农村土地流转规划篇（1）

土地资源是地区发展的重要保障，必须按照区域规划要求设定土地开发机制，才能进一步落实项目建设方案，提高农村土地的综合利用率。面对传统土地规划与管理模式，要掌握城乡一体化发展内涵，提出符合战略决策标准的可行性对策。据此，结合农村土地管理存在问题，可实时调整现有的土地管理制度。

1城乡一体化背景

“城乡一体化”作为中国改革建设新思路，主要针对农村地区土地资源规划进行调整，促进农村与城乡之间整合与发展，形成相对稳定的土地资源利用机制。从城乡一体化标准来说，其主要针对农业经济区域规划与发展，对项目改造建设提出可行的处理方式，帮助农村地区做好资源利用决策，统筹农村土地资源规划及安排，带动土地资源、产业资源、环境资源等协调发展。

2农村土地管理存在的问题

2．1规划问题

农村土地规划中缺少足够的保障机制，开发与保护土地之间的矛盾日趋突出，导致违规建设现场不断增加。例如，农村土地开发前期，没有建立一套完整的开发方案，土地资源结构布局失衡，开发之后，土地结构层次混乱，部分土地资源浪费;规划决策失误导致用地决策失误，引起一系列的问题。

2．2开发问题

我国农村土地资源丰富，相比城镇地区具有更大的开发空间。但是，农村土地开发制度不健全，导致各个区域之间土地划分决策失效，限制了地区资源的综合利用率。例如，土地开发模式不够统计、标准，生产区、种植区、居住区等结构层次混乱，难以对农村土地资源实施综合调度管理，破坏了土地结构层次的协调性。

2．3流转问题

现有农村土地管理制度缺失，限制了土地流转与转换，如:土地使用权流转秩序混乱，影响了整个区域规划与改造标准。市场经济改革下，农村土地上市流转是必然趋势，只有这样才能带动地区经济收益增长，满足不同阶段农村土地改造建设要求。然而，农村地区土地资源利用率偏低，影响了农村土地上市流转的流通性。

3农村土地管理规划与对策

3．1政府监管规划

当前，我国国民产业经济快速发展，农村土地开发规模不断扩大化，实现了经济战略转型目标。但是，农村土地开发与分配问题尚未得到解决，导致地区土地资源利用率偏低，限制了农村土地开发战略建设标准。对于传统土地管理存在问题进行总结，提出切实可行的管理对策。政府部门要建立相对完整的监督体系，按照区域规划标准执行土地建设方案，为农村地区土地整改实施综合控制方案，这些都是实现资源利用标准的可行性方案。例如，针对大规模土地流转情况，要时刻掌握土地资源分配计划，从农村经济产业发展实况出发，做好详细的监管与改革工作。政府部门要发挥宏观调控作用，对农村土地改造建设提出可行的指导方向，挖掘土地资源的综合利用价值。

3．2土地流转调控

城乡一体化是为了促进城乡地区的综合体，构建符合市场经济发展要求的农村改造模式，帮助农村经济实现稳步增长，消除潜在性的发展隐患。例如，市场化改革准则下，城乡土地制度与规划建设、产业布局、政策调控、生态保护等紧密联系，从而保证了地区经济战略决策要求，消除了农村土地使用障碍，帮助城乡地区搞好市场转型工作。例如，“三个有利于”原则，探索土地流转形式的多元化。即只要有利于土地资源的合理利用，有利于农户的增收，有利于农村经济的发展，不管怎么样的土地流转形式，都可以运用并推广。

3．3开发土地市场

可持续发展是农村土地管理的核心理念，任何一个阶段，都要保持正确的发展方向，才能促进土地规划与管理的战略性调整。为了摆脱传统土地资源模式的缺陷，城乡一体化倡导新型改造机制，要求土地管理平台建设更加稳定化，从而促进了农民经济收入增长，实现了产业规划与改造目标。坚持土地规划与统筹发展，建立符合农村区域发展要求的土地建设标准。同时，按照统筹安排城乡建设用地的要求和控制增量、盘活存量、合理布局、集约用地、保护耕地的原则，从严控制，用好用活农村建设用地置换政策，加强农村宅基地用地管理。在已确定的村镇建设用地范围内，结合新农村建设，做好村镇建设规划。

3．4倡导规范用地

城乡一体化背景，最终是为了实现产业效益化，带动地区农民收入增长，实现农村土地规划与管理同步进行。基于传统土地改造标准下，农村土地效益化必须注重收益增长，利用产业结构调整实现统筹化建设。同时，按照土地管理规划标准执行操作目标，这些都是产业效益增收的主要方向。农村规模化畜禽养殖用地应当按照村庄和集镇规划，合理布局，综合开发，配套建设;建设用地应当符合乡镇土地利用总体规划，应坚持鼓励利用废弃地和荒山荒坡等未利用地，尽可能不占或少占耕地的原则，禁止占用基本农田。规模化畜禽养殖用地确定后，不得擅自将原土地用途改变为非农业建设用途。

4结论

城乡一体化促进了农村土地战略转型，实际管理阶段要考虑综合发展需求，从可持续发展角度编制战略转型方案。同时，面对城乡一体化转型中遇到的问题，要敢于采取土地管理决策额，消除土地资源利用隐患。

参考文献:

［1］宋迎新．农村土地整治的突破口在于制度创新［J］．浙江国土资源，2010，(01)．

［2］鲁建平．当前我省农村土地整治现状、问题及对策［J］．浙江国土资源，2009，(09)．

［3］刘彦随，刘玉．中国农村空心化问题研究的进展与展望［J］．地理研究，2010，(01)．

农村土地流转规划篇（2）

二、农村集体建设用地利用中存在的问题

（一）集体建设用地流转受到严格限制，集体建设用地产权不完整

集体建设用地使用权的流转被政府所掌控，忽略农民集体作为农村土地所有权主体对其产权的收益与处置权利。

1.以征收为主的利用方式，忽视农民的土地财产权。

首先，法律未对公共利益作出明确界定《土地管理法》第43条又模糊了土地征收的公益性，为政府扩大征收权提供了法律上的支持，政府可以合法的滥用土地征收权，任意扩大征地范围，为城镇化发展提供建设用地，以致强征强拆等违法、违规现象层出不穷，侵害失地农民的合法权益。其次，集体土地所有权主体虚位，集体建设用地产权不完整，弱化了农民集体处分和流转土地的权利，集体土地的经营管理权基本集中在村委会，村长和村委会成员成为实际的所有者，致使土地征收中职务犯罪频发，侵占、挪用、截留征地补偿款的现象时有发生，农民无法抵制这些侵害。最后，土地征收补偿机制不完善，征地程序缺乏透明度和协商机制，政府按照被征收土地的原用途对失地农民采取一次性的货币形式补偿，农民没有话语权。政府通过低征高卖所得的增值收益基本与农民无关，农民群体所得的征地补偿费仅相当于土地征收之后增值收益的1/50，集体土地所有者的权利被否定，土地的社会保障功能丧失。政府成为土地征收的最大受益者，不仅催生了土地财政，透支了未来的土地收益，更为严重的是农民集体基本被排除在土地增值的受益群体之外，忽视了农民的土地权利，导致政府、开发商和农民群体三方利益分享严重失衡，与农民的预期收益发生冲突，在利益诉求缺少救济途径的情形下，征地过程中的矛盾不断激化。今年10月13日和14日发生于河南驻马和昆明富有村的暴力冲突事件都源于征地拆迁事件，特别是富有村冲突出现致8人死亡的严重后果，社会影响极坏。

2.城乡建设用地增减挂钩，违背了农民的意愿。

为克服集体土地征收的固有顽疾，创新集体建设用地的利用方式，推行城乡建设用地增减挂钩政策，提高了集体建设用地的使用效率，改善了农村面貌，一定程度上缓解了城镇建设用地供需矛盾。但在增减挂钩过程中为了获得更多的城镇建设用地指标，擅自扩大试点范围和挂钩周转指标规模，大规模开展拆村并居，强制村民搬迁，增减挂钩变成了让农民“上楼”的行动。实践中对安置楼房的标准、楼层、楼间距等问题都没规定，安置房的建设并没有考虑农民生活的实际状况，引起部分农民的不满。农民宅基地转化为城镇建设用地的增值收益的绝大部分都归属于政府，跟农民无关。增减挂钩并没有突破城乡二元化的土地格局，未从根本上解决我国土地二元制所带来的矛盾，农民的话语权有限，缺乏表达自己意见的意愿和机会，仍处于弱势地位。2010年底国务院发文要求对增减挂钩进行清理。农民集体在土地使用权流转中享有的权益难以得到保障，现行集体建设用地制度牺牲了农村和农民的利益。

（二）缺乏科学的建设用地规划，土地利用效率低

在城镇化过程中，由于法律对集体土地流转的限制，加之相关制度的缺失，出现城镇和农村建设用地同时扩张，耕地面枳不断减少，导致建设用地紧张与浪费并存的局面。

1.规划的缺失，使集体建设用地利用粗放。

农村集体建设用地没有规划或者对规划执行不力，导致农房建设无序，布局分散零乱，农村居民点呈条状分布且以庭院式结构为主。缺乏必要的监督和指导，乱圈乱占宅基地的现象时有发生，一户多宅现象普遍存在，难以治理。农村建设用地基本处于自发状态、缺乏有效的约束与管理机制，布局散、用地乱、环境差是当前农村建设用地的显著特点。规划、土地、城管等部门在对农村集体建设用地进行管理中工作有交叉，政出多门，形成管理漏洞，存在一定的“扯皮”现象。大部分农村地区的集体建设用地规划建设实际上处于放任自流的状态，造成无序管理的局面。

2.集体建设用地利用率低，闲置或低效利用问题突出。

随着城镇化的推进，大量农村人口转移到城市，原宅基地被闲置或废弃。另有大量两栖居民的存在，因宅基地无偿取得且缺失监督和制约，回村又重选址建房，原有的宅基地闲置，出现一户多宅的现象，同时在城镇也挤占建设用地，出现了城市和农村两头挤占耕地的现象，导致农村建设用地的增加和耕地的减少，农村空闲住宅达到10%至15%。法律禁止宅基地使用权的自由转让、抵押和出租，宅基地的交换价值不能实现，大量闲置宅基地不能盘活利用，降低了农村土地的利用效率。虽有一户一宅的规定，但没有相应的配套措施。重新选址和进城的村民都保留宅基地，由于缺乏积极的土地回收、复垦机制，宅基地退出机制不健全，各地农村均存在人均建设用地超标、空心村、用地粗放的问题。农村人口在减少，但农村居民点面积却有增无减，出现大量的闲置用地，闲置规模相当于现有城镇用地的1/4到1/3，进城人口占用的宅基地并没有退出。既增加了城市建设用地的紧张状态，又在农村形成事实上的耕地紧缺与宅基地浪费并存的局面。

（三）集体建设用地自发流转无序，冲击了国家土地制度和土地交易市场

法律限制集体土地使用权的流转，集体土地的价值难以体现，随着城镇建设用地的需求越来越大，集体建设用地的价值逐渐凸显，为集体建设用地交易提供了机会。由于集体建设用地的管理空白和流转成本低，潜在收益导致集体建设用地隐形交易市场大量存在。集体建设用地突破了原有的使用范围，通过私下交易进行自发流转，从自建自用转变为出租、抵押、转让、入股等方式进行流转。农民个人非法占用集体土地建小产权房和私下转让宅基地，导致不受法律保护的小产权房大量地存在，并且蓬勃发展，屡禁不止，如北京的“画家村”、深圳的“城中村”等；农村集体将集体土地使用权进入地下交易市场，通过联营、股份制、出售、出租等各种形式变相转让土地使用权；而政府也鼓励利用集体建设用地兴办工业园区，大力招商引资以加快经济的发展，这与现行的法律法规相背离。但在利益的驱使下人们大肆进行“灰色”交易，集体建设用地使用权频繁地进入“黑市”流转，给土地法律制度带来重大挑战，导致集体建设用地隐形市场活跃，冲击了土地利用总体规划的有效实施和国有土地交易市场，造成土地利用混乱和交易秩序混乱。缺少法律的保护和制约，易引发纠纷，给流转双方交易安全带来隐患，也不利于保证交易安全。但法律限制了集体土地的流转，禁止集体土地入市，集体建设用地的使用权能和处置权能得不到有效保障，阻塞了农村集体建设用地流转渠道。

三、完善农村集体建设用地利用的对策

弱化农村集体土地所有权制度，实现集体建设用地所有权与使用权相分离的制度，允许集体建设用地入市，通过统一的土地市场实现对集体建设用地资源配置的优化。

（一）科学制定并严格执行土地利用规划，促进农村建设用地合理布局

1.完善土地利用规划，坚持以规划控制为前提。

加强土地规划用途管制，编制乡镇土地利用总体规划、村镇建设规划、村级土地利用规划和村庄整治规划，发挥土地利用规划的调控功能。按照控制总量、合理布局、节约用地的要求，加大对农村宅基地的管理，严格划定农村居民点，合理确定宅基地数量、布局和用地规模，引导农村居民点由零乱分散变为集中有序、促进自然村落适度撤并，稳步推进居住点向小城镇、中心村集中，禁止散点建房，确保农民新建住宅按照规划、计划使用土地。重新开发和利用废弃、闲置的土地，推行占一补一工程，拆除废弃房屋，杜绝一户多宅情况的发生，逐步清理空心村。统筹生产生活设施、公共服务设施，加强基础设施建设，改造村庄环境的整治，整治村容村貌，突出乡村特色，实现农村居民点建设用地的有效整合与规范，保证土地利用总体规划和村镇建设规划的实施。目前农村建设用地有2.84亿亩，承载着7.4亿人，而城镇建成区面积只有5700万亩，却承载着5.7亿人，农村人均占用建设用地是城市人口的3.8倍。充分挖掘集体建设用地的潜力，对集体建设用地进行规划和整合，可以避免农村集体建设用地无序和混乱流转，实行土地利用规划法制化，节约大量的集体建设用地。

2.严格执行宅基地使用权面积标准，建立宅基地有偿使用制度。

可效仿海口市《农村宅基地管理办法》，建立宅基地使用权收回、退回和置换机制，采取经济措施对退出宅基地的农户给予补偿和奖励，引导和规范农村闲置宅基地的合理流转，对地上农房依法给予合理的经济补偿，对积极复垦宅基地的农户给以土地复垦、整理补助费，以解决一户多宅、超标准占地等问题。推进村镇规划的实施和空闲宅基地的盘活和复垦，提高农村宅基地的利用效率。严格执行宅基地使用权面积标准，引导农民依法按程序申请和使用宅基地，在面积标准范围内，农民无偿使用，对超出标准的部分实行有偿使用，其有偿使用价格由市场的供求关系决定。坚持一户一宅和面积限制的原则，赋予农民对宅基地享有占有、使用、收益等完整的权能，允许出租、抵押、转让、置换、继承等方式流转宅基地，促进宅基地的商品化。农民一旦将宅基地流转，不能再无偿从集体取得宅基地，只能依转让、出租的方式取得宅基地，对于一户多宅和面积超标的农民住宅，征收宅基地使用费，每年向集体经济组织缴纳多宅或超标部分的宅基地使用费。弱化宅基地的社会保障功能，将农民的社会保障与宅基地分离，实现城乡一体化的社会保障体系，减少农民对土地的依赖。赋予宅基地使用权人继承人合法的继承权，给予不符合条件的继承人适当的经济补偿，将宅基地使用权收回。

（二）允许集体建设用地入市，建立城乡统一的建设用地市场

1.对集体建设用地确权登记。

赋予集体建设用地与国有建设用地平等的地位和相同的权能，修改土地管理法、担保法、物权法等法律法规，推进相关法律法规的修改和完善。建立农村集体建设用地、宅基地和农村房屋的确权登记发证制度。成立专门的登记机构，开展集体所有权和使用权确权登记，在确权的基础上，颁发具有法律效力的集体土地使用权证、宅基地使用权证及房屋所有权证，享有与国有土地同等的权利。通过产权制度保障集体土地同权参与城市开发。集体建设用地确权、登记、发证工作是集体土地流转管理的基础，为集体建设用地流转提供条件，切实保障农民长期分享土地增值收益。

农村土地流转规划篇（3）

2 要规范流转行为

土地流转行为的不规范必然会导致土地流转后产权不明确，以及发生一些其他的纠纷，规范流转行为是促进土地经营权良性流转的一个重要手段，我们应该从以下两个方面着手：

一是要规范流转，制订相应的规范操作程序。流转双方达到初步意向后，首先由土地流出方向村经济合作组织提出申请，村合作经济组织依据有关政策、法规对流转土地的面积、权属等进行审查，作出准予或不准流转的答复；流转申请通过审查的，由土地流出方(或委托村)与流入方签订规范合同，村合作经济组织进行登记备案，再到乡镇鉴证；时间较长、面积较大的流转还要到县里进行备案。

二是要规范合同签定。各级土地流转服务中心（站）要按统一编制的《仙居县农村土地承包经营权流转合同文本》签署协议，要将土地流转的主体、对象、范围、程序和监督管理都要写明确，今后的奖励政策兑现要以正式合同文本为准。三是要探索建立科学的土地评估体系。合理确定各类土地的质量、等级，评估其客观、公正的土地使用市场价格，为土地市场流转的双方提供合理的参考依据，以减少价格确定的随意性和不合理性。根据地质等级，可以探索暂时以农业部门为主体联合乡镇有关职能部门、中介组织对流转范围内的土地价格进行评估。

3 完善土地流转保障机制

惠州的部分农民不愿意土地流转是因为怕土地经营权流转后，自己的生活没有保障，所以要想很好的推动土地经营权流转工作，必须建立好土地流转保障机制。首先要不断完善农村社会保障体系，农村土地天然地具有保障和生产的双重功能，农村土地流转将会造成其保障功能的弱化与剥离，因此，要健全农村社会保障制度和公共服务，以社会保障替代土地的保障功能，消除农民对土地流转的后顾之忧，加快土地流转；然后要千方百计发展经济，优化农民就业环境，稳步推进农民非农就业；最后要在农村土地承包经营权流转过程中，要坚决做到不改变土地集体所有性质，不改变土地用途，尤其是要始终坚持农民的主体地位，不得损害农民的土地承包权益。

4 建立完善的土地市场

目前中国不存在完善的土地承包经营权流转市场，我们可以根据土地承包经营权流转市场的四大要件，有步骤、有计划的建立健全土地承包经营权流转市场。具体来说，我们可以从以下几个方面完善土地承包经营权流转市场：

4.1 做好规划工作

“规划是龙头”、“规划是指南”，有好的规划才有好的发展。土地是农村最重要的生产要素，涉及到千家万户。农村土地承包经营权流转市场建设要从规划做起，首先惠州各级政府应该尽早拿出建设土地承包经营权流转市场及其监管的规划，以便有的放矢、按部就班地推进土地承包经营权流转市场建设；另外是惠州各级政府要做好市场建设的规划，市场建设规划是当前的重点，要从时间维度规划当前市场建设重点、中期建设目标及长期建设方向。最后还要从类型维度搞好市场建设载体建设规划、市场规则建设规划、市场建设组织规划、市场设施与布局建设规划四个方面展开研究

4.2 完善规章制定

规章制度是市场的基础，也是约束市场交易行为的框架。土地承包经营权流转市场是农村最重要的要素市场，具有一定的独立性，必须有完整规范的规章制度，以此约束、规制、规范流转各方的行为，降低土地承包经营权流转的交易成本。具体来说有如下制度：流转申报制度、地籍调查制度、流转合同鉴证制度、登记备案制度、档案管理制度、流转纠纷调解仲裁制度、流转的风险预警制度、流转的税收征管制度、流转监督检查制度、流转的信息管理制度、土地流转的资产评估制度、鼓励土地流转的激励制度、流转的金融支持制度、农地流转交易中介组织培育和运行制度、土地流转的交易平台建设制度、土地流转后的服务协调及就业培训制度、土地流转用途管制制度等。

4.3 建立合适的平台

建立土地承包经营权流转的载体和平台，有规范农地流转的规章制度并不就能够形成市场，对于小规模分散经营且产权分割比较多的承包地尤其需要载体和平台的建设。虽然改革开放以来，中国各地都有土地承包经营权流转行为，但是流转并不规范，土地承包经营权流转市场也没有完全建立起来，流转载体根本无从谈起，因此立市尤其关键。

4.4完善市场管理工作

有了土地流转规划、市场规则、市场以后，要确保市场的健康运行，管理将起着举足轻重的作用，特别是中国土地承包经营权规模小、分散程度高、流转较频繁，管理工作更为具体和复杂。管理可以分为“软件管理”和“硬件管理”进行研究，“软件管理”是指对维护市场健康运行秩序的规则执行与管理，“硬件管理”是指对流转市场平台和载体的维护与管理，惠州市各级政府应该对“软件管理”和“硬件管理”工作都进行完善。

4.5做好服务工作

土地承包经营权流转及其市场有其特殊性，流转的标的——土地不能分割，也不能带走，这些约束土地承包经营权流转的规模、范围和频率，因此政府监管的一个重要职能就是服务土地承包经营权的流转，将监管与服务结合起来，予管理以服务的内涵。收集整理土地承包经营权流转信息，从而降低交易成本另外是调调解好双方的矛盾，其次政府还要承担农民流转土地后的培训工作和就业引导工作，注意研究流转土地农民的生产生活情况，及时提供必要的服务，再就是法律指导和咨询，政府还可以组织专门的机构为土地承包经营权的流转提供法律指导、咨询，特别是合同鉴定的指导；最后是交易公证服务，公证部门可以将其机构向下延伸到农村，为土地承包经营权的流转提供交易公证服务。

4.6做好监督工作

监督与惩戒、整改是政府监管制度的保障环节，没有监督环节，管理和服务都会流之于形式。土地承包经营权流转市场是农村最重要的市场，土地承包经营权流转涉到多方的利益，其监督和纠错是政府监管制度的核心。政府监管土地承包经营权流转市场包括以下几个方面：土地承包经营权流转及主体的监督、土地承包经营权流转程序的监督、土地承包经营权流转契约的监督、土地承包经营权流转用途的审查、农民流转权益的监督、建立健全流转的监督协调机制、违规惩处条款及整改监督。

5 充分发挥政府的宏观调控职能

政府部门要充分发挥宏观调控职能，制订完善相关政策措施，我们可以从以下几个方面加强政府宏观调控：

一是要认真落实《农村土地承包法》，稳定土地承包关系，稳定的土地承包关系是土地流转的前提和基础。二是要制定“农村土地流转促进方案”，以促进农业的规模经营，培育有效率的专业市场，让留下来的农民专心当好农民，让转出去的农民安心当好非农民三是要建立农村土地用途登记管理制度，严格界定农用地与非农用地，防止农村土地在流转中变更用途，难以复耕，影响农民长期利益。四是要健全完善农村土地承包仲裁制度，在制度设计上进一步突破，使农地使用权流转尽早走上市场化、规范化、法制化的轨道。

农村土地流转规划篇（4）

农村产权制度是农村最基本、最重要的经济制度，对于农村经济社会发展具有根本的、决定性的作用。党的十一届三中全会后在我国农村逐步推行的家庭承包经营制，赋予了农民充分的承包土地使用权和经营收益权，极大地调动了农民生产积极性，解放了生产力，实现了农业稳步增长、农村繁荣发展、农民持续增收。但由于受城乡二元结构体制的制约，城乡分割的产权制度对城乡资源对接、农村生产要素市场配置的阻碍作用也逐步显现。

近年来，我区经济社会整体上快速发展，但城市与农村的二元结构性矛盾十分明显，农村产权制度相对滞后造成的农村土地、人力资源得不到充分利用，农村生产要素流动不畅、发展活力不足等问题日渐突出，不仅关系到全区发展大局，而且直接影响农村的改革发展稳定。打破城乡产权制度壁垒，是加快城乡一体化发展进程的必然要求，是激发农村发展活力的迫切需要，是建设国际化大都市副中心城市的关键之举。全区各级各部门要充分认识推进农村产权制度改革对夯实农村农业发展基础，加快全区发展的重大意义，自觉从促进城乡经济社会一体化发展，推进加快发展、率先发展、科学发展的全局高度进一步深化认识，以改革创新精神积极探索农村资源资本化、流转市场化、使用有偿化的新途径新模式，坚定不移地把农村产权制度改革向前推进。

二、指导思想、基本原则和总体目标

（一）指导思想

以党的十七届三中、五中全会精神为指导，深入贯彻落实科学发展观，坚持把解决好“三农”问题作为各级党委、政府工作的“重中之重”，以“还权赋能”为核心，以开展确权登记工作、推进土地承包经营权和农村建设用地使用权流转、探索和推动城乡建设用地增减挂钩、开展农村房屋产权确权流转试点、创新耕地保护机制为主要内容。加快构建归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅、监督有力的现代农村产权制度，切实推动农村资产资本化、资源配置市场化，激活农村发展活力，促进区都市型现代农业发展和农民增收。

（二）基本原则

1、坚持实事求是、尊重历史和现实的原则。对农村产权制度改革中的历史遗留问题，结合当前实际情况，划分时段、区别对待、妥善解决。原则上不改变农村资产资源使用现状。

2、坚持依法办事、按规操作的原则。严格按照有关法律、法规和政策规定操作，切实维护和保障农民的合法权益。

3、坚持公开、公平、公正的原则。实施“阳光”操作，充分保障村民的知情权、决策权、参与权和监督权。

4、坚持自主、自治、自决的原则。充分发挥农民的主体作用，实行民主议事，村民理事，村民集体自主决策，妥善解决改革中遇到的疑难问题。

5、坚持因地制宜、稳步推进的原则。从实际出发，区分轻重缓急，先易后难、注重实效，分类推进改革。

6、坚持政府引导与市场运作相结合的原则。充分发挥政府的政策引导、业务指导、监督管理职能，同时，遵循市场经济规律、积极探索，推动农村资源要素的市场化配置。

（三）总体目标

从2011年开始，在新兴街道邰家村、武屯镇西相村、关山镇南樊村、康村进行试点。力争用两年时间，完成这3个镇街的产权制度改革试点工作，为下一步工作全面推开创造条件。未列入试点的镇街也可大胆探索，积极创新，先行先试。

三、主要任务

（一）积极开展确权登记工作。重点做好农村集体土地所有权、集体土地建设用地所有权和使用权、集体建设用地上房屋所有权、土地承包经营权、小型水利设施产权的确权登记发证工作，在明确权属、勘界测量、依法公示、登记造册的基础上，由国土、建设、农林、水务等部门分别核发集体土地所有权证、集体土地建设用地所有权和使用权证、集体建设用地上房屋所有权证、土地承包经营权证、小型水利设施所有权和使用权证。

（二）积极推进土地承包经营权流转。在坚持农村土地集体所有、基本承包经营制度、土地用途不改变和依法、自愿、有偿使用的前提下，通过转包、出租、互换、转让、股份合作等方式流转土地承包经营权，鼓励农户以土地承包经营权入股，组建农村土地承包经营权股份合用社，促进农业规模化、集约化、产业化经营。探索建立对农民自愿放弃土地承包经营权的鼓励和补偿机制。完善农村土地承包经营权、林权流转管理办法，畅通土地承包经营权和林权流转供需信息。建立全区范围内农村土地承包经营权流转市场，探索建立农村土地流转担保公司，促进土地流转，保护农民利益。

（三）积极推动农村建设用地使用权流转。在符合土地利用总体规则、城乡规划和产业发展布局规划的前提下，集体建设用地经该集体经济组织三分之二以上成员同意，经区政府批准，可以通过使用权出让、出租、作价入股、联营等形式进行流转，按照规定用于工业、商业、旅游业、服务业、农民住房建设。农村建设用地使用权出让收益归集体经济组织所有并优先用于农民的社会保险，政府按一定比例收取公共基础设施和公用事业建设配套费。集体建设用地使用权流转应当进入土地有形市场，采取招标、拍卖或者挂牌等方式公开交易，使用权人在依法登记取得集体建设用地使用权后，可按规定将其集体建设用地使用权进行再流转。探索建立对农民自愿放弃宅基地的补偿机制。各级政府因公共利益需要经批准按规划使用集体建设用地的，依法办理征收手续，集体土地所有者和土地使用者应当服从，原集体建设用地使用权出让合同自批准集体土地征收之日终止。

（四）积极探索和推动城乡建设用地增减挂钩。围绕我区统筹城乡发展总体规划，科学编制城乡建设用地增减挂钩规划，密切协调好与新一轮土地利用总体规划、村镇体系规划、新型农村社区建设规划等规划之间的衔接关系，在确保耕地和基本农田面积不减少、质量有提高、城乡建设用地总量不增加的前提下，实行挂钩专项规划的动态管理。按照土地利用总体规划和城乡建设用地增减挂钩规划，科学制定项目区规划、项目区实施管理、项目区资金管理、项目区验收等管理制度，切实保护农民合法权益，保障增减挂钩工作规范有序顺利进行。积极探索拓宽增减挂钩融资渠道，引导企业参与村庄治理工作，形成政府主导下的多元化投资格局。挂钩周转指标产生的土地级差收益，应全部用于挂钩项目，政府从土地收益中拿出一定比例，设立城乡建设用地增减挂钩专项资金。

（五）积极开展农村房屋产权流转试点。农村房屋产权流转的范围包括依法取得的集体建设土地上的建筑物及构筑物，主要包括农民自建房屋、乡镇企业房屋、农民集中居住区房屋以及法律法规规定的其他房屋。加快制定农村房屋产权流转管理办法，逐步建立城乡统一的房屋产权流转制度，推动农村房屋产权以买卖、作价入股、抵押、租赁等形式自由流转，实现城乡房屋同证、同权。加强农村房屋产权流转的管理，农户出卖、出租住房后，不得再申请新的宅基地。

（六）积极创新耕地保护机制。加强区域范围内土地利用规划管理，根据主体功能区规划定位，科学布局农业用地区、城镇建设用地区和自然生态环境保护区，优化完善全区土地利用总体规划。强化对土地利用总体规划的管理，确保土地资源合理使用。在对全区耕地进行质量普查的基础上，按土地质量和综合生产能力对耕地进行等级划分，实行耕地的分级保护。建立耕地保护补偿机制，按照“统一政策，分级筹集”的原则，设立耕地保护基金，用于提高耕地生产能力和对承担耕地保护责任的农民养老保险补贴，具体意见由财政部门拟定。

四、工作程序

（一）调查摸底，依法登记。各职能部门按照职责分工，在农村产权制度改革系列文件出台后，迅速会同各镇街组织力量全面调查、核实农村集体土地、建设用地所有权和使用权，集体建设用地上房屋所有权、土地承包经营权，小型水利设施产权和其他需要明确的农村产权。在权属合法、数据准确、界址清楚的基础上，依法逐户登记。

（二）结果公示，确认颁证。深入做好数据复核、建档造册工作，以村或组为单位，将各部门会审后形成的确权核实情况进行7天公示，公示期满后再行复核。在确保数据准确性的基础上，各职能部门按照职责分工，严格遵循基本程序，明晰集体和农户拥有的各类资产的权属关系，组织开展全区农村产权的确权登记和发证工作。

（三）建立台帐，规范管理。产权登记原始表册和确权登记、发证工作档案要及时整理归类，建立台帐，按工作职能和有关要求分级确定专人或专门机构长期保存。同时要结合农村产权流转，建立相应台帐动态管理制度，确保农村产权流转行为的规范有序和台帐的准确性、连续性。

（四）培育市场，促进流转。按照依法公开、自愿有偿、规范操作、有效监管的要求，积极培育城乡一体、开放规范的农村产权流转市场。支持和鼓励农村产权中介服务机构发展，为交易主体提供资信评估、资质评审、法律咨询等相关服务。积极支持有条件的地方采取确权、确股、确利形式发展以农村产权为纽带的新型农村合作经济组织，大力引导各类企业、科研院所、社会团体通过产权流转，从事农业开发和农村建设。

五、配套政策

（一）进一步完善社会保障体系。进一步建立完善城乡一体的社会保障体系，加快推进城乡户籍、就业制度、养老保险、医疗保险、社会救助、城乡低保改革，逐步建立起城乡一元化户籍制度，城乡一体的劳动力市场，城乡一体的医疗保险和养老保险制度，探索城乡社会救助并轨，实现城乡低保应保尽保，为农村产权制度改革提供强有力的支撑。

（二）进一步推动农村金融体系建设。大力扶持发展农村金融服务组织，根据省、市金融部门对金融机构布点规划，鼓励和引导银行类金融机构来我区设立村镇银行，积极扶持农村资金互助组织，支持优质民营企业、省内外民间资本、大型企业集团在我区设立小额贷款公司，引导规范农村融资行为。区基础设施投资管理公司要充分发挥职能作用，积极探索符合现代产权制度要求的融资体制。鼓励金融机构开展农用地包括林地承包经营权收益融资，推动农用地合理流转，加强农业规模化集约化经营。鼓励农村集体建设用地用于商业、旅游等经营开发并用其经营性收益融资。加快建立农村资产经营权流转的担保体系，积极开发新型支农金融产品，积极探索农民住宅抵押贷款，加快新型农村建设。

（三）进一步建立农村产权流转交易服务平台。整合现有资源和部门职能。在区、镇街建立两级联网的农村产权流转交易服务平台。抽调专人、成立机构，组建区级农村产权流转交易服务中心，负责全区农村产权流转交易信息、政策咨询、业务指导等，主要办理农村集体建设用地、集体建设用地上房屋、农村土地承包经营权、小型水利设施产权和集体林权流转交易事项。

（四）进一步加快新型农村社区建设。加强规划编制与土地用途管理，按照农民向小城镇和新型农村社区聚集、土地向园区和经营大户集中、劳动力向非农产业转移、社会保障和公共服务向农村延伸的要求，在农民自觉自愿的基础上，以农村新型社区布局规划改造为抓手，积极推行村庄整合，结合建立保障性住房制度，建设新型农村社区，实现农村社区化管理，让农民享受现代公共服务。

（五）进一步完善纠纷调处机制。各镇街和区统筹、国土、建设、农林、水务、司法、等部门要建立农村集体土地所有权、集体土地建设用地所有权和使用权、集体建设用地上房屋所有权、土地承包经营权、林权、小型水利设施产权纠纷调处和仲裁机制，解决好确权、流转过程中出现的各类问题，维护农民的合法权益。

六、保障措施

（一）加强领导。成立由区委、区政府主要领导任组长，区委、区政府分管领导任副组长，区委办、政府办、政研室、组织部、宣传部、政法委、监察局、统筹办、发改委、法制办、财政局、国土分局、建设局、农林局、水务局、经贸局、司法局、金融办等部门和各镇街主要负责同志为成员的区推进农村产权制度改革领导小组。领导小组下设办公室，办公室设在区统筹办。领导小组下设农村集体土地产权制度改革工作组，农村集体建设用地上房屋产权制度改革工作组、农村土地承包经营权制度改革工作组，农村小型水利设施产权制度改革工作组、农村产权抵押融资改革工作组，各工作组由相关部门主要负责同志任组长，负责牵头组织本组的产权改革推进工作。领导小组建立联席会议制度，对重大事项和突出问题，召集有关部门单位共同研究，协调解决。各镇街也要相应成立领导机构，建立工作机制，抓好组织实施。各部门、各镇街要密切配合，齐抓共管，共同推进工作落实。

（二）经费保障。农村产权制度改革所需工作经费由区级财政承担。各镇街、各部门要充分利用第二次土地调查和第二轮土地延包成果，整合各方面的资源力量，尽量节约开支，避免增加群众负担。

（三）加强指导。区发改、建设、农林、建设、财政、金融、水务、民政、人社、编办、国土、公安、规划、等相关行政主管部门，要结合各自的职能，积极研究制定相关配套规范性文件，特别是要在农村土地承包经营权确权颁证、集体建设用地使用权和农村土地承包经营权流转、集体建设用地上房屋登记、农村小型水利工程所有权和使用权改革、农村产权抵押融资和城乡建设用地增减挂钩等重点领域尽快出台配套政策，形成农村产权制度改革政策体系，保障试点工作有序推进。

农村土地流转规划篇（5）

改变对土地财政的依赖。自20世纪90年代末以来，我国城市化过程进展较快，在此过程中地方政府发挥了主导作用，土地扮演了举足轻重的角色。政府通过垄断土地一级市场，限制集体建设用地市场化，低价征收农民土地后，以市场交易价格出让土地，政府获得了巨额的土地收益。土地出让金成为了地方政府财政预算外收入的最主要来源。

农村集体建设用地流转是从过去政府“以地生财”向提高农民财产性收入，让农村集体经济组织“以地生财”的根本性转变。这就要求政府要转变城市土地经营的思维，变依靠城市扩展来扩大土地出让收入为提高城市管理和服务水平，通过提高城市土地质量和改善人居环境，来提高城市的综合竞争力，加快城市土地资产保值升值。通过城市产业经济结构升级和土地资源优化配置，来提高城市土地利用收益。

保证农村集体建设用地来源的合法性。农村集体建设用地流转是集体建设用地市场化和土地所有权在经济上得以实现的过程。由于土地非农开发收益远高于农业用地收益，因此必须严格控制农地转用，落实严格保护耕地和严格集约利用土地的政策。农村集体建设用地流转，应充分发挥土地利用规划的作用，使之成为土地用途管制的前提和依据。凡是土地利用规划上没有确定为建设用地的，就不能使之成为集体建设用地流转。土地利用总体规划对于同一个区域中的土地确定为不同的用途，实际上是赋予了不同的开发权利。

农村集体建设用地流转应符合土地利用总体规划，只有符合规划的集体建设用地流转才能视为合法。土地利用规划的实施，必须兼顾土地所有者的合法土地财产权益，建立起不同的土地用途之间的土地开发权的经济补偿机制，使土地开发在促进工业化和城市化健康发展的同时，能够兼顾社会公平，促进和谐社会的建设。

维护农民长远的土地流转收益。农村集体建设用地流转必须以提高农民的收入和生存发展能力为前提。农村集体建设用地流转是为了扩大城镇化和工业化需要的建设用地供给，为企业家提供发挥才能的空间。农村集体建设用地流转，不仅是为了增加经济收入，而是为了吸引更加多的资金，加快产业经济结构升级和经济增长方式转变，使经济发展更快更好，农民对于农业的依存程度更小，农业不再成为农民的生存负担，而是成为享受自然和生态文明的源泉。

在倡导农村集体建设用地流转的同时，应严防外来剩余资本通过招商引资进入，并凭借资本优势直接占有乡土社会资源，从根本上挤占本土农民的发展空间。农村集体建设用地流转应成为外来投资促进本土开发，增加农村居民财产性收入的催化剖，而非成为农民获取土地收益的泮脚石。农村集体建设用地流转必须保证土地流转收益能够长久维持，为农民的生存和发展提供可靠保证，这就要求农村集体建设用地直接入市时不能投机，而必须采取非常稳妥的策略，即农民建设用地应以作价入股的方式从事基本建设，以租赁的方式与工商企业结合。此外，农村集体建设用地的有偿使用可以为实行无偿划拨的农村公共基础设施用地提供保障。只有农村集体建设用地流转能够获得足够的经济收益，农村才有可能投入足够的建设用地用于公共设施建设和公益性事业发展。

建立完善的市场化服务体系。农村集体建设用地流转应建立完善的市场服务体系，应结合农村集体建设用地流转的现实需要，对于已经建立的土地交易有形市场进行扩容和完善，尽快把农村集体建设用地流转纳入土地交易有形市场的服务范围，建立健全交易规则，形成土地使用权公开、公平及其公正交易的市场氛围。农村集体建设用地流转，要实行交易许可制度和交易预报制度，对于农村集体建设用地的入市条件进行必要的审查，未获得农村集体经济组织三分之二以上农户同意，不符合农村集体建设用地流转条件的农村集体建设用地不得入市交易。

二、改革措施

以土地用途转变和空间布局调整促进土地级差收益形成。农村集体建设用地流转，规划必须先行。土地利用总体规划，首先是对土地用途和区位的合理选择。土地利用规划，通过对于不同土地用途的土地资源再分配，把农村建设用地由原来单位面积经济产出低的用途转变为单位面积经济产出高的用途，实际上就是级差地租形成的过程。在土地利用规划中，让自然做功，就是要把农业生产布局到作物自然生产潜力大的区域，使土地的自然肥力充分发挥，实现优质高产高效；把建设用地布局到区位条件最优的区域，通过区位优势的发挥，吸引生产要素的空间集聚，形成规模经济效益和集聚经济效益。土地用途转变和空间布局变化是土地级差地租形成的条件，也是增加农村和农民土地财产性收入的可行性途径。

以农村住房制度改革实现农村宅基地的退出和盘活。目前旧村改造和新农村建设巳经在全国范围内广泛开展了试点，各地的经验表明，农民住房制度改革深受到农民群众欢迎，也有效地提高了土地利用集约化水平，节约了土地，可以通过复垦增加耕地。城镇建设用地增加和农村建设用地减少相互挂钩大有可为。农村宅基地是最有开发潜力的农村建设用地资源。要盘活大量的农村存量宅基地资源，一是要坚持按照城乡一体化的要求，统一进行新村建设规划，把建设多层农民公寓作为推动农村集体建设用地节约和集约利用的重要手段。二是要组织好城镇建设用地扩大（新建区）和农村居民点用地减少（拆旧区）的项目区域组织，通过先进带后进，城乡用地置换，实现农民居住向城镇集中、工业向工业园区集中，农业布局集中连片和规模化经营。三是鼓励农民自愿退出多余的宅基地或者以地换房，对于农村宅基地整理复垦形成的建设用地指标，实行专门帐户管理，腾出的建设用地只能用于盈利性项目，为新农村建设提供资金保障；四是建立完善的农村宅基地管理信息系统，对于不能在城镇安家落户的、必须居住在农村的住户要保证其居者有其屋，对于自愿退出宅基地的农民，未来不得重新申请宅基地。

农村土地流转规划篇（6）

党的十七届三中全会审议通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》顺应了历史潮流、

关注民生、反映农民心声,对农村集体建设用地使用权流转进行了重大改革。《决定》就农村集体建设用地流转问题明确指出:“在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外,经批准占用农村集体土地建设非公益性项目,允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益。逐步建立城乡统一的建设用地市场,对依法取得的农村集体经营性建设用地,必须通过统一有形的土地市场,以公开规范的方式转让土地使用权,在符合规划的前提下与国有土地享受平等权益。”这项改革打破了长期以来农村集体建设用地不允许流转的规定,标志着我国土地管理制度进入了由城乡二元结构的管理模式向城乡一体化的管理模式的转变的新阶段。

一、城乡二元结构框架下的集体建设用地的使用

长期以来,我国农村建设用地是禁止入市流转的。这是由城乡二元经济政策为基础的农村土地管理制度所决定的。我国《宪法》规定:“土地使用权可以依照法律的规定转让。”但我国现行的《土地管理法》基本上将可转让的土地使用权的范围限定为国有土地使用权,而对集体建设用地使用权的转让基本上是禁止或者施以严格的限制条件。例如,《土地管理法》第43条规定:“任何单位和个人进行建设,需要使用土地,必须依法申请使用国有土地;但是,兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的,或者乡(镇)村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”第63条规定:“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农建设;但是,符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业,因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”从这两条规定可以看出,在立法层面,国家目前只允许国有土地使用权的转让,而对农村集体土地流转问题(无论是农用地还是非农建设用地),国家目前尚未制定出相关的法律或行政法规,现有法律规范对集体土地使用权的流转仍有许多严格的限制性规定。

然而,立法上的严格限制在实践中并没有真正起到作用,农村集体建设用地使用权的流转在全国各地非常普遍。特别是自20世纪90年代开始的全国性房地产热和城市化建设中,城市国有土地大幅增值,对集体土地的征收规模不断扩大,集体建设用地使用权的流转也呈加速态势。在我国江浙等沿海一些发达地区,集体土地的流转速度在加快、面积也在不断扩大。因此,禁止或限制性规定集体建设用地使用权流转已起不到实质性效果,允许集体建设用地使用权流转就是一种必然趋势,允许农村集体建设用地使用权合理流转,并将其纳入法制化的轨道,必将促进农村基本建设规划管理水平的提高,并加快城乡一体化建设的速度。

二、新的农村集体建设用地使用权流转

党的十七届三中全会提出的农村集体建设用地使用权流转政策,针对原建设用地政策进行了积极的改革:

(一)改革征地制度,缩小征地范围

自20世纪90年代开始,我国房地产业的大发展也推动着征地规模和范围的不断扩大。与此同时,因征地而引发的纠纷和农民群体上访事件也层出不穷。实际上,这些年农民土地被毫无节制地圈占、征收的势头之所以难以遏制其真正的动因并非行使征地权的人多么热衷于公益事业,低价征地后改变土地的用途或进入市场后所能获得的巨大土地受益才是这种无节制征地的真正诱因。改革开放以来,由于低价征地,农民所蒙受的损失超过2万亿元。有专家估计,农村土地征收流失的财富比建国后的工农产品剪刀差金额(6000亿元-8000亿元)还要多出2倍以上。在我国,征地不仅具有强制性,而且由于征地制度形成于计划经济时期,明显地带有要求农民支援国家建设,无条件服从政府计划安排的色彩,农民的土地从来就没有被作为商品看待。农民的土地只是国家计划调拨生产资料的组成部分,农民集体土地的产权至今也是不完整的。因此,征地补偿标准不是市场价格,而仅仅是维持生存的一种补偿。这样征地前的计划性运作和强制性定价与征地后的市场化运作和自由定位相比,出现所得利益上的巨大落差则是必然的。

十七届三中全会决定指出:“改革征地制度,严格界定公益性和经营性建设用地,逐步缩小征地范围,完善征地补偿机制。依法征收农村集体大地,按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿。”从决定中可以看出征地补偿将按市场原则进行补偿。

(二)建立全国统一的建设用地市场,允许农村集体建设用地使用权依法流转

在立法上,我国实行的是土地所有制的二元化管理体制,即在土地所有制上分别实行国家所有和农村集体所有,从法律概念上讲,虽然所有权主体可能有所不同,但所有权的内容,不应该有任何差别。然而在我国,国家土地所有权和农村集体土地所有权事实上是不平等的。国家所有土地具有商品属性,具有商品的使用价值和交换价值,但是否认集体所有土地的商品地位,其结果必然否认农民的集体土地所有权主体地位,而这两个地位对农民至关重要。土地作为生产要素、作为不动产,增值是其本质,而流动是实现保值、增值的根本途径。否认集体土地商品地位的实质就是将本可以作为资本要素的集体建设用地排斥在市场环境之外,使其无法实现保值、增值的功能,使本来具有勃勃生机,能够为农民创造巨大财富的土地变成“僵地、死地”。同样是农地,一经国家征用,由集体所有制变为国有,土地立即就成了商品价格,利润都以十倍、百倍上升。显然,否认集体土地的商品属性,否认农民的集体土地的主体地位和禁止农村集体建设用地流转,都是违反市场经济原则的。

十七届三中全会《决定》提出的“逐步建立城乡统一的建设用地市场”的重大战略,已突破了现行法律的相关规定,是一场带来深刻变革的土地革命,必将为未来经济社会发展注入新的活力。确立的农村集体建设用地流转政策,科学地体现了商品经济原则和经济规律的本质,体现了生产力与生产关系相协调的要求,体现了科学发展观的精神。它的制定和落实,有利于维护土地所有者和使用者的合法权益,优化土地资源配置,提高土地利用效率,有利于缩小城乡差别,最大限度地实现社会公开,促进农民致富和农村经济发展;有利于减少经济利益驱动之下的征地冲动;有利于缩小国有土地和农村集体土地所有权权能差异。更有利于城乡土地利用规划的统一,促进新农村建设和城乡一体化建设。为了迎接这场革命的到来,全国人大已将《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《村庄和集镇规划建设管理条例》纳入了修改计划,目前国土资源部已开始着手修改《土地管理法》、建设部已开始着手修改《城市房地产管理法》和《村庄和集镇规划建设管理条例》,并开始广泛征求意见。

三、贯彻农村集体建设用地使用权流转的实现途径

(一)尽快修改法律,使集体建设用地使用权流转合法化

近些年,就农村集体建设用地使用权的流转,理论界已经进行了较为充分的讨论和争鸣,学者们的主流意见均认为国家应放宽或解除流转限制。国土资源部自1999年以来,在安湖芜湖、江苏苏州、浙江湖州等地进行了集体建设用地使用权流转的试点工作,特别是许多城市人民政府在理论调研和试点的基础上,已经出台了农村集体建设用地使用权流转的政府规章。这些理论上的探讨、局部地区的试点工作以及一些城市政府制定地方性规章的尝试,在某种意义上为我国关于集体建设用地使用权流转的立法工作做了铺垫和准备。但是从法制统一的角度看,一些地方政府出台的地方性规章,已经突破了国家的立法性规定,并在客观上造成了国家法律和地方性规定的不相一致和冲突,这也是有违立法程序的。

在目前情况下,现有的土地法律、法规都应以十七届三中全会精神为依据,修改现有的规章制度,从宏观层面修改《土地管理法》中有关征地制度、建设用地、土地审批制度等内容,同时修改了《土地管理法》、《农村土地承包法》、《物权法》三法不相协调的地方。从中观层面,主要是地方政府(省、直辖市)应根据农村集体建设用地流转政策,修改、完善各地方政府制定的有关《土地管理法》、《物权法》的实施细则;从微观层面,主要是明确农民与农村集体土地的关系。学术界经过探索、讨论,形成了一种共识:农村集体土地应实行按份共有、共同共有相结合的所有制。所谓共同共有是指农村集体土地最终所有权归农民集体所有。按份共有是指共同共有的土地除农地承包权落实到户外,集体建设田地的收益权也应落实到农户和个人。有利于调动农民生产积极性,促进生产力发展。

(二)严格农村集体建设用地的规划管理和用途管制

按照法律的相关规定,土地的用途、土地使用权的流转都必须以土地利用总体规划和村庄集镇规划为依据,即应当是先有规划,后有使用和流转,但现实中却常常相反,一般是建设项目和建设单位得到确定以后再去修改规划。规划的制定和实施缺乏权威和有力的监督,不仅使农村土地用途管制得不到落实,在客观上也为农村建设用地规模的扩大和无序流转打开了方便之门。因此,遏制农村集体建设用地需求快速增长的势头,杜绝农村集体建设用地的无序流转,应从土地利用的规划和用途管制入手,将土地流转纳入严格的规划管理轨道,严格按照规划要求流转和使用土地,既是保证流转和使用行为合法性的基础,也是维持土地流转秩序的重要手段。

(三)做好产权登记,完善流转平台

首先,明确产权主体与内容,土地所有权要尽力下沉,尽量明晰到村民小组。具体操作时,以实际中是否有明确的土地范围为依据,村民小组之间土地边界范围明确,且在各自范围内占有和使用土地的,应确认相应范围的土地为相应的村民小组所有;其他属于村农民集体所有的,应承认现状,由村农民共同所有,村农民集体经济组织或村民委员会负责经营和管理;而属于乡(镇)农民集体所有的,应依法确认为乡(镇)农民共同所有,由乡(镇)农民集体经济组织负责经营和管理。其次,在权属确认清楚的基础上,要做好流转前后的权属登记工作,保障流转程序的规范有序。例如,农村集体建设用地流转前,转出方必须持有相关部门核发的集体土地所有权证或集体建设用地使用权证,否则,必须补办相应权属证书;发生流转的,必须持有关证明到相关部门进行变更登记,换发土地使用权证书等。

(四)实行有偿使用,合理分配收益

集体建设用地有偿使用制度应该循序渐进,分用途、分区域和分时段逐步推进。对于宅基地的有偿使用,首先,合理制定宅基地有偿使用的收费标准,严格根据宅基地的面积和区位条件等因素征收有偿使用费;其次,不同区域应采取不同的有偿使用政策,在经济条件较好和流转较为活跃的地区,可以全面实施宅基地的有偿使用,促进土地的合理流转,在经济欠发达地区和广大农村腹地,流转相对不足,可以考虑采取先流转后收费的办法,并适当减免收费额度。对于乡镇企业用地等竞争性较强的集体建设用地,要抓住乡镇企业改组、改制的契机,严格按照市场准则收取土地有偿使用费,对于企业发展存在短期经济困难的,可以借鉴国有土地有偿使用制度改革经验,采取招标、拍卖和协商结合,出让、出租与入股结合,一次性付款与分期付款结合等形式,确保完成乡镇企业用地初次流转的有偿配置。集体建设用地的有偿使用收益扣除成本外,主要归农民集体所有,用于集体公共和公益事业以及农民就业和养老保障等。有偿使用后再次流转的,符合规划条件下,扣除上缴的土地增值收益的余额归原土地使用者支配。

参考文献:

农村土地流转规划篇（7）

中图分类号：F301.0文献标识码：A 文章编号：1009-9107（2016）06-0008-06

引言

2014年的中央一号文件强调在严守耕地保护红线的前提下，在农村土地集体所有权的基础上稳定农户承包权、放活土地经营权，提倡农户进行有效合理的土地经营权流转。虽然这一政策在实践中某种程度上规范了土地流转形式，但土地流转形式依然存在较多缺陷。柳村是位于四川省北部广元市一个以社或自然村为基本单位的行政村，鉴于柳村距离县城较远，城镇化程度不高，外出务工的农民较多，同镇其他行政村与其相似，加之作为山区的行政村，交通不发达，市场化对其民风影响较小，具有山区农村的典型性，因此选取柳村作为中国西部山区农地流转形式的研究对象（根据学术规范，本文的地名等已进行匿名处理）。

在对川北柳村的实地调研中，发现存在自发流转和规划流转两种土地流转形式，这两种形式在生成、特点与实效等方面截然不同。自发流转这种农民自发互动形成的习俗和传统，明显优于政府作为“计划者”为民众提供公共福祉而主导的规划流转。规划流转在实践中存在诸多问题，例如改变农地用途、危及粮食安全等。然而两种土地流转形式之所以迥然有别，是因为土地的自发流转形式蕴含着哈耶克所谓的“自发秩序”的生成理路，而规划流转形式则潜藏着一种“外部秩序”的形成逻辑。

一、作为“自发秩序”的土地流转：自发流转

伴随着市场化的大潮，农村出现了向城市流动的“农民工大军”，各种资源也随之日益向城市靠拢和集中。正是基于这种流动，农村出现了“空心化”问题，使得“支撑乡村可持续发展和文明转型的资金、技术、知识、人才和需求等资源大量流失，乡村治理可利用的手段严重匮乏，从而陷入乡村发展的困境”[1]。其表现之一就是农村出现了“以代际分工为基础的半工半耕”模式，即年老父母留守农村务农，年轻子女进城务工的模式[2]。正是农民外出务工和农户非农业化的这种现象致使农村劳动力出现短缺，进而出现土地流转需要。农地流转在中国的不同地区存在多种形式，但是在柳村存在的最普遍的流转方式却是自发流转，即农民在土地流转中起主体作用，农民之间基于“熟人社会”中的亲缘、血缘等关系自发主动形成、不以追求土地利益最大化为目的。换言之，自发流转是土地的经营权在农户间不以租金最大化为考量的暂时流转，流转的土地仍被用于农业耕种。它具有四个特点：第一，自发流转双方均为地位平等的农民。在柳村，土地流转双方通常是处于同等地位的个人，二者均具有土地承包经营权资格。第二，自发流转是土地的自由无偿流转。这是农户经过各种利益权衡之后自愿主动做出的选择，一般表现为无租金的无偿流转。第三，无土地转让合同的签订。鉴于柳村的土地流转双方多为血缘朋友关系，双方相互熟识、信任，所以不存在土地流转合同的签订。第四，流转土地性质的保持。农户间的这种自发流转主要是为了不使土地荒芜，保持土壤的肥力，以便在外打工的农民返乡时能继续耕种自己的田地。

柳村在农忙时节也存在农户间的互助传统，虽然现在出现了少部分的收费，但这种互助多以社为基本单位，同村邻里亲戚之间基本不存在租金互助现象（有偿互助）。柳村的农忙互助和自发流转某种程度上解决了大卫・休谟所谓的公共理性缺失的困境，即农夫困境：“你的玉米熟了，我的明天也可以收割了。让我们来做件对双方有利的事吧，今天我给你干，明天你来帮我。我这可不是对你发善心，我知道你也不是。因此我不会为了你的利益而费尽心力，我帮你干是为了我自己，是期望得到回报。我知道要指望你感恩戴德，也是徒劳的，是会令人失望的。如果，我让你自己干，你也如此对待我，季节过去了，这样，我们俩因为缺乏相互信任和保障，都失去了丰收的果实。”简言之，农夫困境正是由于双方信任的缺失导致其无法实现为双方的公共利益的合作而形成的，而柳村农忙时节的互助传统与农地自发流转正是熟人社会中的人际互信的践行，它恰好解决了这一难题。

柳村这种熟人社会中的人际互信实为社会资本的重要构成要素，因为社会资本是指组织的特征，诸如信任、规范以及网络，他们能够通过促进合作行为来提高社会的效率[3]195。简而言之，社会资本由公共信任（社会信任）、互惠规范和横向交际网络三部分组成，三者相互影响，相互作用，最终形成合作以缓解乃至消除农夫困境。由此观之，柳村这样的熟人社会其实就是社会资本充裕的社会，柳村的土地自发流转形式反映着在农村熟人社会中社会资本的存在和延续。因为当下柳村的自发流转发生在同社或亲戚邻里的农户之间，不以实物收益为目的，而是以土地产出来换取土地肥力的保持为目的的土地短暂流转方式。柳村作为一个散居型村落，相对行政村所在地而言，自然村的居民聚居程度更高，以柳村七社（自然村）为例，村民居住相对集中，主要聚居在镇村公路的两旁，农户间的人际交往甚多，社会互动频度较高，农户之间形成了一个共同的交际网络（横向网络），此网络中个人地位身份较为对等，人们之间相互认识，形成一种不成文的互惠规范与约束，而在这个交际网络基础上，各方相互信任，进行合作以实现共同利益，若有人违背此种规范将会受到潜在的道德上的谴责，遭受名誉上的损失。正如柳村村委会李主任所说：“穷要穷的干净，饿要饿的心安。”正是这种互惠规范加上农户间的“低头不见，抬头见”的横向熟人网络的相互作用使得社会信任得以维持和强化。

然而柳村土地的这种自发流转形式即村民间的合作行为的出现主要由两大原因所致：一方面是由市场化带来的劳动力转移加剧的结果；另一方面，更离不开熟人社会中社会资本的直接影响。当农村青壮年外出务工时，劳动力的缺失导致土地较多的农户将一部分或全部田地托付给他人耕种，通常是自己的近亲如兄弟姐妹、邻居熟人，田地转让人与田地耕种者之间存在着相互信任，而这是社会资本最重要的一点。尽管耕种者经过权衡耕种的利弊，即多耕种田地将丧失其他的机会收益，而其他的机会收益或许会大于（在现实中通常是大于）耕种转让者的田地收益，但他们仍坚持要耕种转让者的田地，因为着眼于长远，并非一时的土地收益的大小。正如帕特南所说：“人人都在一个互惠的体系里行事，这通常被描述为所谓的短期利他与长期利己的结合。我现在帮你摆脱困境，是期望（可能是含糊的、不确定的和未经计算的）你将来会帮我的短期的利他性（利他者负担成本，他人受益），但他们的集合一般会令所有参与者受益。”[3]202由此看来，农民眼光着实长远，尽管流出的土地收益可能不高，但也反映出农民对社会资本的朴素认识。这种合作能使田地得以保持肥力与充分利用，不失为避免农村土地荒芜的一条捷径。总而言之，农户间土地的自发流转是农民在时势发展的前提下，在社会资本的基础上自发互动形成的一种内部合作关系与传统，它实为哈耶克所言的“内部秩序”或“自发秩序”的生成逻辑，即由诸多构成因素经由复杂互动的实践而自发生成，并非刻意为之。

二、基于“外部秩序”的土地流转：规划流转

土地的规划流转是指政府作为公权力在土地流转中居主导地位，政府通过政策、法规等形式对农地承包经营权进行有偿干预，以期实现某种计划或目标的土地流转形式。规划流转在柳村表现为规划的新村聚居点所需用地的土地流转形式，这种流转形式意味着政府参与到土地流转过程中，以政府为中介，土地永久承包经营权由政府以专项资金补偿农户，土地流转到他人手中进行新农村住房建设。这一过程由两部分组成：其一，按照规划，政府以有偿资金对丧失土地承包经营权的农户进行补偿，将获得的土地集中起来；其二，将集中起来的土地以同等价格流转到新农村新房建设参与者手中，将其变成宅基地。

这种规划流转（有偿流转）具有四个特点：（1）土地流转参与者的非对称性，即农户与有强力做后盾的政府之间进行的流转，农户处于弱势，无法与强力政府进行有效、有力的谈判协商。尽管有些农户愿意将自家的部分甚至全部土地有偿被征用，但他们也意识到这种资金补偿的不足，致使失地农民丧失失业保障，由于政府的权威和利益诱惑，加之其他农户的“榜样作用”对政府征地政策的顺从，响应征地政策的人或许有其利益纠葛，但这里强调的是勒庞在《乌合之众》一书中所讲的群体中存在的盲目从众心里，即勒庞所谓的“群体精神统一性的心理学规律”。，对土地的流转虽有怨言但是依旧“照办”，用受访村民的话所言是“胳膊拧不过大腿”。（2）农户只有土地的承包经营权和用益物权，并不具有永续所有权，土地的使用要服从国家和政府基于“公共利益”的需要，由此农户也处于法理甚至是道义上的劣势。（3）土地的有偿流转是农户土地承包经营权的永久转让，并且双方要签订土地流转合同。（4）有偿流转的土地事实上改变了农业用地的性质，流转的土地用于新农村聚居点的建设，成为宅基地。

不可否认，对现实利益的考量是农户同意进行土地规划流转的原因所在。柳村村民也是理性的经济人，因为“经济人”假设政策产品是政治人在利益驱使下经过理性的利益计算而形成的个体偏好选择集的互动结果。正如奥尔森所说：“即使一个大集团中的所有个人都是有理性的和寻求自我利益的，而且作为一个集团，他们采取行动实现他们共同的利益或目标后都能获益，他们仍然不会自愿采取行动以实现共同的或集团的利益。” [4]可见奥尔森集体行动逻辑的前提是“经济人”的假设，由此追求个人利益最大化是人们客观的现实选择。因而，作为理性经济人的柳村村民，具有寻求利益最大化的正当追求，然而碍于其并不具备土地所有权，且不具备针对政府规划和政府进行平等的“面对面”的协商能力及抗拒动力，所以只能用眼前“飞涨”的土地收益作为安抚自己的理由，将土地的承包经营权流转给集体。

柳村这种土地的规划流转得以实现，也利用了村民自治委员会自治的功能。由省级政府提供的新农村建设专款对农户损失进行补偿，由旺县规划建设局村镇建设股对聚居点进行规划设计，认定须占土地数目、涉及田地农户数以及被占用耕地的农户是否建房等数据进行收集整理。而土地流转过程中出现的问题由柳村的村民委员会进行协调，村民委员会是由村民经由民主选举直接产生的自治性团体，它不属于行政单位，但要受乡镇政府的引导与影响。在规划流转中，让村民自治性组织发挥协调监督作用，这本身是村民自治的逻辑体现。这种逻辑是运用村委会的公信力以解决新村聚居点建设中土地流转的问题，这种方式的运用使得政府推行的新农村建设的阻力大为减少。因为村民自治组织是由村民自己选举产生的，其合法性来源于选民，对选民负责，在村民中威望更高，对村民更为了解。这就使得聚居点所需土地的规划流转得以通过村民自治委员会的配合而能得以顺利进行。基于此，可见这种规划流转实为政府基于有限理性进行“新农村建设”的结果，也是政府作为“设计者”“计划者”为民众提供公共福祉而主动进行理性构建的结果，它蕴含着哈耶克所谓的“外部秩序”的形成逻辑――人为设计的一种秩序。

三、两种土地流转方式的效用评估

事实上柳村存在的这两种土地流转形式：自发流转与规划流转，实为哈耶克所说的二元秩序即自发秩序与外部秩序的实践体现。自发秩序意味着人类的社会发展并不是通过某种意图或设计来形成的，而是自然生成的，它在可实现条件下经由人们的长期试错实践而产生。然而，构建理性则强调人类理性的完美，通过理性的行动，即由已知而且能够加以证明为真的东西所决定的行动来建构社会，形成一种外部秩序。可见这种构建理性的背后逻辑在于“这种认识进路重新复活了那种把所有具有文化意义的制度的起源都归结为发明或设计的倾向”[5]。然而这种构建理性的行动在现实中存在着与实际脱轨的巨大可能性，出现种种问题，因为人虽是万物的尺度，然而人本身是不可度量的，作为其构成的人类历史是无定律可言的，它是人为力量无法左右的，是人类社会内在自发的结果。

（一）自发秩序的效用

柳村虽然存在农忙时节的有偿帮助，但更为普遍的是农忙时节的无偿互助和土地的自发流转行为，是其民风淳朴友爱的社会资本的必然结果，其实也是熟人社会的必然表现。这种土地流转方式与当地的风俗教化有着重要关联，尤其是该村孝道文化的代代普及和深入人心，使得该村极少存在对父母不孝的行为，出现老无所依的现象。孝文化是中国传统文化的精髓，是儒家倡导的仁义礼智信的基石，而社会诚信与社会资本则是仁义礼智信的一部分，所以该村的淳朴民风得以保持，社会资本得以充分展现。

尽管柳村也受到市场化冲击的影响，但其能够在村民之间经过参与主体的自主行动与考量而形成土地的自发流转形式是难能可贵的。虽然这种土地流转形式存在不稳定性、区域性等局限，但当地民众因地制宜自发形成的这种无形的规则与制度――自发秩序，既能对土地进行保肥，又能为农民“进城失败”留有退路，为他们在城市务工中生存境遇遭遇重大挫折而被迫返农时提供最后保障。这种自发流转形式既充分利用了村庄的劳动力又维持了淳朴民风，使得柳村的社会资本存量得以有效增强。由此可见，柳村的基于自发秩序的土地流转形式，未尝不是城镇化建设进程中农村土地治理的一种有益尝试，它更是农民在市场化和社会资本基础上自主探寻的一种生存和发展之道。当然，这种基于自发秩序的土地流转方式有其局限性，尤其体现在农村熟人社会的保持与否上，因为在社会资本充裕的社会，村民的互助合作才有可能，这种自发的土地流转才有存在的根基。

（二）构建理性的问题

我们也必须承认政府在公共项目与基础设施建设中的必要性，因为“人类并非天使”。换言之，正是基于对人性的正视，作为“必要的恶”的政府的存在才有可能。事实上这种政府存在的逻辑本身就蕴含了政府为公众谋福利的宗旨，诚如功利主义大师大卫・休谟所言：“政府的目的是实现最大多数人的最大幸福”，即着眼于大多数人的利益。然而现代的民主政府不仅是多数人的政府，代表多数人的利益，而更应是人民的政府，代表所有人的利益。在政府为实现大多数人的权益而不得已侵害少数人的利益时，就必须对受损的少数人予以补偿。换言之，在政府为提供公共产品或建设基础设施时，必然会触及到部分人的利益，如征用土地以建设公路等基础设施，就必须对被征用者予以适当有效的补偿。然而在柳村的新农村建设中，政府规划流转的土地流转形式却出现了诸种问题。

1.规划流转的补偿方式不当。在柳村的规划流转中，农民失去土地的同时未获得适当的补偿，即并未得到失去土地保障之后的其他形式的社会保障，而是获得一笔有限的资金作为补偿。在当地的土地征用中所实行的失业保险和城镇养老保险进行土地补偿是较为适当的方式，并没有在规划流转中使用。因而在柳村聚居点的土地规划流转中，失去土地的农户完全或部分失去原有土地的永久承包经营权，成为无地或少地农户（产出不足以维持农户生计），而失去大部分土地的或全部土地的农民就失去了作为中国农民的应有之义――耕者有其田，也丧失了农民的基本生存保障，因为“土地是农民最低人权的保障”[6]，这就加剧了农户无休止的外出，形成代代循环的外出务工群体。然而，当农民由于种种缘由在城市失业以后，就会出现有家可归、无地可耕、无主业可做的现象。

2.规划流转致使“新房老人现象”加剧。柳村新房聚居点的建设导致外出务工的趋势加强，很多新房住着老人与留守儿童，甚至存在着造就新农村房奴的危险，尤其是在经济较为落后的地区更是如此。其原因主要是参与聚居点建新房的农户资金不足和失去土地的农户被迫谋求其他生计。尽管在柳村新农村聚居点建设工程只是社会主义新农村建设的一部分，在此工程实施方案中坚持政府引导、产业支撑，形成新村发展的产业协调发展。而事实是，新村建设在柳村村民眼中只是建新房，并未有建成4A级旅游区的认识，因为建新房的同时，经济产业并未得到同步发展，农民收入并未出现明显增高与结构性调整，依然是以外出务工为主。这就导致大量的老人和儿童成为新房的“看护者”，出现“新房老人”的常态现象。

3.规划流转导致耕地丧失。规划流转的土地用于新农村聚居点的住房建设，这本身就改变了农业用地的性质。然而此项目相关的政府负责人却强调其为农业用地，并非建设用地。政府用每亩5万元的基本补偿款购得农民田地，使农民永久丧失土地的承包经营权，再交由修建新房者购得宅基地建房，却被解释为土地在农户之间的流转，依然将土地的用途称为农业用地。这种现象在全国进行的新农村建设中较为普遍，究其根源在于政府作为公共权威拥有强制性权力，而对其缺乏相应有效的监督与制约机制，尤其是与基层政府直接接触的群众缺乏对其政策解释的有效认识，以致于出现“权力的任性”，形成一种“上有政策下有对策”的现象。当然正基于缺乏规训权力的机制，使得政治社会中长久持存的盛行不衰，以致作为理性人构成的政府为实现政绩而投机取巧，违法将农业用地改用于建设用地，其结果致使农业耕地面积减少，18亿亩的耕地面积底线存在遭到侵蚀的可能。

当然，这些问题的出现存在诸多因素，然而主要原因则是在农村土地流转中过多的行政干预损害了农民利益[7]，其实质在于构建理性的滥用，因为新农村建设本身就是“政府主导”设计下的一种行为模式，而作为一种“计划”的思维就表现为希望通过集中资源进行理性的建构以产生更大的经济、社会功效。尽管某项公共政策为实现一定的目标，可能通过某种强制性的行动或执行某种标准化的措施，而使相关的公民获得一定满足以抵消其损失，但是通常提出这种理想的计划者们并不具有完全理性，即“官僚体制内的专家无法获得制定政策所需要的全部信息，甚至得不到正确的信息”[8]。换言之，他们仅具备有限理性，并不能透视此领域中民众的损失程度及其补偿方式与补偿内容的适宜性，更不能预测其结果与影响。也无法逃离人所本有的弱点，因为作为这种计划所蕴含的他们的希望并非是对社会的全面观察，仅仅是一种极其有限的观察，而且经常极大地夸大他们最重视的目标。正是基于这种认识上的“计划”导致构建理想社会的理性行动，妄图预知一切，由此为人类带来了无尽苦难。恰如哈耶克所说：“总是使一个国家变成人间地狱的东西，恰恰是人们试图将其变成天堂。”[9]基于此，这种理性有限的计划行为在实践中遇到不可克服的种种障碍是在所难免的。柳村的新农村聚居点所需土地的规划流转本身就蕴含着这种逻辑，即规划流转本身就是一种“计划”，试图建设美好的新农村，却在现实中或不久的将来出现诸种问题。

四、结语

由此可见，基于社会资本的农地自发流转形式，与以理性构建为基底的新农村建设的规划流转形式形成了鲜明对比。换言之，从自发秩序与外部秩序这两种秩序观的视角，对自发流转和规划流转这两种农地的流转路径进行比较发现：作为自发秩序实践的自发流转相较于构建理性逻辑应用的规划流转具有较大优势，因为自发流转是内在自然而适宜的形成的，规划流转则是靠外在的强力干预而推进“计划”的，二者的形成过程和实践效果截然不同。

当然，这种比较分析对探索我国农村土地流转的有效途径具有重要启示：首先，农村土地的自发流转优势并非意味着对农地流转的外在干预要绝对避免，而是强调公权力在为大众谋福利时要适时适地的审慎而行，不能简单地制定“一刀切”的土地流转政策。因为我国幅员辽阔，区域性差异较大，农村土地的利用与流转存在多种自发形成的传统样式。其次，这种农民自主形成的土地流转方式具有合理性，因为它是我国优秀道德文化传统的积淀，尤其蕴含着农村的朴实民风与习俗，而且这种社会资本也是新农村建设的有力支撑，因此有必要维护与保持农村熟人社会中自发形成的理性传统与秩序。最后，在我国推进城镇化的过程中要充分重视农民在土地流转中的主体性地位，因为“人是目的而非手段”是现代国家中公民的基本理念，处于转型期和现代化过程中的中国更不能忽视，加之农民是农地流转中的直接利害相关者，于是在有关农地的政策制定与执行的过程中要切实保障农民利益并尊重农民意愿。总之，在我国城镇化背景下的农地治理过程中不仅要有政府合理的外在干预、引导和规范，更要注重农村久已存在的传统和理念，唯此农村的土地问题方能得以有效解决，进而有利于社会的和谐与稳定，实现中华民族伟大复兴的中国梦。

参考文献：

[1] 徐勇.挣脱土地束缚之后的乡村困境及应对――农村人口流动与乡村治理的一项相关性分析[J].华中师范大学学报：人文社会科学版，2000（2）：511.

[2]贺雪峰.农业问题还是农民问题[J].社会科学，2015（6）：6477.

[3]罗伯特D・帕特南.使民主运转起来[M].王列，赖海榕，译.南昌：江西人民出版社，2001.

[4]曼瑟尔・奥尔森.集体行动的逻辑[M].陈郁，郭宇峰，李崇新，译.上海：上海人民出版社，1995：2.

[5]哈耶克.法律、立法与自由[M].邓正来，张守东，李静冰，译.北京：中国大百科全书出版社，1993：99.

[6]贺雪峰.农村土地流转要慎重[J].理论参考，2009（1）：4951.

[7]许恒周，曲福田.农村土地流转与农民权益保障[J].农村经济，2007（4）：2931.

[8]盖伊・彼得斯.政府未来的治理模式[M].吴爱明，夏宏图，译.北京：中国人民大学出版社.2001：68.

农村土地流转规划篇（8）

统筹城乡发展，是党中央在正确把握我国新阶段经济社会发展的新趋势、新矛盾、新挑战、新机遇和遵循经济社会发展规律的基础上作出的战略部署，是解放生产力、发展生产力的本质要求，是从根本上改变城乡二元结构、推进全面小康社会建设的客观需要，是建设绿色、实现后发赶超的必然选择，是全市城乡人民群众的共同期盼。全市各级各部门一定要站在战略的高度，进一步解放思想、提高认识，以坚定的决心、统筹的方法、创新的思维，紧紧围绕加快现代农业发展这个根本目标，着力推动资源要素合理配置，大力促进城乡改革联动，努力走具有特色的统筹城乡发展的新路子。

二、准确把握深入统筹城乡发展工作的总体要求

（一）工作思路

深入贯彻落实科学发展观，坚定不移地实施统筹城乡发展战略，围绕“三个集中”（工业向集中发展区集中、农民向城镇和新型社区集中、土地向适度规模经营集中）、推进“六个一体化”（城乡规划一体化、城乡产业发展一体化、城乡市场体制一体化、城乡基础设施一体化、城乡公共服务一体化、城乡管理体制一体化）、建设“四大基础工程”（农村产权制度改革、农村新型基层治理机制建设、村级公共服务和社会管理改革、农村土地综合整治），创新体制机制，加快构建地位平等、开放互通、互补互促、共同进步的城乡一体化发展新格局。

（二）工作原则和工作方法

——因地制宜、分类指导。根据“三个集中”、“六个一体化”、“四大基础工程”的统筹城乡基本模式，积极探索符合山区、丘区、湖区等不同自然条件和经济发展水平的统筹城乡具体办法，不搞“一刀切”。

——先行先试、分步实施。坚持规划优先，在科学规划的基础上，有计划、有重点、有步骤地开展工作。市、区县（市）、乡镇都要开展统筹城乡建设试点，通过试点先行，抓出成效，点面结合，重点突破。

——政府主导、群众主体。发挥政府主导作用，加大公共财政投入力度，动员和鼓励社会力量参与。解放思想，创新探索，尊重群众的首创精神和主体地位，依法保障农民各项权利，让农民积极主动地投入统筹城乡发展工作。

——立足当前、着眼长远。坚持中长期规划和近期发展计划相结合，围绕中长期目标，着力抓好当前重点，稳中求进，注重可持续性。

（三）目标任务

围绕“三个集中”、“六个一体化”、“四大基础工程”的总目标，根据分步实施的原则，从2012年到2016年，用5年时间，探索建立起符合实际的城乡一体经济社会发展运行机制和统筹城乡发展模式。

——全面完成统筹城乡发展总体规划，建立健全城乡一体化的规划体系和管理制度；

——全面完成农村集体土地和房屋的确权颁证工作，农村产权制度改革取得明显成效；

——全面推行以农村土地信托流转为主要形式的各种土地流转，确保全市耕地流转每年新增5%，达到60%以上；

——推进集中居住区建设，每个区县（市）建成2个以上规模适度、功能完善的集中居住区；

——实施田、水、路、林、村农村土地综合整治，到2016年，完成土地综合整治120万亩以上；

——全面完成农村清洁工程目标任务，农村环境污染防治工程全面实施，农村环境卫生状况得到根本改变,农村基础设施、社会保障和公共服务得到较大改善；

——形成村党支部、村委会、村务监督委员会、村民代表大会相互结合、充分监督的民主管理体系；

——城乡产业协调发展、良性互动，全市农村居民收入平均增幅高于城镇居民水平，力争城乡居民收入差距全市缩小到2.2：1。三、明确深入推进统筹城乡发展工作的重点任务

（一）强化规划的引导作用，着力推进城乡规划一体化

1．建立城乡一体规划的新格局。各级领导干部，尤其是党政主要负责人要亲自抓规划、带头守规划，实现规划管理的规范化、制度化和法制化。树立“全域规划”、“全面规划”理念，注重城乡的互补性、整体性和协同性，进一步做好功能分区，完善规划布局。

2．突出城乡一体规划的重点。编制和实施好国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城市总体规划，促进“三规”协调统一。完善市域、县域城镇体系规划，突出抓好市区、区县（市）政府所在地和示范镇为重点的城镇总体规划。组织编制辖区内村镇建设规划，将村民建房纳入规划控制范围。制定城镇居民安置小区及农民集中居住区规划。

3．保障城乡一体规划的执行。加强基层规划管理机构和人才队伍建设，探索建立区县（市）规划主管部门牵头，乡镇规划、国土管理机构合并运行、联合审批的机制。切实保障城乡规划编制、测绘、监督管理等工作经费的落实，从土地出让收入中提取3%作为城乡统筹规划专项经费。

（二）进一步开展农村集体土地和房屋确权颁证，夯实农村产权制度改革的基础

4．完善确权颁证办法。根据国家有关文件精神和法律法规的要求，以“还权赋能”为核心，“确实权、颁铁证”，建立“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代农村产权制度。确认农村集体土地所有权，根据权属，将集体土地所有权依法确权给具有所有权的农民集体。确认农村集体土地使用权，将宅基地使用权、集体建设用地使用权依法确权给农民集体、农民集体成员、依法取得使用权的单位和个人。加快农村家庭承包经营土地的登记发证，赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权,现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。进一步深化农村集体林权制度改革，依法确认森林、林木的所有权和林地的使用权。农村集体土地所有权证、使用权证、林权证、经营权证由市、区县（市）人民政府核发，其中农村集体土地所有权证、使用权证由国土资源管理部门登记发放，林权证由林业部门登记发放，经营权证由经管部门登记发放。确认房屋所有权，建立城乡房屋统一登记制度，由市、区县（市）房产管理部门登记颁发房屋产权证。

5．规范确权颁证程序。实施“八步工作法”，即宣传动员精心安排、清理核实人地实情、拟定通过确权方案、审查批准确权方案、组织完善承包合同、提出确权颁证申请、受理申请并公告、核销旧证颁发新证，确保登记发证程序规范。要严格清理认定土地和房屋的归属、四至界限及面积、用途等，确保登记发证数据准确，相关权利人对土地和房屋的确认要向社会公开告知。要始终坚持“只组织不干预、只引导不拍板、只协调不作主”的工作原则，运用民主方法，把确权登记的主动权、决策权交给群众，确保确权颁证工作公平、公正、公开，确保社会大局稳定。

6．开展确权颁证工作。农村集体土地所有权、使用权、承包经营权和房屋产权的确权颁证工作，2012年每个区县（市）选择一个乡镇开展试点，2013年在全市全面推行，2014年扫尾完成任务。

（三）加快以土地信托流转为主要形式的多种土地流转步伐，进一步促进土地向适度规模经营集中

7．巩固深化农村土地信托流转试点。进一步规范土地托管公司运行机制。积极探索在确保资金安全的情况下，开展托管公司资本运作，推动资金升值的办法。稳步扩大土地信托范围。加大农业企业招商引资力度。

8．大力推进农村土地信托流转。加大草尾镇土地信托流转经验推广力度，2012年在更多的乡镇推行土地信托流转，到2014年，每个乡镇都要开展土地信托流转。建立农村土地信托流转长效机制，推行农村土地信托流转规范流程，切实纠正不规范的流转行为，建立健全合理的农村土地信托流转定价机制和利益分配机制，规避流转风险。

9．积极推进多种流转形式。鼓励农民通过转包、租赁、转让、互换、入股等多种形式推进土地流转。建立健全农技、农机、农资、农村金融、农村市场等服务体系，帮助土地流转经营主体解决产前、产中和产后遇到的难题，提高土地流转经营效益。扩大土地流转信息收集和渠道，逐步做到全市联网、同步。

10．加快现代农业发展。鼓励支持农业产业化龙头企业、农民专业合作组织、大户参与土地流转，推进规模经营。通过土地流转，建成一批具有区域特色的农业产业基地，构建产加销一体化的现代农业生产体系，提高资源利用率和土地产出率。

（四）积极探索农民集中居住区建设，促进农民向城镇和新型社区集中

11．开展农民集中居住区建设。以镇村布局规划为依据，坚持“适度集聚、节约用地、有利农业生产、方便农民生活”的原则，尊重农民意愿，发挥农民主体作用，推进农民集中居住区建设。农村保障性安居工程新建住房、农民自行新建住房，要力争在集中居住区建设。凡农村居民因国家或集体建设、城乡建设、工程项目需要拆迁安置的，应当按“四统一”（统一规划、统一选址、统一风格、统一管理）要求建设集中居住区。

12．加大对农民集中居住区建设的扶持力度。区县（市）要出台鼓励农民集中居住的具体方案，做好集中居住规划，完善集中居住区公共服务设施，加强和创新建成居住区的社会管理。打破村域界限，允许不同村域的居民共同建设集中居住区和中心村。严格控制零星分散农村宅基地的审批。2012年，每个区县（市）都要有1个以上农民集中居住区建设试点，到2016年，每个区县（市）建成2个以上农民集中居住区，并形成设施配套、功能完善、管理规范、服务到位的农村新型社区。

（五）实施农村土地综合整治，增强统筹城乡持续发展的动力

13．大力开展农村土地综合整治。以国家重大项目环洞庭湖农村土地综合整治为重点，统筹考虑田、水、路、林、村优化布局，制定和完善区域土地综合整治实施规划。围绕提高土地利用率和土地生产能力、改善农村生产生活条件、优化城乡用地结构，集中力量成片连线推进土地综合整治，为统筹城乡持续发展破解用地难题。在整治区全面实行城乡建设用地增减挂钩，探索农用地整理与集体建设用地整理相结合的土地综合整理方式，建设用地整理节约指标可调剂到城镇，在市场交易。

14．引导社会力量参与。鼓励土地权属所有单位和土地承包经营者以及各类社会投资主体，自筹资金开展农村土地综合整治。市、区县（市）可从土地综合整治项目库中选择一部分项目，通过招投标方式确定社会投资者；也可由社会投资者根据土地综合整治规划自行选择综合整治区域，按程序申报立项。项目所在地国土资源部门要加强指导，推进工作有序开展。

（六）加快推进农村基础设施建设，促进城乡公共服务一体化

15．全面完成农村清洁工程目标任务。到2013年，全市所有行政村达到“四有两无清洁村”标准，构建垃圾收集处理和环境卫生保洁的长效机制，农村环境状况得到根本改观。

16．实施污染防治工程和农村生态示范创建活动。在全面抓好农村清洁工程的基础上，实施农村水环境污染防治工程、农村工矿企业污染防治工程、畜禽和水产养殖污染防治工程、土壤污染防治工程，全面改善农村环境。制定城乡生活垃圾场综合利用规划，重点乡镇要建设集中式生活污水处理设施，有条件的乡镇要建设标准化垃圾填埋场。全力推进生态区县（市）、生态乡镇和生态村创建活动。

17．健全完善农村基础设施，提高公共服务水平。加快农村交通、水利、电力、信息化等基础建设。统筹城乡创业就业服务，大力开展农民培训。积极探索和推进城乡居民基本医疗保险、养老保险、低保均等化。促进城乡教育、卫生等社会事业共同发展。

（七）强化新型基层治理机制建设，加强农村民主管理

18．进一步加强和改进党组织领导方式。构建村党组织领导下村民自治组织民主自治、集体经济组织自主经营、群团组织充分发挥作用的新型基层治理机制。完善党员和干部管理监督、考核评议、学习培训等制度。加大在优秀农民中发展党员的力度。

19．积极创新民主议事决策监督机制。探索以村民代表大会、村务监督委员会为主要形式的民主治理组织构架。选举设立村务监督委员会，村务监督委员会要与村民主理财委员会相结合。完善监督内容、程序、规则，着力形成议事、决策、执行、协助、监督相互制约、相互协调的运行机制。坚持发挥群众主体作用，群众的事自己议、自己定、自己干。进一步发挥农民专业合作组织和中介组织在农村民主建设中的作用。

20．进一步推进村级事务公开。抓好党务、村务公开，确保全市村级党务和村务公开率达到100%。抓好财务公开，每年3月份为全市“财务清理月”，由乡镇、街道组织对各村上年度财务进行全面清理；实行单笔收支登记公开。规范公开形式、程序，村内重大财务活动事项及群众关心的事项及时向群众公开。

21．加强乡村文明建设。建立稳定的农村文化体育投入保障机制，加快推进广播电视村村通、文化信息资源共享、乡镇综合文化站和村文化室、农村电影放映、农家书屋等重点文化惠民工程建设。广泛开展群众性精神文明创建活动和农民健身活动，依靠民力，顺应民意，关注民生，充分调动广大农民的积极性。

（八）发展城乡产业，创新工作机制，着力增强统筹城乡发展的活力

22．推进城乡产业协调发展。坚持突出重点、整体推进和企业向园区集中的原则，进一步完善城乡产业布局规划。鼓励发展城乡联动、同兴共赢的农业产业化经营，推动适宜于农村发展的二三产业项目向农村布局。积极发展农村现代服务业，重点加快农产品专业市场体系、农产品物流体系、市场信息平台和农业科技推广体系建设。鼓励商贸、流通、金融和中介组织等向中心镇和中心村（农村社区）布局或建网布点。把发展县域经济作为统筹城乡发展的重要支撑点和着力点，加大对县域经济特别是县城经济和中心镇经济的培植力度。

23．建立农村产权交易平台。推进农村集体土地和房屋流转。区县（市）要逐步建立农村产权交易中心，承担农村集体土地使用权、房屋产权等流转服务和集体土地储备职能，依托相关专业服务机构，为产权交易提供服务。

24．建立金融服务平台。深化农村金融改革。努力建立商业性金融、合作性金融、政策性金融相结合，资本充足、功能健全、服务完善、运行安全的现代农村金融体系；加快新型农村金融机构的组建，扩大村镇银行试点范围，组建农村小额贷款公司；加快农业信贷风险分担与补偿机制建设，扩大政策性农业保险范围，建立完善农业担保体系，成立专业性的涉农担保公司，设立专项农业担保基金；鼓励和扶持涉农企业上市融资，提升农业核心竞争力；加快金融创新,金融机构要适应农村土地和房屋产权制度改革的需要，积极探索创新土地承包经营权抵押等金融服务和投资方式，进一步拓宽农业和农民的融资渠道。

25．创新土地利用方式。通过耕地占补平衡、挂钩置换的方式，促进农村集体建设用地在一定范围内异地高效集中集约利用，增加农村土地收益。对集中居住区建设搬迁腾挪出的集体建设用地，除政策规定须复垦为耕地外，经批准，在符合规划的前提下，可以通过出让、出租、作价（出资）入股、联营等方式进行流转，所得收益除政策规定计提外，可用于农民集中居住区建设。整体规划的农民集中居住区，除满足农民安置用地外，可按一定比例将剩余土地征转为国有建设用地，所得收益除政策规定计提外，可用于集中居住区建设。

26．加大资金整合力度。以区县（市）为单位，以规划为依托，制定资金整合方案，打破行业界限和部门分割，强力整合各类财政性资金向重点工作、试点单位倾斜。

四、切实强化深入推进统筹城乡发展工作的保障措施

（一）加强组织领导。市里成立由市委书记任组长，市长任第一副组长，市委、市人大、市政府、市政协分管农业农村工作的领导为副组长的统筹城乡发展工作领导小组。领导小组办公室主任由市委农村部部长兼任，办公室与市委农村部合署办公，整合主要职能部门的工作力量充实领导小组办公室，市财政专项预算安排工作经费。区县（市）和乡镇是推进统筹城乡发展工作的责任主体和工作主体，也要成立相应机构，明确专门工作班子。各级各部门要站在经济社会发展全局和巩固党的执政基础的战略高度，将统筹城乡发展作为常态工作，实行工作转型，加强工作指导，合力推进统筹城乡发展工作。理顺市、区县（市）与乡镇、街道的关系，加快管理重心下移、管理权限下放，形成城镇工作、农村工作相互对接、良性互动的管理格局。

（二）建立部门联动机制。农村工作部（统筹办）负责统筹城乡发展的综合、指导、组织、协调和督导；发改部门负责将统筹城乡工作纳入经济社会发展整体规划，积极争取统筹城乡发展的各类项目；规划部门要制定和实施统筹城乡发展规划的指导性意见；国土资源部门要认真解决统筹城乡发展中的土地问题，组织做好农村集体土地所有权和使用权的确权颁证，大力实施农村土地综合整治项目，鼓励、支持和指导社会资本进行农村土地综合整治；环保部门要认真实施好农村环境污染防治工程，抓好生态创建工作；住建部门要切实指导好农民集中居住区建设；公安部门要加快推进户籍制度改革，放宽小城镇落户条件，积极探索建立城乡统一的户口登记制度；民政部门要指导好农村社区建设，推进村民自治，完善城乡社会救助和社会福利体制机制；房管部门要认真做好农村房屋登记发证工作；水利（水务）部门要切实做好水利规划、建设和水资源管理；林业部门要继续深化集体林权制度改革;交通运输部门要大力实施农村通畅工程，推进城乡公共交通一体化；电力部门要加快农村电力建设；财政部门要建立与城乡一体化相适应的公共财政体系，加快资金整合，加大对基层运转的支持，引导社会资金投向公共产品和公共服务；人社部门要加快建立健全城乡统筹的社会保障体系，将统筹城乡发展工作纳入绩效考核的重要内容；金融工作办、人民银行和银监部门要积极探索推进农村金融服务平台建设；教育、卫生部门要推进农村教育、卫生事业的发展；文化新闻出版和广电部门、体育部门要加强农村文化体育建设，推动群众性文化体育活动开展；经管部门要指导开展农村土地承包经营权的确权颁证。各级各有关部门都要根据本意见，尽快制定实施方案，将项目和资金向农村倾斜，切实抓好各项工作。

农村土地流转规划篇（9）

二、基本原则

按照城乡土地管理一体化的理念，完善土地利用总体规划编制，合理确定农用地、生态用地和建设用地的规模和边界，实现保障发展、保护资源、保持生态的和谐统一。按照加快建立现代产业体系的要求，合理布局城乡建设用地，优化国土开发格局，坚持节约集约用地、努力提高土地产出率，建立健全城乡统一的建设用地市场。坚持立足我市实际，充分尊重农民意愿，切实保护耕地资源和基本农田，深化征地制度改革，维护农民的合法权益和长远生计。按照依法、自愿、有偿和“三个不得”(不得改变土地集体所有性质、不得改变土地用途、不得损害农民土地承包经营权益)的原则，推进土地承包经营权流转。

三、目标任务

通过多部门的协同运作、齐抓共管，努力构建“统筹安排、规划科学、权属清晰、流转活跃、使用规范、集约高效”的农村土地市场，建立适应*经济社会发展和市场经济规律的农村土地管理新机制。

(一)完善各级土地利用总体规划。根据建立现代产业体系和建设宜居城市的“首善之区”的城市发展目标和“东进、西联、南拓、北优、中调”的城市发展战略，与主体功能区规划和城乡规划充分协调，针对我市土地利用圈层结构及组团式空间结构的特点，按照“生态优先、城乡一体、节约用地、适度规模”的要求，编制完善市、区(县级市)、镇三级土地利用总体规划。

(二)规范农村土地登记。在我市完成集体土地登记(经济联社一级)覆盖率96．2％的基础上，进一步推进集体土地登记发证的细化分解工作，利用第二次土地调查成果，到2010年底基本完成我市集体土地所有权登记发证(经济合作社一级)工作。

(三)加强农村集体建设用地管理，盘活闲置宅基地、低效用地等存量集体建设用地，提高集体建设用地节约集约利用水平。规范、促进农村集体建设用地流转，逐步建立城乡土地的统一交易平台和交易规则。出台规范集体建设用地的管理政策，从申请、审批、流转、监督等方面进行规范。

(四)依法有序地逐步开放农村土地承包经营权流转市场。2012年，全市农村土地承包经营流转率达到50％以上，其中流转期限在3年以上的流转率达到25％以上。

(五)建立适应我市农村集体经济发展和保障农民长远生计的征地保障新机制。规范征地权行使，继续完善征地补偿办法和标准，制订征地区片综合地价、青苗和地上附着物补偿标准，出台留用地管理办法，贯彻落实《*市被征地农民养老保险试行办法》，切实维护被征地农民权益，保障其长远生计。

(六)建立耕地保护长效机制，实行耕地保护目标责任制管理，加强违法用地查处，建立耕地保护利益激励制度。

四、具体措施

(一)理顺农村土地产权关系，加快推进集体土地权属登记。

1．建立健全农村土地登记政策法规。严格执行《*市农村房地产登记规定》、《(*市农村房地产登记规定)实施细则》、《关于开展农村土地登记准备工作的通知》、《*市农村土地登记发证工作方案》、《*市城乡地籍数据库标准》等文件和技术标准。根据现实需要，不断完善、更新农村土地登记制度，确保制度执行到位。

2规范土地登记程序。选定基础条件较好的2个区作为农村土地登记试点，在试点过程中解决集体土地所有权主体确定、土地登记经费、地籍信息化管理等问题，形成一套由土地登记申请一地籍调查一权属审核一公告和注册登记一颁发土地证书5个环节组成的管理运作模式。运作成熟后，在全市推广。

3．建立全市统一的农村集体土地登记发证系统和数据库。通过农村集体土地登记发证系统生成审批表、公告以及宗地图、宗地面积表、宗地界址点和土地登记卡、土地归户卡等相关文件，确保集体土地登记资料的标准化、规范化和统一化。

4．加强土地权属争议调处。对有权属争议的土地，利用农村登记发证系统，实行备案登记，并建立权属争议台帐，移交各级调处机构。通过加强土地权属争议调处，加快推进集体土地所有权登记发证。

(二)完善镇村规划和镇土地利用总体规划，实现合理布局。

1．按照城市化发展指引政策和建立宜居城市的要求，优化土地利用布局和主体功能区土地规划。充分发挥规划的导向作用，促进全市的土地利用圈层结构和城乡布局的进一步完善。因地制宜地合理确定生态保护用地和建设用地的边界，做到集体建设用地、耕地、农田保护区布局合理，实现保障发展、保护资源、保持生态、和谐统一。

2．按照“结构升级、集聚发展、节约高效”的原则，推动镇村产业结构调整，优化产业布局，促进农村产业集聚发展。合理确定农民集中居住区的布局、规模。引导分散农村居民点的适度集中归并，集约节约用地。

(三)继续做好耕地保护特别是基本农田保护，维护农民根本利益。

1．对耕地保护实行目标责任制和责任追究制管理。对区(县级市)党政领导班子和领导干部保护耕地的情况进行考核，并通过签订责任书将控制和查处“两违”(违法用地、违法建设)的责任纳入到镇(街)和相关职能部门的政绩考核和经济奖励考核范围内。严格执行《关于建立土地执法共同责任机制的意见》(穗办〔2009〕1号)，按照属地管理的原则，落实地方党委、政府及其派出机构、相关职能部门和单位及其工作人员在土地执法工作中的共同责任，对存在违法违规用地查处不力、验收不过关、失职渎职等行为的，依法依纪追究责任。

2．严格土地执法监察，早发现、早制止、早查处、早报告。完善国土资源执法体制，充实市、区两级国土资源执法监察队伍编制和经费，加快建立多部门联动执法机制。建立我市的土地执法监督检查和联席会议制度，构建以市纪检监察、国土房管、规划、城管、建设、公安、发展改革、工商、环保、农业、林业、供水、供电、供气等部门，以及各区(县级市)党委、政府为主体的土地执法共同责任网络。建立市域范围的土地监管网络系统，利用卫星遥感影像、航空拍摄照片等信息手段加强动态巡查。

3．开辟耕地开发补充新途径，确保耕地占补平衡。加强耕地保护特别是基本农田保护工作，加大农用地开发整理复垦力度，在做好调查统计的基础上，推进25度以下宜农坡地的开发整理工作。加强与省内相关城市协作，多种形式开展易地补充开发耕地工作。

4．建立耕地保护利益激励制度。建立健全基本农田保护补偿制度，按每年每亩200元补偿标准实施，按照人均财力水平分类确定市、区(县级市)负担比例。坚持工业反哺农业的方针，通过财政、金融、税收、社会保障、劳动就业等政策支持农业和农村发展，积极落实国家现有有关税收政策，发展壮大集体经济，从根源上杜绝违法用地。

(四)促进土地承包经营权流转，提高农民收入。

1．鼓励农户进行土地承包经营权流转。鼓励农户发展现代农业，实行规模经营。流转期限3年以上，且单体连片经营规模面积北部山区40亩以上的，其他地区50亩以上的，市、区(县级市)财政各给予农户每年每亩一定数额的补助，对帮助农户成功流转土地的村集体经济组织给予适当奖励。具体由市农业局牵头制订实施细则。

2．支持经营主体开展规模经营。一是对以土地承包经营权入股所组建的农民专业合作社，土地承包经营权入股(或出资)面积50亩以上、并经工商部门注册登记、章程和各项制度齐全、运作规范、分配机制合理的，市农业行政主管部门联合市、区(县级市)财政主管部门研究，给予每家一定金额的一次性补助。区(县级市)和镇(街)也应给予一定的补助，具体由市农业局牵头制订实施细则；二是土地承包经营权流转期限3年以上，农田连片经营面积50亩以上的规模经营主体，按照《关于规范*市农业产业化生产配套设施用地管理的意见》(穗国房字〔2009〕156号)规定，允许使用适当比例土地作为配套设施用地。

3．加强对农村土地承包经营权流转的组织指导和管理。一是加强合同管理。流转期限在1年以上的应签订承包流转合同，并报发包方和镇(街)农村土地承包管理部门备案，区(县级市)农业行政主管部门参照市农业局制定的《*市农村土地承包经营权流转合同》(示范文本)统一执行。二是区(县级市)和镇(街)农业行政主管部门应加强农村土地承包管理工作的力量，协助本区域农村集体经济组织对农户委托流转的土地根据相关条件设置经营主体准入条件，并对经营主体的资信情况、经营能力、项目的可行性等进行审查，努力使引入的经营主体和经营项目有较高经营水平和档次。指导流转合同签订、建立流转台帐和档案、调解流转矛盾纠纷。三是农村集体经济组织应做好土地承包经营权流转的协调和服务工作。在集中流转、连片开发过程中，对个别不愿流转的农户，要出面协调，在承包方自愿的基础上，可以采用本集体经济组织内其他承包方的承包土地或集体经济组织的机动地与其互换等措施，保证土地承包经营权的规范有序流转。

(五)挖掘农村集体土地潜力，规范集体建设用地管理。

1．盘活闲置宅基地，促进农村经济发展。开展全市宅基地利用现状的清查摸底，建立宅基地退出机制，坚持可耕种土地不减、农民自愿的原则，实现合理布局、集约节约用地，建设具有特色、功能分区合理的新型农民集中居住区。鼓励农民以宅基地(村庄建设用地)按一定标准置换集居区住宅。将农民原有布局分散、数量庞大、使用效率低下及闲置宅基地集中整理，复耕还田，实现耕地占补平衡以及土地的集约节约利用。对规划用于集居区外的国有经营性用地，通过招标、拍卖、挂牌等方式出让，出让收益安排用于镇村的集居区饮水、道路、环境、卫生、教育以及文化等农村基础设施建设，切实改善农民生活条件和居住环境。

2．发展生态旅游农业的新模式，提高农用地综合利用效益。在不破坏土地耕作层的前提下，充分利用农村生态环境，整合周边生态资源，因地制宜发展旅游业等辅助产业，形成现代农业与现代服务业互动的经营发展模式，激活农村经济，提高农民收入。

3．促进农村集体建设用地合法流转，规范农村集体建设用地管理。抓紧出台《*市集体建设用地使用权流转办法》，规范、促进集体建设用地流转。严格执行各项建设项目用地定额标准，允许采取土地使用权作价入股、土地租赁、合资合作等多种方式依法流转集体建设用地使用权，在充分体现村民意愿的基础上，明确流转的条件、范围，实行公开、公平、公正的流转。完善农村集体建设用地流转配套政策。市财政局牵头会同有关部门研究制订流转涉及的政府非税收入的征收管理规范性文件。农村集体经济组织作为土地所有者所取得的土地流转收益，纳入农村集体财产统一管理，优先用于本集体经济组织成员的社会保障支出。具体实施办法由市劳动保障局牵头会同有关部门制订。强化用地全程监管，通过发展改革委、建设、规划、国土、劳动保障等多部门以及各区(县级市)政府的联动，将用地开发建设每个环节跟踪管理到位。逾期不建设或其他行为导致土地闲置的，土地行政主管部门应当责令改正，按照有关规定进行处理。

4．推进“城中村”和旧村改造。严格执行《*市旧城更新和城中村改造总体方案》，坚持“政府主导、村为主体、利益归村、一村一策”的方针，鼓励村集体经济组织通过统筹拆除或功能置换、等量复建、适度增加公摊面积的方式推进“城中村”和旧村改造。按照改善人居环境、保护历史文化资源和充分照顾改造村民合法利益相结合的原则，编制“城中村”和旧村改造项目实施规划和方案。按照“修旧如旧、建新如故”的原则，对历史文化街区和特别保护建(构)筑物实行改造。探索集体建设用地与住房保障相结合的新方法，在建成区或城乡结合部等居住配套设施较成熟的区域，结合“城中村”和旧村改造，利用农村集体建设用地使用权流转和农民多余住房租赁等措施，增加保障型住房尤其是廉租住房供应，确保农村低保户或无劳动能力的残疾人家庭人均居住面积不低于当地农村的平均水平。研究制订相关办法，将“城中村”转制居民纳入城镇住房保障体系。

(六)加快征地制度改革，建立征地保障新机制。

农村土地流转规划篇（10）

新农村整体建设进程的不断推进，对农村经济原有的调控、管理与规划形式提出了创新的要求，针对当前土地流转形式的多样化、规模的扩大化以及速率加快、主体多元等发展局势，需要管理部门加强与企业、经济单位等相关组织的联合，从整体、长效发展的层面出发，制定规范性的管理机制，强化流转流程的监管，合理发挥政策引导作用，调动农民参与改革的积极性，全面、有序推进新农村建设目标的实现。

1土地流转对农村经济建设的积极作用

1.1全面提升了农民的经济收益

土地流转规模的不断扩大与速率逐步加快，对农民整体经济收入有着直接的影响。一方面，土地经营形式的多样化发展，使得土地资源的配置结构不断优化，土地经营效益的收入途径被进一步扩展，农民可以通过直接与间接相结合的形式获得更高的收益；另一方面，土地经营的规模化、集成化发展，也进一步促进了农业生产机械化、自动化水平的提升，缩减了农业生产的实际成本，对土地价值的开发更深入。从当前农村经济整体发展形势来看，由于部分农村农业生产与经营模式相对滞后，大量的劳动力外流，荒废土地的比例提升，导致土地资源被浪费。农村土地流转被提出和实施落实后，农户家庭即使不从事农业生产行业，也能够得到由土地流转获取的租金，全面提升了农民的农业经济收益，也对新农村的快速建设起到了重要的推动作用。

1.2提高了农业生产资源的整合效率

农行产业作为我国经济现代化发展建设的重要环节，随着生产方式、经营方式与农业产业整体结构改革的推进，农业生产资源的开发与整合形式也需要进一步调整，才能更好的满足农民生产、生活的差异化需求，深入农民群众，落实乡村振兴建设战略。在土地流转的综合管理机制建设方面，政府与农民、企业及相关经济组织的合作更深入，基于协同化建设与管理思维，在转变了原有流转管理形式的同时，整合了农村经济产业链，通过建立农产品深加工、打通上下游农产品生产与销售渠道等方式，为集成化的土地经营管理提供了有力的支持，优化了土地资源实际开发与利用形式，加快了农业经济现代化建设的速率。

1.3推动了农业经济结构的多元化建设

在农业经济现代化发展进程中，合理的土地流转规划与形式，可以为绿色、高效、科学的农业生产提供支持，同时，对于农业产业集成化效应的发挥也有着重要的推动作用。农业生产与经营主体将分散、小规模的农业资源集中整合，借助现代农业生产技术，实现产能的提升。除此之外，生产方还可以结合农产品市场需求结构的变化，对原有的生产结构进行优化调整，推进多元化经济产业模式的建设，降低单一化生产的风险，有利于增强农业生产综合质效，是现代农业发展战略全面落实的重要途径。

2土地流转综合管理形式转变面临的风险问题

2.1土地流转模式的多样化转变

土地流转形式、经营主体、管理环境等方面的复杂化、多样化特征，提升了土地管理的实际难度。与此同时，农业经济受管理形式改革的影响，产业结构、布局与发展规划也需要进一步深化调整。当前阶段，按照土地流转性质的不同，具体经营模式分为交换、转让、出租、股份合作四种。从农业经济现展形势老看，存在土地流转速率差距较大、资源分布不均衡的问题。较为偏远地区的农村，存在流转效率低、面积小、形式不合理等问题，土地经营形式的改革停滞不前，不仅对现代化、机械化农业生产模式的建设具有一定的阻碍影响，由于不同区域经济发展水平差距较大，也在一定程度上影响了城乡一体化、协同化建设目标的落实。需要相关管理部门予以重视，集中资源，大力推进土地管理现代化改革的全面实行。

2.2土地流转管理机制存在滞后性

从当前农村地区土地开发形式来看，尽管土地流转的整体交易量大幅度提升，促进了土地资源开发效益的全面提升，但由于市场管理机制不完善，交易平台的建设不成熟，使得部分土地流转管理流程不规范、信息公布不及时，交易监管力度有待加强。出现该种问题的主要原因包括：一是农民在土地流转交易流程中缺乏专业性、针对性的指导，对土地的经营管理模式认识不全面，使得流转行为存在不科学、随意性强等问题，如部分土地流转项目以口头约定为主，或是签订合同未经专业机构公证等，存在巨大的法律风险；二是部分经营者未按照合同对土地进行开发，擅自更改土地用途，没有遵照环境保护要求进行开发，对周边生态造成了破环性的影响，对于农村经济的可持续、科学性发展有着不利影响。

3基于乡村振兴角度优化土地流转综合管理机制的具体策略

3.1统筹全局，科学规划土地流转整体建设路线

在现代农村建设规划不断优化改革的背景下，土地流转的整体规划、实践形式与管理目标等都发生了对应的转变，为有效、全面贯彻乡村振兴新农村建设目标，需要中央与各级政府单位发挥统筹协调、政策引导方面的作用，在正确认识农村经济创新发展需求的基础上，细化管理目标。一方面，政府相关部门应做好统筹规划工作，从宏观建设层面出发，对土地流转相关政策与地区土地实际流转面积、速率、范围等信息进行调查分析，建立多元纠纷解决机制，科学、高效的应对土地流转经营带来的相关给个风险。同时，在特殊地区，应根据土地开发利用具体形式与需求，制定针对性的经济建设规划，全面落实土地经营管理规划，为土地价值的合理开发夯实基础。另一方面，管理部门应建立高效协调沟通渠道，引导区域土地生产、加工、销售等相关经济单位深化合作，基于市场需求，加快农业产业链的建设与完善，加强资源整合开发，明确协同化现代农村建设目标，为土地流转项目的有序、高效推进提供保障。

3.2结合实际，建立健全流转管理与服务体系

新时期，政策在乡村地区的全面实行，转变了原有土地经营管理模式，为更好地提升流转工作的服务质效，管理部门应按照因地制宜、因时制宜、按需规划的原则，建立健全流转管理与服务体系。具体来讲，首先，土地流转中介机构对法律事务处理不规范，在一定程度上影响了各项土地经营管理与服务的质效。针对该种情况，相关管理与经营单位应在加强沟通协调的基础上，立足地区实际发展状况，逐步健全法律体系与管理机制，进一步优化服务流程，强化管理内容建设，为中介单位的服务工作提供规范依据。其次，完善土地信息管理平台的建设。土地管理相关单位应结合地区土地信息管开发与管理需求，构建起服务更完善、管理更高效、信息整合更及时的管理平台，对土地相关经营信息、流转情况、价格与成交量等信息进行公布，突破信息壁垒，动态披露信息。第三，注重服务主体的优化建设，组织规划专业能力强、法律认可的服务单位。如，土地管理单位可以根据具体的流转经营服务需求，建立专业的服务大厅、窗口等，维护流转市场的秩序，为土地资源的高效利用奠定基础。

3.3强化监管，制定覆盖土地经营全过程的规范机制

土地流转范围的不断扩大、速率的快速提升、交易形式的多元化发展，在提高了土地资源整合开发效率的同时，也使得流转管理面临的风险更复杂、纠纷数量逐步增加，在一定程度上降低了农民群体参与土地流转项目的积极性。为更好地规范土地流转交易行为，强化管理力度，土地管理相关部门应建立起覆盖土地经营全过程的管理制度，制定标准化的监管机制。在制度实际建设与实行阶段，首先，应明确流转主体，根据土地基本信息与经营要求，制定配套的定价方案，确保合同的有效签订与权威认证，为土地实际经营活动提供可靠的指导；其次，应根据现阶段土地流转主要面临的风险与纠纷问题，建立对应的处理中心，由专业人员对纠纷进行调节、处理，提升管理质效；第三，应建设起动态的监督管理制度，对于土地开发行为、效率、影响等进行分析与评估，深度挖掘土地资源的开发价值。如，对于荒废用地，如果调查结果显示土地两年内没有进行耕种，应将其纳入流转管理单位，自动进行土地流转开发。

4结语

农业发展形势的复杂化转变，在促进了经济管理改革机制不断深化的同时，也对土地流转相关管理政策、体系提出了创新的要求。土地管理相关单位应在正确认识土地流转对地区农村经济积极作用与风险问题的基础上，通过合理规划土地流转整体管理路线、建立健全流转管理与服务体系、确立覆盖土地经营全过程的监管机制等举措，加强土地产权流转规范性管理，为新时期乡村振兴现代农村建设战略的全面落实奠定基础。

参考文献

[1]努尔古丽·吐尔逊.我国农村土地流转制度改革及城乡规划的思考经验[J].南方农机，2020，51（7）：82.