”和“最低程序公正思维”。
总之，在今后社会治理中，只要我们认真贯彻党的十报告和十八届三中全会《决定》的精神，进一步解放思想，推进改革，用法治思维和法治方式破除各种体制机制障碍，就一定能扭转目前社会治理面临的种种困局，就一定能为党和国家事业发展创造一个良好的社会环境，国家治理体系和治理能力现代化的目标也指日可待。
[参考文献]
[1]中国共产党第十八次全国代表大会报告。2012年11月8号，.
